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Le grand état-major financier : les inspecteurs des Finances, 1918-1946

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Nathalie Carré de Malberg

Troisième partie. Les carrières des inspecteurs des Finances hors ‎des cadres

Chapitre X. Les inspecteurs et la direction du Budget de 1919 à 1944 : une évolution contrastée1

Texte intégral

  • 1 Ce chapitre est une version actualisée et complétée de notre communication : « La naissance de la d (...)

1L’évolution contrastée des prises d’emplois des inspecteurs des Finances à la direction du Budget est un cas particulier dans l’histoire du Ministère et du corps.

  • 2 La loi est promulguée le 20 octobre 1919 et le décret le 7 novembre.

2Issue d’un bureau de la direction générale de la Comptabilité publique (CP), au lendemain de la Première Guerre mondiale, afin de mieux armer le ministre des Finances face au désordre des finances publiques et à ses collègues dépensiers, la direction du Budget et du Contrôle financier connaît une naissance difficile par la loi du 20 octobre 1919 et le décret du 7 novembre 19192, résultat d’une transaction entre le Parlement et le ministre, conseillé notamment par les grands directeurs de son administration, tous inspecteurs des Finances.

3De 1920 à 1936, cette nouvelle direction acquiert, sous l’autorité de son état-major, issu de l’Inspection, une autorité grandissante, des moyens croissants, des attributions toujours plus amples. Sa spécificité d’administration transversale et non sectorielle lui donne une position privilégiée auprès du ministre des Finances. En effet, si elle n’est qu’un acteur dans le jeu complexe de la décision des dépenses et de son contrôle qui fait intervenir d’autres directions du ministère, les parlementaires, les commissions, la présidence du Conseil, les autres ministères et établissements ou entreprises publics, elle est devenue le patron de l’Administration tout en partageant avec sa « sœur », la direction du Mouvement général des fonds (Trésor), la direction de la politique économique et financière.

  • 3 Mirabeau était alors accusé d’avoir été acheté par le Roi. La citation latine Arx tarpéia Capitoli (...)

4Mais le rôle de ses dirigeants inspecteurs des Finances dans la politique de déflation, le changement politique et la coalition de ses interlocuteurs entraînent, de novembre 1936 à la guerre, à la fois l’effacement durable des inspecteurs de cette direction et son affaiblissement, que traduit partiellement son changement de nom : elle ne sera plus désormais que direction du Budget. Elle doit céder le contrôle financier des budgets autonomes (et trois bureaux) à une nouvelle direction : la direction du Contrôle financier et des Participations publiques. Ainsi, l’excès de son influence en 1934-1935, et donc de celle de son état-major issu de l’Inspection, a provoqué – provisoirement – une réaction collective de rejet au profit d’autres hauts fonctionnaires des Finances, d’autres directions et de l’arbitre constitutionnel, la présidence du Conseil, et donc, en définitive, du politique. Cette histoire illustre la pertinence de l’expression de Mirabeau à la Constituante en mai 1790 : « Il est peu de distance entre le Capitole et la roche Tarpéienne3 ! »

  • 4 Cf. sur ce point, l’analyse fine et convaincante des priorités de la direction et de sa guérilla me (...)
  • 5 Sur les années cinquante, on doit consulter La Direction du Budget face aux grandes mutations des a (...)

5Cet affaiblissement perdure après 1940 en dépit des apparences d’un État autoritaire et d’une croissance des bureaux. Elle subit, en effet, les conséquences de la perte de ses alliés des commissions des Finances, de la concurrence d’autres administrations et de la faiblesse politique de son ministre, Bouthillier puis Cathala, au sein de l’exécutif qui lui nuiront lors des arbitrages4. Après la guerre, ce sera le retour de l’âge d’or de la direction malgré l’apparition ou le développement de concurrents et le maintien à l’écart des inspecteurs des Finances, exception faite du directeur puisé dans le corps de l’Inspection. Le retour des commissions des Finances du Parlement, la nécessité absolue du financement public des besoins de reconstruction et de modernisation, l’instabilité des gouvernements (plus que des ministres des Finances), la cohésion des grands directeurs inspecteurs du ministère renforceront son autorité et ses attributions réelles5.

  • 6 Cf. à ce sujet, l’article de M. Poulain dans Études et Documents, XI, Paris, Comité pour l’histoire (...)
  • 7 N. Carré de Malberg, « Les inspecteurs des Finances et la défense du franc, 1934-935 », Du franc Po (...)
  • 8 M.O. Baruch, Servir l’État français…, op. cit., p. 193. Sur les distorsions entre le dogme et la pr (...)
  • 9 La Direction du Budget entre doctrines et réalités…, op. cit.
  • 10 Outre la journée d’études déjà citée, il s’agit essentiellement, par ordre alphabétique de : M.O. B (...)

6La pauvreté des archives de la direction du Budget sur cette période6 malgré l’ampleur de ses responsabilités ne permet pas toujours de répondre, exception faite des années 1934-19357, aux questions pourtant essentielles : au-delà du principe de compression des dépenses au nom de l’équilibre budgétaire, quels furent les choix de ses dirigeants inspecteurs, leur autonomie et l’influence réelle de la direction ? Comment la direction a-t-elle résolu, au cours de cette période, « cette dialectique entre principes et priorités faisant référence permanente aux premiers pour imposer les secondes », selon l’heureuse expression de M.O. Baruch8 ? Des réponses partielles à ces questions ont été données lors de la journée d’études de 19999 et par quelques travaux, trop rares hélas, d’historiens ou de juristes10.

I. La situation à la veille de la loi de 1919

  • 11 Les chiffres sont tirés de E. Chadeau, Les Inspecteurs des Finances, 1871-1919, Mémoire de maîtrise (...)
  • 12 Rappelons que le chiffre entre parenthèses est celui du concours d’entrée à l’Inspection.

7À la veille de la loi, une source précieuse permet de comprendre les enjeux de la réorganisation souhaitée par les inspecteurs des Finances : les procès-verbaux de la commission pour la réorganisation de l’Administration centrale du ministère des Finances, dite « commission Courtin », où ils sont majoritaires, 8 sur 11 membres, en tant que directeurs (ou anciens directeurs) de l’administration centrale11. À la séance de la sous-commission du contrôle administratif du 4 février 1918, Courtin (1884)12, alors président de chambre à la Cour des comptes, conclut son intervention, destinée à renforcer le contrôle de la dépense, en rappelant :

  • 13 SAEF, B 14040 et SAEF, B 33972. Louis Courtin est ancien élève de l’École polytechnique, inspecteur (...)

« Le ministre des Finances doit être mieux armé pour participer au contrôle de la préparation du Budget, comme au contrôle de l’engagement des dépenses… L’utilité d’une réforme apparaît nécessaire. Le contrôle de la préparation du Budget n’existe qu’à l’état rudimentaire – quant au contrôle de l’engagement des dépenses tel qu’il est organisé, il est loin de présenter les garanties qu’on en attend, ce sont en partie des garanties illusoires13. »

  • 14 1 chef de bureau, 2 sous-chefs et 7 rédacteurs dont 2 détachés auprès des commissions financières. (...)
  • 15 Cf. A. Baron, Le Ministère des Finances. Organisation et attributions, Paris, Lucien Laveur, 1906, (...)
  • 16 Après la longévité exceptionnelle de l’inspecteur des Finances Roussy de Sales (1875) à la tête de (...)

8Pour connaître la charge de travail du directeur général de la CP, aidé d’un directeur adjoint, d’un sous-directeur et du bureau central et du budget, soit 13 personnes au total14, on dispose de sources imprimées15 mais le plus éloquent est de laisser la parole au directeur général de la CP, inspecteur des Finances16, Georges Privat-Deschanel (1891), qui cumule alors avec la fonction de secrétaire général du ministère des Finances lors de la séance du 17 juillet 1918 de la commission Courtin. Après avoir rappelé : « Le service de la Direction générale de la Comptabilité publique qui est de nature à nous préoccuper, celui qui devra jouer demain le rôle le plus important c’est le bureau du budget », il en définit les missions :

C’est « l’instrument administratif au moyen duquel le ministre des Finances exerce ses attributions de contrôleur général des Finances publiques. […] Il a pour tâche essentielle de préparer le budget annuel de l’État. Il reçoit les propositions de dépenses établies par les différents ministères. Il les centralise, les examine, les discute avec chacun des départements ministériels et en arrête les chiffres. D’autre part, il détermine les prévisions de recettes. Avec ces éléments, il établit la loi de finances, c’est un travail considérable. Vous savez le volume que représente tous les ans le budget ; le document une fois dressé, il faut en assurer l’impression et la publication, entrer en rapport avec les commissions financières de la Chambre et du Sénat, suivre les discussions devant le Parlement, assurer la transmission d’une Chambre à l’autre, rédiger de nombreuses notes qui, toutes, exigent des études fort longues et très approfondies. Le bureau du budget doit encore préparer les projets de crédit supplémentaires qui, avant la guerre, en dehors de projets spéciaux, étaient au nombre de cinq ou six chaque année. […]

  • 17 Il s’agit de l’article 55 de la loi de finances du 13 avril 1900. Celui-ci a également conduit à la (...)

Ensuite, parmi ses attributions essentielles se place l’examen de tous les projets de loi, de tous les projets de décret, d’arrêté ou de décision susceptibles d’entraîner des conséquences financières ; c’est en somme toute l’administration du Pays qui vient aboutir au bureau du budget, et en particulier ce sont toutes les questions touchant au statut des fonctionnaires, à la révision des traitements, questions qui ont pris depuis quelques années une importance de plus en plus grande. Vous savez qu’au terme de la loi de 190017, toute mesure ayant pour effet d’augmenter le nombre ou le traitement des fonctionnaires doit faire l’objet d’un décret contresigné par le ministre des Finances. Cette disposition, qui ne visait d’abord que le personnel payé par le budget général, a été étendue aux personnels rétribués sur les budgets annexes, et tout récemment, à ceux des établissements publics recevant des subventions de l’État […].

  • 18 SAEF, B 14040, Procès-verbal de la séance du conseil général du mercredi 17 juillet 1918, p. 3.

C’est également le bureau du Budget qui a pour mission de suivre le contrôle des dépenses engagées dans chacun des ministères. C’est enfin au bureau du Budget qu’on traite toutes les questions financières qui intéressent l’Algérie et le Maroc et qui ces dernières années ont pris, en raison des événements, une importance considérable18. »

9Les tâches de la CP et de son bureau du Budget, déjà lourdes en 1914, se sont en effet alourdies durant et à cause du conflit : intervention de l’État massive et désordonnée et hausse considérable des dépenses. La situation est intenable pour le bureau du budget ; le directeur général et le sous-directeur et donc le ministre des Finances en sont affaiblis alors que des tâches nouvelles sont à prévoir. Le directeur général en est bien conscient qui pressent :

  • 19 Ce sera 20 milliards en 1920.
  • 20 SAEF, B 14040, P.-V. de la séance du conseil général du 17 juillet 1918. Il précise : « Il est cert (...)

« Au lendemain de la guerre cette tâche se trouvera accrue, par ce fait que nous aurons, sans doute pendant de longues années encore, des budgets extraordinaires : ce n’est pas en effet du jour au lendemain que disparaîtra le budget par ressources d’emprunt ; l’œuvre importante à réaliser sera précisément d’arriver peu à peu à sa suppression. […] Quand on considère que notre budget ne dépassait guère cinq milliards avant la guerre et que demain il atteindra un chiffre pouvant se fixer entre 12 et 13 milliards au minimum19 on mesure par là la tâche formidable du service auquel sera dévolu le soin d’en assurer la préparation et d’en suivre la discussion ; on se rend compte aussi de la nécessité d’un contrôle de plus en plus rigoureux sur la gestion financière des autres ministères. D’un autre côté, toutes les administrations publiques se trouveront dans la nécessité d’accomplir des réformes et c’est au bureau du budget qu’incombera la mission d’étudier ces réformes, de les discuter avec les Ministères intéressés, d’en entretenir les commissions financières. Les questions économiques viendront également se greffer sur les questions administratives et nous ne pourrons pas nous en désintéresser, car elles ont pour la plupart des répercussions financières. Enfin il sera nécessaire de réviser le statut des personnels des Administrations publiques20… »

10On ne peut mieux énoncer les tâches lourdes qui attendent le ministre et son administration chargée du budget.

II. Le rôle des inspecteurs des Finances dans la création de la Direction

11Pour remédier à la situation plusieurs propositions sont présentées par les directeurs des Finances, presque tous inspecteurs, qui, si certaines avaient été acceptées, auraient modifié la structure du ministère actuel et feraient frémir quelques hauts fonctionnaires d’aujourd’hui !

12Pour Louis Courtin, la solution c’est d’abord de mieux contrôler la préparation du budget et l’engagement des dépenses. Il faut donc doter les ministres dépensiers de contrôleurs financiers voire aussi de contrôleurs techniques dépendant du ministère des Finances. Le but d’une réforme de la CP n’est pas seulement de lui donner les moyens de travailler et de fournir au Parlement les informations nécessaires mais surtout les moyens d’imposer son point de vue et son contrôle sur les administrations. Au cours de son long exposé de la séance du 4 février 1918, il fait état de la difficulté de concilier les points de vue des services dépensiers, qui défendent un point de vue « technique », et ceux du ministre des Finances, qui défend le point de vue « financier », et il n’hésite pas à critiquer sévèrement les pratiques des administrations dépensières. Cette réforme des mœurs ne se faisant pas en un jour, il faut, dit-il, des moyens plus immédiats. Il en propose deux, « suivant que l’on veut plus ou moins étendre l’action du ministre des Finances ». Installer auprès du ministre dépensier un conseiller exclusivement financier représentant le ministre des Finances, qu’il saisira des difficultés d’ordre financier qu’il verra surgir ; ou installer en plus, « auprès du ministre dépensier mais indépendant de lui, un conseiller technique qui se concertera avec le conseiller financier et qui relevant du ministre des Finances renseignera en cas de difficultés celui-ci de manière à lui permettre de discuter efficacement avec son collègue et éventuellement devant le Conseil des ministres ». Il ajoute :

« C’est la limite extrême que l’on peut fixer à l’intervention du ministre des Finances, auquel on ne saurait attribuer un pouvoir de décision propre qui substituerait sa responsabilité à celle de ses collègues si bien que comme nous l’avons dit il n’y aurait plus alors des ministres mais un ministre. Tout dépendra alors du choix du conseiller, problème qui n’est pas insoluble. »

  • 21 SAEF, B 33972, séance du conseil général du 4 février 1918.

13Sans ce contrôle, à la base de tout l’édifice, les autres lui paraissent insuffisants21. On est au cœur du débat, le ministre des Finances doit avoir le dernier mot. La loi Marin de 1922 sur le contrôle des dépenses engagées lui donnera partiellement satisfaction, on le verra plus loin, mais de conseillers techniques indépendants du ministre dépensier, il n’y en aura jamais.

  • 22 M. Bloch, qui n’a jamais dirigé de cabinet, a commencé sa carrière comme directeur de la comptabili (...)

14Maurice Bloch (1886), autre inspecteur des Finances, procureur général auprès de la Cour des comptes depuis 191222, propose, lui, un service rattaché directement au ministre et exclusivement chargé de l’examen du Budget et des projets ou propositions de lois :

  • 23 SAEF, B 33972, séance du conseil général du 4 février 1918.

« Le ministre des Finances, responsable de l’alimentation des caisses publiques doit avoir le dernier mot dans la discussion des crédits demandés par les administrations. Sans doute le refus qu’il opposera n’aura pas de caractère définitif puisqu’il sera toujours possible de porter la question devant le Conseil des ministres et enfin devant le Parlement23. »

  • 24 Privat-Deschanel a lui aussi dirigé le cabinet du ministre, Caillaux cette fois, en 1899, puis a di (...)
  • 25 SAEF, B 14040, commission Courtin.

15Privat-Deschanel24 se montre encore plus ambitieux, trop sans doute pour être entendu. Mais même s’il n’aura pas gain de cause, sa proposition mérite d’être citée car elle présente deux caractéristiques inacceptables aux yeux des autres directeurs inspecteurs : déséquilibre excessif entre les directions des Finances et suppression d’une direction. Outre le dédoublement du bureau du Budget, qu’il obtiendra en août 1919, Privat-Deschanel réclame25 :

« Mais j’estime qu’il faut faire une réforme plus profonde. Le rôle de la Comptabilité n’a pas cessé de se développer depuis une vingtaine d’années à mesure que le problème budgétaire devenait plus important et que l’action du Ministre des Finances sur les autres Départements ministériels devenait plus étendue. La réforme essentielle consiste à dégager la Comptabilité publique de toutes ses attributions accessoires et à créer un service ayant pour rôle à peu près exclusif la solution du problème budgétaire » (on retrouve l’idée de Maurice Bloch) car : « En définitive, le bureau du budget est l’instrument administratif au moyen duquel le Ministre des Finances exerce ses attributions de Contrôleur général des finances publiques ».

16Mais – et c’est là que le projet ne passe plus – à ses yeux, ce nouveau service devra recouvrer les recettes :

« Si, en effet, à l’heure actuelle, la Direction Générale de la Comptabilité Publique a des attributions trop nombreuses et trop diverses, il y en a par contre d’essentielles qui lui font défaut. Au point de vue budgétaire, il existe une séparation beaucoup trop complète entre les recettes et les dépenses. La Comptabilité Publique a des attributions très étendues en matière de dépense ; par contre, les questions d’ordre fiscal lui échappent en partie. Or le problème budgétaire est un, il ne peut être scindé sans inconvénients ; il se résout en un problème d’équilibre dans lequel recettes et dépenses interviennent au même titre. J’estime que celui qui a la charge de la préparation du budget doit participer à l’élaboration des réformes fiscales […] Je crois qu’il faudrait revenir à la conception qui avait prévalu en 1898. On avait réuni, sous une même direction, le budget côté dépenses et le budget côté recettes. »

  • 26 O. Feiertag, Wilfrid Baumgartner. Un grand commis des Finances à la croisée des pouvoirs (1902-1978 (...)

