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Le contrôle des dépenses engagées

 | 
Sébastien Kott

Les acteurs du contrôle financier

Chapitre premier. Le Parlement à la conquête du contrôle financier

Texte intégral

  • 1 Quatre phases sont distinguées : l’introduction de l’idée démocratique dans les institutions (1789 (...)

1De la Révolution de 1789 à la IIIe République se succèdent des régimes politiques hétérogènes. Leur nombre et leur variété entravent une étude statique du rôle financier du Parlement. D’un point de vue dynamique, la tendance est à la mutation vers un « idéal démocratique »1, avec comme corollaire la maîtrise des finances publiques.

  • 2 « Par le biais du bureau de comptabilité créé en septembre 1791 et qu’il désigne, le comité des fi (...)

2Le Parlement, comme le remarque François Burdeau, est dès 1791 introduit au sein du processus d’exécution des décisions financières2. L’Empire et la Restauration ne pourront remettre en question ce qui peut apparaître à l’époque comme un intermède dans la répartition des prérogatives entre institutions politiques. La renaissance du Parlement en matière financière s’opère dès le début de la Restauration avec la mise en place des « quatre temps alternés », au désarroi des députés monarchistes. Dès lors, et en fonction des différents facteurs politiques jalonnant le siècle, le Parlement s’approprie, au détriment du pouvoir exécutif, des prérogatives financières qui feront de lui l’acteur prépondérant en matière budgétaire qu’il sera durant la période de l’entre-deux-guerres. Le contrôle financier est une des nouveautés majeures de cette période. Il concourt évidemment au renforcement, sinon des pouvoirs du Parlement, au moins de sa position sur l’échiquier politique puisque son but est de contraindre le gouvernement à utiliser les crédits conformément au vote des Chambres.

3Son attitude peut donc apparaître comme guidée par une volonté d’hégémonie politique liée à l’émergence d’un nouveau schéma institutionnel de répartition des prérogatives. Elle montre en fait l’incapacité de la représentation nationale à exercer directement ses attributions.

I. LES MOTIFS DU CONTRÔLE FINANCIER.

4Après avoir acquis de la Révolution le pouvoir de décider de la dépense publique, le Parlement s’est trouvé confronté à l’épineux problème de l’exécution de cette dépense. Titulaire d’un pouvoir de décision, le Parlement a pris conscience du devoir qui pesait sur lui de contrôler l’effectivité des décisions prises. Dès lors, il convenait, pour les représentants de la nation, de mettre en œuvre un pouvoir de contrôle. La mise en place d’un appareil administratif (au sens matériel du terme), considéré comme un outil à la disposition du Parlement et dont la mission était de lui permettre d’assurer son contrôle financier, cadrera alors avec l’évolution de la pensée publiciste et le contexte factuel.

5D’un côté, l’évolution de la pensée juridique tend vers un parlementarisme sous contrainte, en matière financière, du fait de la généralisation de la doctrine libérale. De l’autre, le renforcement des pouvoirs des représentants leur permettra d’opérer une véritable résistance face à la trop grande liberté de l’administration dans le cadre de l’exécution financière.

A. LES MOTIFS INSTITUTIONNELS DU CONTRÔLE FINANCIER PARLEMENTAIRE

  • 3 Michel Bouvier, Marie Christine Esclassan, Jean Pierre Lassale, Finances publiques, Paris, L.G.D.J (...)

6Si le droit budgétaire moderne naît à l’aube du XIXe siècle, la seconde partie de ce siècle marque, quant à elle, l’émergence de la science financière, en tant qu’étude d’un phénomène identifié selon une méthode appropriée. Ce mouvement s’effectue très certainement « à la faveur de la poussée scientist »3 qui marque la période. Il convient de garder à l’esprit le cadre idéologique de cette « école » doctrinale : la volonté d’établir un ordre juridique nouveau qui serait issu de la Révolution. Ce cadre idéologique, le « renouveau » reçoit le soutien de deux alliés précieux : deux dogmes. Le premier est celui du fondement de notre démocratie financière : l’attribution du pouvoir de décision au Parlement en tant qu’institution représentative. Le second est la mise en place d’un schéma économique aux contraintes minimisées : le libéralisme économique. Ces deux axes illustrent la volonté de rupture avec la période révolue, baptisée pour la circonstance « Ancien Régime ».

7Restreint au champ de l’étude du contrôle financier, le premier dogme vise à installer le Parlement comme unique acteur du processus budgétaire. Le second vise à instaurer au niveau budgétaire une rigueur formelle qui révèle une doctrine politique forte : le libéralisme.

1. La prépondérance du Parlement en matière budgétaire.

  • 4 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 483.

8À la suite de la Révolution de 1789, le Parlement dispose du droit de voter l’impôt et la dépense. Il dispose aussi du droit de contrôler cette dernière. Au-delà de ce droit de contrôle, c’est-à-dire de l’habilitation par voie légale de vérifier la régularité de la dépense, le Parlement se fera un devoir de surveiller la gestion des deniers de l’État. Il devient par ce biais l’acteur incontournable de la scène politique puisque « gouverner, c’est dépenser »4.

a. Le schéma hérité de la Révolution : le Parlement vote l’impôt et la dépense publique.

9Le principe révolutionnaire de la transmission au Parlement de la souveraineté financière est posé en termes de délégation du pouvoir de voter l’impôt. Ce pouvoir implique rapidement celui de voter la dépense publique comme corollaire nécessaire.

  • 5 « Tous nos cahiers dit ROEDERER au nom du comité de l’imposition, portent que les finances doivent (...)
  • 6 Déclaration du 17 juin 1789 sur la constitution de l’Assemblée.

10La démarche de prise en main financière consécutive à une révolution institutionnelle est universelle. Elle fait suite, en France, aux vœux exprimés par les cahiers de doléances5. Les premiers textes à vocation normative édictés par les États généraux, auto proclamés Assemblée nationale6, visent à assurer la permanence des entrées fiscales. Il s’agit de permettre la viabilité des institutions. Le 17 juin 1789, le jour de la déclaration de constitution des États généraux en Assemblée nationale, les représentants du peuple assurent la permanence du financement de la nation.

  • 7 Décret du 17 juin 1789 : « Décret pour assurer la perception des impôts et le paiement de la dette (...)

Décret du 17 juin 17897 : L’Assemblée nationale […] déclare, à l’unanimité des suffrages, consentir provisoirement pour la nation, que les impôts et contributions, quoique illégalement établis et perçus, continuent d’être levés de la même manière qu’ils l’ont été précédemment, et ce, jusqu’au jour seulement de la première séparation de cette assemblée, de quelque cause qu’elle puisse provenir […].

  • 8 Le terme politique fait ici référence à l’appartenance à un des corps civil constitué : noblesse, (...)

11L’héritage révolutionnaire de 1789 en matière financière est un transfert réel et permanent du pouvoir de lever l’impôt à une institution représentative. Les nouveaux préceptes d’égalité sont déclinés et appliqués à la fiscalité. Après avoir assuré la pérennité financière du « nouveau » régime, l’Assemblée bouleverse la composition de la population imposable au cours de la séance du 4 août 1789. Tout citoyen est tenu de verser à l’État, selon une quote-part à définir, des sommes destinées à permettre de faire face aux charges publiques. Le citoyen devient contribuable, quelle que soit sa classe « politique » d’origine8. Ce bouleversement est introduit dans l’ordre normatif par la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, dont l’article 13 dispose :

Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable. Elle doit être également répartie entre tous les Citoyens, en raison de leur faculté.

12Voter l’impôt est le préliminaire indispensable à l’établissement d’une souveraineté financière de la représentation nationale. Cependant, l’œuvre révolutionnaire ne pouvait se satisfaire du simple accord sur les recettes, suivi d’une remise totale des moyens financiers à un exécutif encore dirigé par le roi en 1789. Dès lors que l’obligation de contribuer aux charges de la nation, – même restreintes à leur plus simple expression de force publique et d’administration –, pèse sur les citoyens, il convenait de protéger ces derniers contre tout risque d’arbitraire dont une expression peut être le prélèvement obligatoire abusif. On compte avant tout sur la vigilance du contribuable, au secours de laquelle vient s’adjoindre un édifice réglementaire complet prévoyant des délits tels la concussion.

13Le contrôle du mécanisme de perception n’est cependant pas suffisant. Dans la mesure où le législateur s’est attaché à la notion de faculté contributive, il convient de s’assurer que les citoyens ne sont pas soumis à une pression fiscale excédant cette capacité contributive, mais aussi à une pression fiscale correspondant à des dépenses nécessaires. La charge de fixer le montant des prélèvements fiscaux entraîne donc nécessairement la responsabilité d’en décider la répartition, et son corollaire, d’en contrôler l’affectation.

14L’article 14 de la Déclaration de 1789 expose très clairement le principe du vote et du contrôle de la dépense par le Parlement.

Les citoyens ont le droit de constater, par eux mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée.

15Le principe est exposé en deux phases. Tout d’abord la notion d’emploi est introduite. Cette notion est interprétée classiquement comme visant expressément les dépenses réalisées au moyen des contributions publiques. Ensuite intervient la possibilité de transmission de la souveraineté financière des citoyens à leurs « représentants ».

  • 9 Sous l’Ancien Régime, les impôts sont affectés, c’est sous la Révolution que sera introduit le pri (...)

16Parallèlement, on sait qu’un nouvel impôt, ou un alourdissement d’un impôt existant correspond à l’apparition ou à l’augmentation d’une dépense. Accorder au Parlement le pouvoir de voter la dépense, c’est aller jusqu’au bout de l’idée consistant à admettre qu’en votant l’impôt la représentation nationale autorise, voire exige, la dépense afférente9. Les votes des impositions (les recettes) et des emplois (les dépenses) sont donc étroitement liés et indissociables.

b. Le corollaire nécessaire à l’initiative budgétaire est son contrôle.

17Le lien logique entre le vote des recettes et celui des dépenses engendre l’apparition du contrôle. Du pouvoir de voter l’impôt, le Parlement obtient celui de décider la dépense, il devient nécessaire qu’il détienne le pouvoir de contrôler ces opérations. Le pouvoir de contrôle, dans un contexte politique d’émancipation est alors logiquement entendu par les représentants de la nation en devoir de contrôle. Si le contrôle apparaît rapidement comme devant figurer parmi les attributs du Parlement, il deviendra surtout un objectif politique : un point de friction entre institutions.

18Au vote de l’impôt et de sa répartition en termes d’actions, prérogative importante, doit s’adjoindre le pouvoir de contrôler l’exécution de cette décision. Cette disposition sera reprise par les Constitutions révolutionnaires, lui conférant une importance particulière.

  • 10 Emmanuel Besson, Le contrôle des budgets en France et à l’étranger, Paris, Chevalier-Marescq, 1889 (...)

Constitution du 3 septembre 1791 (chapitre III, section première article 1) : « La constitution délègue exclusivement au Corps législatif les pouvoirs et fonctions ci-après : […] 2° De fixer les dépenses publiques ; 3° D’établir les contributions publiques, d’en déterminer la nature, la quotité, la durée et le mode de perception ; 4° De faire la répartition de la contribution directe entre les départements du royaume, de surveiller l’emploi de tous les revenus publics, et de s’en faire rendre compte. […] »
Décret constitutionnel du 24 juin 1793, article 20 : « Nulle contribution ne peut être établie que pour l’utilité générale. Tous les citoyens ont droit de concourir à l’établissement des contributions, d’en surveiller l’emploi et de s’en faire rendre compte ».
Il apparaissait déjà comme logique aux esprits rationalistes du xviiie siècle que celui qui décide, le peuple souverain, puisse s’assurer de la bonne exécution de ses décisions. Le contrôle de la dépense est une manifestation supplémentaire de la souveraineté nationale en matière financière. « La suprématie financière de la Nation, conséquence directe de sa souveraineté, s’affirme à un double point de vue : d’abord par l’autorisation des subsides, ensuite par le contrôle de leur emploi »10.

19Ce pouvoir de contrôle, posé par l’article 14 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen est précisé par l’article 15 quant à son champ d’application : il s’adresse à tout agent public.

La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration.

20Le contrôle budgétaire entre alors dans le champ politique. Le besoin permanent pour une autorité financière de s’assurer que ses décisions sont respectées conduit le Parlement à envisager comme un objectif essentiel le fait de contrôler la dépense publique. Le régime s’oriente globalement vers un parlementarisme financier, au sens strict, caractérisé par une omnipotence des chambres. Certaines périodes, notamment la monarchie de Juillet, viennent atténuer la linéarité de cette évolution d’ensemble.

  • 11 Gaston Bergeret, Mécanisme du Budget de l’État, Paris, A. Quentin, 1884, page 115.

21Dès lors, la notion d’autorisation de dépenser liée à la loi de budget deviendra, pour certains, une obligation de dépenser. Cette extension apparaît avec la fin du siècle et correspond au radicalisme républicain de certains parlementaires et d’une partie de l’opinion publique. Elle conditionne nécessairement une extension du contrôle de la dépense qui devient, dans l’esprit de certains, son exécution forcée. « Le Parlement doit rechercher si les dépenses qu’il a autorisées ont été accomplies, si elles l’ont été d’une façon conforme à ses vues ou quelles raisons ont empêché de les accomplir. En effet, quand une dépense est autorisée, il ne dépend point du ministre de la faire ou de ne point la faire ; puisqu’elle a été jugée utile, elle doit être effectuée à moins qu’il n’y ait eu des obstacles sérieux […] le vote d’un crédit implique non seulement l’autorisation mais l’obligation d’effectuer la dépense, à moins de raisons valables pour agir autrement »11.

22Cette analyse maximaliste révèle un état d’esprit qui place le domaine financier sous dépendance forte du Parlement. C’est en toute logique que le contrôle budgétaire lui est donc attribué.

  • 12 A. Barthélemy, Du contrôle préventif des finances publiques, Paris, A. Pedone, 1899, page 6.

23Deux raisons pratiques viennent justifier un schéma consensuel. Premièrement, c’est au décideur de vérifier que ses prescriptions ont bien été effectuées. Le pouvoir de contrôle parlementaire est indispensable à l’affirmation de son pouvoir de voter l’impôt. « Il serait illogique de permettre aux représentants d’un pays de limiter l’action du pouvoir exécutif au point de vue de l’administration de la fortune publique, si les ministres pouvaient exécuter le budget sans tenir compte des volontés qui ont été exprimées par les Chambres. La surveillance exercée sur les ordonnateurs et sur les comptables doit être considérée, non seulement comme le fondement et la garantie de tout gouvernement libre, mais encore comme un élément indispensable à la prospérité d’une Nation »12.

24Deuxièmement, dans la mesure où la Cour des comptes n’a aucune autorité sur les ordonnateurs, le Parlement est seul habilité à faire peser sur eux une responsabilité quelconque.

  • 13 Mathieu Conan, La non obligation de dépenser, Thèse, Paris, 1992, pages 130 à 136.

