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Crise, coopération économique et financière entre États européens, 1929-1933

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Sylvain Schirmann

Les conférences de la dernière chance

Chapitre XIX

La conférence de Londres 12 juin-27 juillet 1933

Texte intégral

  • 1 SDN – Journal de la conférence monétaire et économique, Londres 1933, n° 3 mardi 13 juin, p. 7-8.

1La conférence monétaire et économique internationale s’ouvre à Londres le 12 juin 1933. Elle est inaugurée par le roi Georges V qui prononce à cette occasion une allocution, par laquelle il invite les représentants des États présents à saisir cette dernière opportunité d’une restauration économique et d’une coopération multilatérale1. Le jour même, les délégations se mettent au travail. Si tout le monde prévoit une réunion longue, en revanche personne n’a pensé à une session de deux mois. Et il ne s’agit officiellement que de la première session !

2Le déroulement de la conférence s’articule autour de la date du 3 juillet, autour de la connaissance par la conférence de la lettre de Roosevelt qui clarifie définitivement la position des États-Unis. Du 12 au 16 juin, les personnalités présentes dans la capitale britannique s’affrontent dans un débat général. Puis les délégués constituent deux commissions : une commission économique et une commission financière. Celles-ci se subdivisent en plusieurs sous-commissions, chacune consacrée à un point particulier. Dès lors l’essentiel des travaux se fait dans le cadre de ces groupes restreints. En choisissant de maintenir la conférence, et ce malgré la position américaine, les États présents à Londres se condamnent à adopter des textes sans réelle portée. Ceux-ci sont consignés dans un ensemble de résolutions adoptées le 27 juillet 1933. Ils pourraient peut-être rendre un prolongement possible.

3Londres n’est cependant pas seulement un lieu de débat économique. La présence en Angleterre d’éminentes personnalités de différents pays autorise de nombreux contacts diplomatiques. La conférence est ainsi l’occasion de rapprochements qui préfigurent une nouvelle architecture du continent européen.

Le débat général

4Le débat général se caractérise par la plus grande prudence des uns et des autres, chacun attendant les propositions du partenaire. Peu de propositions concrètes dans ces premiers jours de discussions, si ce n’est celles de l’URSS. Un tour d’horizon des interventions des pays européens s’impose cependant.

Les positions des grandes puissances

  • 2 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 5 du jeudi 15 juin 1933 p. 22-24.

5Chacune des grandes personnalités qui s’expriment lors de cette première phase de la conférence campe sur des positions bien connues. Neville Chamberlain, pour le Royaume-Uni, rappelle tout d’abord les raisons qui ont poussé le gouvernement anglais à dévaluer la livre2. Le retour vers l’étalon-or n’est envisageable progressivement que si la conférence réussit à instituer une coopération des banques centrales. Le grand argentier britannique réclame ensuite pour son pays la libéralisation des échanges, l’application de la clause de la nation la plus favorisée à l’exception de préférences qui reposent sur des conceptions historiques. Il songe bien évidemment à l’Empire et à l’application de la ligne fixée en août 1932 à Ottawa. Le problème des transferts ne peut être réglé que par une répartition différente de l’or. Celle-ci s’obtient par un système qui octroie aux débiteurs un solde commercial positif.

  • 3 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 4 du mercredi 14 juin 1933 p. 12.
  • 4 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 4 du mercredi 14 juin 1933 p. 12.

6L’intervention de Daladier, le président du Conseil français, cherche à préserver à tout prix le statu quo européen3. Le retour intégral au Gold Standard lui semble être la condition indispensable pour l’arrêt des hostilités financières et commerciales. Pour régler les problèmes de la production et de la consommation, le responsable français propose en modèle la constitution de cartels internationaux, selon le modèle de l’Entente internationale de l’acier. Ces ententes pourraient ensuite réfléchir à l’organisation du travail et élaborer une législation sur le temps de travail. Daladier préconise enfin le lancement de grands travaux publics, principalement en Europe. Sur les questions monétaires, le président du Conseil obtient l’appui de l’Italie, représentée par son ministre des Finances, Jung4. Celui-ci se prononce en faveur de mesures d’adaptation de la production au marché. Pour ce faire, des mesures nationales lui semblent mieux adaptées qu’une coopération internationale. L’économie fasciste montre depuis quelques années à quoi l’effort d’un pays organisé sur une base corporatiste peut conduire : à des progrès sociaux et à des résultats économiques plus qu’honorables. Dès lors le commerce international ne peut que se développer sur la base des accords bilatéraux.

  • 5 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 4 du mercredi 14 juin 1933, p. 16.

7Le ministre des Affaires étrangères du Reich, Von Neurath exprime, quant à lui, une position5 proche de celle de Jung. Berlin insiste sur l’assainissement économique interne. Celui-ci est une condition de la restauration de l’ordre économique international. Là où la coopération est indispensable, c’est dans le domaine financier car le problème essentiel réside dans les difficultés de transfert. Une méthode qui met à la disposition des débiteurs les moyens pour honorer les créanciers est à trouver. Von Neurath invite enfin les États à régler certaines questions politiques (désarmement, ordre européen) et à s’inspirer pour cela du discours d’Hitler du 17 mai 1933 ou de l’initiative de Mussolini (pacte à quatre).

  • 6 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 5 du jeudi 15 juin 1933, p. 26-27.

8On attend avec beaucoup d’impatience l’intervention soviétique. L’URSS, après avoir été écartée de la phase préparatoire, fait une entrée remarquée à Londres. Le discours de Litvinov, le commissaire du Peuple aux Affaires étrangères, est un modèle de propagande en faveur du système économique soviétique6. Le responsable soviétique relève d’abord les symptômes de la crise capitaliste que l’on ne retrouve pas dans son pays : recul de la production, chômage, baisse du pouvoir d’achat, endettement croissant, moratoire de transfert. Si l’URSS connaît quelques difficultés et est à son tour atteinte par la crise, c’est à travers les contacts qu’elle maintient, par le commerce extérieur, avec le monde libéral. Moscou, à la différence des autres États, peut seule contribuer à améliorer considérablement la situation de l’économie mondiale. Et Litvinov de présenter la seule proposition concrète de ce débat général. L’URSS souhaite passer des commandes pour une valeur d’un milliard de dollars à la condition, méthode traditionnelle des Soviétiques, qu’on lui octroie des crédits et quelques possibilités d’exportation. Le responsable de la diplomatie soviétique critique ensuite tous les discours qui visent d’une façon ou d’une autre à réduire la production. Pour lui, le problème est interne à la société capitaliste : une relance de la consommation par une augmentation du pouvoir d’achat des masses peut dynamiser l’économie. La résorption de la crise passe également par un pacte de non-agression économique dont l’URSS a fait son cheval de bataille depuis quelques années. Litvinov met enfin l’accent sur l’instabilité politique qui pèse sur les travaux de la conférence mondiale. Il fait allusion à la conférence sur le désarmement et à la nécessité de garantir la sécurité, une sécurité menacée par l’attitude hostile des États capitalistes à l’égard de l’URSS.

  • 7 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 5 du jeudi 15 juin 1933, p. 25.

9Le discours le plus décevant reste celui, tout attentiste de Cordell Hull. Les petites puissances profitent également de la tribune offerte pour exposer leurs desiderata7.

Les États de la convention d’Ouchy

  • 8 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 5 du jeudi 15 juin 1933, p. 24.
  • 9 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 5 du jeudi 15 juin 1933, p. 30.

10Ces pays de tradition libre-échangiste se trouvent dans une situation paradoxale. Ils sont en effet confrontés à l’attitude attentiste des grandes puissances et au protectionnisme traditionnel de l’Europe danubienne. Le ministre belge des Affaires étrangères, Hymans propose à ses partenaires de se rallier à une convention inspirée de celle d’Ouchy8. Si les puissances n’y souscrivaient pas, la Belgique et ses alliés devraient renoncer à l’application de la clause de la nation la plus favorisée. Mais Bruxelles rallie les positions françaises en matière monétaire. Le Premier ministre néerlandais, Colijn, se prononce en faveur d’un retour progressif à l’étalon-or9. Il préconise comme première étape un système de « serpent monétaire » car il souhaiterait que les devises qui se sont détachées de l’or ne puissent fluctuer qu’entre des valeurs planchers et des valeurs plafonds. Son intervention se situe ensuite dans le droit fil de celle d’Hymans, dans la mesure où il se montre favorable à une généralisation du système d’Ouchy, faute de quoi les petits États seraient contraints de renoncer à la clause de la nation la plus favorisée. Colijn souscrit enfin à la proposition de Daladier de création de cartels internationaux, mais à la différence du président du Conseil français, il se prononce contre une réduction du temps de travail que le Français laissait entendre.

