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Le grand état-major financier : les inspecteurs des Finances, 1918-1946

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Nathalie Carré de Malberg

Deuxième partie. Le métier d’inspecteur des Finances dans la ‎première moitié du xxe siècle : du contrôle au conseil, efficience et ‎efficacité

Chapitre V. Les conditions de l’efficacité du métier de conseil dans l’entre-deux-guerres

Texte intégral

1Pour mesurer l’efficacité de l’activité de conseil (ou d’examen, pour reprendre le mot de Guyot) de l’Inspection, nous avons choisi la méthode des études de cas. Mais il est bon de distinguer les années atypiques de l’après-Première Guerre de la période normale, jusqu’en 1939. Les mesures préconisées ont-elles été exécutées ? Les inspecteurs ont-ils été entendus ? On peut dire que cela dépend de la nature de la réforme proposée, de son coût, des forces politiques ou corporatistes qu’elle concerne, du contexte politique et budgétaire, du rapport de force entre le ministère des Finances et ses collègues de la marge de manœuvre de l’exécutif, mais aussi de l’ampleur du problème rencontré allant, parfois, jusqu’au scandale politique et sa médiatisation, dirions-nous aujourd’hui.

I. Les résultats mitigés de l’après-guerre : une situation difficile, des remèdes modernes

2Non seulement l’insuffisance des effectifs disponibles mais également le désordre des services sur le territoire, aussi bien des comptables directs que des régies financières, ont gêné considérablement les travaux de la tournée. Cela se lit à travers les rapports annuels : conditions de transports, d’hébergement et de travail malaisées ; comptes en désordre, écritures incomplètes, registres mal tenus ou manquants, archives détruites, timbres et papiers manquants, encaisses excessives car peu mobiles ; diversité des pratiques et, surtout, agents de qualité très inégale, mal répartis et généralement dépourvus de formation spécifique adaptée aux nouveautés fiscales. Tous les rapports des années vingt insistent sur l’insuffisance du personnel, des locaux et de la coordination des services et préconisent une modernisation des administrations fiscales : nouveaux moyens de transports (bicyclettes ou automobiles, vedettes à moteur pour les douanes) ; nouveaux moyens de bureau (dactylographie, décalque, etc.) ; nouveaux moyens de paiement (chèques postaux). Si l’apurement des désordres passés s’effectue progressivement, la modernisation du réseau comptable et de ses méthodes de travail est plus difficile à obtenir en dépit des critiques pertinentes et renouvelées : suppression des recettes inutiles, extension de la comptabilité en partie double, tutelle financière plus active sur les collectivités locales, surveillance renforcée du cumul des pensions et, enfin, harmonisation sur tout le territoire de ces réformes.

3Les recommandations des inspecteurs vont toujours dans le sens d’une modernisation et d’une adaptation de l’appareil administratif à la réalité pour accroître les recettes, quitte à dépenser plus dans l’immédiat.

4Ont-ils été entendus ?

5Si les mesures préconisées sont peu coûteuses et consensuelles, elles sont facilement adoptées.

6Sur le plan législatif et organisationnel, à plusieurs reprises, l’Inspection a eu finalement gain de cause. Ainsi, le chef du Service, en 1921, demande un texte législatif faisant courir des intérêts au profit du Trésor sur les sommes dues et non versées par le contribuable car « le coût des frais de procédure restait souvent très en dessous des intérêts produits à leur profit pendant ce nouveau délai ». Cette réclamation est renouvelée dans le rapport de 1923 sur l’année 1922. Cette sanction financière sera prise par l’article 50 de la loi du 22 mars 1924 sous le gouvernement Poincaré. Autre exemple, l’assiette et le recouvrement de la taxe sur le chiffre d’affaires avaient été confiés, par la loi de juin 1920, à la fois à l’Enregistrement, aux Contributions indirectes et, accessoirement, aux Douanes. À la suite de plusieurs rapports critiques, un décret, en 1925, modifie l’application de cette loi et suit les recommandations de l’Inspection en donnant à la seule direction des Contributions indirectes l’entière responsabilité de cet impôt. On peut citer aussi la loi du 16 avril 1924 qui autorise le régime du forfait, plus simple, ou encore celle du 13 juillet 1925 sur la taxation d’office, également préconisée par l’Inspection. Dès lors que le remède prescrit rapporte et ne coûte pas, l’Inspection obtient plus aisément satisfaction. Mais lorsque les préconisations de l’Inspection ont un coût budgétaire excessif, elles tardent, dans cette période de déficits, à se mettre en place, alors même qu’elles sont génératrices d’économies futures en permettant de réduire, à terme, des effectifs pléthoriques et inefficaces. Ainsi, l’Inspection demande avec insistance que soit recruté un personnel plus nombreux, mieux formé à la comptabilité et au droit, et mieux payé. Mais, en dehors des 116 postes créés dans l’urgence en mars 1918, ce remède coûteux et lent restera prescrit longtemps.

7En revanche, devant les résistances politiques ou corporatistes, les inspecteurs, en période normale, n’obtiennent guère gain de cause.

  • 1 Rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année 1918. (...)

8L’Inspection a très tôt compris que développer les moyens humains et augmenter les amendes seraient longtemps insuffisants pour augmenter les recettes d’un État endetté par quatre ans de guerre et par l’effort financier de la reconstruction. « L’inquisition » fiscale, comme a dit et dira l’opinion publique récalcitrante, devient une arme nécessaire. Mais jusqu’où aller dans cette voie-là, si étroite et si controversée par les petits et gros épargnants dont l’État a tant besoin pour ses emprunts ? Même au sein de l’Inspection, il n’y a pas consensus d’un chef du Service à l’autre. En 1919, Maret (1889) demande à son ministre, Klotz, « d’envisager pour la productivité de l’impôt des moyens efficaces de coercition, droits de recherches dans les banques et dépôts publics, obligation de déclarer un détail des valeurs mobilières, réduction des valeurs mobilières au porteur1 ». L’évasion fiscale est en effet considérable : « Il n’y avait à ce moment en effet, sur 20 milliards de revenus de valeur mobilière, estimation généralement admise, que 3,5 milliards seulement qui furent déclarés. » Unanimes à dénoncer cette fraude, ils ne le sont plus quant aux mesures à prendre. Dès 1920, Drevon (1895), le successeur de Maret, exclut catégoriquement, dans son rapport sur 1919, toute éventualité de suppression des valeurs au porteur et de création des bordereaux de coupon :

  • 2 Rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année 1919. (...)

« En somme, les difficultés sont inextricables et on ne les atténuerait qu’en partie en donnant aux agents le droit d’investigation dans les banques (qui nécessiterait une sérieuse augmentation de personnel) ou en supprimant les valeurs au porteur ce qui ne paraît pas possible2. »

  • 3 L’application de la loi est suspendue début mars 1925 et le bordereau nominatif est supprimé dans l (...)

9Finalement, c’est un (ancien) inspecteur des Finances, le ministre Charles de Lasteyrie (1902) du gouvernement Bloc national de Poincaré, qui fera voter, en mars 1924, à une Assemblée de droite le fameux bordereau de coupon levant l’anonymat et c’est Édouard Herriot, président du Conseil du gouvernement du Cartel des gauches, qui, contraint par le « mur d’argent », renoncera à ce nouveau moyen d’investigation en 1925 et reviendra à l’anonymat3 !

  • 4 Rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année 1918, (...)
  • 5 Rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année 1920, (...)