17À côté d’une simple direction de la CP, il s’agit donc de créer une autre direction, générale celle-là : une direction générale du Budget et du Contrôle financier qui regrouperait les dépenses et les recettes avec deux sous-directions, Budget et Contrôle, d’une part, qui comprendrait notamment le bureau de la statistique, qui deviendrait un service nouveau des études financières et économiques et le contrôle des administrations financières, les Régies, d’autre part. Notons, en passant, son vœu de voir se constituer, à partir du bureau de la statistique, un service des études financières et économiques, notamment une documentation sur la législation fiscale et la situation financière dans les autres pays. Sa proposition sera vigoureusement combattue par le premier concerné, son camarade de l’Inspection Lèbe-Gigun (1896), directeur du Contrôle des régies, qui verrait son poste supprimé et sa direction absorbée, et la fusion dépenses-recette ne sera pas retenue. Lèbe-Gigun, dans son plaidoyer pour son autonomie – et son emploi –, pousse la démonstration de Privat-Deschanel jusqu’à l’extrême en estimant qu’un tel projet conduirait à fusionner Budget et Mouvement général des fonds, direction également chargée des recettes !!! Lèbe-Gigun ignorait sans doute que le baron Louis avait, un temps, fusionné Budget et Mouvement des fonds et, comme le remarquait O. Feiertag, Baumgartner (1925), plus tard, dans ses cours à Sciences-Po, regrettait cette séparation26.

18On ne connaît pas le point de vue des autres inspecteurs directeurs, notamment de A. Célier (1906), directeur du Mouvement général des fonds, ni surtout de C. Sergent (1894), sous-secrétaire d’État aux Finances.

  • 27 G. Jèze, Cours de finances publiques, op. cit, cité par B. de Geyer, Le Budget des Beaux-Arts…, op. (...)

19Des juristes représentés par Gaston Jèze sont eux aussi soucieux de voir renforcer le pouvoir du ministre des Finances. « Pour que le ministre des Finances puisse jouer son rôle essentiel de ministre de l’équilibre budgétaire, il faut lui en donner les pouvoirs. Le ministre des Finances doit dans les questions financières avoir une prééminence sur ses collègues27. »

20Mais cette suprématie nécessaire du ministre des Finances, qui doit être mieux armé – véritable objectif de la création d’une direction du Budget –, n’est pas du goût du représentant des administrations dépensières, Pasquet. Percevant bien la menace, il intervient, à la suite de l’exposé sévère de Courtin sur le contrôle et la prodigalité des ministères, pour prendre la défense des administrations lors de la préparation du budget :

« Elles savent concilier à la fois l’intérêt technique et l’intérêt financier. On ne saurait imaginer un contrôle plus rigoureux que celui qui fonctionne dans l’Administration des postes. Il semble difficile de donner au contrôle le droit de s’opposer d’une façon absolue aux projets financiers arrêtés par les ministères dépensiers. »

21Et il se contente de proposer à la sous-commission le renforcement du contrôle de l’exécution alors que la séance a porté essentiellement sur le contrôle de la préparation du budget. Mais sa voix pèse peu dans la commission dont les travaux inspireront le ministre Klotz lors du vote de la loi de 1919.

22Dédoubler la direction générale de la CP en créant une nouvelle direction générale dont les moyens de contrôle seraient renforcés et une simple direction chargée de la CP est la solution retenue par le ministre Klotz. Reste à convaincre le Parlement et notamment la commission du budget de la Chambre des députés, toujours soucieuse d’éviter la création d’emplois supérieurs mais surtout méfiante devant une prééminence excessive du ministère des Finances sur les autres ministres, qui amoindrirait l’arbitrage de la présidence du Conseil et plus encore les pouvoirs du Parlement.

III. Les enjeux du conflit avec les parlementaires et le compromis du vote du 17 octobre 1919

23Depuis que l’article 35 de la loi de finances du 13 avril 1900 avait précisé, on l’a vu, que le nombre des emplois hiérarchiques (à partir de chef de bureau) ne pourrait être augmenté que par une loi, c’est le Parlement qui détient le pouvoir de décider et de négocier toute réorganisation administrative proposée par le ministre ou par un parlementaire.

  • 28 F. Bock, « La commission du Budget de la Chambre face à l’administration des Finances : 1918-1919, (...)
  • 29 P.-V. de la Commission des finances de la Chambre des députés, séance du conseil général du 23 déce (...)
  • 30 Discussion du projet de loi portant ouverture des crédits de l’exercice 1919 au titre du budget ord (...)

24Fabienne Bock a bien souligné l’exaspération des parlementaires devant les insuffisances et incompétences du ministère des Finances qui n’a d’égal que l’impuissance du même ministre des Finances à satisfaire leurs demandes28. En veut-on des exemples ? Un député s’exclame, le 23 décembre 1919 : « Comment ? Le ministère des Finances n’a-t-il pas déposé un projet de budget ? C’est inadmissible. » Le ministre Klotz doit avouer : « Je dois dire que je n’ai reçu que ce matin le budget de la Marine. Je n’ai pas encore les propositions des PTT29. » Et le député Paul Laffont, au cours de la séance du 10 octobre 1919 à la Chambre des députés, témoigne de ce qu’il a constaté sur place au ministère. À savoir : « une dualité de services qui ne peuvent coexister sous la direction d’un même homme ». Il déplore que cette situation interdise au Parlement d’exercer son contrôle sur les services administratifs, de plus en plus sollicités par les besoins de la reconstruction, et notamment sur les administrations du ministère des Finances30.

  • 31 Le contenu de cette note sera repris par le ministre dans la séance plénière du 1er octobre.

25Le ministre Klotz dépose un projet de loi, en avril 1919, créant un emploi de directeur au sein de la direction générale de la CP pour permettre au directeur général de se consacrer au budget et non à la comptabilité. Une note en forme d’argumentaire pour le débat parlementaire, non signée, lève toute ambiguïté sur le fond du problème31. Il faut permettre la prééminence du ministère des Finances. Pour le ministre :

« L’existence du titre de directeur général de la Comptabilité publique se justifie par la nécessité de donner au représentant du Ministre des Finances une situation administrative prépondérante, correspondant à la situation de fait du Ministre vis-à-vis des autres départements ministériels. […] Le ministre a fait peu à peu admettre son droit d’exercer sur les propositions budgétaires de ses collègues une révision et une compression auxquelles ceux-ci se soumettent la plupart du temps ».

  • 32 SAEF, B 33971.

26Et comme le ministre ne peut lui-même passer son temps à régler ces questions de crédit, « le travail est poussé aussi loin que possible par le service32 ».

27Autorité d’autant plus indispensable que les conférences budgétaires sont devenues récemment orales.

« Suivant une méthode nouvelle, dont les résultats s’avèrent à l’expérience absolument satisfaisants, ce travail se fait sans interminables discussions écrites, dans des conférences entre le directeur général de la Comptabilité publique et les autres chefs de comptabilité ou même chefs de service technique. »

28Conséquences : « Dans bien des cas c’est avec les ministres eux-mêmes [souligné dans le texte] que le représentant du Ministre des Finances est amené à conférer. » Cette mission du service du Budget est « facilitée par la situation administrative unique du directeur général de la Comptabilité publique ».

29La conclusion est particulièrement claire, tout doit être fait pour renforcer le pouvoir du ministre et de son administration, rien pour l’affaiblir. Certes, la fonction dépend de l’homme :

  • 33 Idem.

« Tant vaut l’homme tant vaut la fonction. Il n’en est pas moins vrai que dans un moment particulièrement difficile, il serait regrettable de priver l’homme du supplément de moyens d’action que représente son titre [souligné dans le texte]. Cela est d’autant plus à considérer que la situation actuelle, à savoir la prépondérance de fait du ministre des Finances, qu’il est indispensable de maintenir, ne s’appuie pas sur un droit33. »

  • 34 F. Bock, « La commission du Budget de la Chambre face à l’administration des Finances… », art. cité (...)

30Or c’est là, sur ce titre de directeur général pour la direction du Budget, que le bât blesse : indispensable, aux yeux du ministre, pour asseoir son autorité, titre inutile voire dangereux aux yeux de la commission du Budget de la Chambre qui met en avant un souci d’économie. Mais comme Fabienne Bock l’a bien souligné, les membres de la commission tiennent deux discours contradictoires : « d’une part ils s’élèvent contre la charge que constituent les fonctionnaires en général et plus spécifiquement ceux des Finances pour le budget de l’État ; d’autre part ils se plaignent du mauvais fonctionnement des services, avouant que celui-ci vient de l’insuffisance de personnel dont souffre l’administration centrale34. »

31La commission du Budget fait le mort devant le projet de loi de Klotz malgré de nombreux rappels du ministre en mai et en août 1919, la commission préférant renvoyer l’examen de sa demande à la discussion du budget de 1920. Klotz contourne cette obstruction par le biais d’un amendement, déposé vraisemblablement à la demande du gouvernement, du député radical-socialiste de l’Ariège, Paul Laffont, lors de la discussion en séance plénière, le 1er octobre, de la loi sur l’ouverture de crédits de l’exercice 1919. Cet amendement est refusé et renvoyé en commission par le rapporteur Albert Grodet. Dans sa communication, Fabienne Bock rend compte des refus réitérés de la commission, des débats sur les galons inutiles, opposant « chapeaux mous » et « chapeaux hauts-de-forme » et des arguments fournis : économies, crainte du précédent, logique administrative, mais plus encore : intérêt parlementaire et respect de la Constitution qui n’accorde aucune prééminence au détenteur du portefeuille des Finances. La note argumentaire citée plus haut rappelle la position de la commission pour qui « le ministre des Finances ni son chef de service n’ont à se prévaloir d’une autorité quelconque. Le chef de service des Finances ne doit avoir à faire qu’à son ministre, qui en cas de désaccord avec un de ses collègues porte la question au Conseil des ministres qui les départage ». On ne peut mieux contester la suprématie que cherche à s’octroyer le ministre des Finances sur ses collègues. Pour le rapporteur, c’est le Conseil des ministres qui doit décider, la mission du service du Budget n’apparaissant aux yeux de Grodet (si on suit cette note) que comme « un simple bureau d’additions où on totalise et met en forme les états fournis par les autres ministères ».

  • 35 Le coût est de 25 000 francs par an soit, pour les deux mois à venir, à partir du 1er novembre de 1 (...)

32C’est donc l’impasse or le temps passe. L’occasion d’un projet de loi portant ouverture au ministère des Finances de crédits supplémentaires pour l’exercice de 1919 ne se représentera plus, le besoin d’un directeur supplémentaire pour le service du Budget est prioritaire. Le ministre, le 17 octobre, reprend la parole en séance publique et propose alors « une transaction », selon les mots du député Laffont qui se rallie aussitôt à la proposition du ministre : « les deux services devant être complètement divisés, autorisez-moi à faire non pas une direction générale et une direction mais deux directions simples ; j’accepte au fond de supprimer la direction générale. Il y aurait une direction de la Comptabilité et une direction du Budget35. » Grodet, rapporteur de la commission du budget, qui n’a pas été prévenu, a beau s’émouvoir et demander le renvoi, il n’est pas suivi et, fait extrêmement rare, la Chambre ne suit pas la commission et vote l’amendement modifié en séance par Klotz. Ce vote est approuvé dès le lendemain au Sénat. Le rapporteur Milliès-Lacroix admet :

  • 36 SAEF, B 33975. Rapport 681 annexé au procès-verbal de la séance du 18 octobre 1919 fait au nom de l (...)

« En présence de la véritable nécessité de répartir en plusieurs mains un service devenu beaucoup trop lourd pour un seul fonctionnaire si laborieux et compétent fut-il, elle a accepté de scinder la direction générale de la comptabilité publique en deux directions. L’un des directeurs chargé du budget et du contrôle financier se verrait rattacher le bureau du Budget, le bureau central et le bureau des écritures… Votre commission estimant cette création justifiée vous propose d’accorder ce crédit36. »

  • 37 Il s’agit de Georges Denoix, auparavant directeur adjoint chargé du Budget. Rédacteur de 1901 à 190 (...)

33La loi est promulguée le 20 octobre 1919. Le nouveau directeur prendra le titre de directeur du Budget et du Contrôle financier37.

34On ne connaît pas le rôle des inspecteurs-directeurs dans cette transaction. Privat-Deschanel n’est plus concerné puisqu’il a été nommé procureur général de la Cour des comptes en juillet 1919 et son successeur, nommé provisoirement, n’est pas inspecteur des Finances. Mais Denoix (1906), alors directeur adjoint de la CP, en charge de la préparation du budget, a raconté avoir plaidé pour la scission au prix du titre de directeur général lorsque Klotz, à la veille de son intervention à la chambre, lui propose de devenir directeur général de la CP :

  • 38 G. Denoix, Souvenirs…, op. cit., p. 546. Les caractères en italique sont de nous.

« En conclusion je dis au ministre que s’il préférait ne pas soumettre aux Chambres un projet de loi supprimant un poste de Directeur général et créant deux emplois de Directeur, je ne refuserais pas l’honneur qu’il voulait bien me faire de me nommer Directeur général, que je m’efforcerais de trouver un adjoint capable de se charger au mieux des comptables du Trésor mais que j’aurais plus de chance de me tuer à la tâche que je n’en aurais eue de tomber au Champs d’honneur si j’étais resté au front en 1916. J’ajoutai que malheureusement le résultat technique serait moins bon que si ma proposition de scindement était acceptée38. »

35Même si la paternité de la réforme qu’il s’octroie est discutable, on voit qu’entre le surcroît d’autorité donnée au ministre des Finances via le titre de directeur général et l’efficacité de l’action, le futur directeur inspecteur a choisi l’efficacité mais il est bien placé pour savoir que le futur directeur du budget qu’il sera dispose déjà de l’autorité nécessaire. L’urgence d’alléger la charge du directeur général de la CP l’a emporté sur cette diminutio capitis du chef des services du Budget et donc du ministre. Plus jamais le responsable du Budget ne portera le titre de directeur général.

  • 39 SAEF, B 14040.

36Sans doute espèrent-ils reprendre la main ultérieurement. C’est en ce sens, sans doute, qu’il faut interpréter les vaines tentatives de son successeur, François-Marsal, en 1920 de créer trois secrétaires permanents chapeautant les trois grandes directions. Un projet légèrement différent apparaît la même année, qui n’aboutit pas non plus, la création d’un directeur général qui superviserait les trois directions avec ou sans cumul. Ce projet ne fait pas l’unanimité aux Finances puisqu’il est critiqué par un inspecteur général des Finances resté dans les cadres, Sauvalle (1895), membre depuis 1920 du Comité supérieur d’enquête des économies administratives, qui, sollicité de donner son avis, écrit une note au ministre Doumer le 22 janvier 192139. Soit ce serait une trop lourde tâche, soit l’utilité serait faible et risquerait de faire se dérober des concours indispensables et créerait des complications. Enfin, les trois directions ont des activités trop diverses. On voit que l’idée de coordonner l’action des directions les plus importantes de l’ACF revient régulièrement quel que soit le titre accordé de secrétaire permanent, de directeur général ou de secrétaire général.

37L’année suivante, en avril 1921, l’idée de renforcer le pouvoir des services du Budget et du ministre resurgit, avec la volonté de doter toutes les grandes administrations du ministère des Finances du titre et de l’autorité de directeur général, sans succès. Une note émanant du cabinet mais non signé, du 6 avril 1921, en souligne clairement l’enjeu au-delà de l’intérêt de carrière des grands fonctionnaires. Réclamant, diplomatiquement, le titre pour toutes les directions, c’est bien en priorité au Budget qu’est destiné ce projet :

  • 40 Idem.

« Consacrer par le titre de directeur général l’importance des fonctions des Directeurs du Budget et du Contrôle financier, du Mouvement général des Fonds, de la Comptabilité publique, de la Dette inscrite… Il est manifeste que la direction du Budget, chargée d’exercer au nom du Ministre le contrôle des propositions d’ordre financier émanant de tous les départements ministériels, exerce une mission dont il est utile, dans l’intérêt même de la bonne marche des finances publiques, de souligner l’importance exceptionnelle40. »

38Ces tentatives ayant échoué, d’autres procédés furent utilisés, ultérieurement, qui furent plus efficaces pour renforcer le pouvoir du ministre des Finances et de la direction du Budget. Celle-ci, en effet, bénéficiera de la nomination, éphémère d’abord en 1925, puis fréquente après 1930, d’un ministre du Budget. La procédure budgétaire implique tant de réunions que le ministre des Finances ne peut les présider toutes et assumer ses autres charges d’où l’appel à un ministre spécialement chargé du Budget, membre du gouvernement et responsable devant le Parlement, solution plus conforme au régime parlementaire que la création d’un secrétaire général, haut fonctionnaire mais doté, en fait, de responsabilité politique.

  • 41 Cette expérience ne sera pas oubliée par Edgar Faure lors de son bref passage du 20 janvier au 8 ma (...)

39Enfin, avec Raymond Poincaré réapparaît ce que Rouvier, en 1887, puis Ribot, en 1895, et même Monzie, quelques jours en 1925, avaient mis en place : le cumul de la fonction de président du Conseil et de ministre des Finances du 23 juillet 1926 au 11 novembre 1928. Ce cumul donne au représentant des Finances le pouvoir d’arbitrage du président du Conseil des ministres et au président du Conseil l’autorité du ministère des Finances41.

40Si le Parlement et ses commissions se sont opposés à une « armée mexicaine » aux Finances, la direction du Budget a bénéficié par contre de la volonté parlementaire de mieux contrôler les dépenses des administrations. Elle élargit son champ d’activité, d’information et de contrôle par la loi Marin du 10 août 1922 sur le contrôle des dépenses engagées, renforçant ainsi le pouvoir du ministre des Finances et de la direction du Budget, qui en assure la tutelle, sans pour autant offrir davantage d’opportunités d’emplois aux inspecteurs des Finances, comme nous le verrons plus loin.

IV. L’organigramme, les effectifs et les inspecteurs des Finances de la Direction en 1920-1936

  • 42 Sur l’histoire de la CP entre les deux guerres, cf. P. Masquelier, La Direction de la comptabilité (...)
  • 43 Guiraud, rédacteur, polytechnicien, TPG avant 1930, partira ensuite à la Loterie nationale puis com (...)

41Le directeur général de la CP (et son traitement) est rétrogradé au niveau d’un simple directeur et ses responsabilités se limitent désormais à la seule gestion et comptabilité des recettes et des dépenses, augmentée en 1923 de la gestion de son personnel42. Se succéderont, en vingt ans, 8 directeurs (dont 5 inspecteurs des Finances) : Dartiguenave (1904) du 20/11/19 au 25/05/20, Jouasset (1914) du 16/06/20 au 3/02/21, Guiraud du 24/02/21 au 20/02/23, Tannery du 20/02/23 au 05/02/25, R. Guérin (1913) du 5/02/25 au 17/11/30, Reynaud du 18/12/30 au 10/01/34, J.-J. Bizot (1922) du 11/01/34 au 16/07/35, J. Brunet (1924) du 16/07/35 au 03/09/40. Parmi les 5 inspecteurs des Finances, 2 entreront ensuite dans le privé (Dartiguenave à la Compagnie des agents de change, Jouasset aux Houillères du Nord puis à l’Union des Mines) ; 2 continueront leur carrière en dirigeant d’autres directions (Bizot aux Contributions directes, Brunet au Trésor puis tous deux à la Banque de France) ou le Crédit foncier (Guérin). Les sorties de 2 autres directeurs non-inspecteurs seront tout aussi importantes43. Diriger la Comptabilité publique après 1919, en dépit de ses attributions réduites et plus techniques, reste un débouché pour les inspecteurs sous-directeurs et une étape vers des hauts de carrière prestigieux et/ou rémunérateurs.