25Inscrite au sein de la forte tradition parlementaire, la doctrine de l’obligation de dépenser sera infirmée par Gaston Jèze en 1907. Il s’agit là de l’acte fondateur d’une nouvelle approche budgétaire : la « non obligation de dépenser »13. Elle constitue en fait la première limite à la toute puissance financière du Parlement quand bien même sa portée pratique ne doit pas être exagérée. Il s’agit en effet bel et bien d’une restriction, sous prétexte d’efficacité, au caractère parlementaire du régime politique en vigueur.

2. Le dogme de l’équilibre budgétaire.

26Aux motifs liés à l’organisation institutionnelle française tendant au contrôle de la dépense viennent se joindre des motifs d’ordre politiques camouflés derrière des nécessités économiques.

a. L’émergence du principe.

  • 14 14. « L’équilibre budgétaire a été depuis longtemps considéré comme un idéal de la politique budgé (...)

27La transcription de l’idéal libéral dans l’ordre financier engendra la quête du « mythe »14 de l’équilibre budgétaire.

  • 15 Michel Bouvier, « La représentation théorique du principe de l’équilibre », L’équilibre budgétaire (...)

28L’Histoire des sciences permet de constater un mouvement des idées relatives à la perception du monde susceptible d’un apport non négligeable au droit public. Michel Bouvier explique comment la perception « cosmobiologique » de l’univers permet d’expliquer la place prépondérante de la notion d’équilibre dans la société des xviiie et xixe siècles. Un univers équilibré est un univers stable, on comprend tout de suite l’analogie possible avec les théories économiques. Le libéralisme naissant s’inspirera largement de ce type d’allégations pour établir une théorie économique basée sur la notion d’équilibre naturel auquel aucun élément extérieur ne doit porter atteinte. « Explicatif et sécurisant, le principe d’équilibre en soi a toujours été entendu comme facteur de stabilisation d’un environnement ressenti comme fragile, changeant, secret et finalement angoissant ; et c’est en cela qu’il est aussi porteur de mesure et de prudence »15.

  • 16 Cf. par exemple Herbert Spencer Premiers principes, 1862, où l’auteur décrit le monde comme soumis (...)
  • 17 Cf. Paul Leroy-Beaulieu, Traité de science des finances, Paris, Guillaumin, 1899, et François Nitt (...)
  • 18 Une des réussites en la matière sera l’apparition et le développement des caisses d’épargnes, créé (...)

29Les lois de stabilité défendues par les libéraux s’adapteront très bien à l’apport des nouveaux concepts tel l’évolutionnisme16 : la loi économique se régit d’elle-même pour le bien de la société. Dès lors, la résultante nécessaire au niveau politique de l’État est la neutralité. Afin de ne pas peser sur le schéma global, l’État ne doit surtout pas entraver les possibilités d’action des agents économiques. Au niveau budgétaire, il appartient donc à l’État d’opérer une adaptation des prélèvements opérés sur la richesse nationale aux dépenses qui lui incombent. Par extension, le libéralisme deviendra la théorie visant à la restriction de la contrainte financière de l’État (donc de son rôle) dans l’économie. La doctrine est très largement reçue au sein de la classe dirigeante ainsi que de la doctrine économique17. Elle est d’autant plus facile à imposer qu’elle utilise des références financières évidentes et facilement assimilables. L’équilibre nécessaire du budget des particuliers trouve ainsi une manifestation juridique grâce à l’apparition de la notion de « bon père de famille », celui des entreprises fait référence à la notion de « saine gestion ». Ces deux références doivent servir de « modèles » aux collectivités publiques18.

  • 19 Le « principe d’équilibre »est alors reconnu. La doctrine, sans pour autant le formuler, l’évoque (...)

30L’entrée en vigueur d’un dogme, quel qu’il soit, nécessite une conjonction d’interventions. Par la place prédominante qu’il occupa pendant toute la phase de mise en place de la IIIe République, Léon Say fut sans doute un des acteurs politiques les mieux à même de permettre la réception du principe de « l’équilibre budgétaire » au sein des finances de l’État19.

  • 20 Léon Say (1776-1831) ministre des Finances : 7 décembre 1872-25 mai 1873, 10 mars 1875-17 mai 1877 (...)
  • 21 25 mai 1880-30 janvier 1882.
  • 22 On surnomme indistinctement ces ouvrages collectifs « Dictionnaire de Léon Say ».

31Léon Say était le petit fils de Jean Baptiste Say économiste physiocrate. Préfet de la Seine avec la République naissante, il devient très rapidement député puis ministre des Finances fonction qu’il exerça à quatre reprises. Ses différents mandats font de lui le titulaire du portefeuille pendant plus de cinq ans sur une période de dix années20. Il fut en outre président du Sénat durant presque deux années21, on apprécie alors un peu mieux l’importance de l’homme sur la scène politique. Léon Say fut aussi le coordinateur du nouveau dictionnaire d’économie politique et du dictionnaire des finances22, ouvrages de référence pour toute la doctrine de la fin du xixe siècle. On ne trouve pas de thèses de droit ou d’économie, d’ouvrages ayant comme auteur des parlementaires ou des agents de l’appareil administratif, touchant de près ou de loin aux finances de l’État qui, à cette époque, ne fasse référence à Léon Say.

b. Les conséquences politiques du principe d’équilibre budgétaire.

32Le pragmatisme des hommes de pouvoir adapte le nouveau credo politique aux exigences pratiques. Pour restreindre les prélèvements, il convient de limiter les dépenses. Pour limiter les dépenses, il est nécessaire de bien les contrôler.

  • 23 Jean Garrigue, « Léon Say : Principes libéraux et gestion républicaine », Études et documents I, P (...)

33Considéré comme un dogme, l’équilibre budgétaire devint une prémisse inéluctable et nécessaire au maintien de l’ordre économique. « Tout en achevant sa mission de remboursement des dettes à la Prusse, Léon Say doit faire passer la France d’un budget de crise à un budget de relance, avec ce maître mot, sans cesse réaffirmé : l’équilibre »23.

34Appliqué aux finances de l’État, le « principe » d’équilibre trouve logiquement deux applications pratiques.

35Dans un premier temps, afin de ne pas perturber l’ordre économique, l’État ne doit pas influer sur le crédit public. Le financement de l’État par l’emprunt est théoriquement proscrit comme étant un signe de non-modération financière faisant peser les charges actuelles sur les générations futures. De plus, un État demandeur de financement sur le marché financier cause mécaniquement une élévation des taux d’intérêts pénalisant les agents économiques (comprendre ici les entreprises) véritables créateurs de richesses.

  • 24 De nombreux prélèvements fiscaux auront la vie courte durant cette période d’alternance des majori (...)
  • 25 Jean Bouvier, « Le système fiscal français du xixe siècle, étude critique d’un immobilisme », Deux (...)

36Dans un second temps, afin de ne pas troubler les agents économiques dans leur développement, il convient de ne pas soumettre le contribuable à une trop forte pression fiscale24. La fiscalité est à l’époque perçue comme improductive au sein du schéma économique25. La IIIe République se trouvera de plus très vite confrontée à une crise économique de première importance. Ne pas gêner le développement des entreprises durant cette période qualifiée ultérieurement de Révolution industrielle, c’était leur permettre de se développer, et donc, lutter contre la crise elle-même.

37Le corollaire à la modération de la pression fiscale est bien logiquement la compression des dépenses de l’État. Léon Say, député libéral, ne cesse alors de réclamer, tant la modération des dépenses que la baisse de la pression fiscale.

  • 26 Tableau de financement de l’État, J.O., séance du 19 mai 1903, Annexe n° 916, page 495.

38Indépendamment de leur credo libéral, Léon Say et ses partisans mèneront une politique économique pour le moins éloignée des principes âprement défendus devant la Chambre. La volonté d’apurement des dettes de l’État conduira le Parlement à cautionner l’augmentation de la pression fiscale. Le total des recettes de l’État passe ainsi de 628 millions de francs en 1869, à 1 058 millions en 1875 pour culminer à 3 052 millions au départ de Léon Say du ministère des Finances, en 188326.

  • 27 Jean Garrigue, « Léon Say : Principes libéraux et gestion républicaine », Études et documents I, P (...)

39L’apurement des dettes de l’État n’est pas le seul motif expliquant l’augmentation de ses recettes. Homme politique pragmatique, Léon Say fut le coordinateur du plan Freycinet d’aménagement du territoire. Ce plan fut exposé au Sénat par le ministre des Travaux publics Freycinet dans un discours du 15 novembre 1883, il prévoyait à l’origine le financement de 10°000 kilomètres de voies ferrées ainsi qu’un milliard de fonds destinés à l’aménagement des ports, rivières et canaux. Le montant total de l’investissement ainsi envisagé s’élevait aux alentours de dix milliards de francs. Comme la remarque Jean Garrigue, la contradiction n’est qu’apparente, on serait presque tenté d’ajouter : de surface. « L’interventionnisme de Léon Say a toujours été subordonné à ses conceptions libérales, qui placent par-dessus tout le développement des entreprises »27. Le soutien accordé au projet de développement des infrastructures nationales est en ce sens très révélateur de la démarche de fond sous-tendant la pensée libérale. Si l’État ne doit pas être un frein à l’activité des entreprises, il doit en revanche mettre en œuvre des démarches tendant à la modernisation des infrastructures lui appartenant, permettant le développement du commerce et de l’industrie. Or, rendre les canaux navigables, permettre aux navires de fort tonnage d’accéder aux ports et permettre la circulation des marchandises est éminemment nécessaire au développement du commerce et de l’industrie.

  • 28 Gibert Orsoni Gilbert, « L’équilibre budgétaire, histoire d’une pratique », L’équilibre budgétaire (...)

40Dès lors, on constate que le dogme de l’équilibre budgétaire appliqué aux théories économiques ne résiste pas à la décision politique et à son caractère « nécessairement »pragmatique. Gilbert Orsoni s’interroge, à la vue des multiples exceptions apportées à la règle de l’équilibre, sur la validité même du concept. « Reviendrait-on au terme de mythe, revêtu de ses ambiguïtés ? »28

  • 29 Michel Bouvier, « La représentation théorique du principe de l’équilibre », L’équilibre budgétaire (...)

41À défaut de pouvoir réduire la pression fiscale, à défaut de pouvoir réduire la part de l’État au sein du circuit économique en opérant une baisse de ses dépenses, la démarche deviendra celle d’un contrôle scrupuleux à l’égard des actes budgétaires d’un pouvoir politique, « toujours soupçonné d’avoir une propension affirmée à gaspiller les derniers des citoyens et ce faisant, à stériliser l’initiative privée et l’énergie individuelle […] »29. Quoique non formalisé, c’est bien l’efficacité de la dépense publique qui est recherchée, et c’est au Parlement, détenteur du pouvoir de la décider qu’il appartient de l’apprécier.

B. LES MOTIFS MATÉRIELS

42Aux motifs théoriques tendant à la volonté d’établissement d’un contrôle de l’exécution de la dépense par le Parlement viennent s’ajouter des motifs pratiques. Les parlementaires dont le maître mot est « économies » n’eurent de cesse de dénoncer lors des débats l’irresponsabilité financière de l’administration comme un encouragement à l’attitude dispendieuse de « bureaux » par trop autonomes.

1. La responsabilité financière de l’administration.

  • 30 Christelle Devos-Nicq, La responsabilité individuelle du ministre sous la Ve République, Thèse dro (...)

43Dans le prolongement de l’activité normative de l’ancien régime, le législateur a édicté, au long du xixe siècle une série de dispositions prévoyant la mise en cause de la responsabilité financière de l’administration en cas de violation des règles concernant l’exécution de la dépense. Force est de constater qu’elles ne furent que très rarement appliquées30.

a. Un principe : la responsabilité des ordonnateurs.

44Le principe de la responsabilité de l’ordonnateur lors de l’exécution d’une dépense est indispensable au régime de séparation des pouvoirs. Attaché par essence à cette architecture institutionnelle, c’est au Parlement qu’il revient d’adopter différents textes fixant sa mise en œuvre.

45Si le Parlement vote la loi de finances ou projet de budget, il incombe au pouvoir exécutif d’en assurer l’exécution. Le mécanisme de la mise en place d’une responsabilité financière de l’administration est la manifestation évidente de la sujétion de la dépense à son autorisation préalable. Le « primat » de l’autorisation préalable implique au niveau administratif, et cette donnée est constante, la suprématie financière du pouvoir législatif sur les agents chargés de l’exécution. Or l’ordonnateur n’est pas seulement un responsable administratif, il est souvent le ministre, c’est-à-dire un personnage politique au sens d’acteur de la vie publique. La traduction de cette ambivalence est l’ajout d’une responsabilité politique à une responsabilité administrative. Cette responsabilité du ministre vis-à-vis du Parlement – ou de l’empereur - entraîne une obligation de résultat dans le cadre de l’exécution des décisions financières. Le corollaire nécessaire de celle-ci étant l’éviction du ministre ayant agit à l’encontre de la loi. Il semble logique que la responsabilité financière pèse sur le responsable de la dépense et non sur l’acteur effectif de celle-ci. En effet, le responsable in fine de l’exécution est logiquement son décideur formel. En termes financiers, il s’agit de l’ordonnateur de la dépense puisqu’il relève de sa compétence d’ordonnancer ou d’accorder les délégations. En termes administratifs, il s’agit du chef de la dite administration. Cette responsabilité est circonscrite aux cas de dépassement de crédits, de fausse imputation ou bien sûr, de détournement. Il s’agit bien à proprement parler d’une responsabilité financière.

46On distingue deux mécanismes différents de mise en place de la responsabilité financière des ordonnateurs.

  • 31 Dans un style peu administratif, l’empereur Napoléon Bonaparte rappelle à son ministre du Trésor l (...)

47Un premier mouvement est la rédaction par le législateur de normes tendant à l’impossibilité pour l’ordonnateur de dépasser le montant des crédits qui lui ont été alloués par la loi. Cette impossibilité reprend le principe développé, tant sous l’ancien régime, sous les régimes transitoires dits révolutionnaires, que sous l’Empire31. Dans le même temps une prescription complémentaire est adjointe à l’impossibilité de dépenser sans autorisation préalable. La responsabilité des ordonnateurs est engagée de facto par tout dépassement de crédit. Non seulement la responsabilité de l’ordonnateur est une conséquence directe de tout dépassement, mais en plus les dépenses surabondantes sont laissées à sa charge personnelle, il s’agit là de la deuxième phase du mécanisme. La volonté exprimée est claire et précise : le principe d’une responsabilité financière indéfinie est posé, tant dans son acception civile que politique. La Restauration édicte rapidement une norme en ce domaine :

Loi de finances du 25 mars 1817, article 151 : La dépense ne peut excéder le crédit en masse ouvert à chacun des ministres. Ils ne pourront, sous leur responsabilité, dépenser au-delà de ces crédits.

  • 32 Ordonnance du 14 septembre 1822, article 3 : « Les ministres ne pourront accroître par aucune rece (...)
  • 33 Loi du 15 mai 1850, article 9 : « Aucune dépense ne pourra être ordonnée ni liquidée sans qu’un cr (...)
  • 34 Décret du 10 novembre 1856, article 10 : « Aucune dépense ne pourra être ordonnée ni liquidée sans (...)
  • 35 Décret du 31 mai 1862, article 41 : « Les ministres ne peuvent, sous leur responsabilité, dépenser (...)