10S’il s’agit de réorganiser et de bousculer les pratiques, l’Inspection n’est pas non plus écoutée. Ainsi le chef du Service, dès 1919, dans son rapport sur 1918, évoque-t-il la constitution d’archives fiscales et aspire-t-il à l’entente entre administrations fiscales4, administrations rivales. Ce projet de véritable casier fiscal est repris par son successeur dans son rapport sur 1920, écrit en 1922 : « Faute de renseignements […] les revenus réels déclarés sont acceptés sans examen sérieux. On semble tenir systématiquement pour sincère toute déclaration dont les énonciations ont une apparence de vraisemblance5. » Hélas, vingt-trois ans plus tard, dans le rapport de 1934, la constitution d’archives fiscales centralisées et la collaboration nécessaire avec l’Enregistrement sont toujours à l’ordre du jour ! Les traditions corporatistes auront raison longtemps de la volonté de modernisation d’une Inspection des finances forte seulement d’un pouvoir de recommandation mais non d’obligation. C’est, sous la IVe République, la lutte nécessaire contre la fraude qui poussera à la constitution des vérifications générales et des polyvalents, première brèche efficace contre le cloisonnement.

11Autre exemple : l’Inspection réclame, en vain, l’impossibilité pour les agents des Régies de se reconvertir, dans le privé, dans des agences de contentieux fiscal, qui desservent le Trésor public et avantagent le contribuable.

  • 6 P. Huet, L’Inspection des Finances, d’une guerre à l’autre, 1914-1939, exemplaire dactylographié, 1 (...)

12Le rapport sur 1924 constate que des économies considérables résulteraient d’une réorganisation générale des services départementaux et, notamment, d’un regroupement des perceptions que justifieraient à la fois le dépeuplement des campagnes, l’amélioration des transports et le développement de l’usage du chèque postal6. Rapport sans effet. On peut d’ailleurs remarquer que les résistances sont bien de la même eau que celles qui se sont manifestées après le rapport du chef de Service Thierry Bert (1982), rendu public le 6 janvier 2000, pour une administration fiscale modernisée, préconisant la fusion, y compris géographique, de la DGI et de la CP !

  • 7 Dossier Menaces, service de l’IGF.

13À coup sûr, pour que l’Inspection des finances soit entendue, il faut un contexte politique et parlementaire particulier qui annihile les résistances corporatistes. On le voit bien dans le rapport sur 1934, publié en 1936, qui égrène, au fil de ses 80 pages, la liste des améliorations et redressements accomplis par les textes pris dans le cadre de la loi du 8 juin 1935 donnant à l’exécutif les pleins pouvoirs pour la défense du franc. Les décrets lois du 16 juillet et du 8 août 1935 mirent en place de nombreuses réformes, importantes ou de détail, préconisées depuis longtemps par l’administration des Finances et par l’Inspection dont les pouvoirs de contrôle ont été étendus. Le poids déterminant d’une conjoncture politique particulière, avec les pleins pouvoirs donnés provisoirement à l’exécutif, apparaît bien dans les études suivantes qui n’épuisent évidemment pas la liste des réformes administratives qui lui sont dues ou auxquelles elle a été associée. Car, en dépit d’une perception sévère après la guerre, comme celle de Postel-Vinay (1938) qui stigmatise, dans son annexe au rapport de la Commission de réforme de l’Inspection en 19447, « le défaut de réformes qui a caractérisé la période comprise entre les deux guerres », des réformes administratives aux Finances ont bien eu lieu, et les travaux de Florence Descamps, comme les exemples ci-dessous, en témoignent.

II. L’exemple de la Direction générale des manufactures (de tabacs et allumettes) de l’État, le SEIT puis le SEITA

14Dans les services productifs de revenus, qu’ils restent sous tutelle des Finances, comme les Tabacs, ou d’autres ministères, comme les Postes et les Forêts, l’Inspection ne se limite pas au contrôle comptable, elle doit examiner l’activité commerciale, les conditions de production, de distribution et les charges, notamment les rémunérations.

15On peut distinguer les années de tournée normale et celles où les vérifications ou enquêtes ont été renforcées.

16Si les commentaires sur les vérifications des manufactures, entrepôts des contributions indirectes et planteurs sont d’importance inégale, d’une année sur l’autre, en fonction du programme des tournées, on retrouve, sur toute la période, les mêmes critiques et les mêmes suggestions. Ceci tendrait à prouver soit que l’Inspection n’est pas entendue de son propre ministre ni de la direction générale des Manufactures de tabacs, pourtant soumise à la même tutelle, soit que le ministre lui-même est impuissant à faire passer les réformes. Ainsi et dès 1913, côté fabrication, sont critiqués : les salaires trop élevés du personnel, les lourdeurs de gestion de la paye, les rendements insuffisants dus aux effectifs trop nombreux et au manque d’outillage ; côté planteurs : le mauvais fonctionnement des commissions d’expertise pour l’achat des tabacs, qui entraîne des prix trop élevés ; côté ventes : les gaspillages dus aux entrepôts trop humides, l’approvisionnement défectueux des entrepôts, les commissions excessives données aux livreurs par les débitants, etc. À ces critiques s’ajoutent toujours des suggestions d’adaptation ou de modernisation. Ainsi en 1916, le rapport note le changement de consommation et les exigences du public au profit d’une qualité supérieure et les besoins à prévoir d’investissements en outillage nouveau. La comptabilité en partie double est recommandée. La possibilité de mettre les ouvriers à temps partiel quand les effectifs sont trop lourds est réclamée. Mais tout cela reste, dans l’ensemble, lettre morte. Après les vérifications et enquêtes des années 1924-1925 qui seront partiellement suivies d’effet, et jusqu’en 1932, les rapports sont muets ou laconiques. À partir de 1932, culture, fabrication et vente redeviennent l’objet des mêmes commentaires : comptabilité, matière insuffisante, état défectueux des entrepôts, abus de crédits aux débitants… En dépit de quelques sujets de satisfaction ça et là, l’impression d’ensemble qui domine est celle d’une inlassable répétition de critiques et de suggestions d’un rapport à l’autre.

17Mais il en va tout à fait différemment lorsque l’actualité et l’importance des vérifications décidées donnent à l’Inspection l’occasion d’être mieux entendue et au ministre la possibilité d’agir. On le voit bien dans les rapports des années 1924 et 1925 sur l’exploitation industrielle et commerciale du monopole des tabacs et allumettes, rédigés en fait deux ans plus tard. Le chef du Service prend acte des améliorations apportées en conformité avec les suggestions de l’Inspection. Par exemple, il se réjouit que, le prix des importations de cigarettes étrangères étant parfois inférieures à celui des produits de luxe de la Régie, une loi votée en 1926 augmentant les droits de douane soit en discussion au Sénat. Autre exemple : ayant suggéré que la comptabilité se fasse en valeur et non en poids afin de déterminer le prix de revient, le rapport note que ces suggestions « ont rencontré l’agrément de la direction générale » car, dès 1925, l’administration a établi une comptabilité en valeur. En ce qui concerne les remarques sur la rémunération du personnel et les rendements insuffisants, l’administration des Tabacs en a tenu compte : « Le relèvement récent des salaires a proportionnellement réduit la part fixe. » Pour développer les ventes, l’Inspection avait réclamé des remises différentes aux débitants selon la valeur des produits vendus. Là encore, un décret du 4 avril 1926 lui a donné raison. Mais il faut bien reconnaître que ces recommandations de l’Inspection se retrouvent aussi dans le rapport d’André Citroën, rapporteur de la commission extraparlementaire présidée par Charles Sergent (1894), ancien inspecteur des Finances, et à laquelle participent des inspecteurs des Finances. La commission avait été chargée, en 1923 et 1924, d’étudier les questions concernant l’organisation et le fonctionnement des monopoles des tabacs et des allumettes et un rapport avait été publié en 1925. Or, même si toutes les conclusions de la commission n’ont pas été retenues, c’est bien ce rapport qui a nourri, en grande partie, la loi du 7 août 1926 créant la Caisse d’amortissement, alimentée, notamment, par les recettes des tabacs et allumettes, à qui revient la responsabilité, désormais, de gérer, avec plus d’autonomie, le Service d’exploitation des tabacs (SEIT). Alors comment savoir si les améliorations tiennent aux conseils des inspecteurs des Finances dans les cadres ou au rapport Citroën, qui va dans le même sens ?