42La nouvelle direction du Budget et du Contrôle financier s’étoffe rapidement. De trois bureaux en 1919, elle passe à quatre bureaux par la loi du 31 juillet 1920 qui crée un bureau du contrôle financier avec 1 chef de bureau, 2 sous-chefs, 4 rédacteurs. Un décret du 27 mai 1930 dote la direction de deux bureaux supplémentaires, le bureau des contrôles administratifs et celui des contrôles extérieurs (territoires d’outre-mer, colonies, offices). Le 4e bureau (dit jusque-là « du contrôle financier ») se recentre sur l’étude de tous les projets concernant le personnel et deviendra, en 1940, la IIe sous-direction du personnel civil et militaire, dite « PCM ». En 1935, le bureau des écritures centrales réintègre la CP.

43Le développement des effectifs suit l’évolution de l’organigramme, comme le montre le tableau 1. D’octobre 1919 à novembre 1936, les effectifs passent de 14 à 40. Aux 3 chefs de bureaux, 5 sous-chefs de bureaux, 7 rédacteurs et 3 détachés auprès des commissions des Finances fin 1919 viennent s’ajouter, six mois plus tard, par la loi du 31 juillet 1920 et le décret du 23 août 1920, 7 agents chargés d’étude qui ne seront pas tous nommés dans l’immédiat.

Tableau 1. Évolution des bureaux et des effectifs des services du Budget (niveau rédacteurs et au-dessus)a

Année

Bureaux

Directeurs et sous-directeurs

Agents détachés au Parlement

Total

Dont IF

Plus CDEb et adjoints

1914

2

3

0

11

2

1915-1918

2

3

0

12

2

1919

2

3

0

14

2

1920-1921

4

3

0

20

2

1921-1922

4

3

2

19

2

1923-1924

5

3

4

32

1

1925-1926

5

3

5

29

1

1928

5

3

5

28

1

1930-1931

6

4

6

32

2

15

1932-1933

6

4

6

32

2

16

1933-1934

6

4

7

35

4

17+3

1935

6

4

7

42

4

15+1

1936

6

4

7

40

4

15+1+10 CFc

1937

4

3

10

34

2

17

1938

4

8

30

0

17+11

1942

9

4

0

39

1

17+12

1945

11

5

5

41

2

?

1946

11

6

5

53

2

?

a. Ce tableau, établi d’après les annuaires généraux des Finances, ne prend pas en compte les inspecteurs des Finances chargés de mission, mis provisoirement à la disposition de la direction par le service de l’Inspection. Il rend compte des effectifs budgétaires du niveau rédacteur au moins mais non de la réalité des emplois occupés : ainsi, depuis le début du siècle, des agents du Budget étaient déjà détachés dans les commissions des Finances, selon G. Denoix, mais sans qu’ils figurent dans les annuaires. Par ailleurs, les contrôleurs des dépenses engagées (CDE) ne figurent qu’après 1930. À titre de comparaison, en 1993, la direction comptait 240 agents dont 152 cadres, attachés d’administration compris ; b. Contrôleurs des dépenses engagées ; c. Contrôleurs financiers.

  • 44 Annuaires des Finances. À titre de comparaison, cf. un manuscrit anonyme conservé à la bibliothèque (...)

44Mais cette augmentation des effectifs n’est pas propre au Budget puisque l’ensemble des agents des Finances rédacteurs et plus passe de 321 en 1917 à 406 en 1928, puis 390 en 1937 et 557 en 1942, hors administrations financières, contrôle, Inspection et cabinets, comme le montre le tableau 244 même s’il est difficile de comparer des taux de croissance lorsqu’une des bases de départ est si faible, ce qui est le cas de la direction du Budget qui voit ses cadres passer de 14 à 39, soit une augmentation de 250 %, de 1919 à 1942, alors que dans le même temps, l’ensemble des effectifs des agents supérieurs employés dans l’administration centrale du ministère des Finances passe de 321 en 1915 à 557 en 1942, soit 70 % d’augmentation environ en vingt-sept ans.

Tableau 2. Évolution des bureaux et des effectifs de l’administration centrale du ministère des Finances (niveau rédacteurs et au-dessus)

Année

Total

Sous-directeurs
Directeurs

Sous-chefs
de bureau
Chefs de bureau

Rédacteurs

1914

321

12

93

216

1917

331

14

99

218

1921

377

19

133

225

1928

406

19

152

235

1937

390

21

159

210

1942

557

33

222

302

  • 45 G. Denoix, Souvenirs, op. cit., p. 550.
  • 46 Tradition qui se poursuivra jusqu’à la création de l’ENA et après. Cf. « Paroles de jeunes budgétai (...)
  • 47 G. Denoix, Souvenirs, op. cit., p. 550.

45Ce recrutement est de qualité dès le début. Denoix, le premier directeur, conserve les meilleurs de la CP, recrute des inspecteurs des Finances comme chargés de mission et sous-directeurs et obtient de la direction du Personnel les premiers aux concours de rédacteurs45, qui ont tous leur licence au moins et parfois leur doctorat en droit, alors que le concours de rédacteur aux Finances, qui recrute comme les autres au niveau du baccalauréat, est déjà réputé le plus difficile des concours des administrations centrales46. Denoix reconnaît : « C’est avec cette équipe quelque peu mouvante et disparate mais riche en matière grise et en volonté de travail que je poursuivis ma besogne47. »

  • 48 SAEF, fonds Direction du personnel, dossiers de personnel, consultés sous dérogation, 1 C 530, 1 C  (...)
  • 49 G. Denoix, Souvenirs, op. cit., p. 552.

46Le bureau du Budget, appelé bientôt B2, a dès l’origine une place à part dans la direction. Le processus de préparation du budget (qui lui est réservé), le calendrier impératif, l’oralité des conférences budgétaires ont conduit les fonctionnaires du B2 à exercer des responsabilités très importantes et à échapper aux pesanteurs de la hiérarchie. Ayant accès direct au directeur, représentants du ministre à l’extérieur, toujours soutenus par la hiérarchie, ces fonctionnaires, du simple rédacteur au sous-directeur, ont une influence considérable dont ils ont tous conscience et sont fiers. Harassés de travail, toujours dans l’urgence, ils bénéficient en contrepartie, outre les avantages matériels (congés hors saison supplémentaire, indemnités supérieures), d’avancement plus rapide et de débouchés favorisés dans le contrôle des dépenses engagées ou les services extérieurs48. Les meilleurs candidats sont affectés au bureau du Budget et Denoix le reconnaît. « Ce personnel, si j’ose dire, chasse de race. À peine arrivée, toute recrue est prise par l’ambiance49. »

47Sur les autres bureaux, le témoignage (confirmé par d’autres témoins) de Jacques Georges-Picot (1925) sur les années trente est plus nuancé :

  • 50 J. Georges-Picot, Souvenirs d’une longue carrière…, op. cit., p. 102, et N. Carré de Malberg, « Par (...)

« J’avais sous mes ordres trois bureaux, dont le personnel (chef, sous-chefs et rédacteurs) comptait un nombre à peu près égal de fonctionnaires intelligents et consciencieux, d’agents indifférents ou paresseux, et de collaborateurs médiocres. J’en ai retrouvé par la suite trois ou quatre qui ont fait une carrière relativement brillante50. »

48Les premières années de la Direction sont donc marquées, jusqu’en 1936, par une forte présence des inspecteurs des Finances. En comptant les 11 inspecteurs à la direction générale de la Comptabilité publique avant 1919, chargés directement ou indirectement de la préparation du budget avant que le bureau du Budget devienne une direction, les services du Budget et du contrôle ont donc employé 46 inspecteurs des promotions 1878-1939, soit 13 % des 355 inspecteurs entrés à l’Inspection de 1878 à 1939. Par ordre chronologique d’entrée à l’Inspection des finances et sans compter les contrôleurs des dépenses engagées, il s’agit, pour la période 1919-1939, de : Denoix, directeur en 1919-1925 ; Willecot de Rincquessen (1911), chargé d’études en 1920-1921 ; Jacquin de Margerie (1911), sous-directeur en 1920-1921 ; Formery (Fromage) (1912), sous-directeur puis directeur adjoint en 1922-1925 ; Valette (1913), chargé d’études et contrôleur financier en 1920-1922 ; Jouasset (1914), sous-directeur en 1919-1920 ; Lasserre (1918), chargé de mission en 1921-1923 ; Farnier (1919), chargé de mission en 1922-1924 ; Fournier (1919), chargé de mission en 1924, directeur adjoint en 1925 puis directeur en 1925-1929 ; Thomasson (1920), chargé de mission en 1924 ; Cousin (1920), chargé de mission en 1925-1929 ; Guérard (1920), chargé de mission en 1923 ; Lacour-Gayet (1921), chargé de mission en 1924 ; M. Lorain (1921), chargé de mission en 1925 ; Villard (1921), chargé de mission en 1925-1926, sous-directeur en 1926-1929 puis directeur en 1929-1932 ; Baudouin (1921), sous-directeur en 1926 ; Haguenin (1923), directeur en 1932-1935 ; Deroy (1923), chargé d’études en 1926, sous-directeur en 1926-1929 puis directeur adjoint en 1929-1930 ; Georges-Picot, chargé de mission en 1930 puis sous-directeur en 1931-1934 ; H. Bizot (1925), chargé de mission en 1929 ; Flers (de La Motte-Ango de) (1926), sous-directeur en 1930-1931 ; Turquet (1926), chargé de mission puis chargé d’études en 1929-1934 ; Chabrun (1926), chargé d’études en 1931-1932 ; Bouthillier (1927), directeur en 1935-1936 ; Ripert (1927), sous-directeur en 1934-1936 ; Gonon (1929), chargé de mission en 1932 puis chargé d’études en 1933-1935 ; Gregh (1930), directeur en 1944-1949 ; Wailly (1930), chargé de mission en 1937 ; Herrenschmidt (1931), chargé d’études en 1934-1937 ; Leca (1932), chargé de mission en 1935-1937 ; Devaux (1932), directeur en 1956-1960 ; Macaux (1933), chargé de mission en 1936-1937 ; Krafft (1933), chargé de mission en 1938-1940 ; Grièges (1935), chargé de mission en 1941 puis sous-directeur en 1943-1945 ; Goetze (1937), directeur en 1949-1956.

  • 51 Rappelons que, pour la même période, 13 % des effectifs sont passés ou passeront par le MGF-Trésor. (...)

49Jusqu’en 1936, elle s’affirme aussi gourmande en inspecteurs que le Mouvement général des fonds51. Sans compter les membres de la direction du CFPP (Contrôle financier et des participations publiques), créée le 14 novembre 1936, ni les contrôleurs des dépenses engagées, issus de l’Inspection, on a 30 inspecteurs entrés de 1919 à 1936 mais seulement 2 inspecteurs de 1937 à août 1944 : Tabard de Grièges et Krafft. De 1936 à 1944, le directeur ne sera plus issu de l’Inspection. L’absence de sous-directeur inspecteur, exception faite de Grièges, sous-directeur de 1943 à 1945, sera de plus longue durée encore, on le verra plus loin.

50Leur entrée, dès 1919, comme chargés de mission et sous-directeurs s’est faite grâce au Service et au premier directeur, Denoix, inspecteur lui-même, qui raconte :

  • 52 G. Denoix, Souvenirs…, op. cit., p. 549. Il s’agit de Louis de Fouchier, conseiller référendaire, f (...)

« Nous fîmes aussi appel à l’Inspection des Finances qui voulut bien me procurer des collaborateurs de haute valeur, de Margerie, Farnier, Fournier, qui furent quelque temps mes sous-directeurs mais les deux premiers me furent trop vite enlevés par le cabinet du ministre d’où ils s’envolèrent vers d’autres destinées… Il fallut faire appel, pour des missions et des temps plus ou moins limités à divers autres inspecteurs des Finances et à des agents des Régies financières et même à un conseiller référendaire à la Cour des comptes que le ministre et moi-même dûmes enlever de vive force au Président Payelle et surtout au Procureur général, Maurice Bloch, qui nous opposaient le principe, à leurs yeux sacré, d’après lequel les magistrats juges des comptes ne doivent jamais participer à l’Administration52. »

  • 53 Dossier Deroy, service de l’IGF ; cf. aussi Centre des archives du monde du travail à Roubaix, CAMT (...)

51Avec ses successeurs, le Service continuera (comme pour les autres grandes directions ou administrations) à jouer ce rôle de détecteur de talent et d’agence de placement de ses meilleurs éléments hors des cadres, alors même qu’il manque lui-même d’effectifs pour assurer ses missions originelles. L’exemple de Deroy, on l’a déjà vu dans le chapitre IV, illustre bien cette fonction charnière des chargés de mission toujours officiellement dans les cadres, véritable accélérateur de carrière, et le rôle du service. En 1925, encore en tournée, il se fait remarquer de l’inspecteur général Souclier (1897) par la qualité de sa collaboration à une enquête sur la réforme de l’impôt sur le chiffre d’affaires. Lorsqu’en 1926, le nouveau directeur du budget demande au Service un collaborateur, Deroy, qui vient de passer le second concours, est naturellement proposé. Il passera trois ans comme chargé de mission à l’austère direction du Budget où il confirmera si bien sa réputation qu’il sera nommé, en 1929, sous-directeur puis directeur adjoint la même année. L’année suivante, à moins de 30 ans, le ministre Germain-Martin le nomme directeur du contrôle des administrations financières et des dépenses engagées et, en 1935, directeur général de la Caisse des dépôts53 !

52On constate une grande rotation des chargés de mission, chargés d’étude, sous-directeurs et directeurs issus de l’Inspection dans la direction du Budget. Mobilité dénoncée par certains mais qui n’est pas propre à la direction du Budget et ne date pas de 1919, car les autres directions dirigées par des inspecteurs sont également touchées, dans l’entre-deux-guerres, par ce phénomène. On a cité plus haut, pour le Mouvement général des fonds, le rapport, en 1933, de Labeyrie, procureur général de la Cour des comptes, s’élevant contre la jeunesse et la mobilité excessive des inspecteurs des Finances dans les emplois supérieurs de direction.

  • 54 J. Georges-Picot, Souvenirs d’une longue carrière, op. cit., p. 97.

53Sur les relations délicates entre inspecteurs et rédacteurs dans les années trente, le témoignage de Georges-Picot est également précieux mais resterait à confirmer54 :

« L’atmosphère était en même temps agréable, car il régnait un esprit de camaraderie non seulement entre les deux chargés de mission qui occupaient le même bureau (François Turquet et moi-même) mais aussi avec le sous-directeur et le directeur, tous deux issus de l’Inspection. Avec les fonctionnaires issus du concours de l’Administration centrale, les relations étaient peut-être moins intimes ; mais elles étaient cordiales et marquées de leur côté d’une certaine considération pour notre corps. Aussi bien, tout esprit de compétition était-il exclu en ce qui les concernait du fait que la réglementation du ministère définissait strictement à l’époque le nombre de sous-directions accessibles aux inspecteurs des Finances et de celles qui devaient être occupées par des agents de la “centrale”. Tout au plus certains parmi les plus ambitieux manifestaient-ils quelque impatience à voir parfois attribués aux inspecteurs les dossiers les plus intéressants et justifiant le plus de contacts avec le dehors. »

  • 55 G. Demartial, Le Personnel des ministères, Paris, Berger-Levrault, 1906, p. 26, cité par P. Guiral (...)
  • 56 SAEF, B 14040, note d’Edgar Allix sur l’administration centrale du ministère des Finances du 22 mar (...)
  • 57 SAEF, B 48374, J.O. du 3 septembre 1940.

54Que tout esprit de compétition fut exclu, on peut en douter. Dans l’administration en général, déjà avant 1914, les rédacteurs s’étaient vus privés de débouchés supérieurs par des nominations de personnalités extérieures à la fonction publique. C’est du moins ce que déplorait G. Demartial en 1906, on l’a vu plus haut dans le chapitre sur le Mouvement général des fonds55. Le débat sur le recrutement des directeurs parmi les anciens chefs de bureaux est ancien et les solutions choisies varient au gré des ministres, toujours libres de publier un nouveau décret d’organisation du ministère. Certains auteurs insistent sur la nécessité de réserver les emplois de directeurs aux membres issus des directions, ce qui exclurait les parachutages d’inspecteurs au plus haut niveau. Dans une note du 22 mars 1921, le juriste Edgar Allix plaide pour le maintien de deux postes de chefs de service aux Finances (Agence judiciaire et Contrôleur central), traditionnellement réservés aux rédacteurs : « Leur accès aux emplois supérieurs, qui est déjà très limité se trouverait encore rendu plus difficile par la disparition de l’un des deux emplois réservés56. » La législation en vigueur sur la répartition des emplois entre inspecteurs, conseillers, auditeurs d’une part et rédacteurs de l’autre remonte au décret du 1er décembre 1900, modifié le 16 décembre 1916. L’article 11 a établi que les premiers ne peuvent bénéficier que d’une vacance sur vingt pour l’ensemble des emplois dans l’administration centrale, d’un emploi sur trois comme sous-directeur et d’un emploi sur cinq comme chef de bureau, mais il n’existe aucune obligation pour les emplois de directeur (et chef de service), nommés par décret en Conseil des ministres et ne dépendant donc que du bon vouloir du ministre. Par ailleurs, il n’est pas précisé à quelle direction ils peuvent prétendre. Il n’est donc pas difficile, pour les inspecteurs, d’occuper leur quota dans les directions les plus importantes, comme le Budget et le MGF, et de laisser les emplois supérieurs des directions moins prestigieuses aux rédacteurs. La loi du 30 août 1940 innovera par son article 8 : « exception faite des premiers titulaires, la moitié des emplois de directeurs généraux et directeurs à l’administration centrale est réservée aux fonctionnaires issus des Régies financières ou de l’administration centrale des finances57 ». Ce qui exclut la Cour des comptes, l’Inspection et les « intrus ».

