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L’État, les finances et l’économie. Histoire d’une conversion 1932-1952. Volume I

 | 
Michel Margairaz

Chapitre I. Une approche de moyenne durée : la trésorerie (1932-1952)

Texte intégral

I. LA TRÉSORERIE, LIEU STRATÉGIQUE D’AJUSTEMENT

1Les difficultés surgissent d’emblée lorsque l’on se propose de définir avec précision les relations qui ont pu s’établir en France entre l’État et la croissance économique, en particulier au xxe siècle. Elles proviennent, pour une part, de la multiplicité des approches qu’il faut confronter et des choix nécessaires pour tenter de la réduire.

1. À propos d’une approche et d’une césure chronologique.

  • 1 Cf. notamment, pour son caractère méthodologique, Jean Bouvier, « Histoire financière et problèmes (...)

2Depuis la fin des années 1960, plusieurs auteurs, historiens et surtout économistes, ont tenté une approche des relations entre l’État et l’économie française, à travers le prisme des dépenses publiques. Ils ont, en particulier, reconstitué des séries longues, dont l’établissement soulève des problèmes complexes de méthode1. Quoi qu’il en soit, toutes ces études mettent en évidence, dans le total, la percée des dépenses économiques et sociales, au lendemain de la seconde guerre mondiale. Notre travail nous a conduit à nous situer d’un point de vue différent, à un double titre. Tout d’abord, il nous a semblé fécond d’envisager une perspective de moyenne durée — la vingtaine d’années séparant les débuts de la crise des années 1930 de la fin de la Reconstruction, au début des années 1950 — afin d’éclairer les conditions complexes de la mutation dans la direction des finances et de l’économie, telle qu’on la présume à la lecture des séries budgétaires. En particulier, l’approche par la trésorerie peut contribuer à nuancer l’idée d’une brutale césure en 1945-46, d’autant plus que la plupart des études négligent la période de la seconde guerre mondiale. D’autre part, l’examen, sur la moyenne durée, des divers types de ressources sollicitées par le Trésor, ainsi que de leurs différents modes de consommation, éclaire, de manière plus dynamique, la question des relations entre État et économie. En privilégiant systématiquement le point de vue de la Trésorerie, nous nous sommes placé au lieu-même de l’ajustement d’ensemble entre les charges supportées par l’État et les ressources qu’il a pu mobiliser. Outre les publications issues du Trésor lui-même, les archives nous ont permis de préciser les étapes successives de cet ajustement.

2. La Trésorerie, au carrefour de l’histoire « froide » et de l’histoire « chaude ».

3La direction du Mouvement général des Fonds, appelée direction du Trésor depuis 1940, se révèle comme un poste d’observation privilégié.

• Le Trésor, lieu ambivalent.

  • 2 C’est aussi affaire d’histoire monétaire, à travers les effets des dépenses ou les interventions s (...)

4Dans un ouvrage, désormais classique, sur le Trésor, François Bloch-Lainé signale son caractère « ambigu », ou plus exactement son ambivalence, à la charnière entre les finances publiques et les finances privées2.. Il apparaît comme un intermédiaire obligé entre l’État et les divers agents de la vie économique, du fait de son poids dans la création de la monnaie ou la collecte de l’épargne (côté ressources), comme dans la circulation monétaire ou l’emploi de cette épargne (côté dépenses). Au cours des deux décennies qui séparent les débuts de la grande crise de la fin de la Reconstruction, le Trésor ajoute à ses tâches traditionnelles de caissier et de trésorier des administrations celles d’un véritable banquier de l’économie, y compris privée. En amont, il convient de tenter de repérer si, sur cette période, les sollicitations du Trésor à l’égard des ressources, publiques et privées, ont subi des infléchissements statistiquement remarquables. Et, en aval, dans quelle mesure la nature des charges de trésorerie s’est modifiée.

• Le Trésor, lieu de l’ajustement d’ensemble.