18Toujours est-il que c’est bien la situation particulièrement difficile des finances publiques, la recherche d’économies et surtout des ressources fiscales sur les tabacs qui ont contraint les parlementaires, l’administration du ministère et celle des Manufactures à procéder, enfin, à une modernisation de la gestion financière et de l’exploitation industrielle des tabacs, par l’introduction de l’idée de la concurrence, de la productivité et d’une politique commerciale et publicitaire nouvelle. Encore a-t-il fallu des circonstances politiques exceptionnelles : la crise du franc, le choc du retour de Poincaré, son autorité et le vote à Versailles d’une loi constitutionnelle.

19Retrouve-t-on la même typologie des réformes abouties et les mêmes conditions dans les autres exemples ?

III. L’Inspection et la difficile réforme des receveurs municipaux

  • 8 C. Jumeau, Les Receveurs municipaux sous la Troisième République, thèse pour le doctorat d’histoire (...)
  • 9 Arch. nat. F2 2111, Intérieur administration locale, concernant la grande enquête menée auprès des (...)

20L’exemple des receveurs municipaux, étudié par Catherine Jumeau, dans sa thèse déjà citée sur Les Receveurs municipaux sous la Troisième République8, qui a consulté les archives de l’Inspection et du ministère de l’Intérieur9, valide nos hypothèses sur les conditions nécessaires pour que l’Inspection soit efficace dans sa fonction de conseil et sur la nature, jacobine, des remèdes proposés au profit du ministère des Finances.

21Les receveurs municipaux, appelés aussi receveurs spéciaux, sont les comptables des villes grandes et moyennes (dont les revenus ordinaires dépassent 60 000 francs depuis 1901 et 300 000 francs depuis 1923) où le conseil municipal a préféré, plutôt que d’utiliser les services d’un percepteur comme dans les petites communes, exercer la faculté qui lui était laissée, depuis la fin du Directoire, de présenter une liste de trois candidats à la nomination du préfet ou du ministre des Finances. En effet, le receveur municipal est considéré comme un employé municipal soumis à l’entière autorité hiérarchique du maire. Toutefois, étant donné l’autorité chargée de le nommer, il s’apparente à un fonctionnaire de l’État. Choisi sur une liste de trois candidats présentée par la commune, il est nommé par arrêté préfectoral pour les communes aux revenus inférieurs à 500 000 francs, et par décret sur rapport du ministre des Finances pour les communes aux revenus supérieurs. En qualité de comptable public, il applique exactement la même réglementation que les autres comptables, notamment le percepteur chargé de la même fonction dans les petites communes.

22Ces receveurs, liés à la municipalité par des nœuds personnels ou familiaux puissants, sont moins des techniciens que des notables, des militants ou les clients de puissants protecteurs, d’autant qu’ils sont (mal) rémunérés par les autorités locales. Ils n’ont guère la possibilité d’exercer le contrôle effectif sur la régularité des recettes et des dépenses communales dont ils sont pourtant chargés. Le ministère des Finances ne dispose, à leur égard, que d’une autorité limitée qu’il doit partager avec son collègue de l’Intérieur. Le contrôle des finances locales est en effet exercé sous l’autorité de deux départements ministériels, celui des Finances et celui de l’Intérieur. C’est l’autorité préfectorale qui approuve les budgets et les ordonnateurs locaux doivent engager les dépenses dans la limite des crédits votés et approuvés par le préfet.

23Avant 1914, la gestion financière des ordonnateurs locaux échappe presque complètement au contrôle du ministre des Finances et ne relève que de la tutelle préfectorale sur les prévisions budgétaires et sur la tenue de la comptabilité administrative, laquelle laisse à désirer. Le ministère de l’Intérieur dispose, en outre, d’une instance de contrôle interne, l’inspection générale des services administratifs, habilitée à procéder à des enquêtes dans les administrations municipales.

24Ces comptables étaient tout de même soumis au contrôle des représentants locaux du ministère des Finances (receveur des Finances, TPG), de la Cour des comptes et de l’Inspection. Dès 1890, l’Inspection des finances et la Cour des comptes ont alerté le ministre des Finances sur le dysfonctionnement et les abus du système. Mais ce dernier s’est avéré impuissant, les receveurs spéciaux n’étant pas rémunérés sur le budget général mais sur les budgets communaux.

  • 10 Cour des comptes, Rapport, 1922-1923, p. 107-108.

25Après la guerre de 1914-1918, le droit de contrôle du ministère des Finances s’élargit. En effet, les communes ont engagé, pendant la guerre, des dépenses tellement considérables pour le compte de l’État qu’il est devenu nécessaire de leur octroyer des compensations financières. À partir de 1918, le législateur autorise ces collectivités à surélever quelques taxes, à en percevoir de nouvelles et les dote de subventions et de fonds communs composés de majorations relatives aux impôts prélevés sur les boissons et sur le chiffre d’affaires10. Les communes libérées reçoivent des avances garanties par l’État et des obligations remboursables par le Trésor qui leur sont versées par le Crédit foncier. Tout cela est soumis au contrôle de l’Inspection. Les contrôles récents ayant montré l’extrême désorganisation des budgets locaux, il devient d’autant plus nécessaire de contrôler l’emploi de ces ressources nouvelles.

  • 11 Arch. nat. F2 2111.
  • 12 Arch. nat. F2 2111, M. de Ternas, inspecteur des Finances chargé de la division II au ministère des (...)
  • 13 SAEF, 4 A 1, rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours des (...)

26Cette tâche est confiée à l’Inspection au cours d’une grande enquête sur la situation financière des municipalités, région par région, qui se déroule sur plusieurs années11. Les constatations vont toutes dans le même sens : la plupart des communes, exceptées les grandes villes, reçoivent des sommes largement supérieures à leurs besoins et se trouvent dans une situation financière trop favorable ; les allocations sur fonds communs atteignent souvent le tiers des recettes, dépassant même parfois 50 %, sans empêcher pour autant les municipalités de voter des emprunts et des centimes supplémentaires, reportant d’année en année leur excédent budgétaire ; ces collectivités locales sont « saisies d’un vertige de prodigalité qui, après l’Armistice, se déchaîna comme une réaction contre les longues souffrances de la guerre12 » ; leur propension à thésauriser sert à entreprendre des dépenses d’une utilité contestable, « dictées par des considérations le plus souvent étrangères à l’intérêt général ». Quant aux grandes villes, au contraire, elles supportent de lourdes charges qui rendent indispensable l’aide financière accordée par l’État13. Parmi les réformes proposées par l’Inspection, on peut citer : la répartition des fonds communs selon des indicateurs relatifs à la richesse de la commune et à la charge fiscale des habitants ; la création des taxes locales afin d’organiser, pour les communes, une fiscalité spécifique ; la clarification entre budgets locaux et budget de l’État afin de permettre aux contribuables de bien distinguer entre dépenses locales et dépenses nationales.

