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Le grand état-major financier : les inspecteurs des Finances, 1918-1946

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Nathalie Carré de Malberg

Deuxième partie. Le métier d’inspecteur des Finances dans la ‎première moitié du xxe siècle : du contrôle au conseil, efficience et ‎efficacité

Chapitre IV. Le métier, le service, les hommes, l’activité de contrôle : 1919-1939

Texte intégral

I. Des attributions sans cesse élargies, mais des pouvoirs limités

1Les attributions essentielles de l’Inspection dans l’entre-deux-guerres, les principes du contrôle et les règles de vérification sont donc définis par l’arrêté du 26 juillet 1907 et l’instruction du 27 juillet 1907.

  • 1 Service de l’IGF.

2Pour mesurer l’ampleur des missions de l’Inspection, on peut distinguer les services soumis au contrôle de l’Inspection selon que l’intervention de l’Inspection est régulière mais intermittente ou que son contrôle est permanent, comme le fait le manuel de l’Inspection en 19381.

3L’énumération de ces services vérifiés par le contrôle régulier fait, en 1938, 86 pages. Pour le ministère des Finances : agents du Trésor, des Douanes, de l’Enregistrement, des Contributions directes et indirectes, des manufactures de l’État, tous les comptables des deniers publics (receveurs des villes, communes, hospices, bureaux de bienfaisance, maisons de détention, établissements d’enseignement départementaux ou communaux). Pour les autres ministères : PTT, Eaux et Forêts, Haras, régies financières de l’Algérie, de la Tunisie et du Maroc. À cela s’ajoute le contrôle sur les entreprises liées à l’État par des conventions particulières et, plus généralement, sur les sociétés et institutions privées où les intérêts du Trésor sont en jeu : compagnies de chemins de fer, de navigation maritime et aérienne, sociétés de crédit foncier, d’habitation à bon marché, caisses d’épargne et de retraites ouvrières, sociétés de course, de secours mutuel, casinos et cercles.

4Les contrôles permanents sont de plusieurs ordres. Ils peuvent être d’ordre budgétaire et sont exercés par l’intermédiaire des comités de contrôle financier, présidés obligatoirement soit par un membre de la Cour, soit par un inspecteur des Finances. Le contrôle permanent peut aussi être d’ordre comptable et porte alors sur des sociétés ou entreprises qui ont fait appel au concours de l’État sous forme de subvention, de garantie d’intérêt, ou qui sont soumises à l’autorisation de l’État, ou bénéficient d’un privilège. L’Inspection y exerce son droit de vérification par le biais d’une commission de vérification, à laquelle elle participe, qui procède à l’examen annuel des comptes. C’est le cas du contrôle financier des chemins de fer ou des compagnies de navigation maritime. Par ailleurs, si l’État participe au capital social, il est représenté au conseil d’administration par des administrateurs pouvant être des inspecteurs des Finances. La liste de ces contrôles permanents, qui peuvent être confiés à des inspecteurs, occupe 55 pages en 1938.

5Des inspecteurs des Finances doivent en outre obligatoirement participer ou présider un nombre important de commission et comités, dépendant ou non du ministère des Finances, qui occupent 45 pages en 1938.

6Depuis la deuxième moitié du xixe siècle, le lien entre vérifications et enquête s’est affirmé. Il est fréquent qu’à partir des questions signalées lors de vérifications, des réflexions plus générales sur des thèmes plus larges d’effectifs ou d’organisation soient demandées à l’Inspection. Par exemple, en 1894, une mission spéciale, qui dépasse les divisions territoriales, est organisée pour procéder à une étude comparative de la gestion des manufactures des tabacs et allumettes et de la situation des ouvriers. Autre exemple, en 1928, l’enquête sur les finances locales a pour but de chercher les causes de l’accroissement des charges et de proposer les moyens d’y remédier. On peut citer encore des enquêtes sur les services des Postes, les caisses d’épargne, les HBM et les banques populaires. Celles-ci n’ont, hélas, pas toutes été conservées mais certaines sont signalées dans les rapports annuels.

7Les attributions de l’Inspection augmentent donc à la mesure de l’emprise de l’État et du développement des administrations et services qui l’accompagne mais les pouvoirs des inspecteurs ont des limites très précises.

8En effet, au cours de leur « tournée » de contrôle, armées d’une commission du ministre, ils ont le devoir d’arrêter les comptes au moment où ils arrivent, à l’improviste, dans le service et ont le droit d’exiger la communication de tout dossier ou document. Si la sécurité des fonds l’exige, et seulement dans ce cas, ils sont autorisés à suspendre provisoirement les agents de leurs fonctions, ce qui est très rare. Mais ils ne peuvent pas donner d’ordre ni prescrire tel ou tel redressement ou réforme. Ils peuvent seulement proposer, suggérer. Les inspecteurs généraux transmettent les observations retenues au ministre qui les fait suivre à son tour aux directions ou ministères concernés qui, seuls, décident des mesures à prendre. Tout ce qui concerne des dispositions budgétaires ou des textes législatifs relève du ministre lui-même. De même que c’est de lui que dépend la saisie des collègues ministériels ayant la tutelle de certains services vérifiés. Le droit de donner aux constatations de l’Inspection les suites qu’elles comportent et d’en suivre l’application n’appartient donc pas aux inspecteurs ; il est du ressort exclusif des ministres des Finances et des administrations concernées.

9Ce cloisonnement inspection et administrations – « surveillance » et « action », comme disait le baron Louis – est pourtant constamment déploré par les inspecteurs eux-mêmes, comme on peut le lire dans le premier rapport annuel, sur 1912, qui se termine ainsi :

  • 2 Rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année, rédig (...)

« Peut-être l’établissement d’un contact plus étroit entre l’Inspection générale et les services d’administration centrale […] permettrait-il de mieux suivre les projets d’amélioration et de réforme qui sont indiqués dans les rapports […] C’est en collaborant avec eux d’une manière plus étroite qu’ils pourraient fournir un concours véritablement efficace en vue de faire passer dans le domaine des faits les améliorations que vous jugeriez désirables2. »

10Trente-trois ans plus tard, en janvier 1945, Gabriel Ardant (1929) lui fait écho : « Une cloison trop étanche entre l’administration centrale des Finances et l’inspection générale des Finances présente de sérieux inconvénients », et il précise :

  • 3 Note annexe au rapport de la commission de réforme de l’Inspection, du 10 janvier 1945, dossier Men (...)

« C’est là une des raisons pour lesquelles on omet le plus souvent de donner suite aux rapports de l’Inspection des Finances ou pour lesquelles on ne leur donne suite que lorsque les événements ont fait ressortir de façon éclatante mais tardive l’importance des critiques formulées et la nécessité des réformes proposées. Elle (cette cloison étanche) diminue l’intérêt que les inspecteurs peuvent trouver à leurs travaux. […] Elle diminue d’ailleurs la valeur même de leurs travaux. Il y a une certaine déformation professionnelle qui provient d’une attitude perpétuellement et uniquement critique ».3

11Pour lui, « une réforme essentielle au meilleur fonctionnement de l’Inspection consiste donc à établir plus de liaison entre le ministre, son administration centrale et son corps de contrôle ». Rien n’y fera, ces doléances ne seront pas entendues.

12On comprend le sentiment de frustration qui a pu les habiter à force de réitérer des remarques sans les voir aboutir et sans pouvoir les mettre en œuvre, sentiment qui a en partie nourri la désertion du métier.

