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L’État, les finances et l’économie. Histoire d’une conversion 1932-1952. Volume I

 | 
Michel Margairaz

Introduction

Texte intégral

1S’interroger sur le rôle de l’État dans la direction de l’économie et des finances, c’est se situer au carrefour de plusieurs domaines de la recherche, où les historiens ne disposent d’ailleurs pas nécessairement de l’exclusivité des analyses, des résultats et des hypothèses. Ainsi, pour ce qui intéresse la France, trois séries de travaux ont contribué, lors des deux dernières décennies, à modifier les approches.

• Au cœur de trois séries de travaux.

  • 1 Cf. Jean-Jacques Carré, Paul Dubois, Edmond Malinvaud, La croissance française. Un essai d’analyse (...)
  • 2 Cf. Alfred Sauvy, Histoire économique de la France entre les deux guerres, Paris, 1984, 3 volumes  (...)

2Tout d’abord un double ensemble d’ouvrages, élaborés par des auteurs qui ne sont généralement pas des historiens, a conforté l’idée d’une chronologie économique extrêmement contrastée en ce second tiers du vingtième siècle. Des statisticiens en particulier ont mis en évidence, à partir des données de la Comptabilité nationale, l’amorce d’une forte croissance à partir de la fin des années quarante, qui ne serait que le « rattrapage » de l’essor des débuts du siècle, interrompu par la crise des années trente, la Guerre et l’Occupation1. Des ouvrages et des témoignages de hauts fonctionnaires ou d’économistes contemporains de la Reconstruction (Paul Delouvrier, Claude Gruson, François Bloch-Lainé, Jean Monnet, Alfred Sauvy, Jean Fourastié..., sans citer tous ceux que François Fourquet met en scène dans ses Comptes de la puissance) viennent conforter l’image d’un contraste aigu entre les années noires de l’avant-guerre et de la Guerre et les débuts de l’expansion d’après guerre. Ils y ajoutent l’idée que les décideurs publics auraient eu leur part de responsabilité dans la persistance de la dépression et de la pénurie avant 1945, du fait d’instruments de connaissance défectueux et d’ignorances graves, voire, comme le soutient de manière assez unilatérale Alfred Sauvy, à cause du malthusianisme ambiant (y compris dans les sphères de l’État2). En revanche, après 1945, l’État, en particulier grâce à des experts éclairés par des analyses plus pertinentes, des indicateurs plus rigoureux et des instruments d’intervention plus adéquats, aurait ainsi contribué au réveil de l’économie française.

  • 3 Cf. Louis Fontvieille, Évolution et croissance de l’État français : 1815-1969 (13e volume de l’His (...)

3Ainsi, les erreurs de politique économique, monétaire ou financière, tributaires le plus souvent d’une méconnaissance des mécanismes techniques, auraient pesé lourdement dans la stagnation économique des années 1930-1944. À l’inverse, au-delà de ces dates, des responsables publics désormais avertis auraient, en engageant l’État dans un interventionnisme avisé, sorti l’économie française des ornières malthusiennes pour la conduire sur la voie de l’expansion. Contraste résumé par la formule de Claude Gruson : « de Méline à Monnet. » Cette chronologie contrastée se trouve confirmée par une seconde série de travaux, essentiellement statistiques, portant sur les fonctions économiques de l’État et fondés sur l’étude des dépenses publiques. Ces ouvrages, qui soulignent l’envol des dépenses économiques après 1945, négligent toutefois la. période de la guerre et n’analysent guère les autres aspects (réglementaire, législatif, organisateur de la concertation...) de l’intervention étatique3.

  • 4 Cf. Stanley Hoffmann, Essais sur la France, Paris, 1974, 559 p. ; Robert O. Paxton, La France de V (...)

4Enfin, un troisième ensemble de recherche de sociologues, tel Stanley Hoffmann, ou d’historiens comme Robert O. Paxton et Richard F. Kuisel ont mis l’accent sur la continuité des institutions et surtout de la haute administration économique et financière entre l’Occupation et les années cinquante4. Cette dernière approche peut apparaître contradictoire avec les deux précédentes. Comment combiner l’apparente rupture des mentalités et des comportements en 1945 et la continuité des responsables ?

  • 5 Cf. Le capitalisme français — xixe-xxe siècles. Blocages et dynamismes d’une croissance, Paris, 19 (...)
  • 6 Ibid., p. 47 et suiv.