11Les États du Nord de l’Europe ne prennent pas part au débat général, à la différence des États de l’Est et du Sud-Est européen.

L’Europe de l’Est et du Sud-Est

12Les participants de cette partie de l’Europe mettent tous l’accent sur les problèmes des transferts et des prix agricoles.

  • 10 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 4 du mercredi 14 juin 1933, p. 16-17.
  • 11 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 6 du vendredi 16 juin 1933, p. 37 et suiv.

13Le sous-secrétaire d’État polonais au ministère des Finances, Koc, se fait le champion des politiques de déflation10. Il se montre sceptique face aux relèvements artificiels des prix. Les mesures nécessaires concernent la réduction de l’endettement international. Le maintien du pouvoir d’achat des pays agraires passe par des arrangements bilatéraux, condition d’un abaissement progressif des tarifs et d’une levée prochaine du protectionnisme. Quant aux deux États baltes, Lettonie et Estonie11, ils s’en prennent surtout à la politique de fermeture des frontières des grandes puissances, une politique qui handicape sérieusement leurs exportations de produits agraires. Ils se prononcent pour l’application inconditionnelle de la clause de la nation la plus favorisée.

  • 12 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 5 du jeudi 15 juin 1933, p. 22.
  • 13 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 5 du jeudi 15 juin 1933, p. 26 et suiv.

14Le chancelier Dolfuss (Autriche) commence d’abord par évoquer le problème des transferts. Il insiste sur le rôle positif joué par la BRI et espère qu’on accordera davantage de pouvoirs à la banque de Bâle pour régler cette question12. Il se déclare favorable à une « cartellisation » de la production agricole, car un système de libre-échange provoquerait l’effondrement des prix agraires, ce qui ne manquerait pas d’avoir des conséquences néfastes à la fois pour les producteurs des pays d’Europe orientale, mais aussi pour les agriculteurs des pays d’Europe occidentale. L’Autriche demande la mise en vigueur des dispositions adoptées en septembre 1932 à la conférence de Stresa : les préférences douanières. Mais l’intervention de Dolfuss a également une forte connotation politique. En indiquant que « le pays le plus pacifique ne peut vivre en paix, si son voisin ne le souhaite pas », il met en garde l’Europe et le monde contre les appétits du nouveau maître de l’Allemagne. La restauration économique doit ainsi garantir la paix. Le chancelier autrichien invite ses partenaires à se montrer fermes dans les questions politiques. Le représentant hongrois, le ministre des Finances Imredy, revient tout d’abord sur les conséquences désastreuses du règlement de la paix européenne qui sont, à son avis, responsables des difficultés que traverse son pays13. Les difficultés des transferts doivent inciter les États à créer un fonds dont les sommes proviendraient de crédits accordés par les grandes puissances créditrices. La Hongrie est prête à supprimer le contrôle des changes, si la conférence lui garantit un solde commercial capable de lui permettre d’effectuer le remboursement de sa dette. Le ministre hongrois se prononce enfin en faveur d’un programme international de travaux publics, programme dont une part serait réservée à l’industrie hongroise.

  • 14 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 5 du jeudi 15 juin 1933, p. 26 et suiv.

15La Petite Entente parle, quant à elle, d’une seule voix conformément aux décisions prises au moment du renforcement du pacte en janvier 1933. Benes, le ministre tchécoslovaque des Affaires étrangères, formule les huit demandes communes de la Roumanie, de la Yougoslavie et de la Tchécoslovaquie14. Il faut d’abord trouver une solution au problème de l’endettement et tendre à la disparition des problèmes de transfert. Cela suppose la stabilisation des monnaies sur la base de la position française ou italienne. La résorption de la crise passe ensuite par l’élévation des cours des produits agricoles qui doivent se rapprocher du niveau général des prix. Une telle mesure entraînerait la suppression du contrôle des changes et des barrières douanières. Il veut s’en prendre également au protectionnisme indirect et souhaite que l’initiative d’une réduction tarifaire vienne des États créanciers. La restauration de la clause de la nation la plus favorisée n’est envisageable que si l’on accorde des exceptions dans le sens des préférences discutées à Stresa. Benes se rallie enfin à la proposition de cartels telle qu’elle a été formulée par Daladier.

  • 15 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 4 du mercredi 14 juin 1933, p. 15 et suiv.
  • 16 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 6 du vendredi 16 juin 1933, p. 37 et suiv.
  • 17 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 6 du vendredi 16 juin 1933, p. 37 et suiv.
  • 18 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 6 du vendredi 16 juin 1933, p. 37 et suiv.

16Notre tour d’horizon européen s’achève avec quatre pays balkaniques. La Bulgarie exige la suppression des réparations et un alignement des dettes extérieures sur le niveau des cours des denrées agricoles15. L’Albanie insiste sur la situation de misère qui règne dans les Balkans et se rallie pleinement aux propositions italiennes16. Maximos, le ministre grec des Affaires étrangères, fixe comme priorité le règlement de la question des transferts, car Athènes n’est plus capable d’assurer le service de sa dette17. La situation de son pays pourrait éventuellement s’améliorer si on accordait à la Grèce des préférences pour le tabac. La situation de la Turquie est proche de celle exprimée par Maximos. Tefik Rüstü, le responsable de la diplomatie d’Ankara, souhaite obtenir des possibilités d’exportations supplémentaires pour le tabac18. Il préconise le paiement en nature des dettes, notamment en matières premières. Il souligne les importants besoins d’équipement de la Turquie, que faute de ressources budgétaires suffisantes le gouvernement turc ne peut satisfaire. Rüstü soutient enfin la proposition soviétique de pacte de non-agression économique.

17Aux deux principales commissions et aux nombreux sous-comités de gommer les aspects contradictoires des interventions indiquées ci-dessus.

Les travaux des commissions

18Les deux commissions (économique d’une part, financière et monétaire, d’autre part) se réunissent à partir du 19 juin 1933. Au fur et à mesure de l’avancée de leurs travaux, elles se subdivisent en sous-commissions consacrées à l’étude d’un problème particulier. Leurs activités s’interrompent autour du 3 juillet 1933, car on attend la suspension de la conférence, suite à la lettre adressée par le président Roosevelt à l’ensemble des délégations présentes à Londres. Les dernières semaines des discussions sont alors consacrées soit à l’examen de questions précises, soit à la mise au point des résolutions finales.

Les travaux des commissions avant le 3 juillet 1933

La commission économique

  • 19 On peut suivre ces trois jours de travaux en se reportant à : SDN, Journal de la conférence…, op. c (...)

19Réunie le 19 juin 1933 sous la présidence du néerlandais Colijn, la commission économique consacre ses trois premières journées (19, 20 et 21 juin) à un débat général portant sur les politiques commerciales, les rapports entre production et exportation et les limitations au commerce19.

20Pour l’examen des questions ayant trait à la politique commerciale, la commission dispose de projets de résolutions fournis par le Secrétariat de la SDN et certains participants. Le plan le plus libéral est remis par les autorités norvégiennes, qui souhaitent l’abolition de toutes entraves aux importations et de toute forme de dumping commercial, conformément aux décisions prises par la dernière conférence mondiale en 1927. La proposition polonaise prévoit, quant à elle, la possibilité pour chaque puissance d’introduire une mesure de sauvegarde dans un système d’échanges reposant sur la clause de la nation la plus favorisée. Le texte du Secrétariat de la SDN complète la proposition polonaise en envisageant quatre cas d’exception à cette clause : mesures sanitaires, circulation frontalière, commerce cartellisé et circonstances exceptionnelles. Runciman, au nom du gouvernement britannique, condamne les accords de clearing et se prononce en faveur d’un système qui crée un excédent commercial chez les pays débiteurs. Mais le Royaume-Uni s’oppose à tout système d’accord régional, sauf s’il correspond au maintien de liens historiques. États-Unis et URSS dénoncent enfin le nationalisme économique. Leurs positions divergent cependant quant à son endiguement. Pour Washington, les États doivent d’abord souscrire à une trêve douanière qu’il faut prolonger au-delà de la conférence. Il convient ensuite de prendre appui sur cette situation pour progressivement réduire le protectionnisme. Moscou propose de le combattre par un pacte de non-agression économique. Celui-ci se veut un instrument de coopération entre deux systèmes socio-économiques. L’agression économique, considérée comme une source possible de conflit armé, est inconciliable avec les principes arrêtés à la conférence économique de 1927 et les objectifs de la CEUE. Le texte soviétique recense une liste d’actions possibles pour se conforter aux objectifs : rejet des droits de douane discriminatoires, et des prohibitions d’exportations et d’importations, suppression des taxes spéciales, condamnation du boycott commercial.