  • 14 Voir Histoire du droit des finances publiques, Les Grands thèmes des finances locales, vol. 3, étud (...)
  • 15 Pour plus de détails, cf. la thèse de C. Jumeau, Les Receveurs municipaux sous la Troisième Républi (...)

27Les critiques et les propositions de l’Inspection, associées aux revendications de l’association des maires, dont le poids politique est nécessaire à la prise de décision, aboutissent à la loi du 26 août 192614 sur la réforme de la répartition des fonds communs15.

28Mais cette réforme ne suffit pas. L’essentiel est ailleurs.

  • 16 SAEF, 4 A 1, rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l (...)
  • 17 Cf. J. Caillaux, Le Capital, supplément économique du 27 octobre 1928.
  • 18 C. Jumeau énumère ces manquements, dénoncés dans les rapports annuels sur 1927 et 1928 notamment, d (...)
  • 19 SAEF, 4 A 1, rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l (...)

29Les observations de l’Inspection se poursuivent après 192616. Leurs critiques visent les choix municipaux en matière de revenus locaux : emprunts excessifs et trop onéreux, augmentation des centimes au lieu de la mise en place des nouvelles taxes autorisées par la loi mais impopulaires et complexes donc lourdes pour les fonctionnaires chargés de les mettre en œuvre17. L’Inspection stigmatise aussi l’augmentation des dépenses de personnel, « si prononcée qu’elle est à peine vraisemblable ». Au-delà des questions d’opportunité dans le choix des dépenses et des recettes, qui échappent, de fait, à sa compétence, les constats de l’Inspection sont sévères envers les municipalités qui détournent volontairement les règles budgétaires dans le but d’échapper à leurs obligations légales ainsi qu’à leurs responsabilités devant les contribuables18. L’accroissement des dépenses de personnel est masqué par la dissémination des indemnités les plus diverses entre les différentes rubriques des budgets. Les services gérés en régie ou à des concessionnaires sont trop souvent déficitaires. Résultat, les dépassements de crédits, les fausses imputations deviennent très fréquents19. L’Inspection rejoint la critique virulente faite par la Cour des comptes, en la matière, dans son rapport des exercices 1921-1922 publié en 1923.

  • 20 Arch. nat. F2 2110, Réforme du régime financier des communes (1930-1931), rapport sur les travaux e (...)

30Curieusement, note Catherine Jumeau, c’est la carence de la tutelle administrative, responsable de procédés dispendieux voire frauduleux, qui est essentiellement dénoncée, plus que les contrôles exercés par les receveurs : « Les irrégularités ou lacunes incriminées sont imputables moins souvent aux fautes des comptables qu’aux négligences des services ordonnateurs ou à l’insuffisance du contrôle20. »

  • 21 SAEF, 4 A 1, rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l (...)
  • 22 Arch. nat. F2 2111, M. de Ternas, inspecteur des Finances chargé de la division II au ministère des (...)
  • 23 SAEF, 4 A 1, rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l (...)
  • 24 Ibid., rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année (...)
  • 25 Ibid., rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année (...)

31De rapport en rapport, les coupables sont clairement désignés : les maires d’abord, les services de contrôle du ministère de l’Intérieur ensuite. L’attaque contre l’Intérieur a commencé, en fait, dès le rapport sur l’exercice 1922 : « Des instructions précises, une surveillance étroite et minutieuse de la part de l’autorité préfectorale, une tutelle administrative plus efficace pourraient ménager plus largement les forces contributives du pays21. » Par la suite, chaque année, l’Inspection revient à la charge, d’une manière chaque fois plus insistante et plus rude. En 1923, dans le cadre de l’enquête départementale sur les finances locales, l’inspecteur des Finances chargé de la division évoque la « lâcheté » de la tutelle administrative et demande à ce que les critiques de ses collaborateurs soient transmises au ministère de l’Intérieur22. En 1924, à propos du choix contestable par les villes de leurs ressources budgétaires, l’Inspection évoque « l’aveuglement ou le renoncement du tuteur administratif » et propose « que ses critiques soient communiquées aux contrôleurs des dépenses engagées ». Elle ajoute : « Bon nombre des anomalies qui viennent d’être signalées auraient pu susciter l’attention des préfectures mais on a depuis longtemps éprouvé l’aveuglement ou le renoncement du tuteur administratif23. » En 1925, le corps de contrôle, après avoir donné un exemple de négligence au détriment du contribuable, conclut à nouveau sur l’insuffisance de la tutelle préfectorale, « bien moins du fait des dispositions qui la régissent que par le défaut de vigilance et de fermeté des autorités à qui elle incombe24 ». En 1926, l’Inspection propose, outre des sanctions financières pour les municipalités négligentes, de substituer carrément au contrôle administratif défaillant celui des agents des Finances. On peut lire : « Dans ces conditions, il semblerait intéressant d’étudier la manière dont les agents des Finances pourraient reconstituer le contrôle abandonné en fait par les agents de l’Intérieur25 ». En 1927, elle se fait plus menaçante :

  • 26 Arch. nat. F2 2272, Comptes administratifs de la ville de Rochefort. Jean-Marcel Drouineau (1901), (...)

« Le relâchement trop souvent constaté de la tutelle administrative constitue un symptôme assez grave. Il pourrait venir une heure où, par suite des habitudes acquises, une réaction contre l’indépendance parfois excessive des municipalités deviendrait impossible. Il semble donc nécessaire de compléter et de renforcer le contrôle actuellement exercé sur les finances locales26. »

  • 27 Arch. nat. F2 2110, Réforme du régime financier des communes (1930-1931), rapport de l’IGF sur la s (...)

32À la fin de l’année 1928, l’Inspection générale des finances est à nouveau chargée d’une enquête sur la gestion des finances départementales et communales dans le contexte de l’augmentation des impôts locaux alors que le gouvernement a engagé une politique de pause fiscale en attendant une réduction27. Outre une réforme des marchés publics, sa préoccupation, dans cette enquête, porte sur les créations d’emplois. D’après la loi municipale de 1884, le maire peut, en effet, créer en toute liberté des emplois et fixer leurs traitements. Aucune approbation préfectorale n’est nécessaire, ce qui incite les municipalités à la plus grande prodigalité. C’est là une des causes majeures de l’augmentation des dépenses locales, qui dépasse l’indice d’élévation des prix et représente désormais, pour les contribuables, les deux cinquièmes de la charge contributive de l’État. Mais cette fois, l’Inspection souhaite renforcer par une loi la tutelle préfectorale au détriment de la liberté municipale en matière de création d’emplois municipaux et de fixation des traitements.

  • 28 Comme le fait remarquer C. Jumeau, les préfets avaient peur d’entrer en conflit avec les maires des (...)
  • 29 La loi du 5 avril 1884 avait esquissé un contrôle par le public en donnant le droit à tout habitant (...)
  • 30 SAEF, 4 A 1, rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l (...)
  • 31 Le compte administratif serait contrôlé par les receveurs des Finances et les trésoriers-payeurs gé (...)