48Dès lors, la prescription figurera dans tous les textes à vocation financière des régimes successifs, marquant par là l’attachement du législateur, à travers la responsabilité financière des ministres, au respect de la prescription budgétaire. On peut citer à titre d’illustration de la continuité de cette volonté : l’ordonnance du 14 septembre 182232, la loi du 15 mai 185033, le décret du 10 novembre 185634 et enfin le décret du 31 mai 186235.

49Le ministre ordonnateur n’a juridiquement pas le droit d’excéder les crédits qui lui sont ouverts, pas plus qu’il ne peut en changer l’affectation sans engager sa responsabilité personnelle.

b. L’irresponsabilité de fait.

  • 36 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 575.

50Les lois successives restèrent toutes lettres mortes. On connaît peu d’exemple d’engagement de la responsabilité des ordonnateurs pour dépassement de crédits au xixe siècle. La pratique est pourtant dénoncée par les parlementaires. Pour la doctrine, René Stourm clôt le siècle sur ce constat désabusé : « La responsabilité ministérielle, seule sanction du contrôle législatif, n’a trouvé jusqu’ici, ni définition, ni application »36.

51Ce constat ne représente pas une découverte pour les parties prenantes au processus budgétaire. L’absence de sanction appliquée aux ordonnateurs dépassant le cadre de l’autorisation législative de la dépense est décriée, tant par l’administration des Finances, que par les parlementaires. D’autant qu’un cadre légal existe et permet la mise en œuvre de la responsabilité de l’ordonnateur. Certaines solutions ont été proposées, mais, pas plus sous la IIIe République que sous les régimes précédents, on n’a pu envisager un autre type de responsabilité, pratiquement applicable aux ordonnateurs, que politique.

  • 37 Victor Marcé, Dictionnaire d’économie politique, 1891, tome I, page 576.

52La première limite au principe de la responsabilité pécuniaire du ministre, en tant qu’ordonnateur de la dépense publique, est l’absence de juridiction capable de connaître ce type d’infraction. « La responsabilité pécuniaire des ministres à l’égard des dépenses non autorisées qu’ils ont pu effectuer, c’est-à-dire leur responsabilité budgétaire à proprement parler en matière […] d’infraction à la loi de budget […] ne saurait entraîner des conséquences pratiques, faute de juridiction compétente pour connaître des infractions budgétaires, et pour en rendre un ministre pécuniairement responsable envers le Trésor »37.

  • 38 Cf. A. Morel, Les dépassements de crédits en matière de finances nationales, Paris, 1906.
  • 39 De Montcloux, De la comptabilité publique en France, 1840, cité par René Stourm, Le budget, Paris, (...)

53C’est la distinction de traitement entre les différents maillons de la dépense, vis-à-vis de l’infraction aux règles budgétaires et comptables, qui mobilise ses acteurs. De Montcloux (ancien caissier du Trésor), entre autres38, dénonce cette limite du système dès 1840. « Tandis qu’on multiplie les contrôles autour des comptables, on laisse les ordonnateurs se mouvoir dans leur indépendance et leur insolvabilité. On juge l’instrument, on ne juge pas la main qui le pousse. Dans la gestion des comptables, une erreur d’un centime est impitoyablement relevée. La gestion de l’ordonnateur est au-dessus de l’examen : les erreurs les plus grossières, les manœuvres les plus frauduleuses peuvent se commettre dans les liquidations, sans que la justice financière ait rien à y voir »39.

54Les parlementaires sont bien évidemment conscients de cette atteinte insupportable au principe de la responsabilité pécuniaire des ordonnateurs. Ils sont informés, année après année, des libertés prises par les dépensiers vis-à-vis du budget qui leur est confié. Les rapports transmis par la Cour des comptes provoquent régulièrement un émoi justifié au sein de la représentation nationale. En 1878, la proposition de loi Duprat propose d’assimiler les dépassements de crédits à la prévarication : « Article 4 § 7 : Il y a prévarication de la part d’un ministre […] s’il intervertit ou dépasse un crédit budgétaire ou dépasse un crédit législatif ».

  • * Christophe Pradon, député radical de 1881 à 1889, avocat et journaliste, il devient sous préfet à (...)
  • 40 J.O. 24 juillet 1888, Annexe de la Chambre, page 667.

55Cette démarche s’inscrit dans le cadre plus large de revendications tendant à obtenir l’identité de traitement entre ordonnateurs et comptables du point de vue de leur responsabilité. Dix années s’écoulent avant que le député Pradon* expose à la Chambre ce principe dans sa mouture la plus contraignante vis-à-vis du pouvoir exécutif. Constatant, lui aussi, que seuls les comptables sont soumis à la rigueur du contrôle, du fait de la possibilité de sanctionner leur gestion, il en déduit la nécessaire application des mêmes sanctions aux ordonnateurs : « Il faut qu’ici comme là tout acte engage la responsabilité de celui qui le commet. Il faut qu’ici comme là l’imprudent ou le coupable se trouve placé sous la rigueur de la loi. […] Il suffirait d’un ou deux exemples pour la correction de tous. Le scandale serait grand, l’effet décisif »40.

56Ce qui était reproché par les Parlementaires aux ordonnateurs était plus le peu de cas qu’ils faisaient des prescriptions du budget, que des détournements visant à un quelconque enrichissement personnel. Les scandales financiers qui ont émaillé la fin du xixe siècle ne sont en effet décriés qu’après 1890.

57L’irresponsabilité financière n’est pas totalement infondée. Deux problèmes pratiques sont soulevés par les parlementaires face à une tentative de mise en œuvre de la responsabilité de l’ordonnateur principal qu’est le ministre.

58La raison principale de l’absence d’une réelle responsabilité financière de l’ordonnateur est le facteur temps. Ce dernier vient diluer la pertinence même d’une recherche de responsabilité. Le contrôle a posteriori intervient par définition après les faits, trop longtemps après les faits pour permettre de les corriger utilement. Les gouvernants ne sont pas à la recherche de responsables, mais d’efficacité.

  • 41 J.O. 24 juillet 1888, Annexe de la Chambre, page 667.

59De plus, il n’apparaît pas possible d’imputer au seul ministre la responsabilité d’un ordonnancement irrégulier. Pour le député Pradon, l’irrégularité vient du dossier lui même, et le dossier est ficelé par les bureaux. Le parlementaire évoque : « Cette fiction redoutable qui lui [l’ordonnateur] fait prendre, du jour de sa nomination, la responsabilité des actes d’un millier d’hommes qu’il n’a pas choisis, qui lui sont inconnus, qui du fait même de la division de nos partis politiques peuvent s’inspirer de motifs autres que les siens, parfois contraires aux siens »41.

  • 42 Le phénomène s’exprime dans un premier temps avec la Révolution. « Les révolutionnaires pourtant n (...)
  • 43 « Tel fut le cas du Conseil d’État et des grandes administrations dont la permanence permit au pay (...)

60Le député Pradon développe un thème fondamental, celui de la possibilité d’une résistance idéologique des bureaux administratifs. Les différents changements institutionnels ayant jalonné le siècle sont intervenus parallèlement à une incroyable continuité dans l’infrastructure administrative en termes de personnel42, en dépit des tentatives d’épuration. Malgré les renversements de régimes politiques, les permanences sont légions au sein du personnel de l’État43, mais aussi parfois au sein de la classe politique. Après l’avènement de la IIIe République, les parlementaires s’inquiètent du caractère hétérogène du personnel administratif lié aux différentes périodes de son recrutement. La possibilité d’accointances antirépublicaines de certaines personnes, en place depuis le Second Empire, retient l’attention. Christophe Pradon, ancien sous-préfet, en sait quelque chose.

61Au-delà des arguments d’ordre pratique, c’est l’équilibre institutionnel naissant, reposant sur le principe de séparation des pouvoirs et d’alternance (acceptée ou contrainte) qui servira de justification ultime à l’abandon de l’éventualité même d’une responsabilité financière des ordonnateurs. Le problème de l’alternance politique, entendue comme changement de majorité gouvernementale, est lié à la démocratisation des instances décisionnelles. Il semble inconvenant qu’un ministre engage la responsabilité de son prédécesseur avec tout ce que cela suppose de tentative de règlement de compte politique.

  • 44 Victor Marcé, Dictionnaire d’économie politique, 1891, tome I, page 578.

62De façon subséquente, le ministre devient, avec la démocratisation relative de la scène politique, une personnalité politique choisie par le chef du gouvernement, lui-même en place du fait de la confiance que lui accorde le Parlement. Dans ce schéma, la responsabilité qui lui incombe ainsi que la sanction à laquelle il est susceptible d’être soumis doit nécessairement être politique. C’est le point de vue défendu par Victor Marcé au sein du Dictionnaire d’économie rédigé sous la direction de Léon Say. L’objectif devient de renforcer le contrôle exercé sur l’administration par son ministre de tutelle en le dédouanant d’une responsabilité qui n’existe pas. Victor Marcé prône alors la suppression d’une responsabilité pécuniaire, dont la mise en œuvre est difficile, au profit de l’exhumation d’une responsabilité politique correspondant à la volonté de l’époque. Le schéma serait alors, selon l’auteur, propice à la reprise en main de son administration par le ministre. « La nécessité d’un contrôle de leur administration (par le ministre) n’en est pas moins impérieuse, et n’en constitue pas moins la garantie d’une administration correcte et rigoureuse »44.

63L’idée semble ainsi admise qu’il est préférable de s’orienter vers un contrôle des administrations plutôt que d’affermir celui pesant sur le ministre.

2. La dénonciation de la toute-puissance des bureaux.

64La prise de conscience par les parlementaires de la puissante résistance de l’administration à leurs prescriptions est le résultat de la mise en exergue de l’absence de responsabilité des ordonnateurs. C’est bel et bien la gestion des bureaux qui est visée à travers la dénonciation de l’irresponsabilité des ordonnateurs. Suggérer l’abandon de la fiction d’une responsabilité ministérielle, à l’image de la réflexion entamée par De Moncloux, semble permettre d’envisager la suppression de l’écran que représente le ministre dans le processus de la dépense publique. Le député Pradon exposa les deux facettes du problème majeur que constitue selon lui l’autonomie des bureaux administratifs en matière de dépense.

a. Une volonté délibérée d’indépendance financière.

65Les chefs de service peuvent avoir la tentation, sous couvert d’une signature ministérielle qui les met à l’abri, de prendre de plus en plus de liberté face à un Parlement qui cherche, lui, à cadrer le pouvoir de manœuvre de l’administration. Le problème de fond est alors, selon les parlementaires, de peser ce qui, de par l’autonomie manifeste des bureaux, est facteur d’efficacité administrative et ce qui est facteur d’irrégularité budgétaire.

  • 45 Proposition de loi Pradon, le 17 mai 1888, Assemblée nationale, J.O., Chambre des députés, Annexe (...)

66Dans l’exposé des motifs précédant sa proposition de loi de mai 1888 portant réorganisation des services de l’ordonnancement, le député Pradon expose à ses collègues son ressentiment à l’égard des bureaux. « Messieurs, la crise budgétaire que nous traversons aura eu le mérite de nous contraindre à de sérieuses réformes financières. À quelque chose, malheur est bon. Pendant les années grasses, quand les plus values croissaient toujours, il semblait qu’il n’y eut plus, pour l’administration française, que l’emploi quelconque de ses ressources débordantes. Chaque chef de service faisait ses preuves de capacité en grossissant sa dépense. C’était l’habileté suprême qu’obtenir des crédits sans attributions bien précises. Plus on avait de fonctionnaires sous ses ordres, plus on grandissait dans sa propre estime, plus on voyait monter son importance et son traitement »45.

  • 46 Richard de Kaufmann, Les finances de la France, Paris, Guillaumin, 1884, page 75.

67À l’image des récriminations adressées aux ordonnateurs, ce qui est reproché aux « bureaux », et ce n’est certainement pas là le fruit du hasard, n’est pas tant le risque de détournement que la non-application de la loi et le peu de cas qu’ils font des deniers publics. La France dispose d’un système comptable largement fiable quant à la prévention des détournements. « Si l’on jette un coup d’œil sur la surveillance et le contrôle aux formes si diverses pratiqués par l’administration des finances de la France, surveillance dont la marche est pour ainsi dire réglée d’une matière automatique, on ne peut s’étonner de la rareté des détournements. Toutes les mesures ont été prises pour éviter les occasions de tentation et pour mettre partout un avertisseur »46.

68Ces avertisseurs n’empêchent pourtant pas les services administratifs de se soumettre au contrôle selon leur bon vouloir et de procéder à des dépenses irrégulières, hors budget. La méfiance des parlementaires à l’égard des bureaux n’a d’égale que la défiance de ces derniers à l’égard des premiers.

  • 47 Pradon, J.O. 24 juillet 1888, Chambre des députés, Annexe n° 2686, page 665.

69Le Parlement n’aura de cesse de cadrer de plus en plus précisément le contenu de son autorisation préalable. Ainsi, la commission du Budget renforça son rôle de préparation du budget en s’attachant à la vérification sur pièce des demandes de crédits des différentes administrations. Pour Christophe Pradon, la commission du Budget : « particulièrement sous l’action de M. Gambetta […] prétendit s’assurer de la réalité des besoins de l’administration. Elle s’efforçait de fixer rigoureusement et strictement ses prévisions sur cette réalité bien et dûment constatée. Ce fut entre elle et les ministères une lutte sourde mais acharnée. Son zèle et sa fermeté ne suffirent pas toujours à lui donner l’avantage »47.

70Les bureaux se mirent alors à opérer une certaine forme de rétention d’information. Le député Pradon illustre la résistance des bureaux à travers l’exemple de son collègue Berlet, chargé d’un rapport sur le budget de la Marine, qui demandait quelques éclaircissements. Pradon relate que Berlet vit arriver : « Toute une voiturée de documents confus au milieu desquels on l’invitait à découvrir lui même de quoi éclairer sa conscience ».

  • 48 Pradon, J.O. 24 juillet 1888, Chambre des députés, Annexe n° 2686, page 667.

71Pradon critique ensuite « les expériences fantaisistes qui ont absorbé, ces dernières années d’énormes fonds d’emprunt, la fantaisie plus grande encore de ce chemin de fer Sénégalien qu’on parvint à continuer à grand frais sans aucun crédit régulier ». L’exemple du chemin de fer sénégalais (dit à l’époque Sénégalien) cité par le député semble presque trop caricatural pour être vrai. La volonté politique, en 1880, était de pouvoir exploiter les ressources naturelles des parties centrales de l’Afrique du nord. La traversée du Sahara posant de nombreux problèmes techniques, le ministère des Colonies opta pour une voie de chemin de fer traversant le Sénégal. Or après deux ans de financement sans résultat (la voie était paraît-il ensablée), seuls 35 km de voies avaient été posés sur les 133 au total du parcours : « La Chambre avait formellement décidé que les choses en resteraient là. Un avortement valait encore mieux que des sacrifices indéfinis pour un but incertain. Or jamais les travaux n’ont été menés avec plus de rapidité et plus de bonheur que depuis qu’ils sont contraires à la loi et qu’ils constituent comme un acte de rébellion administrative »48.