21Le débat suscité par ces propositions tourne rapidement à une opposition entre pays attachés à l’or et pays à monnaie détachée du métal précieux. Les premiers font valoir la nécessaire stabilisation monétaire comme condition d’un retour à des échanges normaux. Les seconds, avec à leur tête Runciman, souhaitent qu’on parvienne, indépendamment des déclarations de principe, à des résultats tangibles. L’attitude britannique provoque la constitution d’un front franco-allemand, réclamant d’abord des mesures d’organisation de la production (cartellisation) avant de pouvoir envisager de s’attaquer aux entraves commerciales. On constitue alors une sous-commission qui se charge d’étudier les questions relevant de la politique commerciale.

22Le débat général est tout aussi animé lorsqu’il s’agit d’étudier les moyens d’adapter la production au marché. La commission dispose d’une proposition française qui préconise des ententes internationales fixant les quantités produites et déterminant leur écoulement. Celles-ci seraient avalisées par des accords gouvernementaux et devraient envisager une réduction de la production. Les productions concernées par cette cartellisation seraient les céréales, le vin, le bois, la laine, le charbon, le cuivre, le coton et l’argent. Trois autres produits s’y ajoutent : le café, sur la proposition brésilienne ; le sucre, sur la suggestion des Pays-Bas et de Cuba ; le tabac, sur l’initiative de la Bulgarie, de la Grèce et de la Turquie. Paris en espère un relèvement du niveau des prix et par conséquent, une amélioration des paiements internationaux. Aux vues françaises s’opposent les positions britanniques. L’Angleterre critique la cartellisation des économies qui ne peut que porter préjudice aux consommateurs. Les autres délégations mettent l’accent sur les difficultés techniques du plan français. L’Italie y voit des mesures qui pourraient conduire à une organisation socialiste de l’économie. Laur, l’expert agricole du gouvernement suisse, envisage immédiatement les conséquences de la proposition française dans le secteur céréalier. La limitation de la production n’est possible que par une réduction des surfaces emblavées ou que par la transformation des excédents en aliments pour bétail, ou, leur utilisation pour faire face à la famine dans les pays pauvres. La Pologne souhaite qu’on procède produit par produit, car un recul généralisé de la production aurait d’importantes conséquences pour des pays qui vivent essentiellement des matières premières et des denrées agricoles. Colijn, le président de la commission, propose alors que la discussion de cette question se poursuive au sein d’une sous-commission. Il rend l’assemblée attentive au fait que les différentes réunions consacrées par le passé aux problèmes céréaliers peuvent déboucher sur des solutions rapides dans ce secteur. Ce sera plus long pour d’autres productions, pour lesquelles des études sont encore à faire. Le troisième point du débat général, celui consacré aux entraves commerciales est à peine esquissé le 21 juin 1933. Deux sous-commissions s’en occupent d’emblée.

Les travaux des sous-commissions économiques20

  • 20 Voir SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 12 à 20, 23 juin-3 juillet 1933.

23La présidence de la sous-commission chargée des questions commerciales incombe à l’Allemand Krogmann. On y met surtout l’accent sur les difficultés à obtenir un accord qui puisse recueillir l’assentiment d’une très large majorité de gouvernements. Le sentiment prédomine que si les pays ne mettent pas en vigueur les conclusions de la dernière conférence mondiale, celle de 1927, il n’y a pas de restauration économique possible. Le Royaume-Uni y est cependant fortement opposé. Le représentant suisse Stucki résume à merveille la situation. Il se demande à quoi bon réunir une conférence qui adoptera des recommandations générales, car depuis l’échec de la conférence d’action économique concertée de 1930 il n’y a plus eu un seul geste en faveur de la libération des échanges. À ses yeux, il faut se résoudre à admettre la bilatéralité comme principe de base des relations commerciales internationales. Le jeu consiste pour chaque puissance à souhaiter les mesures les plus libérales possibles et à trouver en même temps les meilleurs arguments qui soient pour ne pas avoir à les appliquer. En voici quelques morceaux choisis :

24Posse (Allemagne) : « L’accord intervenu à la conférence de 1927 est la base idéale pour résoudre les difficultés… Mais le bilan des paiements de l’Allemagne nécessite une prudente politique des devises. La situation de l’agriculture allemande appelle des mesures de protection. Si l’Angleterre se prononce en faveur d’un système de préférences dictées par des considérations historiques, elle doit admettre que l’Europe continentale est fondée à en réclamer un pour elle. »

25Serre (France) : « La France est prête à participer à tout ce qui peut améliorer le commerce international, mais la politique de contingentement est momentanément nécessaire, et ce, pour ne pas léser nos partenaires. La France souhaite d’autre part conserver la maîtrise de sa politique tarifaire. »

26Dvoracek (Tchécoslovaquie) : « D’accord pour estimer les résolutions de 1927 comme positives, mais la réalité n’est plus la même. On ne pourra mettre fin aux restrictions des échanges que lorsqu’on aura trouvé une solution aux restrictions des devises. Les accords de clearings sont les seuls possibles pour l’Europe centrale. »

27On en est toujours là le 30 juin 1933.

28La seconde sous-commission chargée de l’adaptation de la production au marché est confiée à un Argentin, Le Breton. Elle est confrontée d’entrée à un refus britannique quant à une éventuelle cartellisation de la production industrielle. Les experts de ce groupe n’ont dès lors d’autre choix que de prendre la proposition anglaise comme base de discussion. Londres limite encore les ententes à des accords entre des pays producteurs et ne veut pas entendre parler de cartels de consommateurs. La conférence, comme les États, n’a d’ailleurs pas à se substituer à l’initiative privée, seule source possible d’une entente. Que reste-t-il comme champ d’intervention possible pour la sous-commission ? Elle multiplie les comités d’étude des productions agricoles en instituant un sous-comité du sucre, du vin. Mais au 30 juin 1933 elle n’a toujours pas obtenu un texte concret sur chacune des denrées, texte qui puisse réunir une majorité de pays. La dernière sous-commission économique s’intéresse aux entraves commerciales. Elle parvient à quelques résultats. À la demande du Royaume-Uni, les pays tombent d’accord pour condamner les subventions octroyées aux transports maritimes et aux constructions navales. Mais les discussions achoppent sur les deux autres points à l’ordre du jour : la question des certificats des marques d’origine et des mesures de protection phytosanitaires. Sur ces deux questions la ligne de clivage passe entre les États de l’Europe occidentale et les pays agraires de l’Europe centre-orientale.

29Peut-être faut-il espérer davantage de résultats des premières réunions de la commission monétaire et financière ? D’autant plus que certains États ont fait du règlement de ce chapitre un préalable à toute autre avancée ?

La commission monétaire et financière21

  • 21 Voir SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 12 à 20, 23 juin-3 juillet 1933.

30Présidée par le représentant américain Cox, la commission se subdivise en deux sous-comités : le premier, dirigé par le ministre italien des Finances, Jung, traite des mesures immédiates de restauration monétaire ; le second, confié à l’autrichien, Kienböck, s’occupe des dispositions durables à prendre pour rétablir l’étalon-or.

