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Le contrôle des dépenses engagées

 | 
Sébastien Kott

Introduction générale

Texte intégral

1Afin de mettre en œuvre leurs politiques, c’est-à-dire pour couvrir « leurs »dépenses, les gouvernants prélèvent une partie de la richesse nationale. La traduction financière de la décision politique implique des comportements antithétiques : d’un côté la volonté de mettre en œuvre différentes actions, par essence génératrices de dépenses, est confiée aux services « dépensiers » ; de l’autre, la volonté de maintenir les dépenses dans le cadre des recettes devient l’apanage des services « financiers ».

2Pour que les autorités en charge de la décision puissent opérer des choix éclairés, les services financiers doivent disposer d’une information fiable sur l’exécution des décisions prises, dans le but de vérifier leur conformité. Ces données portent aussi sur l’incidence des décisions envisagées afin de prévoir leurs conséquences financières. Il s’agit de s’assurer de la conformité de l’action à la décision, mais aussi de posséder de l’information pour éclairer les décisions à venir : c’est-à-dire de contrôler.

  • 1 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 483.

3« Gouverner, c’est dépenser »1, le contrôle est en conséquence nécessaire et inéluctable. Le désir de vérification apparaît vraisemblablement avec le pouvoir. Le contrôle des dépenses engagées, qui est une des formes du contrôle financier - au sens large - repose sur des conditions matérielles strictes liées à l’émergence d’un système financier. Ce système financier tend à régir le processus de la décision financière et conditionne de ce fait une évolution corollaire du contrôle de cette décision. Le contrôle de la dépense publique est ainsi constamment en mouvement ce qui implique de le définir dans une perspective d’évolution.

I. LES CONDITIONS DE FORMATION DU CONTRÔLE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE.

  • 2 Extrait du rapport sur le concours pour le prix Joseph Saintour, fait par monsieur René Stourm, le (...)

4La dépense n’appelle pas forcément le contrôle. « Car il existe une […] solution, [qui] consisterait à réformer les mœurs plutôt que les lois, de sorte que, sans coercition, sans règlements, par inclination spontanée en faveur du bon ordre et de la régularité, conformément aux vœux nouveaux de l’opinion publique, les ordonnateurs s’attacheraient à respecter scrupuleusement les prescriptions budgétaires. Ce serait l’idéal, un idéal peut-être invraisemblable… »2.

  • 3 Cf. Alain Rey, « Contrôle », Dictionnaire historique de la langue française, Le Robert, Paris, 199 (...)

5L’étymologie du terme contrôle renvoie au contrôle, le registre qui servait à valider le rôle d’imposition ou de dépense, tenu par la personne en charge de vérifier la bonne exécution des finances du souverain3. Le contrôle, ainsi entendu, revêt une signification pratique forte : il s’agit d’une méthode de vérification, de validation des comptes. Le développement du contrôle vers le contrôle accompagne alors le développement du processus d’élaboration de la décision. Le contrôle se forme progressivement à partir de la pratique de la dépense, il ne naît pas du concept de dépense.

  • 4 Emmanuel Besson, Le contrôle des Budgets en France et à l’étranger, Paris, Chevalier Maresque, 189 (...)

6« Loin d’être une création spontanée de notre époque, l’institution du contrôle des finances a demandé, pour se constituer, une longue suite de siècles, se transformant peu à peu sous l’action de causes continuellement à l’œuvre, s’assouplissant aux circonstances, progressant dans la mesure où la France se développait elle-même »4. Si le contrôle passe les siècles avec une remarquable constance, il se développe parallèlement à la complication du circuit de prise de décision. Ce développement s’opère en trois temps. Dans un premier temps, le contrôle poursuit sans relâche un but principal : éviter les détournements et prévarications. Pour ce faire, il fallut opérer l’unification du système financier autour de la volonté du décideur. Dans un second temps, pour permettre aux organes d’exécution de se conformer aux décisions dûment identifiées, il convenait d’élaborer un « référent »unique permettant aux différents gestionnaires des fonds d’appliquer à coup sûr la volonté du décideur. Enfin, dans un troisième temps, la profusion des intervenants rendait nécessaire la vérification de l’application financière des décisions. Il convenait dès lors de permettre une remontée d’information vers le centre de décision. Ce n’est qu’à partir du moment où ces trois conditions furent remplies que le contrôle put acquérir son sens moderne de vérification et d’information au service de la décision, passer du stade de « contre-rôle »au stade de « contrôle ».

LA PREMIÈRE CONDITION NÉCESSAIRE AU DÉVELOPPEMENT DU CONTRÔLE : L’IDENTIFICATION DU DÉCIDEUR

  • 5 Le mot contrôle peut aussi signifier « avoir la maîtrise ». Il est employé ainsi en anglais : « to (...)

7Dans un premier temps, décision et exécution financière furent centralisées entre les mains d’un pouvoir souverain concentré qui se satisfaisait parfaitement d’une absence de contrôle que l’on pourrait appeler « auto-contrôle ». Le schéma de contrôle nécessaire à ce stade est le plus simple puisqu’il suffit d’unifier le système financier autour du décideur. Le terme contrôle fait ici référence à la maîtrise de la décision5.

  • 6 Devant l’ampleur du travail, il a été décidé de limiter l’étude de l’apparition des conditions néc (...)
  • 7 Ordonnance d’Angers donnée en novembre 1323 : « aucunz payemenz ne se face au Trésor, sans mandeme (...)
  • 8 Ordonnance d’Angers donnée en novembre 1323 : « Voulons que toutes assignations soient à présent s (...)
  • 9 Philippe Hamon, L’argent du roi, les finances sous François Ier, Paris, Comité pour l’histoire éco (...)
  • 10 Article 3 de l’ordonnance du 12 avril 1547 : « Seront par nous établis deux bons personnages expér (...)
  • 11 Emmanuel Besson, Le contrôle des Budgets en France et à l’étranger, Paris, Chevalier Maresque, 189 (...)

