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Le grand état-major financier : les inspecteurs des Finances, 1918-1946

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Nathalie Carré de Malberg

Deuxième partie. Le métier d’inspecteur des Finances dans la ‎première moitié du xxe siècle : du contrôle au conseil, efficience et ‎efficacité

Chapitre VII. L’Inspection menacée : 1944-1946

Texte intégral

  • 1 J. Caillaux, Mémoires, t. III, Paris, Plon, 1942, 258 p., p. 73-74.

1Les craintes exprimées par Joseph Caillaux (1888) dans ses Mémoires, rédigées à la fin des années 1930 et publiées en 1942, se révèlent à la Libération bien prémonitoires : « Il [ce grand corps] a pris aujourd’hui une telle importance, il est appelé à remplir tant et de si diverses missions qu’il est véritablement devenu une des pièces essentielles de l’État. À telle enseigne qu’il m’arrive de craindre pour lui1. »

  • 2 Une autre critique porte aussi sur la doctrine économique de l’Inspection. Ainsi Julienne (1936) a- (...)

2Les attaques contre l’Inspection, à la Libération, se multiplient et portent sur quatre points principaux2 énoncés par la commission de réforme créée dès novembre 1944 :

  • l’attitude d’inspecteurs des Finances ayant collaboré au gouvernement de Vichy et leur influence néfaste,

  • le recrutement par cooptation et trop étroit socialement,

  • les sorties excessives des cadres de l’Inspection,

  • le nombre et l’inutilité des travaux et des observations.

3Dès la Libération, des réponses sont apportées par le Service à ces différentes critiques avec plus ou moins d’efficacité.

I. La comptabilité des épurés et des résistants

  • 3 Deuxième note sur l’épuration administrative signée Fayol (1929), du 16 décembre 1944, dossier Épur (...)
  • 4 Disposition, abrogée le 27 décembre 1949. Comment interpréter le cas de Guérin (1913), mis à la ret (...)

4Le climat d’hostilité et de désir de justice impose au chef du Service et aux ministres des réponses rapides. Nous étudions plus loin, longuement, dans la cinquième partie chapitre XVIII, l’épuration administrative des « compromis » mais aussi la défense du corps par la comptabilité officielle des « résistants ». Rappelons-en seulement la chronologie3. Le 20 novembre 1944, Pleven, ministre des Finances, signe la décision tant attendue par le Service, rayant des annuaires et listes les inspecteurs démissionnaires : Baudouin (1921), Barnaud (1920) et Guérard (1920) ; le 24 novembre, il signe le décret supprimant l’honorariat de Piétri (1906). Le 8 décembre, après le Conseil des ministres, il signe trois arrêtés de révocation, sans pension, concernant Coquelin (1931), Bouthillier (1927) et Renand (1938). Le 9 décembre, c’est par décret pris en Conseil des ministres que la révocation sans pension de Boisanger (1920) est décidée et le 10 décembre celle de Ripert (1927). Ils sont publiés au J.O. le 13 décembre 1944. Du Moulin de Labarthète (1925) et Lacour-Gayet (1921), tous deux résidant à l’étranger, sont révoqués par décret du 29 janvier 1945. Trois autres sanctions administratives officielles, généralement ignorées, sont prises : le 12 février 1945, la mise à la retraite anticipée de Villard (1921), et le 17 février, la mise en disponibilité d’office pour six mois de Formery (1912) et de La Lande de Calan (six mois)4. Enfin, un arrêté du 22 novembre 1945 révoque Dhavernas (1938). Au total, 8 sont révoqués sans pension, 3 subissent des sanctions légères, 1 perd l’honorariat, et 3 anciens sont radiés des listes. Trop lente aux yeux du Service, qui voulait éviter l’amalgame entre les compromis (notamment les anciens inspecteurs) et le reste du corps, cette épuration s’avérera trop rapide et permettra l’annulation en Conseil d’État de la plupart des mesures prises, pour vice de procédure, dans les années suivantes.

  • 5 États de service de l’Inspection des finances, non compris les anciens inspecteurs 1940-1945.
  • 6 A. Fayol écrit en marge : « M. Pleven n’en a fait aucun usage et s’est borné à des généralités équi (...)
  • 7 Dossier Menaces, service de l’IGF.

5La comptabilité des « résistants » (que nous étudierons également longuement dans la cinquième partie, chapitre XVI), nécessaire pour défendre l’honneur du corps et son image dans le public, commence dès septembre 1944 dans une liste manuscrite qui donne les noms et un total de 40 personnes. Cette liste évolue d’ailleurs au fil du temps, à la hausse bien sûr, en fonction des informations nouvelles reçues par le chef du Service, mais aussi des engagements plus tardifs pour la libération du territoire. Ainsi, une note du 1er mars 1945 fait état de 50 « résistants » sur 173, sans les noms mais par type de services rendus5. Le 20 octobre 1945, une note envoyée à Pleven, pour une discussion à l’Assemblée nationale, donne de nouveaux résultats : « 53 sur un effectif de 181 pour toute l’Inspection générale », soit 29 %. Un autre récapitulatif du 10 décembre 1945 donne 56 noms sur 180, soit 31 %. Une note rédigée par l’inspecteur Julienne (1936), deux semaines plus tard, réévalue encore ce chiffre de résistants : 63 sur 175. Enfin, le 11 mars 1946, une nouvelle note de Fayol6 destinée à fournir au ministre les renseignements nécessaires afin de répondre non plus seulement aux attaques contre l’Inspection mais à la menace de suppression que fait peser le projet de loi du nouveau ministre, André Philip, reprend le même chiffre mais pas la même population de référence, ce qui augmente le pourcentage et lui permet d’écrire : « 56 inspecteurs sur 175 (soit près d’un tiers) ont activement milité dans la résistance7 ». C’est le chiffre de 56 sur 180 qui deviendra le chiffre officiel des historiographes ultérieurs. Et en 1948, le président de l’Association des inspecteurs des Finances, le jour de l’inauguration du monument aux morts de 1939‑1945, peut soutenir avec fierté :

  • 8 Cf. ci-dessous cinquième partie, chapitre XVI, « Les parcours dans la tourmente ».

