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L’État, les finances et l’économie. Histoire d’une conversion 1932-1952. Volume II

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Michel Margairaz

Septième partie. Conversion et expansion (1948-1952)

Chapitre XXX. L’Économie nationale le « chant du cygne »

Texte intégral

1La construction de l’appareil étatique de financement public, loin de renforcer le rôle de l’État dans la répartition des quantités, le contrôle des prix ou des coûts, s’effectue parallèlement à son désengagement relatif.

2L’Économie nationale, déjà supplantée en 1946 par l’essor du Commissariat au Plan, et affaiblie par l’échec d’André Philip en 1947, poursuit son repli. La stabilisation Mayer s’accompagne, parallèlement au « retour aux réalités », d’une réorganisation administrative, qui ne manque pas d’alarmer certains responsables.

I. LE RAPPORT LE GORGEU-ARMAND-FAURE : RÉORGANISATION OU DÉMANTÈLEMENT ? (MARS-AVRIL 1948)

3Le premier semestre de 1948 voit s’élaborer de nombreux rapports et projets de réorganisation administrative, destinés à faire apparaître des économies budgétaires.

1. Un diagnostic sévère : un ministère disqualifié ?

  • 1 AEF, 5 A 18, d. « Commission de la Réforme administrative. Réorganisation du ministère des Affaires (...)

4En instituant pour l’Économie nationale un simple secrétariat d’État — c’est la première fois depuis la Libération, que le département n’a pas rang de ministère — le gouvernement Schuman-Mayer manifeste la volonté de le subordonner à la rue de Rivoli. Le choix de Félix Gaillard, alors jeune inspecteur des Finances, protégé de René Mayer, confirme l’intention. Dès son entrée en fonction, Félix Gaillard demande à la Commission de la Réforme administrative — instituée à la suite de la décision d’opérer une économie de dix pour cent sur les crédits budgétaires — un rapport sur la réorganisation de ses services. Sa rédaction est confiée à un Conseiller d’État, Le Gorgeu — président de la Commission — assisté de Louis Armand, alors directeur général adjoint de la SNCF et inspecteur général de l’Économie nationale, de même que Henri Faure, ancien directeur de cabinet de André Philip. Le rapport, prêt en mars 1948, s’intitule « Contribution à l’étude de la réorganisation du Ministère de l’Économie nationale ». Les auteurs affirment se placer d’un point de vue technique et administratif, et ne pas traiter du problème politique qui « a fait l’objet depuis des années de multiples controverses »1.

Un coût non exagéré

  • 2 Idem.

5Budgétairement, cette Administration ne représente pas un coût considérable : les deux grands services extérieurs sont les plus lourds, le Contrôle économique (1,406 milliard de dépenses) et l’INSEE (964 millions), mais aussi parmi les plus utiles. Le premier procure des rentrées (supérieures) au Trésor (environ deux milliards d’amendes en 1947). Quant au second, il travaille pour plusieurs ministères, l’activité propre à l’Économie nationale représentant moins d’un tiers du total. Ainsi, la « dépense réelle » dans le budget de l’État pour l’Administration de l’Économie nationale, se situe autour d’un milliard de francs : « Ce chiffre a priori ne paraît pas exagéré eu égard à l’importance des services nécessaires à la gestion de l’Économie d’un grand État moderne »2.

Une organisation et un personnel défectueux.

Ministère des Finances et des Affaires économiques. Institut national de la statistique et des études économiques pour la métropole et la France d’outre-mer. Direction générale. Agents de l’État (fonctionnaires civils). Comparaison des effectifs en 1936, 1941, 1946 et 1947 (1)

Ministère des Finances et des Affaires économiques. Institut national de la statistique et des études économiques pour la métropole et la France d’outre-mer. Direction générale. Agents de l’État (fonctionnaires civils). Comparaison des effectifs en 1936, 1941, 1946 et 1947 (1)

1. Source .AEF, 5 A 18 (Papiers Cusin), d. « Économie nationale ».

  • 3 Idem.
  • 4 Idem.

6En revanche, l’organisation interne est considérée comme défectueuse. En particulier, l’existence de dix directeurs ou chefs de service paraît excessive, et expliquerait l’impossibilité de contacts fréquents avec le ministre (cf. l’accroissement des effectifs, p. précédente) : « L’absence ou l’insuffisance de contacts comme de directives a certainement été pour beaucoup dans l’incohérence de certaines mesures économiques qui ont ému bien des fois l’opinion publique et le Parlement »3. Également critiqué, l’usage du contreseing, nécessaire pour de trop nombreuses décisions, et largement inefficace. Enfin, la valeur des fonctionnaires est quelque peu mise en doute. Fait remarquable, la « quasi-totalité provient des Finances ». Or, du fait de l’urgence, et de la « hâte » manifestée pour « faire face coûte que coûte à une multitude de problèmes économiques nés de la Guerre (...) les avancements souvent importants (...) n’ont pas contribué à grandir l’Administration qui les emploie dans l’esprit de leurs anciens collègues des Finances »4.

  • 5 Témoignage d’un inspecteur des Finances, plusieurs fois directeur de Cabinet du ministre.
  • 6 AEF, B 28218, rapport cité.

7Les plaisanteries n’ont guère manqué, rue de Rivoli, au sein de l’Establishment des grandes directions, sur les « économiquement faibles » du Rond-Point des Champs-Elysées5. Il semble pour le moins paradoxal de vouloir rivaliser avec une Administration, en se dotant de fonctionnaires qui en sont issus, et qui, assez fréquemment, n’ont été recrutés ni parmi les plus titrés, ni les plus expérimentés, ni parmi ceux qui y sont considérés comme les plus compétents. En outre, ils n’y ont pas été préparés aux tâches qui les attendaient. Ainsi, « en créant des fonctions sans se soucier de l’origine, des aptitudes et de la valeur des agents à qui elles seraient confiées, on a souvent « disqualifié » les fonctions elles-mêmes »6.

8Au-delà du sévère diagnostic, la Commission suggère un triple remède.

2. Un triple remède

  • 7 Idem.
  • 8 Idem.

9Il est recommandé de limiter l’Économie nationale à son rôle d’« État-major », attaché à la « conception » et à la « coordination », en se délestant des tâches d’exécution7. En conséquence, il est proposé de réduire le nombre des services et directions de dix à six : par le regroupement de la direction des Programmes et de celle du Contrôle des Entreprises publiques ; par la fusion de la direction des Prix et de la direction générale du Contrôle et des Enquêtes économiques ; par le regroupement du secrétariat du CEI — « pivot de la réforme du Ministère » — et du service de l’Inspection générale, qui serait supprimée8.

  • 9 Idem.
  • 10 Idem.

10D’autre part, il est suggéré de manifester davantage d’« éclectisme » dans le recrutement, de respecter une certaine proportion de fonctionnaires détachés, de façon à « aérer le ministère », et de faire appel à un « minimum de fonctionnaires », et à un « maximum de compétences économiques », prélevées dans les entreprises nationalisées, les Grands Corps de l’État, et « même dans le secteur privé »9. Parallèlement, serait créé un corps de fonctionnaires uniques, à côté du corps des administrateurs civils, par la fusion de l’Inspection, du Contrôle d’État, de l’Expertise et des conseillers et attachés commerciaux. Enfin, il est conseillé d’« accroître le rôle du secrétariat général du CEI » et d’intégrer les services du Plan. Au sujet du « droit de regard sur les autres ministères », le rapport signale qu’il s’agit là d’une « mission extrêmement délicate », qui nécessite du « doigté », et conclut avec prudence : « C’est une question d’hommes ; aucun décret ou instruction n’y feront rien pour l’instant »10.

11Derrière les formules diplomatiques, et les perspectives flatteuses de formation d’un « État-major », la commission a-t-elle prévu une réelle concentration des moyens, en vue d’une efficacité plus grande — avec notamment l’intégration du Plan, dont il est toutefois évident qu’elle sera refusée par Jean Monnet — ou bien ne cherche-t-elle qu’à occulter la réduction des services à leur plus simple expression ? De toute façon, les propositions de la Commission ne consacraient-elles pas un état de fait, l’affaiblissement progressif des services du Rond-Point, puis du Quai Branly, depuis 1947 ?

3. René Mayer et Félix Gaillard : un constat de carence

  • 11 AEF, B 28218, d. « Rapport... ».
  • 12 Idem, p.-v. de la séance du 23 avril 1948. Spn.
  • 13 Idem, p.-v. de la séance du 26 avril 1943, 8 p.
  • 14 Idem, p.-v. cité.

