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Crise, coopération économique et financière entre États européens, 1929-1933

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Sylvain Schirmann

Les conférences de la dernière chance

Chapitre XVI

Travaux préparatoires à la conférence et attentes des états

Texte intégral

1Les difficultés surgies lors de l’élaboration de l’ordre du jour de la conférence de Londres reflètent les différentes attentes des États. Elles confirment les nombreuses rivalités entre les grandes puissances. Une situation inquiétante pour les « petits pays ». Quels sont les objectifs des uns et des autres ? Deux épisodes mettent particulièrement en valeur les tensions qui pèsent sur les travaux préparatoires de la conférence mondiale : la question des dettes interalliées et celle des crédits pour l’Europe danubienne. L’état de l’économie et des finances des uns et des autres donne quelques clefs pour comprendre la situation.

Les rivalités entre puissances

2La préparation de la conférence mondiale est l’occasion pour les uns et les autres d’exprimer leurs désirs. Ceux-ci reflètent à la fois les ambitions des grandes puissances et les craintes des autres puissances.

Les ambitions et les politiques des grandes puissances1

L’Allemagne2

  • 2 Voir à ce sujet la correspondance de l’attaché commercial de France à Berlin, à Commerce extérieur (...)

3Le gouvernement du Reich espère dans la foulée de la conférence de Lausanne parvenir à un règlement de la question des dettes privées. Mais il doit rapidement abandonner les espérances nées alors. La stagnation économique qui se poursuit aux États-Unis laisse peu de place à une solution du problème des dettes interalliées. La conférence d’Ottawa (v. ci-dessous) confirme le retrait britannique des affaires continentales. Les relations avec Paris sont tendues à cause de la conférence sur le désarmement. Tout cela contribue à alourdir le climat. Il est dès lors difficile d’obtenir une avancée significative dans d’autres domaines. Qu’espèrent les responsables allemands, compte tenu de cette donne ? Deux questions préoccupent Berlin : le développement de son commerce extérieur et la réorganisation de son crédit. Le problème financier est cependant prioritaire. À défaut de pouvoir parvenir à la suppression des dettes à court terme, il faut tout faire pour les alléger, voire les consolider. C’est la condition de la suppression du contrôle des changes. La conférence mondiale n’aurait de sens que si elle parvenait à un accord qui mette fin au système des immobilisations (Stillhalte). Le gouvernement allemand a d’ailleurs un projet qui y conduirait : des émissions d’obligations par le Reich ou par une caisse d’amortissement pour une valeur de 3 milliards de RM.

  • 3 Cf. Lettre de A. François-Poncet à E. Herriot du 8 décembre 1932 in AEF – B. 32 317. C’est un compt (...)

4Von Papen et ses ministres se prononcent pour un retour aussi rapide que possible à l’étalon-or. Mais le système devrait être modifié. Pour rendre le Gold Standard opérationnel, il faut envisager deux mesures : une suppression complète de toutes les dettes politiques (réparations et dettes interalliées) et une répartition plus équitable de l’or. Ce dernier point correspond à une « Gleichberechtigung » monétaire, car tout pays doit avoir la possibilité de pouvoir préserver la valeur de sa devise. Les autorités de Berlin souhaitent aussi certains avantages économiques, car les possibilités d’exportation accordées faciliteront le remboursement de la dette. Elles se prononcent dès lors pour la libération des échanges et pour la clause de la nation la plus favorisée, voire pour l’abaissement des barrières douanières. En cas d’éventuelles difficultés, on envisage également d’autres voies, comme la création de cartels internationaux ou la fondation de grandes unités économiques. Mais assez paradoxalement le Reich critique les ensembles régionaux qui se sont constitués : le groupe d’Ouchy, au Nord-Ouest de l’Europe, et le repli britannique sur l’Empire. Ces accords conduisent, de l’avis des Allemands, à l’isolement régional. Ces derniers se montrent alors favorables à des arrangements qui assurent à l’Allemagne la possibilité d’exporter ses excédents. Un système de la réciprocité devrait se répandre en Europe, reposant sur la préférence douanière. Berlin songe bien évidemment à l’Europe centrale. Elle ne peut se satisfaire d’un ajournement des problèmes de la région, d’autant plus que Trendelenburg estime que le Reich est en position de force, ce qui peut lui permettre d’imposer une solution intermédiaire entre des intérêts opposés : les intérêts britanniques et français par exemple3.

Le Royaume-Uni4

  • 4 Voir correspondance de Jacques Rueff, attaché financier à Londres, à Ministère des Finances du 30 n (...)

5L’Angleterre a choisi la liberté d’action. Ses objectifs sont simples. Elle subordonne la stabilisation de la livre au relèvement effectif des prix mondiaux. Pour y parvenir, les autorités britanniques espèrent que la conférence s’appuiera sur trois mesures : le relèvement autoritaire de certains prix, la redistribution de l’or mondial et la libération du commerce. Les décideurs anglais sont toujours opposés à un retour de leur devise au système de l’étalon-or. Seule la Banque d’Angleterre y reste encore attachée, en principe. Dans l’épineuse question des dettes interalliées, le gouvernement de Londres souscrirait volontiers à un règlement définitif de cette question (il est même favorable à leur suppression), mais il n’est pas prêt à engager l’épreuve de force avec les États-Unis sur ce terrain.

6Londres est dès lors opposée à tout ce qui s’esquisse en Europe. Le projet de fonds de revalorisation des céréales et de normalisation monétaire ne trouve pas grâce à ses yeux. Par principe, les autorités britanniques se prononcent contre « tout soutien corrélatif des changes ». Elles critiquent la convention d’Ouchy qui, pour elles, introduit une discrimination et menace à terme de constituer une union douanière. Le rapprochement en cours entre la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg est, aux yeux de l’Angleterre, une transgression de la clause de la nation la plus favorisée. Le problème céréalier de l’Europe danubienne tire son origine du protectionnisme de l’Europe occidentale. Celle-ci détient les clés de l’amélioration de la situation. À elle de mettre fin à ce néfaste système des contingents. Les préférences qu’on voudrait accorder à l’Europe centre-orientale sont contraires, pour le Royaume-Uni, à une solution globale du problème céréalier mondial. Face à cela, Londres n’a d’autre choix que de réaffirmer avec force sa liberté d’action.