II. L’organisation, les conditions de travail et la formation

13L’organisation des vérifications, dites « tournées », est réglée par l’arrêté de 1907 et l’instruction générale annuelle du Service. Les inspecteurs sont mis pendant six mois, de mai à novembre, à la disposition des inspecteurs généraux, qui dirigent des divisions territoriales, résidant en province et responsables, pendant trois ans au moins, d’une division. Ces derniers ont, théoriquement, sous leurs ordres cinq inspecteurs et adjoints : l’inspecteur le plus ancien vérifiant le chef du service départemental, les plus jeunes se réservant un échantillon de services subordonnés. En principe, chaque inspecteur doit changer de division chaque année À ces divisions territoriales se sont ajoutées, au fil du temps, des divisions spéciales (six en 1929, dont la mission des chemins de fer). Chaque division, dont l’extension géographique a suivi les grands axes ferroviaires, recouvre une dizaine de départements. Une division spéciale couvre l’Afrique du Nord.

14Jusqu’en 1941, le rôle de l’inspecteur général est de mettre en œuvre les instructions annuelles du ministre, données à la veille de la tournée. Les instructions annuelles reprennent les notes envoyées par les directions, les points les plus importants à étudier, les priorités à répartir.

15Les méthodes de travail obéissent à quelques règles simples et immuables :

  • celle du contrôle sur place ;

  • celle de l’improviste qui impose d’organiser les tournées en variant les itinéraires, en vérifiant, éventuellement, à deux ou trois semaines d’intervalle, deux services équivalents et en organisant des contre-vérifications pour s’assurer que les suites ont bien été apportées aux observations les plus graves ;

  • celle du rapport contradictoire ;

  • celle de la responsabilité personnelle des rapports.

  • 4 Le décret du 4 octobre 2006 met fin à cette responsabilité individuelle dans la mesure où, désormai (...)

16Ils sont en effet personnellement responsables de leur rapport4. Cette exigence est rappelée, dans l’instruction de 1907, en commentaire des articles 5 et 6 : « L’inspecteur chargé d’une enquête sur la gestion d’un ou de plusieurs fonctionnaires quelconques doit leur donner connaissance de toutes les imputations et de tous les faits allégués contre eux et les mettre en demeure de présenter leur défense écrite sur chacun de ces faits ou imputations » et les met en demeure de présenter leur défense.

17Les observations recueillies au cours de la tournée sont rédigées dans un rapport à cinq colonnes où l’agent vérifié peut contester les remarques de l’inspecteur, la cinquième colonne étant réservée à l’inspecteur général. Le rapport sera plus tard réduit à trois  colonnes.

18Les conditions de travail et de vie, pendant les six mois de tournée, sont contraignantes à cette époque. En dehors des inspecteurs généraux, qui résident la plupart du temps sur place, ce sont des nomades la moitié de l’année. Les hébergements et les moyens de transports, notamment dans les petites villes de province, sont redoutés pour leur inconfort, particulièrement par les jeunes inspecteurs mariés avec enfant. En outre, les retours à Paris le week-end sont interdits, interdiction pas toujours respectée.

  • 5 Réponse écrite à notre questionnaire en 1981.

19L’hiver, les inspecteurs opèrent les vérifications à Paris et en banlieue, notamment à la Recette de Paris, effectuent divers travaux dans les divisions spécialisées localisées à Paris ou des enquêtes diverses demandées par le ministre. Au cours de ces enquêtes, leur mission est de « déceler ce qui ne va pas, pourquoi cela ne va pas, ce qu’il faut faire pour que cela aille », comme nous l’a écrit Du Buit (1914)5.

20Les plus jeunes préparent les candidats au concours suivant dans des équipes d’entraînement intensif, appelées petites écuries, qu’ils réunissent souvent à leur domicile ; les plus âgés peuvent participer au jury.

21Ils sont aussi parfois envoyés temporairement en mission à l’étranger, le plus souvent en Europe, soit pour information sur les systèmes fiscaux ou administratifs – par exemple, afin de mieux préparer une réforme –, soit pour assurer le service de la dette des pays défaillants à l’égard des épargnants français, soit encore à titre d’assistance ou de conseil. Certains parviennent à être mis, l’hiver, à la disposition des directeurs d’administration centrale ou des cabinets pour des missions d’études, prélude, souvent, à une carrière plus active.

  • 6 Chiffres tirés des annuaires des Finances.
  • 7 J.-M. Delettrez, Histoire de l’Inspection 1939-1945, exemplaire dactylographié, conservé au Service (...)

22Par leur traitement, les inspecteurs dans les cadres sont loin d’être privilégiés, comme le montre le tableau comparatif ci-dessous6 et les indemnités de tournée, qui ne sont allouées qu’à ceux qui sont hors de Paris7, couvrent à peine les frais.

  • 8 Entretiens avec R. Goetze, texte établi, présenté et annoté par N. Carré de Malberg, Paris ; Comité (...)
  • 9 Dossier de carrière no 245, service de l’IGF.

23Goetze (1937) se souvient qu’adjoint en tournée dans le Sud-Ouest en 1940, il touchait 2 214 francs par mois (sans compter les indemnités de tournée) et il évoque « le sort peu enviable d’adjoint financièrement parlant8 ». Dans un courrier au Service du 2 juin 1940, Miné (1935) annonce son départ sur le front et mentionne qu’il a bien reçu le dernier mandat amputé de réduction dont il déplore qu’elle « ramène une rémunération déjà inférieure à celle d’un ouvrier non spécialisé à un niveau inquiétant9 ».

Traitements annuels, non compris les indemnités. Tableau 1. Administration centrale

1913

1921

1928

1937

Directeurs

20 000

25-30 000

60-75 000

100-112 000

Directeurs adjoints, sous-directeurs

12-15 000

18-22 000

44-50 000

65-80 000

Chefs de bureau

7-12 000

14-18 000

32-40 000

45-60 000

Rédacteurs principaux

3-5 000

9-11 000

18-22 000

23-30 000

Tableau 2. Inspection générale des finances

1913

1921

1928

1937

Inspecteur général

15 000

17 000

25 000

60 000

1re classe

9 000

9-12 000

15-20 000

40-48 000

2e classe

6 000

8 000

13 000

34-36 000

3e classe

4 000

6 000

11 000

28 000

4e classe

3 000

4 000

9 000

22 000

Adjoint

1 900

2 400

8 000

18 000

  • 10 J.-M. Delettrez, Histoire de l’Inspection, 1939-1945, exemplaire dactylographié, service de l’IGF.

24Delettrez (1941) l’estimait, en 1987 et en francs constants, inférieure au SMIC. En outre, toujours selon Delettrez, l’indemnité de tournée de l’adjoint de première année, en 1941, qui représentait 120 % du traitement, était inférieure de moitié, en francs constants, à ce qu’elle était devenue en 1987 où cette indemnité ne représentait plus que 52 % du traitement de base10.

25La formation des jeunes adjoints, qui dure deux ou trois ans selon les époques, se fait dans le cadre de la tournée par les plus anciens. Les inspecteurs généraux notent ces jeunes recrues et leur rapport compte pour le deuxième concours dont la sanction, rappelons-le, peut être le changement de classement, l’ajournement voire la radiation.

26Les témoignages écrits et oraux, redondants, vont tous dans le même sens, au-delà des anecdotes qui les ont marqués : la formation acquise ainsi par les adjoints puis 4e classe au cours de ces premières années de tournée est irremplaçable tant par l’apprentissage des administrations financières locales et des règles de la comptabilité publique que par les responsabilités exercées très jeunes en face de comptables chevronnés, sans oublier la découverte, pour une partie d’entre eux, de la province. Expérience irremplaçable mais aussi légitimante car c’est elle qui les différencie de leurs concurrents : les rédacteurs et, plus tard, les administrateurs civils. Sans vouloir en discuter le bien-fondé, force est de constater que les carrières des inspecteurs reçus aux lendemains du premier conflit ou pendant la Seconde Guerre mondiale, qui ont fait très peu ou pas du tout tournée, sont au moins aussi rapides sinon plus que celles de leurs camarades plus anciens qui ont eu cette formation « irremplaçable ». Ceux-là se sont fort bien passés de cette expérience et de cette formation. Et en 1945, Postel-Vinay (1938), qui a fait un peu plus de deux ans de tournée, ose se montrer très critique sur la formation par la tournée :

  • 11 Cf. ci-dessous, chapitre VII, « Commission de réforme de l’Inspection (novembre 1944-janvier 1945)  (...)