8Logiquement, la royauté s’est attachée à unifier la possibilité d’ordonner des dépenses en la personne du monarque6. Le roi devient unique ordonnateur de la dépense publique. Au début du xive siècle, les trésoriers de France concouraient, pour une très large part, du moins dans le principe, à l’ordonnancement des dépenses. L’article 9 d’une ordonnance de Philippe V Le Long de juillet 1319 édicta que « Nulle délivrance de denier ne sera faite au Trésor […] si ce n’est par lettre du roi ou du souverain établi par-dessus les trésoriers »le souverain mentionné était le souverain des trésoriers, c’est-à-dire le grand trésorier de France, qui a sous ses ordres le service du Trésor central. C’est aux termes de l’ordonnance donnée à Angers, en novembre 1323, que Charles le Bel défendit « qu’aucun paiement ne se fasse au Trésor sans mandatement du roi par lettre ouverte, à l’exception des dépenses ordinaires »7. Ce n’est pas tout : après avoir ainsi dessaisi les trésoriers du droit d’ordonnancer sur le Trésor royal le paiement des dépenses, la même ordonnance étend cette prohibition aux assignations délivrées sur les caisses des receveurs locaux8. Afin d’authentifier la manifestation de volonté royale, l’ordonnance du dernier février 1378 dispose que les ordonnances des trésoriers de France doivent être revêtues du « signet »du roi. Cependant le volume des paiements était tel que l’ordonnance du 1er mars 1388 dut modérer la louable mais par trop intransigeante disposition du texte de 1378 en habilitant les quatre secrétaires royaux à valider les ordonnances de paiement. Incapable, pour des raisons pratiques évidentes de recourir à la centralisation de l’ordonnancement, le pouvoir s’attache à centraliser les caisses publiques. C’est l’œuvre de François Ier que d’unifier les finances du royaume, tant en recettes qu’en dépenses, il s’agit là d’une des conséquences essentielles de l’absolutisme naissant. « La réforme radicale ne se produit qu’avec l’ordonnance du 28 décembre 1523. Désormais, le trésorier de l’Épargne doit encaisser la totalité des recettes de la monarchie, réalisant ainsi une complète centralisation. Receveurs généraux et changeurs du Trésor ne représentent plus désormais qu’un échelon intermédiaire entre les agents locaux et l’Épargne. Ils ne sont plus comptables de dépenses car tout est ordonnancé à partir de la nouvelle caisse »9. Le roi institua ensuite un système de contrôle des ordonnancements, confié aux contrôleurs généraux des finances, qui avait pour but de vérifier l’adéquation entre l’ordonnance établie par le roi ou ses surintendants et le paiement, le contrôleur devait en outre informer l’autorité des manquements constatés10. On retrouve ce type de préoccupations au niveau local. Il y avait dans chaque généralité, auprès du receveur général, un contrôleur général des finances, dont la fonction à peu près exclusive était de certifier, par son visa, les quittances de ce comptable et d’en tenir registre. Ce contrôleur local remplissait le même rôle, dans chaque élection et recette particulière. Il lui était spécialement recommandé « d’avoir l’œil à ce qu’il ne se commît aucunes fraudes, ni aucune malversation, d’avertir les généraux des finances des fautes commises par les élus… »11.

LA SECONDE CONDITION NÉCESSAIRE AU DÉVELOPPEMENT DU CONTRÔLE : LA CRÉATION D’UN OUTIL PERMETTANT L’AUTHENTIFICATION DE LA DÉCISION FINANCIÈRE

9Le second temps correspond en fait au premier stade de développement du circuit administratif. Le pouvoir souverain reste concentré et la décision lui appartient en propre. Il est important de permettre la connaissance de la teneur de la décision, sa publicité relative, puisque l’exécution de la décision est confiée à des services « extérieurs »au pouvoir. Dès lors, le concept de contrôle se trouve divisé, il reste à son stade premier au niveau de la décision : « auto-contrôle »ou absence de contrôle, mais il devient nécessaire au niveau de l’exécution. On assiste à la naissance d’un « endo-contrôle »ainsi qualifié car il dépend du pouvoir et est exercé pour son compte.

  • 12 D’Ormesson, Résultat des opérations des États du Roi de 1771, page 13. Archives nationales, 156 MI (...)
  • 13 D’Ormesson, Résultat des opérations des États du Roi de 1771, page 21.
  • 14 Ordonnance de Paris 20 août 1598 : « Faisons défense très expresses aux Trésoriers généraux de Fra (...)
  • 15 L’article 348 de l’ordonnance de janvier 1629 défend « aux chambres des comptes de recevoir les co (...)

10L’accroissement du volume des dépenses publiques et la multiplication des implications financières des différentes décisions ont entraîné la déconcentration de leur exécution. Ce phénomène a rendu nécessaire l’émergence d’un document financier de référence : les états du roi. C’est à la fin du xve siècle qu’ils furent généralisés. « Il paraît constant d’après […] différentes ordonnances que […], les différents receveurs quels que fussent leurs titres n’établissaient leurs recettes et leurs dépenses que par de simples pièces, ordonnances, mouvements et cédules, et que les états du roi n’avaient point encore été établis. Cette opinion paraît autant plus fondée que le commencement de ces établissements serait par ordonnance de Charles VII du 25 décembre 1443 »12. Ces documents, nombreux, dont le volume variait selon le département ministériel concerné, comportaient la désignation des recettes et dépenses à effectuer ainsi que les montants correspondants. Ils étaient signés du roi et expédiés vers les comptables déconcentrés. Leur unification fut lente. Sous le règne de François Ier, et dans la logique de la grande œuvre de centralisation administrative entreprise parle monarque, il appartenait au trésorier de l’Épargne de constituer le précieux registre. Le document établi et généralisé, restait à lui octroyer valeur contraignante. Pour ce faire, la royauté allait user avec pugnacité et opiniâtreté des institutions existantes. Tout d’abord l’ordonnance du 16 décembre 1584 prononça qu’à l’avenir, tous mandements à payer et acquits patents (c’est-à-dire les ordonnances de comptant) « ne seront expédiés et scellés qu’autant qu’ils seront conformes à ce qui aura été couché sur l’état du roi »13. Alors, le roi établit que ses « états »composeraient la seule et unique pièce de référence lors de la reddition des comptes devant la Chambre des comptes. Les états allaient même s’imposer à la Chambre elle-même puisque les ordonnances des 5 mai 1587 et 20 août 1598 défendirent aux trésoriers généraux et à la Chambre des comptes de ne considérer d’autres états que ceux transmis par le roi14. Cette préoccupation est réaffirmée par l’ordonnance de Louis XIII de janvier 162915.

LA TROISIÈME CONDITION NÉCESSAIRE AU DÉVELOPPEMENT DU CONTRÔLE : LA CIRCULATION D’UNE INFORMATION FIABLE

  • 16 On oppose ici exo-contrôle à endo-contrôle selon que la vérification est opérée par le pouvoir de (...)