  • 5 La conférence d’Ottawa est suivie avec beaucoup d’intérêt par la SDN. Celle-ci lui consacre une étu (...)
  • 6 Cf. François-Poncet à E. Herriot, 8 décembre 1932 in AEF – B. 32 317.

7Celle-ci conduit les autorités britanniques à faire des résolutions de la conférence impériale d’Ottawa la ligne de leur politique économique et financière5. Réunis dans la capitale canadienne du 21 juillet au 20 août 1932, les experts du monde britannique cherchent à trouver un nouveau modus vivendi économique entre Londres et ses Dominions. L’objectif consiste à intensifier le commerce impérial par l’octroi de tarifs préférentiels. La durée de la réunion témoigne de la difficulté de la tâche. Les Dominions ne sont pas prêts à sacrifier une industrie souvent jeune aux entreprises britanniques. La préférence douanière que Londres leur propose pour les denrées alimentaires suppose un renforcement du protectionnisme britannique à l’égard des autres fournisseurs. Les différents participants à la conférence ne doivent pas perdre également de vue les échanges avec les tiers. Les Dominions n’offrent pas un marché suffisamment vaste à la totalité des produits industriels anglais. Le Royaume-Uni n’est pas capable d’absorber à lui seul l’importante production alimentaire des premiers. Cela amène les parties à s’engager avec prudence dans la voie des préférences. Il ne faut pas dès lors s’étonner de l’absence d’un accord général éliminant toute entrave commerciale au sein de l’Empire et dressant une barrière avec le reste du monde (ce dont auraient rêvé les partisans d’un Empire britannique isolé du reste du monde et autosuffisant). La conférence d’Ottawa débouche sur 12 conventions bilatérales qui entrent en vigueur le 20 août 1932 pour une durée de cinq ans. À travers ces arrangements la Grande-Bretagne octroie une préférence douanière à l’importation d’un certain nombre de produits agricoles et de matières premières des Dominions. Une clause de sauvegarde établit cependant que les droits sur le blé, le cuivre et les autres métaux pourront être abolis à tout moment si les producteurs de l’Empire vendaient (pour diverses raisons) ces marchandises à des prix dépassant les prix mondiaux. Le Royaume-Uni, quant à lui, ne peut faire de concessions tarifaires sur les marchandises jouissant de la préférence impériale, sauf à obtenir le consentement préalable des Dominions. Cette mesure limite la marge de manœuvre anglaise dans d’éventuelles négociations avec les partenaires européens. Les Dominions ont cependant été obligés d’accorder certains avantages douaniers aux produits industriels britanniques suivants : textiles, produits chimiques, acier, automobiles, livres, objets en caoutchouc et en cuivre. Profondément contraires au libre-échangisme ces conventions ont été diversement appréciées. Elles ont en tout cas fait des victimes en Europe, une principalement, l’Allemagne dont les ventes vers l’Empire britannique sont menacées d’un recul de 60 %, d’après les industriels du Reich6. L’exemple britannique donne cependant des idées à la France, car des voix estiment que l’Empire constitue également sa priorité.

La France7

  • 7 L’attitude de Paris in : Note du 15 novembre 1932 du ministère des Finances au sujet de la conféren (...)

8Face à cette situation européenne, Paris ne peut rester passive. Les autorités françaises estiment avoir fait un sacrifice important à Lausanne et d’une façon générale dans cette question des réparations. Des initiatives s’imposent non seulement pour juguler une crise qui s’installe, mais aussi pour sortir d’un isolement préoccupant. Une solution favorable apportée au problème de l’Europe centrale pourrait contribuer à la sécurité française. Plusieurs points sont abordés dans les discussions entre responsables. Un axe d’intervention se dessine en Europe centrale. Pour Paris, il faut aboutir à la conclusion d’accords commerciaux plus libéraux avec les pays essentiels à la diplomatie française dans la région. On se réjouit d’obtenir des avancées dans ce sens avec l’Autriche, la Hongrie et la Tchécoslovaquie. C’est aussi la raison pour laquelle la France se bat pour l’instauration d’un fonds en faveur du sauvetage de cette région. Vis-à-vis des autres partenaires, les autorités françaises sont prêtes à réviser leur politique douanière au cas par cas, moyennant bien évidemment des contreparties. Elles cherchent également à parer à d’autres attaques. Accusée de rester assise sur son tas d’or, Paris s’efforce de trouver des propositions qui visent à la laver du soupçon d’égoïsme qui pèse sur elle. Elle explique que les importantes réserves françaises sont dues à des dysfonctionnements dont la République n’est en rien responsable. Est-ce la faute de la France si les investissements sont improductifs en Europe centrale ? s’il y a peu de liquidités sur la place de Londres ou s’il y a eu des abus spéculatifs à New York ? Un coup d’œil aux balances françaises montre d’ailleurs que la critique est injustifiée : en 1931, la balance commerciale est déficitaire de 13 milliards de francs, celle des paiements de 3 milliards. Paris est néanmoins prête à faire un effort pour mettre fin à cette thésaurisation, pour restaurer la confiance et placer des capitaux à l’extérieur. Mais il lui faut un certain nombre de conditions politiques et financières. Le gouvernement souhaite que la SDN ou la conférence sur le Désarmement parvienne au règlement des dettes de guerre (c.-à.-d. pour Paris leur suppression), pendant de la question des Réparations. Sur le plan financier, il veut obtenir de la part de ses partenaires un effort au moins provisoire pour s’attaquer au problème des dettes commerciales. Pour les créances à court terme, la France offre plusieurs solutions : annulations partielles, recommercialisation, consolidation.