  • 49 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 496.

72Différentes affaires illustrent l’émancipation financière des bureaux. Un autre cas est celui d’un directeur de haras désireux de faire construire une serre attenant à son logement. Il en fit la demande au ministre des Finances qui la refusa. S’étant entendu avec un fournisseur, il fit parvenir les fonds sous couvert d’un mandat de paiement mentionnant une fourniture de nourriture aux chevaux, prestation matériellement inexistante. Lors de la discussion du budget pour 1889, la Chambre, prévenue par la Cour des comptes s’émut de la situation. « L’administration adressa alors à ses subordonnés la circulaire suivante : Le ministre de l’Agriculture à MM les directeurs des dépôts des étalons : un directeur de dépôt d’étalon a détourné une somme de 8 500 francs sur les rations des chevaux et l’a appliquée à des dépenses non autorisées. Il n’en a tiré personnellement aucun profit […]. Mais il a associé tout son personnel et jusqu’aux fournisseurs à la violation systématique et persistante de tous les règlements. Après une enquête régulière, et sur l’avis conforme du conseil d’administration, ce fonctionnaire a été révoqué (novembre 1888) »49.

b. La technicité des dossiers.

73Quand ils ne sont pas accusés de braver directement la loi budgétaire, les bureaux sont soupçonnés de s’abriter derrière des arguments techniques invérifiables pour obtenir les crédits nécessaires à l’assouvissement de leurs velléités dépensières. Malgré ses efforts, il devient de plus en plus difficile au Parlement de contrôler certains bureaux très techniques. Les représentants du peuple au Parlement ne peuvent raisonnablement pas s’opposer à un projet qui leur parvient tout ficelé par les services, comportant leur caution technique, et dont le ministère des Finances (c’est-à-dire ses bureaux) prévoit un financement indolore. « Gauche, droite, centre, commissions, tout le monde a été dupe. Nul ne pouvait éviter de l’être. Il n’y a eu de tort véritable que celui des bureaux qui, cette fois et toujours, ont cru avoir cause gagnée parce qu’ils avaient surpris l’adhésion du Parlement. […] Partout, il suffirait de s’en tenir rigoureusement à la lettre et à l’esprit des dispositions du budget, même sans autre réforme, pour alléger singulièrement nos dépenses. […] Ce qui varie d’un ministère à l’autre, ce n’est pas le procédé, c’est seulement le chiffre auquel ce procédé s’applique.

  • 50 Pradon, J.O. 24 juillet 1888, Chambre des députés, Annexe n° 2686, page 665.

74La plus urgente de toutes les réformes, la plus simple et la plus facile, est donc la mise en conformité, non pas seulement apparente, mais réelle, des comptes administratifs avec les chapitres du budget. […] Il faut que l’art des administrations ne consiste plus à masquer les dépenses, mais à les bien faire. Et pour cela, il faut que les bureaux sachent qu’il ne peut leur appartenir en aucun cas, de substituer leur volonté à celle du Parlement »50.

  • 51 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 575.

75En marge du problème typiquement politique de la décision, on voit clairement poindre sa résultante administrative au niveau de l’exécution financière. Une séparation trop stricte des deux domaines amoindrie de fait la portée de l’autorisation en tant qu’acte juridique. Or cette distinction, entre la lettre du budget et son exécution, apparaît clairement dans les rapports de la Cour des comptes : ce sont les irrégularités. Le plus important, à ce propos, n’est plus la caractérisation des irrégularités, mais leur traitement. L’attitude des principaux accusés, les bureaux, est ainsi très révélatrice de l’atmosphère ambiante. Sans nier l’existence des irrégularités, les bureaux semblent les considérer, sinon comme une prérogative, au moins comme une tolérance, autant dire une marge de manœuvre. Ainsi, René Stourm remarque que : « Les administrations, dans leurs réponses, s’excusent comme elles peuvent, contestent quelque fois l’irrégularité, ou, lorsqu’elles l’avouent, s’engagent vaguement à mieux surveiller dorénavant. En apparence, souvent, on pourrait croire à une palinodie »51.

II. LES CONTRAINTES PESANT SUR LE CONTRÔLE FINANCIER PARLEMENTAIRE.

76Au xixe siècle, contrôle financier et parlementarisme se développent de concert. Le second implique la possibilité pour le Parlement (en tant qu’organe délibérant) de mettre en œuvre la responsabilité du gouvernement (en tant qu’organe d’exécution). Le développement de la puissance d’action parlementaire se concrétise donc logiquement au niveau financier par la mise en place d’un mécanisme de responsabilité financière du gouvernement. On a pu apprécier le caractère uniquement théorique de la responsabilité financière de l’ordonnateur, loin de constituer un garde-fou, elle devint une brèche ouverte dans le fragile édifice de protection des finances du pays. Dans la pratique, elle ne constitue pourtant pas l’unique outil dont dispose le Parlement pour affirmer sa prépondérance.

77Conscient des difficultés structurelles de mise en œuvre des différents outils dont il dispose au niveau politique pour maintenir son pouvoir sur les dépenses publiques, le Parlement envisagera plusieurs scénarios de réformes du contrôle administratif de la dépense.

A. LES DIFFÉRENTS ASPECTS DU CONTRÔLE FINANCIER EXERCÉ PAR LE PARLEMENT

78Au tournant du xixe siècle, il n’existe pas de contrôle administratif préalable à la dépense publique en tant que tel. Parallèlement, le schéma de répartition des pouvoirs politiques induit des relations complexes entre les différents lieux de pouvoir.

79L’influence du contexte institutionnel semble devoir peser sur les prérogatives des acteurs et donc sur le contrôle financier en tant que lieu de rencontre de ces prérogatives. Si le Parlement apparaît comme étant l’institution la plus intéressée par le contrôle financier, il convient de discuter la possibilité de l’existence de ce contrôle en marge du Parlement.

1. L’influence du contexte institutionnel sur la notion de contrôle financier.

80Le développement du contrôle financier est indiscutablement lié à l’émancipation du Parlement. Tant en ce qui concerne sa vocation de vérification de la conformité de l’exécution à la décision qu’en ce qui concerne la notion d’information qui lui est intimement liée, le contrôle financier s’érige grâce au caractère « parlementaire » du régime durant la Restauration. Pourtant, une étape déterminante sera franchie sous le II Empire, à un moment de perte de vitesse du Parlement, lors de l’affirmation d’un véritable système comptable.

a. La monarchie parlementaire et l’émergence du concept de contrôle financier.

81Le schéma de répartition des prérogatives entre institutions, hérité de 1789, prévoit une séparation des pouvoirs. Au-delà des périodes de confusion de ces pouvoirs il existe une forme de contrôle du pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif. Le gouvernement (en tant que pouvoir exécutif) a besoin du soutien du Parlement (en tant qu’organe délibérant ou pouvoir législatif selon les régimes). On réalise à quel point le contrôle politique du second sur le premier est étroitement lié aux pouvoirs relatifs qu’ils exercent l’un sur l’autre. Pourtant le contrôle financier ne pâtit pas des renversements institutionnels caractérisant le xixe siècle, il semble autant bénéficier du développement du Parlement, que ne pas souffrir de ses périodes d’effacement relatif : il s’agit en conséquence bien d’un phénomène autonome.

  • 52 « Les élections du mois de mars 1824 envoyèrent à la Chambre une majorité ultra renforcée, en appa (...)

82La Charte du 4 juin 1814 en ne prévoyant pas de responsabilité gouvernementale à l’égard d’une Chambre a priori dénuée de pouvoir financier autre que celui de voter l’impôt, ne comptait pas mettre en route le processus qui conduisit à la naissance du parlementarisme en tant que régime institutionnel d’organisation des pouvoirs politiques. La pratique politique introduisit pourtant ce qu’il convient d’appeler un régime parlementaire. Dans un premier temps, la naissance du principe de spécialité des crédits permit au Parlement la mise en œuvre du contrôle des départements ministériels. Le vote du budget devint alors la matérialisation de la confiance que le Parlement accordait au gouvernement. La simple éventualité d’un vote négatif en la matière traduisait une crise gouvernementale dont la résorption passait, soit par le retrait spontané du ministre en question, soit par son renvoi par le roi. Grâce à ce contexte général favorable, le Parlement obtint de nombreuses concessions lui permettant d’accéder progressivement à la maîtrise de la dépense. Au-delà des « grands principes » du droit budgétaire, c’est l’information financière que le Parlement obtint. La communication des déclarations générales de conformité de la Cour des comptes en est une illustration52.

83Avec la charte du 4 août 1830, les attributions des Chambres s’accroissent. Le développement des principes du droit budgétaire permet l’exercice d’un contrôle de plus en plus efficient de la Chambre des députés sur l’administration. La responsabilité financière des ministres devant les Chambres devient de plus en plus nette. Un gouvernement auquel la confiance des parlementaires n’est plus assurée doit se retirer. Ainsi, plutôt qu’une « monarchie parlementaire » qualification traditionnellement retenue, la monarchie de Louis Philippe apparaît comme l’avènement du parlementarisme.

  • 53 L’arrêté du 29 frimaire an IX (20 décembre 1800) et la loi du 16 septembre 1807. Cf. La Cour des c (...)

84L’exécution financière ne saurait être détachée de la décision. Force est de constater que l’exécution financière est génératrice d’informations, elles-mêmes riches en enseignements. C’est précisément le caractère « sensible » des informations liées à l’exécution financière qui a suscité la réticence du pouvoir à les rendre publiques. Prévus par les textes de l’époque napoléonienne53, les rapports de la Cour des comptes furent repris sous la Restauration et c’est alors que se posa la question de leurs destinataires. Le partage du pouvoir opéré du fait de la réapparition d’un pouvoir législatif face au pouvoir exécutif incitait ce dernier à se poser la question de la pertinence du partage de l’information. Fallait-il accorder au Parlement la possibilité de prendre connaissance des difficultés rencontrées lors de l’exécution du budget ? Le conservatisme institutionnel des ministres conjugué à celui de la Cour ne permit pas la publicité des rapports - c’est-à-dire leur transmission aux chambres - avant le vote de la loi du 21 avril 1832.

Loi du 21 avril 1832, article 15 : « Le rapport dressé chaque année par le Cour des comptes en vertu de l’article 22 de la loi du 16 septembre 1807 sera imprimé et distribué aux Chambres ».

  • 54 M. Flori et alii, La Cour des comptes, C.N.R.S., 1984, page 448.

85Par le vote de cette disposition, « la Juridiction, qui était déjà, par les déclarations de conformité, l’auxiliaire du pouvoir législatif, en devenait aussi l’informateur »54. Cette étape, au-delà de la possibilité offerte au Parlement de disposer de l’information, confirme aussi ce fait comme un des éléments nécessaires au contrôle.

b. Le développement du contrôle financier hors du parlementarisme.

86Le contrôle financier, en tant que fait juridique, n’a pas trop pâti de l’effacement relatif du Parlement. En fait, le thème du contrôle financier, au-delà de son caractère politique, a très vite revêtu un caractère juridique. Il ne s’agit pas là de l’acception institutionnelle du terme mais bien de son sens matériel d’édifice légal. Pour son affirmation, le concept de contrôle financier devait reposer sur un ordre comptable stable.

  • 55 Georges Burdeau, Francis Hamon, Michel Troper, Droit constitutionnel, Paris, L.G.D.J., 1994, page (...)

87La Constitution du 14 janvier 1852 proclame le prince Louis-Napoléon président de la République pour 10 ans et sépare de manière stricte le pouvoir exécutif du corps législatif. La responsabilité ministérielle est confisquée au profit d’un président dont la responsabilité est impossible à mettre en œuvre en l’absence de textes. « La Constitution exclut non seulement pour le présent le régime parlementaire, mais jusqu’à la possibilité de l’introduire par la pratique »55.

88L’Empire apparaît avec le sénatus-consulte du 7 novembre 1852. Il correspond à un amenuisement extrême des prérogatives du corps législatif.

  • 56 Le sénatus-consulte du 31 décembre 1861 marque le retour au système de l’ordonnance du 1er septemb (...)
  • 57 Emmanuel Besson, Le contrôle des budgets, Paris, Chevalier-Marescq, 1896, page 358.

89Le sénatus-consulte du 25 décembre 1852 restreint les compétences du corps législatif en matière budgétaire et marque un recul par rapport à la Constitution de janvier ce qui n’est pas peu dire… À partir de 1857, le régime se réoriente progressivement vers le Parlementarisme avec des répercussions au niveau financier. Au titre des facteurs permettant cette réorientation on note l’instauration du vote du budget par section en 1861, puis par chapitre en 186956. Si le régime s’oriente vers le parlementarisme, il n’est pas un régime parlementaire. Pour autant, le problème du contrôle financier est loin d’être absent des préoccupations du Pouvoir. On peut même dire qu’il en est au centre puisque le contrôle financier est une de ses prérogatives propres. En fait, le contrôle financier se résume alors à sa plus simple expression, à savoir la vérification de l’absence de détournements puisqu’il y a de fait confusion entre instances de décision et d’exécution financière. « Le Gouvernement impérial réglait, sans limitation ni contrôle, la marche de la dépense »57. Dès lors qu’il dispose du pouvoir de décider la dépense et des moyens nécessaires pour vérifier l’effectivité des prescriptions budgétaires, le gouvernement n’accorde aucun pouvoir de contrôle aux Chambres. Plus que d’une absence de contrôle financier, il convient de parler de sa confiscation.

90L’activité normative durant l’Empire n’impressionne pas par son caractère novateur, en revanche la grande « codification » du 31 mai 1862 aura le mérite d’offrir une base juridique pour un siècle au réseau comptable. La période d’effacement du Parlement en tant qu’institution ayant la possibilité de mettre en œuvre la responsabilité du gouvernement ne coïncide pas avec la disparition du contrôle financier mais avec son replacement au niveau administratif. Le terme de contrôle financier, s’il perd de sa substance au niveau organique, conserve toute son actualité au niveau matériel.

  • 58 M. Flori et alii, La Cour des comptes, C.N.R.S., 1984, page 437.

91Au travers de sa mission de vérification des comptes, la Cour des comptes va aussi se faire le défenseur du contrôle financier en exigeant de l’administration une plus grande précision dans la tenue de sa comptabilité. À l’origine, le contrôle opéré était extrêmement limité du fait de l’absence d’un système comptable. Ce contrôle était alors vécu comme présentant des risques d’atteinte à l’égard de la libre disposition dont jouissaient les ordonnateurs de leurs crédits. « Nullement satisfaite de cette situation, la Cour demandait à recevoir des comptes clairs, retraçant la totalité des opérations de l’État, et sur lesquels elle n’exercerait pas seulement des vérifications de pure forme »58.

92L’action de la Cour fut confortée par l’appoint d’un allié précieux en la personne du ministère des Finances. Ce dernier éprouvait, pour les mêmes raisons, les plus grandes difficultés à effectuer sa mission et apporta son soutient à la revendication de mise en place d’une véritable comptabilité administrative.

  • 59 Cf. Charles Merveilleux du Vignaud, « Biographie du marquis Charles Louis d’Audiffret », La Cour d (...)
  • 60 Pour une analyse de ces deux textes, voire l’incontournable Histoire des finances publiques, tome (...)