5La trésorerie intègre et dépasse l’horizon budgétaire et, en particulier, l’éventuel déficit, car les limites de son domaine incluent, outre celui du budget, d’autres ressources — dont certaines lui sont propres, et d’autres proviennent d’institutions voisines — et d’autres charges, en particulier celles des multiples « Comptes spéciaux du Trésor » ou, à partir de 1948, celles du Fonds de Modernisation et d’Équipement (FME), et de la Caisse autonome de Reconstruction (CAREC). Si le directeur du Trésor se trouve en aval du directeur du Budget pour régler les dépenses et encaisser les recettes du budget en exercice, il se trouve en amont quant aux propositions qu’il présente pour le budget à venir. Et son avis a d’autant plus de poids, que les équilibres budgétaires constituent seulement une fraction de l’ajustement d’ensemble des charges totales de l’État aux ressources qu’il escompte mobiliser. Cet ajustement, final et décisif, relève en propre de sa compétence, et fait l’objet de ses préoccupations permanentes. Il n’est de meilleur poste d’observation des enjeux, contraintes et effets des relations complexes qui se tissent entre l’État et l’économie.

• Le Trésor au carrefour de plusieurs histoires.

  • 3 C'est aussi affaire d'histoire monétaire, à travers les effets des dépenses ou les interventions su (...)
  • 4 Le dernier décideur étant le chef du Gouvernement sous la IIIe et la IVe République.

6Le Trésor se définit par les ressources qu’il gère, et les charges qu’il doit couvrir par leur consommation : c’est affaire d’histoire financière, mais aussi économique, à travers les effets produits sur les différentes activités par certaines dépenses, et, en retour, à travers l’impact de la conjoncture économique sur la situation de la trésorerie3 Mais le Trésor s’identifie également à des services administratifs, caractérisés par leur personnel, leurs règles de fonctionnement, leur hiérarchie, leurs traditions, pratiques et mentales. On pénètre alors dans l’histoire institutionnelle et administrative. En outre, le Trésor se manifeste par des suggestions, prévisions, décisions ou analyses suscitées ou formulées au sein de la machine complexe qu’est l’État. Il s’agit là d’histoire politique et sociale. Le directeur du Trésor, on l’a vu, est souvent l’antépénultième décideur — qui, parfois, se confond avec le pénultième, lorsque le ministre se rallie à ses vues — de l’ajustement final des charges aux ressources, où se reflètent, d’une manière ou d’une autre, les choix gouvernementaux quant aux catégories, groupes, secteurs, branches ou firmes sollicités (pour les ressources), ou bénéficiaires (des charges)4.

  • 5 Nous empruntons la notion d’histoire « froide » et « chaude » à Jean Bouvier, « Histoire financièr (...)

7Dans ce chapitre, on se limitera à des mesures d’histoire financière, par la constitution de séries continues sur les charges de la trésorerie, leur composition et leur mode de couverture. On devrait alors observer, sur la moyenne durée, des infléchissements, des césures statistiquement repérables : des constats d’histoire « froide », en quelque sorte5. Cette étape paraît nécessaire pour formuler des hypothèses — afin de tenter d’interpréter la signification de ces constats — qui devraient, dans les chapitres suivants, nous guider dans nos investigations d’histoire « chaude », celle qui, dans le court terme, confronte le financier et le monétaire, l’économique et le social, le politique et l’administratif, en introduisant l’étude de l’intervention des hommes, des groupes ou des institutions. Le caractère global de l’ajustement opéré par le Trésor nous permet d’embrasser dans toutes leurs dimensions les enjeux monétaires, financiers et économiques de l’intervention étatique, et poser les questions fondamentales de moyenne durée auxquelles les chapitres suivants, découpés en fonction de périodes courtes, devraient fournir des réponses sur le comment et le pourquoi de cette évolution bidécennale.

II. LE PARADOXE (APPARENT) DE L’« IMPASSE »

1. Le parallélisme relatif de l’évolution des charges de Trésorerie et de l’impasse.

• L’évolution des charges : une chronologie ternaire.

8Les charges totales de trésorerie, soit l’ensemble des dépenses (y compris celles du budget) que le Trésor a eu la charge de financer de 1932 à 1952 augmentent continûment en valeur, à l’exception des quatre années 1934, 1936, 1941 et 1944. En volume — nous avons converti les francs courants en francs 1938 — les charges oscillent autour de cent milliards jusqu’en 1939. Elles s’élèvent alors, puis se maintiennent pendant toute l’Occupation à des niveaux supérieurs. Ce n’est qu’après la Libération, que commence une régression sensible, contrariée en 1949-50, et surtout en 1952, sans atteindre cependant les chiffres de la guerre (cf. graphique 1, ci-après).