« Aucune administration publique ou privée, nous avons le droit de le rappeler avec fierté, ne peut aligner des chiffres comparables à ceux dont s’honore l’Inspection des Finances aussi bien pour l’effectif des Évadés de France partis rejoindre les forces de la Libération, que pour le nombre et l’éclat des postes occupés dans les cadres de la Résistance intérieure. Partout notre corps a été représenté, partout nous pleurons des morts8. »

II. La commission de réforme de l’Inspection (novembre 1944-janvier 1945)

  • 9 Rapport et annexes, dossier Menaces, service de l’IGF.

6Les trois autres critiques (recrutement, méthode – c’est-à-dire formation et efficacité des travaux – et statut, donc les sorties des cadres) sont retenues par la commission de réforme de l’Inspection créée dès le 3 novembre 1944 par le ministre des Finances Lepercq9.

  • 10 Arnoult (1920), inspecteur général, G. Ardant (1929), Bloch-Lainé (1936), Fayol (chef du Service) P (...)
  • 11 Il s’agit de Debray (Paribas et CNR), Piette-Esnaut (PI), Haelling (UNITEC), Poher (Finances et Com (...)

7La commission, présidée par André Siegfried, est composée de 5 inspecteurs des Finances10 et 4 autres personnalités extérieures11. Le rapport a été approuvé à la majorité mais 3 membres, dont 2 inspecteurs, ont tenu à souligner leurs points de désaccord et leurs propositions dans des notes en annexes.

  • 12 Seul Piette-Esnaut, secrétaire général du ministère de la Production industrielle, y est favorable.

8Sur les modalités du concours et la composition du jury, qui occupent une large place dans le rapport, la création de l’ENA rendra vite obsolète leurs recommandations. Notons tout de même leur hostilité au recrutement latéral, un « recrutement du type qui existe par exemple pour la Cour des Comptes et qui a déjà fait les preuves des inconvénients qu’il comporte. La carrière d’Inspecteur des Finances n’est pas un titre et ne saurait devenir une récompense ». Et d’ajouter cet éternel alibi : « Le métier d’Inspecteur exige la connaissance spéciale et approfondie de tous les services12. »

9Visiblement, l’utilité des travaux de l’Inspection n’est pas la préoccupation première de cette commission puisque le rapport n’y consacre que deux petits paragraphes sur seize pages. Le problème, trop technique, est renvoyé à une étude par le Service, en accord avec l’Administration centrale, d’une réforme approfondie des méthodes de travail, « propre à accroître l’intérêt des travaux de contrôle et d’enquêtes aussi bien que leur utilité », étude qui devra suivre les directives et instructions précises du ministre.

10À lire ce rapport, on a l’impression d’une forte résistance à l’évolution du métier et du corps des dernières années, d’une certaine cécité devant les réalités du marché de l’emploi des inspecteurs mais aussi devant les réflexions en cours sur la disparition des concours particuliers, qu’il n’évoque jamais.

  • 13 Remarque discutable, comme nous l’avons vu plus haut et comme l’attestent les travaux de F. Descamp (...)

11Pourtant, deux inspecteurs ont tenu à montrer leur désaccord et à faire des propositions radicales et sur le métier, et sur le recrutement, dans des notes qui méritent qu’on s’y arrête, notamment celle de Postel-Vinay (1938), en avance sur certains points de plus d’un demi-siècle. Lui, c’est bien le métier de vérification des inspecteurs qu’il remet en cause. Sans contester les services rendus au ministre par le corps, il estime que : « Le ministère a beaucoup moins besoin d’agents supérieurs de contrôle que de hauts fonctionnaires capables de renforcer ses cadres et de participer à la préparation des réformes qui s’imposent. » Il fonde son opinion sur le nombre de contrôles déjà existant hors de l’Inspection, « sur le défaut de réformes qui a caractérisé la période comprise entre les deux guerres13 », sur l’augmentation de l’intervention de l’État et donc des postes à pourvoir. Et il liste, par ordre d’importance, les attributions qui devraient être celles « d’un corps de hauts fonctionnaires financiers :

  • 14 20 % des missions, en 2008, calculées en « temps inspecteur », concernent le cœur du métier : « les (...)

12On est bien loin du métier d’avant-guerre ! Quelle radicalité dans ces propositions qui tirent les conséquences de l’évolution récente de l’Inspection et préfigurent les fonctions de l’Inspection d’aujourd’hui tout en posant implicitement la question des futurs administrateurs civils des Finances14 !

13Mais le plus iconoclaste, dans cette note, est sans aucun doute l’attaque contre la formation par la tournée de vérifications, spécificité du corps, sans cesse mis en avant par le Service et les inspecteurs eux-mêmes pour légitimer une compétence supérieure et donc un droit aux places, à la fois doctrine et alibi, déjà avant l’ENA.

  • 15 La note étant celle de Postel-Vinay seulement, nous supposons que ce « nous » n’est qu’un pluriel d (...)

« Contrairement à l’opinion de la majorité de la Commission, nous15 ne croyons pas que l’exercice des fonctions de contrôle prépare bien aux fonctions de direction et à l’étude des réformes. Il ne semble pas en effet, que l’accomplissement de vérifications doive contribuer à développer les qualités de caractère, la largeur de vues et les connaissances d’ordre économique et financier qui sont cependant nécessaires à des fonctionnaires chargés de remplir le rôle que nous avons tenté de définir. »

14Et il propose de réduire à un an la tournée des adjoints, de remplacer « considérablement » les vérifications par des stages à l’étranger, à l’administration centrale, dans les établissements publics et les sociétés d’économie mixte de caractère industriel, commercial ou bancaire, anticipant ainsi une partie du contenu de la formation à l’ENA.