55La « considération » envers les inspecteurs dont parle Georges-Picot est fondée, à l’origine, par l’inégale difficulté des concours et les différences de diplômes exigés (baccalauréat pour les rédacteurs, licence pour les inspecteurs). Dans la réalité et d’après les dossiers de personnel consultés, tous les budgétaires, on l’a vu, ont au moins leur licence en droit. La considération est matérialisée par une rémunération supérieure, pour un inspecteur des Finances chargé de mission, et par une promotion plus rapide aux plus hauts postes. Les inspecteurs des Finances à la direction du Budget n’ont pas eu le temps (quinze ans) de consolider leur carrière jusqu’à leur terme avec des débouchés types, contrairement à la direction du Mouvement général des fonds, mais le passage par cette direction, pour les sous-directeurs ou directeurs adjoints, a généralement débouché sur des fonctions de directeur dans l’administration centrale, après un délai plus ou moins bref. Rappelons que depuis le début du siècle, il n’est plus possible pour les inspecteurs d’occuper des fonctions de comptables supérieurs, même s’il y eut quelques rares exceptions.

V. Le rôle des directeurs, inspecteurs des Finances de 1919 à 1936

  • 58 Ensuite les directeurs du Budget sont : Jardel en 1931, Gourdin en 1941-1943, Dagnicourt en 1943-19 (...)

56Rappelons qu’un seul, Susane, n’est pas inspecteur ; il ne la dirigera que quelques mois en 1925 et mourra en fonction. Les directeurs du Budget et du Contrôle financier sont : Denoix de 1919 à 1925, Susane en 1925, Fournier de 1925 à 1929, Villard de 1929 à 1932 et Bouthillier de 1935 à 193658.

57Faute d’archives, on ne peut s’appuyer que sur quelques témoignages mais surtout des Souvenirs de Georges Denoix.

58Dès l’origine, la nomination du directeur par décret est éminemment politique comme en témoigne Denoix, le premier directeur, rapportant ce propos de Klotz qui lui aurait dit :

  • 59 G. Denoix, Souvenirs, op. cit., p. 547. Son père, médecin, est sénateur de la Dordogne.

« Pour vous, c’est le Budget. Voici un an qu’en fait vous le dirigez. Vous êtes apprécié comme tel par les Commissions législatives. Les vieux caïmans de celle du Sénat ont même reporté sur vous l’amitié qu’ils avaient pour votre père. Vous savez bien que je trouverai un autre bon inspecteur des Finances pour se charger des Trésoriers généraux. C’est décidé59. »

59Les arguments du ministre sont assurément plus politiques que techniques. Georges-Picot aussi témoigne du caractère politique, sinon partisan, des nominations :

  • 60 J. Georges-Picot, Souvenirs d’une longue carrière, op. cit., p. 107. Bouthillier (1927) avait, en e (...)

« Mais les choses allaient vite rue de Rivoli et, dès l’été 1934, un nouveau mouvement est provoqué par le départ d’Erik Haguenin qui quitte l’Administration. Je ne suis pas le plus ancien sous-directeur de la direction du Budget, ce qui me rend difficile de briguer sa succession. Au demeurant, mes appuis politiques sont nuls, et Bouthillier, qui est déjà directeur, obtient facilement d’être nommé directeur du Budget60. »

60Sur la marge de manœuvre du directeur dans les décisions prises, il est difficile de se prononcer. On a quelques indications dans les témoignages pour les années vingt et l’on sait que la déflation fut largement leur œuvre à partir de 1934, comme on le verra dans la quatrième partie. Dès l’origine, semble-t-il, et comme ce fut le cas pour son ancêtre de la CP, l’autorité du directeur est grande, selon Denoix :

  • 61 G. Denoix, Souvenirs, op. cit., p. 547-548.

« Le métier de directeur du Budget est d’un intérêt passionnant. Rien ne se passe dans les rouages de l’État, à peu près rien d’important dans la vie économique et politique du pays sans avoir quelque répercussion budgétaire. Et comme le ministre ne peut s’occuper personnellement des milliers de questions à débattre avec toutes les administrations, c’est le directeur du Budget qui est toujours sur la brèche… et il doit y être “de sa personne” car il ne peut en général se faire remplacer par un sous-ordre pour discuter avec les hauts représentants des autres administrations. Son bureau de la rue de Rivoli […] est en même temps un poste d’observation sur la vie économique, politique, administrative, diplomatique et financière de la nation et encore une fois un poste de combat au centre d’une ruche en perpétuel travail61. »

  • 62 Cf. entretien no 3, transcrit, avec A. Terray en 1992, IGPDE.

61Sans doute les effectifs, encore très limités jusqu’à son départ en 1925, expliquent cette action personnelle à toutes les conférences budgétaires. Par la suite, le rôle du sous-directeur est devenu plus important lors de ces conférences. Guy Vidal, pour la fin des années 1950, rappelle que le rôle du sous-directeur, dans les conférences avec les directeurs des ministères dépensiers, était tel que seules les questions non réglées, « réservées », montaient au niveau du directeur62. En l’absence de procès-verbaux de ces conférences, il est difficile de mesurer la répartition des tâches lors des négociations entre le directeur et son sous-directeur ou directeur adjoint.

62Si l’autorité du directeur dépend de ses attributions et de sa personnalité, elle est aussi largement liée, dès l’origine, à sa proximité avec le pouvoir politique. Henri Deroy, ancien sous-directeur du Budget, écrit à propos de Pierre Fournier, directeur de 1925 à 1929 :

  • 63 Archives de la Banque de France, dossier personnel, H. Deroy, « Pierre Fournier à la direction du B (...)

« Le président Poincaré […] travaillait en prise directe avec les directeurs du Ministère et en tout premier lieu, avec le directeur du Mouvement général des Fonds et avec celui du Budget et du contrôle financier. De là une facilité de contacts et une rapidité de décision qui aidèrent grandement Pierre Fournier à atteindre l’objectif qu’il s’était fixé : faire de sa direction un des rouages essentiels du ministère des Finances afin de jouer dans l’immédiat un rôle capital dans l’assainissement des finances publiques […] et à plus long terme, être pour l’administration française dans son ensemble un instrument efficace et permanent de contrôle63. »

63Selon le même Deroy, la direction du Budget, en 1924, faisait encore un peu figure de parente pauvre par rapport au MGF – ce que traduisait sa localisation dans le couloir nord du Louvre, éloigné du cabinet du ministre – et c’est cette proximité avec Poincaré qui aurait permis à la direction d’acquérir la même « autonomie » que sa rivale : « Pierre Fournier, fort de la confiance que lui témoignait le chef du gouvernement, se trouvait désormais en mesure d’assurer à l’intérieur et à l’extérieur du ministère l’autorité de son service. » Cette autorité se serait traduite, notamment, par un pouvoir particulièrement large sur les ministères dépensiers : « Les conflits subsistants (soumis à Poincaré) sont rares. »

64Son autorité va généralement, bien sûr, dans le sens de la compression de la dépense. Ainsi, Denoix explique :

  • 64 G. Denoix, Souvenirs, op. cit., p. 551.

« En dernière analyse et en toute simplicité et comme chacun peut l’imaginer le rôle du directeur du Budget est essentiellement de comprimer la dépense et, quand l’effort est arrivé à sa limite de trouver des recettes d’un montant suffisant et d’une réalisation certaine64. »

  • 65 G. Denoix, Souvenirs, op. cit., p. 552.

65Notons que pour le budget extraordinaire, c’était la capacité d’emprunt qui fixait les limites de la dépense. En revanche pour le budget ordinaire, l’objectif de la compression de la dépense s’accompagne, si on le suit, de l’augmentation des ressources puisqu’il pense avoir été l’un des premiers à avoir suggéré au ministre François-Marsal la création de la taxe sur le chiffre d’affaires en juin 1920, « taxe d’une assiette très large et d’un rendement immédiat, proportionnelle à la dépense de chacun mais d’un taux très modéré65 ».

  • 66 Paul Léon, directeur des Beaux-Arts de 1919 à 1933, ne dit pas tout à fait la même chose dans Souve (...)
  • 67 G. Denoix, Souvenirs, op. cit., p. 553-554.

66Vis-à-vis du pouvoir politique, Denoix définit ce qu’est le devoir d’un haut fonctionnaire : « Le directeur du Budget a le devoir de dire aux hommes de parti venus au pouvoir que leur politique peut-être est néfaste au pays. » Réussit-il toujours à imposer son point de vue ? Bien évidemment non et Denoix lui-même rappelle quelques échecs, en face de Poincaré notamment. Les arbitrages budgétaires sont plus faciles avec les ministères techniques qu’avec les ministères politiques ou, comme Denoix le dit lui-même, avec les ministères qui possèdent (ou non) « de grands corps de fonctionnaires ayant une solide formation technique et de fortes traditions », avec lesquels il s’entend fort bien, à savoir : les Travaux publics, le ministère de la Guerre, la Marine, les Beaux-Arts dirigés par Léon66, les Eaux et Forêts67.

67En revanche, les difficultés sont plus grandes en matière de traitement dans la fonction publique. D’ailleurs, devant les exigences des syndicats de fonctionnaires et la politique du Cartel, Denoix dit avoir choisi de partir. Il entrera dans le privé faute de proposition satisfaisante dans le secteur parapublic.

68Si leurs ancêtres de la direction générale de la Comptabilité publique sont partis, dans un premier temps, pour la Cour des comptes comme premier président ou procureur général (après le poste de secrétaire général des Finances), la tradition s’interrompt, à partir de 1919, pour les 5 directeurs inspecteurs de 1919 à 1936 et aucune nouvelle norme ne s’établit alors : 2 entrent dans le privé (Denoix chez Thomson-Houston, Haguenin à la BNCI puis à l’Urbaine), 2 dans le secteur de la banque semi-publique (Villard au Crédit foncier, Fournier à la Banque de France) et Bouthillier, exilé par Auriol au poste modeste de directeur des Finances de la ville de Paris, reste dans l’administration en attendant son heure. Pour leurs successeurs de l’après-guerre, les débouchés dans les institutions financières deviennent la norme : Banque de France, Crédit foncier, banques nationalisées.

VI. Les inspecteurs et le contrôle des dépenses engagées68

  • 68 Parmi les hauts fonctionnaires dépendants de la direction, citons aussi les agents détachés dans le (...)
  • 69 Les travaux de référence sur cette loi, ses origines et son application jusqu’à nos jours sont ceux (...)
  • 70 B. Huck, Le Contrôle des dépenses engagées en France, op. cit., p. 36.

69Le développement de la direction du Budget et du Contrôle financier s’est aussi nourri du renforcement du contrôle des dépenses engagées. Si la direction générale de la CP exerçait déjà une cotutelle sur ces contrôleurs depuis la loi du 26 décembre 1890 et le décret de 1893, la loi Marin du 10 août 1922, d’initiative parlementaire et « relative à l’organisation du contrôle des dépenses engagées », encore en vigueur aujourd’hui, établit définitivement la seule tutelle des Finances et de la direction du Budget sur le contrôle de tous les engagements de dépenses et codifie tous les textes et arrêtés concernant le contrôle préalable, notamment l’avis sur les projets de budget (article 4)69. Cette loi est l’aboutissement du dessaisissement des ministères dépensiers de leur propre contrôle au profit exclusif de celui du ministère des Finances, dessaisissement d’autant plus nécessaire que, comme le fait remarquer Bernard Huck, les administrations certes ne sont pas infaillibles mais, le plus souvent, les inexactitudes sont volontaires car elles savent que les Chambres, ultérieurement, en cours d’exécution, ne pourront pas refuser les suppléments de crédits70.

  • 71 Dans la plupart des ministères, les contrôleurs étaient déjà fonctionnaires des Finances mais ce n’ (...)
  • 72 Sans référence à un grade quelconque, à la demande de la Chambre. Seul le contrôleur des dépenses e (...)
  • 73 J. Rény, « À propos de la loi du 10 août 1922, défense et illustration du contrôle financier centra (...)

70Le recrutement des contrôleurs doit se faire désormais exclusivement parmi les fonctionnaires des Finances (article 2)71. Le cordon ombilical avec les administrations contrôlées est donc définitivement coupé. Par ailleurs, ces contrôleurs sont placés hors hiérarchie72. Leur autorité en est renforcée. Enfin, en cas de refus de visa, ils en réfèrent désormais au seul ministre des Finances. Ils établissent chaque année un rapport avec les résultats de leurs opérations et propositions. Ces rapports sont envoyés aux ministres intéressés et au ministre des Finances, en l’occurrence à la direction du Budget et du Contrôle financier qui est chargée de le faire parvenir ensuite à la Cour des comptes et aux commissions financières, ce qui permet à la direction du Budget de filtrer, si nécessaire, ces rapports. La loi, comme précédemment, est applicable aux établissements publics pourvus de l’autonomie financière mais l’application ne se fera qu’avec lenteur et très incomplètement. Une loi de 1923 étend leur contrôle aux offices administratifs et la même loi décide qu’ils constitueront un corps spécial dont le statut relèvera d’un règlement d’administration publique. Comme le souligne Jacques Rény, « Pour la direction du Budget, le contrôleur est en quelque sorte son bras séculier. Sans les contrôleurs cette direction serait privée d’une grande partie de ses moyens d’information et ne pourrait plus s’assurer du respect des directives d’ordre budgétaire adressées aux administrations73. »

71Le nombre de contrôleurs des dépenses engagées passe de 13 en 1923 à 17 en 1938. On compte 38 inspecteurs des Finances à avoir occupé cette fonction entre 1902 et 1945, dont 9 au ministère des Finances lui-même, fonction qui donne, dans ce seul ministère, le titre de directeur et le traitement qui va avec. Paradoxalement, c’est surtout avant la loi Marin que les inspecteurs ont pris ces emplois dans les ministères dépensiers. Sur les 31 inspecteurs contrôleurs des dépenses engagées en fonction avant 1945 dans les autres ministères, 19 sont nommés avant la loi de 1922, 12 après. Ces emplois, offerts notamment aux inspecteurs des Finances, ne faisaient d’ailleurs pas l’unanimité avant la loi. Guy Thuillier rapporte ces propos du représentant du personnel au ministère des Finances, L. Salaün, en 1913 :

  • 74 L. Salaün, Rapport au Deuxième Congrès de l’Union des associations professionnelles du personnel ci (...)

« La fortune des corps de contrôle sous la IIIe République – ce sont les seuls corps de fonctionnaire qu’elle ait favorisés, et leur fortune a correspondu à la décadence de l’administration positive – procède d’un cas assez curieux de psychologie administrative. L’un des plus grands et des plus inquiétants problèmes qui se posent devant la démocratie est le problème financier. Or l’éducation financière de la démocratie est encore comme l’éducation administrative à la période des débuts. Il a donc été facile de lui représenter que pour arrêter le flot montant des dépenses publiques, il n’était rien de tel qu’une digue constituée par les cachets du contrôle. On en a mis partout et dans les ministères qui n’avaient pas déjà de contrôleurs spéciaux, on a trouvé des crédits alors qu’on n’en trouve pas, et assuré à des inspecteurs des finances ayant d’utiles relations politiques des situations très confortables. Il s’en est nécessairement suivi une augmentation des lenteurs administratives, de la paperasse et de l’irresponsabilité. En revanche les dépenses publiques n’en ont pas été diminuées, bien au contraire et leur flot tourne aujourd’hui au déluge74. »

72Avec les besoins qui explosent après la guerre dans les administrations, les cabinets, le secteur privé et même les organisations internationales, l’emploi de contrôleur des dépenses engagées paraît moins intéressant pour les inspecteurs.

  • 75 Dossier no 178, service de l’IGF.
  • 76 Dossier no 300 (2), service de l’IGF, et information aimablement communiquée par S. Kott.

73Pourtant, ils sont et restent mieux payés que dans les cadres de l’Inspection. En 1909, Claudio-Jannet (1900) touche 6 000 F par an comme 2e classe à l’Inspection et 8 500 F lorsqu’il devient contrôleur des dépenses engagées au ministère du Travail, du Commerce, des Postes et des Travaux publics, soit une augmentation de plus d’un tiers. Notons que l’année suivante, mis en disponibilité au Crédit foncier égyptien, il perçoit 12 000 F75. Veyrac (1923), en 1930, perçoit 36 000 F par an comme 2e classe et 50 000 F lorsqu’il est nommé contrôleur des dépenses engagées au ministère de la Guerre ; la différence en pourcentage est toujours la même76. Ils bénéficient en outre de la sédentarité de la fonction, avantage important comparé aux sujétions des tournées en Province, six mois par an, et de la rotation, tous les trois ans, des inspecteurs généraux dans les divisions. Mais ces avantages ne font pas le poids devant le prestige, l’intérêt et surtout les débouchés de l’administration centrale ou des entreprises. C’est un pis-aller faute de sortie administrative ou en cabinet. On doit remarquer qu’aucun inspecteur dont la carrière se déroule dans les grandes directions ou dans les entreprises publiques ou privées n’a occupé cette fonction, exception faite de Watteau (1922) dont les débuts de carrière furent laborieux. Qu’un véritable déroulement de carrière devienne possible pour ce nouveau corps de fonctionnaires ne change rien pour les inspecteurs. D’ailleurs, les inspecteurs des Finances ne s’y attardent pas : sur les 38 inspecteurs CDE, 27 n’occuperont cet emploi qu’une seule fois.

74En revanche, l’organisation en classe et les traitements en font un débouché nouveau et séduisant pour les budgétaires non-inspecteurs qui en profitent largement, d’autant qu’il s’agit d’emplois parisiens contrairement aux débouchés dans les services extérieurs (par contre mieux rémunérés). Certes, ils n’en ont pas l’exclusivité et leur fonction est moins importante qu’elle ne l’était dans l’administration centrale mais le rythme de travail est moins intense et c’est une promotion de carrière pour les rédacteurs.

  • 77 SAEF, B 50368.
  • 78 Le même décret-loi dispose que la comptabilité administrative des divers ministères sera tenue suiv (...)
  • 79 B. Huck, Le Contrôle des dépenses engagées en France, op. cit., p. 106.
  • 80 SAEF, B 18870.

