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Crise, coopération économique et financière entre États européens, 1929-1933

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Sylvain Schirmann

L’Europe face aux urgences

Chapitre XIII

La question des réparations et la crise européenne

Texte intégral

1Le comité de Bâle a conclu en décembre 1931 en faveur d’un réexamen de la situation de l’Allemagne, dont la position financière rendait difficile une reprise des paiements en juillet 1932. Ces conclusions imposent une renégociation des réparations. Prévue pour le mois de janvier 1932, la conférence de Lausanne est ajournée et les puissances s’accordent le temps nécessaire à la réflexion. Lorsqu’en février 1932, la tenue de la manifestation est fixée au mois de juin 1932, les pays intéressés par un règlement affinent leurs positions, dans un contexte économique et politique délicat. La conférence, qui se réunit en Suisse en été 1932, débouche au début du mois de juillet sur un règlement définitif de la question des réparations, mais ne propose guère de solutions à la crise.

La préparation de la conférence de Lausanne : février-juin 1932

2De février à avril 1932, les puissances arrêtent l’ordre du jour et fixent la date de la réunion de Lausanne. Des discussions informelles permettent de connaître la position des uns et des autres. Mais aucune avancée significative ne laisse envisager une issue favorable. À la décharge des responsables politiques, les discussions au même moment sur la réalisation éventuelle d’une fédération danubienne mobilisent les énergies. En Allemagne et en France, les jours des gouvernements en place sont comptés et il faut attendre les nouvelles équipes en mai et en juin 1932 pour que des tractations se produisent, informelles souvent, officielles parfois comme en témoigne le voyage en France des responsables britanniques, les 11 et 12 juin.

Les premières approches : février-mai 1932

  • 1 PAAA – Bonn, R. 83 525, Von Neurath à toutes les ambassades allemandes, 15 juillet 1932.

3L’accord du 13 février 1932 entre les six puissances invitantes à la conférence de Lausanne (France, Royaume-Uni, Italie, Allemagne, Japon et Belgique) reporte la manifestation à juin 1932. L’ordre du jour est arrêté. Il comporte deux points : la discussion des questions évoquées au comité des experts de Bâle, c’est-à-dire les réparations, et, la mise au point de moyens pour résoudre les autres difficultés qui sont responsables de la prolongation de la crise économique mondiale. Deux mois plus tard, le 25 avril 1932, sur l’initiative du gouvernement britannique, la date du 16 juin est acceptée pour l’ouverture de la réunion de Lausanne. Au sujet des deux problèmes évoqués en février, seules les réparations sont considérées comme prioritaires. L’examen économique et financier général est différé. On décide d’inviter uniquement les pays concernés par ces réparations : Grèce, Roumanie, Tchécoslovaquie, Pologne, Portugal, Yougoslavie et les cinq Dominions britanniques. Pour le règlement de cette question en Europe du Sud-Est, on s’adjoint la Hongrie et la Bulgarie. Cette priorité se conçoit aisément, car les tractations informelles entre puissances ont principalement porté sur ce point depuis le mois de février 19321.

  • 2 ADAP, Série B, Bd. XIX, Von Hoesch à AA, 12. Februar 1932, p. 572.
  • 3 ADAP, Série B, Bd. XIX, Von Hoesch à AA, 17. Februar 1932, p. 578.
  • 4 ADAP, Série B, Bd. XIX, Aufzeichnung Von Bülow, 25. Februar 1932, p. 599.
  • 5 ADAP, Série B, Bd. XX, Hülse à Reichsbank, 3. März 1932, p. 14.
  • 6 ADAP, Série B, Bd. XX, Von Hoesch à AA, 11. März 1932, p. 41.
  • 7 ADAP, Série B, Bd. XX, Aufzeichnung Schwerin Von Krosigk 19. April 1932, p. 137.

4Une série de rencontres entre Britanniques et Français, entre Anglais et Allemands, ou Français et représentants du Reich rendent compte de la difficulté de la tâche qui attend les négociateurs. Une entrevue franco-britannique en février 1932 montre que Paris n’est guère disposée à envisager une annulation des sommes dues par l’Allemagne. Tout au plus se rallierait-on à l’idée d’un règlement définitif ou durable de la question. Lord Tyrell, l’ambassadeur anglais à Paris, fait comprendre à son homologue allemand, Von Hoesch, que le Reich devrait offrir « quelque chose à la France » : un solde final, par exemple, qui pourrait apparaître comme une dette commerciale2. Une discussion Coulondre, du Quai d’Orsay, Riesser, premier secrétaire de l’ambassade d’Allemagne, le 17 février 1932 permet de mesurer l’état d’esprit de part et d’autre du Rhin. Pour le fonctionnaire allemand, les paiements sont intenables à cause de la situation politique de l’Allemagne. Pour Coulondre il faudra attendre les élections de mai 1932 pour connaître la position définitive de la France. Mais il lui semble impossible de parvenir à un accord, car l’Allemagne s’opposera à la prolongation du moratoire Hoover et Paris ne voudra rien savoir d’un règlement définitif des réparations3. Le 25 février 1932, François Poncet rencontre le secrétaire d’État Von Bülow et lui soumet une proposition de Flandin, le ministre des Finances. L’Allemagne pourrait verser un solde annuel de 600 millions de RM au titre des réparations sur une période de 10 à 15 ans, pour parvenir au bout du compte à un total proche de 10 milliards de RM. Les pays ne profiteraient pas directement de cette somme. Celle-ci servirait à honorer les créanciers. Von Bülow se contente de repousser le projet en expliquant que les puissances doivent tomber d’accord sur une annulation définitive des dettes politiques4. En mars et en avril 1932, la question des réparations ne progresse guère entre les trois États. Quesnay confie par exemple à son collègue allemand de la BRI, Hülse, que le gouvernement français se contenterait d’une solution définitive sur la base des annuités inconditionnelles. Lausanne serait également l’occasion d’évoquer la stabilisation monétaire et les politiques commerciales5. Quelques jours plus tard, le 11 mars 1932, Coulondre regrette que les Allemands n’optent pas pour une solution qui mobiliserait les gains de la Reichsbahn pour le paiement des réparations6. Quant aux Britanniques, ils sont favorables à la suppression des réparations, mais devant la difficulté de la tâche, Leith-Ross suggère aux Allemands de lâcher du lest sur les affaires du désarmement7.

