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Le contrôle des dépenses engagées

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Sébastien Kott

Préface

Lucile Tallineau

Texte intégral

1Il s’agit bien ici de l’étude des évolutions qui ont conduit à partir de la distinction entre l’engagement juridique et l’engagement comptable au contrôle financier. Sébastien Kott a démontré, preuves à l’appui, comment le dynamisme du contrôle de «l’engagement» a suscité la fonction «d’expertise financière» et conduit à la concentration des informations financières au sein du ministère des Finances. Le fait que ce soit, en définitive, une initiative parlementaire qui ait servi à renforcer l’autorité de l’exécutif n’est pas sans susciter des interrogations sur les bénéficiaires réels des nouveaux mécanismes financiers prévus par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

2C’est de la difficulté de la mise en œuvre du principe révolutionnaire énoncé à l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen qui donne au peuple ou à ses représentants le droit de suivre l’emploi du produit de l’impôt qu’est né le contrôle des dépenses engagées.

3Le malaise était réel au Parlement, à la fin du xixe siècle devant les différences avérées entre le budget voté, c’est-à-dire voulu par la représentation nationale et le budget exécuté. Et ce, d’autant plus, que l’écran des bureaux empêchait que se dégage clairement la responsabilité des ministres. Les dépassements des crédits, pourtant dûment prohibés, étaient fréquents et les procédures des crédits additionnels ou d’inscription de dépenses sur exercice clos qui les réintégraient dans le circuit législatif donnaient aux parlementaires le sentiment d’être mis devant le fait accompli. La nécessité d’établir un contrôle qui ne soit pas privé d’effet devait conduire à distinguer l’engagement comptable de l’engagement juridique. L’idée d’une intervention avant la constatation des droits des créanciers s’est peu à peu imposée. De là s’est produit une lente maturation qui va de l’exigence de la tenue d’une comptabilité des dépenses engagées (art 59 de la loi du 26 décembre 1890) au vote de la loi Marin du 10 août 1922 établissant le contrôle des dépenses engagées.

4La loi Marin contenait, selon Sébastien Kott, les prémisses d’une nouvelle évolution qui devait donner au contrôle financier préalable sa physionomie actuelle. L’examen auquel devait se livrer le contrôleur avant d’accorder son visa à la proposition d’engagement ne comportait-t-il pas en même tant qu’un contrôle sur «l’exactitude de l’évaluation» une appréciation des «conséquences que les mesures proposées pouvaient entraîner pour les finances publique»? C’était là tout un champ ouvert à l’expertise financière. De plus, reconnaître à ces mêmes contrôleurs, l’obligation de donner un avis motivé, entre autre, sur «les propositions budgétaires et les demandes de crédits additionnels de toute nature des départements ministériels auxquels ils étaient rattachés» conduisait à élargir le champ de l’expertise de l’exécution à la prévision. La continuité du phénomène financier était au cœur même du contrôle.

5Cette réforme n’a pas permis au Parlement, comme le souhaitaient certains, de s’implanter au sommet de l’appareil administratif et Sébastien Kott nous explique pourquoi. Il nous décrit le circuit qu’a emprunté l’information financière collectée par des contrôleurs indépendants des ministères dépensiers et comment, en définitive, l’institution a conforté l’autorité du ministère des Finances.

6Ce contrôle exercé au plus près de l’action administrative est remarquablement décrit. On revient à des idées simples à savoir que c’est l’administration qui détient les informations financières et qu’un contrôle efficace suppose qu’il en soit fait une synthèse intelligible. C’est là qu’intervient nécessairement le rôle des « experts financiers » entre l’administration dépensière et les destinataires des contrôles sur l’exécution du budget. Que le parlement ait voulu dans la loi du 1er août 2001 se donner les véritables moyens de contrôle en exigeant de l’administration des résultats clairement identifiés rend plus nécessaire que jamais la disposition d’une information financière de qualité. Un rééquilibrage des pouvoirs en matière budgétaire doit tenir compte des expériences antérieures et la présente étude devrait contribuer à éclairer ceux qui craignent, qu’à nouveau, le législateur soit privé du bénéfice de ses initiatives.

7Sébastien Kott nous fait réellement vivre au sein d’une institution. Sa position privilégiée au sein du Comité pour l’histoire économique et financière de la France lui en a donné les moyens. En particulier, le contact avec des historiens lui a permis une bonne utilisation des archives écrites et orales relatives à la période étudiée. L’approche de l’administration financière lui a été facilitée. De ces avantages, il en est résulté une perception des problèmes financiers qui, au-delà des règles budgétaires et comptables, prend en compte les difficultés de la gestion quotidienne d’un ministère, le poids des différents corps de fonctionnaires ainsi que le rôle éminent joué par la personnalité des uns des autres. Plus que jamais il nous est démontré qu’administrer c’est dépenser.

Auteur

Professeur a l’Université de Paris X-Nanterre

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2004

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