15Conscient que les nouvelles missions attribuées à ces nouveaux inspecteurs ayant suivi une nouvelle formation réduirait la part des tournées de vérification, il en tire toutes les conséquences et n’hésite pas à écrire :

« Nous souhaiterions donc que l’Inspection – fut-ce au prix d’un changement de nom – renonce à ses fonctions de contrôle sauf pour opérer exceptionnellement des enquêtes qui lui seraient spécialement demandées par le ministre. »

16Sans aller jusque-là, Gabriel Ardant (1929), dans sa note en annexe, datée du 10 janvier 1945, s’écarte également du métier traditionnel. Ce qui le motive, lui aussi, c’est l’inutilité des travaux de l’Inspection, due au cloisonnement entre les fonctions de conseil et celles de la mise en œuvre :

« Une cloison trop étanche entre l’administration centrale et l’Inspection présente plusieurs inconvénients. C’est là une des raisons pour lesquelles on omet le plus souvent de donner suite aux rapports de l’inspection des Finances. »

17Sans doute a-t-il encore en mémoire les vérifications et enquêtes concernant le Crédit municipal d’Orléans. Il se prononce pour que les inspecteurs ne se contentent pas de faire des rapports mais qu’ils soient associés à la mise en œuvre des réformes. Ceci éviterait, à ses yeux, la désaffection pour la tournée (que lui ne remet pas en cause) et les sorties trop précoces, mais aussi fournirait des administrateurs ayant gardé le contact avec la réalité locale notamment.

18Ces observations ne seront pas entendues du ministre mais ont le mérite d’éclairer la perception de certains d’entre eux sur l’utilité de leur métier en 1944-1945 et, une fois de plus, la diversité des points de vue au sein même de l’Inspection.

III. La lutte contre la pénurie d’effectifs dans les cadres

19Pour augmenter les effectifs des inspecteurs faisant leur métier et limiter les sorties trop précoces, le Service et le ministre prennent plusieurs mesures.

20Le nombre d’inspecteurs recrutés augmente considérablement en 1945 et 1946 grâce aux deux concours de 1945 (8 au concours normal et 7 au concours spécial) et de 1946 (5 au concours normal et 6 au concours spécial), soit 26 en deux ans. Outre les besoins criants du Service, ces concours sont destinés à récompenser des candidats empêchés pour cause de guerre (résistants, prisonniers et STO). Ils ont eu aussi l’avantage – non dit – de remplir les vides par l’ancien recrutement avant l’arrivée des énarques, peu sûrs et dont l’Inspection ignore encore qu’ils sortiront dans « la botte ».

21Par ailleurs et suivant la proposition de la commission de réforme, un décret est pris le 7 septembre 1945 qui, selon André Fayol dans sa note du 11 mars 1946, est « d’une particulière sévérité » : pas de détachement ou de chargé de mission avant cinq ans de service minimum ; réduction de la disponibilité de trois ans à un an pour le privé ; démission ensuite obligatoire pour le semi-public comme pour le privé.

22Le tableau 1 ci-dessous, établi d’après les rapports annuels, montre qu’après l’étiage de fin 1945 – 42 contre 48 fin 1944 et 54 fin 1943 –, la remontée des effectifs s’opère fin 1946 à 59 mais on est encore loin des chiffres de la fin des années vingt ! En effet, les ministres et les directeurs ne se privent toujours pas de puiser dans les cadres de l’Inspection, les chargés de mission dont le nombre passe de 11, fin 1944, à 28, fin 1945, et 34, en mars 1946, pour 95 postes budgétaires. Le décret est donc partiellement contourné par ces mises à disposition et Fayol demande en vain, en mars 1946, que l’Inspection cesse de les rétribuer sur son budget et que soit créé un statut pour ces chargés de mission qui ne créent pas de vacances.

Tableau 1. Effectifs dans les cadres et disponibles

Date

Total cadres
théorique

Mobilisés/prisonniers

Chargés
de mission

En activité d’inspection

01/01/1927

93 (16 IGF, 62 I,
15 adj.)

01/01/1934

104 (18 IGF
72 I ? 14 adj.)

31/12/1934a

98 (15 IGF,
71 I, 12 adj.)

01/12/1939 ?b

88

17

71

01/01/1940

93

62

15

16 permanents dans département

31/12/1940

81

10

29

42

31/12/1941

87

4

31

52 dont 15 IGF, 17 IF, 20 adj.

31/12/1942b

86

3

23

60 dont 17 IGF, 24 IF, 19 adj.

01/01/1943c

78

3

17

58

31/12/1943

79 dont 68 en M, 11 en france libre

3 + 11 en France libre (6 FFL, 5 civils)

11

54 en M dont 14 IG, 18 IF, 22 adj.

31/12/1944

79

17 mobilisés

11

48

31/12/1945

88 dont 3 en congés

4 mobilisés

28d

42

1946e

95

36f

59

1950g

102 (dont 18 IGF
et 84 IF)

25 ou 30 %

autour de 70

a. Cf. rapport de 1942, écrit en 1943, qui fait le récapitulatif ; b Rapport ; c. Les chiffres ne concernent que la Métropole. La réduction s’explique en grande partie par la rupture des relations avec l’Afrique du Nord ; d. 16 au Finances dont 2 au cabinet, 8 au Trésor, 6 dans d’autres services, 5 à l’Économie nationale, 7 dans les autres ministères ; e. Note pour le ministre sur l’Inspection générale des finances du 11 mars 1946 ; f. 81 hors des cadres, 95 dans les cadres, dont 12 aux Finances, 9 en Allemagne, 8 à l’Économie nationale (y compris le Commissariat au plan), 6 divers ; g. La note, non datée, avec mention écrite d’avril 1950, porte sur le début des années cinquante, ne précise pas le nombre d’adjoints ni le nombre de chargés de mission dans les cadres mais seulement le pourcentage : 25 %.
Abrév. : adj. = adjoint, M = Métropole.

IV. L’Inspection devant la création de l’ENA

  • 16 N. Carré de Malberg, « L’ENA », J.-F. Sirinelli (dir.), Dictionnaire historique de la vie politique (...)

23Rappelons que l’École nationale d’Administration, selon le projet de Michel Debré, alors conseiller d’État, est créée par l’ordonnance du général de Gaulle du 9 octobre 1945. Dotée désormais du monopole du recrutement et de la formation des hauts fonctionnaires de l’administration, tout en laissant le choix de l’affectation en fonction du rang de sortie, c’est une école d’application qui sélectionne par concours les candidats et candidates, étudiants et fonctionnaires, titulaires d’une licence, leur offrant un traitement pendant leur scolarité et leur assurant une formation à la fois théorique et pratique par les stages. L’ENA poursuit donc, en 1945, plusieurs ambitions : démocratiser le recrutement, décloisonner les administrations, professionnaliser les serviteurs de l’État, leur donner « le sens de l’État » par une formation civique et morale et assurer à l’ordre administratif une certaine autonomie par rapport au politique16.

  • 17 Dossier Menaces, service de l’IGF.