« Il ne semble pas en effet, que l’accomplissement de vérifications doive contribuer à développer les qualités de caractère, la largeur de vues et les connaissances d’ordre économique et financier qui sont cependant nécessaires à des fonctionnaires chargés de remplir le rôle que nous avons tenté de définir11. »

  • 12 Dossier no 268 (1), service de l’IGF.
  • 13 Il est tout de même licencié en histoire en 1918, en droit en 1920 (il ne soutiendra sa thèse qu’en (...)
  • 14 Il bénéficie, en 1929, du poste nouvellement créé de sous-directeur du Budget et du Contrôle financ (...)

27En revanche, certains, rares au demeurant, y ont trouvé un apprentissage et une réputation qui leur ont servi plus tard dans leurs fonctions actives ou ont pu accélérer leur début de carrière. Sans revenir sur le cas de Goetze, qui y découvre les tares de la comptabilité publique et les remèdes nécessaires qu’il appliquera plus tard en Algérie, l’exemple de Deroy, reçu, à 23 ans, 6e sur 7 en 1923, mérite d’être rappelé car il illustre le rôle joué par les appréciations des chefs de tournée pour détecter les talents12. Ainsi déjà, en 1924, l’inspecteur général Wurtz (1888) remarquait les qualités de Deroy qui, ajoutait-il dans ses appréciations de fin de la première tournée, « s’il persévère, devrait notablement améliorer son classement ». En 1925, un autre inspecteur général, Souclier (1897), rappelait le précieux concours que Deroy avait apporté à M. Lorain (1921) dans l’enquête sur la réforme de l’impôt sur le chiffre d’affaires. En avril 1926, lorsque le directeur du Budget fait appel au chef du Service pour un chargé de mission, le nom de Deroy est naturellement prononcé. Au lendemain du second concours, donc à 26 ans, après trois ans de tournée, il quitte définitivement le métier d’inspecteur pour être, pendant trois ans, chargé d’études au Budget. Il est désormais placé sur orbite pour une carrière triomphante alors que son rang médiocre, ses origines familiales de moyenne bourgeoisie parisienne (son père est avocat honoraire à la cour d’appel de Paris et occupe l’emploi honorable de directeur de la chambre syndicale des prêts immobiliers de la ville de Paris), ses états de services militaires (il est exempté du service militaire et ne sera donc pas mobilisé en 1918) risquaient de le handicaper. Il ne bénéficie, en effet, au début des années vingt, d’aucun réseau hérité13. C’est d’ailleurs un cas atypique, mais pas exceptionnel, de grande carrière sans passage par un cabinet. C’est bien la tournée et les talents dont il a fait preuve qui l’ont fait d’abord passer 1er au second concours, et qui lui ont ouvert la porte de la haute administration, en l’occurrence l’austère et récente direction du Budget, proche du pouvoir politique14.

28L’exemple de Deroy, se faisant remarquer lors de la tournée, n’est sans doute pas exceptionnel mais il faut reconnaître que celle-ci est rarement le marchepied d’une grande carrière.

III. Le Service et le chef du Service

  • 15 Il peut être remplacé provisoirement par un inspecteur de 1re classe faisant fonction.

29Le chef du Service, créé en 1885, est placé depuis 1896 sous l’autorité immédiate du ministre et il est assisté d’un adjoint. S’il doit être obligatoirement inspecteur général15, il n’est pas le plus chevronné des inspecteurs, alors même que l’avancement, chez les inspecteurs des Finances dans les cadres, se fait exclusivement à l’ancienneté.

  • 16 Il en a été souvent de même par la suite, avec une exception, celle de Dupont-Fauville (1953) qui a (...)

30On constate, à lire les noms des chefs du Service successifs entre 1918 et 1945, qu’aucun n’a exercé de fonction dirigeante dans l’administration centrale des Finances et que leur autorité auprès des administrations en a été sans aucun doute amoindrie16. On est loin, à l’époque, de la situation très récente où un ancien directeur du Trésor (J.-P. Jouyet) ou, plus encore, un ancien secrétaire général du ministère (J. Bassères) assumeront ensuite les fonctions de chef du Service.

  • 17 Cf. chapitre VI ci-dessous.
  • 18 R. Lacour-Gayet, « D’une guerre à l’autre. Souvenirs d’un jeune inspecteur des Finances », Études e (...)

31Jusqu’à la grande réforme de Bouthillier en avril 194217, que nous verrons plus loin, aucun texte ne définit son rôle. Les inspecteurs sont placés sous l’autorité des inspecteurs généraux qui ne reçoivent leur instruction que du ministre à qui ils rendent compte. Le chef du Service n’a donc pas autorité sur les inspecteurs généraux. Il faut attendre le nouveau statut de 1950 pour que son rôle soit défini et renforcé, notamment vis-à-vis des inspecteurs généraux. Lorsque Lacour-Gayet (1921), qui avait été chef du service des études économiques de la Banque de France entre 1930 et 1936, est remis à la disposition de l’Inspection à la demande du nouveau gouverneur Labeyrie, sans être « déshonoré », il se dit « enterré18 ». En 1939, il est nommé chef du Service et raconte dans ses Mémoires ce que représentait alors cette fonction : « Mes ennemis, alors fort nombreux, jugeaient sans doute que je ne pourrai pas faire grand mal dans un poste qu’ils ne tenaient pas en très haute estime. » Et il poursuit :

« Une des caractéristiques de l’Inspection de mon époque (et j’espère de celle encore d’aujourd’hui) était son extrême individualisme, lequel conduisait les «généraux» à ne reconnaître d’autre autorité que celle du Ministre, une direction de l’Inspection semblable aux autres directions de l’Inspection de la rue de Rivoli était ainsi inconcevable. Il fallait bien pourtant un organisme central pour traiter des problèmes d’intérêt commun. […] Son autorité dépendait entièrement de son titulaire. Pour parler franc, en 1938, on me disait qu’»elle était en quenouille». »

32Dans la pratique, le chef du Service coordonne les travaux de l’Inspection, les relations avec les administrations centrales du ministère et applique au personnel de l’Inspection le statut réglementaire.

  • 19 Les rapports de l’Inspection relatifs aux enquêtes sur les communes menées en 1925 et en 1929 furen (...)
  • 20 C. Jumeau, idem, chapitre VI. « Ils obtinrent satisfaction l’année suivante, car le rapport général (...)

33Il rédige, à partir de 1911, un rapport annuel pour le ministre sur les travaux effectués par l’Inspection au cours de l’année. Ces rapports d’ensemble ont été imposés à tous les corps de contrôle par Caillaux dans la loi de finances du 13 juillet 1911, articles 150 et 151. L’article 151 précise : « Chaque année le contrôleur des dépenses engagées d’une part, le corps de contrôle d’autre part, établissent un rapport d’ensemble relatif au dernier exercice écoulé reprenant les résultats de leurs opérations et les propositions qu’ils ont à présenter. » Ces rapports furent interrompus entre 1935 et 1940 puis, à nouveau, de 1978 à 2006. Ce rapport est déposé au bureau des travaux législatifs du ministère. À partir de 1924, c’est la direction du Budget qui est chargée d’adresser ce document aux commissions parlementaires19. C. Jumeau, dans sa thèse sur les receveurs municipaux, a montré qu’en 1923, les rapporteurs du budget à la commission des Finances du Sénat se plaignirent de ne pas avoir eu communication du rapport de l’Inspection20. Elle a également démontré que la Cour des comptes en prenait connaissance et y puisait des informations et des analyses qu’elle reprenait éventuellement dans ses rapports publics.