75On ne trouvera pas ici la mesure de l’efficacité et l’analyse des faiblesses de ce contrôle longuement développées par S. Kott dans sa thèse déjà citée. Rappelons seulement que les responsabilités des contrôleurs des dépenses engagées s’accroissent. Lorsque est créé, le 22 octobre 1932, un comité supérieur d’économies, le ministre leur demande d’en être « le fer de lance77 ». Une circulaire du 22 juin 1935 du ministre des Finances enjoint aux CDE de proposer des réformes destinées à réduire les dépenses de l’État. Et leurs rapports offrent un tableau révélateur des dysfonctionnements de l’Administration. Le décret-loi du 30 octobre 1935 élargit la compétence du contrôleur des dépenses engagées en étendant son pouvoir consultatif78. Il est en effet membre de droit des comités de contrôle financier établis dans chaque ministère, avec voix consultative. Non seulement il donne son avis mais, en outre, « il signale les abus, les erreurs et les fautes, recherche les économies à réaliser et propose les améliorations à apporter dans l’organisation administrative du département ministériel auprès duquel il exerce sa mission79 » (article 15). Ils sont sollicités dans toutes les commissions d’économies ou « de la Hache » qui se succèdent dans les années trente et se poursuivront, après la Libération, sous la IVRépublique80. À ce sujet, il faut rappeler le rôle prépondérant attribué à la direction du Budget dans la réforme des administrations, bien entrevu, dès 1918, par Privat-Deschanel et qui perdurera. Un exemple ? Dans une note d’avril 1950 aux membres de la commission nationale des économies, Planus, rapporteur de la commission, conclut ainsi son rapport :

  • 81 SAEF, B 48374. Cf. sur l’histoire de cette rénovation, les nombreux travaux de F. Descamps cités en (...)

« Si les considérations psychologiques concernant la susceptibilité de certains autres départements ministériels ne s’y opposent pas, il est infiniment souhaitable, prometteur de clairvoyance et de rigueur de voir le ministère des Finances et particulièrement la direction du Budget prendre la tête de ce mouvement de rénovation de l’Administration81. »

76Resterait à étudier les propositions – et leur efficacité – au sein de ces innombrables commissions de réorganisation ou commissions d’économies auxquels ont participé ou non des inspecteurs des Finances.

77Ces contrôleurs des dépenses engagées ont indiscutablement renforcé la puissance de la direction qui cherchera plus que jamais à s’appuyer sur eux sous le régime de Vichy, lorsque le frein des commissions financières aura disparu et qu’il faudra lutter contre l’explosion anarchique des dépenses.

VII. Les inspecteurs et le contrôle financier après 193582

  • 82 Bien qu’à l’époque, le mot contrôle financier soit souvent employé quels que soient le contenu juri (...)
  • 83 Sur les offices dans l’entre-deux-guerres, l’étude la plus récente est celle d’A. SChatriot, « Les (...)
  • 84 G. Chaillot, Les Offices publics et établissements autonomes, Paris, Librairie technique et économi (...)
  • 85 Ibid., p. 96.
  • 86 Ibid., p. 198. Le volume budgétaire des offices, pour le budget de 1933, est de 7 696 millions dont (...)
  • 87 B. Huck, Le Contrôle des dépenses engagées en France…, op. cit., p. 122. « Le contrôle était exercé (...)

78Depuis le début des années 1930, les réflexions se multiplient pour améliorer le contrôle du ministère des Finances sur les offices publics et établissements autonomes (qui ont une autonomie financière : recettes et dépenses propres, personnalité morale et patrimoine distinct)83. Ils échappent à la règle de l’universalité et au contrôle démocratique puisqu’ils affectent librement leurs ressources (contrairement au budget annexe qui est lié au budget général et dont les excédents sont reversés au Trésor) et sont libres de leurs dépenses84. Ces organismes, apparus avant la guerre, se sont développés au cours du conflit et dans les années d’après-guerre pour répondre aux nécessités successives et urgentes et ont donc des statuts différents. Chaillot, s’appuyant sur les données du ministère des Finances, en compte 75 en 1933, dont une demi-douzaine date d’avant la guerre, et 26 créés depuis 192685. Avant et après la guerre, rappelle cet auteur, « l’idée qui prédominait lors de leur création, c’est que les offices allégeaient les services du budget et que, devant tous fonctionner avec prospérité, les soldes seraient un profit. On ne pensait pas, ce qui s’est produit, que le fonctionnement de ces offices au lieu de donner des profits pourrait se traduire par des pertes. L’erreur a été coûteuse, ruineuse, pour le budget. » Chaillot comme J. Moreau donnent la mesure (même approximative) de la croissance de ces budgets, non soumis au vote parlementaire, qui augmentent de 70 % en sept ans86. La désorganisation et leur multiplication – en dépit de l’article 205 de la loi du 13 juillet 1925 qui stipule qu’aucun établissement public national ne peut être créé sans le vote d’un texte législatif – ont entraîné des abus dans leur gestion, dénoncés notamment par B. Huck87. L’organisation du contrôle manquait complètement d’unité. Les contrôleurs étaient recrutés et rémunérés dans des conditions différentes et souvent sans statut régulier. Les pouvoirs de chacun d’eux variaient souvent d’un établissement à l’autre, même lorsqu’il s’agissait de services ayant des attributions analogues. Conséquence :

  • 88 G. Chaillot, Les Offices publics et établissements autonomes, op. cit., p. 198 et suiv.

« Les offices échappaient dans la plus large mesure à l’action du ministre dont ils dépendaient organiquement et pour ainsi dire complètement au ministre des Finances même si les rares contrôleurs financiers lorsqu’ils existaient étaient le plus souvent fonctionnaire des Finances88. »

79Mais comme Chaillot le fait remarquer :

« Tant que la situation financière du pays avait été prospère aucune protestation ne s’était élevée contre ces offices publics mais dès 1930 l’équilibre budgétaire s’établissait difficilement. De délicate qu’elle était, la situation financière devint périlleuse ; aussi pour réaliser l’équilibre dût-on comprimer les dépenses… Et c’est ainsi qu’en ce qui concerne les offices, les abus maintes fois signalés donnèrent lieu à une campagne menée par les plus hautes personnalités du monde parlementaire. »

80La solution sera une fois encore de créer de nouveaux emplois. Déjà, le développement du contrôle de l’État sur les établissements autonomes et les offices à caractère industriel et commercial avait conduit, dès 1931, à la création au sein de la direction du budget de deux puis trois emplois de directeur adjoint et sous-directeurs, occasion d’offrir aux rédacteurs et inspecteurs des Finances des emplois intéressants. À présent, il s’agit de créer un corps nouveau de fonctionnaires, ce qui n’est pas du goût de tout le monde.

  • 89 SAEF, B 50366, rapport Labeyrie, p. 50.

81En 1933, Labeyrie, dans le rapport déjà cité, dénonce les défauts d’un système qui n’a pas permis de mettre fin aux désordres et défaillances : « Les scandales récents de l’Office du Tourisme et des assurances sociales, les dépassements de crédits de subventions pour les constructions scolaires l’ont surabondamment démontré89. » Et plus loin, il s’inquiète des solutions préconisées :

  • 90 Il propose, lui, la création d’un corps de contrôleurs comptables dans tous les ministères, sélecti (...)

« Actuellement on se préoccupe de suivre de plus en plus près la gestion financière de certains offices industriels et, comme toujours, la solution proposée par l’Administration des Finances consiste dans la nomination de fonctionnaires nouveaux dits “contrôleurs financiers”, bien entendu très largement rétribués, d’autant que la charge de leur rémunération incombe à des établissements dont le budget n’est ni publié ni soumis au Parlement90. »

82Il dénonce également :

  • 91 Ibid., p. 45.

« Les postes d’administrateurs ou de commissaires de gouvernement, que l’État attribue sont trop fréquemment actuellement considérés comme de simples prébendes ; ceux qui les détiennent ne sont généralement rattachés à aucun service et ne rendent le plus souvent aucun compte de leur mission, à moins que les rapports qu’ils établissent ne s’oublient dans les dossiers91. »

  • 92 J. Moreau, Étude sur le régime financier des services industriels de l’État en France, op. cit., p. (...)

83Remédier aux abus et scandales, rationaliser et unifier le contrôle, opérer des économies en période de déficit croissant du budget sont donc les objectifs poursuivis, à l’origine de l’organisation du contrôle financier qui se met en place progressivement. Une commission des offices est nommée en 1933, dont les travaux aboutissent au décret du 4 avril 1934 (en application de la loi de finance du 28 février 1934) supprimant six offices. L’article 3 du décret du 15 décembre 1934 impose l’intervention préventive du ministre des Finances et du ministre intéressé qui doivent recevoir, deux mois avant l’ouverture de l’exercice, le projet de budget92. L’article 27 de la loi du 24 décembre 1934 prévoit que les Chambres qui ne votent pas les budgets des offices auront désormais connaissance des prévisions détaillées de recettes et de dépenses des « offices », qui seront publiées chaque année en annexe au projet de budget. L’article 16 du décret du 15 décembre 1934 attribue le contrôle de l’exécution du budget à « l’agent chargé du contrôle financier », fonctionnaire qui représente le ministre des Finances qui lui fait jouer le rôle de « contrôleur des dépenses engagées », le charge d’assister aux réunions du conseil d’administration et de consigner ses observations dans un rapport qu’il adresse au conseil, au ministre intéressé et à celui des Finances. Enfin, plusieurs décrets-lois du 25 octobre 1935 organisent enfin un contrôle administratif et financier plus sérieux.

  • 93 B. Huck, Le Contrôle des dépenses engagées en France…, op. cit., p. 123.
  • 94 Sans compter les inspecteurs des Finances, qui, restés dans les cadres, vérifient les comptes de co (...)

84Un décret crée ainsi dix emplois de contrôleurs financiers, un même contrôleur pouvant contrôler plusieurs organismes, et leur compétence s’étend à toutes les opérations financières93. Recrutés sur une base plus large que les contrôleurs des dépenses engagées, ils sont choisis parmi les inspecteurs des Finances, les membres de la Cour des comptes et les hauts fonctionnaires des Finances, y compris les contrôleurs des dépenses engagées (article 4). 22 inspecteurs des Finances exerceront les fonctions de contrôleurs financiers entre 1913 et 1945, dont 11 seront détachés dans ce nouveau corps de contrôle entre 1935 et 194594. Indiscutablement, ces emplois les séduisent davantage dès lors qu’ils ne trouvent pas d’autres sorties des cadres de l’Inspection. Drouineau (1901), devenu chef du Service, dans un article intitulé « La crise de l’Inspection », en 1941, a bien résumé l’attrait que ces nouveaux emplois pouvaient avoir pour un inspecteur qui ne parvient pas à sortir des cadres :

  • 95 La Gazette de l’Inspection, no 6, juin 1941, p. 2-3. Drouineau fait mine de considérer comme allant (...)

« Comme si la finance privée ne suffisait pas à aspirer constamment de nouveaux Inspecteur, il se créa au sein même de l’Administration des finances, une concurrence à l’Inspection. Ce fut l’institution des contrôleurs financiers. En bonne logique, il n’est pas raisonnable que le Ministre des finances ait pour exercer des tâches similaires deux corps différents. Mais il n’est pas douteux que dans l’esprit du promoteur de cette institution […] le désir de nuire à l’inspection n’ait été déterminant. Un inspecteur a tout avantage à devenir contrôleur. Effectuant le même travail, il n’a pas besoin d’une initiation particulière – les questions étudiées sont plus nouvelles, plus intéressantes que celles qui constituent la besogne ordinaire de l’Inspection –, la sédentarité le dégage de l’obligation d’abandonner une partie de l’année famille et foyer. Et par surcroît on lui offre des appointements supérieurs. Reconnaissons que pour désorganiser l’Inspection on ne pouvait pas inventer d’instrument plus efficace. Et excusons ceux de nos jeunes camarades qui en échange de tant d’avantages, ont accepté de perdre ce qui constituait pour beaucoup de leurs aînés la suprême qualité de la carrière – l’indépendance – et de devenir les subordonnés d’un directeur d’Administration centrale non sorti des cadres de l’Inspection95. »

  • 96 J. Georges-Picot, Souvenirs d’une longue carrière, op. cit., p. 102-105.

85Un décret du 30 octobre 1935 étend ce contrôle aux sociétés ayant fait appel au concours financier de l’État, avec la création de contrôleurs, et pour celles d’entre elles qui ont reçu de l’État un apport en capital, un ou plusieurs postes d’administrateurs qui seront recherchés par les inspecteurs des Finances. Les prévisions budgétaires et toutes mesures ayant des incidences financières doivent recevoir leur approbation préalable. Sur le rôle de ces administrateurs, qui ne sont pas nécessairement contrôleurs financiers, on peut se référer au témoignage de J. Georges-Picot, administrateur d’Air France et de la Compagnie générale transatlantique96 :

  • 97 Ibid.

« Erik Haguenin, qui était alors mon directeur, me laissa une grande indépendance pour la discussion des modalités de la fusion et du projet de loi créant la société d’économie mixte Air France, dans laquelle l’État devait avoir une participation. […] Le premier président choisi par l’État fut M. Tirard et le conseil d’administration comprenait plusieurs représentants de l’État, dont trois du ministère des Finances, à savoir Haguenin, Richard et moi [tous trois inspecteurs des Finances]. Le premier, en réalité, ne s’intéressa pas à cette création, et même n’assista que rarement aux séances du Conseil. Il me désigna pour le comité de direction, composé d’un nombre restreint d’administrateurs, dans lequel je pus jouer un rôle durant les premières années, difficiles, de la nouvelle société. Les administrateurs de la société Air-France pour le compte de l’État disposaient de pouvoirs exceptionnels, supérieurs à ceux qui siégeaient au Conseil de la CGT [Compagnie générale transatlantique], car ils cumulaient les fonctions d’administrateur et de commissaire du Gouvernement97. »

86En 1935-1936, la direction du Budget et du Contrôle financier est donc bien à son apogée en matière d’attributions et de moyens et les inspecteurs des Finances y trouvent les emplois prestigieux et de haute responsabilité qui les mettent en position d’exercer une influence déterminante dans la politique économique de déflation de Laval.

VIII. Le tournant de 1935-1936 : le recentrage de la Direction, la perte du contrôle financier et le départ des inspecteurs

  • 98 Cf. N. Carré de Malberg, « Les inspecteurs des Finances et la défense du franc, 1934-1935 », art. c (...)

87Nous verrons, dans la quatrième partie, le rôle de la direction et des inspecteurs des Finances qui la dirigent – Haguenin puis surtout Bouthillier – dans la politique de déflation de 1934-193598. Nous n’en rapportons donc ici que les manifestations les plus éclairantes pour l’histoire des inspecteurs au Budget.

88Bouthillier, le premier, revendiquera, après la guerre, sa responsabilité et la paternité d’une note déterminante au ministre :

« J’étais alors directeur du Budget. Comme je l’écrivis au Ministre des Finances, M. Marcel Régnier, le choix n’était possible qu’entre deux routes. Il n’y avait en tout et pour tout, que deux solutions : économies massives et générales ou dévaluation désordonnée du franc… De cette note, le prélèvement de 10 % sur les dépenses est sorti. »

  • 99 Y. Bouthillier, Le Drame de Vichy…, op. cit., p. 458.

89Bouthillier ajoute que la déflation n’était pas, à elle seule, suffisante pour redresser l’économie et, d’autre part, qu’il fallait ajourner l’élection de la future Chambre99. Son plan n’aurait donc été suivi qu’en partie par Laval qui, « dans les situations dangereuses et forcées, se croyait au-dessus de son destin : son esprit restait fermé ». Non seulement Laval n’a pas ajourné les élections mais il a été remplacé, dès janvier 1936, par Sarraut, son ministre des Finances, Régnier et les directeurs restant en place jusqu’en mai 1936. Les témoignages de Georges-Picot et de J. Brunet confirment la responsabilité du directeur du Budget et du Contrôle financier dans la politique menée. J. Georges-Picot se souvient :

« Mon dernier été à la direction du Budget fut occupé essentiellement par ma participation à l’élaboration et à la discussion des décrets-lois, expression de la politique déflationniste de Pierre Laval, alors président du Conseil des ministres. Je me souviens fort bien des multiples réunions d’experts qui se tenaient tantôt au ministère des Finances, tantôt dans le cabinet de Pierre Laval, et qui duraient parfois une partie de la nuit. »

90Et Georges-Picot continue plus loin :

« Cette politique, qui a été depuis si vivement critiquée et considérée comme une des causes principales de la victoire du Front populaire en 1936, nous paraissait alors techniquement raisonnable. Les deux notions politiques de plein-emploi et d’élévation nécessaire du niveau de vie général n’étaient pas alors communément admises et, aux yeux des experts, la sagesse économique voulait que les excès de moyens de paiement et de hausse des prix fussent parfois corrigés par des périodes de limitation des revenus et des prix. »

91Certes en juin juillet 1935, lors de l’élaboration et de la discussion des décrets-lois, J. Georges-Picot n’est déjà plus à la direction du Budget car, depuis mai 1934, il dirige le service des Prestations en nature puis en juillet 1935, le Contrôle des administrations financières. Si sa mémoire fait erreur sur la date et sa fonction, son témoignage sur la politique de déflation de Flandin et de Laval n’en est pas moins recevable et confirmé par les autres témoins, aux Finances en 1935, comme Maxime-Robert ou Jacques Brunet, lequel nous disait :

  • 100 Entretien avec l’auteur en 1980.

« Bouthillier, je ne l’ai jamais très bien compris. C’était un homme à idée fixe. C’est lui qui a conseillé à Laval sa politique de diminution de la rente et du traitement des fonctionnaires. C’est lui qui était l’âme de cela en 1935100. »

  • 101 Georges-Picot, Souvenirs d’une longue carrière, op. cit., ; J. Brunet, entretien enregistré avec l’ (...)
  • 102 Sur la politique économique de Laval puis celle de Léon Blum, l’étude la plus complète est celle de (...)
  • 103 Cet exil ne sera pas long puisque dès juillet 1937, Ripert est chef adjoint du cabinet du ministre (...)

92Cette participation de la direction du Budget et des inspecteurs des Finances qui la dirigent dans la politique de déflation explique que l’une et les autres aient pu être sanctionnés à l’arrivée du Front populaire101. L’échec économique et politique de l’expérience Laval n’entraîne pas seulement, après les élections de mai 1936, un renversement de la politique budgétaire et une politique de la demande102, il entraîne aussi un discrédit de la direction du Budget, l’exil de son directeur, Bouthillier, pour la direction des Finances de la ville de Paris et, dans son sillage, celui de Ripert, son sous-directeur et camarade de promotion, appelé en décembre 1936 à la fonction de directeur adjoint de la Caisse de crédit aux départements et aux communes103.

  • 104 Décret du 14 novembre 1936 et arrêté du même jour, J.O. du 15 novembre, p. 11849.
  • 105 Idem, p. 11852.