33Autre innovation pour lutter contre la défaillance des préfets lors de l’approbation des budgets28, l’Inspection souhaite que le contrôle des finances locales par les habitants de la commune soit fait, lors des élections, conformément à la loi sur les communes de 188429. Mais pour exercer ce contrôle, les contribuables doivent disposer d’une présentation des finances locales claire, lisible, transparente, de manière à donner une connaissance exacte des impôts locaux, à faciliter la lecture du budget et du compte administratif, à publier des éléments de comparaison. Elle préconise donc une refonte complète de la contexture des budgets, pour laquelle une commission interministérielle devrait être instituée30. Le budget serait divisé en budget général et en budget sur affectations spéciales. Les articles seraient classés en chapitres d’une manière uniforme, de façon à donner un meilleur aperçu des dépenses et d’éviter l’imputation d’un mandat sur une dizaine d’articles différents31. Enfin, les éléments financiers des communes, traités statistiquement, permettraient aux habitants de comparer les gestions des différentes municipalités. Pour cela, il est indispensable de tenir une comptabilité administrative digne de ce nom. L’article 509 du décret de 1862 prévoit que les préfets réglementent la tenue de cette comptabilité d’ordonnancement mais la prescription est restée lettre morte. Il faut donc confier cette réglementation à la direction de la Comptabilité publique, donc aux Finances, et non plus à l’Intérieur. Et ces documents doivent être contrôlés sur place et, donc, par les receveurs des Finances. Ainsi, à travers le contrôle des finances locales par les habitants de la commune, c’est, comme le souligne C. Jumeau, un contrôle, par la direction de la Comptabilité publique et ses services extérieurs, de la régularité des écritures d’ordonnancement qui est proposé et donc la reprise en main par le ministère des Finances.

  • 32 Arch. nat. F2 2110, Réforme du régime financier des communes (1930-1931), rapport de l’IGF, 1929.

34À la réforme de la tutelle sur la comptabilité administrative, l’Inspection ajoute une autre recommandation : le renforcement des pouvoirs des receveurs, « en perpétuelle posture de solliciteurs vis-à-vis des municipalités pour faire augmenter leur traitement, pour se faire allouer telle ou telle indemnité, pour se faire donner des commis, pour faire augmenter les frais de bureau, pour se faire octroyer des avantages en nature (logement, chauffage, éclairage) ». Dès lors, comment demander aux receveurs de s’opposer aux « fantaisies » d’un maire ou d’une municipalité ? « Ce régime est à réformer. Il faut que les receveurs municipaux soient, pour le recrutement et pour le statut personnel, pour les traitements, absolument indépendants des municipalités32. »

  • 33 Jean-Marcel Drouineau, dans le rapport qu’il adressa au chef du Service à propos des comptes admini (...)

35Ces rapports et enquêtes redondants sont de plus en plus insistants33 dans le sens d’une prise en main du ministère des Finances aux dépens de celui de l’Intérieur et des maires.

36Quelle est l’audience de ces recommandations, formulées en 1928 par l’Inspection ? Transmises aux chambres, à la Cour, au ministère de l’Intérieur, elles eurent aussi un écho dans le public, assez rare au demeurant. En effet, le 8 novembre 1929, Lucien Petit (1897), sous-gouverneur du Crédit foncier de France, fait à l’Académie des sciences morales et politiques une communication sur les finances départementales et communales, dans laquelle il reprend purement et simplement les critiques émises par son corps d’origine, au cours des années précédentes, à propos de la tutelle préfectorale et plaide, à son tour, pour que les receveurs soient rattachés au ministère des Finances :

  • 34 L. Petit, « Les Finances communales et départementales », communication faite à l’Académie des scie (...)

« La surveillance que devraient exercer les receveurs municipaux spéciaux serait très efficace si les comptables pouvaient être rendus indépendants des maires. Ils le deviendraient largement si on les faisait rentrer dans le cadre des agents du ministère des Finances. Leur gestion serait placée, comme celle des percepteurs receveurs municipaux, sous la responsabilité des receveurs des Finances et des trésoriers généraux, de manière à les assujettir à une surveillance plus stricte, à renforcer l’autorité et l’action des agents chargés de les vérifier et à leur permettre de s’opposer eux-mêmes aux irrégularités34. »

37L’efficacité de ces rapports de l’Inspection se lit dans la chronologie des réformes obtenues, dès lors que les conditions favorables sont réunies : le cadre institutionnel des décrets-lois de 1935, puis, plus tard, de l’État français, qui permet à l’exécutif de s’affranchir du Parlement et de la pression des députés-maires ; le revirement, depuis 1930, du syndicat des receveurs spéciaux, désormais favorable à l’intégration au ministère des Finances ; la recherche des économies dans une situation budgétaire déficitaire.

38Un décret-loi du 25 juin 1934, en augmentant le seuil des revenus d’une commune pour avoir droit à un comptable spécial, réduit le nombre de municipalités concernées et, surtout, enlève au maire la présélection de trois candidats. Puis le décret-loi du 30 octobre 1935 prévoit un statut (qui sera signé en 1937) pour les receveurs et, surtout, enlève définitivement au préfet le droit de nomination.

  • 35 C. Jumeau signale une note intéressante rédigée par la direction de la Comptabilité publique, prése (...)

39Enfin, sous Vichy, régime autoritaire qui a supprimé l’élection des maires et qui, donc, offre le cadre ad hoc, la loi du 14 septembre 1941 prévoit l’intégration progressive des receveurs municipaux dans le corps des percepteurs. Cette loi ne sera pas remise en cause à la Libération et l’intégration sera définitivement achevée par un décret du 13 octobre 1954, le temps de surmonter l’hostilité des percepteurs, inquiets de ces nouveaux concurrents pour le déroulement de leur carrière35.

  • 36 Cf. thèse de C. Jumeau, Les Receveurs municipaux sous la Troisième République, op. cit., chapitre I (...)
  • 37 Vérification de la recette municipale de Narbonne, Roger Goetze, 7 septembre 1940, service de l’IGF

40Quant à la réforme de la comptabilité administrative (ou de l’ordonnancement) des municipalités, C. Jumeau fait remarquer que les recommandations, rares, apparaissent plus tardivement alors que c’est cette comptabilité qui est à l’origine des dépassements de crédit involontaires ou frauduleux, toujours coûteux. Relevant d’un système comptable plus général, elle sera réorganisée avec le plan comptable général de 1953, sans qu’on puisse démontrer que les inspecteurs des Finances dans les cadres ont été plus que d’autres les acteurs déterminants de cette réforme. Il a donc fallu attendre plusieurs décennies pour que le rapport déjà cité de Jean-Marcel Drouineau sur la comptabilité d’ordonnancement de la mairie de Rochefort en 192736 ou le rapport de vérification de Roger Goetze (1937) à Narbonne en septembre 1940, proposant un véritable modèle de comptabilité administrative37, atteignent leur but.

41L’exemple des réformes des receveurs municipaux résume et complète les conditions nécessaires à l’efficacité des conseils des inspecteurs : situation coûteuse pour les finances de l’État dans un contexte budgétaire difficile ; diagnostic répété de rapport en rapport ; remèdes jacobins et peu coûteux dans un premier temps ; rapport de force politique favorable au ministère des Finances ; soutien d’une partie au moins des partenaires concernés. Mais, pour une efficacité plus rapide, surtout lorsque les réformes ne touchent pas le seul ministère des Finances, il faut encore un autre ingrédient : un scandale politique largement relayé dans le public, comme le montrent les deux exemples suivants.

IV. L’affaire Stavisky : les effets du contrôle de l’Inspection sur les Crédits municipaux d’Orléans et de Bayonne38

  • 38 Ce chapitre s’appuie essentiellement sur le travail inédit d’A. Brunet, Stavisky et l’affaire des c (...)

42Ce contrôle met en cause un autre ministère, cette fois celui du Commerce.