GRAPHIQUE 1 LE PARALLÉLISME ENTRE L’ÉVOLUTION DES CHARGES TOTALES DE TRÉSORERIE ET CELLE DE L’IMPASSE (1932-1952)

GRAPHIQUE 1 LE PARALLÉLISME ENTRE L’ÉVOLUTION DES CHARGES TOTALES DE TRÉSORERIE ET CELLE DE L’IMPASSE (1932-1952)

(Sources : cf. note 1, p. 15.)

• L’« impasse » : une chronologie ternaire accentuée.

9À partir des années 1950, le terme d’« impasse » a commencé à être employé pour désigner l’ensemble des charges qui ne sont financées ni par les recettes budgétaires, ni par d’autres ressources excluant l’endettement. Mais la notion sans le terme apparaît bien avant cette date, à la fois dans les analyses ex post des directeurs du Trésor ou leurs scenarii ex ante : elle est primordiale, puisqu’elle définit exactement la marge de manœuvre de la trésorerie, en indiquant l’écart (entre les charges totales et les ressources nettes) qu’il lui incombe de financer. Dans les faits, elle comprend le déficit budgétaire (éventuel), les dépenses financées par l’emprunt, ainsi que le solde des divers comptes spéciaux du Trésor. En volume, l’évolution de l’impasse épouse globalement la chronologie des charges totales. Elle s’en différencie toutefois en ce qu’elle en accentue les contrastes : la croissance de l’immédiat avant-guerre est plus forte et, inversement, la régression d’après-guerre est plus marquée, sans être compromise à la fin des années quarante. L’évolution de l’impasse en pourcentage des charges totales confirme ces constatations : la progression est très forte dans les années 1936-1940, de même que la décroissance des années 1944-48, qui n’est pas interrompue ensuite, si ce n’est en 1952 (sans toutefois atteindre le niveau de 1948) (cf. graphique 2, ci-après). Ainsi, la réduction de l’impasse, en volume et en pourcentage (du total des charges), au lendemain de la guerre ne résulte pas uniquement de l’effet mécanique de la diminution des charges elles-mêmes. Elle provient d’une modification profonde de leur mode de financement, marquée par une compression de l’impasse, qui n’apparaît pas seulement comme conjoncturelle. Or, c’est au moment où l’intervention du Trésor se restreint quantitativement dans la couverture des charges, qu’elle se modifie de manière qualitative.

2. L’(apparent) paradoxe : la corrélation inverse impasse-charges de modernisation.

• Les charges de modernisation : une percée nette et tardive.

  • 6 Sur les calculs des dépenses d’investissements, nous avons repris les distinctions de la Commissio (...)
  • 7 Cf. Archives économiques et financières (noté infra : AEF), B. 33 195, doc. n° 14, Note pour le Mi (...)

10Il est malaisé de chiffrer les dépenses de l’État qui contribuent au développement économique, car, même les plus improductives, telles les dépenses militaires, ne manquent pas d’entraîner des retombées sur l’activité6. D’autre part, sur les vingt années qui nous intéressent, les rubriques, les services et les pratiques ont évolué, au point de rendre délicates les confrontations de moyenne durée. Nous avons retenu comme dépenses actives de modernisation celles qui ont eu pour effet direct d’accroître l’équipement matériel, à travers le financement d’investissements économiques et sociaux et la réparation de dommages de guerre (qui, quelles que soient les affirmations, s’effectue rarement à l’identique). Nous avons tenu compte des tentatives d’harmonisation contenues dans les études rétrospectives, menées par les services du Trésor eux-mêmes. En cas d’estimations multiples, nous avons privilégié celles issues de la trésorerie, par souci de cohérence. Mais nous avons, au-delà des études imprimées, recherché des données dans les archives du Trésor, notamment pour l’avant-guerre7. Ainsi, nous avons retenu, pour la période antérieure à 1948, les dépenses effectives au titre des grands travaux civils (Plan Tardieu, Plan Marquet, Grands Travaux de la loi du 19 août 1936, Grands Travaux contre le chômage pendant la guerre), le solde des comptes d’investissements du Trésor, ainsi que la réparation des dommages de guerre. À partir de 1948, nous avons inclu les versements du FME, de la CAREC, ainsi que les prêts aux organismes HLM. Dans la ventilation que nous proposons entre investissements proprement dits et reconstruction, nous avons toutefois rattaché la reconstruction de la flotte et de la SNCF à ceux-là, plutôt qu’à celle-ci. La part des charges consacrées à la modernisation — ainsi définies — n’atteint pas cinq pour cent du total avant la guerre et, à fortiori, de 1940 à 1944 (sauf en 1932, où elle les excède légèrement). Elle progresse, en revanche, nettement à partir de 1946-47, et surtout en 1948-50, dates au cours desquelles elle frôle les trente pour cent — dépassés même en 1949, année record de notre série — avant de se stabiliser autour de vingt pour cent en 1951-52 (cf. graphique 2). Si l’on ne retient que les investissements proprement dits, à l’exclusion de la reconstruction, la percée de 1948-49 est encore plus nette, même si les niveaux atteints sont nécessairement moindres. Même renforcée par les modifications institutionnelles et comptables — la création du FME et de la CAREC en 1948 — la mutation dans la nature des charges apparaît trop clairement pour ne pas refléter un comportement nouveau du Trésor.