11La déconcentration du pouvoir, entendu au sens de développement des structures de prise de décision, manifeste le troisième stade de mutation du schéma institutionnel. Les décisions proviennent de plusieurs sources différentes et leur exécution fait intervenir de multiples acteurs. Il apparaît alors une forme d’« endo-contrôle »au niveau de la décision. Il permet aux différentes instances décisionnelles de connaître et d’évaluer les répercussions financières des décisions qui ne sont pas les leurs. En ce qui concerne le contrôle de l’exécution des décisions, il est confié à un organe extérieur à la sphère d’influence des pouvoirs, il s’agit donc d’un « exo-contrôle »16.

  • 17 Article 36 du règlement du 8 avril 1600.
  • 18 Article 37 du règlement du 8 avril 1600.

12Afin de valider la conformité de l’exécution par rapport à la norme de référence, il convenait de parvenir à une représentation physique de l’activité financière. Cette matérialisation est effectuée sous la forme de la comptabilité administrative qui devient le vecteur de circulation de l’information. Le xiiie siècle connaissait une comptabilité des deniers du royaume : un compte de 1202-1203 détaille recettes et dépenses par terme de versement et par agent des finances royales. Les comptes se modernisèrent, devant être soumis à la Chambre des comptes par le biais du Conseil royal, ils se devaient d’être un minimum uniformisés. Le règlement du 8 avril 1600 obligea les receveurs généraux et particuliers à tenir, dès le commencement de l’année, des registres de recettes et de dépenses, cotés et paraphés par des trésoriers, et indiquant, jour par jour, la nature et l’importance de chaque opération17. De plus, les receveurs généraux devaient présenter tous les ans, au Conseil, des comptes détaillés et appuyés de pièces justificatives18.

  • 19 Emmanuel Besson, Le contrôle des Budgets en France et à l’étranger, Paris, Chevalier Maresque, 189 (...)
  • 20 Antoine Coiffier de Ruzé, marquis d’Effiat, surintendant des finances du 9 juin 1626 au 27 juillet (...)
  • 21 Cité par Emmanuel Besson, Le contrôle des Budgets en France et à l’étranger, Paris, Chevalier Mare (...)

13Les réformes comptables des Sully, Colbert ou des frères Pâris s’inscrivirent dans une réaction à l’impossibilité d’exploitation des données financières du royaume. « La comptabilité financière de l’ancien régime était un dédale obscur où les initiés eux mêmes ne parvenaient pas à se reconnaître »19. Ce dédale obscur était décrié par ses utilisateurs eux-mêmes. Ainsi, le marquis d’Effiat20, successeur de Marillac dans la charge de surintendant prononça devant les notables, le 11 janvier 1627, une philippique que n’auraient certainement pas démentie ses successeurs : « Les naturalistes disent que la seiche a cette industrie, de troubler l’eau pour tromper les pêcheurs qui l’épient. De même, les trésoriers ont perverti tout l’ordre [comptable] et obscurci leur maniement, afin qu’on ne pût apprendre par l’Épargne les recettes qui s’étaient faites dans les généralités, ni pareillement juger des dépenses, quoique l’épargne soit la source d’où doivent sortir les moyens de la faire. De là vient que, quand le compte de l’Épargne est demeuré, ceux des généralités demeurent aussi accrochés, semblable à un peloton de fils mêlés duquel vous ne pouvez tirer un bout que vous ne serriez davantage les autres »21.

  • 22 Cf. édits de mars 1600 (art. 38), avril 1634 (art. 54), juillet 1643 (art.16) et août 1669 (art. 1 (...)
  • 23 Les quatre frères occupaient les charges de receveurs généraux, fermiers et trésorier général des (...)
  • 24 Yannick Lemarchand, « Comptabilité et contrôle, une expérience d’introduction de la partie double… (...)
  • 25 « Tout l’ouvrage auroit été achevé dans le cours de l’années 1725, sans les contretemps qui l’inte (...)

14Sur les traces de la réforme ébauchée par Sully, Colbert entreprit, au-delà de la réforme administrative générale, de se doter d’un véritable instrument de mesure des flux financiers. Il mit au point un système de comptabilité centrale dont les divers éléments se contrôlaient l’un l’autre. Ce système reposait sur trois registres comptables fondamentaux. Un journal arrêté à la fin de chaque mois par le Conseil sur lequel étaient portés quotidiennement les ordonnances de paiement délivrées par le roi sur le Trésor, portant indication du fonds concerné. Un registre des fonds, comprenant, sur la page de gauche mention du fonds concerné - c’est-à-dire de la recette affectée — et sur la droite une transcription des opérations figurant sur le journal. Le registre des dépenses qui contenait, par action, le montant dépensé et en rappelait l’origine, c’est-à-dire le fonds. L’effort louable accompli au xviie siècle fit face à un écueil de taille : la résistance des comptables peu enclins à se soumettre au contrôle ainsi mis en place. Faisant suite aux nombreux édits qui avaient prescrit aux comptables du royaume de tenir des registres journaux de toutes leurs opérations de recettes et de dépenses, l’édit de juin 1716, une fois de plus, tenta d’imposer la comptabilité aux agents maniant les deniers royaux22. L’édit disposait que tous les officiers royaux, quelle que soit leur qualité, devaient tenir un registre journal des recettes et des dépenses coté et paraphé pour y inscrire : « jour par jour, de suite et sans aucun blanc ni transposition », toutes les opérations qu’ils feraient dans l’exercice de leur charge. Le rétablissement des livres journaux devait logiquement conduire à l’établissement d’une comptabilité centrale des finances, embrassant, résumant et contrôlant toutes les comptabilités individuelles. À partir de 1716, les quatre frères Pâris, financiers du royaume23, introduisirent au sein de leurs services une technique comptable utilisée par les marchands depuis quelques décennies déjà : la partie double24. Ils tentèrent d’élargir le champ de leur réforme comptable, mais la portée de l’innovation était à la hauteur de l’hostilité qu’elle rencontra25. Le temps peut expliquer en partie cette anarchie dans l’organisation financière, une des causes principales étant certainement la résistance locale à l’ingérence du pouvoir central dans « ses »affaires. Le roi devait composer avec ces résistances puisqu’il avait besoin de financiers sur l’étendue de son royaume.