93Qui, mieux que le Marquis d’Audiffret peut représenter cette symbiose entre la Cour des comptes et le ministère des Finances ? Son rôle prédominant sur la construction du système comptable n’a pas à être rappelé59. Tout au plus faut-il mentionner que le concept de contrôle financier repose nécessairement sur l’existence d’un système financier et donc sur ses manifestations : l’ordonnance du 31 mai 1838 et le décret du 31 mai 186260.

2. Le Parlement, contrôleur financier ?

94Si l’on admet la théorie de la nécessité du respect du principe de la séparation des pouvoirs, le Parlement représente, au long du xixe siècle et au sein du système politique français, l’institution privilégiée du contrôle politique des finances. Ce contrôle politique trouve son expression à travers plusieurs procédés inhérents à la notion de contrôle au sens strict : création de données servant de base à la dépense, vérification de l’adéquation de la réalité à la théorie et surtout son caractère externe vis-à-vis de l’institution contrôlée. Si on peut affirmer que le Parlement, par sa volonté sans cesse réaffirmée de devenir l’acteur prépondérant des finances de l’État, entraînera le contrôle dans son ascension, il convient de ne pas éluder la prémisse essentielle de cette assertion. Sans l’idée selon laquelle il n’est point de régime démocratique sans séparation des pouvoirs, le contrôle financier peut tout à fait se comprendre, au sens matériel, comme un fait juridique exercé par une institution ayant reçu une « délégation » parlementaire.

95La traduction budgétaire de l’émergence parlementaire au niveau de la répartition des compétences financières sera appelée : « procédure des quatre temps alternés », à savoir, préparation par l’exécutif, vote par le législatif, exécution par l’exécutif, contrôle par le législatif.

a. Le contrôle des dépenses par le Parlement : le vote du budget.

  • 61 L’article 17 de la Charte constitutionnelle de 1814, l’article 15 de la Charte de 1830 et l’articl (...)

96Le Parlement dispose du pouvoir de voter la dépense. Avec la mise en place du parlementarisme, force est de reconnaître que l’ascension de la représentation nationale au sein de l’appareil politique de l’État sera fulgurante. À ce titre, la Chambre des députés, par son droit de priorité et la possibilité qui lui est offerte de clore le débat budgétaire semble primer sur la Chambre haute61. La réalité est plus complexe que l’analyse des prérogatives présentées par les textes. Les commissions du Budget, puis des Finances, des assemblées prendront progressivement le pas sur les Assemblées en tant qu’organes collégiaux. Préparer le débat budgétaire deviendra synonyme d’aval accordé au projet de budget. Le rôle des commissions renforcé, c’est face au Parlement lui même qu’il faudra opposer une résistance en vue de limiter ses velléités dépensières.

97Dans un système qui assure au Parlement le vote de la loi de finances, la procédure de ce vote revêt une importance particulière.

98Proposer au Parlement de voter le texte majeur de l’année en séance sans lui permettre de l’étudier dans son détail conduit à le mettre dans une position difficile. La faculté de négociation attendue par les représentants de la nation risque de conduire à des crises politiques. L’alternative semble alors réduite à sa plus simple expression, soutenir ou non le gouvernement. Or ces crises politiques ne sont pas propices au développement d’un projet politique.

  • 62 Gaston Jèze, Traité de science des finances, le budget, Paris, 1910, Giard et Brière, page 277.

99Inversement, permettre au Parlement de maîtriser techniquement le processus d’élaboration du budget au sens large revient à lui permettre de prendre le pouvoir budgétaire. L’effet des commissions permanentes instaurées par l’Assemblée nationale le 29 juillet 1789 et réapparues avec la IIIe République, dont ni la durée ni les pouvoirs n’étaient limités, « fut de réduire, pour arriver à les annuler complètement, les pouvoirs ministériels »62.

  • 63 Gaston Jèze, Traité de science des finances, le budget, Paris, 1910, Giard et Brière, page 216.

100Entre ces deux extrêmes, il semble que les institutions du xixe siècle ne soient pas parvenues au compromis permettant un équilibre des prérogatives. Suite à la Révolution de 1789, il pesa sur l’exécutif un climat de défiance traditionnel qui explique largement l’évolution du pouvoir d’intervention parlementaire. Sous la Restauration, le Baron Louis obtint, dans un premier temps, la centralisation entre ses mains de toutes les prérogatives budgétaires (dépenses et recettes), Gaston Jèze remarque que des correctifs furent apportés en vue de maintenir la procédure en adéquation avec les règles du gouvernement parlementaire. « Les pratiques de la Restauration sont favorables à la participation des membres du Parlement à l’initiative en matière financière. Toutefois, le droit d’initiative parlementaire ne fut jamais admis sans discussion et sans résistance ; en pratique, il en fut fait un usage très modéré »63.

  • 64 Gaston Jèze, Traité de science des finances, le budget, Paris, 1910, Giard et Brière, page 217.

101Les comités permanents furent réintroduits pour un an par l’article 12 du règlement de l’Assemblée constituante de 1848. Les parlementaires exercèrent alors largement le droit d’initiative « ils abusèrent même des relèvements de crédits »64.

102Sous le Second Empire ce sont le Conseil d’État et le ministre des Finances qui préparent les mesures d’ordre budgétaire. Le Parlement obtint progressivement le renforcement de son rôle sans pour autant parvenir à se saisir, par le biais des commissions, du pouvoir budgétaire.

  • 65 Gaston Jèze, Traité de science des finances, le budget, Paris, 1910, Giard et Brière, page 219.

103La lutte entre le Parlement et le gouvernement pour le pouvoir budgétaire resurgit avec la IIIe République. « À l’Assemblée nationale élue en 1871, au lendemain même de sa réunion, MM. Guichard et Raudot proposèrent de faire modifier, par une commission de l’Assemblée, le budget pour 1871 : c’était renverser la pratique instaurée depuis la Restauration, confier la préparation du budget de 1871 à l’Assemblée et revenir à la tradition révolutionnaire »65.

  • 66 Gaston Jèze, Traité de science des finances, le budget, Paris, 1910, Giard et Brière, page 220.

104Le droit d’initiative restauré par les lois de 1875 rendit toutes ses prérogatives à un Parlement qui en usa dès lors avec une « grande imprudence »66. Les termes de l’opposition doctrinale naissante se poseront alors progressivement. Si le pouvoir budgétaire du Parlement n’est pas remis en question du fait de son caractère « constitutionnel », la question est bien de savoir si les Assemblées doivent disposer ou non de commissions permanentes spécialisées. Dans un premier temps, chaque année fut nommée une commission du Budget chargée de rapporter, et d’amender, le projet de budget de l’année. Cette commission était temporaire et n’était pas renouvelée ; en cas de demande de crédits additionnels on nommait une commission dite spéciale pour chaque projet de loi.

  • 67 René Stourm, Le budget, Paris, 1909, Librairie Guillaumin, page 282.
  • 68 Laferrière et Waline, Traité élémentaire de science et de législation financière, Paris, L.G.D.J., (...)

105René Stourm proposa très rapidement l’instauration de commissions permanentes, arguant d’une nécessaire qualification des membres de commissions chargées de l’étude du budget. « Pour faire un avocat, il faut trois ans d’école et trois ans de stage ; pour un médecin, il faut six ans d’école. Pour faire un ingénieur de la dernière classe, il faut également six années d’études… Comment pourrait-on croire qu’un député puisse, en quelques séances d’une commission passagère, acquérir une compétence sur une matière qu’il n’a jamais étudiée ? »67. Laferrière et Waline abondèrent en ce sens, remarquant que : « La commission n’avait pas le temps de se créer des traditions, ou simplement des méthodes de travail, une organisation, une documentation »68.

  • 69 Pierre Avril et Jean Gicquel, Droit parlementaire, Montchrestien, 1988, pages 77 et suivantes.
  • 70 Gaston Jèze, Traité de science des finances, le budget, Paris, 1910, Giard et Brière, page 220.

106Léon Say représente l’avis opposé au motif, non discuté par les tenants de la thèse précitée, que le but inavoué de ce type de réforme est la mise au pas de l’exécutif. Le principe de la permanence des commissions parlementaires fut adopté par le Parlement avec la résolution du 17 novembre 1902 pour ne plus être remis en cause69. Les commissions disposèrent alors du pouvoir de modifier des textes qu’elles rapportaient et maîtrisaient parfaitement. Ces modifications furent particulièrement importantes en matière financière, ce qui les conduisit à devenir un agent de tout premier ordre dans le cadre de la préparation du budget de la France : « Il est trop vrai de dire que, s’il y a en France une préparation du budget, cette préparation est sortie des attributions des ministres et qu’elle est devenue l’attribution essentielle des commissions du Budget et du Parlement »70.

  • 71 Gaston Jèze, « Chronique financière », R.S.L.F., 1925, page 157.

107Les commissions parlementaires deviennent alors une des cibles de critiques liées à l’inefficacité du contrôle budgétaire. On leur reproche d’assumer : « Un rôle de désorganisation […] commission d’héritiers présomptifs du Gouvernement, très souvent dirigée par des hommes politiques ambitieux, qui se sont donnés comme tâche essentielle de renverser le Gouvernement pour prendre sa place »71.

  • 72 « La commission du Budget constitue en effet une sorte de conseil des finances qui travaille avec (...)

108Certains auteurs se font cependant plus nuancés, si ils reconnaissent aux commissions des Finances un pouvoir certain, ils n’en font pas un frein à l’exercice de ce même pouvoir72.

109Force est de reconnaître l’influence des commissions parlementaires au niveau du personnel politique. Rares sont les ministres des Finances de la IIIe République à ne pas avoir été président d’une commission du Budget ou des Finances, soit à la Chambre des députés, soit au Sénat. Encore plus rares sont ces mêmes ministres des Finances à ne pas avoir été au moins membre d’une de ces commissions.

b. Le contrôle de l’exécution de la dépense par le Parlement.

110Le pouvoir financier du Parlement trouve deux expressions pratiques. D’un côté, le Parlement peut modifier le texte présenté par le gouvernement et on parle de contrôle de délibération. D’un autre côté, il vient contrôler en fin d’exercice l’application faite de la loi de budget on parle de contrôle de l’exécution.

  • 73 Jean-Pierre Lassale, « Le Parlement et l’autorisation des dépenses », R.S.F., 1963, page 589.

111« Historiquement, il est hors de doute que l’exercice du droit d’amendement au cours des débats budgétaires a contribué à donner sa pleine efficacité aux pouvoirs financiers du Parlement »73. Parvenu au stade de développement du parlementarisme qui lui permet de devenir l’acteur prépondérant du processus budgétaire, le Parlement devra limiter l’usage qu’il fait de ses nouvelles prérogatives pour contenir le « dérapage » des finances publiques. Il s’agit là, pour le Parlement de prendre conscience de la portée pratique de ses nouvelles prérogatives politiques.

  • 74 Propositions Rouvier et Berthelot du 16 mars 1900 modifiant les articles 51 et 51bis du règlement (...)

112Malgré une première limitation instaurée en 190074, l’initiative des députés resta assez lâchement réglementée pour permettre aux représentants de la Nation de faire prévaloir leur voix sur celle du gouvernement. C’est ainsi au moment de la discussion du budget que les amendements dispendieux trouveront leur terrain de prédilection. Les auteurs et les parlementaires du début de la IIIe République (Say, Gambetta par exemple) dénonceront avec vigueur les risques induits par le droit d’initiative parlementaire en matière budgétaire, risques d’autant plus pressants que l’on se rapproche d’élections législatives.

  • 75 Paul Doumer, 27 novembre 1903, cité par Gaston Jèze, Traité de science des finances, le budget, Pa (...)

113C’est paradoxalement l’émergence des commissions permanentes qui favorisera la maîtrise des dépenses inhérentes aux parlementaires. Les différentes commissions du Budget adopteront une doctrine de limitation du pouvoir de modification des projets de loi de budget allant dans le sens d’une collaboration financière avec le gouvernement. « La commission du Budget […] n’accepte pas les propositions de relèvements de crédits faites par nos collègues, qu’ils fassent partie ou non de la commission, sans s’être préalablement assurée que le Gouvernement les fait siennes »75.

114Il apparaît cependant comme très caricatural d’attribuer au clientélisme de certains parlementaires la totalité des surcroîts de dépenses engendrés par les modifications des projets de budget ou crédits additionnels. Gaston Jèze remarque très justement que ces « dérapages » sont plus le fruit de l’impossibilité pour le gouvernement de maîtriser sa majorité que d’un défaut dans la répartition des prérogatives liées à la dépense publique.

115Pendant au vote de la loi de budget selon la théorie des quatre temps alternés, le contrôle de son exécution à travers le vote de la loi de règlement devait assurer au Parlement la possibilité de vérifier la correcte exécution de ses décisions.

116La loi de règlement est la manifestation la plus évidente du contrôle politique du Parlement sur le gouvernement, au niveau de l’exécution financière. Cette dernière sanctionne depuis le début du xixe siècle, par un vote au Parlement, les comptes définitifs de l’État. Elle permet, théoriquement, d’évaluer la conformité de l’exécution avec l’autorisation préalable constituée par la loi de budget.

  • 76 Henri Isaia et Jacques. Spindler, Histoire du droit des finances publiques, volume I, Paris, Écono (...)

117Si les lois de comptes de l’année antérieure sont votées presque simultanément aux lois de budget de l’année à venir entre 1819 et 1858, sous le Second Empire, elles seront présentées de plus en plus tardivement, signe révélateur de la perte d’influence du Parlement. Ce décalage temporel s’accentuera avec la IIIe République. Il est alors vraisemblablement plus imputable à l’accroissement du rôle des commissions des Finances des Assemblées qu’à une marque de désintérêt des parlementaires. Contrôlant plus efficacement les décisions qu’elles ont prises en cours d’exécution, les commissions ne s’attachent pas à un contrôle strict a posteriori. « La loi de règlement des comptes, votée avec plus d’un an de retard, deviendra une procédure relevant plus de l’archéologie financière que du contrôle politique »76.

  • 77 J.O. Documents parlementaires, session de 1890, page 409.
  • 78 J.O., Documents parlementaires, session de 1890, page 409.

118Cependant, le fait que ces lois soient présentées et discutées tardivement n’indiffère pas le Parlement dans son ensemble. Félix Faure (alors député) présente devant la Chambre, le 30 avril 1890, le rapport du projet de loi portant règlement définitif du budget de l’exercice 1882. Il intervient au nom de la commission chargée d’examiner le texte. La loi de finances pour l’exercice 1882 a été voté le 29 juillet 1881 et promulguée au journal officiel le 2 août de la même année. F. Faure rappelle que le projet de loi portant loi de règlement a été déposé le 4 août 1885 et que le 7 août 1886, la Cour des comptes remettait son rapport définitif au président de la République. Le parlementaire note qu’il s’agit là d’un retard : « de dix-huit mois sur les dates réglementaires ; mais il convient de reconnaître l’activité déployée par l’administration des finances et par la Cour qui, chaque année, arrivent à se rapprocher davantage des dates légales, et si la commission avait pu, dès cette époque, se prononcer sur les comptes de 1882, elle se serait déclarée satisfaite »77. Le retard est dû à la commission de vérification des comptes des ministres qui n’a remis son rapport au Parlement que le 27 mars 1889, pour diverses raisons techniques sur lesquelles l’auteur du rapport ne souhaite pas s’attarder. Cependant, F. Faure, au nom de la commission : « émet le vœu que des mesures soient prises pour que, à l’avenir, le contrôle parlementaire puisse s’exercer utilement à une date plus rapprochée de la clôture de l’exercice »78.