  • 8 Voir Bussière Éric, La France, la Belgique et…, op. cit., p. 397 et suiv.

5Ce marchandage incessant est cependant dépassé par une nouvelle réadaptation du plan Franqui8. Bruxelles souhaiterait un accord à trois (France-Allemagne-Belgique) qui, s’il devenait effectif, pourrait ensuite être proposé à l’Angleterre et aux États-Unis. Franqui imagine pour solde des réparations allemandes, une somme de 10 milliards de RM libellée en obligations de la Reichsbahn. Une partie des obligations pourrait ensuite être proposée aux États-Unis en contrepartie des dettes de guerre. Un consortium international, composé des puissances créancières, réunirait les principales entreprises de services publics dans une société qui mobiliserait les actifs des municipalités allemandes fortement endettées. Les réserves de la Reichsbank et des banques se reconstitueraient aussitôt. Pour coiffer le dispositif, un fonds spécial des instituts d’émission créé auprès de la BRI accorderait une aide aux économies en difficulté en contrepartie d’un contrôle exercé par l’organisme de Bâle. Soumis aux Anglais, le plan reçoit leur aval, tout comme celui semble-t-il de Tardieu, le 13 avril 1932 à Genève. Encore faut-il convaincre les Allemands.

Les positions s’affichent : mai-juin 1932

6À la veille de la conférence, les différents États participants affûtent leurs armes. Anglais et Allemands mettent au point leurs positions à la fin du mois de mai 1932. Paris consulte et le nouveau cabinet Herriot est attentif à une opinion publique qui lie réparations et désarmement. Si les Belges n’arrivent pas à convaincre le Reich de s’aligner sur les propositions de Franqui, la rencontre franco-britannique de juin 1932, à la veille de la conférence, permet peut-être d’envisager un front des deux pays.

  • 9 ADAP, Série B, Bd. XX, Von NEURATH à AA, 24. Mai 1932, p. 198.

7Le gouvernement britannique adopte une position favorable à l’annulation et à la suppression d’une grande partie des dettes de guerre et des réparations. Le Trésor est indéniablement acquis à toute suppression, car cela donnerait à l’Angleterre des armes supplémentaires dans le combat pour la livre qu’elle a en partie gagné. Avec les mesures douanières de mars 1932 et la perspective d’Ottawa, Londres serait débarrassée de liens contraignants. La politique de repli impérial en serait facilitée. Le Foreign Office, quant à lui, pense cette attitude irréaliste, car Paris mettra son veto à l’annulation des réparations. Il est d’accord avec la Banque d’Angleterre pour envisager un règlement définitif de la question qui s’appuie sur un solde final, que l’on peut éventuellement couvrir par un emprunt ultérieur garanti par les puissances créancières. À l’Allemagne, estiment les responsables de ces deux institutions de proposer cette formule9.

  • 10 ADAP, Série B, Bd. XX, Aufzeichnung Vogels, 27. Mai 1932, p. 208.

8Le Reich n’est pas disposé à se rallier à cette idée. Tout ce qui compte, c’est de s’en tenir à une stratégie simple : l’Allemagne n’étant pas capable de payer, il faut parvenir à une suppression des réparations. Il faut donc montrer à Lausanne que l’endettement commercial allemand vient des dettes politiques qui sont en grande partie responsables de la crise. Même avec la disparition éventuelle des sommes dues au titre du traité de Versailles, l’Allemagne resterait encore fortement débitrice. Le gouvernement allemand envisage dans ces conditions de réclamer un solde commercial actif, un partage de l’or et l’application de la clause de la nation la plus favorisée. Cette dernière revendication est à utiliser dans le contexte de la conférence impériale d’Ottawa, pour combattre la position britannique qui préconise, dans le cadre de son empire, des préférences. Elle permettra à Berlin de demander la constitution d’ententes régionales en Europe. En Allemagne, les autorités songent bien évidemment à une Mitteleuropa sous hégémonie allemande10.

  • 11 ADAP, Série B, Bd. XX, Von Hoesch à AA, 1. Juni 1932, p. 225.