5Notre travail s’inscrit au cœur de ces interrogations. Mais déjà, le contraste entre l’avant et Y après 1945 doit être, selon nous, doublement tempéré. À l’amont, des historiens tels Jean Bouvier, François Caron, Maurice Levy-Leboyer, Alain Baudant, Patrick Fridenson... ont montré que, dans de nombreuses branches, la France était loin d’être uniformément malthusienne. L’ouvrage collectif intitulé Le capitalisme français — xixe-xxe siècles. Blocages et dynamismes d’une croissance (Paris, 1987) apporte de nombreux exemples de cette « démarche révisionniste », définie en introduction par Jean Bouvier, auquel ce volume rend hommage5. Nous-mêmes y avons marqué notre scepticisme à l’égard d’un malthusianisme généralisé, même au sein de l’appareil d’État6. Il faudra déceler s’il existe bien des attitudes des experts publics favorables à la modernisation, surgies ex nihilo après 1945. Et en aval, les signes du ralliement des responsables de l’État à une mystique de l’expansion n’interviennent pas immédiatement après la guerre. Ainsi, la percée des charges de modernisation financée par l’État — notamment à travers les dépenses d’équipement du Plan Monnet — ne date pas de 1945, mais seulement de 1948-1949, suivant un effet de retardement qu’il conviendra d’analyser.

• Le choix de la moyenne durée.

6Le choix des deux décennies (1932-1952), qui s’étendent des débuts de la Crise à l’amorce de la croissance, à travers la Guerre, l’Occupation et la Reconstruction, nous est apparu triplement opportun pour analyser l’action de l’État.

  • 7 .Jean Bouvier, in Histoire économique et sociale de la France, t. IV, vol. 3, Paris, 1982, p. 1737.

7D’abord, cette période comprend à la fois « ces années maudites 1930-1944 où le blocage de la croissance fut particulièrement sévère7 », et les premières des Trente Glorieuses. Elle est limitée en amont par les premières secousses de la crise et les mesures initiales de politique économique et financière destinées à y remédier. En aval, 1952 représente le terme de la Reconstruction, à travers le double achèvement du Plan Monnet et du Plan Marshall. Il a paru nécessaire d’embrasser la période comprenant la totalité du renversement conjoncturel pour analyser les diverses formes d’intervention étatique, déceler les signes d’une éventuelle mutation, en mesurer l’ampleur et en donner la signification. En second lieu, il nous a semblé de mauvaise méthode de considérer (comme certains) la Guerre et l’Occupation comme une rupture ou une parenthèse. Notre scepticisme à l’égard d’un contraste chronologique de part et d’autre de 1945 nous contraignait à faire porter notre travail sur l’époque comprenant l’avant-guerre, la Guerre et l’après-guerre. Enfin, le temps moyen (de l’ordre d’une vingtaine d’années) nous est apparu comme la période propice à la mise en évidence de l’action d’hommes, ou mieux de groupes de responsables. Entre le temps long des structures peu mobiles et le temps court des fluctuations parfois brutales de la conjoncture, le temps moyen n’apparaît-il pas comme celui de l’intervention d’une (éventuelle) génération de décideurs ?

• Une triple approche de l’État.

8Nous avons tenté de saisir l’État à travers une triple approche : les pratiques, les structures, les stratégies.

9Tout d’abord, l’État peut se caractériser par des pratiques relatives à la direction de l’économie et des finances. Il s’agit certes de mesurer l’ampleur des dépenses (directes et indirectes) de l’État en faveur des activités économiques, afin d’apprécier l’importance de son « intervention ». Mais ce travail doit être doublement complété. Il ne semble pas de bonne méthode d’envisager la nature et le volume des dépenses sans s’interroger dans le même temps sur les recettes. Comment rendre compte des demandes de tel ministère technique en faveur de telle dépense si, dans le même temps, il ne se soucie pas des recettes indispensables ? On risque ainsi d’opposer les services dépensiers, toujours prompts à réclamer pour leur domaine d’attribution, voire pour leur clientèle — c’est le cas des ministères techniques — aux services responsables de la ressource, à savoir les Finances, elles- mêmes le plus souvent conduites à repousser les propositions des premiers. En négligeant la nécessaire harmonisation et les tensions entre l’économique et le financier, on est conduit à présenter l’hôte de la rue de Rivoli (et son département) comme celui qui dit « non » aux dépenses sollicitées par ses collègues des départements techniques : à l’Économie les propositions constructives, aux Finances les refus austères ! Même si un tel clivage apparaît fondé pour une partie de notre période, encore faut-il tenir compte de la cohérence globale, et non de la simple juxtaposition de divergences situées à des niveaux hiérarchiques différents. Ainsi, comment interpréter la générosité de services, dont l’ampleur apparaît manifestement sans rapport avec les moyens financiers nécessaires à la réalisation ? Comme, d’autre part, il n’était pas possible d’étudier toutes les mesures de politique économique et financière, nous avons conçu l’État comme le lieu d’ajustement décisif — au sens plein, c’est-à-dire mettant l’accent sur les conditions d’élaboration et de prise de décision — entre l’ensemble des charges et des ressources publiques. C’est pourquoi, nous consacrons le premier chapitre à une approche de la période (1932-1952), à travers l’étude des charges et des ressources consommées par la trésorerie, dont l’horizon dépasse les seules masses budgétaires (cf. infra, chapitre I).