12Le projet Le Gorgeu-Armand-Faure est « approuvé dans les grandes lignes » par René Mayer. Félix Gaillard le soumet, le 23 avril, à un comité technique paritaire et demande à ses membres de formuler leur avis lors d’une prochaine séance, prévue trois jours plus tard11. Il justifie les conclusions de la commission, et se montre encore plus sévère : « Le Ministère des Affaires économiques n’a jamais pu remplir pratiquement la mission qui lui avait été confiée au moment de sa création (...) les ministères techniques ont progressivement repris leur totale indépendance (...) le retour progressif à un régime de semi-liberté ou de liberté en matière économique doit conduire à réorganiser le département sur des bases nouvelles... »12. Lors de la séance suivante, l’un des représentants de la CGT demande — y croit-il lui-même ? — l’assurance que « le MEN ne soit pas transformé en ministère de deuxième plan »13. Pierre Grimanelli considère comme erroné de vouloir intégrer le Commissariat au Plan. Quant à Francis-Louis Closon, directeur de l’INSEE, il se déclare favorable à un rattachement de l’Économie nationale à la présidence du Conseil. Plusieurs des fusions proposées sont naturellement accueillies avec réserve par les responsables des services ainsi désignés pour le sacrifice14.

4. La consécration d’un état de fait

13Au-delà des objections techniques, il apparaît que, économiquement et politiquement, l’heure du MEN est passée : les économies budgétaires fournissent l’occasion d’engager une nouvelle étape dans la voie des réductions, déjà largement entamées en 1947. Dans les faits, et parfois dans les textes, plusieurs des services de l’Économie nationale sont déjà largement dépossédés de leurs prérogatives : il ne s’agit plus que de le sanctionner.

  • 15 AEF, B 28218, d. « Rapport... », note pour le sous-secrétaire d’État, 19 juillet 1948, 4 p.

14La direction des Programmes voit son rôle — qui n’a jamais été grand — décroître en matière de crédit, désormais du ressort de la Commission des Investissements et du Trésor. Elle exerce essentiellement une fonction d’ingénieur-conseil sur les programmes, dont l’exécution ne dépend pas d’elle. Véritable bras séculier du Plan, elle est chargée d’appliquer les orientations définies au CGP et de les traduire en programmes, en fonction des disponibilités en matières premières, énergie et main-d’œuvre. Pierre Grimanelli se montre toujours loyal à l’égard de Jean Monnet. Au lieu d’être la passerelle permettant à l’Économie nationale de maîtriser le Plan par l’amont des ressources — selon les schémas abstraits d’André Philip en 1946 — la direction apparaît comme l’instrument d’application des décisions élaborées rue de Martignac15.

  • 16 Idem. Témoignage de Gaston Cusin (avril 1984).
  • 17 AEF, B 28218, d. cité, note citée (cf. note 4 p. précédente).
  • 18 CHSGM, L’Économie nationale 1944-1948, note de Gaston Cusin à Vincent Auriol, « L’offensive des gra (...)
  • 19 AEF, B 28218, d. cité. Version différente de celle donnée par François Bloch-Lainé dans La France r (...)

15L’une des fiertés de l’équipe de Vincent Auriol en 1936 avait été de créer une direction des Participations publiques, afin de coordonner la gestion des participations de l’État dans les multiples sociétés d’économie mixte. Lui a succédé la direction de l’Organisation économique et du Contrôle des Entreprises publiques. Mais le personnel vient en grande majorité de l’Administration centrale des Finances, et s’y est trouvé affecté d’office16. Ainsi, pour contrôler une entreprise comme EDF, la direction ne dispose que d’un seul contrôleur d’État, alors que le département de la Défense nationale — d’un budget comparable — est contrôlé par une centaine de contrôleurs de la Guerre. Le contrôle d’un simple percepteur est même mieux pourvu !17. Dans une note transmise à Vincent Auriol quelques mois plus tard, Gaston Cusin incrimine, outre leur nombre, la formation des contrôleurs d’État : « Le Contrôle d’État, aussi peu étoffé en 1948 qu’il l’était en 1935, est demeuré un débouché pour les agents de la rue de Rivoli, absolument pas préparés pour traiter avec la compétence et la largeur de vue nécessaire les problèmes industriels et commerciaux qui se posent dans les grandes entreprises »18. Dès la mise en place du Plan Mayer, la loi du 6 janvier 1948 (article six) confie à la direction du Trésor la gestion des participations publiques. Cela entraîne une protestation des responsables de la direction de l’Économie nationale, qui se plaignent auprès de Félix Gaillard de la « posture quelque peu humiliante » dans laquelle ils se trouvent, du fait de « la volonté délibérée de déposséder la Direction de ses attributions traditionnelles en matière de contrôle des entreprises publiques »19.

16La direction du Contrôle économique est également périodiquement amenuisée, et le projet de fusion avec la direction des Prix habille un nouveau rétrécissement.

  • 20 Cf. Louis Franck, 697..., op. cit.

17Quant à la direction des Prix, on a vu que, s’il n’avait tenu qu’à René Mayer, elle aurait sans doute, sinon disparu, du moins été compromise de manière draconienne. Mais l’impossibilité matérielle, économique et politique d’accorder la liberté totale aussi largement que l’intention en a été exprimée laisse encore de belles années d’existence à la direction, dont l’influence demeure non négligeable jusque dans les années soixante20.

18De même, le maintien des contingents et les débats sur la libération des échanges assurent la pérennité de la direction des Relations économiques extérieures. Physiquement, elle n’a d’ailleurs jamais quitté la rue de Rivoli.

II. LA FUSION FINANCES-ÉCONOMIE : LE SERPENT DE MER (MAI 1948-MAI 1949)

1. Le rapport du Comité central d’Enquête (mai 1948)

19Parallèlement à la Commission Le Gorgeu, le Comité central d’Enquête sur le Coût et le Rendement des Services publics, institué en 1946, s’intéresse au MEN. Une mission sur les services économiques est dirigée par Georges Boris. Deux hauts fonctionnaires, P. Legatte, administrateur au ministère des Finances, et J. Legaret, auditeur au Conseil d’État, sont chargés, au sein de la mission, de rédiger un rapport sur les « Services administratifs s’occupant des problèmes de plan et de programmes économiques ». Leur texte est achevé en mai 1948 : il contient des propositions de réorganisation, qui font rebondir le débat sur l’avenir de l’Économie nationale.

Un ministère « usé » et « discrédité »

  • 21 AEF, B 28218, d. « Organisation du MEN, 1944-1949 », Comité central d’Enquête sur le Coût et le Ren (...)
  • 22 Idem.
  • 23 Idem.
  • 24 Idem.

20Constatant certains doubles emplois — notamment entre le CGP, la direction des Programmes et certains services des ministères techniques — ainsi que l’« insuffisance des pouvoirs réels détenus par les services chargés d’exécuter et de surveiller l’exécution du Plan et des programmes », les auteurs ne recommandent pas pour autant de ressusciter un dirigisme fondé sur la répartition des quantités21. Ils reconnaissent qu’avec l’atténuation des grandes pénuries, l’Administration peut favoriser les secteurs du Plan, essentiellement grâce à des moyens financiers (crédits extérieurs, fiscalité, crédits bancaires, prix, tarifs douaniers). Ils n’en recommandent pas moins une « réforme complète de l’Administration »22. Cette réforme ne peut être la résurrection d’un « grand Ministère de l’Économie nationale ». Tout d’abord, du fait de la mauvaise image des services du Rond-Point, ainsi justifiée : « Entre tous les services, ceux du Ministère de l’Économie nationale ont particulièrement souffert de leurs conditions de travail. Chargés d’appliquer des expériences économiques trop nombreuses et souvent imprécises, privés des moyens d’exécution qui eussent été nécessaires, généralement combattus par les Ministères techniques, les services du MEN se trouvent en partie discrédités »23. Au-delà, les nécessités d’une politique économique quotidienne de pénurie semblent avoir eu raison des services de ce ministère peu ou mal pourvu : « La répartition de la pénurie et le blocage des prix ont absorbé leur activité et usé leurs forces »24.

Le projet de fusion Finances-Économie nationale

  • 25 Idem.
  • 26 Idem.