93Le 14 novembre 1936, Vincent Auriol, nouveau ministre des Finances, réorganise l’Administration centrale104. Il crée un secrétariat général, confié à Georges Mer, auparavant directeur des Domaines et du Timbre et syndicaliste connu. Ce secrétariat général absorbe une direction de conception, la direction du Contrôle des administrations financières, chargée des études fiscales et dirigée auparavant par Georges-Picot, et la direction du Personnel et du Matériel105. La direction du Budget ne s’appelle plus direction du Budget et du Contrôle financier mais seulement direction du Budget, comme aujourd’hui encore. Pour la diriger et succéder à Bouthillier, Auriol nomme Jardel, le directeur adjoint, ancien rédacteur, qui a fait toute sa carrière au Budget, en dehors de deux passages au cabinet du ministre des Finances Germain-Martin, en juillet 1930 et entre juin et décembre 1932. Enfin, il crée une nouvelle direction du Contrôle financier et des Participations publiques, responsabilités enlevées à la direction du Budget, avec quatre bureaux et un sous-directeur. Il nomme à sa tête Bourgier, ancien rédacteur et sous-directeur du Budget, directeur du Personnel et du Matériel depuis 1935.

  • 106 Cf. chapitre ci-dessus pour ses effets au MGF.

94Indiscutablement, ce remue-ménage aux Finances106 se fait au détriment des inspecteurs des Finances et de la direction du Budget. Que le contrôle financier des entreprises, établissements et offices échappe à la direction du Budget, en raison de l’excès de pouvoir qu’en tire la Direction, apparaît dans une note non signée de septembre 1936, deux mois avant la réorganisation, intitulée : Note sur les améliorations susceptibles d’être apportées à l’organisation du Ministère des Finances, rédigée dans un souci de dégager des économies et d’améliorer le fonctionnement :

  • 107 SAEF, B 48374, note, p. 12.

« On peut également affirmer que les fonctions de directeur du Budget et du Contrôleur financier sont écrasantes. De plus il ne peut être sans inconvénient de confier à une autorité unique le soin de contrôler tous les services de l’État et de nombreux organismes économiques. Il pourrait, en conséquence paraître souhaitable de scinder la direction du Budget et du Contrôle financier en deux services : direction du Budget général de l’État et des colonies et direction du Contrôle financier. La première élaborerait le budget de l’État et ceux des colonies et en surveillerait l’exécution, la seconde contrôlerait l’élaboration des budgets des établissements autonomes ou placés sous la surveillance de l’État107. »

95L’auteur, hélas, ne développe pas ce que sont ces « inconvénients » et, par ailleurs, ne sera pas suivi pour le contrôle des colonies qui échappera, provisoirement, à la direction du Budget.

96Les effets sur le recrutement et les effectifs sont immédiats. D’abord, la Direction perd trois bureaux : le contrôle des collectivités publiques (Algérie et colonies) et deux bureaux de contrôle financier. Elle perd un sous-directeur. Les débouchés extérieurs, pour les fonctionnaires du Budget, dans les emplois de contrôleurs seront plus difficiles à obtenir. Si la nouvelle direction du Budget conserve la tutelle sur les CDE des administrations, elle perd celle sur les colonies, les établissements administratifs et les contrôleurs financiers des offices.

97En effet, c’est la nouvelle direction du CFPP qui examine les projets de budget des établissements et des collectivités et qui, désormais, pourvoit aux sièges non seulement des commissions de contrôle mais surtout d’administrateurs des entreprises subventionnées, de plus en plus nombreuses avec l’intervention financière de l’État. Certes, le ministre reste maître des nominations mais c’est la nouvelle direction qui est consultée. Ainsi, dans une note au ministre de l’Air du ministre des Finances du 4 décembre 1936, émanant de la nouvelle direction et signée par délégation par le chef de cabinet Flouret, il est rappelé, au sujet de Macaux (1933), désigné comme administrateur par le ministre, que :

  • 108 SAEF, B 46061, fonds CFPP, pelurier courrier départ, vol. II.

« C’est à cette dernière qu’incombe désormais le contrôle des entreprises subventionnées et en particulier des compagnies de navigation maritime. En cas d’empêchement il appartiendra au directeur du Contrôle financier et des participations publiques de lui désigner un remplaçant108. »

  • 109 Jardel est nommé, en 1941, secrétaire général à la présidence du Conseil avec Darlan puis en avril (...)

98Les inspecteurs, évincés de la nouvelle direction du Budget, se trouveront un peu plus nombreux dans cette nouvelle direction et plus nombreux encore dans le nouveau corps des contrôleurs financiers, placards certes, mais dorés et plus ouverts vers l’entreprise. Cette fermeture de la direction du Budget aux inspecteurs relève sans nul doute à la fois de la volonté du nouveau ministre des Finances de réduire l’influence de ce corps et de la Direction, mais aussi de la volonté d’ostracisme de la part des rédacteurs de la Direction. Le départ des inspecteurs du Budget, en novembre 1936, a ainsi permis à des rédacteurs d’occuper, jusqu’en 1945, la tête de cette direction : Jardel, Gourdin et Dagnicourt109.

99Grièges, entré après sa démobilisation comme chargé de mission à la direction du Budget, en janvier 1941, puis devenu sous-directeur en novembre 1943, a témoigné en 1980, dans un entretien avec l’auteur, des responsabilités intéressantes mais marginales qu’il a assumées dans cette période :

  • 110 Entretien enregistré avec l’auteur en 1980.

« Je ne me suis jamais occupé du budget général. Pourquoi ? Parce que la direction du Budget à l’époque était la seule où il n’y avait pas d’inspecteurs des Finances. Elle prenait le plus grand soin à les éliminer le mieux possible. Vous savez qu’on accusait [l’Inspection] de foisonner partout. Elle [la direction du Budget] se défendait donc. Elle m’a accepté comme chargé de mission et on m’a confiné dans des domaines qui n’étaient pas le budget général. Bon, je ne m’en suis pas plaint et j’ai été très vite passionné par ce que j’ai fait… J’ai été amené à me pencher sur le problème de la retraite des vieux, sur le code de la famille et la politique démographique […] J’ai eu à m’occuper de toutes les interventions industrielles et scientifiques de l’État […] pour l’allocation des crédits110. »

100Le recentrage de la direction affaiblit son champ d’intervention mais, à entendre les administrations dépensières, qui ont laissé plus d’archives, le rapport de force reste en sa faveur, particulièrement dans la préparation du Budget. Un exemple : Jean Zay, ministre de l’Éducation nationale, du Front populaire, constate en 1936 :

« Devant tout projet se dressait comme un mur, le non possumus du directeur du budget (à qui vous renvoyait le ministre des Finances) […] qui vous démontrait que votre requête eût entraîné par analogie, d’autres dépenses, qu’elle était grosse en dilapidations futures, et que la “situation financièrement ne le permettait certainement pas”. Et c’en était fini, à moins d’engager la bataille devant le Conseil des ministres ou le Parlement. »

  • 111 Cf. J. Zay, Souvenirs et solitude, Paris, Julliard, 1946, 489 p., cité par B. de Geyer, Le Budget d (...)

101Ailleurs, il décrit le directeur du Budget « dans son blockhaus de papier, armé de ses additions et de ses statistiques111 ».

IX. La Direction du budget sous Vichy, une direction affaiblie

  • 112 Cf. M.O. Baruch, Servir l’État français…, op. cit., p. 279-280 et chapitre VII.
  • 113 R. Belot, Éléments de réflexion pour une histoire de la direction du Budget, op. cit. ; « Les enjeu (...)

102En dépit d’un renforcement de ses effectifs, de 1940 à 1944, la direction du Budget reste fermée aux inspecteurs (sauf Grièges) ce n’est donc pas le lieu ici d’évoquer longuement son histoire sous Vichy, d’autres historiens l’ont déjà traité partiellement, notamment M.O. Baruch112, R. Belot113 ainsi que B. Valat ou M.-C. Genet-Delacroix au cours de la journée d’études de 1999 déjà citée.

103Lors de la réorganisation du 3 août 1940, la jeune direction du CFPP, rétrogradée au rang d’une sous-direction depuis mars 1940, sous l’autorité du secrétaire général Bouthillier, est intégrée dans la direction de l’Économie générale, dirigée par Zaffreya, et relève du secrétariat général pour les Affaires économiques, dirigé par Moreau-Néret (1919) puis Zaffreya en 1941, accentuant sa séparation avec la direction du Budget.

  • 114 Sur la justification des attributions de ces neuf bureaux, on peut lire l’extrait d’un rapport d’av (...)

104La direction du Budget est réorganisée par le nouveau ministre des Finances, Bouthillier, en trois sous-directions. La loi du 18 septembre 1940 crée un poste de sous-directeur pour faire face à l’attribution des dommages de guerre et à la charge des pensions de retraite, retirée à la Dette. La première sous-direction, sous l’autorité du directeur adjoint, est toujours chargée de la préparation des budgets et du contrôle des dépenses engagées ; la deuxième sous-direction PCM (statuts, traitements et indemnités) s’étoffe avec trois bureaux au lieu de un. La Direction retrouve le contrôle des collectivités locales, des colonies et des offices administratifs en 1941 et un neuvième bureau : le bureau des offices à caractère administratifs. De quatre bureaux et un sous-directeur en 1938, elle est passée à neuf bureaux et trois sous-directeurs en 1941114.

  • 115 SAEF, Comité budgétaire, Rapport au Maréchal de France, chef de l’État, sur le budget de l’exercice (...)
  • 116 SAEF, Comité budgétaire, ibid., Imprimerie nationale, 1943.

105Mais ce renforcement structurel ne semble pas s’accompagner d’une plus grande autorité. Robert Belot et M.O. Baruch insistent sur les difficultés de la Direction à contrôler les dépenses exubérantes des différentes administrations. En veut-on un exemple ? D’après les indications du Budget au Comité budgétaire, le nombre de fonctionnaires est passé de 690 000 au 1er janvier 1939 à 880 000 au 1er janvier 1944115 ! Lors de la préparation du budget, elle ne peut guère compter sur l’ersatz de Parlement que constitue ce Comité budgétaire, créé par une loi du 16 novembre 1940 et chargé d’examiner le projet de loi portant fixation du budget. Composé de 12 membres représentant l’État et la société, il est présidé par Drouineau, inspecteur général des Finances à la retraite, rappelé à l’activité par Bouthillier pour occuper les fonctions à la fois de chef du service de l’Inspection et de premier président de la Cour des comptes. Ses vœux pieux tombent régulièrement dans l’indifférence générale et il n’a d’autre pouvoir que de donner un avis généralement favorable pour éviter de voir bafouer ses recommandations. Mais le Comité peut aussi refuser, comme on peut le lire dans ses observations pour la période juin 1942-octobre 1943, de donner un avis au motif que « Le comité budgétaire est placé dans l’alternative soit de paraître par un avis favorable approuver des errements dont il n’a cessé de signaler l’illégalité et les dangers, soit par un avis défavorable, de compromettre son autorité en acceptant que ses avis ne soient pour les administrations qu’une formalité sans portée ni conséquence116. » Au printemps 1941, Bouthillier, ministre des Finances, a bien conscience de sa faiblesse et de celle de sa direction. Rappelant à l’ordre un de ses collègues qui s’était cru autorisé à ajuster le traitement de son personnel, il écrit :

  • 117 Y. Bouthillier, Le Drame de Vichy…, op. cit., p. 371. Marc Olivier Baruch, dans sa thèse, a bien an (...)

« Sous l’ancien régime, le frein des Commissions des finances des deux assemblées, qui présentaient cela va sans dire d’autres inconvénients avait l’avantage de contenir les initiatives des dépenses. Aujourd’hui n’existent ni Parlement ni Commissions. Le rôle de contrôleur général des dépenses publiques m’incombe et à moi seul117. »

106Un an plus tard, en mai 1942, le directeur du Budget écrit à son nouveau ministre, Cathala : « Depuis l’armistice de 1940, le Ministère des Finances et ses services ont été, en fait, seuls à examiner, émonder, et rogner les propositions de dépenses des autres départements ministériels. Il en est résulté une certaine irritation. »

  • 118 Note no 2023 du 11 mai 1942, SAEF, 1 A 32, documents personnels de Cathala, citée par R. Belot, « L (...)

107Ce qu’il semble déplorer puisqu’il conclut : « Pour s’en tenir à la matière budgétaire, il faut noter qu’autrefois, les pouvoirs du Ministère des Finances n’étaient ni moins étendus ni mieux fondés ; mais ils étaient plus aisément supportés parce qu’il existait un arbitre : le Parlement118. »

108Jamais depuis le début du siècle la direction du Budget n’a sans doute été aussi critiquée et vulnérable. Elle peut difficilement s’appuyer sur la présidence du Conseil pour s’imposer même si elle s’y efforce. Ainsi, dans une note du 17 août 1940 adressée au vice-amiral Fernet, secrétaire général de la présidence du Conseil, Jardel, directeur du Budget, est indigné devant l’engagement de certaines dépenses d’aménagement et de transports pour l’installation provisoire du gouvernement à Clermont-Ferrand :

  • 119 SAEF, B 11854, pelurier du directeur du Budget, courrier départ Vichy, 8 juillet 1940-31 décembre 1 (...)

« Je ne puis que renouveler ces observations à l’occasion du dossier ci-joint qui révèle en particulier l’achat de bureaux à des prix unitaires supérieurs à 2 000 fr., d’encriers en marbre taillé d’un prix supérieur à 400 fr., de sous-main en cuir plein à 190 fr. etc. J’attacherais le plus grand prix à connaître la destination actuelle de ces divers mobiliers ou objets de bureaux. Une enquête à laquelle il vous appartient de procéder me paraît devoir être faite119. »

  • 120 R. Belot cite un rapport du contrôleur des dépenses engagées sur la Radiodiffusion nationale, qui f (...)

109Quant aux contrôleurs des dépenses engagées, qui restent le bras armé du Budget, leur visa n’est que suspensif ; le ministre des Finances, sous la pression des autres ministres ou de la présidence du Conseil, peut toujours passer outre. En dépit de leurs efforts, attestés par les nombreuses notes du ministre ou du directeur du Budget, engageant les administrations à faire appel à ces contrôleurs aussi bien au titre du contrôle qu’au titre de la reconstitution des comptabilités et malgré les avis préalables sur les projets de dépenses, ils n’ont jamais été aussi mal tolérés. R. Belot a trouvé, dans les archives du ministère de la Production industrielle, de nombreuses attaques sévères contre les CDE, la direction du Budget et le ministère des Finances120.

110Le bilan des finances publiques de Laufenburger, à la fin de la guerre, est sans appel :

  • 121 H. Laufenburger, Les Finances de 1939 à 1945, La France, t. I, Paris, Librairie de Médicis, 1947, p (...)

« Le gouvernement engage des dépenses au gré des circonstances et de sa fantaisie ; d’un trait de plume il crée des services et des emplois nouveaux, relève des traitements, acquiert des matériels. Il paie et le crédit budgétaire intervient ensuite pour régulariser la dépense. Les crédits sont détournés de leur affectation. En bref les finances de la France ont été mises au gaspillage121. »

  • 122 Y. Bouthillier, Le Drame de Vichy…, op. cit., p. 370-371.

111En l’occurrence, le gaspillage n’est pas dû à l’occupant mais aux Français eux-mêmes. Bouthillier le reconnaîtra dans ses Mémoires : « La position du Ministre des Finances, je l’avoue est difficilement tenable à la longue lorsqu’il doit se dresser sans cesse contre des collègues dont il partage les responsabilités générales et les risques122. »

  • 123 AN débats, séance du 29 mai 1947, J.O. du 30 mai 1947, p. 1777. Référence fournie par Hélène Eck qu (...)

112Cette expérience a aussi eu l’inconvénient de laisser en héritage « les mauvaises habitudes des administrations financières des différents Ministères » qui, « pendant cinq ans n’ont pas eu de préoccupations budgétaires » et qui « veulent essentiellement sauvegarder les privilèges acquis, maintenir en activité le maximum de services, le maximum de fonctionnaires », comme le dénonce Christian Pineau, président de la commission des Finances le 29 mai 1947123.

113On le voit bien, sous Vichy, les raisons de l’affaiblissement de la Direction ne tiennent pas seulement à des attributions réduites par rapport à 1935, elles tiennent aussi et surtout au déplacement de la souveraineté du Parlement vers un exécutif multiple au sein duquel le ministre des Finances n’est plus qu’un ministre fonctionnaire, à l’égal des autres ministres.

114On ne peut pourtant prétendre que la Direction n’a rien obtenu pour lutter contre la gabegie – et M.O. Baruch comme R. Belot en ont donné plusieurs exemples – mais les inspecteurs des Finances, hors Bouthillier, n’y sont pour rien puisqu’ils n’y travaillent plus.

115Ce tableau, trop rapide, de l’action de la direction du Budget sous l’Occupation et de ses moyens montre bien que ce ne fut pas sa période de gloire, en dépit des plaintes réitérées de ses interlocuteurs contre ses veto, interlocuteurs qui réussissent souvent à la court-circuiter.

  • 124 SAEF, B 48374. Lauré (1945 S) dénonce après la guerre cette situation : « L’insuffisance des moyens (...)

116À la Libération, le rétablissement du Parlement et des commissions ainsi que la nécessité de la reconstruction et de la modernisation renforcent sa position et élargissent son intervention mais l’insuffisance des moyens se fait à nouveau sentir, notamment à la première sous-direction et au bureau B2 chargé de préparer le budget124.

  • 125 Ainsi, dans la note, citée plus haut, pour la direction du Trésor à l’attention de Monsieur Brunet, (...)
  • 126 Cf. La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante acteur ou témoin ?, op. (...)
  • 127 N. Carré de Malberg, Entretiens avec Roger Goetze, haut fonctionnaire des Finances, Rivoli-Alger-Ri (...)
  • 128 SAEF, B 48374. sur l’organisation de la Direction et ses réformes dans les années cinquante et soix (...)

117Même si elle ne retrouve pas la tutelle sur les contrôleurs financiers des entreprises et si elle doit tenir compte de l’influence dominante de la direction du Trésor et de l’apparition de nouveaux intervenants dans la décision – la direction de la Fonction publique, la commission des Investissements et le Plan, par exemple125 –, on peut parler, pour les années cinquante, et à juste titre des « très riches heures de la Direction126 ». Des inspecteurs des Finances retrouvent la tête de la Direction qui a bénéficié, entre 1949 et 1956, de la personnalité exceptionnelle et de l’autorité incontestée de son nouveau directeur, Roger Goetze, qui a succédé à son camarade Gregh127. Ses attributions s’étendent, à la mesure de l’intervention de l’État, dans le secteur social et économique et son organisation suit, cette fois, en conséquence128. Mais les inspecteurs des Finances restent exclus de la sous-direction essentielle et n’y trouvent plus qu’un seul emploi. L’hostilité des énarques administrateurs civils se poursuit, comme en témoigne Guy Vidal, administrateur civil entré au Budget en 1954, qui n’hésite pas à dire spontanément :

  • 129 Entretien no 3, transcrit, avec A. Terray en 1992, IGPDE.