Le sous-comité Jung

31Les débats sont dominés dès le 20 juin 1933 par un projet de résolution Chamberlain. Il s’appuie sur la thèse traditionnelle du Royaume-Uni : obtenir un relèvement des prix mondiaux par des mesures monétaires. Celles-ci visent à mettre fin aux politiques de déflation, à relancer le crédit en le rendant moins onéreux et à instituer une politique de coopération entre banques centrales, notamment pour la politique « d’open market ». Soutenus par les Dominions, les Anglais doivent cependant faire face à un feu nourri de critiques qui viennent principalement des Européens. Le front du refus est emmené par un trio constitué de Beneducce (Italie), Bachmann (Suisse) et Bonnet (France). Ils préconisent une autre démarche, s’appuyant en cela sur le rapport de la Délégation de l’or. À l’Angleterre et aux États-Unis de revenir d’abord au Gold Standard ! Ce retour suppose la quête de l’équilibre budgétaire. Il faut ensuite trouver un moyen de régler les dettes politiques et privées, en s’inspirant de ce qui a été décidé en juillet 1932 à Lausanne. Ce règlement doit évidemment tenir compte des possibilités de transfert des uns et des autres. Les dispositions envisagées par la France, l’Italie et la Suisse conduiront naturellement, estiment leurs auteurs, au développement du crédit international. L’Allemagne met, quant à elle, l’accent sur ce dernier point.

32Les pays débiteurs relèvent qu’il n’y a que deux voies possibles pour résorber ce massif endettement : soit des possibilités d’exportation supplémentaires accordées par les créanciers, soit des possibilités d’allégement par des opérations de conversion, d’annulation. Le 26 juin 1933, le représentant roumain, Madgearu, soumet à ses collègues un plan en quatre points pour faire face à cette épineuse question. Il souhaite la constitution de syndicats de créanciers dans chaque pays créditeur. Ceux-ci entreraient en contact avec les débiteurs, pour trouver avec eux un terrain d’entente. Le réaménagement de la dette qui sortirait de ces rencontres ne tiendrait compte que de la capacité réelle de paiement des États endettés. Il conviendrait de créer un système d’arbitrage auquel les deux parties auraient recours en cas de désaccord. Les créanciers se retrouvent autour de deux pôles. Le premier, autour du Royaume-Uni, regroupe les Dominions. On y défend la thèse de la nécessaire stabilisation politique de l’Europe comme préalable à toute restauration monétaire. Il est dès lors possible d’obtenir des garanties pour d’éventuels placements. Chaque débiteur devrait se soumettre à un contrôle de sa situation financière, de son endettement à long et à court terme. Mais toute ouverture de nouveaux crédits est subordonnée au remboursement des anciens. Il n’est pas question pour ce groupe de pays d’admettre un allégement de la dette commerciale. Le second groupe de pays a pour chefs de file la France et l’Italie. Il réclame une stabilisation préalable de toutes les monnaies. Lorsque cette condition sera remplie, au créancier d’offrir des possibilités d’exportation au débiteur pour lui faciliter le remboursement des prêts. Un organisme compétent – le comité financier de la SDN ou la BRI – pourrait à la fois faire office d’arbitrage et de contrôle dans les tractations entre les diverses parties. Sur la proposition de Bonnet, on décide de créer un comité spécial chargé de réfléchir à des résolutions sur la question des dettes. Celui-ci se réunit la première fois le 27 juin 1933, sans grand résultat.

Le sous-comité Kienböck

33Les experts sont dès leur première réunion, le 19 juin 1933, confrontés à une proposition du sénateur américain, Pittmann, qui pose la question de l’argent. La résolution du représentant des États-Unis, tout en souhaitant le retour à l’étalon-or, estime que la fixation des parités dépendra le moment voulu des États eux-mêmes. Il préconise un abaissement des taux de couverture légale des devises. Il demande également à ce que les experts présents à Londres réfléchissent à l’utilisation de l’argent comme éventuel second instrument de réserve, surtout quand on sait que ce métal joue un rôle non négligeable dans certaines parties de la planète, en Asie notamment. La question sera traitée dans un sous-comité de l’argent, présidé par Pittmann. Un second sous-comité voit le jour. Il s’occupe des parités.

34Ce second sous-comité pose problème à la délégation française. Parmentier se demande si ce travail ne serait pas mieux effectué par les responsables des Banques centrales. À défaut, ne vaut-il pas mieux consulter d’abord ces mêmes instituts d’émission avant d’élaborer tout plan ? Le problème de la coopération des banques centrales trouve un début de solution grâce à une proposition du délégué américain Fraser, à laquelle se rallie le groupe d’experts de ce second sous-comité. Le représentant des États-Unis y préconise une indépendance des banques d’émission, qui pourrait pratiquer la politique monétaire qui leur conviendrait. Un rôle moteur de coordination entre les instituts monétaires de chaque pays reviendrait à la BRI. Cette question réglée, on examine le problème des crédits à l’agriculture (avances consenties par les banques centrales). Il s’agit de répondre à une demande des pays agraires de l’Europe orientale qui souhaitent obtenir des banques centrales un allégement des garanties réclamées en cas de crédit pour l’agriculture. Le sous-comité, tout en approuvant le principe d’une telle perspective, renvoie la question aux organismes compétents. Pour lui ce type d’arrangement doit intervenir entre la banque centrale d’un État et le comité financier de la SDN ou la BRI.

35On en est là au bout de deux semaines de travaux de commissions. Rien n’a fondamentalement progressé. Les experts n’ont toujours pas trouvé la voie de la stabilisation monétaire. La question des dettes, notamment celle des dettes interalliées, domine la conférence et son règlement n’est toujours pas en vue. Dans la question des prix, chaque pays campe sur ses positions. Sur le plan commercial, personne ne veut faire l’effort de renoncer à la maîtrise de sa politique douanière. La question des ententes de producteurs a été vidée de son contenu. Aucune puissance ne peut se réjouir de l’état d’avancement des travaux. Aucune n’a obtenu des mesures qui satisfont ces espérances. Le climat s’alourdit et les responsables ne voient guère comment provoquer une ouverture. L’initiative vient des États-Unis, mais peut-être pas dans le sens souhaité par les autres délégations.

L’initiative de Roosevelt et ses conséquences

  • 22 Cf. le commentaire de la lettre présidentielle faite par la délégation américaine à Londres, le 5 j (...)

36Le message du président Roosevelt transmis le 3 juillet 1933 par Cordell Hull ne laisse aucune ambiguïté quant à la position américaine. Washington ne voit aucune utilité à une stabilisation, même temporaire, entre les monnaies. On estime à la Maison Blanche que les besoins et les politiques des différents États ne sont pas nécessairement les mêmes. Cette stabilisation ne pourrait être qu’artificielle et elle empêcherait les États d’appliquer la politique qu’exigent leurs problèmes spécifiques. Roosevelt fixe ainsi une nouvelle mission à la conférence. En affirmant la préférence pour une solution nationale, il demande à la conférence de n’être qu’un appoint à ces mesures propres à chaque pays. La conférence de Londres doit faciliter la mise en œuvre de politiques nationales. Dès lors la valeur du dollar par rapport aux autres monnaies n’est plus la préoccupation immédiate des États-Unis. La coopération internationale est secondaire par rapport aux efforts qu’exige la prospérité économique américaine22.

  • 23 Sur ces discussions : télégramme de Krogmann à AA du 4 juillet 1933 in PAAA – Bonn R. 118 565.

37Le message présidentiel stupéfait les délégations présentes à Londres. Une question est sur toutes les lèvres : cela vaut-il encore la peine de poursuivre cette conférence ? Une première réunion entre Mac Donald, président de la conférence, et les différents responsables de commissions témoigne des divergences profondes entre les pays. Britanniques et Américains se prononcent pour une poursuite des travaux, alors que Colijn et les représentants français et italiens sont plutôt favorables à un arrêt de la manifestation. Mais on pourrait conserver l’une ou l’autre commission, ou sous-comité, qui achèveraient leurs discussions. La décision appartient cependant aux représentants diplomatiques qui se retrouvent le soir du 4 juillet 1933 dans une réunion du bureau de la conférence23.

  • 24 Voir Deutsche Delegation, Vertrauliche Sitzung des Büros der Konferenz am 4. Juli 1933, à AA in PAA (...)

38La réunion du bureau est dans un premier temps dominée par le face à face Mac Donald-Hull. Le Premier ministre britannique explique que les assemblées plénières de la conférence n’ont plus lieu d’être. Il convient de décider quels bureaux et commissions seront encore maintenus en vie. Au bureau de décider d’une éventuelle poursuite des travaux de cette manifestation de Londres. Ne voulant pas être responsable de l’échec, Hull souligne qu’il est prêt à poursuivre les discussions. Mais il veut savoir, si pour une prochaine réunion de la conférence, le préalable monétaire empêchera toujours une solution des problèmes économiques. Il doit faire face à un front franco-italien (Bonnet-Jung) qui se prononce contre toute reprise, car « les problèmes monétaires doivent trouver une réponse appropriée avant les problèmes économiques ». Un délai de réflexion (pour d’éventuelles consultations des gouvernements) est suggéré et les membres du bureau promettent de se retrouver le 6 juillet 1933 pour prendre une décision définitive24.