15Au xviiie siècle, l’auteur de la décision financière est identifié, le vecteur de transmission de cette information aux instances chargées de son exécution est généralisé et accepté, il existe un outil capable de rendre compte au pouvoir des modalités de cette exécution. Le contrôle financier peut exister.

II. UN CONTRÔLE EN MOUVEMENT.

16La définition de la notion de contrôle financier nécessite une approche dynamique du sujet. Le phénomène évolue dans le temps, mais aussi avec le temps. Toute l’étude repose sur la question de la dénaturation ou de l’extension du champ de la définition du terme contrôle financier au regard du caractère fluctuant de la notion.

LA DÉFINITION DU CONTRÔLE FINANCIER

17La définition du contrôle financier fait intervenir deux types de facteurs. Dans un premier temps, et à l’image de tous les contrôles, le contrôle financier doit respecter la stricte séparation entre le décideur (le contrôlé) et le contrôleur. Dans un second temps, le moment de l’intervention du contrôle permettra d’isoler le contrôle des dépenses engagées des autres formes de contrôle financier.

  • 26 A. Le Hénaff, « Rapport général sur le contrôle de l’exécution du budget », La réforme budgétaire, (...)
  • 27 A. Le Hénaff, « Rapport général sur le contrôle de l’exécution du budget », La réforme budgétaire, (...)

18« Sans doute l’exécutant le plus modeste exerce-t-il son sens critique sur ses propres actes. Mais son intelligence, son intérêt, son amour-propre sont trop engagés dans l’accomplissement de sa fonction pour qu’il puisse se détacher de lui-même au point de se juger impartialement »26. Le contrôle financier, au sens large, est le contrôle qui pèse sur les finances. Pour être efficace, le contrôle doit être distinct de l’acte de dépense. Le contrôleur doit en outre être cantonné à un rôle d’observateur indépendant. Affranchi de la relation hiérarchique, il ne doit pas se servir de ses prérogatives pour interférer sur l’action afin de ne pas la paralyser. « À l’action la décision et l’exécution sans partage ; au contrôle le droit de tout voir et de tout dire sans limitation »27.

  • 28 Nicolas Grandguillaume, La théorie générale du contrôle, Paris, Économica, 1994, 74 pages.
  • 29 Nicolas Grandguillaume, La théorie générale du contrôle, Paris, Économica, 1994, page 53.

19Dans sa « Théorie générale du contrôle »28, Nicolas Grandguillaume considère le contrôle comme devant intervenir après l’action, il s’agit du contrôle dit a posteriori. « Un contrôle, par construction, se fait sur le passé ou sur le présent passé. Il n’est pas tourné vers l’action, la décision. Et le contrôleur ne peut se substituer au contrôlé, il n’a pas de pouvoir d’ordonner, de décider, de diriger »29.

20Dans ce schéma de contrôle a posteriori, l’interaction du contrôle sur l’action existe pourtant du fait de la « vertu pédagogique »qui lui serait inhérente. Les déviances observées sont mises en exergue et dûment signifiées aux décideurs. Elles ne doivent plus se renouveler. Ce type de contrôle trouve donc une limite pratique : hormis la crainte de la sanction, il est inopérant sur l’action en cours et ne peut empêcher son accomplissement quelles que soient ses conséquences. Ces raisons ont poussé à la naissance du contrôle dit a priori qui deviendra le « contrôle financier », au sens strict, en tant que mission : le contrôle des dépenses engagées.

  • 30 G. André, (contrôleur général de la Marine), « Opérations d’exécution du Budget », La réforme budg (...)

21L’émergence du contrôle dit a priori appelle une remarque. Soit, à s’en tenir à une définition trop rigide du contrôle, il ne s’agit pas d’un contrôle. Soit, il convient d’admettre que le contrôle peut se déplacer du « présent passé »vers le « présent à venir ». Dans cette deuxième hypothèse, la vertu pédagogique revêt une nouvelle signification : l’aide à la décision, plus exactement l’aide à la régularité de la décision. Même restreint à la régularité de l’action considérée, le contrôle a priori relève de l’aide à la décision puisqu’il attire l’attention du décideur sur les répercussions de l’acte envisagé. Il s’agit au sens propre d’une garantie pour l’auteur de la décision. Il ne saurait, par conséquent, être neutre dans l’évaluation de la décision. Évidemment, le risque inhérent à ce déplacement dans le temps du contrôle est de le voir déborder sur le champ de l’action, pourtant clairement réservé au décideur. Ce débat sur la distinction des champs de la régularité et de l’opportunité des décisions marque fortement le contrôle financier. « Il est à noter, à ce sujet, que les limites de l’appréciation de la régularité sont parfois délicates à préciser et qu’il peut en résulter quelques divergences entre l’Administration et le contrôleur des dépenses engagées »30.

  • 31 Jacques Chaban-Delmas (alors Premier ministre), cité par Robert Ludwig « Le contrôle local des eng (...)

22Une autre difficulté soulevée par le contrôle a priori est de s’intégrer matériellement au niveau de la procédure de prise de la décision, et par conséquent d’en accroître le formalisme et surtout le délai. « Le procès fait notamment au contrôle a priori - surtout au contrôle financier central -figure dans maints écrits. […] Notre système de contrôle a développé progressivement, et sans doute exagérément, les avis, visas, formalités et autorisations préalables aux décisions. Cette méthode a, certes, l’avantage de prévenir des erreurs et des abus, mais au prix de graves inconvénients. Ces contrôles a priori devenus excessifs contribuent, en effet, à alourdir et à ralentir la machine administrative »31.

23Les observations formulées à l’encontre du contrôle a priori semblent s’adresser exclusivement au contrôle financier central. Il faut dire que, hormis ce dernier, il n’existe pas ou peu de contrôle a priori. L’intervention du comptable sur les ordonnances de dépenses ne saurait se voir reprocher d’influer sur le champ de la décision puisque le contrôle opéré intervient après l’ordonnancement. Il n’est qualifié d’a priori que dans la mesure où il intervient avant le paiement… On n’oppose pas à ce contrôle l’accroissement des délais administratifs qu’il occasionne car il existe une unanimité remarquable autour de sa nécessité. On peut enfin se demander si ce contrôle reste un contrôle a priori, puisqu’il contrôle la validité des ordonnances, autant que la régularité des paiements. Dès lors, le seul réel contrôle financier a priori est le contrôle des dépenses engagées qui deviendra le contrôle financier central.