34Sauf intervention du ministre lui-même, le chef propose les affectations des inspecteurs dans les cadres et, à défaut, il est d’usage qu’il soit consulté par le ministre. Dans une lettre à l’adjoint au chef du Service Fayol (1929) du 17 septembre 1940, Willecot de Rincquessen (1911), alors contrôleur des dépenses engagées en Algérie, écrit :

« Dans ma lettre précédente, je renouvelais ma candidature à la succession de Fabry [chef de la mission en Algérie] quand celui-ci serait effectivement mis à la retraite. Ma candidature avait été agréée au début de 1939 par notre camarade Poisson [chef du Service] qui m’écrivait le 21 mars 1939 : «qu’il présenterait ma candidature avant tout autre au Ministre pour la succession de Fabry». »

  • 21 Pour raison de santé.

35Renseignements pris, le chef du Service lui refusera cette promotion au bénéfice de Tocqueville (1921) et le maintiendra à son poste, dans le cadre des contrôleurs des dépenses engagées, jusqu’à sa retraite d’office en mars 194521.

36Le chef du Service (ou son adjoint) reçoit les candidats au concours, organise les épreuves, choisit les membres du jury mais n’y participe pas. Il peut solliciter les maîtres des grandes écuries qui ont lieu, entre les deux guerres, dans les locaux de l’École libre des sciences politiques. Il oriente les candidats vers les chefs des petites écuries, reçus aux concours précédents, qui les réunissent pour un entraînement intensif, parfois à leur domicile.

  • 22 Information trouvée dans le dossier Parmentier, SAEF 006445514.

37Enfin, sans qu’il soit possible de bien distinguer ce qui relève de l’Association amicale de l’Inspection des finances, constituée le 6 janvier 192522, ou bien du Service, il faut mettre à son crédit les manifestations sociales du corps : dîner et revue annuelle, commémoration, hommages aux défunts, déjeuners de corps réunissant quelques anciens et plus jeunes, organisés par le Service dans les salles à manger professionnelles ou privées des plus anciens. En revanche, l’initiative d’une revue interne, apparue en 1940 et financée par de généreux donateurs de l’Inspection, semble relever de l’Association.

  • 23 Ces recommandations, au demeurant assez rares dans les dossiers, se sont avérées toutes inefficaces
  • 24 Les recommandations peuvent avoir été orales et n’avoir donc pas laissé de trace. Dossier de carriè (...)

38Disons aussi que s’il est soumis au ministre, il apparaît indépendant des élus et de leurs recommandations23, si l’on en croit quelques rares dossiers qui en ont conservé la trace. Ainsi Aris, (1921), fils d’un grand médecin de Pau et simple licencié en droit, donc visiblement sans réseau à Paris, est, en janvier 1925, quatre ans après le concours, recommandé par le député Thivrier après l’avoir été par l’ancien ministre Lasteyrie et Machart. Le chef du Service Drevon (1895) n’apprécie guère et rappelle qu’Aris est le seul, à sa connaissance, à en faire état et que le Service n’a pas besoin de recommandations24. Il attendra 1928 pour sortir comme directeur du Contrôle des dépenses engagées en Algérie puis, l’année suivante, directeur des Services financiers de l’Algérie.

  • 25 Entretien enregistré avec l’auteur en 1981.
  • 26 E. Mönick, réponse écrite au questionnaire de l’auteur en 1982 et entretien avec Lacour-Gayet enreg (...)

39Le poste d’adjoint au chef du Service, qui connaît une rotation rapide, a le mérite indirect de le mettre en position privilégiée pour saisir les opportunités de sortie des cadres. Watteau (1922), chef adjoint en 1934, a raconté qu’il était ainsi disponible pour toute proposition ; aussi, quand Cornille (1928) est écarté de la Loterie nationale, il se propose, lui succède en septembre 1934 et bénéficie ainsi d’un traitement égal à celui d’un directeur25. Ce fut le cas aussi de Mönick (1920), chef adjoint du Service, qui trouve en 1930 sa première sortie des cadres lorsqu’il apprend que le poste d’attaché financier aux États-Unis va être laissé vacant par le retour volontaire de Lacour-Gayet (1921)26.

40Le Service a joué un rôle certain dans le déroulement des carrières hors des cadres mais ses chefs n’ont jamais réussi (ceux qui s’y sont essayés) à retenir les inspecteurs dans les cadres devant les demandes des ministres, des directeurs ou des employeurs semi-publics.

IV. La désaffection pour le métier et la réglementation des sorties

41Car, on l’aura compris, les conditions de vie, les conditions de travail, les traitements, comme le désir d’agir plus que de surveiller poussent les inspecteurs à chercher un emploi sédentaire à Paris, dans l’administration active ou dans les entreprises ou, à défaut, dans le contrôle des dépenses engagées puis du contrôle financier. Ces conditions et la nature des fonctions exercées ont nourri l’image négative de l’inspecteur resté ou réintégré dans les cadres, déjà soulignée dans les notices nécrologiques.

42Dès le 19 juin 1899, le chef du Service, Dubois de l’Estang (1875) écrit un rapport au ministre démissionnaire Peytral afin de « pourvoir » à la situation de Chanove (1892), chef adjoint de cabinet du ministre. Il propose de rattacher Chanove au Service pour six mois comme collaborateur de Sallandrouze de Lamornaix (1886) et de lui-même. Les arguments soulignent les mérites de Chanove, ce qui paraît bien naturel s’agissant du chef de cabinet du même ministre, mais surtout l’incongruité de renvoyer en tournée cet inspecteur.

  • 27 Rapport au ministre du 19 juin 1899, dossier no 154, service de l’IGF. L’italique est de nous.

« Après le travail exceptionnel que M. Chanove a fourni pendant son séjour au Cabinet et au cours des missions spécialement laborieuses qu’il avait précédemment remplies, il me paraîtrait rigoureux d’astreindre immédiatement cet Inspecteur au service pénible d’une division d’Inspection27. »

43Tous les témoignages vont dans le même sens. Ainsi Calan (1936), pour en prendre le contre-pied, rappelle :

  • 28 Entretien avec A. Terray en 1988, IGPDE, transcription, 1993, t. I, p. 38.

« Le style de l’Inspection, c’était de considérer la tournée comme une sorte de purgatoire très ennuyeux. Moi ça m’a appris une chose que j’ignorais totalement, ce qu’était la France profonde. […] La seconde chose importante que j’ai apprise, c’est le temps qu’il faut pour qu’une instruction partie de Paris soit vraiment entrée dans les mœurs28 ».

44Culmann (1933) confirme ce dédain pour le métier en nous offrant une explication :

  • 29 Réponse écrite au questionnaire de l’auteur en 1982, p. 22.

« Il faut savoir que presque tous les inspecteurs et en tout cas toute l’opinion dans les salons était que passer toute sa vie en tournée c’était rater sa carrière. De fait, pour une âme bien née, il ne suffit pas de critiquer toute sa vie ceux qui agissent ; le besoin vient vite d’agir par soi-même… Une fois passé le petit concours le jeune inspecteur n’avait qu’un ou deux ans pour se faire prendre par une direction29. »

45Sous Vichy, ce délai n’est même pas respecté, au grand dam du chef du Service, on le verra.