  • 25 Voir Deutsche Delegation, Vertrauliche Sitzung des Büros der Konferenz am 6. Juli 1933, à AA in PAA (...)

39Hull se prononce clairement pour la poursuite de la conférence, mais il entend limiter les travaux aux questions possibles, c’est-à-dire économiques. Le représentant italien Jung maintient la position qu’il avait exprimée l’avant-veille. S’il faut poursuivre les travaux, c’est à la condition que toutes les questions économiques, dont le règlement dépend de considérations monétaires, soient exclues de l’ordre du jour. Le ministre italien rencontre le soutien de Bonnet, qui préfère qu’on annule la discussion sur les problèmes liés aux considérations monétaires. On pourra ainsi les reprendre ultérieurement, lorsque le climat sera plus favorable. Chamberlain insiste, quant à lui, pour un prolongement de la conférence. Les différents comités devraient achever l’œuvre commencée. Colijn souhaite le maintien de la conférence, car un arrêt aurait un effet psychologique désastreux sur les opinions publiques. Mais on ne parvient à aucune solution. Le sort de la conférence est réglé par des discussions privées entre Mac Donald, Hull, Jung, Bonnet et Chamberlain. Celles-ci aboutissent au compromis suivant : la conférence poursuivra ses travaux, mais les pays du bloc-or déclarent publiquement ne plus pouvoir participer à des études sur les questions monétaires. Compte tenu de cette déclaration, les comités sont invités à dresser la liste des questions, susceptibles d’être encore abordées dans ces conditions. En fonction de cette liste, on tentera de parvenir à certains résultats25.

40Comment se déroulent les discussions au sein des commissions, au lendemain de cette importante phase de tensions ?

Les travaux des commissions après le 3 juillet 193326

  • 26 Sur l’ensemble des travaux voir SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 21 à 37, 4 juillet-25  (...)

41Les réunions des sous-comités des deux principales commissions n’échappent pas à l’inquiétude suscitée par l’attitude américaine.

La commission économique

42Le débat est d’abord dominé par la question de la poursuite des travaux de la commission. Celle-ci oppose un front emmené par le Royaume-Uni et les États-Unis, favorable à la reprise des travaux, à un groupe de nations opposé à une telle mesure, avec à leur tête le trio France, Italie et Tchécoslovaquie. Le maintien de justesse de certains travaux et une séance plénière de l’ensemble de la commission, le 13 juillet 1933, aboutissent à quelques résultats au cours des deux semaines suivantes.

43La sous-commission présidée par Krogmann examine la question du prolongement et de l’approfondissement de la trêve douanière. On envisage de lier ce problème à celui de l’application de la clause de la nation la plus favorisée. Emmené par la Roumanie, un front de nations débitrices (Grèce, Bulgarie, Turquie, Tchécoslovaquie) s’oppose à toute prolongation, à toute extension de la trêve qui ne soit pas accompagnée de mesures de relance de l’exportation agricole. Seule la Norvège se prononce en faveur d’une application inconditionnelle de la clause. La deuxième sous-commission, celle qui s’occupe de l’adaptation de la production au marché, examine le cas particulier de certains biens. Un sous-comité du bois rejoint les deux autres sous-comités créés en juin. Pour le charbon, on parvient cependant à une solution. Les principaux producteurs s’engagent à faire un effort pour organiser l’extraction. Celui-ci sera suivi par les organes compétents de la SDN. Si au bout de six mois, l’application de cet arrangement mécontentait l’un des participants, Genève devrait convoquer une conférence des producteurs. La réunion du sous-comité du bois tourne à un affrontement de producteurs. Tous sont d’accord pour accuser l’URSS de concurrence déloyale. Mais lorsqu’il s’agit d’organiser la production et la vente de bois, les fournisseurs se répartissent en quatre groupes qui ne parviennent pas à trouver un modus vivendi. Les intérêts canadiens affrontent ceux des Scandinaves. À l’Est de l’Europe, les producteurs de l’Europe centrale s’opposent aux Soviétiques. On décide d’évoquer à nouveau le problème dans une réunion entre exportateurs en octobre 1933. Les autres sous-comités (vin, sucre et blé) ne sont pas encore parvenus à des résultats. La troisième sous-commission s’occupe d’abord du protectionnisme phytosanitaire. Les principales puissances agricoles décident de s’en remettre à la SDN et à l’Institut international d’Agriculture pour trouver une solution satisfaisante. Mais la réunion bute sur la question du protectionnisme indirect et du dumping.

44Une réunion plénière de la commission économique, le 13 juillet 1933, aborde trois points. Le premier préconise (proposition française) la création d’un sous-comité des travaux publics. Faute de pouvoir se mettre d’accord entre ceux qui pensent que la restauration du crédit est une condition préalable à un programme de travaux (Royaume-Uni) et ceux qui soutiennent l’inverse (France, Italie), la commission décide de confier au bureau la création ou non d’un tel sous-comité. On étudie ensuite la proposition russe d’un pacte de non agression économique. Celle-ci est repoussée, ne ralliant que le soutien de trois pays (Pologne, Turquie et Irlande). Une dernière proposition russe est à l’ordre du jour. Elle concerne les achats supplémentaires que l’URSS est disposée à faire en échange de crédits. La commission économique choisit de faire discuter ce point par la première sous-commission (politique commerciale). Le débat se poursuit à nouveau au sein des groupes spécialisés, mais Mac Donald et le bureau ont fixé, le 14 juillet 1933, un terme à la conférence : le 27 juillet 1933. Dès lors les commissions préparent un programme de recommandations les plus consensuelles possibles qu’il s’agira de soumettre à la séance plénière finale en vue de leur adoption.

La commission financière

45La commission reprend ses travaux le 7 juillet 1933. Les discussions tournent à l’affrontement entre les principales puissances. Chamberlain rappelle les positions britanniques : relèvement du niveau des prix par des mesures monétaires, par une relance du crédit et par une répartition de l’or. Il s’attire les foudres de Bonnet qui explique que la France souhaite un armistice monétaire ; celui-ci porte un nom, la stabilisation immédiate des monnaies. La France est appuyée par l’Italie qui préconise qu’on aille plus loin encore et qu’on crée un sous-comité de pays restés fidèles à l’étalon-or. Quant à Berger, le représentant allemand, il se prononce en faveur de la stabilisation monétaire et de l’étalon-or ; cela suppose cependant que les puissances trouvent d’abord une solution aux problèmes des dettes. Une nouvelle séance plénière, le 10 juillet 1933, se rallie à une proposition de Bonnet. Celle-ci institue un comité de rédaction pour les questions monétaires composé de cinq partisans de l’étalon-or et de cinq partisans de la position britannique. Le travail des sous-commissions reprend alors le 12 juillet 1933.

46Le débat de la première sous-commission, chargée de l’examen de la question de l’endettement international, oppose Jung au président de la Reichsbank, Schacht. Le premier se prononce en faveur d’un système de règlement « collectif » des dettes. Il souhaite un front de créanciers, un organisme d’arbitrage auquel les parties en présence pourraient s’adresser. Le financier allemand poursuit l’objectif de l’annulation de la dette commerciale allemande. Il préconise des négociations séparées et directes entre créanciers et débiteurs. S’il n’est pas opposé à un syndicat de créditeurs (pour les dettes à court comme à long terme), il ne veut en revanche pas entendre parler d’une forme d’arbitrage, car elle trancherait « en fonction de considérations politiques » et non économiques. La conférence doit également, à son avis, exprimer le principe d’une nécessaire réduction des dettes privées existantes. Quant aux Américains, ils opposent leur veto à une discussion sur les dettes interalliées. Une résolution adoptée le 18 juillet 1933 leur donne gain de cause. Le même texte se rallie à la ligne Schacht, dans la mesure où il préconise l’allégement des dettes et souhaite que créanciers et débiteurs se rencontrent pour envisager le règlement de cette question.