24Fayol, consulté par Michel Debré, lui remet ses observations sur tous les articles du projet de loi le 24 avril 194517. Il propose la réduction du délai de la période d’adjonction de trois à deux ans, c’est-à-dire entre la sortie de l’ENA et l’ancien deuxième concours maintenu. Sur l’article 8 de la loi portant sur le recrutement hors concours, il estime qu’il ne peut s’appliquer à l’Inspection. Enfin, privilégiant les épreuves portant sur l’intelligence pratique et le caractère, Fayol préconise d’ajouter au programme du concours des épreuves avec un fort coefficient permettant de mesurer ces qualités : un exposé oral, comme au concours de l’Inspection (il aura gain de cause), un commentaire de documents – ce qu’il appelle « épreuve de texte » –, une interrogation générale sous la forme d’une conversation avec les membres du jury sur une question générale ou sur la biographie du candidat, des tests d’intelligence ou de caractère, sans aller top loin dans cette voie. Il propose aussi de limiter le nombre de tentatives. Il réclame (article 27) que l’épreuve de langue comme l’épreuve d’éducation physique soient obligatoires et que la première soit dotée d’un fort coefficient. Enfin il récuse la possibilité de stages dans le privé.

25Trois semaines plus tard, le 15 mai, il renouvelle ses observations sur le projet d’ordonnance communiqué par Debré le 7 mai 1945. On s’aperçoit que ses observations n’ont guère été retenues et Fayol déplore que les modalités du concours restent beaucoup trop « scolaires », trop traditionnelles.

  • 18 Le bureau est composé, ce jour-là, de Colas des Francs (1912), Guyot (1921), Deroy (1923), Allix (1 (...)
  • 19 Cf., ci-dessus, première partie, chapitre I sur le second concours.

26Le 13 juillet, André Fayol, dans une autre note, rappelle la position qu’il a prise devant le bureau de l’Association des membres de l’Inspection18 après les pourparlers avec Michel Debré. D’abord, il n’est pas question de « torpiller » la réforme décidée par le gouvernement. Ensuite, il écarte la proposition de Debré de maintenir un concours spécial à l’Inspection, ouvert aux fonctionnaires ayant cinq ans de service, avec la faculté de pouvoir compter dans ces années les trois ans à l’École nationale d’administration, et choisit – et ce choix est approuvé à l’unanimité par le bureau de l’Association – de recruter désormais les adjoints à la sortie de l’École tout en maintenant le second concours19.

  • 20 M. Debré, « La réforme de la fonction publique », Revue de l’École nationale d’administration, no 1 (...)

27Si on ne trouve rien dans les archives sur le problème des femmes admises à l’ENA, Michel Debré, dans le premier numéro de la Revue de l’École nationale d’administration de mai 1946, évoque le problème avec des arguments qui font sourire aujourd’hui et laisse les administrations décider elles-mêmes. Les candidates choisiront leur service en fonction de leur classement et des carrières auxquelles les administrations les admettent, rappelant que la Cour des comptes, le Conseil d’État, la carrière préfectorale et les corps des inspections les écartent20. Au cours d’un entretien en 1981, Guy de Carmoy (1930) nous avait expliqué en souriant que la raison avancée pour refuser les femmes à l’Inspection était les conditions de vie de la tournée et l’usage du vélo !

  • 21 D. Lewandowski, en 1986, note que malgré cette possibilité offerte par le statut de 1947, aucune no (...)
  • 22 Nicole Briot, première femme à entrer à l’Inspection, est recrutée au tour extérieur. Véronique Hes (...)

28Pour résumer, l’Inspection a réussi, tout en devant renoncer à son recrutement autonome et à la préparation spécifique par les petites écuries, à conserver sa particularité par le maintien d’un deuxième concours – après un an de tournée en 1947, deux ans en 1949, dix-huit mois depuis 1962 – et par le refus du tour extérieur jusqu’en 197321 et des femmes jusqu’en 197422.

29Mais, surtout, elle est devenue rapidement le corps le plus recherché (avec le Conseil d’État), recrutant les meilleurs élèves de l’ENA qui a, jusqu’en 2010, conservé le classement à la sortie. Elle a en effet continué à pourvoir majoritairement, et au grand dam des administrateurs civils, aux emplois de direction du ministère le plus puissant de l’État et le plus proche des banques et entreprises publiques mais aussi privées.

V. Le projet de suppression de l’Inspection en 1946 et la défense du corps23

  • 23 Nous avons consulté les dossiers Suppression et Menaces au service de l’IGF.
  • 24 No 969, annexe au procès-verbal de la 2e séance du 10 avril 1946, dossier Suppression, service de l (...)

30Pourtant, cinq mois après la création de l’ENA, elle a failli disparaître ! En effet, le 22 mars 1946, le ministre des Finances socialiste André Philip, du gouvernement présidé par le socialiste Félix Gouin, fait une communication au Conseil des ministres sur le projet de réforme du contrôle financier. Ce projet de loi, « portant création et organisation d’un corps de contrôle des finances publiques, chargé de surveiller l’exécution du Budget et l’emploi des Finances publiques », est adopté en Conseil des ministres le 9 avril 1946. Il est présenté à l’Assemblée nationale constituante24, sous le no 969, le 10 avril mais aussitôt renvoyé à la commission des Finances et du Contrôle budgétaire. Son article 11 précise : « L’inspection générale des Finances et le corps des contrôleurs des dépenses engagées sont dissous à compter du 1er juin 1946. » En ces temps de difficultés budgétaires et de besoin financier pour la reconstruction, l’objectif est clair. Il ne suffit pas, en effet, lit-on au début de l’exposé des motifs, de réduire les prévisions de dépenses, l’effort de redressement financier « doit nécessairement s’accompagner d’un contrôle strict de l’emploi des crédits votés et d’une surveillance rigoureuse de la gestion et de la manipulation des deniers de l’État ». Le contrôle existant « sous des formes trop variées et par des moyens divers », « l’absence de coordination entre les différents éléments de ce contrôle ne permet pas au ministre de suivre efficacement l’emploi des crédits budgétaires et la gestion des deniers publics ».