9La thèse française est exactement à l’opposé. Le 1er juin 1932 le nouveau chef du gouvernement, Herriot, explique à l’ambassadeur allemand, Von Hoesch, que l’endettement français à l’égard de l’Angleterre et des États-Unis ne permet pas à la France d’envisager simplement une annulation ou une réduction de la somme due au titre des réparations. Le responsable français évoque l’éventualité d’un moratoire à long terme sur l’ensemble des dettes intergouvernementales. Quant à une hypothétique solution définitive, elle n’est envisageable que si on dédommage Paris ou si on lui offre des garanties de paix et de sécurité. En d’autres termes, la suppression ou l’annulation partielle des réparations doit s’accompagner d’un recul allemand à la conférence sur le désarmement. Si le Reich venait avec des positions de principe catégoriques sans rien offrir par ailleurs, Herriot serait dans l’obligation de refuser avec la même énergie toute avancée dans le dossier des dettes politiques11.

  • 12 Voir Herriot Édouard, Jadis, t. 2, Flammarion, Paris, 1952, p. 316 et suiv.

10Un front franco-britannique semble s’esquisser, après l’échec de la tentative belge de rallier l’Allemagne aux propositions Franqui en mai 1932. En visite à Paris, les responsables anglais Mac Donald et Simon rencontrent Herriot et Germain-Martin, le ministre des Finances, les 11 et 12 juin12. Les deux États se mettent d’accord sur un certain nombre de considérations en vue de la conférence de Lausanne. Au 1er juillet, l’Allemagne n’aurait provisoirement pas de paiement à faire. Mais la durée de la suspension n’est pas fixée par les deux partenaires. On envisage un règlement définitif de la question des réparations, mais à deux conditions : une entente préalable avec les États-Unis et une solution d’ensemble au problème européen. Les deux partenaires prévoient même de s’attaquer à la crise en Europe dans le cadre d’un plan mondial, ce qui veut dire qu’ils sont prêts à faire dépendre l’application des décisions de Lausanne d’une conférence européenne, puis ensuite d’une conférence mondiale. Mac Donald préconise également, en cas de ralliement français à la suppression des réparations, unegarantie allemande pour les frontières de l’Est européen pendant quinze ans. Herriot, enfin, craint la puissance économique d’un Reich dispensé de réparations. Il envisage alors la création d’une caisse de compensation à laquelle l’Allemagne participerait. Le fonds servirait aux pays en difficulté. Berlin est cependant déterminée à obtenir l’annulation des réparations.

La conférence de Lausanne : 16 juin-9 juillet 193213

  • 13 Consulter les Documents Diplomatiques Français 1932-1939, 1re série, t. I et ADAP, Série B, Bd. XX. (...)

11La conférence de Lausanne est marquée par le combat allemand pour la suppression des réparations. Lorsqu’on se rallie au principe du règlement définitif de la dette politique allemande, la lutte se déplace sur le terrain de la fixation du solde final. Même si les États parviennent à un accord, d’autres considérations ont pesé sur le déroulement des négociations.

La situation de départ

12La réunion des puissances invitantes, le 15 juin 1932, veille de l’ouverture de la conférence, confie le soin au Britannique Mac Donald d’assumer la présidence de la manifestation dont le secrétaire sera Maurice Hankey, également ressortissant du Royaume-Uni.

13Les deux premières journées de la conférence sont consacrées aux réunions plénières et chaque pays en profite pour rappeler ses positions. Le président de la conférence explique tout d’abord que Lausanne est le début d’un processus qui doit ramener les États-Unis à la table des négociations. Il pense que la conférence dépend de celle de Genève sur le Désarmement, car sans perspective de sécurité il n’y a pas de réelles possibilités de vaincre les difficultés économiques. Cette intervention permet à Von Papen, le nouveau chancelier allemand, d’évoquer le traité de Versailles et l’échec économique qui en est résulté. Pour le responsable du Reich, il faut en tirer les conséquences. Les réparations, conséquence de cet acte diplomatique inadapté, ont joué un rôle capital dans l’effondrement allemand et il convient donc de les supprimer. Elles sont d’ailleurs nuisibles pour l’ensemble de l’économie européenne.

14Herriot utilise la tribune qui lui est offerte pour rappeler que Paris est disposée à aider les pays qui sont dans le besoin, les propositions françaises faites récemment en faveur de l’Europe danubienne le prouvant amplement. Pour le président du Conseil, les réparations et les dettes de guerre sont simplement une des causes de la crise. Leur suppression n’entraînera aucunement le retour à l’équilibre économique mondial. Elle menacerait même cet équilibre, car le Reich aurait un avantage commercial trop criant. Herriot insiste enfin sur les liens Lausanne-Genève, en expliquant, « qu’il n’y a pas de paix économique sans paix politique ». Dès lors le règlement des problèmes de sécurité est une condition nécessaire à une solution dans la question des réparations. Neville Chamberlain, le chancelier de l’Echiquier, après avoir rappelé les pertes anglaises en cas de suppression des réparations, se prononce toutefois en faveur de leur annulation, tout comme le ministre des Finances italien Mosconi.

