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Le grand état-major financier : les inspecteurs des Finances, 1918-1946

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Nathalie Carré de Malberg

Deuxième partie. Le métier d’inspecteur des Finances dans la ‎première moitié du xxe siècle : du contrôle au conseil, efficience et ‎efficacité

Introduction

Texte intégral

  • 1 J. Marcou, Le Conseil d’État sous Vichy, 1940-1944, thèse de doctorat de droit, inédit, Grenoble, 1 (...)
  • 2 Les développements sur l’entre-deux-guerres ont été en partie déjà publiés in « Le Métier d’inspect (...)

1Si l’Inspection est surtout connue pour sa fonction technocratique, selon l’expression de Jean Marcou pour le Conseil d’État en 19841, c’est-à-dire « l’exercice, par les membres du corps, de tâches politico-administratives extérieures », c’est bien d’abord pour faire leur métier qu’ils ont été recrutés et formés2.

2Or, dès ses débuts, le métier d’inspecteur des Finances a un double objectif. L’arrêté consulaire du 6 septembre 1801 (19 fructidor an IX), qui supprime les vérificateurs généraux des divisions militaires, apparus un an plus tôt, crée 15 inspecteurs généraux du Trésor (article 2) « chargés de vérifier les caisses des receveurs généraux et particuliers et des préposés des payeurs généraux dans les divisions militaires et les départements. Ces inspecteurs devront s’assurer de la régularité de la gestion des dits comptables et de leur exactitude à se conformer aux instructions qui leur auront été transmises ». Ensuite, sept ans plus tard, sous Napoléon, devenu empereur, Mollien, ministre du Trésor public du 27 janvier 1806 au 30 mars 1814, ajoute une seconde mission dans l’arrêté du 19 décembre 1808. Son article 13 élargit leurs attributions de vérification de la régularité des comptes à celles d’information du ministre :

  • 3 Arrêté du 19 décembre 1808. Dossier W, service de l’IGF ; P.-F. Pinaud, Dictionnaire biographique e (...)

« Les inspecteurs recueilleront autant que possible sur l’ensemble et les détails du service local des recettes et des dépenses de chaque département, tous les renseignements qui pourront tendre à l’améliorer et les transmettront au ministre avec leurs observations dans les comptes qu’ils lui rendront. Ils en recueilleront également sur l’état du commerce, sur les rapports commerciaux de la ville où ils se trouveront avec Paris et les places voisines, sur les opérations des principales maisons de commerce, sur les relations des comptables avec elles et sur les avantages qu’en retire le service du trésor pour la transmission de fonds3. »

3Il n’est donc pas étonnant que le premier centenaire de l’Inspection ait été célébré en 1908. Cet arrêté est le véritable acte de naissance du corps de l’Inspection – bien plus que 1801, 1816 ou 1831 –, repris par les non-spécialistes et commémorés également par le corps. Il pérennise les vérifications, jusque-là « provoquées par des soupçons », « en donnant au système d’inspection plus d’uniformité, d’étendue et d’activité », lit-on dans le préambule. Imposant la règle de l’improviste et s’appuyant sur le nouveau système d’écriture en partie double, imposé la même année aux comptables, cet arrêté organise, pour la première fois, l’inspection du Trésor en corps avec hiérarchie (avancement), mise en place des tournées annuelles, division du territoire en 6 arrondissements, traitements.

4La fonction de vérification de la régularité des comptes et d’information du ministre, par la transmission de tous les renseignements utiles à la bonne gestion des services financiers, est reprise dans l’ordonnance du baron Louis du 10 mars 1831, qui a élargi les vérifications à tous les services financiers :

« L’administration se compose de deux parties très distinctes : l’action et la surveillance. Celle-ci éclaire la marche de la première et a pour but d’en assurer la régularité. L’action est confiée par le Ministre à des directeurs ou chefs de division. Quant à la surveillance, elle est nécessairement et principalement exercée par le corps de l’Inspection ».

5Tout est dit : assurer la régularité et éclairer.