21Quoi qu’il en soit, l’étendue des prérogatives de l’Économie nationale paraît liée à l’ampleur du désajustement offre/demande, que ce soit dans un sens inflationniste — comme lors de la pénurie en 1940-47 — ou dans un sens déflationniste, comme en 1936. Aussi, la formule d’un « grand Ministère de l’Économie nationale » « ne semble pas tout à fait adaptée aux circonstances présentes (...), ne paraît possible que le jour où les activités économiques chercheront dans l’État le secours à leurs difficultés et l’arbitre de leurs différends, le jour, forcément lointain, où la disette ayant fait place à la surproduction, une crise de déflation amènera producteurs et distributeurs à demander eux-mêmes le rétablissement des réglementations et des contrôles »25. Dans ces conditions, d’« un point de vue strictement réaliste », les auteurs du rapport suggèrent la création d’un « grand ministère de l’Économie nationale et des Finances », dans lequel le ministre et son cabinet coifferaient un sous-secrétariat d’État aux Finances, un service du Plan (un État-major d’une quarantaine de personnes), et un sous-secrétariat d’État à l’Économie nationale, réduit à cinq directions et services, selon un projet voisin de celui contenu dans le rapport Le Gorgeu26.

2. Georges Boris pour la fusion et la conversion keynésienne des Finances

Pour un appareil anti-inflationniste

  • 27 Idem, Georges Boris, introduction au Rapport général sur les services centraux traitant des questio (...)

22Quelques semaines plus tard, Georges Boris rédige l’introduction au rapport précédent. Son avis importe d’autant plus qu’il a été l’un des collaborateurs les plus proches de PMF, lors de l’expérience malheureuse de 1944-4527.

  • 28 Idem, Georges Boris, texte cité, p. 4.
  • 29 Idem, p. 4.

23Mais la page est tournée. Son propos central n’est pas de manifester une quelconque nostalgie pour un dirigisme des quantités et des prix conduit par un MEN ressurgi de ses cendres. Son obsession majeure consiste à bâtir l’organisation administrative la plus efficace pour juguler l’inflation, définie selon une « conception plus large », c’est-à-dire explicitement keynésienne : « Pendant de longues années encore (...) la tâche primordiale des Ministères financiers et économiques sera de combattre l’inflation (...) Le caractère inséparable de l’action financière et de l’action économique est aujourd’hui universellement reconnu »28. Ses préférences ne vont pas vers un dirigisme renforcé, mais vers la prise en compte par le ministère des Finances des différentes composantes de la « demande globale », afin de réduire l’écart inflationniste : « depuis l’abandon à peu près total du rationnement, l’arme fiscale est la plus importante dont on dispose pour réduire la demande et par là même cet écart inflationniste. Du fait qu’il ne se mesure pas seulement au dédicit (sic) budgétaire mais aussi à l’excédent de la demande sur les ressources dans d’autres domaines, tout spécialement dans celui des investissements privés, il s’ensuit que la tâche du Ministre des Finances ne se borne plus, comme dans le passé, à rechercher l’équilibre des finances publiques, mais qu’elle doit être dictée par des considérations relatives à l’économie générale, et par une connaissance aussi approfondie que possible de la conjoncture économique »29.

Diriger par les finances et la monnaie, non par les quantités

  • 30 Idem, p. 6. Il souligne l’effort déjà accompli, à travers le travail de la Commission du Bilan nati (...)
  • 31 Idem, p. 7.
  • 32 Idem, p. 12.
  • 33 Idem, p. 9.

24Il prend l’exemple des États-Unis et du Royaume-Uni, où l’établissement du « budget économique national » confronte, au-delà du seul équilibre budgétaire, ressources et demande globale, publique et privée. Il ajoute qu’une telle méthode n’est en rien « liée à une politique d’économie dirigée. Si elle est appliquée en Grande-Bretagne, elle l’est aussi aux États-Unis, et personne n’y considère qu’elle porte atteinte aux principes de la libre entreprise »30. Georges Boris défend, au contraire, que le relâchement du dirigisme par les quantités, impose l’utilisation de moyens financiers propres à réduire ou à freiner la demande globale. Loin d’être le signe d’une intervention accrue de l’État, les responsabilités nouvelles des Finances dans la lutte contre l’inflation apparaissent comme le corollaire d’une liberté économique progressivement recouvrée. Il prend, à titre d’exemples, la nécessité de « puiser dans l’arsenal financier les armes propres à lutter contre les constructions de luxe et autres investissements inutiles » ; il ajoute : ... « s’il peut être utile et opportun de supprimer 100 000 postes de fonctionnaires, il serait pour le moins quatre fois plus important d’empêcher que 400 000 Français ou Françaises aient, comme ils l’ont fait, autant d’entreprises commerciales nouvelles (principalement dans l’alimentation et le textile), alors qu’il y a moins de marchandises à offrir au consommateur que du temps où ces points de vente n’existaient pas »31. Ainsi, il dénonce « le caractère abstrait et excessif de toute doctrine prétendant soit que le financier doit le céder à l’économique, soit qu’inversement l’économique puisse être subordonné au financier (...) on peut dire qu’il s’agit de deux aspects des mêmes questions, comme de l’envers ou de l’endroit d’une étoffe »32. Aussi, se rallie-t-il à la proposition de « grouper en une seule main les principaux leviers économiques et financiers. Non pas, évidemment, pour rétablir la primauté du financier sur l’économique »33.

L’Économie nationale : une réaction avortée contre la prédominance des « préoccupations purement financières »

  • 34 Idem, p. 10.
  • 35 Idem, p. 9.
  • 36 Idem, p. 9.

25Regrettant qu’il n’existe pas, en France, comme au Royaume-Uni, une « communauté fondamentale de doctrine » entre la Trésorerie et le Board of Trade, également « imbus des théories monétaires et économiques de Lord Keynes », il en voit l’origine lointaine dans le « défaut d’un enseignement économique digne de ce nom »34. Georges Boris attribue la volonté gouvernementale de séparer Économie nationale et Finances depuis 1944 au fait que « l’on constatait que l’Administration des Finances, jouissant d’une hégémonie traditionnelle, l’exerçait de manière à faire prédominer les préoccupations purement financières sur les soucis économiques »35. Reprenant, à l’instar de PMF, la distinction keynésienne entre politique de deficit spending en conjoncture inflationniste ou déflationniste, il souligne que le « primat » auquel l’Administration des Finances s’attache traditionnellement — « le rigoureux équilibre du budget annuel » — apparaît néfaste en période déflationniste, mais insuffisant en cas de tension inflationniste : « Inversement (...) en période d’inflation le strict équilibre budgétaire peut n’être pas suffisant pour remédier aux dangers du cercle infernal, comme en témoigne l’exemple cité des États-Unis d’Amérique »36.

Nulle nostalgie pour 1944-45

  • 37 Idem, p. 11.
  • 38 Idem, p. 11.
  • 39 Idem, p. 12.
  • 40 Idem, p. 12.

26Georges Boris jette un regard critique et rétrospectif sur l’expérience de l’Économie nationale de 1944-45 : elle constitue une tentative de réaction à l’égard de l’Administration des Finances qui « d’une mission limitée à la technique financière (...) a gardé des habitudes d’esprit que les conditions de formation de son personnel consolident plutôt qu’elles ne corrigent »37. Il n’hésite pas cependant à formuler des réserves sur sa brève participation au ministère PMF : « Pour que la tentative pût réussir, il ne suffisait pas d’un Ministre aux vues synthétiques et possédant une compétence aussi bien financière qu’économique (...) l’administration nouvelle n’était elle-même pas imprégnée d’une même doctrine, son recrutement était inégal, ses cadres disparates, ses moyens d’action mal établis... »38. Et, surtout, l’Économie nationale n’a pu s’emparer des leviers du crédit. Dès lors, « l’échec de l’expérience d’un grand Ministère de l’Économie nationale semble résulter d’une fatalité inexorable (...). Attiré dans l’orbite de l’administration ancienne et puissante, il a été, en fait, rattaché à elle depuis deux ans par une sorte d’union personnelle »39. Dans la pratique, la restauration d’un grand MEN semble — « dans les circonstances actuelles », souligne-t-il — condamnée d’avance. Il ajoute d’ailleurs qu’elle paraît « en théorie beaucoup moins justifiée que certains seraient tentés de le croire »40.

27Autrement dit, mieux vaut se consacrer à regrouper les services économiques et financiers dans un ministère des Finances, à condition toutefois qu’il soit touché par la grâce keynésienne.

La nécessaire conversion des Finances, grâce au Plan

  • 41 Idem, p. 12.
  • 42 Idem, p. 13.
  • 43 Idem, p. 13.