31Les critiques, figurant dans ce projet de loi, sur l’application du contrôle des dépenses engagées mais aussi sur l’Inspection sont sévères :

« Les comptables publics sont placés sous la surveillance de l’inspection générale des Finances, héritière de l’ancien corps des “vérificateurs du trésor”. Or l’inspection générale des Finances a été peu à peu conduite à négliger sa tâche véritable au profit d’activités diverses et le plus souvent sans rapport avec cette dernière. Il est en effet avéré qu’en raison notamment du trop grand nombre d’inspecteurs hors cadres, en service détaché ou chargés de mission, l’inspection générale des Finances n’est pas en mesure de remplir son rôle de corps de contrôle. »

32De ce constat découle la création d’un corps unique de contrôleurs des finances publiques exerçant son action sur les ordonnateurs et les comptables à l’échelon central et local. « Ce corps placé sous la dépendance directe du Ministre des Finances informera très exactement celui-ci de l’exécution budgétaire dont il assurera la surveillance. »

33Cette fois, c’est le propre ministre de tutelle qui veut se priver de son corps d’élite. Le danger n’a jamais été aussi grand. La presse, le plus généralement hostile, n’avait pas attendu cette réforme pour attaquer l’Inspection mais les articles se multiplient dans le contexte électoral du référendum sur la Constitution. Le Service a conservé pas moins de 67 articles sur le sujet, la plupart hostiles à l’Inspection, publiés entre le 20 octobre 1945 et le 12 juillet 1946, soit en neuf mois !!! On ne peut pas ne pas citer des extraits de cet article particulièrement violent d’Albert Réville, dans Action du 26 avril 1946, qui opère bien la distinction entre ceux qui font leur métier et les autres :

« Les 48 inspecteurs des Finances qui s’adonnent effectivement à la vérification des comptables publics, sont parfaitement insignifiants et inoffensifs. Seuls sont dangereux pour la démocratie, les 141 habiles qui se sont fait mettre en disponibilité ou hors cadres […] Voulez vous préserver la IVe République du cancer de l’Inspection dont est morte la IIIe ? […] Mettez immédiatement fin M. Philip à l’absence abusive des 141 inspecteurs qui se sont évadés de leur tâche normale. […] Sachez M. Philip, qu’un ministre qui garde ses inspecteurs même baptisés contrôleurs des Finances, est mûr pour la servitude. »

34Une fois n’est pas coutume, le chef du Service, André Fayol, piqué au vif, lui répond, le 6 mai 1946, avec une ironie grinçante :

  • 25 Dossier 1.0.3, A-225, dossier Suppression, service de l’IGF.

« En tant que chef des “48 insignifiants et inoffensifs” […] J’ai d’ailleurs eu moi-même l’occasion de dire aux collaborateurs de M. Philip que la seule manière de se débarrasser de l’Inspection des Finances serait la chambre à gaz25… »

35Dans une veine plus humoristique, un article non signé du Monde en bref de mars 1946 évoque ainsi la fusion sous le titre « Philip Le Hardi s’attaque aux forces invincibles, témérité ministérielle » :

  • 26 Dossier Mönick, archives de la Banque de France.

« Certains crurent que le Ministre avait perdu la raison […]. Ce qui paraissait le plus froissant, c’est ce brassage, cette assimilation de l’Inspection générale, corps noble, au contrôle des dépenses engagées, corps plébéien […]. Parmi eux se trouvaient autrefois des inspecteurs des Finances. Mais ces derniers s’étaient rapidement aperçus du peu d’intérêt de la fonction. C’est bon pour l’administration centrale, avaient-ils dit26 ».

36Plusieurs moyens sont alors mis en œuvre pour défendre l’existence de l’Inspection et plusieurs acteurs interviennent pour contrer ou retarder le projet : le chef du Service, le bureau de l’Association des inspecteurs des Finances, certains inspecteurs bien placés qui mobilisent les ministres amis concernés et des parlementaires, des commissions des Finances surtout, et d’autres administrations comme le ministère de la Fonction publique. C’est une vraie puissance de feu qui se met en place en quelques jours pour contrer le projet du ministre, avec succès, le contexte électoral aidant.

37Dès le 11 mars 1946, André Fayol rédige une note destinée à fournir au ministre les renseignements nécessaires afin de répondre une fois de plus aux attaques contre l’Inspection, donnant les membres de la Résistance mais aussi faisant le compte des inspecteurs hors cadres, détachés et surtout les chargés de mission, rémunérés sur les crédits de l’Inspection et comptant dans les effectifs du corps. Fayol prend bien soin de citer parmi eux un « intouchable », Chaban-Delmas, chargé de mission à l’Information.

38Consulté par le ministre, Roger Grégoire, directeur de la Fonction publique, envoie une note le 22 mars 1946 à son ministre Maurice Thorez, également vice-président du Conseil, émettant de nombreuses réserves sur le projet d’André Philip. Il doute de l’opportunité de réformer le statut des futurs contrôleurs financiers avant d’avoir établi les nouveaux principes de contrôle bien nécessaires ; il conteste le mode de recrutement de ces futurs contrôleurs par le seul ministre des Finances, sans autre critère que l’ancienneté qui risque de leur faire perdre une indépendance nécessaire ; il s’inquiète des effets sur le recrutement à l’ENA ; enfin, il préconise de soumettre le projet au comité de réforme administrative.

39L’association des membres de l’Inspection présidée en titre par Le Roy (1919), engagé volontaire au cours des deux guerres, se mobilise aussi. Le bureau, composé notamment de Deroy (1923), Hermite (1930), Berbigier (1937) et Bizard (1942) et présidé, en mars, par Deroy, vice-président qui remplace Le Roy, malade, demande audience au ministre André Philip. Le samedi 23 mars, Deroy rend compte de cette réunion à l’ensemble des membres de l’Association, convoqués dans les locaux prêtés par la Cour des comptes. De cette réunion, on possède plusieurs témoignages dont celui de Jacques‑Marie Delmas (1945 S) :

  • 27 Entretien no 8, cassette no 8, avec P. Masquelier le 13 novembre 1990, IGPDE.