43En effet, les crédits municipaux d’Orléans, d’abord, puis de Bayonne ensuite, où sont commises les escroqueries, relèvent, à l’époque et comme tous les crédits municipaux, du ministère du Commerce mais la vérification comptable au second degré appartient à l’Inspection. Sans développer le mécanisme des fraudes ni la personnalité de Stavisky, il faut avoir en mémoire que ce dernier a été arrêté, en juillet 1926, pour escroquerie et recel et remis en liberté provisoire en juillet 1927, sans avoir été jugé, en raison de remises successives du procès. Utilisant alors les caisses des crédits municipaux, appelés aussi monts-de-piété, établissements publics institués le 16 pluviôse an XII pour consentir des prêts aux plus défavorisés, Stavisky pratique deux types de fraude à Orléans. La première consiste en prêts sur gages à des comparses, hors de proportion avec la valeur réelle des biens, constitués, en fait, de pierres synthétiques et non précieuses. Mais il ne réussit pas à développer cette fraude à grande échelle en raison du nombre de complicités exigées et de l’étroitesse du marché des pierres précieuses qui n’eut pas manqué d’attirer l’attention sur lui. La seconde fraude est l’émission de bons de caisse dont il conserve une fraction importante. Le procédé consiste à donner au prêteur une attestation du montant exact du prêt, à le mettre sur la souche et à écrire, dans la comptabilité, un montant nettement inférieur, la différence étant détournée à son profit. Difficile par conséquent à déceler tant que les bons sont renouvelés, cette fraude n’a d’autre limite que celle donnée par le prêteur, d’autant que Stavisky s’entoure toujours de complices. L’opposition naissante entre le maire d’Orléans et le conseil d’administration de la caisse du Crédit municipal conduit Stavisky à modifier et à élargir sa base géographique en créant un mont-de-piété à Bayonne, ville appréciée de la haute société et proche de l’Espagne. Il ne tarde pas à séduire le député-maire de Bayonne, qu’il fait nommer président du conseil d’administration de sa nouvelle caisse, tente, mais en vain, d’imposer l’ancien directeur d’Orléans (ce dernier avait été révoqué à la suite de la mission de l’Inspection) mais réussit à le faire nommer directeur adjoint ! Très vite, il parvient à faire voter, par le conseil d’administration de la Caisse de Bayonne, une augmentation sensible du volume des prêts. Quant à ses comptes personnels ou de société, il prend soin de les complexifier à l’extrême.

  • 39 Il s’agit alors de : Escallier (1909), J.-J. Bizot (1922), Baumgartner (1925) et Maxime-Robert (192 (...)

44Pour le remboursement des bons venus à échéance et les intérêts, il lui fallait trouver de nouvelles ressources. Jusqu’en 1933, il y parvient mais à cette date, il cherche à utiliser des créances sur le Fonds agraire hongrois, achetées peu avant à bon compte. Pour cela, il lui faut l’autorisation du ministère des Finances, et, précisément, de la direction du Mouvement général des fonds (dirigée alors par des inspecteurs des Finances39), et de celui des Affaires étrangères. Les deux ministres s’y opposent à trois reprises. En décembre 1933, le Crédit municipal de Bayonne se voit donc dans l’impossibilité de rembourser les bons venus à échéance ; tout l’échafaudage s’écroule. En effet, une compagnie d’assurances, important porteur de fonds, porte plainte et le receveur des Finances de Bayonne découvrit les détournements.

45À la fin du mois de décembre 1933, la presse accuse Alexandre Stavisky d’avoir bénéficié d’appuis politiques et de complicités administratives dans ses pratiques frauduleuses. La découverte des cadavres de Stavisky, le 8 janvier 1934, et du conseiller magistrat Albert Prince entraîne la démission du ministère Chautemps et provoquent une vive émotion dans le pays. Celle-ci se traduit, sur le plan politique, par la manifestation de l’extrême droite, le 6 février 1934, réclamant le châtiment des responsables et la démission d’Édouard Daladier, le nouveau président du Conseil. À cette manifestation transformée en émeute répond, trois jours plus tard, une manifestation de la gauche et la grève générale du 12 février.

46Quel rôle ont joué les inspecteurs des Finances dans la mise à jour de l’escroquerie et dans les réformes pour empêcher qu’elle ne se reproduise ?

47En juin 1929, à l’occasion de la vérification des services administratifs de la Trésorerie générale du Loiret, un inspecteur des Finances constate quelques anomalies et irrégularités administratives reprises par le chef de la tournée du Loiret, l’inspecteur général. Celui-ci procède à son tour à des observations sur le Crédit municipal d’Orléans, notamment sur le montant trop élevé des prêts accordés et intervient alors auprès de la Trésorerie générale et de la préfecture qui consulte le ministère de tutelle, le ministère du Commerce. Mais celui-ci ne donne pas suite. L’année suivante, l’Inspection, à la demande de l’inspecteur général, chef de la tournée du Loiret, propose au ministère du Commerce qu’un examen approfondi du Crédit municipal soit confié conjointement à des représentants du ministre des Finances et du ministre du Commerce et demande la nomination d’un expert joaillier. Ses demandes restent sans réponse de la part du ministère du Commerce. L’année d’après, en 1931, à la demande du maire d’Orléans cette fois, le même inspecteur général inscrit la vérification dans son programme et la confie au jeune inspecteur Gabriel Ardant (1929). Les conclusions de ce rapport reprennent celles du précédent et font, en outre, ressortir le laxisme qui règne dans cet établissement. Pendant ce temps, le Crédit municipal a multiplié par dix la valeur de ses prêts sur gage, qui ne peuvent être contrôlés faute d’expert, et a dépassé les montants autorisés.

48Alertés par l’exemple d’Orléans, trois inspecteurs généraux interviennent, entre 1931 et 1933, pour recommander, au receveur de Bayonne cette fois, d’exercer une surveillance attentive de la nouvelle caisse de Crédit municipal de Stavisky et les contrôles de comptable sont suivis avec attention par l’Inspection. Mais les seuls documents comptables du mont-de-piété dont dispose le receveur pour exercer son contrôle ne suffisent pas à révéler l’escroquerie. Il faut attendre la plainte d’un souscripteur lésé. Alors seulement, le receveur est en mesure de découvrir que le montant des bons venants à échéance, tel qu’il apparaît dans les comptes du Crédit municipal de Bayonne, est inférieur au montant des prêts accordés par la compagnie d’assurances qui y a souscrit. Dès lors, la fraude est patente, il ne reste plus qu’à déterminer les coupures fraudées, ce qu’il fait grâce aux informations données par la compagnie d’assurances.

49Cet exemple montre bien les limites de l’efficacité du contrôle de l’Inspection. Si elle a parfaitement rempli son rôle, à Orléans et à Bayonne, en alertant de la gravité des doutes portés sur la bonne gestion des monts-de-piété, elle n’est pas habilitée à procéder aux poursuites contre ces crédits municipaux. C’était aux autorités judiciaires d’intervenir soit grâce à des informations recueillies par les services de police, soit sur l’intervention du ministère de tutelle, le ministère du Commerce, qui a reçu évidemment les rapports de l’Inspection mais n’a pas donné suite. La commission parlementaire se montrera très sévère vis-à-vis des administrations publiques de ce ministère et du ministre lui-même.

50Si la réforme importante des monts-de-piété a résulté davantage du scandale que des observations réitérées de l’Inspection, le législateur a retenu ses suggestions. La loi du 17 mars 1934 les met désormais sous l’autorité du ministère des Finances ; ils sont soumis, avec l’aide d’un expert appréciateur des gages, non seulement aux vérifications comptables de l’Inspection mais aussi à son contrôle administratif et un décret-loi est pris, dans le cadre des pleins pouvoirs donnés au gouvernement, le 30 octobre 1935, prévoyant de ramener les monts-de-piété à leur vocation initiale de prêts limités aux plus défavorisés.