28La fusion signifiant la prédominance de l’administration financière, il convient d’éviter de retomber dans les « errements d’avant guerre », « en contraignant ceux qui exercent l’hégémonie à considérer les problèmes sous un point de vue plus général qu’auparavant »41. Il ajoute que cela dépendra en grande partie de l’impulsion gouvernementale. En outre, il propose le rattachement du Commissariat au Plan au cabinet du Ministre : le « dosage » qui a été réussi entre compétences économiques et financières — comme en témoigne le travail de la Commission du Bilan — semble à Georges Boris un exemple utile et une garantie dans la construction de l’« organisme de conception générale de la politique économique et financière », à la tête du ministère. Afin d’envisager les problèmes « sous un angle plus large », il lui paraît nécessaire d’associer les services financiers, les services économiques et ceux du Plan, de telle sorte qu’ils agissent dans une même direction : « organisme de centralisation et d’interprétation des informations relatives à la conjoncture, organisme de révision, organisme d’élaboration de programmes où la fiscalité, la politique d’investissements sont toutes conçues comme partie d’un tout »42. Il précise qu’une telle formule s’impose « quel que soit le choix d’une économie simplement orientée (orientation pouvant aussi bien s’exercer dans le sens d’un plein développement des initiatives privées), soit encore d’un système intermédiaire »43.

29Il s’agit donc d’une refonte, qui dépasse le débat, déjà tranché dans les faits, entre « dirigisme » et « libéralisme ».

3. Résistances, ralliement et maintien du statu quo (juin 1948-mai 1949)

Le rejet de la fusion (juin 1948)

  • 44 AEF, 5 A 18, A AEF, B 28218, d. cité, tract commun CGT-CFTC.
  • 45 AEF, 5 A 18, Assemblée nationale n° 4643, annexe au p.-v. de la 2e séance du 21 juin 1948, 26 p.

30Les syndicats du personnel CGT et CFTC repoussent les propositions de fusion. Lors de la réunion du Comité central d’Enquête, le 24 juin, le principe de la fusion est rejeté par sept voix — dont trois pour la CGT et la CFTC, le reste provenant de hauts fonctionnaires — contre six — dont celle de FO et de Gabriel Ardant, proche de PMF, pour l’Inspection des Finances. Dans un tract commun, les deux syndicats célèbrent le « grand succès » remporté, face à la tentative de « liquidation des services économiques »44. Dans le même temps, les organisations syndicales ont mené des actions conjointes pour convaincre les groupes parlementaires d’agir en faveur du maintien, voire du renforcement de l’Economie nationale. Une proposition de loi, présentée par Palewski, en juin, envisage même de rétablir un ministère des Affaires économiques dominant à la fois le Commerce, l’Industrie, le Travail, l’Agriculture et le Plan45 ! Sans lendemain, bien entendu. Mais une commission parlementaire, présidée par le socialiste Leenhardt, défend l’idée d’un ministère des Affaires économiques autonome.

31Ainsi, les résistances, parlementaires et syndicales, s’attachent à la valeur, plus symbolique que réelle, d’une autonomie de l’Économie nationale par rapport à la rue de Rivoli. Mais, chez les hauts fonctionnaires de l’Economie nationale, ce « succès » ne pouvait apparaître que comme un sursis.

Le ralliement et l’illusoire bataille d’organigrammes

  • 46 AEF, 5 A 18, Secrétariat général du CEI, note de Gaston Cusin, 27 octobre 1948, 24 p.
  • 47 Idem.

32Dans un premier temps, certains responsables tentent de résister. Gaston Cusin, ancien délégué à l’Économie nationale en 1945, et alors secrétaire-général du CEI, lui soumet, à la fin d’octobre 1948, une « note sur la réforme nécessaire des services économiques et financiers »46. Reconnaissant la nécessité d’une concentration et d’une rationalisation, il propose le regroupement en quatre directions, qui s’approprieraient des services du Trésor, des Finances extérieures, du MIC ou du Plan : la perspective reste celle d’une hégémonie de l’Économie nationale, à la fois sur la politique économique quotidienne et le Plan. Reconnaissant toutefois l’impossibilité de la formule Palewski, il envisage d’accorder la préminence au CEI, et la création d’un « Conseil administratif économique », présidé par le ministre, avec l’aide du Commissaire au Plan, et comprenant plusieurs sections : pure vue de l’esprit ! Ces projets administratifs se perdent dans les sables pendant l’hiver47.

  • 48 AEF, B 28218, d. cité, c. r. analytique de la Conférence du 12 mars 1949, 9 p.
  • 49 Idem.
  • 50 Idem.

33Au début de 1949, une réunion regroupe, sous la présidence de Gaston Cusin, les directeurs et chefs de service de l’Économie nationale, en présence de Jean Filippi, membre du cabinet de Henri Queuille, nouveau président du Conseil et ministre des Finances, ainsi que des représentants de FO et de la CFTC48. Il y est admis que le « grand MEN » apparaît comme anachronique — il n’a jamais pu être mis sur pied, pas même en 1944-45. Jean Filippi considère qu’une telle solution est « pratiquement exclue pour l’instant », et que les Finances détiennent à la fois les postes clés (crédits budgétaires et bancaires) et les débouchés pour le personnel49. Il se déclare également hostile, ainsi que Louis Franck, à un MEN « État-major », tel que préconisé par le Rapport Le Gorgeu : sans véritables services d’exécution, un ministère ne peut guère exercer d’influence sur l’activité générale. En outre, les participants s’accordent à reconnaître que l’institution d’un secrétariat d’État aux Affaires économiques représente une rupture d’équilibre en faveur des Finances. En conséquence, il est décidé de se rallier à la fusion Finances-Affaires économiques-Plan, telle que proposée par la mission Boris, l’année précédente50.

Le maintien du statu quo (mai 1949)

  • 51 Idem, d. cité, note sur 1949.
  • 52 Idem, Comité central..., position de la mission des services économiques sur l’organisation interne (...)
  • 53 Idem.

34Gaston Cusin rédige alors un rapport, qui est examiné par la Commission, puis le Comité d’enquête des services publics, entre mars et mai 1949. Il y défend le principe de la fusion (« nous sommes au siècle des opérations combinées ») et du regroupement en quatre directions des services du Quai Branly51. Lors d’un échange de vues, le 13 mai, avec le Comité central d’Enquête, il est admis que la « structure idéale » serait la prééminence d’un ministère de l’Économie nationale, y compris sur les Finances, mais qu’elle « ne sera préconisée que lorsque les chances de réussite du grand MEN auront été réunies »52. Sans véritablement croire prochaine une telle éventualité, les participants considèrent que la meilleure « solution d’attente », pour ne pas compromettre la constitution future d’un grand MEN, consiste encore à regrouper sous l’autorité d’un secrétaire d’État des services économiques, concentrés en trois directions, à l’intérieur d’un grand ministère des Finances, du Plan et des Affaires économiques53.

  • 54 Idem.

35Dans les faits, la fusion officielle est retardée encore pendant une douzaine d’années, jusqu’au décret du 6 décembre 1962. Mais il ne s’agit que d’un combat de retardement. La novation administrative, introduite en 1947 par la formule Mayer-Gaillard d’un secrétariat d’État aux Affaires économiques assez largement soumis, en fait sinon en droit, au ministre des Finances, dont il apparaît comme l’obligé, est le plus souvent respectée dans l’intervalle54. Parallèlement, les services sont réduits à cinq directions, dont une — la direction de la Coordination économique et des Entreprises nationales — n’a plus guère de prérogatives, dans la mesure où la gestion des participations publiques revient au Trésor depuis le début de 1948 ; dont une autre — la direction des Programmes — apparaît davantage comme l’agent d’exécution du Plan, avant d’être absorbée, en octobre 1953, par le Commissariat général à la Productivité. Quant à l’INSEE, son rattachement à l’Économie nationale s’avère de plus en plus comme purement topographique.

III. FINANCES/ÉCONOMIE NATIONALE : UN « FAUX PROBLÈME » ET LE DÉPHASAGE ADMINISTRATION/OPINION

1. Dans l’opinion : offensive « libérale » contre politique « dirigiste » ?

Les justifications du plan Mayer à l’adresse de l’opinion

  • 55 Cf. François Caron, article cité.