15Ces déclarations laissent présager une lutte pour la suppression des réparations qui opposera la France à l’Allemagne soutenue par le Royaume-Uni et l’Italie. Mais la séance plénière est aussi l’occasion pour les puissances créancières de faire part de leur intention, le 17 juin 1932, de suspendre pendant la durée de la conférence le paiement des dettes de guerre et des réparations, même si la Belgique a exprimé quelques réticences quant aux créances issues de l’accord germano-belge de juillet 1929.

Suppression ou maintien des réparations ?

16Les discussions ont lieu, à partir du 18 juin, soit entre les six puissances invitantes soit directement entre deux délégations.

17Dès les premières rencontres, il est clair qu’il n’y aura de solutions définitives que si l’Allemagne est également prête à faire un geste. Le 20 juin 1932, Mac Donald explique à Von Papen qu’il sera difficile d’obtenir une liquidation des réparations car Français et Belges campent fortement sur leur volonté d’obtenir un solde final. Le Premier britannique conseille aux Allemands de se rallier à cette idée. Mais il prend soin d’ajouter qu’un tel paiement ne pourrait, à son avis, être effectué que lorsque l’Allemagne aurait retrouvé l’intégralité de sa capacité de paiement. Cela équivaut à un moratoire à long terme. Or cette position, qui a également obtenu le soutien des Américains, n’est pas du tout conforme aux souhaits de Von Papen, qui cherche à en empêcher la concrétisation. Le lendemain, 21 juin 1932, le chancelier allemand écrit à Mac Donald. Dans sa lettre, il s’oppose à toute hypothèque sur la Reichsbahn ou sur tout autre service public en vue d’un éventuel solde final. Il rappelle que chaque charge supplémentaire qu’on imposerait au Reich éloignerait d’autant toute perspective de règlement de la crise. Les réparations poussent en effet l’Allemagne à exporter davantage, à se battre pour être plus compétitive. L’effort allemand se fait au détriment de la production d’autres pays et par conséquent, au lieu de régler l’endettement international, on le renforce. Von Papen insiste ensuite sur la dramatique situation de l’Europe danubienne qu’il s’agit d’aider rapidement si on ne veut pas assister à son effondrement. Une seule solution s’impose alors : reconstruire financièrement le Vieux Continent et remettre de l’ordre dans le mouvement international des capitaux (en d’autres termes une meilleure répartition de l’or thésaurisé par la France). Le Reich souhaite enfin une suppression des barrières commerciales. Si des efforts sont faits dans cette direction, Von Papen est disposé à faire progresser les chantiers politiques, comme ceux du désarmement et du pacte consultatif. Pour Mac Donald tant que l’Allemagne ne se rangera pas à l’idée d’un solde final, il n’y a pas d’issue à la conférence. C’est ce qu’il dit le 22 juin 1932 à Von Papen, et à Von Neurath, le nouveau ministre des Affaires étrangères du Reich, le 25 juin 1932.

18La veille, le 24 juin 1932, une rencontre entre Schwerin Von Krosigk et Germain-Martin, les ministres des Finances allemand et français, est l’occasion pour Paris de montrer que la mobilisation de ressources de la Reichsbahn ou d’autres entreprises publiques permettrait à l’Allemagne de payer son dû. La France est prête malgré tout à un geste, même si elle ne veut pas entendre parler d’une suppression totale des réparations. Et le ministre français de conclure : « si elle doit renoncer à ses droits, ce n’est pas la peine qu’elle vienne à Lausanne ». Le 27 juin 1932, les deux délégations se retrouvent à nouveau. Berlin demande toujours l’annulation de sa dette politique, mais propose la participation du Reich à un « plan constructif » pour la reconstruction de l’Europe. Ce serait sa contrepartie. Schwerin Von Krosigk envisage favorablement la proposition française d’un fonds commun d’assainissement pour le relèvement financier de l’Europe orientale. Mais Herriot s’oppose à ce qu’il considère comme une manœuvre allemande pour obtenir cette suppression dont la France ne veut pas entendre parler.

19La rencontre entre les chefs des délégations française, allemande et anglaise, les 28 et 29 juin 1932, amorce un premier rapprochement des points de vue divergents. Herriot ne résiste plus fondamentalement à une annulation, mais il demande une contrepartie : soit un solde final, soit une acceptation de projets politiques et économiques. Le soutien à un fonds commun envisagé par les Allemands la veille n’intéresse pas Paris, qui de toute façon, supportera principalement les charges de cet organisme. La France veut un solde final « qui représente une réelle valeur ». Ce forfait est en revanche secondaire si l’Allemagne fait des propositions politiques de nature à garantir la paix et à faciliter un réel rapprochement franco-allemand. Von Papen accepte le principe d’un versement final, mais lui aussi, pose un certain nombre de conditions. Ce versement dépendrait des capacités de l’économie allemande et constituerait la base de la suppression des réparations. Les paiements afférents à ce solde final seraient de nature commerciale. Berlin veut ensuite se faire concéder l’égalité des droits en matière de désarmement et exige enfin un plan de stabilisation monétaire européen. Le 29 juin, le chancelier allemand fournit ce qu’il estime être des contreparties politiques : des conversations d’État-major et un accord dirigé contre les Soviets ; la mise en vigueur d’un pacte consultatif entre les grandes puissances selon les propositions britanniques du 9 juin 1932 (v. ci-dessous). Malgré le refus d’Herriot d’accepter ces propositions, on peut néanmoins discuter du solde forfaitaire final.