46Pour conserver au moins cinq ans les inspecteurs dans les cadres avant le détachement, l’Inspection a fait prendre des mesures dont Lucien Petit (1897), lui-même ayant pris une retraite anticipée pour partir dans « les affaires » en 1931, en résume avec ironie, en 1944, l’inefficacité :

  • 30 L. Petit, « Les Sorties de l’Inspection », La Gazette de l’Inspection, no 13, février 1944, p. 7-12 (...)

« Le chef du Service Decron, en 1935, a fait signer par son ministre une décision interdisant de détacher pour une mission dans un service ou une direction tout inspecteur ayant moins de cinq ans de présence dans le corps. L’Inspection comme La Châtre eut là un bon billet. Le ministre comme Ninon de Lenclos en rit sans doute en le signant et l’oublia aussitôt que signé30 ».

47Entre les intérêts de l’Inspection et la liberté du ministre de décider en dernier recours, cette dernière l’a toujours emportée. En 1938, un décret et le statut de l’Inspection générale des finances – plus difficile, donc, à transgresser en raison des recours toujours possibles d’agents lésés – interdisent de placer en position hors cadre ou en détachement un inspecteur moins de six ans après le concours, c’est-à-dire avant trois de service à dater de la nomination au grade de 4e classe qui, elle-même, ne peut intervenir qu’après réussite à un examen de capacité passé après trois tournées et un an de service (deux ans de service en 1946). Mais cette contrainte a pu aisément être contournée par le maintien fictif dans les cadres et les « mises à disposition » comme chargés de mission ou d’études.

  • 31 Dossier Griffon du Bellay, SAEF 1 C 5596. L’italique est de l’auteur.

48Pour les mises en détachements d’inspecteurs ayant exercé le nombre d’années de tournée réglementaire, certains chefs de Service, dans les conjonctures de crise des effectifs, sont réticents en raison des besoins impérieux des tournées. Mais entre deux maux, ils sont parfois amenés à choisir le moindre. En effet, pour éviter les démissions, le Service cherche parfois à offrir des compensations en plaidant pour l’accès d’inspecteurs aux postes élevés dans la hiérarchie administrative, même si ces détachements affaiblissent les cadres. Ainsi le chef du Service Maret (1889), dans une lettre au ministre du 15 mars 1919 au sujet de Griffon du Bellay (1897), termine-t-il son avis favorable à la candidature de ce dernier à la fonction de contrôleur central en admettant que cela priverait l’Inspection d’un agent « au moment où des besoins sans cesse accrus et des sorties menaçantes me font craindre que l’Inspection ne se trouve à bref délai hors d’état de suffire à son rôle essentiel de vérification et même à la formation de ses jeunes recrues. Mais je considère que la sortie dans les hauts grades est loin de présenter des inconvénients comparables à ceux qui résultent des départs d’inspecteurs trop jeunes. Si même la sortie par en haut dans les services publics était de règle, loin d’affaiblir le corps, elle contribuerait au même titre que les décorations à l’ancienneté à le garder contre des sollicitations des établissements privés. La nomination de M. du Bellay au Contrôle central pourrait être présentée comme une indication dans ce sens ; c’est à ce titre et aussi pour conserver à l’Administration un fonctionnaire tenté de la quitter que je crois pouvoir vous la recommander31. » Cette demande ne sera pas satisfaite et Griffon du Bellay restera dans les cadres.

49Mais ne généralisons pas, le même chef du Service, en 1918, répond à Gaudibert (1901), détaché depuis 1909 comme contrôleur des dépenses engagées, qui sollicitait sa recommandation quant à ses « capacités financières » afin de faire taire des rumeurs malveillantes :

  • 32 Brouillon de lettre, dossier Gaudibert, service de l’IGF.

« À mon avis, le chef du Service qui consentirait à donner sur des fonctionnaires placés sous ses ordres des renseignements destinés à faciliter à ce dernier la sortie du corps manquerait aux devoirs de sa fonction. L’obligation qui me paraît de tous les temps est évidemment plus stricte en ce moment où les sorties se multiplient de la manière la plus inquiétante, qu’il y a vingt-cinq ans en pleine crise d’avancement32 ».

50Là non plus, il n’aura pas gain de cause : Gaudibert sera détaché comme directeur du personnel et de la comptabilité de la préfecture de Police jusqu’en 1929.

51Car que pèse le chef du Service, surtout pendant la guerre ou l’Occupation, en face, par exemple, du directeur du Trésor (ancien inspecteur lui aussi, généralement) ou d’un collègue du ministre des Finances qui sollicite un inspecteur ayant cinq ans d’ancienneté ? Ainsi J. Brunet (1924), le 13 novembre 1941, dans son rapport au ministre à propos de la nomination de Lamy (1936), inspecteur de 3e classe, comme chargé de mission à la direction du Trésor, rappelle la position habituelle du chef du Service :

  • 33 Dossier de carrière de Lamy, service de l’IGF.

« Le chef du Service de l’Inspection Générale, bien qu’à son avis l’affectation d’Inspecteurs des Finances à l’Administration Centrale ne doive être opérée que dans des cas exceptionnels et avec la plus grande réserve, estime que les motifs exposés ci-dessus justifient une décision de cet ordre33. »

  • 34 G. Denoix, « Souvenirs », La Direction du Budget entre doctrines et réalités, 1919-1944, journée d’ (...)

52En réalité, le Service a toujours joué un rôle non négligeable pour placer les inspecteurs aux meilleurs emplois hors des cadres. G. Denoix (1906), nouveau directeur du Budget, a raconté que le Service lui fournit, en 1919, une partie de ses jeunes collaborateurs : Fournier (1919), chargé de mission en 1924, Farnier (1919), chargé de mission en 1922‑1924, et M. Jacquin de Margerie (1911), sous-directeur en 1920-192134.

53On verra, dans la troisième partie et le chapitre sur le pantouflage, l’impuissance des chefs du Service successifs à faire respecter les règlements visant à empêcher les démissions ou les disponibilités trop précoces et, notamment, l’engagement décennal institué à l’Inspection par décision du ministre Klotz en 1912. Mais cet engagement concerne toute fonction publique et pas seulement le service dans les cadres. L’engagement ne limite donc pas la liberté du ministre d’offrir à tout inspecteur un emploi qu’il jugerait utile.

V. Des effectifs variables et toujours insuffisants

54Rappelons que le nombre d’inspecteurs et anciens inspecteurs a considérablement augmenté dans l’entre-deux-guerres, à la mesure de leur évasion dans le privé puisqu’ils sont passés, selon nos calculs, de 143, de moins de 65 ans, au 1er janvier 1919 à 220 au 1er janvier 1940, mais les effectifs budgétaires d’inspecteurs dans les cadres ont, eux, peu augmenté au cours du demi-siècle.

55Si on suit les annuaires du ministère des Finances, en 1914, le cadre budgétaire fait état de 97 membres dont 15 inspecteurs généraux, 72 inspecteurs répartis en 4 classes et 10 adjoints. En 1939, l’effectif théorique s’élève à 105 membres dont toujours 15 inspecteurs généraux. Sur vingt-sept ans, de 1914 à 1939, la croissance des effectifs budgétaires n’est que de 7 individus, soit 7 %.

56Si on suit la comptabilité tenue par le service de l’Inspection lui-même, les effectifs réels passent de 85 en 1900 à 94 en 1940, soit 9 individus et 10 % de plus.

Tableau 3. Effectifs dans les cadresa

1848

1900

1940

1977

2001

Inspecteurs dans les cadres

36
(76,5 %)

85
(53,1 %)

94
(37,1 %)

91
(30,6 %)

80
(27,1 %)

Total vivants

47

160

253

297

295

a. Tableau élaboré par le Service mais le rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année 1940, par exemple, fait état de 88 inspecteurs dans les cadres !