36Les débats publics, derrière les tribunes parlementaires comme dans la presse, ont accordé une large place, lors de la discussion des mesures du Plan Mayer, au débat suivant : relâchement ou maintien des méthodes « dirigistes » de la guerre et de la Libération ? Le ministre des Finances ne manque pas l’occasion de pourfendre les contraintes dirigistes, issues de la guerre et de la période de pénurie, ce qu’il nomme le « dirigisme inflationnisme ». De même, avant son arrivée rue de Rivoli, il a critiqué la gestion des entreprises nationalisées, qui ne répondrait pas à des critères de rentabilité55.

37Politiquement et culturellement, la substitution de Robert Schuman par René Mayer marque l’affirmation, plus explicitement marquée, de la supériorité des seules contraintes du marché, et de la nécessaire et salutaire disparition des autres.

  • 56 AEF, 5 A 18, Gaston Cusin, note citée, 27 octobre 1948, p. 2.

38Ces affirmations trouvent un écho d’autant plus net dans une partie de l’opinion que l’appareil économique administratif « porte une tâche originelle : la paternité de l’étranger »56. Appuyés sur l’incohérence, l’inefficacité et l’impopularité relatives des rouages économiques de l’Administration, René Mayer et Félix Gaillard peuvent ainsi justifier, à l’heure des économies nécessaires, les compressions proposées.

« L’offensive des grands intérêts économiques contre les conquêtes de la Libération »57

  • 57 Titre de la note de Gaston Cusin, 26 janvier 1949, citée.
  • 58 Idem, p. 6 et 7.
  • 59 Idem, p. 7.
  • 60 Idem, p. 10 ; il évoque même un « brain trust occulte ».

39En retour, certains responsables, dont Gaston Cusin, tentent de préserver les services de l’Économie nationale, en essayant de susciter, en particulier auprès des socialistes ou de certains syndicalistes non communistes, une réaction publique tendant à présenter l’évolution administrative comme le résultat du travail de sape des « libéraux », engagé de manière sousterraine depuis la Libération. Dans une note confidentielle, transmise à Vincent Auriol à la fin de janvier 1949, il déplore le fait que « dans les partis politiques (socialistes, MRP) qui ont préconisé la discipline économique, un complexe de culpabilité [ait] été créé par la propagande libérale ». Mais il rejette l’idée qu’on puisse « transiger avec les libéraux »58. Et, dans son esprit, « l’opération tactique engagée sur le plan parlementaire et devant l’opinion publique ne devra (...) risquer de priver l’État des leviers de commande qui lui sont indispensables en toute hypothèse »59. Selon lui, le « capitalisme » a, dans un premier temps, « saboté » les organes d’économie dirigée, avant de concentrer, lors d’une seconde phase, « tous les leviers de commande rue de Rivoli », avec « l’arrivée du tandem Mayer/Gaillard »60. Aussi, y aurait-il corrélation entre, d’une part, la régression relative de l’influence socialiste sur le gouvernement, l’affaiblissement de l’« économie dirigée », et la perte d’influence de l’Économie nationale au profit des Finances. D’ailleurs, les justifications, dans les débats parlementaires, pour le maintien d’une Administration économique autonome, sinon puissante, s’appuient sur la nécessité de maintenir certaines disciplines, et de défendre les « conquêtes » de la Libération.

2. Dans l’Administration : un « faux problème »61

  • 61 AEF, 5 A 18, note citée de Gaston Cusin, 27 octobre 1948, p. 2.

40Au-delà de ces thèmes, doublement simplificateurs, les problèmes, dans l’Administration, se posent de manière plus complexe.

La réfutation de la « thèse d’un socialisme entravé »62

  • 62 François Bloch-Lainé in La France restaurée, op. cit., p. 105.
  • 63 Ibid.
  • 64 Ibid, p. 106 et 107.
  • 65 Ibid., p. 105.

41Quarante années après l’événement, le directeur du Trésor d’alors — l’une des principales cibles de Gaston Cusin — rétorque que le transfert de responsabilités reflète bien davantage les carences des responsables de l’Économie, que leur refoulement systématique par ceux des Finances, ainsi avides de reconquérir un terrain quelque peu perdu depuis 194463. De plus, la querelle administrative n’épouserait pas, trait pour trait, la division politique socialistes-libéraux : la « volonté de novation » n’aurait pas été l’apanage de l’Économie nationale, mais soufflait aussi rue de Martignac et rue de Rivoli. Enfin, François Bloch-Lainé incline à penser qu’il n’y a guère eu, au-delà des nationalisations et de la Sécurité sociale, de véritable projet économique cohérent émanant de l’État-major socialiste, dont ... « le quasi-analphabétisme [en matière économique] laissait briller d’un éclat facile les orthodoxies traditionnelles. À gauche, la vacuité des conceptions, la pauvreté des initiatives ont grandement facilité les « ré-occupations » du terrain, physiques et morales, par des ci-devant »64. À la « carence administrative » se surimposerait ainsi la « carence politique » d’un « travaillisme introuvable »65.

42Certes, on ne peut guère identifier « la » politique de l’Économie nationale à une politique économique « socialiste », opposée à celle des Finances, pour une triple raison.

  • 66 AEF, 5 A 18, note au ministre de Pierre Grimanelli, 27 avril 1948, 5 p.

43Tout d’abord, la SFIO elle-même s’est montrée relativement divisée à l’été 1947, lors de la crise de l’« économie dirigée » : si André Philip et François Tanguy-Prigent obtiennent le soutien des militants et des responsables de leur parti pour maintenir certaines disciplines économiques, on a vu qu’ils sont désavoués par la plupart de leurs amis au pouvoir, à commencer par les présidents du Conseil et de la République. On a même montré que l’amorce de la politique de « libéralisation » du plan Mayer est décidée, pour partie, par Paul Ramadier et Jules Moch : la continuité l’emporte sur la rupture ; il en est de même en matière de politique économique internationale. D’autre part, il n’y a pas non plus « une » politique de l’Économie nationale, dont les responsables apparaissent — comme le rappelle Georges Boris en 1948 — assez disparates. Ceux de la direction des Prix sont loin d’être des « dirigistes » en toute saison, à commencer par son directeur Louis Franck, ou Claude Tixier, qui rejoint le cabinet de René Mayer, ou encore Raymond Arasse, qui participe, à plusieurs reprises, à celui d’Antoine Pinay. Les hauts fonctionnaires de la direction des Relations Économiques extérieures ne sont pas non plus dogmatiquement attachés au contrôle par l’État du commerce extérieur : c’est le cas de Jean Filippi, membre du cabinet de Maurice Petsche en 1949. Enfin, il n’apparaît pas que les services du Rond-Point, puis du Quai Branly, aient proposé une politique cohérente, qui aurait été systématiquement contrée par la rue de Rivoli. Même en matière de politique des prix, les responsables de la direction des Prix ont largement suggéré le système de la « liberté surveillée », et convenaient, en 1947, qu’il n’était plus temps de reconstruire un arsenal dirigiste efficace. Pour les investissements et la politique économique à moyen terme, la direction des Programmes, tout en refusant d’être intégrée au Plan, ne manifeste guère de divergences avec la rue de Martignac (si ce n’est avec les conclusions de la Commission de modernisation de la main-d’œuvre et de l’Agriculture)66.

44D’ailleurs, Gaston Cusin lui-même n’apparaît pas comme un « dirigiste » systématique, au sein de l’Administration.

« Il ne s’agit pas d’être libéral ou dirigiste ; il faut être intelligent »67

  • 67 Paul Reynaud, cité par Gaston Cusin dans sa note citée (27 octobre 1948), p. 1.
  • 68 Idem, p. 3.

45Dans sa note d’octobre 1948 pour le CEI, Gaston Cusin tient un langage assez proche de celui de Georges Boris sur « le faux problème de la suprématie des Finances ou de l’Économie », du fait d’une « interpénétration constante » entre mission des services économiques et financiers68.

  • 69 Idem, p. 3.
  • 70 Idem, p. 4.
  • 71 Idem, p. 4.
  • 72 Idem, p. 4.