• Une double mutation simultanée.

11Si l’on confronte, en volume, l’évolution de l’impasse et des charges de modernisation, on constate une corrélation inverse nette et, en particulier, la réduction sensible de celle-là après 1947, au moment où celles-ci amorcent leur progression. Encore plus significative, l’évolution en pourcentage des charges totales, 1948 marquant l’année charnière où les ciseaux s’écartent, pour se rejoindre, il est vrai, en 1952 (cf. graphique 2). Si l’on représente en indice de la valeur de l’impasse le montant des seules charges d’investissement, on constate que, lors des années record 1949-51, l’effort de modernisation à la charge du Trésor excède ou approche le total du déficit de la trésorerie. De manière paradoxale, en apparence du moins, le rôle du Trésor comme banquier de l’activité économique s’affirme au moment-même où sa fonction de financement de l’impasse régresse, à la mesure de cette dernière. La problématique en termes de « déficit-spen- ding » paraît ici inadéquate.

12Autrement dit, l’effort de modernisation à la charge du Trésor est d’autant plus réel, à partir de 1948, que, s’il ne peut empêcher un alourdissement des charges de trésorerie en volume, il ne contrarie pas — si ce n’est en 1952 — la chute, régulière et spectaculaire depuis 1944, de la part de l’impasse dans le total des charges (cf. graphiques 1 et 2). À l’inverse, l’importance relative de l’impasse dans les années de la guerre ou de l’avant-guerre ne peut être interprétée comme un signe de l’interventionnisme délibéré du Trésor, mais plutôt comme la marque de l’endettement chronique de l’État, incapable, sur ses seules recettes, de faire face à des charges autres que celles de la modernisation.

13Ainsi, la fin des années quarante marque une double mutation simultanée pour le Trésor, dans la nature comme dans le mode de couverture de ses charges. Afin d’en rendre raison, il convient de procéder à d’autres constats sur l’évolution de la nature des autres charges et des différentes ressources consommées par le Trésor.

III. CHARGES ET RESSOURCES DE TRÉSORERIE : DES CONSTATS D’HISTOIRE « FROIDE »

1. La contrainte de dépenses peu compressibles.

14Deux séries de dépenses ont particulièrement alourdi les besoins de la trésorerie de 1932 à 1952, les charges de la Dette et de la Défense nationale.

• La Guerre et la Dette, contraintes majeures.

15De 1932 à 1945, le Trésor subit massivement le poids de la guerre : celui de la Première Guerre mondiale, à travers la Dette, celui de la Seconde, par le biais du financement du réarmement, des opérations militaires et des contraintes de l’Occupation. Si l’on cumule charges militaires (y compris les « frais d’occupation ») et service de la dette, ils dépassent quarante pour cent des charges totales en 1932, cinquante en 1936, et oscillent autour de quatre-vingts de 1939 à 1943 (cf. graphique 3). Cependant, au sein de cet ensemble, la part de la Dette fléchit nettement sous le régime de Vichy, passant d’environ trente pour cent en 1934-36, à guère plus de dix pour cent en 1940-44. Et elle remonte peu ensuite. Quant aux dépenses militaires, elles franchissent le quart du total des charges en 1936, le tiers en 1938 et, si l’on compte les « dépenses d’occupation», se situent entre les deux tiers et les trois quarts, de 1939 à 1943. Leur décroissance, nette à partir de 1945, les ramène en 1948 autour de vingt pour cent, jusqu’en 1951-52, où elles atteignent de nouveau un tiers des charges.