  • 79 Emmanuel Besson, Le contrôle des budgets, Paris, Chevalier-Marescq, 1896, page 613.

119Emmanuel Besson, haut fonctionnaire de l’Enregistrement, conforte la position du député. Il ne dépend que du Parlement d’accélérer la procédure de reddition des comptes pour pouvoir évaluer la responsabilité politique des ministres. « Rien n’empêcherait que les lois de règlement du budget fussent, au sortir même des commissions chargées de leur examen, inscrites, sans plus attendre, en tête de l’ordre du jour »79. Il laisse de ce fait planer un doute sur la réelle volonté de contrôle des Assemblées. Ce point de vue tend à confirmer la thèse du désengagement en aval, dû à une meilleure possibilité d’intervention en amont.

  • 80 J.O. 24 juillet 1888, Annexe de la Chambre, page 665.

120Si les partenaires au sein du processus d’élaboration de la loi de règlement semblent se renvoyer la responsabilité du caractère tardif de son vote, tous, à l’image du député Pradon, sont d’accord pour admettre que : « Huit ou dix ans dans l’existence politique, c’est presque aussi long qu’un siècle »80.

B. LES REVENDICATIONS PARLEMENTAIRES

  • 81 Décret du 31 mai 1862, article 192 : « À la fin de chaque année, le ministre des finances propose (...)

121Le contrôle politique de la dépense publique apparaît pour le moins incertain. La prise de conscience par le Parlement de sa capacité à restreindre ses propres propensions à dépenser le poussera à tenter de poursuivre cet effort d’assainissement au niveau des administrations. Intégré par les articles 192 et 880 du décret du 31 mai 186281 au processus comptable de vérification des comptes des ministres, le contrôle de la régularité de l’exécution budgétaire devient une proie que le Parlement tente de s’approprier.

122C’est à la commission de vérification des comptes des ministres qu’incombera la tâche de vérifier la conformité de l’exécution des dépenses publiques. Il convient de ne pas exagérer la portée théorique de cette innovation. Cette commission exerce son contrôle après coup, il s’agit donc d’un contrôle a posteriori dont on connaît les limites. Trop tardif pour être utile, il ralentit de surcroît la procédure d’élaboration de la loi de règlement. Le but de cette commission est essentiellement de rapprocher dans le temps l’acte à vérifier (la comptabilité des ministères) de la vérification. En tout état de cause, il ne s’agit ici que de valider la centralisation des données comptables au sein des écritures centrales du ministère des Finances.

123Avec la IIIe République, les parlementaires expriment clairement leur position, un contrôle efficace de l’exécution budgétaire est nécessaire. Les exposés des motifs des projets de réforme sont éloquents à ce titre. Au sein de la Chambre basse, des oppositions apparaîtront quant aux modalités du contrôle à mettre en œuvre. Certains prôneront une intervention directe de la Chambre des députés au niveau des bureaux, d’autres préféreront soumettre ces derniers à leurs décisions.

1. Prendre les bureaux d’assaut.

124Si l’IIIe République se révèle avoir manqué cruellement de volonté en matière de contrôle a posteriori de l’exécution budgétaire, les parlementaires souhaitent clairement exercer un contrôle concomitant à l’exécution bien plus ferme que celui exercé par l’administration elle-même. Le combat se déplace. Si la mainmise du Parlement sur les ministres ne suffit pas, ce sont les bureaux que certains parlementaires tenteront de gérer directement.

a. Les propositions de loi.

  • 82 Rapport Brisson, 19 juillet 1881.

125La première manifestation très nette de cette volonté d’implantation du Parlement au sommet de l’appareil administratif vient de Henri Brisson. Il est alors président de la toute puissante commission du Budget et accédera la même année à la présidence de la Chambre avant de devenir président du Conseil en 1895. La proposition de loi du 19 juillet 1881 fait état de la récurrence du problème de l’exécution budgétaire. Après avoir rappelé que c’est avec le Consulat que le contrôle direct du Parlement sur l’exécution du budget prit fin, le projet de loi Brisson définit clairement son objectif : La « Création d’un autre organe [que la Cour des comptes] de contrôle se mouvant dans une sphère absolument distincte, de telle manière que Cour des comptes et bureau de la comptabilité procèdent parallèlement sans risquer de jamais se heurter. Auxiliaire de la Chambre des députés, le bureau de la Comptabilité ne s’occupera naturellement que des dépenses dont la Chambre elle-même est appelée à connaître »82.

  • 83 J.O,. Chambre des députés, Documents parlementaires, 28 novembre 1882, page 2438.

126La solution retenue par H. Brisson visant à opérer, au sein même du Parlement, une vérification comptable fut reprise par MM. Armand Rivière et Jules Roche en 1882, puis par Gaston Bozérian en mai 1895. L’exposé des motifs très complet de la proposition A. Rivière et J. Roche reprend le rapport remis par M. Le Faure, au nom de la commission d’enquête sur les actes du général de Cissey pendant son ministère. Ce rapport donnait plusieurs exemples de la facilité qu’un ministre peut trouver, grâce à l’élasticité des chapitres, pour engager des dépenses non-autorisées par le législateur. Après avoir rappelé l’aberration que constitue le vote de la loi de règlement par une chambre qui n’a pas conçu le budget, 6 ans après les faits, le rapport de la commission du Budget annexé à la proposition de loi explique que : « La prérogative financière du législateur demeure un principe sans actions et sans efficacité »83.

  • 84 J.O,. Chambre des députés, Documents parlementaires, 28 novembre 1882, page 2438.

127Les auteurs de la proposition de loi de 1882 ne manqueront pas de rappeler au président de la Chambre (Brisson) qu’il est largement l’inspirateur de leur travail. « Fort de l’autorité de cette ancienne commission du Budget et de son président, c’est l’exposé des motifs de la proposition de loi du 19 juillet 1881 que nous reprenons pour le soumettre à votre délibération. Nous sommes persuadés que les irrégularités signalées par les rapports de la Cour des comptes dans les budgets antérieurs démontrent la nécessité, dans l’intérêt de tous d’un contrôle plus prompt et plus efficace sur la gestion des ordonnateurs des dépenses publiques »84.

  • 85 Proposition de loi Rivière et Roche, 18 novembre 1882, J.O., Chambre des députés 28 novembre 1882, (...)
  • 86 Article 1er. : « Il est établi par la Chambre des députés un bureau de comptabilité qui sera charg (...)
  • 87 J.O., Chambre des députés, Documents parlementaires, 28 novembre 1882, page 2438.

128La proposition de réforme de Rivière et Roche85 tend au retour vers un système proche de celui des comités de la période révolutionnaire par l’instauration d’un bureau de comptabilité86. Le but revendiqué de ce bureau de la comptabilité, composé de parlementaires, est de pointer une à une toutes les dépenses et d’examiner leur régularité, de soumettre les ordonnateurs à un contrôle très poussé. Le pivot de la réforme réside en la transmission au bureau de la comptabilité des pièces justificatives à la mise en paiement des dépenses. En conclusion, le rapport de la commission du Budget sur la proposition de loi mentionne que : « Ce contrôle d’ensemble a une grande importance, car il permettrait de constater les virements de chapitre à chapitre ou d’exercice à exercice, qui, dans l’état actuel de la législation, peuvent être pratiqués sans que la Chambre soit en mesure de s’en apercevoir »87. Il vise donc à l’affirmation de la primauté du Parlement en matière financière à travers un renforcement de ses prérogatives de contrôle. Ce contrôle est rapproché du moment de la dépense ce qui le rend opératoire. Il s’agit de contraindre les bureaux à exécuter strictement le budget voté par les Chambres.

b. Les critiques opposées à ces propositions.

129Cette proposition de loi ne sera pas adoptée. Plusieurs types d’arguments y seront opposés. Ces critiques émanent de la doctrine, des parlementaires et des administrateurs.

  • 88 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 509.
  • 89 Gaston Bergeret, Mécanisme du Budget de l’État, Paris, A. Quentin, 1884, page 49.

130Les critiques sont parfois d’ordre institutionnel. L’opinion défendue par René Stourm est que l’organisation institutionnelle de la République fait du gouvernement le dépositaire du pouvoir d’exécuter le budget. En conséquence, le système des commissions permanentes de contrôle doit être écarté. Il est inconciliable avec notre régime parlementaire, fondé sur le double principe de la responsabilité ministérielle et de la séparation des pouvoirs. « Le contrôle pendant le cours de l’exécution du budget, ne saurait, ni constitutionnellement, ni pratiquement, appartenir au Parlement : constitutionnellement, l’exécution du budget appartient au Gouvernement, et pratiquement la toute puissance du Parlement l’empêche d’intervenir, en raison même de sa toute puissance »88, sans empiéter sur les prérogatives gouvernementales. On sait que René Stourm appréhende la séparation des pouvoirs comme un dogme à respecter impérativement. Cette position de principe ne saurait recevoir la critique selon laquelle son auteur, inspecteur des finances, chercherait, emprunt d’un esprit partisan, à défendre le rôle de l’administration financière. À ce rejet du manque d’objectivité de René Stourm, on peut ajouter la pensée de Gaston Bergeret, administrateur en poste à la Chambre, qui est, lui aussi, partisan d’une application stricte du principe de séparation des pouvoirs. « Un comité permanent des finances arriverait par la force des choses à supplanter le ministre des Finances et à gérer directement la fortune publique. C’est un système dont l’utilité peut se soutenir et a été parfois soutenue, mais il est en contradiction manifeste avec tout régime qui reconnaît un pouvoir exécutif et un pouvoir législatif distincts »89.

  • 90 Gaston Bergeret, Mécanisme du Budget de l’État, Paris, A. Quentin, 1884, page 57.

131Proche de la réalité financière, Bergeret est rédacteur auprès de la Chambre des députés, il décrit une réalité bien éloignée des principes. « Dans la théorie purement constitutionnelle, le Parlement est surtout un organe de contrôle et le ministère un organe d’action ; mais, en fait, le Parlement s’est habitué en France à intervenir directement dans l’action gouvernementale, et c’est cette tendance qui se traduit par l’initiative parlementaire en matière d’augmentation des dépenses. […] Les ministres n’ont, par conséquent, d’autres ressources que celles de la persuasion pour agir sur les résolutions de la commission du Budget, et celle ci se trouve ainsi étroitement associée à l’exercice du pouvoir exécutif, puisqu’aucune dépense ne peut être effectuée, c’est-à-dire aucun service accompli, sans son assentiment »90.

  • 91 Emmanuel Besson, Le contrôle des budgets, Paris, Chevalier-Marescq, 1896, page 595.

132Un second type de critiques est d’ordre historique. Ainsi, Emmanuel Besson, dont il faut rappeler qu’il fait partie du personnel des finances, remarque que le système proposé reviendrait à : « nous ramener, par une voie indirecte, au système des comités de la période révolutionnaire. […]Élargissant de proche en proche le cercle de leur action, ils finirent par absorber en eux toute la puissance publique. À partir de ce jour l’autorité et la responsabilité des ministres devinrent des expressions vides de sens »91.

  • 92 Pradon, J.O. 24 juillet 1888, Chambre des députés, Annexe n° 2686, page 670.

133Le député Pradon, quant à lui, reprend en partie ces critiques décriant : « une erreur historique. Ils [les auteurs des différentes propositions] n’ont voulu, ni l’un, ni l’autre, envisager la prodigieuse multiplicité des affaires qui se traitent aujourd’hui dans l’ensemble de nos services. Par une honorable fidélité aux traditions révolutionnaires, ils ont prétendu emprunter la lettre en même temps que l’esprit de l’institution établie en 1790 et abolie par le Consulat »92.

  • 93 Pradon, J.O. 24 juillet 1888, Chambre des députés, Annexe n° 2686, page 670.

134Pradon ajoute des critiques matérielles révélant une grande maîtrise du contrôle administratif. Ce troisième type de critiques, d’ordre pratique, finira d’annihiler les velléités d’instauration d’un comité de parlementaires au cœur de la procédure administrative. Il est, selon lui, impensable d’envisager un déplacement des dossiers en cours. Cela constituerait un doublon à l’action de la Cour des comptes. Il remarque de plus que les effectifs nécessaires au bon fonctionnement de ce bureau, devraient, en toute logique, être les mêmes que ceux de la Cour. L’argument est de poids alors qu’en cette fin de siècle l’orientation est plutôt aux restrictions d’emplois. Il estime que la durée des vérifications y serait la même qu’à la Cour des comptes puisqu’il s’agit d’y effectuer le même travail quand bien même la finalité est de contrôler les ordonnateurs et non les comptables. Ce doublon décalerait encore dans le temps la clôture des comptes, ce qui va manifestement contre la volonté générale. « Il est indispensable que la vérification ait lieu sur place, dans les ministères eux-mêmes, qu’elle puisse s’exercer pendant l’action des services, au cours des dépenses, sans rien entraver, sans rien interrompre… »93.

2. Soumettre les bureaux à l’autorité de la Chambre.

135Le député Pradon ne se contente pas d’émettre des réserves sur les propositions Brisson et Rivière. Il rapporte lui aussi une proposition de loi — proposition de loi Pradon, du 17 mai 1888 — dont l’équilibre général est très éloigné de ce que proposaient ses confrères. Si la philosophie de l’ensemble reste la même : permettre l’application des décisions du Parlement en matière financière, l’angle d’approche est radicalement différent. Il ne s’agit pas pour Pradon de prendre les bureaux d’assaut, mais de les soumettre à l’autorité parlementaire.

a. La proposition de loi Pradon : une philosophie générale constante, un angle d’approche novateur.

  • 94 Pradon, J.O. 24 juillet 1888, Chambre des députés, Annexe n° 2686, page 669.

136Le but avoué de la réforme est de soumettre indirectement les bureaux à l’autorité du Parlement. Il s’agit là de la question qui anime les acteurs de l’exécution financière depuis une dizaine d’années. « Comment faire pour assurer la subordination des bureaux ? Comment leur inspirer le respect pour l’ensemble et le détail de la loi de finances ? Comment se prémunir contre les indications inexactes qui faussent les prévisions budgétaires et troublent l’équilibre financier ? Comment décourager la tendance bien naturelle des services à exagérer leur importance en exagérant leurs dépenses ? Comment enfin assurer la sincérité de l’ordonnancement et de l’exactitude minutieusement scrupuleuse des comptes ? C’est à cette suite de question que répond notre proposition »94.

  • 95 Rapport remis au président de la République en 1848, cité par Pradon, J.O. 24 juillet 1888, Chambr (...)