10En second lieu, il convient de ne pas se limiter aux finances publiques et d’analyser les pratiques de l’État aussi à travers les mesures réglementaires ou législatives et de s’interroger également sur son rôle éventuel de concertation en matière économique avec les divers partenaires sociaux. Nous avons essayé d’éclairer les mesures de politique financière et économique à la lumière de leurs enjeux macro-économiques et de leur impact sur l’ajustement global entre charges et ressources. Toutefois, nous ne nous sommes pas interdits, à l’occasion, d’aller plus avant dans une exploration méso-économique, afin d’analyser l’intervention de l’État à l’égard de telle branche ou de tel secteur (voire de telle entreprise), lorsque celle-ci ou celui-ci est apparu particulièrement stratégique au sein de l’économie nationale. Nous avons procédé ainsi pour les houillères avant la Guerre,

11pour de nombreuses productions pendant l’Occupation (charbon, aluminium, textile, caoutchouc, colorants...) et pour les « activités de base » du plan Monnet entre 1946 et 1952.

12L’une des questions auxquelles il faudra répondre porte sur le fait de savoir si, lors de ces deux décennies, le centre de gravité des pratiques de l’État s’est déplacé davantage vers l’économie par rapport aux finances. Et si, en particulier, un tel déplacement signifie une rupture impliquant l’essor des fonctions économiques aux dépens des fonctions financières, ou bien une conversion relative de ces dernières.

13Seconde approche : nous avons analysé l’État à travers des structures, soit un triple objet d’étude. Tout d’abord, les hommes. Parmi les responsables de l’État, il a fallu d’emblée distinguer les experts — les hauts fonctionnaires des diverses directions de l’Administration — et les gouvernants, c’est-à-dire les ministres ou secrétaires d’État. Les membres des cabinets des seconds se trouvent en position doublement intermédiaire : effectuant la liaison entre le ministre et ses services, ils sont puisés parmi les experts, afin parfois de forger leurs armes de futurs gouvernants. Ensuite, les services. Parallèlement à nos remarques sur les pratiques, nous avons différencié les services spécialisés (ministères techniques, tels l’Industrie et le Commerce, l’Agriculture, les Transports, et les Travaux publics, la Reconstruction...), qui défendent exclusivement un segment de l’économie ou certains groupes sociaux, et les services stratégiques (tels la présidence du Conseil, les Finances, le Commissariat au Plan, voire des commissions comme le Comité économique interministériel ou la Commission des Investissements), qui procèdent à des arbitrages, à des choix situés à un niveau hiérarchique supérieur. Dans notre souci de nous rapprocher du lieu d’ajustement décisif, nous avons privilégié l’étude de ce dernier type de structures. Enfin, les traditions et les mentalités. Ces responsables comme ces structures administratives sont façonnés par des traditions plus ou moins anciennement ancrées, par des traits de mentalités parfois très différents d’une administration à l’autre. De plus, il conviendra de s’interroger sur le poids de ces héritages en regard de données conjoncturelles et des infléchissements éventuels qu’elles suscitent. Sur l’ensemble, on se demandera si les deux décennies ont correspondu au renouvellement des responsables et des services et à des ruptures quant aux mentalités. Ou si elles n’ont pas plutôt coïncidé avec la conversion de structures anciennes.

  • 8 Jean Bouvier, in Le capitalisme français..., op. cit., p. 400.