6Cette double mission de contrôle et de conseil est reprise dans le texte de référence du xxe siècle, l’arrêté du ministre et inspecteur des Finances Caillaux (1888) du 26 juillet 1907, réglant les attributions des inspecteurs des Finances. Son article 1 rappelle que :

« Les inspecteurs généraux sont chargés d’opérer ou faire opérer par leur collaborateur les opérations ordinaires ou extraordinaires de service de caisse et de comptabilité de tous les agents […], de réclamer de tous les comptables et agents du ministère des Finances ainsi que des autorités judiciaires ou administratives l’exécution des lois et règlements concernant l’administration des finances. »

7Son article 13 stipule, en outre : « Les inspecteurs généraux recueillent dans chaque département tous les renseignements utiles sur la marche des services financiers et les transmettent, s’il y a lieu, au Ministre par des rapports spéciaux. »

  • 4 Ces instructions rappellent aussi qu’ils doivent noter les fonctionnaires vérifiés et qu’ils doiven (...)
  • 5 Légitimité qui est restée, en théorie, celle de l’Inspection jusqu’au décret du 4 octobre 2006 modi (...)

8L’instruction du 27 juillet 19074 qui suit cet arrêté pour l’expliciter, signée aussi par Caillaux, lui donne son fondement théorique5 :

  • 6 L’italique est de nous.

« Aux vérifications ordinaires des divers services qui constituent à proprement parler la partie administrative de la mission assignée à l’Inspection des Finances, s’ajoute une tâche plus haute qui consiste à placer tous les ans sous les yeux du ministre des Finances un tableau succinct et fidèle de la situation économique et financière de chaque division […], les indications susceptibles d’être utilisées soit pour la préparation du budget et des lois fiscales, soit pour l’amélioration de l’organisation administrative. C’est ainsi que basé sur la vérification d’agents de tous grades et partant des questions les plus secondaires pour s’élever jusqu’aux plus vastes, le contrôle de l’Inspection peut produire le maximum d’effet utile6. »

9Enfin, dans le premier rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année 1911, le chef du Service fait remarquer, dans son introduction, que la mission de l’Inspection des finances ne se contente pas de porter sur la seule exécution du budget des dépenses et des recettes du ministère des Finances :

  • 7 Rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année 1911, (...)

« l’Inspection des Finances a reçu la vaste mission de veiller à la conservation et au développement du patrimoine national. Ainsi avez-vous étendu, d’accord avec vos collègues, le champ de ses investigations : l’Inspection est appelée en conséquence à faire des vérifications et des enquêtes concernant soit différents services d’État qui ressortissent à d’autres Administrations que celle des Finances, soit les départements, les communes et les établissements publics7 ».

10Inspecter, au sens large, dans le premier xxe siècle, c’est donc :

  • vérifier les comptes, révéler les fraudes et déficits ;

  • observer le fonctionnement et l’organisation (on parlerait aujourd’hui de gestion) à partir de ces vérifications et aussi des enquêtes demandées par les ministres ;

  • proposer les mesures nécessaires et en observer l’application.

11C’est ce qu’on appellerait aujourd’hui une mission d’audit et le contenu des rapports d’ensemble annuels l’atteste abondamment.

12Les questions que l’historien se pose sont simples en apparence mais difficiles à traiter en réalité : entre 1918 et 1946, le métier d’inspecteur est-il resté le même ? L’Inspection des finances a-t-elle réussi à remplir cette double mission de contrôle et de conseil ?

13Autrement dit : quelle a été, d’abord dans l’entre-deux-guerres, son efficience dans ses tâches de contrôle, sans cesse élargies, par rapport à ses moyens législatifs et réglementaires et surtout par rapport à ses ressources humaines, qui sont restées stables (du moins budgétairement parlant) ? Quelle a été l’efficacité de sa mission de conseil lors de ces vérifications et surtout lors des enquêtes, de plus en plus nombreuses ?

14Avec la guerre, l’Occupation, le régime d’économie dirigée de Vichy, le conseil l’emporte sur le contrôle. Comment s’est-elle adaptée à ses nouvelles missions avec des effectifs en baisse ?

