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L’invention de l’impôt sur le revenu

 | 
Mireille Touzery

Chapitre IV. La réforme Laverdy de 1768 : pour l’unification de la taille tarifée

Texte intégral

INTRODUCTION. La nomination du Contrôleur général, un tournant politique

  • 1 Voltaire, lettre n° 5655, à Mme du Deffand, 24 mai 1764, dans Œuvres complètes de Voltaire, Paris, (...)
  • 2 Edmond Jean François Barbier, Journal historique et anecdotique du règne de Louis XV, Paris, 1847-1 (...)
  • 3 A la seule exception de Necker. Mais ce dernier n’a pas le titre de Contrôleur général.
  • 4 Barbier, Journal historique, ouvr. cité, p. 479.
  • 5 Voltaire, lettre n° 6055, au marquis de Villette, juin 1765, ouvr. cité, tome 44, p. 43.

1« Voici un conseiller du parlement surintendant des finances. Il n’y en avait point d’exemple »1, écrit Voltaire à Madame du Deffand le 24 mai 1764. Le nouveau Contrôleur général est en effet le seul depuis Colbert et jusqu’à la fin de l’Ancien Régime à n’être pas sorti du sérail de l’administration. Il n’a été ni maître des requêtes, ni intendant des finances ou de province, « présumés plus versés dans les matières de finances »2, cursus qu’ont suivi tous ses prédécesseurs et successeurs3. Mais, pire profil imaginable compte tenu du contexte, « ce jeune homme de 41 ans »4 est conseiller au parlement de Paris. D’autres Contrôleurs généraux ont eu aussi et entre autres une charge dans cette cour. Mais à leur différence, la carrière entière de Laverdy et de sa famille se résume exclusivement au parlement. Trois générations d’avocats l’y ont précédé. Son père qui y était « fameux » d’après Barbier, était aussi professeur de droit canon au Collège royal. Il est lui-même un juriste estimé, auteur en 1752 d’un code pénal quatre fois réédité en vingt-cinq ans. Bref, il « n’était pas de famille à être Contrôleur général »5. Son origine en fait au contraire l’incarnation de l’opposition au Roi.

2De plus, il est connu depuis longtemps comme janséniste. Or l’engagement théologique des solitaires de Port-Royal, qui les conduisait à contester l’autorité pontificale au nom des droits de la conscience, s’est mué peu à peu en engagement politique et social assurant, dans la lignée de Locke, la promotion d’un idéal de monarchie contractuelle ou au moins contrôlée, face à la monarchie absolue. Les jansénistes, désormais loin de voir dans la politique un mal nécessaire comme le faisait Pascal, y voient au contraire l’instrument du progrès moral et le moyen par excellence d’élever l’individu et la société. Leur représentation particulièrement nombreuse chez les parlementaires atteste, cause ou effet, l’orientation politique nouvelle d’une résistance au départ toute spirituelle. La nomination de Laverdy, consécration de l’engagement temporel des jansénistes par l’installation d’un des leurs au plus haut poste de l’État, peut donc être lue comme une double avancée des parlementaires, contestataires politiques bien cernés qui se voulaient les exécuteurs de la volonté de la collectivité nationale, et des tenants de la liberté de conscience, moins bien définis mais tout aussi dangereux. La vigueur des poursuites qu’ils supportaient depuis Louis XIV montre bien l’exacte perception par le Roi du risque de subversion radicale qu’ils faisaient courir à long terme à l’autorité monarchique comme à l’autorité pontificale, constituant un des canaux de développement des idées « républicaines » qui éclateront dans la Révolution française.

  • 6 Edmond Jean François Barbier, Journal historique et anecdotique du règne de Louis XV, Paris, 1847-1 (...)
  • 7 Marcel Marion, Histoire financière …, ouvr. cité, tome 1, p. 226.
  • 8 Georges Weulersse, Le Mouvement physiocratique de 1756 à 1770, Paris, 1910, tome 1, p. 118.
  • 9 Idem.
  • 10 Pierre Gaxotte, Le siècle de Louis XV, Paris, Fayard, nouvelle édition 1958, p. 287.