« Ce qui faisait le charme de la direction du Budget pour les administrateurs, c’était le fait effectivement qu’il n’y avait pas d’inspecteurs des Finances, que les inspecteurs des finances arrivaient, j’allais dire, à égalité de chances et qu’on choisissait les gens non pas parce qu’ils étaient inspecteurs des finances ou administrateurs civils mais parce qu’ils étaient plus ou moins bons. Parce que les inspecteurs des finances, il y en a des bons mais il y en a aussi des mauvais, il y en a même de très mauvais129. »

Notes

1 Ce chapitre est une version actualisée et complétée de notre communication : « La naissance de la direction du Budget et du Contrôle financier et les grandes étapes d’un développement contrasté », La Direction du Budget entre doctrines et réalités, 1919-1944, Journée d’études tenue à Bercy le 10 septembre 1999, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, septembre 2001, 591 p., p. 65-104.

2 La loi est promulguée le 20 octobre 1919 et le décret le 7 novembre.

3 Mirabeau était alors accusé d’avoir été acheté par le Roi. La citation latine Arx tarpéia Capitoli proxima est traduite plus souvent par « La roche Tarpéienne est proche du Capitole. » Cette citation fait référence au récit de Plutarque qui, dans la Vie de Romulus, raconte que la roche Tarpéienne, située à l’extrémité sud-ouest de la colline du Capitole, signale l’endroit où la fille du chef de la garde du Capitole, Tarpéia, a été écrasée sous les boucliers des Sabins en récompense de sa traîtrise vers 550 av. J.-C. Depuis et jusqu’à la fin de la République, elle était dédiée à l’exécution des traîtres. Sa proximité du Capitole, haut lieu du pouvoir à Rome, rappelle à chacun que le châtiment suprême peut succéder aux plus grands honneurs.

4 Cf. sur ce point, l’analyse fine et convaincante des priorités de la direction et de sa guérilla menée contre ses interlocuteurs dépensiers entre 1940 et 1944 par M.O. Baruch, Servir l’État français, l’administration en France de 1940 à 1944, Paris, Fayard, 1997, 737 p., p. 191-198 et sa communication à la Journée d’études du 10 septembre 1999, citée plus haut, « Sur des pensers nouveaux faisons des vers antiques, la direction du Budget face aux innovations de Vichy », La Direction du Budget entre doctrines et réalités, 1919-1944, Journée d’études tenue à Bercy le 10 septembre 1999, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, septembre 2001, 591 p., p. 439-452.

5 Sur les années cinquante, on doit consulter La Direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur ou témoin ?, Journée d’étude du 10 janvier 1997, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1998, 864 p.

6 Cf. à ce sujet, l’article de M. Poulain dans Études et Documents, XI, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2002. Outre les dossiers des inspecteurs des Finances, le fonds Administration générale au SAEF a surtout été utilisé ainsi que les sources imprimées, des juristes notamment : H. Chardon, L’Organisation de la République pour la paix, Paris, PUF, 1926, 163 p. ; G. Chaillot, Les Offices publics et établissements autonomes, Paris, Librairie technique et économique, 1936, 208 p ; B. Huck, Le Contrôle des dépenses engagées en France et les récentes mesures qui l’ont renforcé, Paris, Librairie technique et économique, 1937, 140 p. ; J. Echeman, Le Ministère des Finances de 1914 à 1932, thèse pour le doctorat de droit, université de Paris, Imprimerie L. Hannequin, 1932 ; Gaston Jèze, Cours de finances publiques, Paris, Giard, 1930 ; « Le rôle du ministre des Finances dans une démocratie », Revue de sciences et législation financière, 1928, p. 5 et suiv. ; V. de Marcé, Le Contrôle des finances en France et à l’étranger, Paris, Alcan, 1931 ; J. Moreau, Étude sur le régime financier des services industriels de l’État en France, thèse de doctorat de droit, Paris, Librairie technique et économique, 1937, 220 p., président du jury E. Allix. Parmi les Mémoires, citons surtout : G. Denoix, Souvenirs, rédigé en 1966, exemplaire dactylographié à l’IGPDE. Les chapitres II, III et VI sont publiés dans La Direction du Budget entre doctrines et réalités, 1919-1944, op. cit., p. 521-570 ; J. Georges-Picot, Souvenirs d’une longue carrière 1925-1975, Introduction et notes de H. Bonin et N. Carré de Malberg, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1993, 428 p., Y. Bouthillier, Le Drame de Vichy, Les Finances sous la contrainte, t. II., Paris, Plon, 1951, 551 p.

7 N. Carré de Malberg, « Les inspecteurs des Finances et la défense du franc, 1934-935 », Du franc Poincaré à l’écu, colloque tenu à Bercy les 3 et 4 décembre 1992, Paris, Comité d’histoire économique et financière de la France, 1993, p. 125-169, communication actualisée ci-dessous dans le chapitre XIV.

8 M.O. Baruch, Servir l’État français…, op. cit., p. 193. Sur les distorsions entre le dogme et la pratique dans la longue durée, on ne peut que renvoyer aux réflexions de G. Orsoni, « L’équilibre budgétaire, histoire d’une pratique » et M. Bouvier, « Les représentations théoriques de l’équilibre budgétaire. Essai sur la vanité d’un principe », dans L. Tallineau (dir.), L’Équilibre budgétaire, Paris, Economica, 1994, 245 p.

9 La Direction du Budget entre doctrines et réalités…, op. cit.

10 Outre la journée d’études déjà citée, il s’agit essentiellement, par ordre alphabétique de : M.O. Baruch, Servir l’État français…, op. cit. ; R. Belot, Éléments de réflexion pour une histoire de la direction du Budget, mai 1993, exemplaire dactylographié à l’IGPDE, 35 p. ; « Les enjeux politiques du contrôle budgétaire, quelques aspects du fonctionnement de l’État français sous l’Occupation », première partie, Revue française de finances publiques, no 53, 1996, p. 179-196 (la deuxième partie est publiée dans le no 54) ; B. de Geyer, Le Budget des Beaux-Arts, de 1918 au Front populaire, mémoire de maîtrise, 1996, Paris-X, 145 p. ; S. Kott, Le Contrôle des dépenses engagées, évolution d’une fonction, 1880-1980, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2004, 543 p. ; « Les Contrôleurs des dépenses engagées devant la loi Marin, du 10 août 1922 », La Direction du Budget entre doctrines et réalités, 1919-1944, op. cit., p. 105-128 ; P. Legendre, Histoire de l’administration de 1750 à nos jours, Paris, Seuil, 1990, 369 p. ; P. Masquelier, La Direction de la comptabilité publique 1870-1962, mémoire de DEA, Université Paris-IV, 1992, exemplaire dactylographié à l’IGPDE ; « L’Histoire de la Direction de la CP, 1870-1940 », La Comptabilité publique, Continuité et modernité, Actes du colloque tenu à Bercy, les 25 et 26 novembre 1993, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1995, 558 p., p. 41-77 ; J. Siwek-Pouydesseau, Le Personnel de direction des ministères. Cabinets ministériels et directeurs d’administrations centrales, Paris, Armand Colin, 1969, 144 p. ; G. Thuillier, La Vie quotidienne dans les ministères au xixe siècle, Paris, Hachette, 1976, 255 p., et « Comment étudier la direction d’un ministère ? », Revue administrative, no 287, oct. 1995. p. 472-482 ; J. Rény, « À propos de la loi du 10 août 1922, défense et illustration du contrôle financier central », Revue administrative, no 252, novembre 1999, p. 526-537.

11 Les chiffres sont tirés de E. Chadeau, Les Inspecteurs des Finances, 1871-1919, Mémoire de maîtrise, 1977, Paris‑X-Nanterre, p. 49. Le ministre des Finances a créé, par arrêté du 18 octobre 1917, une commission chargée d’étudier les réformes à apporter dans l’organisation du contrôle de l’exécution du Budget, qui réunit parlementaires, fonctionnaires des Finances, membres de la Cour des comptes et juristes. Du 26 avril au 7 août 1918, il y eut 6 séances.

12 Rappelons que le chiffre entre parenthèses est celui du concours d’entrée à l’Inspection.

13 SAEF, B 14040 et SAEF, B 33972. Louis Courtin est ancien élève de l’École polytechnique, inspecteur des Finances promotion 1884, président de chambre à la Cour des comptes depuis 1903. Après avoir dirigé le cabinet du ministre des Finances Cochery en 1896-1898, il a été successivement sous-directeur en 1896 puis directeur en 1898 de la direction du Personnel, puis de la Dette inscrite en 1898, du Contrôle des administrations financières en 1899 et, enfin, des contributions indirectes en 1900. Il connaît donc bien l’administration centrale mais n’a jamais travaillé à la CP.

14 1 chef de bureau, 2 sous-chefs et 7 rédacteurs dont 2 détachés auprès des commissions financières. Le bureau sera scindé en deux en 1919, « l’un pour préparer le budget et les projets de crédits supplémentaires et en suivre la discussion ; l’autre pour le contrôle financier qui étudierait les projets émanant des autres ministères sur lesquels le ministre est appelé à donner son avis », selon Privat-Deschanel en 1918.

15 Cf. A. Baron, Le Ministère des Finances. Organisation et attributions, Paris, Lucien Laveur, 1906, 265 p., p. 50-54. Cf. aussi les annuaires du ministère des Finances.

16 Après la longévité exceptionnelle de l’inspecteur des Finances Roussy de Sales (1875) à la tête de la nouvelle direction générale de la Comptabilité publique de sa création en 1864 à 1882, 5 inspecteurs ont occupé cette fonction prestigieuse mais sans en avoir l’exclusivité. En effet, de 1882 à 1907, elle leur a échappé pendant vingt ans. Depuis 1907 et le retour de Caillaux (1888) aux Finances, c’est bien un inspecteur qui dirige la Comptabilité publique.

17 Il s’agit de l’article 55 de la loi de finances du 13 avril 1900. Celui-ci a également conduit à la création d’une commission des directeurs du personnel présidée par le directeur général de la CP. La même loi de finances exige que toute création d’emploi au-dessus de chef de bureau fasse l’objet d’une loi.

18 SAEF, B 14040, Procès-verbal de la séance du conseil général du mercredi 17 juillet 1918, p. 3.

19 Ce sera 20 milliards en 1920.

20 SAEF, B 14040, P.-V. de la séance du conseil général du 17 juillet 1918. Il précise : « Il est certain que si on n’améliore pas la situation des fonctionnaires, demain le fonctionnement des administrations sera mis en péril. »

21 SAEF, B 33972, séance du conseil général du 4 février 1918.

22 M. Bloch, qui n’a jamais dirigé de cabinet, a commencé sa carrière comme directeur de la comptabilité d’un ministère dépensier, celui des Colonies, de 1900 à 1906. Il a ensuite dirigé les Contributions directes et surtout la CP, en 1912-1913, avant de partir pour la Cour des comptes dont il devient premier président en 1926.

23 SAEF, B 33972, séance du conseil général du 4 février 1918.

24 Privat-Deschanel a lui aussi dirigé le cabinet du ministre, Caillaux cette fois, en 1899, puis a dirigé successivement les directions du Personnel, du Contrôle des administrations financières, des Manufactures de l’État, et enfin de la CP à trois reprises en 1909-1912, 1913-1915 et 1916-1919. N’oublions pas qu’il est aussi secrétaire général du ministère.

25 SAEF, B 14040, commission Courtin.

26 O. Feiertag, Wilfrid Baumgartner. Un grand commis des Finances à la croisée des pouvoirs (1902-1978), Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2006, 786 p., p. 85.

27 G. Jèze, Cours de finances publiques, op. cit, cité par B. de Geyer, Le Budget des Beaux-Arts…, op. cit., p. 19. Il constatera, en 1930, que : « En France, l’évolution de la législation la plus récente va aussi dans le sens d’un renforcement des pouvoirs du ministre des Finances. »

28 F. Bock, « La commission du Budget de la Chambre face à l’administration des Finances : 1918-1919, la difficile acceptation de la création de la direction du Budget », La Direction du Budget entre doctrines et réalités…, op. cit., p. 145‑164.

29 P.-V. de la Commission des finances de la Chambre des députés, séance du conseil général du 23 décembre 1919, cité par R. Belot, Éléments de réflexion pour une histoire de la direction du Budget, op. cit., p. 6.

30 Discussion du projet de loi portant ouverture des crédits de l’exercice 1919 au titre du budget ordinaire des services civils, 1re séance du conseil général du 10 octobre 1919, Annales de l’A.N., no 116, p. 4479-4482.

31 Le contenu de cette note sera repris par le ministre dans la séance plénière du 1er octobre.

32 SAEF, B 33971.

33 Idem.

34 F. Bock, « La commission du Budget de la Chambre face à l’administration des Finances… », art. cité, p. 154.

35 Le coût est de 25 000 francs par an soit, pour les deux mois à venir, à partir du 1er novembre de 1919, 4 116 francs (et non plus 4 600). Rappelons qu’en 1919, un directeur général perçoit 30 000 francs et un directeur de 25 000 à 30 000 francs.

36 SAEF, B 33975. Rapport 681 annexé au procès-verbal de la séance du 18 octobre 1919 fait au nom de la commission des Finances du Sénat par Milliès-Lacroix sur le projet de loi adopté par la Chambre, portant ouverture au ministre des Finances de crédits supplémentaires sur l’exercice 1919.

37 Il s’agit de Georges Denoix, auparavant directeur adjoint chargé du Budget. Rédacteur de 1901 à 1906, inspecteur des Finances adjoint en 1906, chargé de mission en 1911-1912 à la direction générale de la Comptabilité publique, chef de cabinet, en 1913, de Privat-Deschanel, directeur général et secrétaire général du ministère. Mobilisé, il est sur le front du 15 octobre 1914 jusqu’en octobre 1916, rappelé comme sous-directeur, chargé de diriger les comptables du Trésor ; directeur adjoint au printemps 1918, il est alors chargé des services du Budget.

38 G. Denoix, Souvenirs…, op. cit., p. 546. Les caractères en italique sont de nous.

39 SAEF, B 14040.

40 Idem.

41 Cette expérience ne sera pas oubliée par Edgar Faure lors de son bref passage du 20 janvier au 8 mars 1952 (mais avec un secrétaire d’État au Budget, Courant), et surtout par Pinay, du 8 mars 1952 au 8 janvier 1953 (lui aussi avec un secrétaire d’État au Budget, J. Moreau). Sous la Ve République, Raymond Barre aussi cumulera les deux fonctions du 26 août 1976 au 4 avril 1978 avec 2 ministres successifs délégués pour le Budget.

42 Sur l’histoire de la CP entre les deux guerres, cf. P. Masquelier, La Direction de la comptabilité publique…, op. cit.

43 Guiraud, rédacteur, polytechnicien, TPG avant 1930, partira ensuite à la Loterie nationale puis comme sous-gouverneur à la Banque de France ; Tannery vient de la Cour des comptes et sera, après 1925, directeur général de la Caisse de dépôts puis gouverneur de la Banque de France ; Reynaud, rédacteur mais docteur en droit, a fait toute sa carrière dans la direction et sera ensuite receveur central des Finances de la Seine.

44 Annuaires des Finances. À titre de comparaison, cf. un manuscrit anonyme conservé à la bibliothèque du Sénat (no 328), intitulé Mémoires sur les Finances du Royaume (1752-1762) (304 folios) qui donne, pour l’année 1755 (folio 120), le personnel de l’administration des Finances qui comprend 137 personnes, y compris 19 domestiques, sur un total de 310 pour l’ensemble des ministères. En un siècle et demi et malgré le développement des missions financières et économiques de l’État, la progression est très relative.

45 G. Denoix, Souvenirs, op. cit., p. 550.

46 Tradition qui se poursuivra jusqu’à la création de l’ENA et après. Cf. « Paroles de jeunes budgétaires, 1936-1944 », La Direction du Budget entre doctrines et réalités, 1919-1944, op. cit., p. 463-520.

47 G. Denoix, Souvenirs, op. cit., p. 550.

48 SAEF, fonds Direction du personnel, dossiers de personnel, consultés sous dérogation, 1 C 530, 1 C 533, 1 C 7753, 1 C 2806, 1 C 477, 1 C 2958, 1 C 525.

49 G. Denoix, Souvenirs, op. cit., p. 552.

50 J. Georges-Picot, Souvenirs d’une longue carrière…, op. cit., p. 102, et N. Carré de Malberg, « Paroles de budgétaires », La Direction du Budget entre doctrines et réalités, 1919-1944, op. cit.

51 Rappelons que, pour la même période, 13 % des effectifs sont passés ou passeront par le MGF-Trésor. Cf. N. Carré de Malberg, « Les inspecteurs des Finances à la direction du Trésor, xixe-xxe siècle », Revue des Deux mondes, juin 1998, p. 81-111 et chapitre précédent.

52 G. Denoix, Souvenirs…, op. cit., p. 549. Il s’agit de Louis de Fouchier, conseiller référendaire, frère de Jacques de Fouchier, inspecteur des Finances. Cf. sur la Cour des comptes, Dictionnaire biographique des magistrats de la Cour des comptes, 1807-2007, sous la direction de J.-F. Potton, Paris, La Documentation française, 2007, 756 p.

53 Dossier Deroy, service de l’IGF ; cf. aussi Centre des archives du monde du travail à Roubaix, CAMT, dossier Deroy, 157 AQ1, mémoire pour le jury d’honneur.

54 J. Georges-Picot, Souvenirs d’une longue carrière, op. cit., p. 97.

55 G. Demartial, Le Personnel des ministères, Paris, Berger-Levrault, 1906, p. 26, cité par P. Guiral et G. Thuillier, La Vie quotidienne des députés en France de 1871 à 1914, Paris, Hachette, 1980, p. 140-141.

56 SAEF, B 14040, note d’Edgar Allix sur l’administration centrale du ministère des Finances du 22 mars 1921, p. 3. Curieuse conception de l’organisation du ministère qui consiste à maintenir des emplois inutiles pour le seul besoin d’offrir des débouchés.

57 SAEF, B 48374, J.O. du 3 septembre 1940.

58 Ensuite les directeurs du Budget sont : Jardel en 1931, Gourdin en 1941-1943, Dagnicourt en 1943-1944 et Gregh (1930) en 1944-1949.

59 G. Denoix, Souvenirs, op. cit., p. 547. Son père, médecin, est sénateur de la Dordogne.

60 J. Georges-Picot, Souvenirs d’une longue carrière, op. cit., p. 107. Bouthillier (1927) avait, en effet, à plusieurs reprises été chef adjoint du cabinet du ministre des Finances Germain-Martin et chef de cabinet du ministre du Budget Piétri (1906). Ancien sous-directeur au Budget, il était directeur du contrôle des administrations financières depuis 1932.