46Ainsi, le dilemme n’est pas entre un désengagement libéral, ou un dirigisme renforcé. La tâche consiste à définir judicieusement les arbitrages de l’État, du fait de l’insuffisance des ressources matérielles et financières : « Entre le chef d’entreprise (nationale ou privée) qui vise des objectifs lointains, et le fonctionnaire des Finances publiques préoccupé par des problèmes d’équilibre à court terme, un arbitrage est nécessaire. Lorsqu’on disposait en abondance de ressources matérielles et financières, les banques d’affaires procédaient à cet arbitrage, sans même que l’Administration en eut conscience. Lorsque les investissements doivent imposer des sacrifices énormes à tous les citoyens, il appartient à l’État de remplir cette fonction »69. Signalant que « l’intervention de l’État dans l’Économie est loin d’être un phénomène récent », il constate que, dans plusieurs pays, les projets de budget se trouvent désormais « préfacés par un bilan du revenu national établi suivant des méthodes de plus en plus scientifiques (...) [qui] ne s’exprime plus (...) seulement en style monétaire : il est fondé sur des budgets-matières »70. Il note que le traitement des problèmes d’investissements dépasse l’horizon budgétaire, et se fonde sur « des programmes qui tendent à répartir l’énergie, les matières premières, la main — d’oeuvre en même temps que le crédit »71. De même, il cite l’extension des méthodes d’intervention pour la balance des comptes, à travers l’établissement de programmes de répartition de devises et de plans d’exportation : « cette évolution est essentiellement fondée sur un recours systématique à la statistique et à la comptabilité dont les économies réputées libérales, telles que celle des États-Unis, font l’usage le plus efficace »72.

47Ainsi, l’étendue accrue des interventions d’Etat ne répond pas à une perspective dirigiste permanente, mais aux conditions de la reconstruction, et, en particulier, au déséquilibre entre l’importance des tâches et les insuffisances dans les disponibilités.

« La discipline économique et financière s’imposera encore dans l’avenir »73

  • 73 Gaston Cusin in note citée (.26 janvier 1949), p. 3.
  • 74 Idem, p. 3.
  • 75 Idem, p. 3.
  • 76 Idem, p. 4.
  • 77 Idem, p. 4 et 6.

48Gaston Cusin développe ce thème de la « discipline » nécessaire dans sa note à Vincent Auriol. Les mécanismes libéraux ne peuvent encore jouer pour trois raisons : ainsi, le niveau trop limité de la production « ne permet pas de libérer assez d’épargne ni d’en orienter l’investissement dans l’intérêt général c’est-à-dire dans les industries clés, ni, d’autre part, de prélever sur la consommation les marchandises qui doivent être exportées en volume progressivement croissant jusqu’à doubler nos exportations actuelles »74. De telles remarques ne s’écartent guère des préoccupations de Guillaume Guindey, à la direction des Finances extérieures. En outre, l’éventualité du retour à une surproduction agricole « va justifier bientôt des interventions nouvelles, comme la crise de 1934 avait déjà provoqué l’institution de l’Office du Blé et le contrôle du marché du vin »75. Enfin, la répartition de l’aide américaine, de même que l’ouverture vers l’Europe — jugée nécessaire — impliquent des réorganisations rendant indispensable une certaine intervention de l’État : « pour construire l’Europe il faudra procéder à une répartition du travail qui imposera des concentrations d’entreprises, le développement systématique de certaines branches et la mise en sommeil d’autres productions, (...) la répartition de l’aide extérieure (...) a provoqué la création d’un véritable dirigisme international qui doit avoir ses prolongements dans une répartition rationnelle des moyens mis à notre disposition dans le cadre national (...) l’ampleur des problèmes posés par la concurrence des économies nationales organisées ne permet plus à la « libre entreprise » de s’adapter rapidement aux variations de conjoncture sans l’intervention de l’État »76. Aussi bien pour l’accroissement des exportations que pour la stabilité monétaire, il doute que les ajustements libéraux ne puissent être efficaces, dans la conjoncture d’alors : « on n’a pas assez souligné le bluff retentissant de l’expérience René Mayer, entièrement fondée sur un assouplissement du contrôle des changes. La dévaluation du début de 1948 nous a donné, au cours de cette année, des exportations inférieures en valeur à celles de l’année précédente (...) L’intervention de l’État dans le contrôle de notre commerce extérieur est plus que jamais nécessaire (...) Il faudra des années encore avant qu’on puisse envisager le sauvetage du franc par l’épargne »77.

  • 78 AEF, B 28218, secrétariat général du CEI, note du 15 mars 1949.
  • 79 AEF, 5 A 15, doc. F. Gaillard.
  • 80 AEF, 5 A 17, observations sur le projet du ministère des Finances tendant à la nomination conjointe (...)
  • 81 AEF ; 5 A 18, note citée, p. 10, soulignée dans le texte.

49Mais les raisonnements de Gaston Cusin sur le maintien de « disciplines » économiques et financières, du fait de l’insuffisance de la production, des exportations et de l’épargne sont assez largement partagés par plusieurs responsables du Plan ou des Finances, même si des nuances apparaissent, quant à l’estimation de la période envisagée ou à l’intensité des interventions. D’autant plus que les perspectives tracées par l’ancien collaborateur de Vincent Auriol ne reposent pas sur une vision autarcique, ni sur la volonté de ressuciter le dirigisme par les quantités et les prix. En mars 1949, lors de la réunion interne consacrée à la fusion Finances-Économie, il affirme : « Le problème économique dominant est actuellement celui de l’équilibre de notre balance des comptes pour 1958 »78. Sa préoccupation majeure — comme rue de Martignac ou rue de Rivoli — est la « viabilité » de l’économie française. De même, son souci de réintégrer le contrôle des entreprises publiques à l’Économie nationale repose, non sur la volonté de les « fonctionnariser », mais, au contraire, sur la crainte que l’Administration des Finances n’y parvienne, en les « assujetissant au contrôle tatillon inspiré de la comptabilité publique »79. Dans une note d’octobre 1947 pour Jules Moch, Gaston Cusin s’est déjà inquiété : « L’esprit même de ce contrôle n’a jamais été compris par le Ministère des Finances qui continue à rechercher les observations a priori suivant des procédés budgétaires, alors que les entreprises nationalisées doivent être gérées comme des entreprises commerciales »80. Dans la même perspective, antidirigiste, il ajoute pour le CEI, un an plus tard : « on doit, à tout prix, éviter de stériliser les entreprises nationalisées par l’application de règles de comptabilité publique et rechercher, au contraire, leur rentabilité, que la comptabilité commerciale permet seule d’apprécier. Ce sont donc les méthodes qui prévalent dans les entreprises privées qui doivent être appliquées »81. Discours bien proche de celui de René Mayer, pourtant vivement attaqué dans des notes confidentielles.

50Plus qu’un débat de fond, d’ordre économique et financier, ou, a fortiori, politique, la querelle apparaît bien davantage comme une rivalité de services, de corps et de personnes.

3. Une rivalité de personnels : l’Inspection des Finances sur la sellette

51En fait, les récriminations les plus importantes de Gaston Cusin portent sur trois domaines, pour lesquels les Finances, en 1948, ont pris le dessus sur l’Économie nationale : le contrôle du secteur nationalisé et les SEM, la politique du crédit pour les investissements, les finances extérieures.

La mise en cause de l’Inspection

  • 82 AEF, 5 A 17, organisation de contrôle financier sur les entreprises nationalisées et sur les SEM, n (...)
  • 83 Idem.

52Dans le premier cas, la critique des Finances est vive : « Les prétentions de la direction du Budget et de la direction du Trésor à exercer la direction de ce contrôle financier ne peuvent être aujourd’hui admises (...) les fonctionnaires des Finances (...) ne reçoivent à aucun moment de leur carrière une formation leur donnant une aptitude à exercer le contrôle des comptabilités privées ni la gestion dans le cadre de la législation des sociétés »82. Et Gaston Cusin retourne l’argument, selon lequel le contrôle d’État serait déficient par excès de bureaucratisme, en renvoyant la balle rue de Rivoli : « il n’est pas paradoxal de soutenir que le Contrôle d’État a fonctionné d’autant plus mal qu’il était exercé par des fonctionnaires issus de l’Administration centrale des Finances, voire de l’Inspection »83.

  • 84 Idem, p. 6 et 7.

53Deuxième pomme de discorde : la résurrection d’une direction du Crédit, qui pourrait arbitrer entre les Finances publiques — représentées par le Budget et le Trésor — et le secteur économique : « Si on laissait, suivant la conception de la direction du Trésor, le Ministère des Finances en présence des seuls ministères techniques pour prendre les décisions en matière de crédit, on permettrait à M. Bloch-Lainé d’arbitrer les besoins des différents secteurs économiques, c’est-à-dire faire la politique économique pour laquelle il manque des informations que détient le Commissariat au Plan et la direction des Programmes. C’est, en effet, aux Affaires économiques à décider par exemple si l’équipement ferroviaire doit avoir la priorité sur l’équipement électrique. La direction du Crédit est une affaire économique et non une affaire de Finances publiques »84. Il souhaite intégrer cette direction du Crédit dans celle des Programmes.