9L’autre priorité pour Paris consiste à faire appliquer les résolutions prises à Stresa avant la réunion sur la conférence de Londres. Sur ce point France et Allemagne sont sur la même longueur d’ondes. Mais les autorités françaises n’ont pas intérêt à ramener Berlin dans le jeu, surtout pour le règlement d’une question où les deux pays s’opposent quant aux solutions à mettre en œuvre. Elles ne peuvent accorder beaucoup de préférences aux céréales danubiennes, car comme le rappelle Elbel, le directeur des Accords commerciaux, « la France a les mains liées quant à l’orientation de sa politique agricole », à cause de sa suffisance alimentaire et à cause de l’Empire. L’Allemagne est en mesure de fournir, dans ce domaine, un effort plus important et plus judicieux. Dès lors, et ce malgré les crispations, le gouvernement français imagine des solutions pour ramener l’Angleterre dans le jeu européen. Une première action consisterait à obtenir le soutien américain à l’idée d’un fonds de normalisation monétaire. « C’est, pensent les responsables, une condition pour le ralliement du Royaume-Uni. » Mais la position française sur la question des dettes interalliées et le contexte électoral américain maintiennent les États-Unis hors du jeu. Le contexte européen offre encore d’autres opportunités aux gouvernants français. La ratification de l’emprunt autrichien et son lancement obligent les deux puissances à des consultations. La question des dettes de guerre peut les rapprocher. La négociation franco-britannique est indispensable si les autorités françaises veulent échapper à un face-à-face avec l’Allemagne en Europe danubienne. Elbel tente de créer la brèche, en affirmant que « la clause de la nation la plus favorisée ne devrait pas s’opposer à une action nécessaire en faveur de l’Europe centrale ». Mais aucune ouverture ne s’annonce du côté du Royaume-Uni. Il n’y a plus qu’à tenter un rapprochement avec l’Italie pour envisager une solution conforme aux intérêts français dans cette partie de l’Europe.

L’Italie8

  • 8 Voir lettre du chargé d’affaires à Rome, Sanguinetti, à Herriot en date du 9 décembre 1932, in AEF (...)

10Le scepticisme est général en Italie. Mussolini ne pense pas que la conférence de Londres puisse résorber la crise. Un éventuel succès de la manifestation dépendrait du règlement préalable de trois questions politiques : le problème des dettes intergouvernementales, le désarmement et la révision des traités. Sur le plan idéologique, le régime fasciste n’aime guère les réunions internationales. S’il se décide à y participer, c’est essentiellement pour deux raisons. La première est diplomatique. Les conférences internationales sont l’occasion de faire acte de puissance (pour l’opinion intérieure) et de manifester sa sympathie à l’égard de l’un ou l’autre pays présent. La seconde est en 1932 davantage liée à l’économie. Il s’agit, alors que les grandes batailles socio-économiques du régime s’enlisent, de défendre les intérêts du Royaume.

11Les experts italiens rappellent à chaque assemblée que Rome est favorable à un système de traités bilatéraux basé sur la clause de la nation la plus favorisée. Mais ils s’opposent toujours à ce que ces accords comportent de près ou de loin des mesures qui pourraient conduire à des cartels. Le gouvernement fasciste est en effet un adversaire résolu des ententes industrielles, car il souhaite rester maître de la politique économique du pays et surtout réserver le marché national aux firmes transalpines. Autre point essentiel : l’Italie reste attachée à la doctrine de l’étalon-or et souhaite une stabilisation des monnaies. Elle imagine un système de redistribution de l’or auquel elle est favorable. Les pays qui ont de fortes réserves devraient consentir des prêts aux autres États. Une telle position range l’Italie dans le camp anti-français.

12Les positions bien tranchées des uns et des autres n’inspirent guère confiance aux petites et moyennes puissances européennes.

Les inquiétudes des petites et moyennes puissances européennes

  • 9 Cf. lettre de Gaussen, ministre de France à Stockholm, à Herriot en date du 6 décembre 1932 in AEF (...)
  • 10 Amba. France Bruxelles à Herriot en date du 8 décembre 1932, in AEF – B. 32 317.
  • 11 Intervention de Trip à Bâle à la BRI, le 13 novembre 1932, in BundesArchiv-Berlin, Deutsche Reichsb (...)

13Le manque d’unité des grandes puissances sidère leurs autres partenaires européens. Les gouvernements des petits États craignent un échec de la politique concertée, synonyme de désagrégation sociale. Quelles initiatives faut-il prendre alors pour atténuer les effets de la dépression ? La Suède est favorable à la constitution d’un front des pays signataires de la convention d’Oslo. Elle souhaite une réunion de ces pays à Stockholm9. Les milieux financiers et industriels belges n’attendent plus rien de la conférence. Les succès ne peuvent venir que de la stabilisation de la Livre et du règlement des dettes interalliées10. Trip, le gouverneur de la banque centrale des Pays-Bas se prononce en faveur d’une conférence d’experts, car seuls les « banquiers peuvent empêcher les politiciens de faire des imbécillités11 ». Le désarroi est grand en Hongrie où les autorités ne comprennent pas pourquoi les États occidentaux n’arrivent toujours pas à mettre en application les préférences sur les céréales. Le gouvernement tchèque s’évertue à faire entrer en vigueur le plus rapidement possible les projets de Stresa, condition indispensable pour Prague du succès de la conférence mondiale. Mais quelle possibilité d’action reste aux petites et moyennes puissances ?

  • 12 Voir Note Franqui in Deutsche Reichsbank R. 2501/6777 Commentaire sur la convention d’Ouchy in Note (...)

14Dans sa note de décembre 1932, le belge Franqui propose une voie : celle suivie par les pays signataires en juin (le 16) 1932 de la convention d’Ouchy. « Le but idéal pour toutes les nations, écrit-il, c’est de faire du monde un marché commun. » Il insiste sur l’avantage qu’il y aurait à créer des groupements régionaux de pays ayant des intérêts identiques. Ces organisations pourraient constituer des étapes intermédiaires vers ce marché commun. En modèle, il propose l’exemple de la convention d’Ouchy, conclue entre l’Union belgo-luxembourgeoise et les Pays-Bas. Celle-ci repose sur un triple engagement : l’abaissement des barrières douanières entre les signataires, l’engagement de ne pas relever à l’égard d’un tiers le niveau de protection en vigueur et la recherche à terme d’une réduction progressive des droits. Il livre ensuite une démarche dont les autres États pourraient s’inspirer. La première étape devrait amener les pays à arrêter l’élévation du niveau de protection. La seconde se terminerait, après un abaissement de la protection, par la conclusion d’accords fixant des tarifs modérés12.