Quel forfait final ?

20Une première proposition est faite à l’Allemagne, le 3 juillet 1932. Elle prévoit la somme de 4 milliards de RM-or en obligations émis par la BRI au bout d’une période de trois ans après la finalisation de l’accord. On offrirait ainsi un moratoire de trois années au Reich. Paris, qui au point de départ exigeait 6 à 7 milliards de RM-or, réclame en plus le règlement des annuités non versées pendant la durée du moratoire Hoover. La contre-proposition allemande fait état d’un solde de 2 milliards de RM-or que Berlin paierait en espèces. Deux formules sont possibles pour les autorités financières allemandes. On peut procéder à un versement de 10 annuités fixes de 250 millions de RM ou émettre des obligations pour une valeur de 2 milliards de RM portant intérêt de 5 % sur 37 ans. C’est au tour de la France de refuser cette suggestion qui correspond à peine à une annuité Young.

21Le 5 juillet 1932, le Reich propose un solde équivalent à 2,6 milliards de RM-or, reposant sur l’émission d’obligations. Mais ce projet est accompagné de certaines conditions politiques (consultations franco-allemandes, réarmement allemand) rejetées par Herriot. On se met finalement d’accord sur un solde de 3 milliards de RM au cours nominal, ce qui correspond à 2,7 milliards de RM-or. Les bons pouvant être émis dans un délai de 3 à 15 ans à partir de la signature de l’accord, on se doute bien que la suppression des réparations ne donnera pas nécessairement lieu au versement forfaitaire final. Un gentlemen’s agreement du 8 juillet 1932, signé entre la France, l’Italie, l’Angleterre et la Belgique lie la ratification de l’annulation de la dette politique allemande à l’annulation par les États-Unis des sommes dues au titre des prêts interalliés.

22Un motif de dispute supplémentaire vient de naître, entre l’Europe et les États-Unis, à un moment où les puissances du Vieux Monde cherchent à intéresser les Américains à un règlement des difficultés économiques et politiques européennes. Ces dernières ont en permanence pesé sur les débats à Lausanne.

Les considérations politiques

23Les questions politiques ont joué un rôle particulier pendant le déroulement de la conférence de Lausanne. Au cœur de ces discussions, se trouve la proposition britannique de consultations en Europe, reprise sous forme de pacte consultatif par la délégation allemande au début de la conférence.

24Avant la réunion de Lausanne, le Foreign Office a en effet fait un certain nombre de propositions à ses principaux partenaires européens (le 9 juin à l’Allemagne, le 11 à la France) pour élaborer un système d’entretiens sur les problèmes en suspens. Il s’agissait pour les responsables britanniques de parvenir à une entente entre Grands avant toute conférence internationale (idée d’un « condominium » sur l’Europe). Ce projet est repris par le gouvernement du Reich qui suggère, le 21 juin 1932 à Lausanne, la tenue de rencontres entre la France, l’Allemagne, l’Italie et le Royaume-Uni pour aborder préalablement aux conférences, toutes les questions qui les intéressent. Dans le cas présent, Berlin pense à la négociation sur le désarmement et la Gleichberechtigung. La déclaration allemande a cependant été précédée d’une entrevue Von Bülow-Laboulaye, le 18 juin 1932. Le secrétaire d’État allemand souhaite des consultations entre les quatre grandes puissances européennes dès que l’on estimera la paix menacée. Ce que le Reich souhaite également, c’est un rapprochement avec la France. La conférence de Lausanne est l’occasion d’approches renouvelées de la part du chancelier allemand. Des conversations militaires pourraient avoir lieu entre les deux pays et un accord dirigé contre l’URSS être conclu entre les deux voisins. C’est Herriot qui clôt le 7 juillet 1932 ces manœuvres : « la conférence doit se limiter à son objet, le règlement de la question des réparations ».

25Le « pacte consultatif » est malgré tout proposé à Paris, cette fois par la Grande-Bretagne, au lendemain de la signature de l’Acte final de Lausanne. Le 12 juillet 1932, Lord Tyrell, ambassadeur anglais à Paris, remet aux autorités françaises un aide-mémoire qui leur propose des échanges de vue sur toutes les questions en suspens en Europe. Cela permettrait de les résoudre plus facilement comme Lausanne vient de le montrer pour les réparations. Le lendemain, le Conseil des ministres français se range à l’avis britannique et on convient de la conclusion d’un pacte public auquel les autres puissances pourraient se rallier. Mais ce contrat de confiance n’a pas de sens. À quoi riment des consultations préalables à des négociations ? L’extension même du pacte à d’autres puissances pose problème, car les uns (alliés de la France en Europe centrale) y voient une machination, les autres (Allemagne) la renaissance de l’Entente cordiale. Finalement lorsque l’Allemagne, le 25 juillet 1932, puis d’autres puissances (Pologne, Tchécoslovaquie) s’y rallient, le protocole de confiance n’a plus de sens. D’ailleurs au sujet de la question des dettes interalliées, où la confiance aurait dû régner entre Paris et Londres, le Royaume-Uni ne consulte même pas son partenaire français.