  • 35 Chiffres aimablement communiqués par Claude Canet et Claude Hedoux, chargés de la gestion au servic (...)

57D’après nos calculs, la période 1918 à 1942 montre un déclin irrésistible des inspecteurs réellement disponibles pour les missions traditionnelles : en 1919, 52 sur 116 inspecteurs fonctionnaires, soit 44 %, font leur métier ; en 1930, 68 sur 140, soit 48 % ; en 1939, 57 sur 166, soit 34 % ; le pire est atteint en 1941 avec 49 sur 164, soit 29 %. Les calculs du Service sont très proches : 44,4 % en 1918 ; encore 41,5 % en 1925 ; 35 % dans les années trente. Ces chiffres pourraient consoler le député RPR du Rhône Henry Chabert qui s’inquiétait, le 28 octobre 1997, à la Commission des finances, de voir seulement 98 (chiffres théoriques) sur 216 inspecteurs fonctionnaires exercer leur compétence dans les cadres, soit 45 %. Au 1er janvier 2009, après la réforme du recrutement de 2006, on compte 107 inspecteurs (officiellement dans les cadres) pour 230 inspecteurs fonctionnaires, soit 46,5 %35 ! Mais comme avant 1945, le nombre d’inspecteurs réellement disponibles est plus faible et tombe à 84 en raison des 23 inspecteurs en affectation extérieure (cabinets, etc.) et donc à 36,5 %, un pourcentage qui rappelle les années trente avant la « crise de l’Inspection » sous Vichy.

  • 36 W. Oualid et R. Rivet, « La Structure budgétaire », C. Rist, G. Pirou et al., De la France d’avant- (...)
  • 37 Ces auteurs l’expliquent par « la création de nouveaux impôts et […] l’immensité de la dette et des (...)
  • 38 Cf. aussi A. Cantegreil, « Service d’Organisation et méthodes, expériences françaises et étrangères (...)

58Quelle que soit la source, l’augmentation des effectifs budgétaires est bien faible – soit entre 7 et 10 % – au regard de la croissance des rédacteurs au ministère des Finances, qui augmentent, eux, de 70 %, passant de 321 en 1915 à 557 en 1942, toujours selon les annuaires, tandis que les seuls emplois de sous-directions ou directions augmentent de 12 à 33. L’augmentation est faible aussi par rapport à la croissance des effectifs de la fonction publique telle qu’on peut l’appréhender, entre 1911 et 1936, dans l’étude de W. Oualid et R. Rivet qui comparent les effectifs rémunérés par l’État, les départements et communes, et les chemins de fer entre 1911 et 193636. Le total des services civils passe de 650 000 en 1911 à 867 000 en 1936, soit 217 000 individus supplémentaires, et 33,3 % d’augmentation par rapport à 1911. Au total et sans compter les agents des chemins de fer, les effectifs civils et militaires de la fonction publique passent de 830 000 à 1 100 000 en 1936, soit 270 000 en plus et une augmentation de 32,5 %. Le seul ministère des Finances passe de 70 000 agents en 1911 à 100 000 en 1936, y compris les tabacs et allumettes, soit une augmentation de 42,8 %37. Mais cette même étude montre que les effectifs des services publics ont peu augmenté par rapport à la population totale, passant de 3,1 % en 1911 à 3,7 % en 1936 ; en revanche, rapportée à la population active, la part des agents de l’État s’accroît de 33 %, passant de 5,8 % à 7, 7 %38.

59On peut s’étonner que durant cette période, le Service n’ait pas obtenu des effectifs budgétaires en hausse pour satisfaire des besoins sans cesse accrus. Il faut remarquer que toutes les fois où nous avons rencontré, dans les archives, des plaintes du chef de Service concernant l’évasion des inspecteurs de leur mission de contrôle, jamais ces plaintes ne s’accompagnaient de vœu de postes budgétaires plus nombreux à l’Inspection. Les solutions proposées ne concernent que les moyens de les maintenir dans les cadres plus longtemps par les voix législatives ou réglementaires, comme on le verra plus loin.

60Il est possible que les détachements et démissions, qui font la force du corps, aient eu trop mauvaise presse pour qu’il soit possible d’espérer des députés qu’ils augmentent les effectifs. Il est certain aussi que la force du corps tient à son petit nombre, gage d’une sélection sévère et donc de la qualité de son recrutement. Ce qui expliquerait que les chefs du Service, comme les ministres, n’aient pas souhaité transformer le corps des inspecteurs en un corps plus étoffé. En ce sens, le décret de 2006, qui modifie profondément les conditions d’entrée dans le corps et fait appel à des fonctionnaires plus anciens et donc peu susceptibles de déserter les cadres, constitue une vraie rupture. En donnant, enfin, à l’Inspection les moyens de faire son métier, il met définitivement fin à une longue tradition de prétention à l’excellence par le biais d’un concours sélectif, que ce soit l’ancien concours ou les premiers de l’ENA.

61Il faut ajouter quelques éléments qui handicapent les missions de l’Inspection : les variations d’effectifs, au cours de ces vingt-cinq ans ; la réelle disponibilité de ses membres dans les cadres ; le déséquilibre des classes d’âge.

  • 39 Il s’agit de Moreau de Bonrepos (1910), Picard (1910), Cambefort (1911), Bouchet (1911), Marchon (1 (...)

62En 1919, à la suite de la suppression des concours de 1915 et 1916, de la faiblesse du recrutement des concours de 1917 et 1918, réservés aux mutilés, et des 12 inspecteurs dans les cadres, dont 4 adjoints morts au front ou dans les services ambulanciers (sur 19 morts pour la France officiels)39, les effectifs dans les cadres tombent à 81 unités dont 8 adjoints. En 1920, malgré un concours assez ouvert en 1919 (9 reçus sur 29 candidats), la situation empire car les détachements et démissions explosent et les effectifs reculent à 76. Devant cette situation critique, les postes offerts aux concours suivants gonflent : 17 reçus en 1920, 12 en 1921, 9 en 1922. Avec 47 jeunes recrutés en quatre ans, la pyramide des âges s’élargit à la base. Ainsi compte-t-on 39 adjoints sur 69 (et toujours 15 inspecteurs généraux) à la fin de 1921, soit plus de la moitié ayant moins de quatre ans d’expérience. À partir de 1925, un rapport plus normal est rétabli avec 15 adjoints sur 80 et toujours 15 généraux, soit 18 %. En 1928, les effectifs budgétaires sont portés à 112, dont 16 généraux, mais, en 1937-1939, ils reculent à 105, dont 15 généraux.

63Les rapports ne cachent pas que le rendement des vérifications en est perturbé car il faut encadrer et former ces très jeunes gens avant de leur confier des services ou des enquêtes.

64En outre, ces effectifs théoriques, déjà insuffisants et variables, ne correspondent pas à la réalité d’inspecteurs véritablement disponibles pour les missions traditionnelles, comme on l’a vu.

65Notons enfin que, si on isole les inspecteurs qui sont restés dans les cadres, ou bien hors des cadres mais toujours dans le contrôle sédentaire à Paris, et qu’on les compare aux autres inspecteurs, on voit qu’ils présentent des caractères particuliers. Plus souvent provinciaux de naissance et de résidence à l’adolescence, plus souvent fils de rentiers ou fils de professions intellectuelles, mais aussi plus souvent dotés des signes extérieurs de la noblesse que la moyenne, ils ont assurément manqué des réseaux hérités ou scolaires acquis par les autres inspecteurs dans les lycées parisiens, à l’X ou aux Sciences-Po, qu’ils ont moins fréquentés. Ceci peut expliquer, en dehors de la vocation pour le métier de quelques-uns, qu’ils n’aient pas réussi à « sortir » durablement des cadres.