GRAPHIQUE 2 LE PARADOXE DE L’IMPASSE - LA CORRÉLATION INVERSE ENTRE IMPASSE ET CHARGES DE MODERNISATION (1932-1952)

GRAPHIQUE 2 LE PARADOXE DE L’IMPASSE - LA CORRÉLATION INVERSE ENTRE IMPASSE ET CHARGES DE MODERNISATION (1932-1952)

• L’impact sur l’impasse.

16La régression relative de ces charges improductives, sensible après la Seconde Guerre mondiale, rend largement compte de celle de l’impasse dans le total des charges. Le parallélisme des courbes du graphique 3 est assez net, en particulier la remontée corrélative en fin de période (1951-52), due au réarmement, opéré à la suite du déclenchement de la guerre de Corée. Ainsi, le Trésor aurait éprouvé, de 1932 à 1945, de grosses difficultés à couvrir les charges dues à la guerre, passée (jusqu’en 1936), passée et future (de 1936 à 1939), ou présente (de 1940 à 1944). C’est seulement après leur recul, en deçà du tiers du total, que des charges plus productives ont pu être financées. Ce chassé-croisé ne peut cependant suffire à rendre compte de la mutation, car, en 1951-52, même avec le nouvel essor des charges de la Dette et de la Guerre jusqu’à environ la moitié du total — soit davantage relativement qu’en 1932-35 — les charges de modernisation, bien que réduites, ne sont pas pour autant complètement sacrifiées. Il faut également chercher des éléments d’explication du côté des ressources et des modes de couverture des charges.

2. Les modes de couverture des charges : des contraintes anciennes.

• Le crédit à long terme : la cassure.

17Les emprunts à moyen et long terme, bien que mode de financement traditionnel de programmes exceptionnels de travaux civils et militaires, représentent une part fort variable de la couverture des charges avant la guerre. Une cassure apparaît nettement en 1935, soit avant l’inversion de la situation déflationniste, et avant le Front populaire. Malgré un relèvement relatif en 1937, et surtout en 1939, il semble bien que le ressort du crédit à long terme se soit durablement brisé avec la crise : sa part demeure très faible de 1940 à 1943 ; ensuite, elle progresse de manière fort irrégulière, à cause du caractère exceptionnel des grandes émissions (emprunt de la Libération en 1944, emprunt libératoire du prélèvement exceptionnel en 1948, emprunt national cinq pour cent en 1949). Le pourcentage, relativement élevé en 1946 et 1947, tient — pour respectivement quarante et cinquante-deux pour cent de l’impasse — au produit des emprunts extérieurs, principalement américains. Il faut, en fait, attendre 1952 et l’emprunt Pinay pour assister à la renaissance du crédit à long terme, dans des conditions certes exceptionnelles et onéreuses pour l’État (cf. graphique 4, ci-après).

GRAPHIQUE 3 LA RÉGRESSION SIMULTANÉE DE L’IMPASSE, DES CHARGES MILITAIRES ET DE LA DETTE RELATIVEMENT AUX CHARGES TOTALES DE TRESORERIE (1932-1952)

GRAPHIQUE 3 LA RÉGRESSION SIMULTANÉE DE L’IMPASSE, DES CHARGES MILITAIRES ET DE LA DETTE RELATIVEMENT AUX CHARGES TOTALES DE TRESORERIE (1932-1952)

• Les ressources courantes du Trésor : une place prépondérante.

18Face aux difficultés pour le Trésor de recourir au marché financier, c’est le marché monétaire qui en 1932, 1935, et surtout de 1939 à 1945, constitue le principal moyen de couvrir l’impasse. Après la guerre, il le demeure, à l’exception des années 1946 et 1947, marquées par sa défaillance. Cependant, au-delà des similitudes quantitatives, la dette à court terme peut connaître des modifications qualitatives, en particulier le fait qu’elle ne représente plus après 1945 des engagements aussi massifs qu’avant cette date vis-à-vis du système bancaire, mais aussi des émissions de bons du Trésor auprès des particuliers et des entreprises, qui, d’ailleurs, avaient été amorcées en 1936. Quoi qu’il en soit, l’un des traits majeurs d’une partie importante de la période (jusqu’en 1945) a été le caractère impératif de bonnes relations entre le Trésor et les banques, pour l’alimentation de ses besoins sur le marché monétaire.