15A-t-il des chances d’être entendu ? Le problème des dettes interalliées, dont le règlement est, aux dires de tous, une condition de la coopération, et la politique des crédits à l’égard de l’Europe centrale montrent que les grandes puissances ne sont pas encore prêtes à mettre fin à leurs rivalités.

Dettes interalliées et crédits à l’Europe danubienne

16La conférence de Lausanne ouvre à nouveau la question des dettes inter-alliées. En réglant le problème des réparations, elle apporte des arguments en faveur d’une révision des remboursements des crédits consentis pendant la guerre. La question est l’occasion d’un bras de fer à l’automne 1932. Au même moment la SDN donne son accord au lancement d’un emprunt en faveur de l’Autriche, entretenant ainsi l’espoir parmi les autres pays danubiens.

Le problème des dettes interalliées13

  • 13 On peut suivre cette question en s’appuyant sur les Documents Diplomatiques Français (DDF) 1932-193 (...)

17Les dettes de guerre du continent européen à l’égard des États-Unis représentent environ 10 milliards de dollars. Quatre pays concentrent à eux seuls l’essentiel des prêts américains : le Royaume-Uni avec une dette d’un peu plus de 4 milliards de $ ; la France qui doit 3,4 milliards de $ ; l’Italie endettée à raison de 1,6 milliard de $ et la Belgique à hauteur de 379 millions de $. Le problème est surtout un problème franco-américain. Il met également en évidence les divergences entre Paris et Londres.

18En ratifiant l’accord Mellon-Berenger, le gouvernement français consolide ses dettes à l’égard de son créancier américain. Le remboursement étalé sur 62 ans comporte deux échéances annuelles en décembre et en juin. Mais le gouvernement français n’a jamais obtenu le lien juridique qu’il réclamait entre les dettes et les réparations allemandes. Le plan Young établit certes des liens objectifs (dernier remboursement fixé en 1988 dans les deux cas et annuité conditionnelle) entre remboursements des dettes de guerre et versements allemands. Mais ces liens ne sont pas consignés dans une clause de garantie. Américains et Français s’opposent sur la conception de ces dettes. Pour les premiers, il s’agit de simples créances commerciales qu’il faut, au nom du droit des affaires et de la morale, rembourser. Les seconds estiment avoir fait honneur à leur signature par le sang versé sur les champs de bataille. Dès lors le paiement des sommes dues dépend des réparations allemandes.

19Les oppositions s’accentuent après la conférence de Lausanne, car Paris a consenti un important sacrifice. Pour la France, le soutien américain accordé dans cette affaire au Reich, n’est acceptable que si les États-Unis renoncent au remboursement des dettes de guerre ou s’ils ouvrent leur marché aux exportations européennes. Mais peut-on encore l’envisager après le tarif Hawley-Smoot ? Dès lors des gestes comme le moratoire Hoover, ou la pression pour amener Paris à exiger la poursuite des versements allemands ne provoquent que ressentiment en France contre l’ancien associé. À Lausanne, Herriot pense avoir obtenu, par le « gentlemen’s agreement », le lien juridique tant attendu. Le geste français de fixer à un illusoire montant de 3 milliards de RM le solde des réparations équivaut, pour l’opinion française, à l’annulation des dettes de guerre. Quel désenchantement pour les dirigeants d’apprendre par l’intermédiaire de Monick, l’attaché financier français à Washington, que le gouvernement américain n’envisage pas un seul instant une telle hypothèse.

20La seule réplique possible consiste alors à organiser un front franco-britannique, car les deux pays sont dans une situation comparable. C’est le moment également de tester « l’acte de confiance » de juillet 1932, par lequel les deux gouvernements promettent de se consulter sur les problèmes européens qu’il convient de résoudre. Cet arrangement vole en éclats sur l’affaire des dettes. Les Britanniques font cavalier seul. Sir Leith-Ross, de la Trésorerie, indique à l’ambassade française de Londres, que les négociations sur cette question devront se faire de façon individuelle avec les Américains. Il s’engage à informer le gouvernement français des résultats de la discussion avec Washington. Mais pas question d’une démarche commune ! Paris doit se résoudre, seule, à tenter de convaincre les autorités américaines du bien fondé de sa requête. Le 10 novembre, l’ambassadeur de France Paul Claudel est chargé de demander aux États-Unis la prolongation du moratoire sur les dettes intergouvernementales et la renégociation de celles-ci. La réponse américaine du 23 novembre 1932 exige le paiement de l’échéance du 15 décembre 1932. Elle laisse un maigre espoir pour l’avenir : « si le paiement était effectué, les perspectives d’un examen favorable de l’ensemble de la question en seraient… grandement accrues ». Herriot est prêt à tenter le pari : payer d’abord et renégocier ensuite. Le refus d’un parlement qui ne veut rien entendre entraîne la démission du président du Conseil, le 14 décembre 1932. La France est isolée, car le Royaume-Uni honore son échéance. Pour combien de temps encore ? Dans la perspective de la conférence mondiale, l’épisode est riche d’enseignement. Il montre déjà quel sens les Américains donnent à la coopération : celui bien senti de leurs intérêts. Quel geste faut-il alors attendre d’eux ? La question des dettes interalliées illustre également l’état de délabrement des liens entre les États européens, chacun espérant, par une attitude complaisante à l’égard de Washington, tirer pour lui tout le bénéfice d’une éventuelle action américaine. En refusant d’honorer son échéance, Paris montre la voie aux autres États européens qui se rétracteront tous, à l’exception de la Finlande, entre décembre 1932 et juin 1934. Le refus français met fin au système financier établi en place au début des années vingt. La même remarque vaut pour la politique des crédits pratiquée à l’égard de l’Europe danubienne.