47La seconde sous-commission réussit à élaborer un texte qui fixe les lignes de la coopération entre banques centrales. Dans ses recommandations, elle souhaite l’indépendance des banques centrales qui peuvent dès lors envisager une coopération. L’organisation de la coordination serait confiée à la BRI. Les instituts d’émission fixeraient cependant les lignes directrices de leur action. Mais il faudrait immédiatement envisager le crédit qu’elles accorderaient à l’agriculture. Les membres de la sous-commission n’arrivent pas à s’entendre sur une résolution qui envisage le retour à l’étalon-or, que la délégation française voulait faire inscrire dans les déclarations de principe. Dans cette affaire, on laisse au bureau la décision finale.

48Il ne reste alors qu’aux différents participants à consigner les résultats dans un catalogue de résolutions adoptées en séance plénière le 27 juillet 1933.

Les décisions de la conférence de Londres

  • 27 SDN – Conférence monétaire et économique, « Rapports approuvés par la conférence, le 27 juillet 193 (...)

49Le document final contient les rapports des différentes commissions approuvés en séance plénière, le 27 juillet 193327. Il comporte également certaines résolutions du bureau. Ces motions peuvent-elles fondamentalement remettre en cause l’évolution économique en cours ?

Le rapport de la commission économique

50Pour ce qui est de la sous-commission I (Politique commerciale), le rapport se contente de mentionner que les différentes délégations se sont en principe ralliées à un abaissement progressif des restrictions à l’importation. La même unanimité de façade se manifeste lorsqu’il s’agit de condamner des tarifs que tous jugent excessifs. Le rapport de ce groupe mentionne enfin que certains États se sont prononcés pour un assouplissement de la clause de la nation la plus favorisée. La sous-commission II a quant à elle poursuivi l’examen de la situation de produits qui pouvaient faire l’objet d’accords internationaux. Pour les produits laitiers, on adopte la résolution suivante : les divers gouvernements et l’IIA ont jusqu’au 10 septembre 1933 pour proposer au Secrétariat de la SDN leurs suggestions pour la constitution d’un Conseil international du lait, dont l’objectif serait de supprimer la concurrence entre pays producteurs. Pour le sucre, il appartiendra au Conseil international du sucre de provoquer une réunion ultérieure sur la question, car un accord paraît possible. La question du vin fera, quant à elle, l’objet d’attentions soutenues de la part de l’Office international du vin. Pour le café et le cacao, on se contente de suggérer aux producteurs de faire des propositions de réduction de la production à la SDN. Pour les matières premières, à l’exception du charbon pour lequel une solution a été envisagée (v. ci-dessus), les discussions sont loin d’être achevées et les délégations réunies à Londres souhaitent qu’elles se poursuivent.

51La question du blé a, quant à elle, fait l’objet de débats particuliers entre importateurs et exportateurs, en marge de la conférence de Londres. On parvient à des arrangements partiels sur certains points : limiter l’extension des superficies consacrées aux céréales. En contrepartie, les États producteurs souhaiteraient que disparaissent les droits à l’importation. On se montre également convaincu chez les exportateurs qu’il faut prendre des mesures de relance de la consommation de céréales et donc envisager différentes utilisations du blé (consommation animale, par ex.). On n’arrive cependant pas à se mettre d’accord sur la question de prix garantis et d’accords préférentiels sur les céréales. Une nouvelle réunion est prévue à une date ultérieure, vraisemblablement au mois d’août.

52La sous-commission III chargée du protectionnisme indirect, autorise par une formule vague, les États qui s’estiment lésés par de telles dispositions à entrer en négociation avec l’autre partie. Une telle disposition devrait à l’avenir figurer dans tout traité de commerce. Ce groupe de travail souhaite la tenue dans un délai rapproché d’une conférence sur les questions douanières. C’est dans ce cadre que l’on peut envisager de régler les questions phytosanitaires, le problème des marques d’origine et celui des primes et des subventions. Sur la question des travaux publics, la commission économique suggère la constitution d’un sous-comité. Il lui reviendrait à l’avenir de mettre au point une liste de travaux et d’étudier une éventuelle réduction de la durée du travail, comme moyen de lutte contre les difficultés.

53Le rapport de la commission financière met en valeur, à travers des recommandations générales, les désaccords profonds qui se sont exprimés sur les questions monétaires.

Le rapport de la commission monétaire et financière

54La sous-commission I qui s’est occupée de la question de l’endettement adopte une résolution en cinq points. Le service de la dette extérieure ne peut s’effectuer que si les pays débiteurs peuvent se procurer les ressources nécessaires. Cela dépend de la reprise de l’activité économique et du crédit. Le pays endetté se doit cependant de faire un effort pour équilibrer ses finances. Les conditions étant différentes d’un pays à l’autre, il ne paraît pas nécessaire d’établir des règles uniformes pour le remboursement des sommes dues. Les arrangements doivent intervenir directement entre débiteurs et créanciers et reposer exclusivement sur la capacité de paiement des premiers. La sous-commission recommande aux États d’encourager la création de comités chargés de représenter les intérêts des uns et des autres et de tenir ensuite des réunions régulières pour progressivement résorber l’endettement. Elle exclut totalement du champ de sa compétence la question des dettes interalliées.

55La sous-commission II qui devait réfléchir à la restauration de l’étalon-or et à la stabilisation des monnaies ne se contente finalement que d’esquisser des pistes quant à la coopération entre banques centrales et BRI. Elle traite également du rôle particulier des banques centrales de certains pays agricoles. Elle souhaite d’abord que les banques centrales obtiennent toutes un statut qui leur confère une indépendance par rapport aux pouvoirs politiques. L’institut d’émission aurait ainsi seul la responsabilité de la politique monétaire et du crédit. La coopération qu’il faudrait mettre en vigueur entre ces banques pourrait passer par la BRI. Dans les pays agraires, la banque de réserve aurait la faculté, selon ses critères, d’accorder des avances au secteur agricole. La sous-commission fixe ensuite des principes généraux de politique monétaire. Le bon fonctionnement de l’étalon-or exige l’équilibre de la balance des paiements. Cela passe par une libre circulation de l’or. Celle-ci est entravée par les différentes politiques nationales. C’est la raison pour laquelle il conviendrait de laisser aux banques centrales la gestion du mouvement de l’or. Le reste du texte constitue cependant une belle définition du nationalisme financier : « le bon fonctionnement de l’étalon-or exige en premier lieu que chaque banque centrale suive une politique destinée à maintenir un équilibre fondamental de la balance des paiements de son pays ; le pouvoir discrétionnaire de chaque banque centrale, pour régler le fonctionnement de l’étalon-or dans son propre pays, doit demeurer intangible. » Au-delà de leur tâche nationale, qui est prioritaire, les banques centrales devraient toujours se consulter pour analyser l’activité économique et prendre les mesures adéquates pour l’accompagner. La BRI constitue l’organe essentiel pour coordonner les opinions des instituts centraux, mais sans pouvoir réel, car la résolution indique que : « chaque banque centrale, en cas de divergence d’opinion, agit selon son propre jugement de la situation ».

56La conférence de Londres peut-elle, avec de tels résultats, peser sur l’évolution économique ? Oui, si l’on considère avec Mac Donald que la conférence est simplement suspendue, dans l’attente des résultats du travail de ces sous-comités qui devraient encore poursuivre leurs discussions. Non, si l’on se fie par exemple à Hjalmar Schacht qui pense que la seule voie reste dorénavant nationale. Loin de mettre fin à la crise, Londres amplifie les tendances économiques et financières qui prévalent.

La poursuite des politiques habituelles28

  • 28 Se reporter à l’analyse de la SDN – Conférence monétaire et économique – « Aperçu des tendances pri (...)