  • 32 « Le contrôle d’État, prévention des risques et évaluation des performances dans le secteur public (...)

24La répartition des prérogatives financières au sein de l’État implique plusieurs phases bien connues. La préparation, le vote, l’exécution et le contrôle. Le contrôle ici employé ne peut être qu’un contrôle a posteriori. Pour autant et afin d’isoler le contrôle opéré par la Cour des comptes de celui opéré par le Parlement, un critère supplémentaire de distinction est apparu. On différencie les contrôles politiques, juridictionnels et administratifs. Au-delà des particularismes inhérents à la forme de ces contrôles, qui tiennent surtout de leurs dépositaires, l’intérêt de la classification ne dépasse pas celui de la séparation entre le contrôle a priori et le contrôle a posteriori. Tant pour les contrôles politiques que juridictionnels, il s’agit en effet de contrôles postérieurs à l’acte contrôlé. Il convient cependant de remarquer que le Parlement peut être perçu comme exerçant une forme particulière de contrôle a priori lors de ses délibérations. En revanche, en ce qui concerne le contrôle administratif, il porte autant sur des contrôles postérieurs qu’antérieurs à l’acte de contrôle. Le contrôle administratif désigne plusieurs types de fonctions. Il peut désigner le contrôle hiérarchique exercé par un supérieur sur un acte administratif. L’analogie avec le pouvoir hiérarchique conduit à écarter cette relation de la notion de contrôle financier. Le contrôle administratif désigne aussi le contrôle exercé par le contrôleur d’État. Au même titre que le contrôleur financier central, le contrôleur d’État est un haut fonctionnaire du ministère des Finances. Les deux personnages ne sont cependant pas assimilables. Le service du contrôle d’État est implanté au sein des organismes financés largement par des contributions publiques et obéit aux dispositions du décret du 26 mai 1955. Sa vocation est d’établir la tutelle financière de l’État sur les entreprises publiques, il s’agit d’un véritable contrôle de la gestion courante32. Le contrôle opéré par les corps de contrôle des ministères, par exemple les Inspections générales, des Finances, de l’Éducation nationale, de la Police nationale, de l’Armée viennent analyser et sanctionner la conduite des agents là où le contrôle financier est préalable à la commission de l’irrégularité.

25Les deux critères de distinction conjugués : contrôle administratif et a priori, isolent le contrôle financier, au sens strict, des autres contrôles opérés.

L’ÉTUDE DU CONTRÔLE FINANCIER CENTRAL RÉVÈLE DE PROFONDES MUTATIONS

  • 33 Il convient ici de signaler que les enregistrements de dépenses en comptabilité peuvent être autom (...)

26La loi du 10 août 1922 fixe la mission du contrôle des dépenses engagées. Ce texte est une compilation de diverses dispositions, entrées en vigueur depuis 1890, dont la pratique a démontré l’intérêt. Le contrôleur est un agent du ministère des Finances placé à la tête du service du contrôle des dépenses engagées de chaque ministère. Le contrôleur tient un registre comptable des propositions d’engagements de dépenses soumises à la signature des ordonnateurs principaux. Il inscrit en comptabilité des « propositions »qui ne sont pas, en elles-mêmes, susceptibles d’entraîner des conséquences pour les finances de l’État33. Il opère, lors de cette inscription un contrôle de la régularité de la demande. Si la mesure lui paraît entachée d’irrégularité, le contrôleur doit refuser son visa jusqu’à ce que les corrections adéquates aient été opérées, ou que le ministre des Finances le contraigne à valider la demande. Ce refus de visa est lourd de conséquences puisqu’il empêche le comptable public de payer le créancier. Le contrôleur opère ensuite un contrôle de l’ordonnancement en rapprochant cet acte de la proposition d’engagement préalable. Le contrôleur émet en outre des avis sur les projets de textes soumis au contreseing du ministre des Finances et adresse des rapports sur l’exécution du budget de l’année écoulée aux ministres concernés ainsi qu’aux commissions financières des assemblées, par le biais du ministre des Finances.

  • 34 Henri Roge, Contrôle administratif des finances, thèse, Paris, 1899. J. Riblier, Le contrôle préve (...)
  • 35 Hitte, Le contrôle des dépenses engagées, Bordeaux, Imprimerie de l’université, 1923, 117 pages. M (...)
  • 36 Bernard Huck, Le contrôle des dépenses engagées en France et les récentes mesures qui l’ont renfor (...)
  • 37 Gaston Jèze traite du contrôle des dépenses engagées dans les « chroniques financières »de La Revu (...)
  • 38 A. Barthélemy, Du Contrôle préventif des finances publiques, Thèse droit, Paris,
  • 39 Pierre Carcelle et Georges Mas, « Histoire abrégée des contrôleurs financiers », Revue administrat (...)
  • 40 Jean Michel De Forges, « Le contrôle financier central », Revue de droit public n° 4, 1984, pages (...)

27Le contrôle financier est un service administratif qui a traversé le xxe siècle et conserve toute son actualité. De nombreuses études lui ont été consacrées lors de la phase de mise en place de ses prérogatives de 1890 à 191434 et après l’adoption de la loi du 10 août 192235. Des thèses universitaires se sont attachées à décrire une fonction naissante et émaillent les réformes touchant son corollaire, le contrôle financier local36. La doctrine s’est intéressée à la question que les commentateurs de haut rang n’ont pas ignorée37. Cependant, le sujet, dans son acception centrale, manque d’actualité et semble délaissé. Aucune étude de fond ne traite exclusivement de la question depuis 193838, à l’exception des quelques articles rédigés entre les années 196039 et la fin des années 198040. Encore convient-il de signaler qu’un grand nombre de ces sources d’informations est l’œuvre de contrôleurs, ce qui enrichit leur contenu en expérience, mais n’incite pas à les considérer comme des études critiques.

  • 41 « En réalité, le ministre ne peut pratiquement rien tout seul. Êtes-vous au courant qu’il ne peut (...)

28La doctrine et les acteurs de la dépense publique connaissent tous le contrôle financier central, mais son image est pour le moins brouillée… Un personnage étrange qui tient absolument à savoir si les cochons d’Inde d’un centre de recherche sont nourris aux laitues ou aux scaroles41… Si tel est le cas, on comprend les récriminations dont l’institution est la cible ! En dépit de l’évidence qui s’attache au sujet, sa réalité semble, au mieux délaissée, au pire ignorée. Les critiques les plus véhémentes, et les plus médiatiques, qui lui sont adressées visent en fait les hommes plus que l’institution. On ne reproche à cette dernière que d’accorder trop de puissance à des contrôleurs qui manquent parfois de modération.