14Enfin, troisième approche, nous avons tenté de saisir l’État à travers ses stratégies en matière économique et financière. Pour les responsables de l’État, la direction de l’économie et des finances répond à un double ajustement. Dans le court terme, il faut tenir compte d’une conjoncture donnée. Dans le moyen et le long terme, il s’agit de se couler dans les structures héritées d’un processus de longue durée. Et il ne peut être question des seules conjonctures et structures économiques et financières. L’État ne peut ignorer les pressions exercées par les acteurs socio-politiques à l’intérieur, de même que celles provenant des rapports de forces internationaux. S’agit-il de pressions « exogènes » ? Jean Bouvier, dans l’un de ses ultimes textes, rappelait « qu’il n’y a pas d’économie pure, autonome, à seuls mécanismes et logiques économiques, s’expliquant par de seules régulations matérielles et monétaires internes à une « sphère » ou un « domaine » qui serait l’Économie seule, tout le reste étant proclamé « exogène ». Tout le reste, c’est-à-dire le social, le politique et le mental. » Il concluait : « Pour l’historien, rien n’est exogène8. » Ces remarques, qui s’appliquent dans le texte à l’histoire économique en général, n’en sont que plus fondées lorsqu’il s’agit d’étudier les rapports entre l’État et l’économie.

15La direction de l’économie et des finances répond aussi à (ou anticipe) des sollicitations de court terme issues des différents groupes sociaux ou des forces politiques, ou tributaires de pressions internationales diverses. En outre, elle ne peut faire abstraction des contraintes de longue durée provenant des structures profondes de la société française et de la configuration spécifique de ses traditions politiques. Dans ce domaine, la différenciation proposée entre experts et gouvernants délimite deux groupes inégalement sensibles aux multiples pressions socio-politiques. Les premiers, plus stables mais situés en amont et en aval par rapport à la décision, apparaissent sans doute moins directement préoccupés par les sollicitations de court terme que les seconds, à la fois détenteurs de la décision, mais davantage instables. Mais les uns et les autres ne peuvent négliger les contraintes de moyen et de long terme, qui résultent des structures sociales et politiques  : en ce sens, on peut parler d’une stratégie de l’État, qui éclaire le contenu des mesures de direction de l’économie et des finances en fonction des enjeux définis par rapport à ces structures socio-politiques. Or, la France a connu, de 1932 à 1952, des ébranlements socio-politiques nationaux, eux-mêmes insérés au cœur de bouleversements internationaux. En particulier, la poussée vers la gauche (en 1936 et en 1944) ou vers la droite (en 1940) n’a pas été sans effet sur la direction de l’économie et des finances. Les mouvements perceptibles alors à l’intérieur de l’État reflètent les pressions socio-politiques à l’extérieur — ne serait-ce que du fait du changement de gouvernants — mais de manière déformée, réfractée, selon des déphasages qu’il conviendra d’éclairer. On s’interrogera en particulier sur le fait de savoir si, à travers ses structures et ses pratiques en matière économique et financière, l’État a amplifié, amorti, assimilé ou infléchi le mouvement issu de ces ébranlements périodiques du tissu social et politique. Et l’on se demandera s’il n’a pas contribué ainsi à convertir certaines forces externes en dynamismes internes.

16En résumé, cette triple approche de l’État nous place au carrefour de trois types d’histoires : économique et financière pour les pratiques, socio-administrative pour les structures et socio-politique pour les stratégies. Dans ces trois domaines, nous avons notamment formulé la question de savoir si, entre 1932 et 1952, on peut parler de rupture par un renouvellement, voire un bouleversement des composantes initiales, ou de conversion de ces mêmes composantes, globalement maintenues.

• Les sources : archives administratives, papiers d’experts et de gouvernants.

17Ces choix et ces hypothèses nous ont guidé dans la recherche des sources.

18Nous avons dépouillé les principaux fonds des administrations en rapport avec la direction de l’économie et des finances. Nous avons consulté pour certains aspects les archives de ministères techniques (surtout l’Industrie et le Commerce, mais aussi l’Agriculture, les Transports, la Reconstruction). Mais nous avons privilégié les services stratégiques, traditionnels (présidence du Conseil ; papiers du Chef de l’État ; Mouvement général des Fonds et Trésor, direction du Budget, des Finances extérieures aux Finances), ou créés pendant la période (Comité économique interministériel en 1935 et de 1941 à 1948, comités de l’Enquête sur la Production en 1937, Commissariat général au Plan et commissions de modernisation de 1946 à 1952, Commission des Investissements de 1948 à 1952, direction des Programmes à l’Économie nationale de 1946 à 1952, Secrétariat-général du Comité interministériel pour les Questions de coopération économique européenne de 1948 à 1952).

19Nous avons complété ces dépouillements par celui des papiers de certains experts ou gouvernants. Parmi les premiers, nous avons étudié les archives de Hervé Alphand, Jacques Barnaud, Jean Coutrot, Gaston Cusin, René Massigli, Jean Monnet. À propos des seconds, nous avons consulté les papiers personnels de Léon Blum, Édouard Daladier, Paul Reynaud, Yves Bouthillier, Pierre Cathala, André Philip, Pierre Mendès France, Georges Bidault, René Pleven, René Mayer, Paul Ramadier, Raoul Dautry. Nous avons complété ces informations par des témoignages personnels, de la part de Gaston Cusin, Louis Franck, François Bloch-Lainé, Claude Gruson, Paul Delouvrier, Guillaume Guindey, Claude Tixier, Emmanuel Mönick, Pierre Uri, Raymond Arasse, Pierre Weil.