51L’Inspection des finances, dans cette affaire, a été la plus efficiente possible, compte tenu de ses moyens d’intervention limités, et la plus efficace possible, dans la mesure où les améliorations qu’elle avait pour mission de conseiller furent finalement suivies. En revanche, une fois encore, tant qu’elle a été seule à dénoncer ou proposer, elle a été impuissante à convaincre des réformes nécessaires. C’est bien l’étalage sur la place publique des dysfonctionnements du ministère du Commerce qui ont donné la possibilité à l’Inspection et au ministre des Finances d’être vraiment efficaces. Et c’est le même processus qui est à l’œuvre dans l’exemple suivant.

V. Le cas de la réorganisation administrative de la ville de Marseille en 193840

  • 40 Cette étude de cas doit beaucoup aux travaux, déjà cités, de P. Huet, L’Inspection générale des Fin (...)

52L’endettement de la ville de Marseille – dont le territoire est immense –, cinq fois supérieur à celui de la ville de Lyon, devient très préoccupant. Sa population est passée de 550 000 habitants en 1913 à près d’un million à la veille de la Seconde Guerre mondiale. Il s’agit de gens souvent pauvres, dont beaucoup sont de passage, et qui apportent davantage de dépenses que de recettes dans les domaines de la voirie, de l’assistance et des transports.

  • 41 C. Jumeau, Les Receveurs municipaux sous la Troisième République, op. cit., vol. I, chapitre IV.

53Inquiet de l’augmentation constante de cet endettement, le ministre de l’Intérieur avait multiplié les inspections de son Inspection générale des services administratifs (IGSA) avant de demander, en 1937, le concours de l’Inspection des finances pour une mission conjointe. La mission ainsi formée doit établir le bilan de la situation financière et formuler des mesures « susceptibles d’en assurer l’assainissement ». Un prérapport, rédigé en décembre 1937 par Gabriel Ardant (1929) et Henri Amaudric du Chaffaut (1926), présente un bilan financier et recommande de soumettre tout nouveau concours de l’État, indispensable, à une réforme drastique de l’administration. En effet, la dette cumulée de la ville a triplé depuis six ans et représente le double du budget total de l’année. Les impôts locaux (les centimes) devraient être augmentés de 50 % mais les facultés des contribuables sont déjà limitées. Le programme de réforme touche à la réorganisation de la municipalité, au contrôle et aux modalités de gestion. Beaucoup, parmi les employés de la ville, n’ont même pas un casier judiciaire vierge41. Le rapport préconise de restaurer l’autorité du maire par la révision des délégations qui font des adjoints aux maires de véritables féodaux quasi intouchables. Ces deux inspecteurs souhaitent le rétablissement d’un contrôle financier préalable véritable, la création d’un contrôle technique indépendant pour les marchés conclus par la ville, la révision du statut des personnels, etc. Ce prérapport est transmis au ministre de l’Intérieur. Durant l’année 1938, l’Inspection complète ce rapport par des vérifications sur tout le département, sur les hospices civils et sur la gestion de l’octroi de Marseille. En dépit de cela et d’une note de l’IGSA alarmiste de novembre 1938, rien ne se passe du côté gouvernemental, la crainte des réactions locales étant la plus forte.

54Il faudra, là encore, un scandale public et une loi accordant les pleins pouvoirs au gouvernement pour procéder aux réformes nécessaires et régler la situation.

55En effet, alors que le congrès du Parti radical s’ouvre le 27 octobre 1938 à Marseille, un incendie se déclare sur la Canebière aux Nouvelles Galeries. L’incendie, au lieu d’être éteint rapidement, se propage aux immeubles voisins. Parmi eux se trouvent les hôtels où sont hébergés les représentants du Parti radical, qui doivent évacuer rapidement. Les renforts venus des villes voisines et même de Lyon permettent de maîtriser le sinistre au bout de deux jours mais il y a 75 morts et des centaines de blessés. On découvre alors que le service municipal n’a pas vérifié le dispositif de lutte contre l’incendie du magasin et que le service des pompiers de Marseille est sous-équipé. Mais au-delà de la réorganisation de lutte contre l’incendie, on se rend compte que tous les services de la municipalité sont atteints de dysfonctionnement.

56Parmi les décrets-lois pris le 1er novembre 1938 par le nouveau ministre des Finances, Paul Reynaud, pour résoudre la crise financière, l’un crée le Comité supérieur de réorganisation administrative, dit « Comité de la Hache », habilité à proposer des réformes par décrets jusqu’au 31 décembre 1939. Il est composé de rapporteurs pris dans les grands corps ou parmi des ingénieurs. 30 % d’entre eux sont inspecteurs des Finances dans les cadres. Ces rapporteurs sont répartis en mission, dont la mission de l’Intérieur qui comprend trois inspecteurs des Finances dont Gabriel Ardant et Amaudric du Chaffaut, les auteurs du prérapport. Ils s’attaquent immédiatement aux vices les plus voyants de la machine administrative et donc à Marseille, considérée comme un cas d’urgence. Leur rapport, particulièrement sévère, aboutit au décret du 20 mars 1939 qui met sous tutelle de l’État, temporairement, la ville de Marseille et les établissements municipaux qui en dépendent. Un administrateur extraordinaire, Frédéric Surleau, ingénieur en chef des Ponts, relevant du président du Conseil et du ministre de l’Intérieur, exercera pendant six ans les attributions du maire, assisté d’un secrétaire général, le conseiller d’État François Ollive, un des membres de la mission du Comité de la Hache. Quatre directeurs sont nommés par décret sur sa proposition, dont Amaudric du Chaffaut pour la direction des services financiers qui a, seul, l’initiative des dépenses et la préparation du budget. Une révision du statut et du régime de retraite des agents municipaux est prévue dans les six mois. Ainsi, pour une fois, l’équipe des rapporteurs sur la ville de Marseille peut passer du contrôle à l’action, c’est-à-dire à la mise en œuvre des réformes proposées.

57À nouveau, le scandale politique, sa médiatisation, les circonstances politiques exceptionnelles et le vote des pleins pouvoirs ont permis que soient mises en œuvre, par le ministre des Finances, les préconisations de l’Inspection, son contrôle (nous dirions audit aujourd’hui) n’ayant eu pour effet que d’alerter et de suggérer en vain.

58À nouveau, les mesures prises sont clairement jacobines et en faveur de l’administration des Finances.

Notes

1 Rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année 1918. L’italique est de nous.

2 Rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année 1919. L’italique est de nous.

3 L’application de la loi est suspendue début mars 1925 et le bordereau nominatif est supprimé dans la loi de finances du 13 juillet 1925. L’étude la plus limpide et accessible de cet épisode reste celle de J.-N. Jeanneney, Leçon d’histoire pour une gauche au pouvoir, la faillite du Cartel, 1924-1926, Paris, Seuil, coll. « Points Histoire », 158 p., p. 92-93.

4 Rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année 1918, cité, p. 28.

5 Rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année 1920, rédigé en 1922, p. 8, chapitre sur les contributions directes.

6 P. Huet, L’Inspection des Finances, d’une guerre à l’autre, 1914-1939, exemplaire dactylographié, 1988, confié par l’auteur et le service de l’IGF, p. 75.

7 Dossier Menaces, service de l’IGF.

8 C. Jumeau, Les Receveurs municipaux sous la Troisième République, thèse pour le doctorat d’histoire soutenue le 18 décembre 2007 à l’EPHE sous la direction de F. Monnier, 2 vol., 1 155 p., à paraître dans les Éditions du Comité d’histoire économique et financière de la France. C. Jumeau a bien voulu relire cette étude de cas et nous l’en remercions très chaleureusement.

9 Arch. nat. F2 2111, Intérieur administration locale, concernant la grande enquête menée auprès des communes sur leurs finances.