« Une convocation a été adressée à l’ensemble des membres du corps, y compris les anciens… On avait demandé l’hospitalité à la Cour des comptes… Tous les inspecteurs des Finances se sont trouvés réunis dans la grande chambre de la Cour des comptes sous la présidence de M. Deroy, vice-président de l’Association… C’est à cette occasion que M. Deroy nous a fait un compte rendu précis et détaillé de son entretien chez le ministre27. »

40Dans ses notes prises au jour le jour, Delettrez (1941) écrit au 23 mars 1946 :

« Lors de la réunion, Deroy, au nom de l’Association, expose aux très nombreux camarades présents (presque toutes les personnalités notamment) la rencontre des dirigeants de l’Association avec Philip, le débat moral, 56 inspecteurs sur 175 soit 1/3 ont activement milité dans la résistance. Quelques camarades interviennent, notamment Calvet et Chaban-Delmas, qui se montrent très précis sur le plan tactique. »

41Et il ajoute : « Francès et moi apprécions l’humour de cette séance solennelle avec toute l’élite financière et administrative pour faire échec au ministre. »

42Le 25 mars, le Conseil d’État, consulté pour avis, déplore ne pas avoir eu le temps de procéder à une étude approfondie, remarque que le projet est très bref et qu’il renvoie à des textes d’application pour l’organisation du nouveau contrôle et soumet son avis à l’accord préalable entre le ministre des Finances et celui chargé de la Fonction publique. Sous ces conditions, il rédige un nouveau projet, proche du précédent.

43Le même jour, le 25 mars 1946, Fayol, chargé par le ministre d’examiner avec un membre du cabinet le projet de loi, rédige une note de quatre pages avec neuf observations. S’il déplore le « ton désobligeant » du document officiel, il ne nie pas les attaques sur le métier et préfère rappeler les réformes des sorties du corps en cours. Surtout, il critique le contenu de la réforme proposée :

« La solution à ce problème nécessite des réformes de structure gouvernementale : soit que, par exemple, le ministre des finances doive être constitutionnellement investi d’une autorité particulière sur ses collègues, soit au contraire que les organes du contrôle budgétaire doivent être rattachés à la présidence du gouvernement. »

44La défense est habile car elle élargit le champ de la réforme aux autres parties prenantes, constituant ainsi un syndicat de mécontents, par intérêt corporatif, moral, idéologique, politique, ou d’efficacité.

45Le 26 mars, à la réunion du bureau de l’Association, est élaboré un contre-projet qui maintient le corps de l’Inspection et corrige les graves défauts du projet Philip : le contrôle des ordonnateurs, non précisé par le ministre et qui sous-entend une « autorité absolue sur les autres ministres », est organisé par un « contrôle à l’échelon de la présidence du gouvernement » ; les défauts reconnus du contrôle des dépenses engagées, qui ne sont pas corrigés dans le projet, disparaissent en substituant « à un contrôle a priori paralysant et inefficace un système fondé sur la responsabilité des fonctionnaires et des ministres » ; enfin, « le risque d’arbitraire particulièrement grave pour un corps de contrôle » est effacé par les précisions statutaires et le recrutement en partie par l’ENA. Ce projet de l’Inspection prévoit la création d’un Comité supérieur de contrôle auprès du président du Conseil, un corps de contrôle général des Finances publiques recruté à la sortie de l’ENA et au tour extérieur, la suppression des contrôleurs des dépenses engagés et le maintien du corps de contrôle propre au ministre des Finances, avec deux aménagements qui répondent aux aspirations du Service : l’augmentation du nombre d’inspecteurs généraux, la rémunération des chargés de mission par les administrations d’accueil, qu’il s’agisse de l’administration centrale du ministère ou des autres ministères. Les deux seules concessions de ce contre-projet portent sur la possibilité de changer le nom de l’Inspection pour celui de « Contrôle général des Finances publiques » et l’ouverture du recrutement au tour extérieur d’agents venant de l’administration centrale, ou des Régies, ou de la Cour des comptes mais au grade d’inspecteur général seulement.

  • 28 Témoignages écrits de Bizard et de Hermite, rédigés pour l’histoire de l’IGF le 18 mai et le 1er ju (...)

46L’Association a délégué au bureau28 la mission de plaider la cause de l’Inspection auprès du vice-président du Conseil, le député communiste Maurice Thorez. De cette réunion non datée précisément, on possède le témoignage tardif de Bizard, confirmé par Hermite. Selon ces témoins, Thorez aurait affirmé qu’il n’était nullement dans ses intentions de supprimer l’Inspection :

« Nous, communistes, nous croyons plus que quiconque à la nécessité d’un État fortement structuré et croyez bien que si nous étions un jour les maîtres, l’Inspection des Finances aurait devant elle des perspectives particulièrement brillantes. »

47Des inspecteurs individuellement bien placés auraient aussi agi, comme Forgeot (1943), directeur de cabinet de Vincent Auriol, président de l’Assemblée constituante. Delouvrier (1941) raconte :

  • 29 Entretien no 7 avec A. Rasmussen le 4 avril 1990, IGPDE. Supposition partagée par Jacques Delmas, e (...)

« J’ai refusé d’assister aux réunions de corps où on devait prendre des positions de rébellion… Cela dit, André Philip n’a pas pu agir car le sujet était complexe, même des socialistes étaient contre… Forgeot a certainement joué un rôle de frein29. »

  • 30 Dossier Suppression, service de l’IGF.

48Julienne, directeur adjoint de cabinet du ministre du Ravitaillement Longchambon, écrit, le 26 mars, à son ministre un courrier accompagné d’une note de quatre pages (apparemment rédigée par Fayol), destinée au prochain Conseil des ministres, réfutant le projet pour des considérations morales et des considérations techniques30.

49Chaban-Delmas (1943) a raconté comment, lors de sa démission des fonctions de secrétaire général à l’Information en avril 1946, le chef du Service André Fayol lui a demandé de ne pas solliciter sa réintégration dans les cadres de l’Inspection pour éviter de mettre l’Inspection sous les feux des projecteurs de l’actualité alors que la suppression de l’Inspection est imminente :

  • 31 Entretien no 3 avec A. Terray le 6 mars 1990, IGPDE.