61 G. Denoix, Souvenirs, op. cit., p. 547-548.

62 Cf. entretien no 3, transcrit, avec A. Terray en 1992, IGPDE.

63 Archives de la Banque de France, dossier personnel, H. Deroy, « Pierre Fournier à la direction du Budget 1924-1929 », Pierre Fournier, 1973.

64 G. Denoix, Souvenirs, op. cit., p. 551.

65 G. Denoix, Souvenirs, op. cit., p. 552.

66 Paul Léon, directeur des Beaux-Arts de 1919 à 1933, ne dit pas tout à fait la même chose dans Souvenirs du Palais-Royal au Palais-Bourbon, Paris, Albin Michel, 1947, chapitre VI. « Il faut, comme pour les compagnies d’assurances, réclamer plus pour avoir moins » et B. de Geyer, dans son mémoire de maîtrise sur le Budget des Beaux-Arts, fait état des plaintes de P. Léon concernant les contrôleurs des dépenses engagées : « Le budget voté, un fonctionnaire des dépenses engagées continuait d’entretenir la terreur dans la maison… il étendit peu à peu son pouvoir jusqu’à juger non plus seulement de la réalité mais sur l’opportunité même de la dépense. » B. de Geyer, Le Budget des Beaux-Arts…, op. cit., p. 25.

67 G. Denoix, Souvenirs, op. cit., p. 553-554.

68 Parmi les hauts fonctionnaires dépendants de la direction, citons aussi les agents détachés dans les commissions financières qui ne sont jamais inspecteurs des Finances. Ils sont peu nombreux mais constituent la majorité des agents des finances détachés dans ces commissions, qui passent de 2 en 1921 à 7 en 1936, 10 en 1937 et 8 en 1938. Issus ou non de la direction, ils en dépendent pour leur traitement et leur carrière. Cf. N. Carré de Malberg, « Les fonctionnaires de la direction du Budget, le Parlement et la Commission des Finances de l’Assemblée nationale à travers les archives orales », Actes de la Journée d’études La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante : acteur ou témoin, 10 janvier 1997, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1998, p. 81-128.

69 Les travaux de référence sur cette loi, ses origines et son application jusqu’à nos jours sont ceux de S. Kott, Le contrôle des dépenses engagées, évolution d’une fonction, op. cit.

70 B. Huck, Le Contrôle des dépenses engagées en France, op. cit., p. 36.

71 Dans la plupart des ministères, les contrôleurs étaient déjà fonctionnaires des Finances mais ce n’était pas le cas pour cinq d’entre eux (Intérieur, Guerre, Marine, Colonies, Pensions) et, en outre, ce n’était pas une obligation.

72 Sans référence à un grade quelconque, à la demande de la Chambre. Seul le contrôleur des dépenses engagées du ministère des Finances, depuis les lois du 21 octobre 1919 et du 16 avril 1920, a rang de directeur. Il est généralement inspecteur des Finances.

73 J. Rény, « À propos de la loi du 10 août 1922, défense et illustration du contrôle financier central », Extrait de la Revue administrative, no 252, novembre 1989, p. 7. Mais Rény fait remarquer que selon les dispositions de la loi de 1922, le contrôleur est également un conseiller financier du ministère contrôlé. Cf. S. Kott, Le contrôle des dépenses engagées, évolution d’une fonction, op. cit. Précisons que Jacques Rény, contrôleur financier près le ministre de l’Intérieur, est président du syndicat des contrôleurs financiers.

74 L. Salaün, Rapport au Deuxième Congrès de l’Union des associations professionnelles du personnel civil des administrations centrales, 1913, p. 56-57, cité par G. Thuillier, La Vie quotidienne dans les ministères au xixe siècle, Paris, Hachette, 1976, 255 p., p. 119-120.

75 Dossier no 178, service de l’IGF.

76 Dossier no 300 (2), service de l’IGF, et information aimablement communiquée par S. Kott.

77 SAEF, B 50368.

78 Le même décret-loi dispose que la comptabilité administrative des divers ministères sera tenue suivant des règles uniformes fixées par le ministre des Finances et il en confie l’établissement au contrôleur des dépenses engagées. Cf. Annexe au procès-verbal de la séance du conseil général du 9 juillet 1936, Sénat, SAEF, B 50368.

79 B. Huck, Le Contrôle des dépenses engagées en France, op. cit., p. 106.

80 SAEF, B 18870.

81 SAEF, B 48374. Cf. sur l’histoire de cette rénovation, les nombreux travaux de F. Descamps cités en bibliographie.

82 Bien qu’à l’époque, le mot contrôle financier soit souvent employé quels que soient le contenu juridique du contrôle et les champs d’application, il faut bien voir que les emplois de contrôleur des dépenses engagées, qui s’appelleront contrôleurs financiers en 1955, sont distincts des emplois de contrôleur financier des organismes ayant l’autonomie financière, qui prendront, eux, en 1955 le nom de contrôleurs d’État.

83 Sur les offices dans l’entre-deux-guerres, l’étude la plus récente est celle d’A. SChatriot, « Les offices en France sous la IIIe République, Une réforme incertaine de l’administration », Revue française d’administration publique, no 120, dossier : « Généalogie de la réforme de l’État », 2006, p. 635-650.

84 G. Chaillot, Les Offices publics et établissements autonomes, Paris, Librairie technique et économique, 1936, 208 p., introduction et p. 76.

85 Ibid., p. 96.

86 Ibid., p. 198. Le volume budgétaire des offices, pour le budget de 1933, est de 7 696 millions dont 7 221 soumis au contrôle du ministère des Finances. Sur ce total, les subventions et taxes comptent peu (775 millions). L’essentiel des dépenses est couvert par des ressources propres ou emprunts : 6 695 millions pour les offices industriels, (essentiellement les Chemins de fer de l’État et d’Alsace-Lorraine, 5 113 millions, et les Mines domaniales des potasses, l’Office de l’azote, l’Office de la navigation, 505 millions). Les offices administratifs, eux, ne représentent que 225 millions. Moreau donne, lui, le volume budgétaire des seuls services industriels de l’État, pour l’exercice 1937, qui équivaut à 12 milliards, soit un quart du budget général (sans compter le volume budgétaire des grands réseaux de chemins de fer concédés, incorporés dans la Société nationale). J. Moreau, Étude sur le régime financier des services industriels de l’État en France, op. cit., p. 7.

87 B. Huck, Le Contrôle des dépenses engagées en France…, op. cit., p. 122. « Le contrôle était exercé auprès d’eux soit par des contrôleurs financiers, spécialement désignés à cet effet, soit dans certains cas par les contrôleurs des dépenses engagées eux-mêmes. Or les uns et les autres ont des pouvoirs différents et la notion de contrôle des dépenses engagées est à la fois trop stricte pour les établissements industriels et trop limitée quant aux champs d’investigation. »

88 G. Chaillot, Les Offices publics et établissements autonomes, op. cit., p. 198 et suiv.

89 SAEF, B 50366, rapport Labeyrie, p. 50.

90 Il propose, lui, la création d’un corps de contrôleurs comptables dans tous les ministères, sélectionnés par des concours sérieusement organisés, et la création d’une direction de la Comptabilité générale et du Contrôle financier, chargée de « centraliser tous les comptes envoyés par des contrôleurs comptables, résoudre les questions rencontrées par ces contrôleurs comptables et provoquer observations inspections ou décisions, informer le Ministre dans tous les cas nécessaires ». Cette solution n’est pas retenue. Cf. SAEF, B 50366, rapport Labeyrie, p. 44.

91 Ibid., p. 45.

92 J. Moreau, Étude sur le régime financier des services industriels de l’État en France, op. cit., p. 148.

93 B. Huck, Le Contrôle des dépenses engagées en France…, op. cit., p. 123.

94 Sans compter les inspecteurs des Finances, qui, restés dans les cadres, vérifient les comptes de compagnie de chemins de fer au sein d’une division spéciale, ou ceux qui participent, depuis sa création en 1865, à la commission des chemins de fer. Sur les inspecteurs des Finances dans cette commission, cf. E. Trollard, Mémoires d’un inspecteur des Finances au xixe siècle, introduit et annoté par E. Chadeau, préface de P. Huet, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1998, 158 p., p. XIX et XX.

95 La Gazette de l’Inspection, no 6, juin 1941, p. 2-3. Drouineau fait mine de considérer comme allant de soi qu’un directeur du Budget du contrôle financier est obligatoirement inspecteur des Finances, confondant pratique et règlement. Mais c’est vrai que depuis 1936, la nouvelle direction du Contrôle financier et des participations publiques échappe à l’Inspection.

96 J. Georges-Picot, Souvenirs d’une longue carrière, op. cit., p. 102-105.

97 Ibid.

98 Cf. N. Carré de Malberg, « Les inspecteurs des Finances et la défense du franc, 1934-1935 », art. cité, et ci-dessous, quatrième partie, chapitre XVI1.

99 Y. Bouthillier, Le Drame de Vichy…, op. cit., p. 458.

100 Entretien avec l’auteur en 1980.

101 Georges-Picot, Souvenirs d’une longue carrière, op. cit., ; J. Brunet, entretien enregistré avec l’auteur en 1980.

102 Sur la politique économique de Laval puis celle de Léon Blum, l’étude la plus complète est celle de M. Margairaz, L’État, les finances et l’économie. Histoire d’une conversion, 1932-1952, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1991, 2 vol., 1456 p. Mais il faut lire également K. Mouré, « L’attitude du ministère des Finances à l’égard de la parité du franc », Études et Documents, IV, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1992, p. 383-414 ; K. Mouré, La politique du franc Poincaré 1926-1936, Paris, Albin Michel, 1998 ; K. Mouré, The gold standard illusion, France, The Bank of France and the international gold standard, 1914-1939, Oxford, Oxford University Press, 2002 ; B. Blancheton, Le Pape et l’empereur, La Banque de France, la direction du Trésor et la poltique monétaire de la France 1914-1928, Paris, Albin Michel, 502 p. ; O. Feiertag, Wilfrid Baumgartner…, op. cit., chapitre III. Aucun de ces auteurs n’a utilisé les archives du fonds Budget. Regardant la politique de déflation à partir de la défense de la monnaie, ils ont étudié essentiellement le Mouvement des fonds. Ayant dépouillé le carton du fonds Budget sur le sujet, nous pouvons attester que leur démonstration ne s’en trouve pas altérée pour autant. Le contenu de ce carton permet seulement de donner à la direction du Budget et à Bouthillier toute la responsabilité qui est la leur dans cette politique.

103 Cet exil ne sera pas long puisque dès juillet 1937, Ripert est chef adjoint du cabinet du ministre des Finances Bonnet et sous-directeur du MGF puis, en décembre, directeur de la Dette inscrite. Le retour en grâce de Bouthillier sera plus lent mais plus spectaculaire. Il sera nommé par Paul Reynaud comme secrétaire général aux Finances en novembre 1938.

104 Décret du 14 novembre 1936 et arrêté du même jour, J.O. du 15 novembre, p. 11849.

105 Idem, p. 11852.

106 Cf. chapitre ci-dessus pour ses effets au MGF.

107 SAEF, B 48374, note, p. 12.

108 SAEF, B 46061, fonds CFPP, pelurier courrier départ, vol. II.

109 Jardel est nommé, en 1941, secrétaire général à la présidence du Conseil avec Darlan puis en avril 1942 auprès du chef de l’État ; Gourdin (1941-1943) devient TPG de Seine et Oise ; Dagnicourt (1943-1944), promu sous-directeur en septembre 1936, en même temps que Jardel, devient directeur-adjoint en juillet 1940, dirige les services du Budget à Paris à partir de septembre 1941 et devient directeur en 1943 jusqu’à la libération de Paris au cours de laquelle il meurt d’une balle perdue.

110 Entretien enregistré avec l’auteur en 1980.

111 Cf. J. Zay, Souvenirs et solitude, Paris, Julliard, 1946, 489 p., cité par B. de Geyer, Le Budget des Beaux-Arts…, op. cit., p. 23.

112 Cf. M.O. Baruch, Servir l’État français…, op. cit., p. 279-280 et chapitre VII.

113 R. Belot, Éléments de réflexion pour une histoire de la direction du Budget, op. cit. ; « Les enjeux politiques du contrôle budgétaire, quelques aspects du fonctionnement de l’État français sous l’Occupation », art. cité.

114 Sur la justification des attributions de ces neuf bureaux, on peut lire l’extrait d’un rapport d’avril 1949 sur l’évolution de la Direction depuis 1938, non signé, au sujet de la répartition des attributions à l’intérieur des ministères, émanant du bureau PCM. SAEF, B 10493. Cf. M. Poulain, Histoire de la direction du Budget, mise en valeur de la richesse des fonds disponibles 1870-1945, exemplaire dactylographié, IGPDE, 1995, vol. 1, p. 62.

115 SAEF, Comité budgétaire, Rapport au Maréchal de France, chef de l’État, sur le budget de l’exercice 1944, IN 1944, p. 15.

116 SAEF, Comité budgétaire, ibid., Imprimerie nationale, 1943.

117 Y. Bouthillier, Le Drame de Vichy…, op. cit., p. 371. Marc Olivier Baruch, dans sa thèse, a bien analysé les limites de cette suprématie revendiquée.

118 Note no 2023 du 11 mai 1942, SAEF, 1 A 32, documents personnels de Cathala, citée par R. Belot, « Les enjeux politiques du contrôle budgétaire… », art. cité, p. 185.

119 SAEF, B 11854, pelurier du directeur du Budget, courrier départ Vichy, 8 juillet 1940-31 décembre 1940. Cf. M. Poulain, Histoire de la direction du Budget…, op. cit., p. 37.

120 R. Belot cite un rapport du contrôleur des dépenses engagées sur la Radiodiffusion nationale, qui fait part d’une convocation, par le directeur de la Radiodiffusion nationale, à une conférence à la présidence du Conseil en mars 1942, au cours de laquelle le directeur de la Radiodiffusion nationale « tient à exposer ses griefs contre ce ministère en général et le contrôleur des dépenses engagées en particulier ». SAEF, B 33336, R. Belot, « Les enjeux politiques du contrôle budgétaire… », art. cité, p. 191.

121 H. Laufenburger, Les Finances de 1939 à 1945, La France, t. I, Paris, Librairie de Médicis, 1947, p. 39.

122 Y. Bouthillier, Le Drame de Vichy…, op. cit., p. 370-371.

123 AN débats, séance du 29 mai 1947, J.O. du 30 mai 1947, p. 1777. Référence fournie par Hélène Eck que nous remercions.

124 SAEF, B 48374. Lauré (1945 S) dénonce après la guerre cette situation : « L’insuffisance des moyens par rapport aux tâches apparaît de la façon la plus sensible au 2e bureau de la 1re sous-direction du Budget. Ce bureau, doté seulement, outre son chef, de 10 administrateurs civils et de 5 secrétaires d’administration, a la lourde mission d’élaborer la totalité du budget. Résultat les secrétaires d’administration assument les tâches des administrateurs. Le contrôle souffre du petit nombre “dont la valeur ne supplée pas le manque d’informations”. Leur panorama est borné à la rue de Rivoli. Résultat : “les discussions budgétaires… tournent fréquemment à un marchandage où ne triomphent pas forcément les prétentions les plus légitimes”, d’où sa proposition de recruter du personnel pour lui donner plus de liberté d’esprit et du temps pour «étudier sur place entre deux discussions la marche des services qu’il contrôle”. »

125 Ainsi, dans la note, citée plus haut, pour la direction du Trésor à l’attention de Monsieur Brunet, du 2 octobre 1944, et signée F.D. Gregh, on trouve une réaction très vive et très inquiète concernant les prérogatives et la composition du conseil supérieur du Plan : « Par l’intermédiaire du Plan, le Ministère de l’Économie nationale sera appelé à diriger l’ensemble de l’économie du pays et notamment la politique budgétaire et la politique du Trésor. La direction du Budget n’a plus qu’à traduire de façon concrète les décisions qui seront prises en dehors d’elle, puisqu’elle n’est pas représentée au Conseil supérieur du Plan [souligné dans le texte, ici en italique], en ce qui concerne les travaux d’État, les travaux subventionnés et en général toutes les dépenses à caractère économique. » et Gregh termine ainsi sa note : « Je serais reconnaissant à mon collègue, Monsieur le directeur du Trésor, de bien vouloir souligner tout particulièrement auprès du Ministre, le vif désir que j’éprouve de voir attribuer un siège au Conseil supérieur du plan à ma direction. » SAEF, B 42062, pelurier courrier départ de la direction du Budget, janvier 1943-décembre 1944, no 06291.

126 Cf. La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante acteur ou témoin ?, op. cit. ; P. Schwall, « Au fil d’une vie, Éclats de mémoire, Naguère rue de Rivoli 19944-1957 », Études et Documents, VII, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1996, p. 511-595.

127 N. Carré de Malberg, Entretiens avec Roger Goetze, haut fonctionnaire des Finances, Rivoli-Alger-Rivoli, 1937-1958, texte établi, présenté et annoté, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1997, 420 p.

128 SAEF, B 48374. sur l’organisation de la Direction et ses réformes dans les années cinquante et soixante, cf. aussi F. Descamps, « Roger Goetze, la direction du Budget et la réforme de l’État 1949-1958 », Revue française de Finances Publiques, no 99, septembre 2007, p. 123-134 ; F. Descamps, « Les ministères à l’épreuve de la réforme. Fusions-réorganisations à l’échelle du siècle. Le cas du ministère des Finances 1918-1974 », Les Réorganisations administratives, Bilan et perspectives en France et en Europe, (J. Meimon dir.), Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2008, p. 13-40. Rappelons que l’organisation de la Direction en quatre sous-directions (et non plus trois) date de l’ordonnance du 8 décembre 1944 et n’a pas changé jusqu’à la réorganisation de 1967 et la mise en place de six sous-directions. Jusqu’en 1967, le nombre de bureaux s’est, lui, accru par palier, comme l’indiquent les annuaires, de 9 bureaux de 1940 à 1945 à 11 bureaux de 1945 à 1955, 16 en 1956 et 17 de 1960 à 1967. Avec la réorganisation de 1967, on compte 22 bureaux. A.P. Goetze, carton no 2, dossier no 1, IGPDE. Une note de la direction du personnel et du matériel indique un effectif de 86 cadres supérieurs pour l’année 1945 à la direction du Budget, pour 26 au Trésor et 29 aux Finex à la même date.

129 Entretien no 3, transcrit, avec A. Terray en 1992, IGPDE.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2011

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