20Afin de mieux saisir les pressions des forces socio-politiques, nous avons également eu recours à l’examen d’archives de commissions parlementaires ou de partis (PC de 1934 à 1936, puis de 1946 à 1952 ; SFIO de 1944 à 1952 ; UDSR et MRP), de syndicats ou d’organisations professionnelles (Fédération de l’Énergie de la CGT, Chambre syndicale de la Sidérurgie pour 1946-1952...).

• L’architecture générale du travail : de l’histoire « froide » à l’histoire « chaude ».

21Après avoir tracé des limites, le travail de l’historien consiste à se donner des instruments de mesure peu contestables de l’objet délimité avant d’examiner le comment et le pourquoi. Le chapitre premier est consacré à une approche de l’ensemble de la période (1932-1952), à travers les ajustements de la trésorerie entre charges et ressources. Les constats statistiques d’histoire « froide » ainsi dressés doivent nous permettre de définir les principaux infléchissements délimitant les périodes courtes d’histoire « chaude », où interviennent les hommes, les groupes et les structures. La première partie (chap. II et III) analyse les structures, pratiques et stratégies de l’État des débuts de la crise (1932-1935), sous le signe de la déflation. Une seconde partie (chap. IV à VIII) nous éloigne (apparemment) de l’État vers les partis et groupes parlementaires en opposition à la déflation, pour élucider les conditions exogènes de la genèse et la victoire d’une relève : la reflation. L’ultime chapitre (VIII) de cette partie fournira des matériaux permettant d’affirmer si l’été 1936 a apporté les éléments d’une rupture dans la direction de l’économie et des finances. La troisième partie (chap. IX à XI) est entièrement consacrée à l’étude du gouvernement Blum. La quatrième (chap. XII à XV) examine les étapes successives de l’amortissement dans l’État de la poussée des réformes et leur assimilation jusqu’à la veille de la défaite de 1940. Une cinquième partie (chap. XVI à XX) apporte des analyses sur l’appareil vichyste de direction des finances et de l’économie, en particulier dans ses relations avec l’Occupant (notamment les chapitres XVIII, XIX et XX). La sixième (chap. XXI à XXVII) aborde la question complexe des relèves successives sous la poussée de la Résistance et des retombées de la Libération, jusqu’à la stabilisation et l’ajustement au contexte national et international de 1947. Enfin, une ultime partie (chap. XXVIII à XXXV) retrace les étapes et modalités de la conversion de l’État à l’expansion lors des années 1948 à 1952.

Notes

1 Cf. Jean-Jacques Carré, Paul Dubois, Edmond Malinvaud, La croissance française. Un essai d’analyse économique causale de l’après-guerre, Paris, 1972 et 1976, 730 p.

2 Cf. Alfred Sauvy, Histoire économique de la France entre les deux guerres, Paris, 1984, 3 volumes ; et, du même, La vie économique des Français de 1939 à 1945, Paris, 1978, 256 p. Cf. également la bibliographie (infra, volume II).

3 Cf. Louis Fontvieille, Évolution et croissance de l’État français : 1815-1969 (13e volume de l’Histoire quantitative de l’Économie française, p. 1657-2149), Paris, 1976, et Christine André, Robert Delorme, L’État et l’économie. Un essai d’explication de l’évolution des dépenses publiques en France (1870-1980), Paris, 1983, 764 p.

4 Cf. Stanley Hoffmann, Essais sur la France, Paris, 1974, 559 p. ; Robert O. Paxton, La France de Vichy. 1940-1944, Paris, 1973, 377 p. ; Richard F. Kuisel, Capitalism and State in Modem France, New York, 1981, 342 p. ; trad. fr.  : Le capitalisme et l’État en France. Modernisation et dirigisme au xxe siècle, Paris, 1984, 477 p.

5 Cf. Le capitalisme français — xixe-xxe siècles. Blocages et dynamismes d’une croissance, Paris, 1987, 427 p.

6 Ibid., p. 47 et suiv.

7 .Jean Bouvier, in Histoire économique et sociale de la France, t. IV, vol. 3, Paris, 1982, p. 1737.

8 Jean Bouvier, in Le capitalisme français..., op. cit., p. 400.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1991

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