« Je suis revenu retrouver Fayol en lui disant : «Bien, me voilà, j’ai démissionné, je rentre au Service, je suis à vos ordres.» Fayol m’a dit : «Vous savez on a très peu de relations dans ce milieu. Jusqu’à présent on a réussi à le faire mettre sous le coude d’un vice-président de la Commission des Finances, M. Avinin que vous devez connaître. – Oui en effet c’est un grand résistant. – Mais évidemment si on vous voit reparaître ici et naturellement vous y avez droit, alors comme votre démission va faire beaucoup de bruit dans le landerneau politique parisien, là je crois que nous serons perdus.» Alors, quand vous avez été dressé à la guerre, au sport, au jeu d’équipe, qu’est-ce que vous dites ? «Eh bien je ne demande pas ma réintégration31.» »

  • 32 Entretien enregistré avec l’auteur en 1982.

50Denis (1944), dans son témoignage, évoque aussi l’intervention d’Avinin32.

  • 33 Extraits du Journal de Delettrez, remis au Service en 1996, dossier Menaces, service de l’IGF.

51Enfin, nous savons par Delettrez, dans son journal du 29 avril 1946, que Schuman, président de la Commission des Finances, également hostile, a joué un rôle important : « Selon l’inspecteur général Rendu, la Commission des Finances sous l’impulsion du MRP Schuman, avait décidé d’ajourner le projet comme non urgent33. »

52La mobilisation de l’ensemble du corps est d’autant plus efficace qu’elle rencontre les réserves d’autres acteurs essentiels de cette réforme du contrôle financier, y compris les ordonnateurs. Ce projet a aussi le tort d’être trop ambitieux dans la mesure où il conduit à la primauté du ministre des Finances et de l’Économie sur ses collègues. Enfin, il télescope les réformes de l’ENA et de la fonction publique.

53Mais leur succès a bénéficié aussi du contexte électoral. Après l’échec du référendum constitutionnel du 2 mai 1946 et les élections du 2 juin pour une nouvelle Assemblée constituante, gagnées par le MRP, les socialistes ne sont plus le parti dominant et doivent céder la présidence du Conseil au MRP Bidault et le ministère des Finances au MRP Schuman qui prend à son cabinet plusieurs inspecteurs des Finances.

54André Philip a juste le temps de créer un autre corps de contrôle, par décret, le 26 avril 1946 : l’Inspection générale de l’économie nationale, chargée du contrôle supérieur sur les services extérieurs du ministère de l’économie, d’exercer l’action de coordination des services de l’Économie nationale, (articles 3 et 4) et de participer à l’établissement des plans d’équipement de répartition. Ces inspecteurs-là seront donc, eux, à la jonction entre le contrôle et l’action et, provisoirement, ils prennent quelques-unes des attributions de l’Inspection. Mais leur sort est lié à celui du nouveau ministère de l’Économie et à sa capacité à s’occuper du Plan, ce qui ne sera pas le cas. Ce corps sera donc mis en extinction au début des années soixante puis, une décennie plus tard, ses activités reprises par l’Inspection et, entre-temps, les TPG sont devenus les correspondants du ministère dans les régions.

55Le danger est donc écarté en juin 1946, mais les craintes demeurent et une grande partie des critiques reste d’actualité.

Conclusion

56Désertée par ses cadres, surchargée d’attributions nouvelles, d’enquêtes et de missions interministérielles, l’Inspection a dû changer d’organisation, abandonner largement son cœur de métier : le contrôle de régularité et la lutte contre la fraude. Si elle réussit in fine à survivre, la vieille Inspection du début du siècle, qui avait réussi à maintenir, dans l’entre-deux-guerres, ses trois fonctions de contrôle, de conseil et de vivier, a, quant à elle, disparu ; le contrôle a cessé d’être sa fonction essentielle au profit de sa fonction de conseil, de plus en plus interministériel, et, toujours plus, de vivier de dirigeants. Son problème d’effectifs est demeuré, depuis soixante-dix ans, son problème majeur. À la veille de la réorganisation de 2006, le chef du Service, Jean-Pierre Jouyet (1980), aurait pu rédiger le même constat qu’André Fayol en 1950, en changeant le mot contrôle pour le mot conseil ou audit : « l’Inspection générale ne dispose pas d’effectifs suffisants pour exercer les contrôles qui lui sont dévolus ». Prenant enfin acte des nouvelles missions exercées par l’Inspection depuis plus d’un demi-siècle, il a fait prendre au ministre des mesures radicales pour que de nouveaux inspecteurs plus anciens, au profil différent, puissent exercer les missions d’enquête et d’évaluation essentiellement externes, par le décret du 5 octobre 2006 modifiant le décret no 73-276 du 14 mars 1973, relatif au statut particulier du corps de l’Inspection générale des Finances. Ce décret, révolutionnaire en matière de recrutement, donne enfin les moyens à l’Inspection de répondre à l’évolution du métier, évolution ancienne, accélérée sous Vichy puis à la Libération. En effet, l’article 1 stipule :

« Outre les missions et les attributions qui lui sont dévolues par la loi et par les textes réglementaires, l’inspection générale des Finances exerce une mission générale de contrôle, d’audit, d’étude, de conseil et d’évaluation en matière administrative, économique et financière. Elle peut également recevoir des missions du Premier ministre. Elle peut être autorisée par le ministre chargé de l’Économie et des Finances à effectuer des missions à la demande d’autres autorités nationales, d’organismes publics, de collectivités territoriales ou de leurs groupements, de fondations ou d’associations, d’États étrangers, d’organisations internationales ou de l’Union européenne. »

57La vocation interministérielle de l’Inspection, installée elle aussi sous Vichy, s’est accentuée jusqu’à nos jours au point qu’on trouve aujourd’hui sur le site du MIGEFI, rubrique Forum de la performance, cette notation :

« Elle a donc vocation à intervenir dans tous les secteurs dans lesquels des fonds publics sont engagés. Cela lui donne […] une véritable vocation interministérielle qui se traduit par la prépondérance des missions effectuées en dehors de la sphère proprement financière. »

58La question de l’efficacité de ses conseils dépend toujours autant des conditions politiques, administratives, syndicales et budgétaires, comme l’a montré la fusion de la DGI et de la CP, préconisée par le rapport de T. Bert, chef du service de l’IGF, remis au ministre en 2000. Le rapport, qui portait notamment sur la rationalisation du recouvrement des impôts, s’est heurté, dans un premier temps, à une véritable bronca de tous les acteurs concernés, au point de provoquer la démission du ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie (et inspecteur général des Finances) Christian Sautter, avant d’être finalement mis en œuvre huit ans plus tard, progressivement et dans un contexte politique et syndical moins hostile.