10 Cour des comptes, Rapport, 1922-1923, p. 107-108.

11 Arch. nat. F2 2111.

12 Arch. nat. F2 2111, M. de Ternas, inspecteur des Finances chargé de la division II au ministère des Finances, 11 juillet 1923.

13 SAEF, 4 A 1, rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours des années 1924 et sur 1926, service de l’IGF, p. 23.

14 Voir Histoire du droit des finances publiques, Les Grands thèmes des finances locales, vol. 3, études coordonnées par H. Isaïa et J. Spindler, Paris, Economica, 1988, p. 58. Cf. aussi M. Félix, La Réforme générale des finances locales, vol. 2, Paris, Rousseau, 1933, 551 p.

15 Pour plus de détails, cf. la thèse de C. Jumeau, Les Receveurs municipaux sous la Troisième République, op. cit. La répartition de ces fonds était, le plus souvent, proportionnelle à la population. Ainsi les communes riches venaient prendre leur part à ce fond commun de la même manière que les communes pauvres.

16 SAEF, 4 A 1, rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année 1927, service de l’IGF : « Par lettre circulaire en date du 16 août 1927, le ministre de l’Intérieur a signalé aux préfets les critiques de l’Inspection générale des Finances visant les nouvelles taxes. »

17 Cf. J. Caillaux, Le Capital, supplément économique du 27 octobre 1928.

18 C. Jumeau énumère ces manquements, dénoncés dans les rapports annuels sur 1927 et 1928 notamment, dans sa thèse : Les Receveurs municipaux sous la Troisième République, op. cit. Cf. Arch. nat. F2 2110, Réforme du régime financier des communes (1930-1931), rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours des années 1927 et 1928. Les municipalités cherchent à se soustraire par tous les moyens à la fiscalité du timbre et de l’enregistrement en évitant les adjudications de marchés publics. Le fractionnement des mémoires sur les marchés publics permet d’éviter la passation d’un marché, c’est-à-dire le contrôle préfectoral et le versement de droits d’enregistrement.

19 SAEF, 4 A 1, rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année 1927, service de l’IGF.

20 Arch. nat. F2 2110, Réforme du régime financier des communes (1930-1931), rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année 1929. C. Jumeau fait remarquer que cette vision optimiste sur les receveurs municipaux contraste avec la sévérité des appréciations portées sur la gestion des receveurs à l’occasion des tournées de vérifications et retrouvées dans les dossiers de personnel.

21 SAEF, 4 A 1, rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année 1922, p. 23, service de l’IGF.

22 Arch. nat. F2 2111, M. de Ternas, inspecteur des Finances chargé de la division II au ministère des Finances, 11 juillet 1923 : « Une réflexion me vient naturellement à l’esprit. Les communes sont pourtant dotées d’un «tuteur administratif» qui a le droit et le moyen de les ramener à la raison… le devoir aussi… mais il est trop souvent «distrait»… À la vérité, la tutelle administrative – sauf de rares exceptions, a été de tout temps un peu lâche. Les circonstances commandent de la resserrer. Il serait sans doute utile de communiquer au ministère de l’Intérieur les critiques de mes collaborateurs. »

23 SAEF, 4 A 1, rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année 1924, p. 17, service de l’IGF.

24 Ibid., rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année 1925.

25 Ibid., rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année 1926.

26 Arch. nat. F2 2272, Comptes administratifs de la ville de Rochefort. Jean-Marcel Drouineau (1901), rapport sur les comptes administratifs de la ville de Rochefort, adressé à son chef de service le 21 mai 1927.

27 Arch. nat. F2 2110, Réforme du régime financier des communes (1930-1931), rapport de l’IGF sur la situation financière des communes et des départements, 1929. Cette enquête de l’Inspection porte sur tous les budgets, dans tous les départements, de toutes les villes de plus de 30 000 habitants, de toutes les communes de la Seine et d’un nombre important de communes rurales. En outre, la situation financière d’une quarantaine de villes, choisies parmi les plus importantes, fait l’objet sur place d’un examen détaillé. Cette enquête est menée par J.-M. Drouineau (1901), inspecteur général des Finances, Tocqueville (1921), Appert (1922), Roumilhac (1922), Y. Martin (1922), Essig (1924), Barbier (1924), Tournier (1926) et Brézet (1927).

28 Comme le fait remarquer C. Jumeau, les préfets avaient peur d’entrer en conflit avec les maires des grandes villes, qui étaient généralement sénateurs, députés ou conseillers généraux. C. Jumeau, Les Receveurs municipaux sous la Troisième République, op. cit., chapitre III, « Un maire trahi », et chapitre IV, « Le cas de Villeurbanne ».

29 La loi du 5 avril 1884 avait esquissé un contrôle par le public en donnant le droit à tout habitant ou contribuable de copier ou de publier les procès-verbaux du conseil municipal, les budgets, les comptes, les arrêtés municipaux.

30 SAEF, 4 A 1, rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année 1928, service de l’IGF.

31 Le compte administratif serait contrôlé par les receveurs des Finances et les trésoriers-payeurs généraux en même temps que le compte de gestion du receveur.

32 Arch. nat. F2 2110, Réforme du régime financier des communes (1930-1931), rapport de l’IGF, 1929.

33 Jean-Marcel Drouineau, dans le rapport qu’il adressa au chef du Service à propos des comptes administratifs de la ville de Rochefort, le 21 mai 1927, avait utilisé quasiment les mêmes termes : « Il ne faut pas leur demander de l’héroïsme, à une époque surtout où ces agents, étant sans cesse à demander un rehaussement de leur traitement, sont vis-à-vis des municipalités en posture de solliciteurs bien plutôt que de censeurs. » Arch. nat. F2 2272, Comptes administratifs de la ville de Rochefort.

34 L. Petit, « Les Finances communales et départementales », communication faite à l’Académie des sciences morales et politiques le 9 novembre 1929, La Revue du Trésor, février 1931, p. 111.

35 C. Jumeau signale une note intéressante rédigée par la direction de la Comptabilité publique, présentant à la direction du Budget le projet de décret d’intégration des receveurs spéciaux, en insistant sur le rôle de l’Inspection et de la Cour depuis 1930, et dressant un historique de la question et les étapes successives ; C. Jumeau, Les Receveurs municipaux sous la Troisième République, op. cit. Cf. SAEF, B 60474, note s. d., s. n., direction de la Comptabilité publique à la direction du Budget ; cf. aussi B 60474, note s. d., R. Guindet, direction du Budget.

36 Cf. thèse de C. Jumeau, Les Receveurs municipaux sous la Troisième République, op. cit., chapitre IV.

37 Vérification de la recette municipale de Narbonne, Roger Goetze, 7 septembre 1940, service de l’IGF.

38 Ce chapitre s’appuie essentiellement sur le travail inédit d’A. Brunet, Stavisky et l’affaire des crédits municipaux, contribution provisoire et dactylographiée à l’histoire de l’Inspection générale des finances, rédigée aux débuts des années quatre-vingts, remise à l’auteur et conservée par le Service, 28 p. Cet inspecteur des Finances (1930) a utilisé, notamment, les travaux de la commission d’enquête parlementaire et les rapports de l’IGF.

39 Il s’agit alors de : Escallier (1909), J.-J. Bizot (1922), Baumgartner (1925) et Maxime-Robert (1927).

40 Cette étude de cas doit beaucoup aux travaux, déjà cités, de P. Huet, L’Inspection générale des Finances, t. III, D’une guerre à l’autre, 1914-1939.

41 C. Jumeau, Les Receveurs municipaux sous la Troisième République, op. cit., vol. I, chapitre IV.

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