26La France a beaucoup perdu à Lausanne. Elle a été obligée d’admettre la suppression des réparations. En refusant de lier cette question au désarmement, elle semble isolée à la conférence de Genève. Mais la puissance financière française est encore indispensable au règlement des autres questions économiques et financières dont on devait également débattre à l’occasion de la conférence sur les réparations.

Le débat économique européen dans le contexte de la conférence de Lausanne

27Le second point à l’ordre du jour de la conférence de Lausanne concerne les moyens à mettre en œuvre face à la crise économique et financière internationale. Mais ces questions ont été peu évoquées. Les représentants présents à la réunion s’intéressent quelque peu à l’Europe danubienne, car la SDN débat au même moment de la nécessité d’un emprunt en faveur de l’Autriche. Les autres chantiers économiques sont eux relativement bloqués. Cela n’empêche pas certaines puissances – dites moyennes – de prendre des initiatives qui amorcent le repli régional en Europe.

Les problèmes de l’Europe danubienne

28Le traitement des questions économiques et financières a été rejeté au second plan à la conférence de Lausanne. On prévoit la tenue à l’automne suivant d’une conférence économique mondiale qui doit trouver une solution à la situation monétaire, et des mesures pour ranimer les échanges. La préparation de cette manifestation est confiée à la SDN et les Européens espèrent la participation américaine.

29Le sort de l’Europe danubienne a fait également l’objet de quelques discussions et les gouvernements se sont ralliés à des principes de base qu’il s’agira de concrétiser par la suite. Les pays européens se rangent à l’idée d’un accord collectif pour parvenir à un relèvement des prix céréaliers de l’espace centre-européen. Une telle solution est de loin préférable aux traités préférentiels bilatéraux comme ceux que la France, l’Allemagne et l’Italie viennent de conclure avec certains États agricoles. Une solution d’ensemble recueille en effet l’aval des Américains qui s’étaient opposés aux arrangements réciproques. Elle évite les représailles économiques qu’entraînent les préférences particulières et offre davantage de possibilités de combinaisons pour organiser les relations entre l’Est et l’Ouest du continent européen. Si les puissances tombent d’accord à Lausanne sur l’extension à la Bulgarie et à la Grèce du système envisagé et sur un mode de préférences reposant sur l’abaissement des droits de douane, elles s’opposent en revanche sur les céréales concernées. L’Allemagne espère limiter l’accord à venir au blé, alors que la France veut l’étendre au maïs et au seigle. La rivalité franco-allemande se manifeste à nouveau à propos de l’octroi d’avantages à la Tchécoslovaquie, qui ne doit pas, pour le Reich, bénéficier des faveurs qu’on réserverait aux pays agricoles. La position allemande est difficile, car Berlin exige qu’on étende ces préférences à l’Autriche. France et Allemagne tombent à nouveau d’accord pour estimer que les pays danubiens devront abaisser leurs droits sur les produits industriels.

  • 14 ADAP, Série B, Bd. XX, Runderlass des Auswärtiges Amts, 27. Juli 1932, p. 542.

30Le débat sur la constitution d’un fonds commun oppose Paris au Royaume-Uni. Pour l’Angleterre, l’organisme projeté ne doit servir qu’à la reconstitution des réserves monétaires et donc à terme à la stabilité des devises. Londres souhaite que cette institution soit créée à Bâle, auprès de la BRI. Paris entend dépasser la simple fonction monétaire d’un tel fonds. La France compte s’en servir pour relancer le crédit dans cette partie de l’Europe. Son existence servirait de garantie aux placements financiers. Le 5 juillet 1932, l’ensemble de ces propositions est consigné dans un projet de convention pour le relèvement des prix céréaliers en Europe centrale et orientale rédigé par Coulondre. À charge pour les États d’en discuter dans une conférence pour le relèvement de l’Europe danubienne, elle aussi prévue par les textes adoptés à Lausanne14.

  • 15 ADAP, Série B, Bd. XX, Rieth à AA, 6. Juni 1932, p. 244.
  • 16 ADAP, Série B, Bd. XX, Von Hoesch à AA, 15. Juni 1932, p. 303.

31Il y a cependant une urgence : elle concerne l’Autriche. Le comité dirigé par le responsable des Finances suisses, Musy, continue son travail entre Genève et Lausanne au mois de juin et de juillet 1932. Dans cette affaire tout dépend de la France. Au début du mois de juin, Paris s’oppose à un crédit à long terme de 200 à 300 millions de schillings comme le réclame le chancelier autrichien Dollfuss. Les autorités françaises proposent en faveur de Vienne une somme de 40 millions qui serait la part autrichienne d’un emprunt d’ensemble pour le monde danubien. C’est après l’échec du plan Tardieu, une manière de réouvrir le dossier de l’Europe de l’Est et du Sud-Est et d’y imposer les thèses de la France. La gravité de la situation oblige Paris à revoir sa position15. L’Autriche, en effet, bloque les devises nécessaires au paiement des engagements extérieurs le 23 juin 1932. La France envisage alors de participer à une action internationale de 200 à 300 millions de schillings, dont 100 millions proviendraient du Royaume-Uni, 100 autres de la France et le reste de tierces puissances. Le crédit serait accordé à Vienne sur cinq ans. Mais Paris exige de l’Autriche une déclaration sur l’Europe danubienne et l’engagement de souscrire l’emprunt selon les références du protocole de 1922, qui interdit à l’Autriche d’aliéner son indépendance. Vienne accepte et affiche son intention de tout mettre en œuvre pour favoriser un règlement d’ensemble de la question danubienne16. Cette solution ne convient guère au Reich allemand qui, dans ces conditions, ne participera pas à la souscription. Le 9 juillet 1932, Simon et Ritter, le responsable économique et financier de l’Auswärtiges Amt, s’entendent sur un versement particulier du Reich à l’Autriche. Celui-ci porterait sur 7 millions de schillings.