Les crédits de l’Europe danubienne14

  • 14 Cf. Schirmann Sylvain, « La SDN et la coopération monétaire en Europe au début des années trente », (...)
  • 15 Sur ces réunions d’avril 1932, voir Résumé mensuel des travaux de la SDN, vol XII, n° 4, avril 1932

21La situation financière des États de l’espace danubien s’est considérablement dégradée au cours du second semestre de l’année 1931. Cette évolution amène le Comité financier de la SDN à se préoccuper attentivement du sort de cette partie de l’Europe. Les réalités hongroises et autrichiennes font l’objet d’une attention soutenue dès 1931, alors qu’on se contente d’envoyer des enquêteurs en Bulgarie et en Grèce. Le problème est examiné dans son intégralité par le Conseil de la SDN en avril 193215. La situation est dramatique car dans le meilleur des cas les États pratiquent une politique d’immobilisation des dettes (Autriche, Hongrie), et dans la pire des éventualités, les pays sont incapables d’assurer le service de la dette (Grèce et Bulgarie). Une solution d’ensemble n’étant pas alors envisageable, le Comité financier estime urgent d’obtenir un temps de répit. Il recommande la solution d’un emprunt qui serait mis à la disposition des gouvernements qui ont un besoin d’assistance financière. Cette mesure, qu’il faut considérer comme temporaire, devrait aider les États à passer un cap dans l’attente du rétablissement général. Mais le Comité financier veut aussi des contreparties, notamment la possibilité pour la SDN d’intervenir pour que les États bénéficiaires de cette éventuelle aide se plient à certaines règles budgétaires d’assainissement financier.

22Le 15 avril 1932 le Comité financier saisit le Conseil de la situation préoccupante de l’Autriche, de la Hongrie, de la Grèce et de la Bulgarie. Pour l’Autriche, le Comité financier en vient à souhaiter un emprunt extérieur et un effort budgétaire intérieur. À la Hongrie, on conseille de poursuivre sa politique d’équilibre budgétaire et d’accords d’immobilisation. Les experts réunis autour de Suvich, président du Comité financier, se prononcent en faveur d’une réduction de moitié des transferts bulgares pendant six mois. Bien évidemment cette faveur s’accompagnerait d’une rigueur budgétaire sans précédent pour Sofia. Quant à la Grèce, dont la situation des paiements est tragique, on attend d’elle des mesures drastiques de contrôle budgétaire, de réformes de la Banque nationale. Les experts de la SDN sont prêts en contrepartie à lui accorder une suspension d’un an pour le transfert des sommes dues à l’amortissement de la dette. Mais Athènes réclame une telle mesure pour une durée de cinq années. Le Comité envisage également la possibilité d’un emprunt pour la Grèce. En mai 1932, les puissances s’opposent sur l’opportunité d’une aide à ces quatre États. Le Royaume-Uni ne se montre pas favorable à une aide extérieure, mais compte davantage sur un vigoureux élan intérieur : budget équilibré, contrôle des dépenses. Il consent cependant à ce que le cas autrichien soit traité différemment. La France se prononce pour une solution d’ensemble du problème. Il ne sert à rien de souscrire à de nouveaux emprunts si rien n’est fait pour relancer la vie économique. La seule mesure financière consisterait à créer un fonds qui s’attacherait au relèvement de cette région. Mais Paris, comme le Royaume-Uni, est prête à faire une exception pour l’Autriche. L’Italie quant à elle, exige un examen au cas par cas de la situation de chaque pays de l’Europe danubienne. Rome reste attachée à la technique des accords bilatéraux pour venir en aide à cette région du continent. Pour le Reich, le seul emprunt valable est celui qui offre une solution définitive au problème de l’endettement. Toute action financière est vaine si on n’élargit pas les bases économiques du redressement, notamment par un système d’accords préférentiels. Berlin est cependant d’accord pour une aide temporaire à l’Autriche.

  • 16 Voir Résumé mensuel…, op. cit., vol. XII, n° 7, juillet 1932.

23La SDN peut-elle prendre l’initiative d’isoler un pays, en faveur duquel des mesures adaptées seraient prises, sans renier ses objectifs ? D’autant plus que la crise favorise les attentes d’autres États. En juin 1932, le gouvernement roumain sollicite à son tour l’organisme de Genève pour bénéficier de son concours technique face aux difficultés financières. Le 4 juin, un comité mixte (experts du Comité financier et représentants gouvernementaux) se prononce à Paris en faveur d’un plan d’assistance financière pour l’Autriche. Ce plan est définitivement adopté à Genève le 15 juillet 1932. Les gouvernements aideront l’Autriche à émettre un emprunt d’environ 300 millions de schillings, soit en le garantissant, soit en mettant les sommes à la disposition de Vienne. Le crédit aura une durée de vingt ans. En contrepartie, le gouvernement autrichien s’engage à mettre en œuvre un programme de réformes budgétaires et financières. À terme, ces mesures doivent conduire à la suppression du contrôle des changes. Mais cette solution n’entraîne pas l’adhésion de tous les États et, surtout, elle entretient l’illusion d’une politique identique pour le reste de l’Europe danubienne, politique dont personne ne veut16.

  • 17 Voir note précédente.

24Le Reich allemand explique qu’il ne peut pas prendre part à cette proposition. Il émet d’abord des réserves juridiques. Le nouvel emprunt a pour base légale le protocole de 1922 signé à l’occasion du premier emprunt consenti sous les auspices de la SDN. Or à cette époque Berlin n’était pas membre de l’organisme. Elle ne peut donc pas participer à un accord reposant sur des textes antérieurs à son adhésion. Mais l’attitude allemande s’explique surtout par des considérations politiques. L’aide est en effet subordonnée à un engagement autrichien consistant à maintenir l’indépendance. Cette garantie arrachée à l’Autriche est inadmissible pour l’Allemagne qui envisage dès lors la possibilité d’une action isolée en faveur de l’Autriche17. Le protocole est cependant adopté et quatre puissances s’engagent à souscrire à l’emprunt autrichien pour les montants suivants : la France et le Royaume-Uni pour 100 millions de schillings chacun, l’Italie à hauteur de 30 millions et la Belgique à concurrence de 5 millions de schillings. Deux conseillers sont désignés par la SDN : le néerlandais Rost Van Tonningen comme représentant auprès du gouvernement autrichien, le belge Maurice Frère comme conseiller auprès de la banque nationale d’Autriche. La ratification rapide de ce protocole à l’automne 1932 se comprend à la fois pour des considérations économiques et politiques.