57Les principales puissances ont en effet fixé les grandes lignes de leur politique économique dans les mois qui ont précédé la conférence. L’Allemagne a soumis son commerce extérieur à un rigoureux contrôle des changes. Cette mesure est complétée par des restrictions d’importations et une augmentation tarifaire pour les produits agricoles, l’autosuffisance alimentaire étant la condition de l’autarcie allemande et de la Wehrwirtschaft. Cette politique, Berlin cherche à l’imposer à tous ses partenaires. C’est le cas également de Paris, qui veut à l’automne 1933 lancer un marathon diplomatique pour réviser l’ensemble de ses traités de commerce, car il s’agit de faire admettre le contingentement français. Paris a déjà négocié certains avenants aux traités existants. Ceux-ci reposent sur la consolidation des situations existantes et le renoncement pratique à la clause de la nation la plus favorisée. L’institution de surtaxes de changes protège la France des pays qui ont abandonné l’étalon-or. La Grande-Bretagne, quant à elle, resserre ses liens avec l’Empire. Une politique de préférences et la constitution d’un espace monétaire sterling isolent le Royaume-Uni de l’Europe. Les accords conclus avec des États du continent portent tous la trace de la réorientation de la politique britannique. Avec le Danemark, Londres institue en avril 1933 un système de troc charbon anglais contre beurre, produits laitiers et poissons danois. Avec l’Allemagne, le 19 avril 1933, elle signe un accord commercial qui prévoit des importations de produits industriels du Reich en échange de ventes de charbon anglais. On est loin du libre-échangisme. L’Italie, quant à elle, a recours à la méthode classique des droits de douane. Dès la fin de 1932, une surtaxe spéciale frappe les importations d’un droit de 15 %. Une loi d’avril 1933 institue une taxe de 50 % à l’encontre des importations en provenance de pays qui s’en prennent aux produits italiens. La politique italienne s’inspire de l’absolu principe de réciprocité. Cela peut conduire à des accords extrêmement « libéraux », comme celui signé le 6 mai 1933 avec l’URSS et qui repose sur l’octroi réciproque de la clause de la nation la plus favorisée sur la totalité des marchandises. La politique commerciale des petites et moyennes puissances s’inspire des mêmes principes. Les pays de l’Europe centrale et danubienne pratiquent une politique de licences d’importation et ont généralisé le contrôle des changes. C’est aussi le cas de la Suisse.

58Cette réglementation du commerce des devises débouche sur la multiplication des accords de clearing. Dans ce type d’accord les paiements résultant des échanges commerciaux sont soumis à un système de compensation institué auprès d’un organisme spécialement créé à cet effet, ou auprès des banques centrales. Les achats de marchandises étrangères sont honorés par le versement de leur valeur à l’organisme national de compensation. De cette manière on évite les transferts. Le solde éventuel est utilisé, en fonction de ce que stipule l’accord, au règlement de la dette, à des achats supplémentaires, voire à la reconstitution des réserves en or… De tels accords ont été conclus depuis 1931 (v. ci-dessus). Au moment de la conférence de Londres, le système s’est généralisé. Les champions du clearing sont l’Allemagne qui a déjà conclu 19 accords de ce type avec des partenaires européens. Elle est suivie par les pays de l’Europe danubienne qui ont à leur actif une dizaine d’arrangements de ce type. Paris, elle-même, s’est ralliée à cette politique et vient de signer 10 accords de ce type avec les partenaires d’Europe centrale et orientale. Les pays scandinaves et ceux de la convention d’Ouchy échappent à la généralisation de la compensation, mais pour combien de temps encore, lorsqu’on voit la Norvège et le Danemark se rallier, sous certaines conditions, à ce type d’accord ? La Belgique n’est pas en reste et institue petit à petit des licences d’importation.

59La conférence de Londres ne peut rien contre le protectionnisme des États. Elle consacre de la même manière l’éclatement de l’Europe en trois espaces monétaires : une zone or, une zone sterling et une zone du contrôle des changes. Mais elle est également l’occasion d’importantes manœuvres diplomatiques.

Une intense activité diplomatique

60Les maladresses allemandes sont l’occasion pour la France d’approfondir le rapprochement en cours avec l’URSS. Bien mieux, Paris a encore d’autres atouts. Elle peut prendre la tête d’un bloc-or, comme le souhaitent certains de ses alliés. Mais l’Allemagne a également des arguments à faire valoir, dans ce contexte marqué par la poursuite du « splendide isolement impérial ».

Londres, occasion de l’approfondissement des relations franco-soviétiques29

  • 29 Schirmann Sylvain, « La France, l’Allemagne et la participation soviétique à la conférence de Londr (...)

61Au début de la conférence de Londres, Hugenberg remet à Colijn, le président de la commission économique, un mémorandum dans lequel il envisage des espaces de colonisation pour le Reich. S’il évoque le problème de la restitution des colonies, le texte laisse aussi entendre que des espaces de peuplement sont nécessaires à l’Est de l’Europe (Ukraine ?). La violente protestation soviétique (accusation portée contre l’Allemagne de vouloir « procéder par avance à un nouveau partage de l’Europe » ; note de protestation du 22 juin 1933 à l’Auswärtiges Amt) amène les autorités allemandes à faire savoir que le mémorandum traduit uniquement les pensées de son auteur et n’engage en rien le gouvernement allemand tenu lui par le discours de paix d’Hitler de mai 1933. « Le Don Quichotte allemand » rentre alors à Berlin.

62Les explications allemandes ne dissipent pas les craintes soviétiques. Celles-ci sont rapidement ranimées par les déclarations de Posse, qui commentant les propositions soviétiques et la capacité de l’URSS à s’intégrer à la conférence déclare qu’il ne pensait pas que « l’État soviétique puisse appliquer les décisions qui pourraient être prises à Londres, car sa structure et l’organisation d’un commerce étatique ne lui permettent pas la nécessaire souplesse pour réaliser les décisions de la conférence économique ». Posse émet ensuite des réserves quant au contrôle éventuel d’un accord de commerce international auquel l’URSS pourrait être amenée à souscrire. L’agressivité allemande s’explique par la déception d’un Reich qui n’arrive plus à maintenir la Russie soviétique dons son jeu. Ce qui inquiète l’Allemagne, c’est de perdre sa position économique privilégiée sur le marché russe (46 % des importations soviétiques viennent en 1932 du Reich). L’appel aux crédits lancé par l’URSS fragilise Berlin qui ne peut offrir les possibilités de financement de Paris ou de Washington. Les autorités allemandes espèrent cependant pouvoir tirer profit des rivalités entre la France et le bloc anglo-américain (or, dettes) pour ramener l’URSS dans leur jeu.

63La position de la France s’est cependant considérablement améliorée depuis l’été 1932. Le gouvernement français sait tirer profit des opportunités offertes par Litvinov. Moscou offre des avantages : sa richesse en matières premières et comme le note Alphand, l’ambassadeur à Moscou, sa capacité à rembourser les crédits (sic). Paris doit alors impérativement reprendre pied sur le marché russe qu’elle a laissé échapper à cause d’une susceptibilité exacerbée dans l’affaire des dettes antérieures à 1917 et des mesures antidumping. Des négociations entamées à Londres en juin 1933 sont poursuivies à Paris en juillet 1933. Elles sont dominées par la question des commandes que les Soviétiques pourraient passer en France et que les Français pourraient passer en URSS. Mais la délégation soviétique veut bénéficier de l’assurance-crédit ; Paris accepte à la condition d’obtenir un règlement des emprunts tsaristes. La venue en France de Litvinov, les 6-7 juillet 1933, débloque la situation. La France propose à Moscou de consigner dans un protocole l’ouverture prochaine de négociations commerciales sur la base suivante : application à l’URSS du tarif minimum sur les produits qui l’intéressent ; élargissement du contingent accordé à Moscou sur le bois et le charbon ; suppression du décret concernant la surtaxe applicable aux importations de marchandises soviétiques. En contrepartie Paris obtient pour 300 millions de francs de commandes à l’industrie.

64Mais le rapprochement comporte également un volet politique. Les 3, 4, 5 juillet 1933, Litvinov signe avec les principaux voisins de l’URSS une « convention pour la définition de l’agresseur » qui lui permet la réalisation de plusieurs objectifs : la sécurité de ses frontières en Europe et au Moyen-Orient ; la normalisation des relations avec la Petite Entente. Pour Paris ces conventions constituent le signe visible de l’adhésion de l’URSS à la préservation du statu quo européen. Le voyage de Litvinov à Paris (6-7 juillet) est l’occasion pour le dirigeant soviétique de souhaiter la poursuite du processus de rapprochement. Un projet russe, remis au Quai d’Orsay, peu après le départ de Litvinov, évoque la possibilité d’un accord entre les deux pays. Mais cette perspective, qui intéresse Paris comme moyen de contrôler l’Allemagne, ne devrait pas pour les autorités françaises écarter le Royaume-Uni, « avec qui l’entente demeure la base de toute politique ». À moins que l’URSS, comme le suggère Paul-Boncour à son homologue soviétique le 6 juillet 1933, n’entre à la SDN ! Au bout du compte, la conférence a été mise à profit par les deux pays pour avancer dans la voie du rapprochement. La perspective d’un accord franco-soviétique se précise. Elle donne des atouts à la France, qui peut encore explorer les voies du bloc-or.