15À la Libération, attaquée pour l’abandon de ses fonctions de contrôle des comptables, pour l’évasion de ses cadres, pour le rôle de certains des siens sous Vichy, pour son mode de recrutement, et concurrencée, en outre, par d’autres instances de contrôle, au point de voir son propre ministre proposer, en 1946, sa suppression : Comment a-t-elle résisté, survécu ? A-t-elle réussi à retrouver l’équilibre entre le contrôle et le conseil ?

16Pour faire cet audit historique de l’Inspection de la première moitié du xxe siècle, il faut à la fois des sources et des critères d’appréciation.

  • 8 Cf. ci-dessus. Malheureusement, la présentation et le contenu des rapports diffèrent entre l’avant- (...)
  • 9 Manuscrit dactylographié consulté au Service et confié par l’auteur.
  • 10 C. Jumeau, Les Receveurs municipaux sous la Troisième République, thèse pour le doctorat d’histoire (...)
  • 11 Notamment : Arch. nat. F2 2111 (Intérieur, administration locale) concernant la grande enquête mené (...)
  • 12 Pour affiner l’étude des travaux de l’Inspection, il faudrait consulter les cinq cartons sur l’IGF (...)
  • 13 Ces inspecteurs historiens sont André Brunet, Philippe Huet, Jean-Marie Delettrez, Bernard Ronze, J (...)

17Les sources existent mais elles sont incomplètes, parfois contradictoires, et difficiles à interpréter par l’historien non spécialiste de comptabilité publique. Notre étude s’appuie d’abord sur les rapports d’ensemble annuels, de 1911 à 1934, tradition interrompue et reprise à partir de 1940 jusqu’en 19788. Nous nous sommes appuyés aussi sur quelques enquêtes exceptionnelles étudiées par André Brunet (1930)9, sur la thèse récemment soutenue de Catherine Jumeau, sur Les Receveurs municipaux sous la Troisième République10, qui a consulté les archives de l’Inspection et du ministère de l’Intérieur11. À ces sources12 et travaux s’ajoutent les annuaires, les deux revues internes de l’Inspection (1940 à 1950), les archives orales, des notes éparses du chef du Service et les travaux provisoires dactylographiés rédigés par des historiographes de l’Inspection, issus du corps, qui ont l’avantage, pour le non-spécialiste, de rendre claires des questions parfois très techniques13. Enfin, nous nous sommes servis de notre base de données.

18Quels critères d’efficience – résultats par rapport aux moyens – pour l’entre-deux-guerres ? Les activités de vérification et d’enquête, les moyens en terme d’effectifs, peuvent être facilement quantifiés et leur évolution étudiée. Pourtant, dans cette quantification, un indicateur important manque : le nombre de déficits répertoriés. En effet, la comptabilité des déficits a été conservée par le Service de 1884 à 1923 mais nous n’en avons pas trace pour la période suivante. Toutefois, cet indicateur serait discutable. En effet, à la fin du xixe siècle, les déficits sont beaucoup plus nombreux chez les comptables que dans les administrations fiscales. Mais est-ce parce que l’Inspection intervient davantage chez les premiers, notamment les percepteurs, ou bien parce qu’ils sont moins consciencieux, ou encore parce que le contrôle interne est plus efficace dans les administrations fiscales ? Car n’oublions pas que le contrôle de l’Inspection n’intervient qu’au deuxième degré. En outre, la peur du gendarme, chez les agents vérifiés, n’est pas quantifiable.

  • 14 Cf., sur le sujet des réformes de l’administration des Finances, les travaux de Florence Descamps c (...)

19L’efficacité – résultats par rapport aux objectifs – de ses fonctions de conseil échappant à la quantification, nous avons choisi de lister quelques réformes préconisées dans les rapports annuels et les rapports d’enquêtes conservées, de repérer celles qui sont mises en place rapidement par l’administration ou le législateur, celles qui aboutissent plus tard et celles qui sont inlassablement et vainement répétées. Nous avons aussi procédé à plusieurs études de cas qui permettent de dégager les circonstances nécessaires et la nature des recommandations qui sont suivies d’effet par les administrations ou ministres concernés. Mais même ainsi, il reste parfois difficile d’isoler la paternité de la seule Inspection des finances. Les dirigeants des administrations, les inspections des autres ministères et, plus encore, la Cour des comptes, dont le champ de compétence est proche, ont pu être également acteurs des réformes14. Au final, il sera possible de dégager une typologie des réformes et des conditions nécessaires – politiques, financières et syndicales – de son efficacité.