  • 18 Sur ce qui précède voir Schirmann Sylvain, « La SDN et la coopération monétaire… », in Bitsch, Loth (...)
  • 19 Voir Résumé mensuel…, op. cit., vol. XII, n° 7, juillet 1932.
  • 20 Voir travaux du Comité financier, in Résumé mensuel…, op. cit., vol. XIII, n° 1, janvier 1933.

25L’aide accordée à l’Autriche doit servir de point de départ à la reconstruction économique de l’Europe danubienne. Mais l’élan de sympathie manifesté à l’égard de Vienne dépend également de considérations politiques. « Il s’agit de préserver l’Europe centrale de la phraséologie nationaliste et des terreurs fascistes ». Les menaces d’Anschluss pèsent sur cet emprunt politique, qui, par sa garantie d’indépendance, vise à stabiliser une région où les prétentions révisionnistes sont fortes. La France y ajoute encore une autre raison que mentionne une note de la Rue de Rivoli : le retard dans le rétablissement monétaire de cette partie de l’Europe « menace ceux des capitalistes français qui ont des créances sur ces pays18 ». L’aide à l’Autriche est un premier pas vers la libération des transferts. Elle entretient aussi l’espoir, car les autres pays danubiens considèrent que leur tour viendra rapidement. Mais leur déception est presqu’immédiate. Dès juillet 1932, Sir John Simon, rappelle que le gouvernement britannique n’est plus disposé à accorder une aide à des États qui ont bénéficié d’emprunts émis sous les auspices de la SDN et qui n’ont pas honoré leur signature19. Elle amène des pays comme la Grèce à entrer en négociations directes avec la France et l’Angleterre, sans grand succès d’ailleurs. Que reste -t-il pour les autres ? La Roumanie bénéficie d’une collaboration technique de la SDN. Un système est mis en place en janvier 1933 à travers lequel le gouvernement roumain est assisté d’experts de la SDN : en matière fiscale, budgétaire et de trésorerie. Les travaux de ces différentes personnes sont coordonnés par un conseiller financier choisi par Genève. L’accord est valable pour quatre ans. La Bulgarie obtient la possiblité d’émettre des bons du Trésor pour faire face à son déficit budgétaire20. Le gouvernement hongrois ne peut compter, quant à lui, que sur ses propres efforts. La Grèce enfin doit encore faire l’objet d’études. Athènes y répond par la suspension des paiements. À défaut de bénéficier, au même titre que l’Autriche d’une aide de la SDN, les autres pays danubiens n’ont dès lors d’autres recours que de s’en sortir seuls. Et ce d’autant plus que la situation économique des uns et des autres n’est guère brillante. Elle explique cette compétition acharnée que se livrent les puissances au tournant de l’année 1932-1933.

L’état économique de l’Europe à la fin de l’année 1932

26Les indices économiques ne plaident pas en faveur de l’Europe centrale et danubienne. Ils fragilisent sa position et expliquent le peu d’entrain des pays occidentaux à élaborer un système de préférences. Depuis l’échec de l’action économique concertée, les États se sont lancés dans des politiques économiques autarciques dont témoignent les accords commerciaux conclus à ce moment en Europe.

L’évolution de quelques grands indicateurs économiques21

  • 21 Les statistiques exploitées dans cette partie viennent du dossier R. 2672 archives SDN – Genève. Le (...)

27La production céréalière européenne reste marquée par l’excédent. Elle a progressé constamment passant de 360 millions de tonnes pendant la période 1926-1930 à 385 millions en 1931 et à 404 millions en 1932. Le paradoxe qu’illustrent les tableaux suivants tient à l’accroissement de la production de l’Europe occidentale et au recul de celle d’Europe danubienne. Alors qu’on cherche à imposer à l’Est de l’Europe une limitation de la production et des surfaces emblavées, ces dernières augmentent à l’Ouest : en Allemagne, la surface cultivée en blé s’est accrue de 34,8 % par rapport à 1930 ; en France de 2 % environ. Dès lors la revendication de faveurs céréalières perd de sa vigueur dans les débats européens.

Tableau 7

Récoltes céréalières en Europe centrale et danubienne

PAYS

Moyenne 1926-1930

Récolte 1931

Récolte 1932

Bulgarie

11,9

16,7

14,7

Hongrie

22,3

19,7

15,9

Pologne

17,5

22,6

15,2

Roumanie

30,1

36,8

20,0

Yougoslavie

22,1

26,9

17,6

(En millions de quintaux)
(Sources : d’après SDN – Mémorandum sur la situation économique et financière actuelle préparé par la Section économique et le Service d’études économiques – 19 novembre 1932, in Archives SDN, dossier R. 2672 – Monetary and Economic Conference)

28Des progressions spectaculaires sont enregistrées dans certains pays occidentaux ou industrialisés.

Tableau 8

Récoltes céréalières dans les pays industrialisés d’Europe

PAYS

Moyenne 1926-30

Récolte 1931

Récolte 1932

Allemagne

33,7

42,3

50,7

Belgique

03,2

03,0

03,5

France

73,7

71,9

90,2

Angleterre

12,9

09,8

11,1

Italie

60,7

66,5

72,4

Pays-Bas

01,7

01,8

03,6

Suède

04,7

04,9

07,0

(En millions de quintaux)
(D’après SDN, source précédente, tableau 7)

29La production industrielle, en revanche, régresse de façon plus marquée. Si on prend comme référence la production de 1928 (indice 100), celle-ci atteint en juillet 1932 l’indice 54,5 en Allemagne, 72,4 en France, 54,1 en Pologne et 68,5 en Suède. L’Angleterre se situe à un niveau plus acceptable : indice 89,2 en juillet 1932. La diminution de la production a été particulièrement importante dans l’industrie lourde et la fabrication d’acier a diminué de 70 % en Allemagne de juillet 1929 à juillet 1932. Dans le même temps, elle recule de 52 % au Royaume-Uni et de 43 % en France. Des indices de reprise sont cependant perceptibles pendant le second semestre 1932. C’est le cas en Angleterre, en Suède, en Belgique et aux Pays-Bas. L’amélioration de la conjoncture économique n’épargne pas non plus le Reich, dont le processus de reprise de la croissance industrielle est amorcé bien avant l’arrivée au pouvoir d’Hitler. Les secteurs des biens de production et de consommation progressent en moyenne de 8 et 5 % respectivement entre juillet et décembre 1932. Mais cette reprise n’affecte pas la France qui s’enlise dans la crise.