59D’autres constantes sont à souligner. Le métier est toujours bien séparé de l’action d’administration ou de direction. La fonction technocratique de l’Inspection, vivier pour dirigeants financiers publics et privés, s’est maintenue depuis la Première Guerre mondiale, en dépit des réformes du statut ou de l’ENA, des alternances et de la conjoncture variable du marché de l’emploi des dirigeants. Bien plus que le métier, hier comme aujourd’hui, c’est toujours cette fonction non écrite qui fait le prestige de l’Inspection, comme l’étude des emplois entre les deux guerres permet de le démontrer.

Notes

1 J. Caillaux, Mémoires, t. III, Paris, Plon, 1942, 258 p., p. 73-74.

2 Une autre critique porte aussi sur la doctrine économique de l’Inspection. Ainsi Julienne (1936) a-t-il laissé des documents au Service, dont un extrait de débat à l’Assemblée consultative de la séance du 28 novembre 1944 (J.O. du 29 novembre), où le délégué René Louis termine son intervention sur la politique monétaire du gouvernement, fondée sur la théorie quantitative de la monnaie : « Vieux refrain, repris par le chœur antique et vénérable de l’Inspection des finances qui survit dans toutes les tragédies au gouvernement qu’elle tue. » Jacques Debu-Bridel intervient : « Très bien ». Dossier Menaces, service de l’IGF.

3 Deuxième note sur l’épuration administrative signée Fayol (1929), du 16 décembre 1944, dossier Épuration, service de l’IGF.

4 Disposition, abrogée le 27 décembre 1949. Comment interpréter le cas de Guérin (1913), mis à la retraite le 25 janvier 1945 de l’Inspection et nommé gouverneur honoraire du Crédit foncier alors qu’il n’a pas 60 ans ? Il meurt le 4 avril 1945.

5 États de service de l’Inspection des finances, non compris les anciens inspecteurs 1940-1945.

6 A. Fayol écrit en marge : « M. Pleven n’en a fait aucun usage et s’est borné à des généralités équivoques. »

7 Dossier Menaces, service de l’IGF.

8 Cf. ci-dessous cinquième partie, chapitre XVI, « Les parcours dans la tourmente ».

9 Rapport et annexes, dossier Menaces, service de l’IGF.

10 Arnoult (1920), inspecteur général, G. Ardant (1929), Bloch-Lainé (1936), Fayol (chef du Service) Postel-Vinay (1938) plus le rapporteur avec voix consultative, l’adjoint au chef du Service, G.-H Hermite (1930). Il est prévu de pouvoir inviter un maître des requêtes du Conseil d’État.

11 Il s’agit de Debray (Paribas et CNR), Piette-Esnaut (PI), Haelling (UNITEC), Poher (Finances et Comité de libération).

12 Seul Piette-Esnaut, secrétaire général du ministère de la Production industrielle, y est favorable.

13 Remarque discutable, comme nous l’avons vu plus haut et comme l’attestent les travaux de F. Descamps. Cf., ci-dessous, bibliographie.

14 20 % des missions, en 2008, calculées en « temps inspecteur », concernent le cœur du métier : « les missions d’inspection et d’audit interne ». Cf. « Un corps en pleine évolution », Échanges, 4 octobre 2010, p. 13. La tournée, propre à l’Inspection, est toujours considérée comme une excellente formation, en complément de celle de l’ENA, et s’impose aux recrutés par le tour extérieur.

15 La note étant celle de Postel-Vinay seulement, nous supposons que ce « nous » n’est qu’un pluriel de majesté.

16 N. Carré de Malberg, « L’ENA », J.-F. Sirinelli (dir.), Dictionnaire historique de la vie politique française au xxe siècle, Paris, PUF, 1995, 1 067 p., p. 334-338.

17 Dossier Menaces, service de l’IGF.

18 Le bureau est composé, ce jour-là, de Colas des Francs (1912), Guyot (1921), Deroy (1923), Allix (1928), Delouvrier (1941) et J. Brunet (1924) ; cf. dossier Menaces, service de l’IGF. Dossier 1-1-0.

19 Cf., ci-dessus, première partie, chapitre I sur le second concours.

20 M. Debré, « La réforme de la fonction publique », Revue de l’École nationale d’administration, no 1, mai 1946, p. 45‑46, p. 29 et suiv.

21 D. Lewandowski, en 1986, note que malgré cette possibilité offerte par le statut de 1947, aucune nomination au grade d’inspecteur général n’a été prononcée en 25 ans. En revanche, 17 intégrations exceptionnelles de fonctionnaires des anciennes colonies, imposées à tous les grands corps, sont intervenues de 1957 à 1969 à tous les grades correspondants. À partir de 1973, le recrutement au tour extérieur de fonctionnaires au grade d’inspecteur de 2e classe se fait après sélection par un comité ouvert à des personnalités extérieures. Cf. D. Lewandowski, Histoire de l’Inspection générale des Finances depuis 1944, exemplaire dactylographié, service de l’IGF, s. d., 94 p.

22 Nicole Briot, première femme à entrer à l’Inspection, est recrutée au tour extérieur. Véronique Hespel est la première femme recrutée à la sortie de l’ENA en 1978.

23 Nous avons consulté les dossiers Suppression et Menaces au service de l’IGF.

24 No 969, annexe au procès-verbal de la 2e séance du 10 avril 1946, dossier Suppression, service de l’IGF. Les caractères en italique sont de nous.

25 Dossier 1.0.3, A-225, dossier Suppression, service de l’IGF.

26 Dossier Mönick, archives de la Banque de France.

27 Entretien no 8, cassette no 8, avec P. Masquelier le 13 novembre 1990, IGPDE.

28 Témoignages écrits de Bizard et de Hermite, rédigés pour l’histoire de l’IGF le 18 mai et le 1er juin 1979, dossier Menaces, service de l’IGF.

29 Entretien no 7 avec A. Rasmussen le 4 avril 1990, IGPDE. Supposition partagée par Jacques Delmas, entretien cité.

30 Dossier Suppression, service de l’IGF.

31 Entretien no 3 avec A. Terray le 6 mars 1990, IGPDE.

32 Entretien enregistré avec l’auteur en 1982.

33 Extraits du Journal de Delettrez, remis au Service en 1996, dossier Menaces, service de l’IGF.

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