  • 42 Pour une meilleure évaluation de l’impact des contrôleurs dans l’accomplissement du contrôle, il c (...)

29Le contrôle financier central ne saurait être compris par la seule lecture des travaux de la première moitié du xxe siècle. En tant qu’opération administrative il est constitué de la conjonction de trois éléments : les textes, la pratique et les hommes. Si les textes fondamentaux sont, à peu de choses près restés inchangés, le contrôle a considérablement évolué dans sa pratique, les contrôleurs sont quant à eux uniques. Dans le cadre d’une étude juridique, il convient en conséquence de comparer la pratique aux textes en gardant à l’esprit l’immense possibilité d’intervention de l’homme sur sa mission42. L’objet de l’étude est de discerner les évolutions de la fonction, c’est-à-dire le dialogue entre les textes et la pratique, en tentant de comprendre leurs causes et leurs implications.

  • 43 Ce sont plus de 150 articles de lois de finances, lois, décrets, règlements et propositions divers (...)
  • 44 S.A.E.F. Service des archives économiques et financières. Les cartons dépouillés sont reportés par (...)
  • 45 C.H.E.F.F. (Comité pour l’histoire économique et financière de la France). Les archives orales uti (...)

30Les sources de la recherche, par leur complémentarité, permettent la mise en évidence de cette évolution. Une réglementation foisonnante touche au sujet43. Le recul historique permet d’avoir accès aux archives des contrôleurs afin d’appréhender la réalité de leur mission44. Ces archives retracent autant la mission du contrôle que ses relations avec les ministères contrôlés, avec sa direction de rattachement et avec le Parlement. Les archives orales, témoignages des contrôleurs et des administrateurs qui ont été en contact avec ce corps, conservées ou créées pour l’occasion45, sont des compléments indispensables qui permettent d’aborder plus complètement les archives écrites.

31Le contrôle des dépenses engagées s’inscrit dans le cadre d’une lutte contre les dépassements de crédits. Son rôle est de circonscrire l’exécution budgétaire en son cadre, le budget au sens formel. Il concourt au maintien d’une forme de démocratie financière dont l’expression réside dans le primat de l’autorisation préalable. Qui d’autre que le Parlement avait intérêt à sa création ? Peut-être le ministère des Finances. Soumis au principe de l’autonomie des ministres, autrement dit des ordonnateurs, l’argentier semble en position délicate : le ministère des Finances est-il en mesure d’effectuer une opération de contrôle de l’exécution budgétaire sans déchaîner une opposition de principe des administrations dites dépensières ? L’administration des Finances semble peu encline à s’opposer aux administrations opérationnelles. Les parlementaires vont faire en sorte que le système de contrôle dont ils se sont dotés pour encadrer l’exécution du budget acquiert une relative efficacité. Quels outils de vérification convient-il de mettre à la disposition du contrôleur des dépenses engagées pour en faire un gardien de la régularité des propositions d’engagements de dépenses ?

32Une fois la mission établie et gravée dans le marbre de la loi, elle ne se révèle pas dépourvue d’ambiguïté. Le caractère a priori du contrôle ouvre la possibilité d’une interaction entre le contrôle et la décision. Selon le degré d’intégration du contrôleur au sein des services contrôlés, les informations transmises par le premier seront plus ou moins utilisées par les seconds. Le contrôleur parvient-il à rester extérieur à la prise de décision si son rôle le pousse à tenter de conseiller les administrations ? Alors qu’il est aussi censé fournir de l’information, tant au Parlement qu’au ministère des Finances, n’est il pas susceptible de défavoriser les ministres dépensiers dans le cadre du marathon budgétaire ?

33Observer l’exécution d’un budget est un des aspects primordiaux du contrôle financier central, maîtriser la non-prolifération des crédits va devenir l’objectif second de ce même contrôle. Dès lors, le contrôle oscille en fonction de son environnement (institutionnel, administratif, et comptable). Longtemps évoqué, le contrôle des ordonnateurs secondaires peine à se mettre en œuvre, le mouvement de déconcentration financière des années 1970 suffira-t-il à vaincre la tradition centralisatrice ? Alors qu’un siècle après sa création, le contrôle de la dépense semble accepté, les tentations de le faire évoluer au-delà des missions originelles (information et vérification) ne risquent-elles pas de le dénaturer en l’entraînant vers la gestion, l’aide à la décision : l’action ?

34Si le contrôle se pose comme un acte tendant à la vérification et à l’information du décideur, le contrôle financier central, par la position qu’il occupe et l’évolution de ses missions, est-il en mesure de se maintenir au sein de cette stricte dualité ?

35Quelles que soient les précautions adoptées, l’acte de contrôle pèse sur les relations qui lient le vérificateur et le vérifié. En soit l’opération de vérification peut s’apparenter à une mesure de défiance d’autant plus difficile à accepter que le moment du contrôle se rapproche de celui de la décision. Du fait de son caractère a priori, le contrôle financier central eut de grandes difficultés à s’imposer. Il fallut faire face à de nombreuses oppositions d’autant plus difficiles à surmonter qu’il s’agissait d’une création ex nihilo qui ne pouvait exciper d’une expérience antérieure pour justifier son existence.

36L’information du décideur est la seconde fonction du contrôle. La pertinence de l’information délivrée résulte de la perspicacité du contrôleur. L’efficience de l’information est directement liée à l’indépendance, ou à l’idée que l’on se fait de l’indépendance du contrôleur. Affranchi de la hiérarchie du ministère contrôlé, le contrôleur financier fournit une information efficace à l’extérieur de ce ministère. Agent des Finances, les tentations sont multiples de transformer ce haut fonctionnaire en relais orienté vers l’action.

Notes

1 René Stourm, Le budget, Paris, Guillaumin, 1896, page 483.

2 Extrait du rapport sur le concours pour le prix Joseph Saintour, fait par monsieur René Stourm, le 25 juin 1898. Emmanuel Besson, Le contrôle des Budgets en France et à l’étranger, Paris, Chevalier Maresque, 1899, page X.

3 Cf. Alain Rey, « Contrôle », Dictionnaire historique de la langue française, Le Robert, Paris, 1998, page 879 et Oscar Bloch et Walther Von Wartburg, « Rôle », Dictionnaire éthymologique de la langue française, Paris, P.U.F., 1968, page 559.