La tentative de constitution d’un bloc-or30

  • 30 Voir Bussière Éric, La France, la Belgique et l’organisation économique de l’Europe, CHEFF, Paris, (...)

65La déclaration de Roosevelt provoque le rapprochement de pays attachés à l’or. Dans un communiqué publié le 3 juillet 1933, mais préparé en réalité le 30 juin 1933, ceux-ci expriment leur fidélité à la parité-or des monnaies et se déclarent prêts à coopérer à cette fin. Ce même jour, par l’intermédiaire de Coulondre, le Quai d’Orsay se prononce pour une « dimension commerciale à donner au bloc-or ». Vœu suivi d’effet, car le lendemain, Serre, ministre du Commerce, réunit ses collègues étrangers et annonce son intention de diminuer le protectionnisme entre les pays fidèles à l’étalon-or. Mais chacun des pays a une conception particulière de cette trêve douanière. Entre ceux qui comme la Belgique souhaitent une trêve générale, et ceux qui comme la France veulent qu’elle ne porte que sur les contingents, le fossé est énorme.

66Les divergences portent également sur les éventuels participants au bloc-or. Si l’Italie désire y faire entrer l’Allemagne, la France envisage peut-être d’y rallier l’Angleterre. On se fixe un délai : un protocole pourrait être signé à la SDN en septembre 1933. Mais Paris n’a plus les moyens économiques ou la volonté politique d’imposer la constitution d’un bloc-or, en le chargeant d’un contenu commercial. Les chiffres sont parlants. Le déficit français atteint douze milliards de francs à la fin de l’année 1933. La reprise économique tarde à venir, alors que les résultats s’améliorent chez les partenaires de taille comparable. La nouvelle politique de réciprocité économique décidée par Daladier à l’été 1933 s’applique aussi, de façon tempérée certes, au bloc-or. Le poids important qu’occupe l’Allemagne dans le commerce extérieur français amène Paris à faire du Reich la pierre angulaire de toute négociation commerciale. Cela amenuise les chances d’un bloc-or, dont l’existence repose sur les capacités de Paris à accorder des avantages économiques à ses partenaires. La position allemande n’est pas aussi fragile qu’il n’y paraît à première vue.

Les chances allemandes31

  • 31 Cf. à ce sujet l’intervention de Lloyd George aux communes du 26 juillet 1933 in PAAA – Bonn R. 118 (...)

67La faiblesse française et les résultats de la conférence de Londres constituent autant d’atouts supplémentaires pour le Reich, et ce malgré le rapprochement franco-soviétique. Premier atout : l’Angleterre se détache du continent. Elle laisse face à face France et Allemagne, à des degrés moindres Italie et URSS, pour l’organisation de l’Europe continentale. Second atout : l’absence de solution au problème de l’Europe danubienne. La porte est dès lors ouverte au système d’échanges préférentiels souhaité par l’Allemagne. La solution régionale obtient bien involontairement l’aval de la Grande-Bretagne et de la France, à travers l’organisation de l’Empire pour la première, à travers la tentative du bloc-or, pour la seconde. La faiblesse de Paris est manifeste en Europe centrale. À part sa participation à l’emprunt autrichien, mis sur le marché en été 1933, la France renonce à utiliser un système de crédits pour lancer de grands travaux d’infrastructures. Elle laisse la porte ouverte à l’Allemagne qui peut enfin organiser librement son « Hinterland économique » en réorientant son commerce vers l’Europe de l’Est et du Sud-Est. Une politique que le Reich préconise depuis les conférences d’action économique concertée en 1930 et que les premiers accords préférentiels en 1931 et 1932 lui ont permis d’entrevoir !

* * *

68Lorsque les délégués se séparent, le 27 juillet 1933, un mois et demi de discussions s’achève. Ces débats consacrent la politique nationale comme moyen de résorption de la crise, à défaut de pouvoir créer les bases d’une saine coopération internationale. Mais cette situation n’est que temporaire, car la conférence est simplement ajournée. C’est une première session qui s’achève à Londres en juillet 1933, en attendant la suivante. Les sous-comités restent en place et peuvent continuer leur travail.

69Mais le renoncement progressif des États à la trêve douanière, inauguré par la France en août 1933, montre que les gouvernements ne croient plus en une reprise de la manifestation. La trêve étant conclue pour la durée de la conférence, il n’y avait aucune raison de la remettre en cause. Le geste de Paris n’est non seulement pas condamné, mais de surcroît imité par les partenaires. Cela en dit long sur les intentions des uns et des autres.

Notes

1 SDN – Journal de la conférence monétaire et économique, Londres 1933, n° 3 mardi 13 juin, p. 7-8.

2 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 5 du jeudi 15 juin 1933 p. 22-24.

3 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 4 du mercredi 14 juin 1933 p. 12.

4 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 4 du mercredi 14 juin 1933 p. 12.

5 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 4 du mercredi 14 juin 1933, p. 16.

6 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 5 du jeudi 15 juin 1933, p. 26-27.

7 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 5 du jeudi 15 juin 1933, p. 25.

8 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 5 du jeudi 15 juin 1933, p. 24.

9 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 5 du jeudi 15 juin 1933, p. 30.

10 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 4 du mercredi 14 juin 1933, p. 16-17.

11 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 6 du vendredi 16 juin 1933, p. 37 et suiv.

12 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 5 du jeudi 15 juin 1933, p. 22.

13 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 5 du jeudi 15 juin 1933, p. 26 et suiv.

14 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 5 du jeudi 15 juin 1933, p. 26 et suiv.

15 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 4 du mercredi 14 juin 1933, p. 15 et suiv.

16 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 6 du vendredi 16 juin 1933, p. 37 et suiv.

17 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 6 du vendredi 16 juin 1933, p. 37 et suiv.

18 SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 6 du vendredi 16 juin 1933, p. 37 et suiv.

19 On peut suivre ces trois jours de travaux en se reportant à : SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 9 du 20 juin 1933, p. 55 et suiv. ; n° 10 du 21 juin 1933, p. 64 et suiv. ; n° 11 du 22 juin 1933, p. 76 et suiv.

20 Voir SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 12 à 20, 23 juin-3 juillet 1933.

21 Voir SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 12 à 20, 23 juin-3 juillet 1933.

22 Cf. le commentaire de la lettre présidentielle faite par la délégation américaine à Londres, le 5 juillet 1933, SDN Doc. Conf. ME 14, in Archives SDN – Genève.

23 Sur ces discussions : télégramme de Krogmann à AA du 4 juillet 1933 in PAAA – Bonn R. 118 565.

24 Voir Deutsche Delegation, Vertrauliche Sitzung des Büros der Konferenz am 4. Juli 1933, à AA in PAAA – Bonn, R 118 566.

25 Voir Deutsche Delegation, Vertrauliche Sitzung des Büros der Konferenz am 6. Juli 1933, à AA in PAAA – Bonn, R. 118 566.

26 Sur l’ensemble des travaux voir SDN, Journal de la conférence…, op. cit., n° 21 à 37, 4 juillet-25 juillet 1933.

27 SDN – Conférence monétaire et économique, « Rapports approuvés par la conférence, le 27 juillet 1933 et Résolutions du bureau et du comité exécutif » – Doc SDN, n° C. 435. M. 220. 1933 II., 47 pages.

28 Se reporter à l’analyse de la SDN – Conférence monétaire et économique – « Aperçu des tendances principales de la politique commerciale actuelle », Doc SDN, Conf. M.E./11 du 26 juin 1933 Archives de la SDN – Genève.

29 Schirmann Sylvain, « La France, l’Allemagne et la participation soviétique à la conférence de Londres », in Mieck I. et Guillen P. (éds.), La France et l’Allemagne face à la Russie, Oldenbourg, München, 2000, p. 233-244.

30 Voir Bussière Éric, La France, la Belgique et l’organisation économique de l’Europe, CHEFF, Paris, 1992, p. 415 et suiv.

31 Cf. à ce sujet l’intervention de Lloyd George aux communes du 26 juillet 1933 in PAAA – Bonn R. 118 567.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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