VI. La mesure quantitative de l’activité de contrôle dans l’entre-deux-guerres

66La règle était que tous les services de chaque département devaient être vérifiés dans un délai de trois ans. Dans la réalité, en dehors des trésoreries générales, le rythme de vérification ne peut pas être tenu et on est passé, dès le début du xxe, à tous les quatre puis cinq ans et, après 1918, tous les sept ans. Avant 1914, comme à nouveau après 1924, si les comptables directs sont bien vérifiés tous les trois ans, les services d’assiette des contributions et de l’enregistrement le sont tous les sept ans, et encore plus rarement pour les douanes, les tabacs et les postes. Il est vrai que les priorités ne sont pas les mêmes selon qu’il s’agit des comptables directs, où les problèmes sont permanents, ou bien des administrations financières, dont les difficultés sont liées à la création de nouveaux impôts, à l’insuffisance d’effectifs et aux difficultés de collaboration entre les services.

67Mais il faut rappeler que l’Inspection n’exerce sur les services de base qu’un contrôle au second degré. Il appartient à chaque direction d’organiser le contrôle au premier degré. Ainsi les trésoriers généraux et les receveurs particuliers ont-ils l’obligation de contrôler au moins une fois par an, « en personne et à domicile », les percepteurs et les receveurs spéciaux. De même, l’enregistrement, les contributions indirectes et directes et les douanes doivent exercer, selon des règles fixes, des contrôles internes.

  • 40 P. Huet, L’Inspection générale des Finances, t. III, D’une guerre à l’autre, 1914-1939, exemplaire (...)
  • 41 Habitations à bon marché.

68Le tableau ci-dessous souligne qu’il faut attendre 1925 pour que les services vérifiés retrouvent leur rythme de croisière, déjà insuffisant40. En 1919, 16 services vérifiés ; en 1921, 37 ; en 1923, 43 ; en 1925, 52. À partir de 1924, les effectifs tournent normalement et sont répartis en sept divisions, puis réduites à cinq plus l’Algérie et les divisions spécialisées. Par la suite, la moyenne annuelle des services vérifiés se stabilisera autour de la cinquantaine de trésoreries et directions, auxquelles il faut ajouter les travaux dans les divisions spéciales : caisses d’épargne, crédits populaires, crédits agricoles, sociétés d’HBM41.

Nombre de services vérifiés par année

1919 : 16

1922 : 44

1925 : 52

1928 : 53

1920 : 36

1923 : 43

1926 : 49

1929 : 50

1921 : 37

1924 : 46

1927 : 59

  • 42 Rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année 1934, (...)

69Le rapport d’ensemble, sur l’année 193442, nous fournit une belle illustration de l’ampleur de la tâche accomplie : 48 trésoreries et directions vérifiées (7 trésoreries générales, l’énorme recette de la Seine, 10 directions départementales des contributions directes, 10 des indirectes et 1 division de la Seine, 13 directions de l’enregistrement des domaines et du timbre, 2 directions des douanes, 2 zones franches, 3 directions des PTT). À cette liste s’ajoutent les travaux dans les divisions spéciales : le service des ambulants, 51 caisses d’épargne, 18 établissements de crédit populaire, 41 offices et sociétés d’HBM, 13 caisses régionales de crédit agricole, un certain nombre de coopératives, une demi-douzaine de caisses d’assurances sociales, 4 caisses mutualistes de capitalisation, le crédit municipal de Paris (objet d’une enquête spéciale) et les travaux en Algérie et au Maroc. Le tout, selon le rapport, avec 104 inspecteurs au 1er janvier mais 98 au 31 décembre (3 reçus au concours mais 9 emplois supprimés par le décret d’économie du 21 avril 1934). On reste ébahi par la somme de travail abattu par des effectifs qui sont loin d’avoir suivi l’augmentation des attributions. Pourtant, la répétition, d’année en année, dans les rapports du chef du Service, des mêmes recommandations, quant à l’organisation et à la répartition du travail dans les divisions des inspecteurs généraux, témoigne que l’organisation des vérifications laissait à désirer.

70L’inspecteur général R. Guyot (1921), qui est resté dans les cadres toute sa carrière, va plus loin, en décembre 1944, dans son analyse rétrospective du métier :

  • 43 R. Guyot, « Réponse à l’enquête sur la tournée », La Gazette de l’Inspection, no 15, décembre 1944, (...)

« Pour que le système de la tournée demeurât efficace, l’on aurait ainsi dû doubler sensiblement l’effectif des vérificateurs, de 1914 à 1939. Limitées en définitive à une quinzaine, les créations d’emplois servirent beaucoup plus à détacher des Inspecteurs dans des Cabinets ministériels et des Administrations centrales qu’à renforcer le personnel de vérification […] Ainsi, évoluait-on logiquement, de la vérification qu’il était impossible de maintenir à une cadence normale, vers l’Inspection qui était entièrement à organiser43. »

71Inspecter, précise-t-il, c’est « examiner avec autorité » ; vérifier, « c’est s’assurer si les choses sont telles qu’elles doivent être ». Ainsi, des deux missions de 1808, l’examen (ou conseil, ou audit) et la vérification, la première l’emporte, dès l’entre-deux-guerres, dans les faits, sur la seconde.

72Reste à mesurer l’efficacité de sa fonction de conseil, la nature de ces conseils et les conditions nécessaires pour qu’ils soient entendus.

Notes

1 Service de l’IGF.

2 Rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année, rédigé par Jules Corréard (1899), chef du Service de 1912 à 1919, Service de l’IGF.

3 Note annexe au rapport de la commission de réforme de l’Inspection, du 10 janvier 1945, dossier Menaces, Service de l’IGF.

4 Le décret du 4 octobre 2006 met fin à cette responsabilité individuelle dans la mesure où, désormais, pour chaque mission, le rapport rédigé est soumis à un visa collégial.

5 Réponse écrite à notre questionnaire en 1981.

6 Chiffres tirés des annuaires des Finances.

7 J.-M. Delettrez, Histoire de l’Inspection 1939-1945, exemplaire dactylographié, conservé au Service, confié à l’auteur.

8 Entretiens avec R. Goetze, texte établi, présenté et annoté par N. Carré de Malberg, Paris ; Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1996, 450 p., p. 65.

9 Dossier de carrière no 245, service de l’IGF.

10 J.-M. Delettrez, Histoire de l’Inspection, 1939-1945, exemplaire dactylographié, service de l’IGF.

11 Cf. ci-dessous, chapitre VII, « Commission de réforme de l’Inspection (novembre 1944-janvier 1945) », dossier Menaces, service de l’IGF.

12 Dossier no 268 (1), service de l’IGF.

13 Il est tout de même licencié en histoire en 1918, en droit en 1920 (il ne soutiendra sa thèse qu’en 1926) et diplômé de Sciences-Po.

14 Il bénéficie, en 1929, du poste nouvellement créé de sous-directeur du Budget et du Contrôle financier puis, quelques mois plus tard, de directeur adjoint. Dès lors, il sera ensuite propulsé, en 1930, à 30 ans, directeur du Contrôle des administrations financières et des dépenses engagées (Germain-Martin étant ministre des Finances) puis, deux ans plus tard, à 32 ans, par le même ministre, directeur des Contribution indirectes, et enfin, en 1935, à 35 ans donc, directeur général de la Caisse des dépôts, Germain-Martin étant encore ministre des Finances.