137Avec beaucoup de clairvoyance, la commission des Finances de la Chambre des députés imaginera un nouveau réseau administratif de vérification de la dépense répondant à l’objectif fixé : respecter à la lettre la loi de budget tout en intégrant les contraintes administratives liées aux procédures existantes. Il convient de ne pas désorganiser les services administratifs ni les contrôles existants. La solution envisagée est donc celle du contrôle sur place, au sein des ministères dépensiers. Dans un souci d’efficacité, le nouveau contrôle est envisagé concomitant à la procédure de dépense. La commission s’inspire des propos du premier président de la Cour des comptes Petit jean, qui, dès 1848, réclamait un contrôle de la dépense au moment de son ordonnancement, « C’est au moment même de l’ordonnancement que sa régularité doit pouvoir être appréciée »95.

138Dans son exposé des motifs, la proposition de loi ne distingue cependant pas les notions d’engagement et d’ordonnancement. Cette distinction n’avait pas lieu d’être en 1888, c’est la pratique du contrôle qui la rendra nécessaire. Le mode opératoire de ce contrôle est l’information. On a déjà compris que le Parlement est sensible à la position du ministre ordonnateur qui éprouve une grande difficulté à maîtriser son appareil administratif. La solution consiste dès lors à octroyer au ministre un outil d’information fiable et surtout, incontournable. Ainsi informé, il ne pourra tenter de s’abriter derrière le caractère technique des dossiers et par là même de nier sa responsabilité en cas de digression dans l’emploi des fonds publics.

b. Les réponses apportées par le projet Pradon aux difficultés posées par la réforme du contrôle administratif.

139La commission des Finances, par la voix de son rapporteur, apporte des réponses à toutes les objections aux propositions qui ont vu le jour au cours de la décennie. Le contrôle sera d’un nouveau type : administratif. Il visera à l’information du ministre dépensier afin de permettre la restauration de sa responsabilité. Il s’opérera sur place pour ne pas ralentir les procédures de paiement et le contrôle a posteriori de la Cour des comptes. Il ne nécessitera pas de création de services alourdissant les charges publiques. Une dernière contrainte pèse sur ce nouvel édifice : du fait de son caractère administratif, le nouveau contrôle devra s’affranchir de la hiérarchie. Enfin, il devra permettre d’apprécier les irrégularités que le décret du 31 mai 1862 ne permet pas de sanctionner, c’est-à-dire les irrégularités non matérielles. L’article 4 de la proposition énumère de façon large tous les actes susceptibles d’être vérifiés par le bureau, dont il convient d’imaginer que le visa est obligatoire, il s’agit de :

[…] Tous les projets de décisions qui seraient de nature à motiver un recours au

Conseil d’État.

140La solution préconisée est de redonner vie aux bureaux de la comptabilité des ministères dépensiers. Depuis la IIe République, et sous le prétexte fallacieux d’opérer des économies, ces bureaux ont vu leur effectif fondre. Pradon rapporte l’exemple de la composition d’un de ces bureaux, au sein « d’un ministère ».

  • 96 J.O. 24 juillet 1888, Annexe de la Chambre, page 670.

141« Comment faire pour que la Chambre ne puisse être trompée, pour qu’elle ait sous les yeux la réalité des choses, pour qu’elle l’ait toute entière. Il faut que les ministres maintenus par son consentement à la tête des services pour y assurer l’exécution de ses volontés, aient à répondre de leurs infidélités. Il faut qu’ils ne puissent pas, comme aujourd’hui, être infidèles sans même en avoir conscience. Nous aurons obtenu ce double résultat, si nous installons près d’eux, pour les éclairer eux mêmes, un service de contrôle qui se confond avec l’indispensable service de comptabilité »96.

142Puis Pradon évoque la remarque que ne manqueront pas de faire les détracteurs de la réforme : on alourdit les charges de personnel en créant de nouveaux postes. La réponse est évidente, le député propose d’utiliser les directions de la comptabilité au sein de chaque ministère auxquelles on ne pourra pas nier le mérite d’exister.

  • 97 J.O. 24 juillet 1888, Annexe de la Chambre, page 671.
  • 98 J.O. 24 juillet 1888, Annexe de la Chambre, page 671.

143En 1888, pour remplir ses devoirs, le chef du bureau de la comptabilité devait tenir tête au conseil des directeurs. Dans la hiérarchie administrative, le grade de chef de bureau ne suffit donc pas à la tâche que Pradon lui réserve. Les bureaux de la comptabilité doivent être dotés d’un « chef de bureau » (au sens matériel) répondant aux contraintes d’indépendance et de compétence nécessaires. Administrativement les bureaux de comptabilité existent en tant que directions, ils peuvent être pourvus d’un poste de directeur, c’est-à-dire d’un fonctionnaire au grade lui permettant de parler d’égal à égal avec ses collègues. Reste le problème du recrutement des futurs chefs des bureaux de la comptabilité des ministères dépensiers. Pour Pradon, la solution impérative est de faire appel à l’Inspection des finances : « Imaginons pourtant que ce chef de bureau ait l’indépendance d’un juge. Imaginons qu’il relève du ministre lui même, et du ministre seul. Imaginons qu’appuyé sur une hiérarchie extérieure il put dédaigner les rancunes des directeurs et s’abriter contre les mauvais procédés. Notre but sera atteint. Or il existe en France un grand corps où les traditions de la comptabilité rigoureuse restent en honneur, dont l’importance et l’autorité échappent à toute subordination arbitraire, c’est l’Inspection générale des finances »97 […] L’État s’est toujours adressé à eux pour la garde de ses grands intérêts pécuniaires. Dans de nombreuses circonstances des ministères autres que celui des finances ont réclamé leur concours pour des missions spéciales. Plusieurs fois même, des gouvernements étrangers ont sollicité leur assistance. Nous ne pouvions donc mieux nous adresser pour reconstituer le service d’ordonnancement et de comptabilité. Nous avons pensé que les attributions déjà fort complexes des inspecteurs des finances, l’indépendance relative qui résulte des règles de leur recrutement et de leur hiérarchie spéciale les mettrait mieux que personne à même d’exercer un contrôle efficace sur les dépenses engagées par les bureaux et de faire respecter les prescriptions légales et les indications budgétaires »98.

Conclusion.

144Le xixe siècle est le siècle de la construction du pouvoir financier et politique du Parlement. Cette construction s’opère autour de plusieurs axes qui se dessinent avec le temps. D’un côté se pose la question de la décision financière et par extension celle de son exécution. D’un autre côté se développe le problème de la responsabilité financière des organes d’exécution vis-à-vis des organes de décision.

145Opérée sur la base du consentement à l’impôt et du pouvoir de contrôler la dépense publique, la maîtrise de la dépense devient l’expression primordiale du régime parlementaire. Le Parlement obtient le contrôle, au sens dérivé de l’anglais de maîtrise, des finances. Dès lors, le terme devient le lieu de friction du débat sur la répartition des prérogatives institutionnelles, c’est-à-dire qu’il permet de caractériser la forme des régimes politiques successifs. La possibilité de modification de la décision lors de l’exécution est une marge de manœuvre controversée du fait de sa signification politique. Sur un plan plus strictement financier, le contrôle, entendu au sens hérité du français ancien se rapprochant de vérification, semble dans un premier temps se restreindre à une technique comptable balbutiante. La pensée financière, tant dans ses prémisses économiques que juridiques, renforce le contrôle et réalise la synthèse des deux acceptions du terme. L’apparition de la notion d’équilibre, favorisée par le fort développement des doctrines libérales, pousse les gouvernements vers moins de dépense et à la limitation des recettes. Cependant le dogme ne résiste pas au pragmatisme de l’action politique. Le fléchissement de l’orthodoxie financière conduit le Parlement au contrôle dans un sursaut d’orgueil. Si l’on ne parvient pas à maîtriser les finances, au moins, contrôlons leur progression.

  • 99 Cette généralité subit quelques atteintes comme l’omnipotence des Assemblées révolutionnaires, ou (...)

146La distinction des acteurs financiers est une constante. Quel que soit le régime en place, celui qui décide n’est pas celui qui exécute. Le binôme exécutif-législatif succède au binôme monarque/prince/empereur­administration99. L’observation du phénomène financier au niveau administratif pose logiquement la question de la responsabilité de celui qui exécute devant celui qui décide. Le principe est évidemment que l’ordonnateur doit se cantonner au strict cadre des crédits mis à sa disposition sous peine de voir sa responsabilité engagée, quelle que soit la forme de cette dernière. Cependant la responsabilité financière reste lettre morte. À l’absence de juridiction capable de la reconnaître s’ajoutent les scrupules liés à son caractère aberrant : un ministre devrait être responsable des actes du moindre commis ! La cible est désignée : les « bureaux ». Les orateurs se succèdent pour vilipender ces administrateurs qui font fi des prescriptions financières pour mener leurs barques en dépit des contraintes imposées par les décideurs. Quand bien même une opposition leur est signifiée, ils enrobent les dossiers de technicité pour obtenir d’une main ce qu’on leur a pris de l’autre.

147Ces deux données, cadrage de l’exécution et mise en œuvre d’une responsabilité, sont essentielles au développement du contrôle, au sens financier. Si le Parlement en est un vecteur important lors de la Restauration, il convient de ne pas oublier l’action de la Cour des comptes en sa faveur. Le contrôle financier se concentre au niveau administratif et bénéficie de la conjonction des intérêts. Le ministère des Finances est caractéristique de cette métamorphose du pouvoir politico-financier : afin de mener à bien sa mission, il se tourne vers les Chambres pour contraindre l’administration. Cette profonde modification des relations entre les acteurs en présence conditionne l’émergence d’un nouveau positionnement parlementaire face au phénomène de contrôle financier. Un recentrage s’opère au niveau de la décision. En dépit des aléas, le Parlement s’impose progressivement grâce à ses commissions. Les commissions financières consacrent la spécialisation des parlementaires. Cette nouvelle donnée engendre un déplacement du pouvoir financier au détriment de l’Assemblée en tant que lieu de délibération, et en conséquence de son droit d’amendement. Dès lors, du fait de ce double mouvement de spécialisation et de décision, on ne peut plus s’étonner du désintérêt pour la loi de règlement. Le contrôle est assimilé à la décision, non seulement en tant que maîtrise de la décision, mais aussi en tant que lieu de détention de l’information financière.

148La conséquence logique de ce nouveau rapport de force est qu’après la phase de mise en place de la IIIe République, les commissions des Finances ont tenté de contraindre l’exécution budgétaire : d’empêcher les bureaux de poursuivre leurs atteintes au budget tel qu’il était voté. Devant la pertinence des critiques qui s’opposaient à ce que le Parlement soit trop investi dans l’exécution matérielle du budget, les parlementaires se sont tournés vers le problème de la responsabilité financière. À défaut de diriger les bureaux, il faut les contraindre à respecter les dispositions légales. La solution naît de l’esprit éclairé du député Pradon qui propose de réactiver les moribonds services de comptabilité des ministères pour les transformer en lieux de détention de l’information au profit des ordonnateurs. Avertis de l’évolution des consommations de crédits, les ordonnateurs redeviennent responsables devant un Parlement qui restaure ainsi son pouvoir financier en atteignant son objectif pratique : éviter les dépassements de crédits. La seule question en suspend était de savoir qui allait diriger la comptabilité des ministres : certainement pas le Parlement, allait-il s’agir d’un agent des Finances, fût-il inspecteur général ?

Notes

* Christophe Pradon, député radical de 1881 à 1889, avocat et journaliste, il devient sous préfet à l’âge de 30 ans en 1877 puis sous-chef du personnel au ministère de l’Intérieur en 1881.

1 Quatre phases sont distinguées : l’introduction de l’idée démocratique dans les institutions (1789-1814), la démocratie bourgeoise (1814-1848), l’avènement du suffrage universel (1848-1870), le gouvernement des assemblées (1870-1940). G. Burdeau, F. Hamon, M. Troper, Droit constitutionnel, Paris, L.G.D.J. 1994, page 283.

2 « Par le biais du bureau de comptabilité créé en septembre 1791 et qu’il désigne, le comité des finances contrôle l’activité de la Trésorerie. La commission des douze, instituée en mars 1792 pour surveiller l’administration, la domine bientôt tout entière. Avant même la disparition du roi au lendemain du 10 août, l’intrusion du législatif dans la haute administration est déjà bien réelle ». François Burdeau, Histoire de l’administration du 18e au 20e siècle, 1989, Paris, Montchrestien, page 58.

3 Michel Bouvier, Marie Christine Esclassan, Jean Pierre Lassale, Finances publiques, Paris, L.G.D.J. 1996, page 7.

4 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 483.

5 « Tous nos cahiers dit ROEDERER au nom du comité de l’imposition, portent que les finances doivent être placées en dehors des atteintes du pouvoir exécutif. Le gouvernement doit toujours être subordonné à la souveraineté nationale. Les principes seraient blessés, si on laissait au gouvernement l’administration des finances ». Séance du 20 novembre 1790, cité par Victor Marcé, Le contrôle des finances en France et à l’étranger, Paris, F. Alcan, 1928, page 561.

6 Déclaration du 17 juin 1789 sur la constitution de l’Assemblée.

7 Décret du 17 juin 1789 : « Décret pour assurer la perception des impôts et le paiement de la dette publique ».

8 Le terme politique fait ici référence à l’appartenance à un des corps civil constitué : noblesse, clergé, tiers état. Il semble, en outre, que l’assimilation des termes contribuable et citoyen relève de la même logique politique. La légitimité de l’impôt repose sur le rapprochement des deux notions. Cf. Emmanuel de Crouÿ-Chanel, Le contribuable citoyen, histoire d’une représentation fiscale 1750-1999, Thèse droit public, Paris I, 1999, 357 pages.

9 Sous l’Ancien Régime, les impôts sont affectés, c’est sous la Révolution que sera introduit le principe de « non affectation ». Cathy Dagostino, L’affectation des recettes publiques et l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, Thèse Lille II, janvier 2000, 564 pages.

10 Emmanuel Besson, Le contrôle des budgets en France et à l’étranger, Paris, Chevalier-Marescq, 1889, page 240.

11 Gaston Bergeret, Mécanisme du Budget de l’État, Paris, A. Quentin, 1884, page 115.

12 A. Barthélemy, Du contrôle préventif des finances publiques, Paris, A. Pedone, 1899, page 6.

13 Mathieu Conan, La non obligation de dépenser, Thèse, Paris, 1992, pages 130 à 136.

14 14. « L’équilibre budgétaire a été depuis longtemps considéré comme un idéal de la politique budgétaire. (Il) reste un mythe dont les gouvernants cherchent le plus souvent à s’approcher. »Paul Marie Gaudemet, « Equilibre budgétaire », Dictionnaire encyclopédique de finances publiques, Paris, Économica, 1991, page 744.

15 Michel Bouvier, « La représentation théorique du principe de l’équilibre », L’équilibre budgétaire, Paris, Économica, 1994, page 24.

16 Cf. par exemple Herbert Spencer Premiers principes, 1862, où l’auteur décrit le monde comme soumis à des lois « élémentaires »telle « l’équilibration ».