4 Emmanuel Besson, Le contrôle des Budgets en France et à l’étranger, Paris, Chevalier Maresque, 1899, page 25.

5 Le mot contrôle peut aussi signifier « avoir la maîtrise ». Il est employé ainsi en anglais : « to have the situation under control ».

6 Devant l’ampleur du travail, il a été décidé de limiter l’étude de l’apparition des conditions nécessaires à l’émergence d’un contrôle financier au système français de dépense publique.

7 Ordonnance d’Angers donnée en novembre 1323 : « aucunz payemenz ne se face au Trésor, sans mandement du roy et par ses lettres ouvertes, excepté tant seulement l’ordinaire ».

8 Ordonnance d’Angers donnée en novembre 1323 : « Voulons que toutes assignations soient à présent suspendues et soient mandé estroitement à tout sénéchaux, bailliz et receveurs que il ne se facent aucun payement d’icelles, se ce n’estoit par mandement spécial du roy ».

9 Philippe Hamon, L’argent du roi, les finances sous François Ier, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1994, page 258.

10 Article 3 de l’ordonnance du 12 avril 1547 : « Seront par nous établis deux bons personnages expérimentez, pour contreroller la recette et dépense des deniers que recevra ledit trésorier de notre épargne ; dont l’un d’iceux fera résidence en notre ville de Paris, et fera registre de la recette et dépense qui se fera par ledit trésorier, et contrerollera et signera, au dos, toutes les quittances que baillera ledit trésorier de l’épargne aux receveurs généraux et autres ». Pour l’institution des contrôleurs de province, voir l’ordonnance du 24 janvier 1522 et du 17 mai 1543.

11 Emmanuel Besson, Le contrôle des Budgets en France et à l’étranger, Paris, Chevalier Maresque, 1899, page 105.

12 D’Ormesson, Résultat des opérations des États du Roi de 1771, page 13. Archives nationales, 156 MI 68, 144 AP 106, Archives D’Ormesson.

13 D’Ormesson, Résultat des opérations des États du Roi de 1771, page 21.

14 Ordonnance de Paris 20 août 1598 : « Faisons défense très expresses aux Trésoriers généraux de France de passer, ès estats de nos receveurs généraux et particuliers, autres parties que celle employées en ceux que leurs auront délivréz et expédiéz, suivant nos estats que nous envoyons pour leur charge, au commencement de chacune année ; comme aussi enjoignons très expressément à nostre chambre des comptes ne passer, ne allouer esdits comptes de receveur généraux et particuliers, ny même en ceux du trésorier de notre Epargne, autre parties que celes employées ès estat et rôlles signéz de nous ».

15 L’article 348 de l’ordonnance de janvier 1629 défend « aux chambres des comptes de recevoir les comptes des comptables et à ceux-ci de les présenter qu’en rapportant les mêmes États [du roi] ». D’Ormesson, Résultat des opérations des États du Roi de 1771, page 22.

16 On oppose ici exo-contrôle à endo-contrôle selon que la vérification est opérée par le pouvoir de décision ou non.

17 Article 36 du règlement du 8 avril 1600.

18 Article 37 du règlement du 8 avril 1600.

19 Emmanuel Besson, Le contrôle des Budgets en France et à l’étranger, Paris, Chevalier Maresque, 1899, page 206.

20 Antoine Coiffier de Ruzé, marquis d’Effiat, surintendant des finances du 9 juin 1626 au 27 juillet 1632, notice biographique, pages 60 à 62 du Dictionnaire des surintendants et des contrôleurs des finances, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2000.

21 Cité par Emmanuel Besson, Le contrôle des Budgets en France et à l’étranger, Paris, Chevalier Maresque, 1899, page 137.

22 Cf. édits de mars 1600 (art. 38), avril 1634 (art. 54), juillet 1643 (art.16) et août 1669 (art. 13 et 14).

23 Les quatre frères occupaient les charges de receveurs généraux, fermiers et trésorier général des ponts et chaussés.

24 Yannick Lemarchand, « Comptabilité et contrôle, une expérience d’introduction de la partie double… », L’administration des finances sous l’Ancien Régime, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1997, pages 129 à 154.

25 « Tout l’ouvrage auroit été achevé dans le cours de l’années 1725, sans les contretemps qui l’interrompirent. M. le Duc [de Bourbon], qui avoit succédé dans le premier ministère à M. le Duc d’Orléans et qui connaissoit parfaitement l’utilité des administrations, y sentit des oppositions si puissantes dans le particulier, et s’aperçut qui l’on faisoit à la Cour des critiques si dangereuses, qu’il crut que sa prudence exigeoit de se modérer ». Malezieu, Histoire de la ferme du roi, cité par Yannick Lemarchand, « Comptabilité et contrôle, une expérience d’introduction de la partie double… », L’administration des finances sous l’Ancien Régime, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1997, page 139.

26 A. Le Hénaff, « Rapport général sur le contrôle de l’exécution du budget », La réforme budgétaire, travaux de la commission Jacomet, Paris, Éditions de l’Épargne, 1954, page 147.

27 A. Le Hénaff, « Rapport général sur le contrôle de l’exécution du budget », La réforme budgétaire, travaux de la commission Jacomet, Paris, Éditions de l’Épargne, 1954, page 147.

28 Nicolas Grandguillaume, La théorie générale du contrôle, Paris, Économica, 1994, 74 pages.

29 Nicolas Grandguillaume, La théorie générale du contrôle, Paris, Économica, 1994, page 53.

30 G. André, (contrôleur général de la Marine), « Opérations d’exécution du Budget », La réforme budgétaire, travaux de la commission Jacomet, Paris, Éditions de l’Épargne, 1954, page 84.

31 Jacques Chaban-Delmas (alors Premier ministre), cité par Robert Ludwig « Le contrôle local des engagements de dépenses en France »Revue de science financière, 1971, page 508.

32 « Le contrôle d’État, prévention des risques et évaluation des performances dans le secteur public », Les notes bleues, Ministère de l’Économie, des Finances et du Budget, n° 569, semaine du 2 au 8 décembre 1991, 12 pages.

33 Il convient ici de signaler que les enregistrements de dépenses en comptabilité peuvent être automatiques c’est-à-dire effectués sans engagements préalables.