15 Il peut être remplacé provisoirement par un inspecteur de 1re classe faisant fonction.

16 Il en a été souvent de même par la suite, avec une exception, celle de Dupont-Fauville (1953) qui a cumulé, entre 1966 et 1968, les fonctions de directeur de cabinet du ministre des Finances Michel Debré et de chef du Service, ce qui lui a sans doute donné une autorité plus grande. Encore que, dans une communication au séminaire de Florence Descamps en 2009 à l’EPHE, il a répondu ne rien avoir à dire de notable sur son passage au Service. Communication enregistrée, IGPDE.

17 Cf. chapitre VI ci-dessous.

18 R. Lacour-Gayet, « D’une guerre à l’autre. Souvenirs d’un jeune inspecteur des Finances », Études et Documents, III, Paris ; Comité d’histoire économique et financière de la France, 1991, p. 60-61.

19 Les rapports de l’Inspection relatifs aux enquêtes sur les communes menées en 1925 et en 1929 furent communiqués au ministère de l’Intérieur. Voir Arch. nat. F2 2107, Renseignements statistiques sur les finances communales (1924-1931) – état récapitulatif de la situation financière des communes (1925-1927) ; Arch. nat. F2 2110, Réforme du régime financier des communes (1930-1931). Cf. C. Jumeau, Les Receveurs municipaux sous la IIIe République, op. cit.

20 C. Jumeau, idem, chapitre VI. « Ils obtinrent satisfaction l’année suivante, car le rapport général de tournée fut bien transmis au président de la commission des finances de chacune des deux chambres. Il existe d’ailleurs une lettre de Raphaël Milliès-Lacroix, président de la commission des finances du Sénat, datée du 23 juin 1924, adressée au ministre des Finances, rappelant à ce dernier les conclusions de l’Inspection dans son rapport sur l’exercice 1922 ». Arch. nat. F2 2111.

21 Pour raison de santé.

22 Information trouvée dans le dossier Parmentier, SAEF 006445514.

23 Ces recommandations, au demeurant assez rares dans les dossiers, se sont avérées toutes inefficaces.

24 Les recommandations peuvent avoir été orales et n’avoir donc pas laissé de trace. Dossier de carrière d’Aris, no 228, service de l’IGF.

25 Entretien enregistré avec l’auteur en 1981.

26 E. Mönick, réponse écrite au questionnaire de l’auteur en 1982 et entretien avec Lacour-Gayet enregistré avec l’auteur en 1982.

27 Rapport au ministre du 19 juin 1899, dossier no 154, service de l’IGF. L’italique est de nous.

28 Entretien avec A. Terray en 1988, IGPDE, transcription, 1993, t. I, p. 38.

29 Réponse écrite au questionnaire de l’auteur en 1982, p. 22.

30 L. Petit, « Les Sorties de l’Inspection », La Gazette de l’Inspection, no 13, février 1944, p. 7-12, p. 11.

31 Dossier Griffon du Bellay, SAEF 1 C 5596. L’italique est de l’auteur.

32 Brouillon de lettre, dossier Gaudibert, service de l’IGF.

33 Dossier de carrière de Lamy, service de l’IGF.

34 G. Denoix, « Souvenirs », La Direction du Budget entre doctrines et réalités, 1919-1944, journée d’études tenue à Bercy le 10 septembre 1999, Paris, Comité d’histoire économique et financière de la France, septembre 2001, 591 p., p. 546. Cf. ci-dessous, troisième partie, chapitre X.

35 Chiffres aimablement communiqués par Claude Canet et Claude Hedoux, chargés de la gestion au service de l’IGF, car l’article sur l’IGF de la revue Échanges, no 148, octobre 2009, p. 12-21, pas plus que le site ne donne ni le chiffre précis ni le pourcentage par rapport aux inspecteurs fonctionnaires. Notons, en outre, que les 107 inspecteurs dans les cadres comportent 3 inspecteurs généraux en service extraordinaire et 17 « faisant fonction ». En comptant les 193 démissionnaires ou retraités, les inspecteurs (ou faisant fonction) sont 423.

36 W. Oualid et R. Rivet, « La Structure budgétaire », C. Rist, G. Pirou et al., De la France d’avant-guerre à la France d’aujourd’hui, Vingt-cinq ans d’évolution de la structure économique et sociale française, recueil d’études, numéro spécial, Revue d’économie politique, Paris, Librairie du Recueil Sirey, 1939, 593 p., p. 456-486.

Sur ce point, les chiffres de croissance des effectifs rencontrés dans les différentes études d’époque que nous avons consultées divergent alors que, pourtant, elles s’appuient sur les mêmes sources statistiques, Bulletin de la Statistique générale de la France ou Annuaire de la Statistique de la France. Ceci est dû soit au choix de l’année de référence (par exemple, le recensement de 1911, contrairement à celui de 1906, ne permet pas de distinguer les fonctionnaires publics, d’où des correctifs), soit au choix de définition d’effectifs publics (comprenant ou non le personnel militaire, les effectifs locaux, ceux des chemins de fer…).

37 Ces auteurs l’expliquent par « la création de nouveaux impôts et […] l’immensité de la dette et des services quasi bancaires de l’État ». Notons en passant, avec ces auteurs, que ce n’est pas le seul ministère à avoir accru ses effectifs : ce fut le cas aussi de celui du Travail, en raison du développement de la législation sociale, et également de l’Enseignement qui absorbe le plus grand nombre d’agents de l’État, passant de 160 000 à 204 000, soit 27 % d’augmentation, essentiellement dans le secondaire, alors que la Justice ou le Quai d’Orsay fonctionnent avec le même effectif qu’avant guerre. W. Oualid et R. Rivet, « La Structure budgétaire », art. cité, p. 467.

38 Cf. aussi A. Cantegreil, « Service d’Organisation et méthodes, expériences françaises et étrangères », Cahiers de la Fondation nationale des Sciences politiques, no 4, Paris, A. Colin, 1948, p. 85-118. Les calculs d’André Cantegreil, qui retrace l’évolution générale, en 1948, de la croissance des effectifs de l’administration publique, confirment ces pourcentages et font remarquer qu’en dépit de la prise de conscience de la nécessité d’une réforme administrative par les gouvernements successifs, soucieux d’abord d’alléger les finances publiques, qui aboutissent à des comités, commissions, décrets-lois, le nombre des fonctionnaires ne cesse d’augmenter. Par exemple, le 1er juillet 1935, un comité est créé pour « améliorer les services publics par la simplification des rouages administratifs, la fusion ou la suppression de service et d’emplois, la modification des méthodes et moyens de travail selon les procédés les plus modernes et l’amélioration du rendement du personnel ». Mais les résultats obtenus sont négligeables et, en 1939, les agents de l’État, estime A. Cantegreil, sont 730 000. Le mouvement ascendant est accéléré par la guerre, le régime de Vichy et la reconstruction. En 1948, A. Cantegreil évalue les effectifs à 1 115 000, soit une augmentation de 52 % par rapport à 1939.

39 Il s’agit de Moreau de Bonrepos (1910), Picard (1910), Cambefort (1911), Bouchet (1911), Marchon (1911), Jacquemard (1912), Crouzet (1912), Mahaut (1914), Amiot (1914), Poignand du Fontenioux (1914) et Blic (1914), les 4 derniers n’étant qu’adjoints.

40 P. Huet, L’Inspection générale des Finances, t. III, D’une guerre à l’autre, 1914-1939, exemplaire dactylographié, 1988, p. 66 et suiv., confié par l’auteur et le service de l’IGF.

41 Habitations à bon marché.

42 Rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année 1934, service de l’IGF, SAEF.

43 R. Guyot, « Réponse à l’enquête sur la tournée », La Gazette de l’Inspection, no 15, décembre 1944, p. 37-38.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2011

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