30Cette légère reprise n’a pas d’effet sur le commerce international, qui est au second semestre 1932 inférieur de 60 % à la même période de 1929. Mais le recul affecte différemment les États européens. Les chapitres précédents ont suffisamment mis l’accent sur le recul plus prononcé en Europe centrale et danubienne qu’en Europe occidentale. Il n’empêche que la protection des économies nationales se renforce. Les statistiques révèlent l’ampleur du mouvement : 10 États européens augmentent leurs droits en juillet 1932, 9 en août et 10 encore en septembre 1932. Quant aux mesures de contingentements, elles sont mises en vigueur par 5 pays européens en juillet, par 7 en août et par 4 en septembre 1932. Cette petite reprise de la production en automne doit s’accompagner d’une libération des échanges si on veut qu’elle soit efficace. Mais les États n’en prennent pas le chemin, comme l’illustrent ces chiffres. Ils s’obligent alors à vivre avec un chômage croissant.

Tableau 9

Statistiques du chômage dans quelques États européens

PAYS

Situation en août 1931

Situation en août 1932

Allemagne

4 215

5 224

Belgique

00 71

0 166

France

00 38

0 263

Italie

0 693

0 946

Royaume-Uni

2 143

2 216

Tchécoslovaquie

0 215

0 459

(En milliers)
(Source : SDN, Mémorandum du 19 novembre, op. cit.)

31Les difficultés des États les poussent à mettre en œuvre des politiques commerciales de contrôle des échanges.

L’évolution de la politique commerciale en Europe

  • 22 Pour de plus amples renseignements, voir : Schirmann Sylvain, Les relations économiques franco-alle (...)

32Les traités commerciaux signés en Europe en 1932 (une quarantaine) restreignent tous la portée de la clause de la nation la plus favorisée. Ils abolissent souvent des concessions tarifaires que les États s’étaient accordés par le passé. 18 protocoles additionnels conclus entre États européens ont permis de déconsolider des droits de douane réduits et de procéder immédiatement à des augmentations de tarifs. Les amendements apportés en décembre par la France et l’Allemagne à leur traité commercial de 1927 permettent de comprendre l’évolution en cours. Ils montrent également comment le contexte diplomatico-politique pèse sur la politique commerciale en Europe22.

33Les textes signés en décembre 1932 prévoient la possibilité pour les importateurs allemands de s’acquitter du montant non transférable de leurs dettes par la voie de la compensation. Ils maintiennent en l’état le rapport entre exportations françaises en Allemagne et exportations allemandes en France. C’est en d’autres termes la consolidation du déficit commercial de la France. Les deux États se rallient aussi à une loi du talion sur les droits de douane dans la mesure où les arrangements mentionnent un mécanisme de protection dès que l’une des deux parties s’estimera lésée par des mesures commerciales prises par le partenaire. On abolit enfin la clause de la nation la plus favorisée pour certaines catégories de marchandises. L’incertitude pèse de surcroît sur ces amendements car ils sont renouvelés mois par mois (avec préavis de quinze jours).

  • 23 Schirmann Sylvain, Les relations…, op. cit., p. 31.

34Qu’espèrent les deux pays de leur choix en faveur de ce type d’accord ? Berlin s’assure un supplément de devises dans la mesure où son excédent commercial sur la France est consolidé. Autre avantage pour l’Allemagne, elle reste maître de sa politique commerciale dans la mesure où une augmentation de ses droits n’aura aucune conséquence sur sa balance avec la France. Les amendements de décembre 1932 traduisent en réalité la fragilité de Paris et des États créanciers. Le gouvernement français a peur d’une guerre des tarifs avec l’un de ses principaux partenaires commerciaux. Les représailles allemandes, en cas d’une guerre douanière, auraient plus d’effet en France dans la mesure où le marché allemand absorbe des denrées alimentaires françaises difficilement commercialisables ailleurs. En revanche, certaines exportations allemandes en France (chimie, combustibles, engrais, machines) sont indispensables à l’économie de la République. Paris fait également un autre pari : le solde commercial laissé au Reich lui permettra peut-être de rembourser les créances et les emprunts Dawes et Young. Mais ces textes traduisent en même temps la fragile position de la France. En refusant le 7 juillet 1932 les propositions de Von Papen, Herriot isole Paris. Le chancelier allemand propose en effet une mise à plat des litiges franco-allemands. Il souhaite l’annulation des réparations et propose en échange une union douanière entre les deux pays, un renforcement de leur coopération commerciale en Europe et l’égalité des droits en matière d’armements. La contrepartie serait constituée par une entente militaire marquée par des rencontres d’états-majors. Le refus d’Herriot et celui de l’Allemagne de venir ensuite siéger à la conférence sur le désarmement, tant qu’elle n’aura pas obtenu l’égalité des droits, désignent Paris comme la puissance égoïste de l’Europe. Le succès allemand du 10 décembre 1932 (Gleichberechtigung), avec l’appui anglo-américain, fragilise la France. Cela explique « le vote patriotique du Parlement » le 14 décembre 1932. En choisissant de ne pas honorer les dettes de guerre, le Palais-Bourbon limite la marge de manœuvre diplomatique du gouvernement. Dès lors les négociateurs français adoptent un profil bas dans les discussions avec Berlin en décembre 1932, car « dénoncer par exemple le traité de commerce de 1927 eût aisément relancé le front anti-français23 ».