34 Henri Roge, Contrôle administratif des finances, thèse, Paris, 1899. J. Riblier, Le contrôle préventif du budget de l’État, A. Rousseau, 1903. G. Voguet, « Étude sur le contrôle des engagements de dépenses », R.S.L.F., Oct.-Déc. 1904, ou Girard et Brière, 1904, 19 pages. René Gervais, Le contrôle des dépenses engagées, Thèse Caen 1906, L.G.D.J., 1906. J. Tavernier, Du contrôle préventif en matière budgétaire, Thèse Paris, 1910. Georges Julien, Le contrôle préventif des engagements de dépenses, Paris, Rousseau, 1912. Charil de Villanfray, Le contrôle préventif de l’engagement des dépenses, éditions Laval-Barneoud, Paris, 1913. Th. Rousseau, Le contrôle de l’engagement des dépenses, Thèse, Paris, Lezay et Canon éditeurs, 1913, 123 pages.

35 Hitte, Le contrôle des dépenses engagées, Bordeaux, Imprimerie de l’université, 1923, 117 pages. Mesnil du Buisson, Le contrôle des ordonnateurs du budget de l’État, Thèse Paris, 1923. J. de Moulezin, Le contrôle des dépenses engagées, Jouve, 1923. Guillemant, Le contrôle préventif des engagements de dépenses dans le système budgétaire français, Lille, Camille Robbe, 1924. Georges Perrot, Le contrôle des dépenses engagées, Aix-en-provence, Paul Roubaud, 1926. Stéphane Chicos, Le contrôle de l’engagement des dépenses publiques, Paris, Sirey, 1929. J. Tauzery, La réglementation du contrôle des dépenses engagées, Paris, Jouve, 1924.

36 Bernard Huck, Le contrôle des dépenses engagées en France et les récentes mesures qui l’ont renforcé, Librairies Techniques et économiques, 1937. Robert Ludwig « Le contrôle local des engagements de dépenses », Revue de science financière, 1971, pages 505 à 620. Paul Guerrier, « Le contrôle financier déconcentré », Revue du Trésor, jan/fev 1974, page 5, et mars 1974, page 9. Jacques Perreault, « Le contrôle financier déconcentré succède au contrôle financier local », Revue du Trésor, oct. 1996, page 547. La fonction de contrôle externe des administrations économiques et financières, actes de la journée d’étude du 25 mars 1993, Ly Co Fac, Bordeaux, 1994, 225 pages. Les administrations économiques et financières à l’épreuve de la décentralisation, Ly Co Fac, Bordeaux, 1995, 179 pages. La déconcentration du contrôle financier, journée d’étude organisée le 6 mai 1997 par l’Université Bordeaux IV, l’I.E.P. et le CRICOM d’acquitaine, R.F.F.P. n° 61, 1998.

37 Gaston Jèze traite du contrôle des dépenses engagées dans les « chroniques financières »de La Revue de science et de législation financière, « Chronique financière. Les crédits additionnels, la notion de " service nouveau " et la faible efficacité du régime de contrôle des dépenses engagées », R.S.L.F., 1922, pages 630 à 635. « Chronique financière », R.S.L.F., 1924, pages 505, « Le rôle du ministre des Finances dans une démocratie », R.S.L.F., 1928, pages 5 et suivantes. Laferrière, « Irrégularités budgétaires », Revue de Sciences et de législation financière, 1913, « Chronique législative et financière : les comptes du ministère des Affaires étrangères et le contrôle », Revue de Sciences et de législation financière, 1913, page 258.

38 A. Barthélemy, Du Contrôle préventif des finances publiques, Thèse droit, Paris,

A. Pedone, 1899, 174 pages. Georges Palthey, Le contrôle préalable des finances publiques, P.U.F., 1942 (rédigé en 1938), 246 pages. Jean-Marie Bartel, L’extension du contrôle des dépenses engagées et ses rapports avec la nouvelle comptabilité d’ordonnancement, Thèse Nancy, 1938.

39 Pierre Carcelle et Georges Mas, « Histoire abrégée des contrôleurs financiers », Revue administrative, n° 59, tome X, septembre octobre 1957, pages 498-500. « Le contrôle financier », Revue administrative, n° 79, jan/fev 1961, et n° 80, mar/avr 1961.

40 Jean Michel De Forges, « Le contrôle financier central », Revue de droit public n° 4, 1984, pages 1025 à 1058. Jacques Reny, « À propos de la loi du 10 août 1922. Défense et illustration du contrôle financier central », Revue administrative, n° 252, novembre 1989, pages 526 à 537. A. Wilhelm (chef du contentieux de la marine), « Comptabilité des dépenses engagées », Revue maritime et coloniale, 1986.

41 « En réalité, le ministre ne peut pratiquement rien tout seul. Êtes-vous au courant qu’il ne peut pas signer un chèque ? La seule personne habilitée, c’est le contrôleur financier du ministère, qui n’est pas l’un de ses agents mais qui dépend du ministère des Finances. Anecdote : il est arrivé dans le passé qu’un contrôleur financier ne veuille pas payer les salades destinées aux cobayes de l’animalerie de Paris VI, sous prétexte qu’on n’avait pas précisé s’il fallait des laitues, des scaroles ou des romaines ! »Claude Allègre, Toute vérité est bonne à dire, Paris, Fayard, septembre 2000, pages 185 et 186.

42 Pour une meilleure évaluation de l’impact des contrôleurs dans l’accomplissement du contrôle, il convient de renvoyer à l’étude réalisée par Marie-Christine Kessler, au tournant des années 1960-1970, sur la direction du Budget. Ce travail comporte de nombreuses interviews de contrôleurs financiers alors en exercice et permet de mieux cerner l’immense variété des comportements face à la mission. Archives privées de M. C. Kessler.

43 Ce sont plus de 150 articles de lois de finances, lois, décrets, règlements et propositions diverses qui composent le corpus proprement juridique de ce travail. On trouvera en annexe la reproduction intégrale d’une trentaine d’entre eux.

44 S.A.E.F. Service des archives économiques et financières. Les cartons dépouillés sont reportés par fonds en annexes les notes de bas de page renvoient pour chaque document au carton d’origine. Ces cartons sont consultables pour la période antérieure à 1970.

45 C.H.E.F.F. (Comité pour l’histoire économique et financière de la France). Les archives orales utilisées sont reportées en annexe les notes de bas de page renvoient pour chaque acteur cité à la source originale.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2004

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