• Les avances de la Banque de France : vers l’extinction.

19Les concours directs, ou indirects (à travers le réescompte des bons du Trésor en 1935-début 1936), de l’Institut d’Émission prennent de l’ampleur à partir de 1935, du fait de la défaillance (chronique) du marché financier et (spasmodique) du marché monétaire. Ils couvrent quatre-vingt-dix pour cent de l’impasse en 1936, quarante pour cent en 1937, entre un tiers et la moitié de 1940 à 1943, et, de nouveau, près de quarante pour cent en 1947, année de crise financière, où le Trésor ne peut mobiliser ni l’épargne, ni les ressources monétaires. Mais, à partir de 1948, les avances de la Banque passent sous le seuil des dix pour cent de l’impasse et des deux pour cent du total des charges. Et, malgré l’accroissement en volume des charges et de l’impasse en 1952, la part des avances de la Banque ne retrouve pas les niveaux de la guerre ou de l’avant-guerre.

20Ainsi, à l’aube des années cinquante, le Trésor semble s’être, au moins partiellement, dégagé des difficultés contraignantes qui, lors de la crise et l’Occupation, pesaient sur la mobilisation de ses ressources traditionnelles, l’empêchant ainsi de couvrir des charges accrues, sans solliciter l’Institut d’Émission. Cela n’a été toutefois rendu possible que grâce au bénéfice de nouvelles recettes nettes, réduisant d’autant l’impasse.

GRAPHIQUE 4 L’ÉVOLUTION RELATIVE DES DIVERS MODES DE COUVERTURE DES CHARGES TOTALES DE TRÉSORERIE (1932-1952)

GRAPHIQUE 4 L’ÉVOLUTION RELATIVE DES DIVERS MODES DE COUVERTURE DES CHARGES TOTALES DE TRÉSORERIE (1932-1952)

3. Des atouts nouveaux : un surcroît de recettes.

21À partir de 1947, les recettes nettes — ne comportant aucun endettement — atteignent un niveau du total des charges de trésorerie (près de soixante-dix pour cent), qui n’avait jamais été approché depuis les débuts de la crise. Cela résulte d’un surcroît de recettes structurelles et de l’apport conjoncturel de ressources nouvelles.

• L’accroissement structurel des ressources fiscales.

22De 1932 à 1939, les recettes budgétaires couvrent rarement (en 1933 et 1936) soixante pour cent des charges de la trésorerie. Pendant l’Occupation, elles n’en représentent plus qu’une part oscillant entre un quart (1940), et un tiers (1942) (cf. graphique 5). Mais, à partir de 1945, le relèvement est rapide, au point que, en 1952, les recettes ont été multipliées par treize en valeur, et doublées en volume. Dans un premier temps, c’est le fruit de prélèvements conjoncturels, décidés peu après la Libération : l’impôt de solidarité et la taxe sur les profits illicites rapportent, en 1946 et 1947, quatre-vingt-onze et vingt-deux milliards. Mais, à partir de 1949, le Trésor bénéficie de la réforme fiscale de 1948 : dès cette dernière date, les recettes équilibrent, pour la première fois depuis les débuts de la crise, les dépenses ordinaires. Et la disparition du déficit ordinaire — chronique de 1932 à 1947 — s’accompagne même, en 1951, d’un excédent de recettes, qui permet la couverture de trente pour cent des dépenses extraordinaires. L’accroissement sensible des dépenses ordinaires en 1952 vient toutefois compromettre l’équilibre du budget, et fait renaître un léger déficit. Ainsi, c’est au moment où l’État parvient, après quinze années de vains efforts, à couvrir par des recettes permanentes les dépenses ordinaires du budget, que le Trésor engage l’effort maximal de financement public d’investissements économiques. Les années où la part des charges totales consacrées à la modernisation est la plus forte coïncident avec celles du petit équilibre (de 1948 à 1951). Cet équilibre est obtenu grâce aux ressources de la fiscalité française. Cependant, il est vrai que, pour couvrir les charges de trésorerie autres que les dépenses ordinaires, le Trésor a pu profiter de ressources conjoncturelles fort bienvenues, celles issues de l’aide Marshall.