35Derrière ces accords de compensation (clearings) on retrouve toujours ces considérations : nécessité de garantir des exportations, nécessité d’assurer le rapatriement de créances handicapées par les moratoires de transferts, nécessité de maintenir des liens diplomatiques avec les partenaires.

36Un seul État européen échappe à ce type d’arrangement à la fin de l’année 1932 : le Royaume-Uni. Mais Londres s’est détournée de l’Europe.

* * *

37Les faits qui précèdent alimentent le pessimisme en Europe à la fin de l’année 1932. Les légers progrès de la production industrielle confortent les États dans l’idée de la justesse de leurs politiques économiques nationales. Mais à cause de l’existence d’un chômage important, les temps restent mûrs pour une radicalisation politique. Celle-ci est également encouragée par l’absence d’une politique d’envergure en Europe centrale et orientale. La responsabilité en incombe essentiellement aux grandes puissances incapables de renoncer à leurs intérêts immédiats. La conférence ne s’annonce pas sous les meilleurs auspices. À moins que les grands États ne prennent leurs responsabilités !

  • 24 L’entrevue a lieu entre Leith-Ross, Williams et Rist, lors de la réunion de la commission préparato (...)

38Une initiative se dessine en janvier 1933. Français, Américains et Britanniques envisagent des discussions tripartites pour une stabilisation monétaire24. Cela ouvre la perspective d’un « condominium » en Europe. Mais peut-être est-ce la seule solution aux difficultés ?

Notes

1 La rue de Rivoli a lancé en novembre 1932 une enquête auprès des attachés financiers pour connaître l’attitude des puissances à l’égard de la conférence économique mondiale. Les résultats sont consignés dans une chemise intitulée : Conférence économique mondiale de Londres – Attitude des puissances à l’égard de la CEM in AEF – Paris Dossier B.32 317.

2 Voir à ce sujet la correspondance de l’attaché commercial de France à Berlin, à Commerce extérieur et Finances du 30 novembre 1932, in AEF – B. 32 317.

3 Cf. Lettre de A. François-Poncet à E. Herriot du 8 décembre 1932 in AEF – B. 32 317. C’est un compte rendu de la réunion des industriels de l’Allemagne centrale qui s’est tenue à Weimar et à laquelle Trendelenburg prenait part.

4 Voir correspondance de Jacques Rueff, attaché financier à Londres, à Ministère des Finances du 30 novembre 1932 in AEF – B. 32 317.

5 La conférence d’Ottawa est suivie avec beaucoup d’intérêt par la SDN. Celle-ci lui consacre une étude qui est consignée dans un mémorandum du 19 novembre 1932. Pour le détail des accords et des difficultés à mettre au point les conventions d’Ottawa, se reporter à : SDN – Conférence monétaire et économique. Commission préparatoire des experts – Note de la Section des Relations Économiques du 19 novembre 1932 : Évolution de la politique économique depuis l’été 1931 – Archives SDN – Genève Dossier R. 2672 – Monetary and Economic Conference.

6 Cf. François-Poncet à E. Herriot, 8 décembre 1932 in AEF – B. 32 317.

7 L’attitude de Paris in : Note du 15 novembre 1932 du ministère des Finances au sujet de la conférence mondiale in AEF – B 32 317. Voir également : Programme de politique économique présenté à M. le président du Conseil par M. Julien Durand, ministre du Commerce, le 3 octobre 1932 in AD – Série Relations commerciales 1919-1939, s/série B information économique, vol. 33.

8 Voir lettre du chargé d’affaires à Rome, Sanguinetti, à Herriot en date du 9 décembre 1932, in AEF – B. 32 317.

9 Cf. lettre de Gaussen, ministre de France à Stockholm, à Herriot en date du 6 décembre 1932 in AEF – B. 32 317.

10 Amba. France Bruxelles à Herriot en date du 8 décembre 1932, in AEF – B. 32 317.

11 Intervention de Trip à Bâle à la BRI, le 13 novembre 1932, in BundesArchiv-Berlin, Deutsche Reichsbank R. 2501/6777.

12 Voir Note Franqui in Deutsche Reichsbank R. 2501/6777 Commentaire sur la convention d’Ouchy in Note de la Section des Relations Économiques de la SDN du 19 novembre 1932 : – Évolution économique depuis 1931 in Archives SDN – Genève, R. 2672 Monetary and Economic Conference.

13 On peut suivre cette question en s’appuyant sur les Documents Diplomatiques Français (DDF) 1932-1939, 1re série (1932-1935) tome I doc. 297 et tome II doc. 10, 27 et 45.

14 Cf. Schirmann Sylvain, « La SDN et la coopération monétaire en Europe au début des années trente », in Bitsch M.-T., Loth W., Poidevin R., Institutions européennes et identités européennes, Bruylant, Bruxelles, 1998.

15 Sur ces réunions d’avril 1932, voir Résumé mensuel des travaux de la SDN, vol XII, n° 4, avril 1932.

16 Voir Résumé mensuel…, op. cit., vol. XII, n° 7, juillet 1932.

17 Voir note précédente.

18 Sur ce qui précède voir Schirmann Sylvain, « La SDN et la coopération monétaire… », in Bitsch, Loth, Poidevin, op. cit.

19 Voir Résumé mensuel…, op. cit., vol. XII, n° 7, juillet 1932.

20 Voir travaux du Comité financier, in Résumé mensuel…, op. cit., vol. XIII, n° 1, janvier 1933.

21 Les statistiques exploitées dans cette partie viennent du dossier R. 2672 archives SDN – Genève. Les tableaux statistiques sont accomodés à partir des études statistiques de ce carton d’archives.

22 Pour de plus amples renseignements, voir : Schirmann Sylvain, Les relations économiques franco-allemandes 1932-1939, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 1995.

23 Schirmann Sylvain, Les relations…, op. cit., p. 31.

24 L’entrevue a lieu entre Leith-Ross, Williams et Rist, lors de la réunion de la commission préparatoire des experts à Genève en janvier 1933, voir Schirmann Sylvain, « La SDN et la coopération… », in Bitsch, Loth, Poidevin, op. cit.

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