54Enfin, il propose de regrouper à la DREE une partie des services des Finances extérieures.

Le projet de réforme des personnels : les ingénieurs contre les inspecteurs des Finances

  • 85 AEF, В 28218, d. cité.
  • 86 Idem.
  • 87 Interview de Gaston Cusin (Paris, 17 mai 1984).
  • 88 Note citée, p. 15.
  • 89 Idem.

55Gaston Cusin profite des débats sur la réorganisation, pour proposer une refonte des corps, afin de renforcer « l’esprit « Économie nationale » en faisant prévaloir les connaissances de comptabilité et de droit commercial sur la formation finances publiques »85. En mai 1948, un projet de loi est préparé, prévoyant la fusion des Experts économiques, des Contrôleurs d’État, des inspecteurs et inspecteurs généraux de l’Économie nationale et des Conseillers et attachés commerciaux, afin de créer le Corps des « Conseillers aux Affaires économiques ». Déplorant le fait que « 90 % des candidats à la Fonction publique n’ont qu’une formation littéraire ou juridique... » et que « Aucun des grands Corps de l’État créés au 19e siècle ne peut (...) prétendre aujourd’hui à une compétence générale en matière économique », Gaston Cusin prévoit, dans l’attente de l’accroissement de la formation économique à l’ENA, que le nouveau corps serait recruté pour un tiers seulement dans les Grands Corps, un second tiers parmi les Ingénieurs de l’État et des entreprises nationalisées, le tiers restant parmi des fonctionnaires du MEN, des Finances et des Régies financières86. Ainsi, Gaston Cusin pensait faire aboutir l’une de ses vieilles idées : créer un corps aussi prestigieux que les Inspecteurs des Finances, dont les compétences seraient « économiques » et polyvalentes87. Quelques mois plus tard, il conclut sa note pour son ancien ministre de 1936 : « L’importance de la politique du personnel est absolument déterminante. Le vote des lois et la réforme des institutions ne sont rien qu’une création d’instruments passifs »88. Il termine en laissant s’exprimer sa vieille prévention à l’égard de l’Inspection des Finances : « L’histoire des nationalisations, depuis 1936, est, de ce point de vue, bien décevante : les Inspecteurs des Finances en qui on n’avait pas confiance pour diriger des services administratifs il y a 12 ans, se partagent aujourd’hui tous les leviers de commande du crédit : Banque de France, Crédit national, Caisse des Dépôts »89.

  • 90 Idem.
  • 91 AEF, 5 A 17, lettre de Gaston Cusin à Armengaud, président de la Commission des Affaires économique (...)

56Faisant valoir les compressions budgétaires que la fusion permettrait d’obtenir, à travers la suppression des doubles emplois, Gaston Cusin s’assure le soutien gouvernemental. Après enquête au Conseil d’État, René Mayer accepte de donner suite au projet le 14 juin, et, trois semaines plus tard, Félix Gaillard le défend devant la Commission des Finances de l’Assemblée90. Mais le rapporteur fait échouer le projet devant la Commission, malgré une intervention personnelle d’André Philip : l’un de ses collaborateurs a voulu préserver le privilège de réserver le débouché du Contrôle d’État aux Administrateurs des Finances91. Quoi qu’il en soit, on peut douter que, même au cas où le projet aurait abouti, un tel Corps eût réellement pu faire jeu égal avec la vénérable Inspection des Finances.

57Ainsi, le déclin des services de l’Économie nationale n’a pu être tempéré par la création d’un corps d’Experts économiques, pourtant espérée depuis 1936 par certains collaborateurs de Vincent Auriol. Cependant, à la charnière de 1948 et 1949, le tableau n’est pas aussi uniformément noir que ne le laisse entendre Gaston Cusin.

4. Un tableau plus contrasté

  • 92 Gaston Cusin, note citée, p. 13.

58Au début de 1949, Gaston Cusin conclut en prétendant que le MEN, comme le MIC « sont systématiquement désagrégés »92.

59En fait, la situation des services est plus différenciée, et, dans plusieurs cas, leur affaiblissement relatif remonte à une période antérieure à l’arrivée du « tandem Mayer-Gaillard ». Il convient de distinguer les domaines sur lesquels l’Économie nationale n’a jamais pu empiéter, et ceux où elle s’est affirmée à la Libération.

Les fonctions financières : confirmation d’une exclusion de droit ou de fait

60Dans trois domaines décisifs distingués par Gaston Cusin, les services du Rond-Point n’ont jamais vraiment pu exercer leur autorité depuis 1944.

61Le service du Crédit à la direction des Programmes n’a jamais eu à décider de la politique de crédit en matière d’investissements. Et avec la création de la Commission des Investissements, le Trésor joue, désormais de manière officielle, le rôle dirigeant.

  • 93 François Bloch-Lainé en parle comme d’un « auxiliaire effacé et loyal » de Jean Monnet, La France r (...)

62En revanche, la direction des Programmes, sous la conduite de Pierre Grimanelli, exerce une activité d’ingénieur-conseil polyvalent au service du Plan, dont elle est le fidèle exécutant. En outre, à partir de 1948, elle se préoccupe de plus en plus des problèmes de main-d’œuvre, de technologie, de prix de revient. C’est dans ce service que naît les organismes de promotion d’une politique de productivité, qui va devenir, à la fin du premier Plan, l’axe essentiel de son activité, au point d’être absorbée par le Commissariat général à la Productivité, en octobre 1953. En fait, la plupart des initiatives en matière de choix des investissements sont venues de la rue de Martignac, dont, pour l’essentiel, Pierre Grimanelli épousait les vues, sans jamais manifester la prétention, quelque peu illusoire, de supplanter Jean Monnet93.

  • 94 Cf. Louis Franck, 697..., op. cit., p. 14 ; confirmé par François Bloch-Lainé, op. cit., p. 102. Al (...)

63La direction de l’Organisation économique et des Entreprises nationales n’a jamais imprimé une politique cohérente au secteur nationalisé et aux SEM. Elle a été, certes on l’a vu, notoirement privée de moyens en personnel (autant de Contrôleurs d’État qu’en 1935, malgré la vague des nationalisations de 1945-46 !), dont la position, d’autre part, est ambiguë, puisqu’il vient entièrement des Finances. Mais les divers témoignages s’accordent pour considérer que son directeur jusqu’en 1948 — date à laquelle le Trésor la supplante — Alexandre Verret, ne fut sans aucun doute, malgré son « éblouissante » carrière postérieure, pas à la hauteur de la tâche et des prétentions affirmées par Gaston Cusin94.

64Quant aux Finances extérieures, elles n’ont jamais figuré au MEN depuis 1944, même du temps de PMF. Il était quelque peu vain d’espérer détacher certains des services soumis à l’autorité largement respectée de Guillaume Guindey.

Direction des Prix et DREE : le maintien de fonctions nécessaires

  • 95 AEF, 5 A 28, « Contrôle économique ».

65La direction générale du Contrôle et des Enquêtes économiques voit ses effectifs réduits, son poste de directeur général disparaître avant d’être absorbée en janvier 1949 par la direction des Prix. Cependant, cette évolution ne date pas de l’arrivée du « tandem Mayer-Gaillard ». La vraie rupture a été la suppression des organismes régionaux issus de Vichy, par la loi Thorez du 26 mars 1946 : de 7 325 agents en 1944, la direction générale en compte alors bientôt moins de 6 000. Et, dès cette date, le directeur général, Burnod, se plaint de la « crise des effectifs »95.

  • 96 Louis Franck, 697..., op. cit., p. 310.

66Cependant, la direction des Prix va jouer un rôle non négligeable pendant une période beaucoup plus longue que ne l’escomptaient René Mayer et Félix Gaillard. Le maintien des principes de l’ordonnance de juin 1945 pendant plus de trente ans, et le régime des prix de nombreux produits, laissés en « liberté surveillée », ont assuré une activité importante à une direction, dont le principal responsable est resté à son poste pendant quinze ans. En 1962, lors de son départ, on tente encore de « suivre le bœuf » : « La boucherie était en révolution quand je débutai dans mes fonctions ; elle le sera encore au moment où j’allais les abandonner »96(Louis Franck).

67Au dirigisme de pénurie, la direction allait, peu à peu, substituer une politique de prévision et de surveillance de la concurrence.

68Quant à la DREE, elle devait également connaître une longue carrière, parallèlement aux lenteurs de la libération des échanges et des progrès de la convertibilité.