• Des ressources conjoncturelles bienvenues : l’aide Marshall.

23À partir de 1948 et jusqu’à 1952, la contrevaleur en francs de l’aide intérimaire, puis de l’aide Marshall, est comptabilisée dans le total général des recettes. Elle ne représente qu’une part limitée du total des charges de trésorerie ; en 1949, elle en couvre néanmoins près de treize pour cent (cf. graphique 5, page suivante). Et surtout, malgré l’unité de la trésorerie, ces francs, résultant de la contrevaleur des dollars donnés à la France au titre de l’ERP (European Recovery Program), ne pouvaient pas être affectés indifféremment à la couverture de n’importe quel type de charges. À la suite de négociations franco-américaines périodiques, ils ont financé, pour l’essentiel, des dépenses d’investissements économiques ou de reconstruction. Si l’on confronte les sommes annuelles ainsi débloquées au montant des charges de modernisation, on constate qu’elles en ont constitué, de 1948 à 1952, une part décisive : elles représentent soit les trois quarts (en 1948-49), soit la moitié (en 1950-52) des seuls investissements, et du cinquième (en 1952), à plus de la moitié (en 1949) du total comprenant investissements et reconstruction.

GRAPHIQUE 5 LA PART RELATIVE DES RECETTES ORDINAIRES (y compris l’aide américaine en dons en 1948-1952) DANS LA COUVERTURE DES CHARGES TOTALES DE TRÉSORERIE (1932-1952)

GRAPHIQUE 5 LA PART RELATIVE DES RECETTES ORDINAIRES (y compris l’aide américaine en dons en 1948-1952) DANS LA COUVERTURE DES CHARGES TOTALES DE TRÉSORERIE (1932-1952)

(Sources : Idem et SEF 1953, n° 55)

24Ainsi, la double mutation, constatée lors de ces deux décennies dans la nature des charges de trésorerie comme dans leur couverture, coïncide avec la conjonction de facteurs conjoncturels et structurels, qui débordent l’histoire proprement financière, même si on peut mesurer leurs effets sur les finances publiques.

IV. DE L’HISTOIRE « FROIDE » À L’HISTOIRE « CHAUDE »

25À partir des évolutions ainsi constatées sur la moyenne durée, l’historien doit rechercher les voies et moyens qui les ont rendues possibles. C’est alors qu’apparaissent les différentes strates de « décideurs » publics.

1. Un enjeu stratégique : une évolution plus ou moins délibérée ?

26À l’aide des documents d’archives qui nous éclairent sur les débats et les enjeux de court terme tels qu’ils ont été perçus, on peut préciser dans quelle mesure la double mutation dans la nature des charges comme des ressources, mise en évidence plus haut, a été plus ou moins voulue, subie, voire contrariée par les pratiques des responsables de l’appareil d’État. Il convient, en approfondissant l’analyse, de définir jusqu’à quel point l’évolution des comportements des décideurs a été spontanée ou soumise aux sollicitations de la société et de ses divers groupes. Ou bien encore dans quelle mesure cette évolution reflète des changements parmi les décideurs eux-mêmes. Ainsi, pourra-t-on définir la part de la pression, du renouvellement ou de la conversion de l’appareil d’État.

2. Un enjeu culturel : les conceptions des rapports État/économie et société.

27Cette double mutation ne reflète-t-elle pas en outre des transformations dans l’approche de l’économique et du financier par les responsables de l’appareil d’État ? En particulier, il convient de s’interroger sur les fluctuations des analyses quant au type de relations jugées souhaitables entre l’État, les finances publiques et l’économie. À la conception classique de finances légères, destinées à freiner la « prodigalité » de l’État et les prélèvements sur les revenus, dans quelle mesure et dans quelles conditions viennent (éventuellement) se substituer des approches nouvelles ? Et encore faut-il débrouiller les éléments tributaires de circonstances conjoncturelles et les données plus durables, véritables signes de traits de mentalités collectives.