  • 17 Résumé mensuel des travaux de la SDN, vol XII, n° 7, juillet 1932, p. 325 et suiv.

32La route est libre pour l’adoption le 15 juillet 1932 d’un emprunt de 300 millions de schillings en faveur de l’Autriche17. Le protocole qui l’institue est accepté à l’unanimité (moins une abstention de l’Allemagne) par le Conseil de la SDN. Cinq pays le signent immédiatement : l’Autriche, l’Italie, la France, l’Angleterre et la Belgique. Londres et Paris s’engagent à participer chacune à hauteur de 100 millions de schillings, Rome pour une somme de 30 millions et Bruxelles pour un montant de 4 millions de schillings. Le protocole prévoit enfin le maintien de l’indépendance autrichienne. Deux personnalités, le Néerlandais Rost Van Tonningen et le Belge Maurice Frère représenteront la SDN en Autriche. Vienne peut respirer. Mais les autres pays de l’Europe danubienne n’ont, eux, d’autre choix que d’attendre leur tour pour un règlement que l’on veut cette fois-ci global.

33Dans le domaine économique, la situation paraît encore plus bloquée malgré les pressions de producteurs.

Les chantiers économiques et l’architecture européenne

  • 18 SDN – Comité économique – Rapport des débats 38e session 2-4 juin 1932, doc SDN n° C. 516. M. 255. (...)

34Depuis l’échec de l’action économique concertée en mars 1931, l’organisation de la production et des échanges n’a guère progressé. À la décharge de la SDN, la crise financière qui se prolonge depuis le mois de mai 1931 n’incite pas à prendre des risques. Le problème céréalier n’est pas réglé et le Comité économique de la SDN est obligé en juin 1932 de constater une apathie dans un certain nombre de domaines privilégiés18. L’entente de l’industrie charbonnière qui avait été envisagée en janvier 1932 se heurte à beaucoup d’obstacles, les pays producteurs ayant décidé de ne pas poursuivre dans cette voie à l’avenir. Les experts du comité du bois tentent, quant à eux, de donner vie depuis le mois de février 1932 à une conférence internationale. Leurs efforts ne sont pas couronnés de succès. Au bout de quatre années de travail, le sous-comité pour l’unification de la nomenclature douanière achève enfin son œuvre, le 30 juin 1932 dans une ultime réunion à Berne. Mais les documents et les recommandations élaborés reposent sur les conclusions de la conférence de 1927, conclusions dont plus aucun gouvernement ne se réclame. La politique commerciale restrictive pratiquée depuis deux ans par les États rend cette nomenclature inopérante dès sa publication.

  • 19 SDN – Comité économique – Conditions du commerce international, Notes SDN n° E. 780 et 792 du 1er j (...)

35Les initiatives sont souvent prises dans ce domaine par les producteurs eux-mêmes. Dans l’industrie textile, producteurs français, belges et néerlandais poursuivent depuis mars 1932 une action en faveur de la réduction des droits commerciaux dans leur secteur de production. Un accord est intervenu en mai 1932 entre industriels du coton anglais et français pour l’importation en France de tissus. Le 17 juin 1932, ces mêmes industriels envisagent la tenue d’un congrès européen du textile. Les producteurs de bois d’Europe centrale tombent d’accord en juin 1932 à Vienne sur une réglementation des exportations. Les chambres de commerce nationales et la CCI se battent pour la suppression des entraves commerciales19. Mais le dernier mot appartient aux États. Si une grande majorité d’entre eux reste fidèle au protectionnisme, d’autres inaugurent de nouvelles voies en juin 1932.

  • 20 Ibid., p. 10.
  • 21 Ibid., p. 14 et suiv. ; voir également Bussière Éric, La France, la Belgique…, op. cit., p. 407 et (...)