***

CONCLUSION DU CHAPITRE XXX

69On a souvent présenté la volonté de bâtir un ministère de l’Économie nationale comme un signe de la part de gouvernants, plus particulièrement situés à gauche, d’affaiblir le ministère des Finances et d’opposer à son libéralisme financier un dirigisme économique.

70Dans les faits, depuis 1944, la question apparaît plus complexe. Le débat dans l’opinion — où, en effet, le MEN est assimilé au dirigisme et les Finances à l’orthodoxie libérale — est singulièrement déphasé par rapport à celui qui se déroule dans l’appareil d’Etat.

71Sans doute, l’atténuation physique des grandes pénuries, et la volonté de desserrer l’appareil dirigiste, formulée par le tandem Mayer-Gaillard, rendent compte de l’effacement progressif de l’Économie nationale, dont le rôle essentiel, bâti à Vichy, était d’assurer la direction de la répartition et des prix. Mais, dès 1947, Paul Ramadier a déjà largement amorcé le processus. Et, dès 1946, l’Économie nationale n’a pu, par manque de moyens sans doute, mais aussi faute d’une ampleur de vue, d’une audace et d’une habileté comparables à celles de Jean Monnet, occuper le terrain du Plan, qu’elle a ainsi laissé disponible pour la rue de Martignac. La prévention de Gaston Cusin à l’égard des inspecteurs des Finances — qui la lui rendent d’ailleurs — le conduit sans doute à des excès, lorsqu’il dénonce le complot des « libéraux », ourdi rue de Rivoli. Dans les faits, la querelle apparaît bien plus celle de corps, de services, voire de personnes.

72Il est vrai que l’occasion d’une relève des experts des Finances a été perdue. Mais cela reflète aussi en partie une certaine conversion de la rue de Rivoli — certes aiguillonnée par la rue de Martignac — désormais beaucoup plus attentive qu’avant la guerre au contenu économique et pas seulement au coût financier des charges supportées.

Notes

1 AEF, 5 A 18, d. « Commission de la Réforme administrative. Réorganisation du ministère des Affaires économiques », mars 1948, et AEF, B 28218, d. « Rapport Le Gorgeu-Faure », Rapport, 10 p.

2 Idem.

3 Idem.

4 Idem.

5 Témoignage d’un inspecteur des Finances, plusieurs fois directeur de Cabinet du ministre.

6 AEF, B 28218, rapport cité.

7 Idem.

8 Idem.

9 Idem.

10 Idem.

11 AEF, B 28218, d. « Rapport... ».

12 Idem, p.-v. de la séance du 23 avril 1948. Spn.

13 Idem, p.-v. de la séance du 26 avril 1943, 8 p.

14 Idem, p.-v. cité.

15 AEF, B 28218, d. « Rapport... », note pour le sous-secrétaire d’État, 19 juillet 1948, 4 p.

16 Idem. Témoignage de Gaston Cusin (avril 1984).

17 AEF, B 28218, d. cité, note citée (cf. note 4 p. précédente).

18 CHSGM, L’Économie nationale 1944-1948, note de Gaston Cusin à Vincent Auriol, « L’offensive des grands intérêts économiques contre les conquêtes de la Libération » — secret, 26 janvier 1949, 15 p.

19 AEF, B 28218, d. cité. Version différente de celle donnée par François Bloch-Lainé dans La France restaurée, op. cit., p. 102, où il parle de « déshérance ».

20 Cf. Louis Franck, 697..., op. cit.

21 AEF, B 28218, d. « Organisation du MEN, 1944-1949 », Comité central d’Enquête sur le Coût et le Rendement des Services publics, P. Legatte, J. Legaret, note sur l’organisation des services administratifs s’occupant des problèmes de plan et de programmes économiques, mai 1948, 79 p.

22 Idem.

23 Idem.

24 Idem.

25 Idem.

26 Idem.

27 Idem, Georges Boris, introduction au Rapport général sur les services centraux traitant des questions économiques, juin 1948, 14 p.

28 Idem, Georges Boris, texte cité, p. 4.

29 Idem, p. 4.

30 Idem, p. 6. Il souligne l’effort déjà accompli, à travers le travail de la Commission du Bilan national.

31 Idem, p. 7.

32 Idem, p. 12.

33 Idem, p. 9.

34 Idem, p. 10.

35 Idem, p. 9.

36 Idem, p. 9.

37 Idem, p. 11.

38 Idem, p. 11.

39 Idem, p. 12.

40 Idem, p. 12.

41 Idem, p. 12.

42 Idem, p. 13.

43 Idem, p. 13.

44 AEF, 5 A 18, A AEF, B 28218, d. cité, tract commun CGT-CFTC.

45 AEF, 5 A 18, Assemblée nationale n° 4643, annexe au p.-v. de la 2e séance du 21 juin 1948, 26 p.

46 AEF, 5 A 18, Secrétariat général du CEI, note de Gaston Cusin, 27 octobre 1948, 24 p.

47 Idem.

48 AEF, B 28218, d. cité, c. r. analytique de la Conférence du 12 mars 1949, 9 p.

49 Idem.

50 Idem.

51 Idem, d. cité, note sur 1949.

52 Idem, Comité central..., position de la mission des services économiques sur l’organisation interne du MEN et des Finances, 19 mai 1949, 5 p.

53 Idem.

54 Idem.

55 Cf. François Caron, article cité.

56 AEF, 5 A 18, Gaston Cusin, note citée, 27 octobre 1948, p. 2.

57 Titre de la note de Gaston Cusin, 26 janvier 1949, citée.

58 Idem, p. 6 et 7.

59 Idem, p. 7.

60 Idem, p. 10 ; il évoque même un « brain trust occulte ».

61 AEF, 5 A 18, note citée de Gaston Cusin, 27 octobre 1948, p. 2.

62 François Bloch-Lainé in La France restaurée, op. cit., p. 105.

63 Ibid.

64 Ibid, p. 106 et 107.

65 Ibid., p. 105.

66 AEF, 5 A 18, note au ministre de Pierre Grimanelli, 27 avril 1948, 5 p.

67 Paul Reynaud, cité par Gaston Cusin dans sa note citée (27 octobre 1948), p. 1.

68 Idem, p. 3.

69 Idem, p. 3.

70 Idem, p. 4.

71 Idem, p. 4.

72 Idem, p. 4.

73 Gaston Cusin in note citée (.26 janvier 1949), p. 3.

74 Idem, p. 3.

75 Idem, p. 3.

76 Idem, p. 4.

77 Idem, p. 4 et 6.

78 AEF, B 28218, secrétariat général du CEI, note du 15 mars 1949.

79 AEF, 5 A 15, doc. F. Gaillard.

80 AEF, 5 A 17, observations sur le projet du ministère des Finances tendant à la nomination conjointe de contrôleurs d’État, 22 octobre 1947, signées Gaston Cusin, 4 p.

81 AEF ; 5 A 18, note citée, p. 10, soulignée dans le texte.

82 AEF, 5 A 17, organisation de contrôle financier sur les entreprises nationalisées et sur les SEM, note de Gaston Cusin, 31 mai 1948, 6 p.

83 Idem.

84 Idem, p. 6 et 7.

85 AEF, В 28218, d. cité.

86 Idem.

87 Interview de Gaston Cusin (Paris, 17 mai 1984).

88 Note citée, p. 15.

89 Idem.

90 Idem.

91 AEF, 5 A 17, lettre de Gaston Cusin à Armengaud, président de la Commission des Affaires économiques à l’Assemblée nationale, 14 août 1948, 2 p.

92 Gaston Cusin, note citée, p. 13.

93 François Bloch-Lainé en parle comme d’un « auxiliaire effacé et loyal » de Jean Monnet, La France restaurée..., op. cit., p. 103.

94 Cf. Louis Franck, 697..., op. cit., p. 14 ; confirmé par François Bloch-Lainé, op. cit., p. 102. Alexandre Verret a occupé la présidence des Houillères du Nord - Pas-de-Calais, puis des Charbonnages de France.

95 AEF, 5 A 28, « Contrôle économique ».

96 Louis Franck, 697..., op. cit., p. 310.

Table des illustrations

Titre Ministère des Finances et des Affaires économiques. Institut national de la statistique et des études économiques pour la métropole et la France d’outre-mer. Direction générale. Agents de l’État (fonctionnaires civils). Comparaison des effectifs en 1936, 1941, 1946 et 1947 (1)
Légende 1. Source .AEF, 5 A 18 (Papiers Cusin), d. « Économie nationale ».
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© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1991

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