3. Un enjeu politico-administratif : strates et groupes de décideurs.

28Parmi la multiplicité de responsables, dont ceux du Trésor ne forment qu’une composante — même si elle apparaît stratégique — il importe de distinguer les terrains d’affrontements, les arbitrages effectués et les acteurs de ces ajustements. Mieux, on tentera de repérer des groupes de décideurs, plus ou moins stables sur tout ou partie de la période considérée. On s’attachera tout particulièrement à analyser la cohabitation entre les deux strates, les experts et les gouvernants, les déphasages éventuels entre eux, ainsi qu’entre leurs discours et leurs pratiques respectives, en référence avec les attentes des divers groupes sociaux.

Notes

1 Cf. notamment, pour son caractère méthodologique, Jean Bouvier, « Histoire financière et problèmes d’analyse des dépenses publiques », Annales ESC, 33e année, n° 2, mars-avril 1978, p. 207-215. Il s’agit, pour l’essentiel, du rapport élaboré pour le troisième Congrès de l’Association française des Historiens économistes ; Louis Fontvieille, Évolution et croissance de l’État Français : 1815-1969 (13e vol. de l’Histoire quantitative de l’Économie française, p. 1657-2149), Paris, 1976, préface de Jean Marczewski ; Christine André, Robert Delorme, L’État et l’économie - Un essai d’explication de l’évolution des dépenses publiques en France (1870-1980), Paris, 1983, 764 p. (travaux de deux collaborateurs du CEPREMAP) ; André Strauss, « Le financement des dépenses publiques dans l’entre-deux-guerres », in Le Capitalisme français xixe-xxe siècle. Blocages et dynamismes d’une croissance, Paris, 1987, p. 97-114 (ouvrage collectif en hommage à Jean Bouvier, qui en a rédigé les introductions thématiques, l’introduction générale et le post-scriptum). L’essentiel du développement de ce chapitre a été en grande partie repris dans notre contribution à ce dernier ouvrage : « Direction et directeurs du Trésor : de l’orthodoxie à la réforme (1930-1950) », op. cit., p. 47-65.

2 C’est aussi affaire d’histoire monétaire, à travers les effets des dépenses ou les interventions sur la création monétaire.

3 C'est aussi affaire d'histoire monétaire, à travers les effets des dépenses ou les interventions sur la création monétaire.

4 Le dernier décideur étant le chef du Gouvernement sous la IIIe et la IVe République.

5 Nous empruntons la notion d’histoire « froide » et « chaude » à Jean Bouvier, « Histoire financière... », art. cit., p. 211.

6 Sur les calculs des dépenses d’investissements, nous avons repris les distinctions de la Commission des Investissements. Cf. IV Rapport de la Commission des Investissements, p. 120 et suiv.

7 Cf. Archives économiques et financières (noté infra : AEF), B. 33 195, doc. n° 14, Note pour le Ministre, 2 février 1937, ainsi que plusieurs autres notes de Trésorerie rétrospectives sur les années 1932 à 1936 ; Statistiques et Études financières (noté infra : SEF), 1953, février et juillet ; SEF, supplément n° 123, mars 1959 ; Inventaire Schuman, 1951.

Table des illustrations

Titre GRAPHIQUE 1 LE PARALLÉLISME ENTRE L’ÉVOLUTION DES CHARGES TOTALES DE TRÉSORERIE ET CELLE DE L’IMPASSE (1932-1952)
Légende (Sources : cf. note 1, p. 15.)
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/2282/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 157k
Titre GRAPHIQUE 2 LE PARADOXE DE L’IMPASSE - LA CORRÉLATION INVERSE ENTRE IMPASSE ET CHARGES DE MODERNISATION (1932-1952)
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/2282/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 143k
Titre GRAPHIQUE 3 LA RÉGRESSION SIMULTANÉE DE L’IMPASSE, DES CHARGES MILITAIRES ET DE LA DETTE RELATIVEMENT AUX CHARGES TOTALES DE TRESORERIE (1932-1952)
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/2282/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 168k
Titre GRAPHIQUE 4 L’ÉVOLUTION RELATIVE DES DIVERS MODES DE COUVERTURE DES CHARGES TOTALES DE TRÉSORERIE (1932-1952)
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/2282/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 163k
Titre GRAPHIQUE 5 LA PART RELATIVE DES RECETTES ORDINAIRES (y compris l’aide américaine en dons en 1948-1952) DANS LA COUVERTURE DES CHARGES TOTALES DE TRÉSORERIE (1932-1952)
Légende (Sources : Idem et SEF 1953, n° 55)
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/2282/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 141k

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1991

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