36L’ouverture de la conférence de Lausanne, le 16 juin 1932, est marquée par deux initiatives : une résolution des pays signataires de la convention d’Oslo et la signature de l’accord d’Ouchy entre l’Union belgo-luxembourgeoise et les Pays-Bas. La résolution des premiers nommés veut encourager les efforts en faveur d’une plus grande liberté des échanges20. Elle préconise une réduction générale des tarifs. Elle condamne fermement la politique d’isolement économique. Belges, Luxembourgeois et Néerlandais vont plus loin. La convention d’Ouchy, conclue le 16 juin 1932 pour une durée de cinq ans, institue une trêve douanière entre les signataires21. Elle préconise également un engagement analogue de chaque contractant à l’égard de tiers auxquels il est lié par des accords commerciaux. Des mesures de rétorsion sont possibles, si les États tiers portent un trop grand préjudice aux contractants d’Ouchy. Les trois pays mettent ensuite en place entre eux un système de réduction des droits de 10 % dès l’entrée en vigueur de la convention. Au bout des cinq ans, les tarifs devront avoir baissé de 50 % entre les trois partenaires. Les signataires s’interdisent de nouvelles prohibitions et s’engagent à supprimer celles existantes. La convention d’Ouchy reste enfin ouverte à la signature d’autres États sur la base de la complète égalité. Belges, Luxembourgeois et Néerlandais cherchent de cette manière à redonner vigueur à l’action économique concertée telle qu’elle était envisagée par la SDN. L’objectif à terme est de constituer, sur cette base, un « marché commun pour les produits de tous les pays qui le constituent ».

37En attendant, Belgique, Pays-Bas et Luxembourg ouvrent la voie aux solutions régionales. Ces États tentent de constituer un îlot de libre-échange sur lequel pourrait se greffer une union de l’Europe occidentale. La convention vise à retenir un Royaume-Uni tenté par le repli impérial et à modifier l’orientation d’une France trop préoccupée par la défense de son « pré carré ». Elle permettrait également d’ancrer l’Allemagne à l’Ouest. Mais les « Grandes Nations » n’envisagent ces ententes régionales que dominées par elles !

* * *

38La conférence de Lausanne, prévue pour trouver des solutions à la crise financière européenne qui affecte l’Allemagne et les autres États de l’Europe centrale et orientale, participe de cette volonté de stabilisation du continent européen. En supprimant les réparations, elle poursuit l’œuvre de démantèlement du traité de Versailles et des plans Dawes et Young qui lui sont liés. Elle correspond à la logique de la révision souhaitée par quelques puissances européennes. Mais elle ne propose guère de base pour une nouvelle architecture européenne.

39Les initiatives scandinaves, mais surtout belges relèvent quant à elles d’une vision d’ensemble : celle d’une Europe reposant sur le libre-échangisme, celle d’un continent reposant sur des ententes régionales. Les petits États n’ont d’autre choix que d’instituer ce type d’entente entre eux. Mais dès qu’il s’agira d’aller au-delà du niveau local, il faudra inévitablement passer par les grandes puissances du continent. Leurs intérêts nationaux, et Lausanne le montre pour l’Europe danubienne, risquent d’être prioritaires.

Notes

1 PAAA – Bonn, R. 83 525, Von Neurath à toutes les ambassades allemandes, 15 juillet 1932.

2 ADAP, Série B, Bd. XIX, Von Hoesch à AA, 12. Februar 1932, p. 572.

3 ADAP, Série B, Bd. XIX, Von Hoesch à AA, 17. Februar 1932, p. 578.

4 ADAP, Série B, Bd. XIX, Aufzeichnung Von Bülow, 25. Februar 1932, p. 599.

5 ADAP, Série B, Bd. XX, Hülse à Reichsbank, 3. März 1932, p. 14.

6 ADAP, Série B, Bd. XX, Von Hoesch à AA, 11. März 1932, p. 41.

7 ADAP, Série B, Bd. XX, Aufzeichnung Schwerin Von Krosigk 19. April 1932, p. 137.

8 Voir Bussière Éric, La France, la Belgique et…, op. cit., p. 397 et suiv.

9 ADAP, Série B, Bd. XX, Von NEURATH à AA, 24. Mai 1932, p. 198.

10 ADAP, Série B, Bd. XX, Aufzeichnung Vogels, 27. Mai 1932, p. 208.

11 ADAP, Série B, Bd. XX, Von Hoesch à AA, 1. Juni 1932, p. 225.

12 Voir Herriot Édouard, Jadis, t. 2, Flammarion, Paris, 1952, p. 316 et suiv.

13 Consulter les Documents Diplomatiques Français 1932-1939, 1re série, t. I et ADAP, Série B, Bd. XX. Se reporter à des mémoires : Herriot Édouard, Jadis, t. 2, Paris 1952, et Von Papen Franz, Mémoires, Flammarion, Paris 1953.

14 ADAP, Série B, Bd. XX, Runderlass des Auswärtiges Amts, 27. Juli 1932, p. 542.

15 ADAP, Série B, Bd. XX, Rieth à AA, 6. Juni 1932, p. 244.

16 ADAP, Série B, Bd. XX, Von Hoesch à AA, 15. Juni 1932, p. 303.

17 Résumé mensuel des travaux de la SDN, vol XII, n° 7, juillet 1932, p. 325 et suiv.

18 SDN – Comité économique – Rapport des débats 38e session 2-4 juin 1932, doc SDN n° C. 516. M. 255. 1932. II. B.

19 SDN – Comité économique – Conditions du commerce international, Notes SDN n° E. 780 et 792 du 1er juillet 1932, p. 10.

20 Ibid., p. 10.

21 Ibid., p. 14 et suiv. ; voir également Bussière Éric, La France, la Belgique…, op. cit., p. 407 et suiv.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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