Notes

1 J. Marcou, Le Conseil d’État sous Vichy, 1940-1944, thèse de doctorat de droit, inédit, Grenoble, 1984, 408 p. « Le Conseil d’État, juge administratif sous Vichy », Le Genre humain, no 28, Juger sous Vichy, 1994, p. 83-96. Il est le premier juriste à mettre en lumière, à côté de la fonction juridictionnelle et consultative du Conseil, une nouvelle fonction, apparue au Conseil sous Vichy, qu’il appelle « technocratique ».

2 Les développements sur l’entre-deux-guerres ont été en partie déjà publiés in « Le Métier d’inspecteur des Finances dans la première moitié du xxe siècle. Quels moyens ? Quelle efficacité ? », L. Feller (dir.), Contrôler les agents du pouvoir, actes du colloque organisé par l’Université de Marne-la-Vallée les 30, 31 mai et 1er juin 2002, Pulim, Limoges, 2004, p. 73‑100.

3 Arrêté du 19 décembre 1808. Dossier W, service de l’IGF ; P.-F. Pinaud, Dictionnaire biographique et historique des membres de l’Inspection générale des Finances, exemplaire dactylographié, service de l’IGF confié à l’auteur, 2007, chapitre I.

4 Ces instructions rappellent aussi qu’ils doivent noter les fonctionnaires vérifiés et qu’ils doivent rester trois ans dans une division, durée renouvelable.

5 Légitimité qui est restée, en théorie, celle de l’Inspection jusqu’au décret du 4 octobre 2006 modifiant ses missions et son recrutement. Ce décret met fin à ce qui était devenu, en grande partie, une fiction : l’expertise fondée sur la seule vérification des caisses et des comptes. Sur ce décret, cf. https://www.igf.minefi.gouv.fr et Échanges, no 148, octobre 2009, p. 12-21.

6 L’italique est de nous.

7 Rapport sur les travaux effectués par l’Inspection générale des finances au cours de l’année 1911, service de l’IGF.

8 Cf. ci-dessus. Malheureusement, la présentation et le contenu des rapports diffèrent entre l’avant-1935 et l’après-1940, la première période étant bien plus riche.

9 Manuscrit dactylographié consulté au Service et confié par l’auteur.

10 C. Jumeau, Les Receveurs municipaux sous la Troisième République, thèse pour le doctorat d’histoire soutenue le 18 décembre 2007 à l’EPHE sous la direction de F. Monnier, 2 vol., 1 155 p., à paraître aux Éditions du Comité d’histoire économique et financière de la France. Nous la remercions vivement de nous avoir communiqué son manuscrit avant même sa publication et pour son aide précieuse.

11 Notamment : Arch. nat. F2 2111 (Intérieur, administration locale) concernant la grande enquête menée auprès des communes sur leurs finances.

12 Pour affiner l’étude des travaux de l’Inspection, il faudrait consulter les cinq cartons sur l’IGF pour 1940-1946, conservés au CAEF, ainsi que les différents dossiers épars dans la série A 601 à A 630. Pour la période suivante, les archives sont beaucoup plus abondantes et il faut espérer qu’un historien de l’Inspection de la seconde moitié du xxe siècle se penchera bientôt sur ces archives.

13 Ces inspecteurs historiens sont André Brunet, Philippe Huet, Jean-Marie Delettrez, Bernard Ronze, Jean Autin et Dominique Lewandovski, mais, hélas, ils ne sont pas publiables en l’état.

14 Cf., sur le sujet des réformes de l’administration des Finances, les travaux de Florence Descamps cités dans la bibliographie.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2011

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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