17 Cf. Paul Leroy-Beaulieu, Traité de science des finances, Paris, Guillaumin, 1899, et François Nitti Principes de science des finances, Paris, 1904 et Giard, 1928, cités par Michel Bouvier « La représentation théorique du principe de l’équilibre », L’équilibre budgétaire, Paris, Économica, 1994, page 27.

18 Une des réussites en la matière sera l’apparition et le développement des caisses d’épargnes, créées par le baron Delessert et le duc de la Rochefoucauld-Liancourt. Sur l’esprit qui prédomine lors de la création des caisses d’épargne, voir Benjamin Delessert, Le guide du bonheur, ou recueil de pensées, maximes et prières dont la lecture peut contribuer à rendre heureux dans cette vie et dans l’autre, Paris, 1840, 288 pages, et La Rochefoucauld-Liancourt, Entretient d’un curé avec ses paroissiens sur le Caisse d’épargne, Paris, 1819, 39 pages.

19 Le « principe d’équilibre »est alors reconnu. La doctrine, sans pour autant le formuler, l’évoque dès la fin du xixe siècle. Voire à ce propos, Paul Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, Paris, Guillaumin, 1899.

20 Léon Say (1776-1831) ministre des Finances : 7 décembre 1872-25 mai 1873, 10 mars 1875-17 mai 1877, 13 décembre 1877-28 décembre 1879, 30 janvier 1882- 7 août 1882.

21 25 mai 1880-30 janvier 1882.

22 On surnomme indistinctement ces ouvrages collectifs « Dictionnaire de Léon Say ».

23 Jean Garrigue, « Léon Say : Principes libéraux et gestion républicaine », Études et documents I, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1989, page 162.

24 De nombreux prélèvements fiscaux auront la vie courte durant cette période d’alternance des majorités. On peut citer par exemple les « vignettes Cochery », taxes sur les vins et alcools, du nom du ministre des finances Georges Cochery. Mises en place à la fin du xixe siècle, les vignettes furent abandonnées presque aussitôt sous la pression de l’opinion.

25 Jean Bouvier, « Le système fiscal français du xixe siècle, étude critique d’un immobilisme », Deux siècles de fiscalité française, xixe xxe siècle, Paris, Économie politique, 1973.

26 Tableau de financement de l’État, J.O., séance du 19 mai 1903, Annexe n° 916, page 495.

27 Jean Garrigue, « Léon Say : Principes libéraux et gestion républicaine », Études et documents I, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1989, page 189.

28 Gibert Orsoni Gilbert, « L’équilibre budgétaire, histoire d’une pratique », L’équilibre budgétaire, Paris, Économica, 1994, page 21.

29 Michel Bouvier, « La représentation théorique du principe de l’équilibre », L’équilibre budgétaire, Économica, 1994, page 27.

30 Christelle Devos-Nicq, La responsabilité individuelle du ministre sous la Ve République, Thèse droit, Lille II, 1997, pages 176 à 187.

31 Dans un style peu administratif, l’empereur Napoléon Bonaparte rappelle à son ministre du Trésor le principe élémentaire présidant à l’octroi de fonds publics : « Vous n’avez pas le droit de donner un sou sans une ordonnance du Ministre et le Ministre ne peut ordonnancer que sur le crédit que je lui ai accordé. Je ne sais comment vous avez pu méconnaître ce principe et changer la destination d’aucune somme  ; d’ailleurs le monde périrait, vous n’avez pas le droit de sortir de vos attributions ». Lettre de Napoléon à Barbé Marbois, le 24 frimaire an XIV (15 novembre 1805) expédiée de Schoenbrunn, Correspondance de Napoléon Ier, tome XI. Citée par A. Barthélemy, Du contrôle préventif des finances publiques, Paris, A. Pedone, 1899, page 17 et par Victor Marcé « Contrôle financier », Dictionnaire d’économie politique, 1891, page 561.

32 Ordonnance du 14 septembre 1822, article 3 : « Les ministres ne pourront accroître par aucune recette particulière le montant des crédits affectés aux dépenses de leur service. […] ». L’ordonnance de 1822 ne prévoit pas explicitement la responsabilité de l’ordonnateur, elle doit sur ce point être complété par la loi du 25 mars 1817.

33 Loi du 15 mai 1850, article 9 : « Aucune dépense ne pourra être ordonnée ni liquidée sans qu’un crédit préalable ait été ouvert par une loi. Toute dépense non créditée ou portion de dépense dépassant le crédit sera laissée à la charge personnelle du ministre contrevenant… ».

34 Décret du 10 novembre 1856, article 10 : « Aucune dépense ne pourra être ordonnée ni liquidée sans qu’un crédit préalable ait été ouvert par une loi. Toute dépense non créditée ou portion de dépense dépassant le crédit sera laissée à la charge personnelle du ministre contrevenant ».

35 Décret du 31 mai 1862, article 41 : « Les ministres ne peuvent, sous leur responsabilité, dépenser au-delà des crédits ouverts à chacun d’eux, ni engager aucune dépense nouvelle avant qu’il ait été pourvu au moyen de la payer par un supplément de crédit ».

36 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 575.

37 Victor Marcé, Dictionnaire d’économie politique, 1891, tome I, page 576.

38 Cf. A. Morel, Les dépassements de crédits en matière de finances nationales, Paris, 1906.

39 De Montcloux, De la comptabilité publique en France, 1840, cité par René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 579.

40 J.O. 24 juillet 1888, Annexe de la Chambre, page 667.

41 J.O. 24 juillet 1888, Annexe de la Chambre, page 667.

42 Le phénomène s’exprime dans un premier temps avec la Révolution. « Les révolutionnaires pourtant ne pouvaient en totalité répudier l’héritage de l’Ancien Régime. Il fallait bien pour expédier la besogne quotidienne conserver les commis dans les services centraux et locaux ». François Burdeau, Histoire de l’administration, Paris, Montchrestien, 1989, page 48. L’auteur évoque ensuite les différentes phases d’épurations administratives dont il semble qu’elles n’ont eu que peu d’influence sur l’administration des Finances, peut-être du fait de son caractère extrêmement technique.

43 « Tel fut le cas du Conseil d’État et des grandes administrations dont la permanence permit au pays de surmonter sans dommage les grandes crises révolutionnaires ». G. Burdeau, F. Hamon, M. Troper, Droit constitutionnel, Paris, L.G.D.J., 1994, page 282.

44 Victor Marcé, Dictionnaire d’économie politique, 1891, tome I, page 578.

45 Proposition de loi Pradon, le 17 mai 1888, Assemblée nationale, J.O., Chambre des députés, Annexe n° 2686, page 665.

46 Richard de Kaufmann, Les finances de la France, Paris, Guillaumin, 1884, page 75.

47 Pradon, J.O. 24 juillet 1888, Chambre des députés, Annexe n° 2686, page 665.

48 Pradon, J.O. 24 juillet 1888, Chambre des députés, Annexe n° 2686, page 667.

49 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 496.

50 Pradon, J.O. 24 juillet 1888, Chambre des députés, Annexe n° 2686, page 665.

51 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 575.

52 « Les élections du mois de mars 1824 envoyèrent à la Chambre une majorité ultra renforcée, en apparence du moins car cette chambre « retrouvée »était devenue plus indisciplinable que la précédente. Une forte minorité de droite n’hésitait pas à joindre ses suffrages à ceux des libéraux pour mettre Villèle dans l’embarras. […] Affaibli par la défection de Chateaubriand, le ministère, attaqué sur sa droite et sur sa gauche, jeta du lest pour chacune de ses opérations. C’est dans ce contexte que Villèle prit la décision de faciliter le contrôle budgétaire de la Chambre en prescrivant la communication des déclarations générales de conformité de la Cour des comptes ». Henri Isaïa et Jacques Spindler, Histoire du droit des finances publiques, Paris, Économica, 1986, page 13.

53 L’arrêté du 29 frimaire an IX (20 décembre 1800) et la loi du 16 septembre 1807. Cf. La Cour des comptes, C.N.R.S., 1984, page 445 à 448.

54 M. Flori et alii, La Cour des comptes, C.N.R.S., 1984, page 448.

55 Georges Burdeau, Francis Hamon, Michel Troper, Droit constitutionnel, Paris, L.G.D.J., 1994, page 320.

56 Le sénatus-consulte du 31 décembre 1861 marque le retour au système de l’ordonnance du 1er septembre 1827 du vote par section (le budget comprend alors 58 sections), le vote par chapitre fut instauré par le sénatus-consulte du 8 septembre 1869.

57 Emmanuel Besson, Le contrôle des budgets, Paris, Chevalier-Marescq, 1896, page 358.

58 M. Flori et alii, La Cour des comptes, C.N.R.S., 1984, page 437.

59 Cf. Charles Merveilleux du Vignaud, « Biographie du marquis Charles Louis d’Audiffret », La Cour des comptes, C.N.R.S., 1984, pages 496 à 499.Voir ci après chapitre II, 2. le circuit comptable et pages suivantes « La réorganisation du réseau comptable ».

60 Pour une analyse de ces deux textes, voire l’incontournable Histoire des finances publiques, tome I « Les grands textes de la période classique », Paris, Économica, 1986, pages 36 à 74.

61 L’article 17 de la Charte constitutionnelle de 1814, l’article 15 de la Charte de 1830 et l’article 12 de la Constitution du Second Empire fixent ce « privilège ». Gustave Peiser, « La priorité de l’Assemblée nationale sur le Sénat en matière de loi de finances », Mélanges à P.M. Gaudemet, Paris, Économica, 1984, page 208.

62 Gaston Jèze, Traité de science des finances, le budget, Paris, 1910, Giard et Brière, page 277.

63 Gaston Jèze, Traité de science des finances, le budget, Paris, 1910, Giard et Brière, page 216.

64 Gaston Jèze, Traité de science des finances, le budget, Paris, 1910, Giard et Brière, page 217.

65 Gaston Jèze, Traité de science des finances, le budget, Paris, 1910, Giard et Brière, page 219.

66 Gaston Jèze, Traité de science des finances, le budget, Paris, 1910, Giard et Brière, page 220.

67 René Stourm, Le budget, Paris, 1909, Librairie Guillaumin, page 282.

68 Laferrière et Waline, Traité élémentaire de science et de législation financière, Paris, L.G.D.J., 1952, page 102.

69 Pierre Avril et Jean Gicquel, Droit parlementaire, Montchrestien, 1988, pages 77 et suivantes.

70 Gaston Jèze, Traité de science des finances, le budget, Paris, 1910, Giard et Brière, page 220.

71 Gaston Jèze, « Chronique financière », R.S.L.F., 1925, page 157.

72 « La commission du Budget constitue en effet une sorte de conseil des finances qui travaille avec le ministre, exerce sur lui une influence effective, descend dans tous les détails de l’administration et prend ainsi une part considérable au gouvernement », Gaston Bergeret, Mécanismes du budget de l’État, Paris, A. Quentin, page 47.

73 Jean-Pierre Lassale, « Le Parlement et l’autorisation des dépenses », R.S.F., 1963, page 589.

74 Propositions Rouvier et Berthelot du 16 mars 1900 modifiant les articles 51 et 51bis du règlement de la Chambre des députés.

75 Paul Doumer, 27 novembre 1903, cité par Gaston Jèze, Traité de science des finances, le budget, Paris, 1910, Giard et Brière, page 226.

76 Henri Isaia et Jacques. Spindler, Histoire du droit des finances publiques, volume I, Paris, Économica, 1986, page 15.

77 J.O. Documents parlementaires, session de 1890, page 409.

78 J.O., Documents parlementaires, session de 1890, page 409.

79 Emmanuel Besson, Le contrôle des budgets, Paris, Chevalier-Marescq, 1896, page 613.

80 J.O. 24 juillet 1888, Annexe de la Chambre, page 665.

81 Décret du 31 mai 1862, article 192 : « À la fin de chaque année, le ministre des finances propose au chef de l’État la nomination d’une commission composée de neuf membres choisis dans le sein du Sénat, du corps législatif, du Conseil d’État et de la Cour des comptes, laquelle est chargée d’arrêter le journal, et le grand livre de la comptabilité générale des finances au 31 décembre et de constater la concordance des comptes des ministres avec les résultats des écritures centrales des finances. Il est dressé procès verbal de cette opération et la remise du procès verbal est faite au ministre des finances, qui en donne communication au Sénat et au corps législatif ».
Article 880 : « Le compte général de chaque ministère est soumis à l’examen de la commission instituée annuellement en vertu de l’art. 192 du présent décret ».

82 Rapport Brisson, 19 juillet 1881.

83 J.O,. Chambre des députés, Documents parlementaires, 28 novembre 1882, page 2438.

84 J.O,. Chambre des députés, Documents parlementaires, 28 novembre 1882, page 2438.

85 Proposition de loi Rivière et Roche, 18 novembre 1882, J.O., Chambre des députés 28 novembre 1882, Annexe n° 1393, pages 2438 et suivantes.

86 Article 1er. : « Il est établi par la Chambre des députés un bureau de comptabilité qui sera chargé de vérifier toutes les dépenses publiques qui sont soumises à la sanction législative. La Chambre en nomme les membres  ; il fonctionnera sous l’autorité du président de la Chambre et de la commission du Budget ».
Article 2 : « Le bureau se compose d’un directeur, d’un sous-directeur et de dix commissaires ayant voix délibérative  ; Il a sous ses ordres cinq commis pour l’expédition des correspondances et des écritures ».
Article 3 : « Le bureau de comptabilité exerce son contrôle sur la gestion des ordonnateurs des dépenses publiques. Il n’a point de juridiction sur les comptables qui resteront soumis à la surveillance de la Cour des comptes sans qu’il soit rien innové à cet égard aux lois existantes ».
Article 4 : « Le contrôle du bureau se fait par la vérification des pièces comptables, et, au besoin, par des enquêtes et un examen sur place des faits que ces pièces ont pour objet de constater. […] ».

87 J.O., Chambre des députés, Documents parlementaires, 28 novembre 1882, page 2438.

88 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 509.

89 Gaston Bergeret, Mécanisme du Budget de l’État, Paris, A. Quentin, 1884, page 49.

90 Gaston Bergeret, Mécanisme du Budget de l’État, Paris, A. Quentin, 1884, page 57.

91 Emmanuel Besson, Le contrôle des budgets, Paris, Chevalier-Marescq, 1896, page 595.

92 Pradon, J.O. 24 juillet 1888, Chambre des députés, Annexe n° 2686, page 670.

93 Pradon, J.O. 24 juillet 1888, Chambre des députés, Annexe n° 2686, page 670.

94 Pradon, J.O. 24 juillet 1888, Chambre des députés, Annexe n° 2686, page 669.

95 Rapport remis au président de la République en 1848, cité par Pradon, J.O. 24 juillet 1888, Chambre des députés, Annexe n° 2686, page 669.

96 J.O. 24 juillet 1888, Annexe de la Chambre, page 670.

97 J.O. 24 juillet 1888, Annexe de la Chambre, page 671.

98 J.O. 24 juillet 1888, Annexe de la Chambre, page 671.

99 Cette généralité subit quelques atteintes comme l’omnipotence des Assemblées révolutionnaires, ou à l’inverse celle du pouvoir exécutif sous le Second Empire.

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