3Quant aux compétences financières du nouveau ministre, l’opinion parisienne est sceptique. « On dit (…) qu’il a travaillé sur ces objets lors des Remontrances du parlement », rapporte Barbier6. Mais Monthyon le décrit « ne connaissant ni l’administration, ni les finances, ni la cour »7. Mirabeau le voit « apporté par un coup de vent, de terre absolument étrangère »8. La chronique secrète de Baudeau le qualifie de « bêta » ou encore de « sot »9. « Donnez-moi de la cervelle, se serait-il écrié lors d’un dîner, car j’en ai besoin dans la place que j’occupe »10. Et dans les derniers jours de décembre 1763, un nouveau noël se répandit dans Paris :

  • 11 Biographie universelle de Michaud, Paris, 1843…, article « Averdy (de L’) ».

N’ayant de confiance
Qu’au poupon nouveau-né,
De Laverdy s’avance
D’un air tout consterné,
Disant : puisqu’en ce jour
Vous êtes notre oracle,
Jésus, je me livre à vos soins.
Pour subvenir à nos besoins,
Il nous faut un miracle11.

  • 12 Voltaire, lettre n° 5492, 23 décembre 1763, ouvr. cité, volume 43, p. 57.
  • 13 Voltaire, lettre n° 5525, 15 janvier 1764, ouvr. cité, tome 43, p. 89.

4Jusqu’à la famille royale même, l’arrivée du ministre suscite peu d’enthousiasme. « Monsieur de Laverdy, raconte Voltaire, ayant harangué tout Versailles, a dit à Monsieur le Dauphin qu’il mourrait ou qu’il rétablirait les finances dans trois ans. A quoi Monsieur le Dauphin a répondu que l’un était plus aisé que l’autre »12. L’écrivain lui-même, outre qu’il se méfie d’un pouvoir aux mains de jansénistes hostiles aux philosophes libres-penseurs, doute des compétences financières des convulsionnaires de Saint-Médard : « Que dites-vous du nouveau Contrôleur général ? demande-t-il à d’Alembert, Auriez-vous cru il y a six ans que les jansénistes parviendraient à la tête des finances ? Comme ils se connaissent en convulsions, on a cru apparemment qu’ils seraient plus propres à guérir celles de l’État »13.

  • 14 Marcel Marion, Histoire financière…, ouvr. cité, tome 1, p. 226.
  • 15 Georges Weulersse, Le mouvement physiocratique de 1756 à…, ouvr. cité, tome 1, p. 117.
  • 16 Pierre Gaxotte, Le siècle de Louis XV, Paris, Fayard, nouvelle éd. 1958, p. 287.
  • 17 Maurice Bordes, La réforme municipale du contrôleur Laverdy, Toulouse, 1968, p. 11.
  • 18 Michel Antoine, Louis XV, Paris, Fayard, 1989, p. 817.

5L’historiographie a prolongé jusqu’à aujourd’hui ce jugement peu amène. Marcel Marion dénie au Contrôleur général « tout instinct gouvernemental. Jamais, d’après cet historien, les finances ne se sont trouvées en aussi faibles mains que dans celles de ce pauvre homme »14. Georges Weulersse le juge « un ignorant »15. Pierre Gaxotte le décrit comme un « malheureux homme (…) Affolé, noyé dans ses cartons, courant d’un dossier à l’autre, se répandant en aveux d’ignorance et en protestations de bonne volonté, parlant toujours de mourir à la tâche, il n’en imposait à personne, pas même à ses anciens collègues (…) Ses cinq années de ministère doivent être tenues pour une véritable catastrophe. Les intendants n’osent plus administrer, les impôts ne sont plus perçus qu’avec des retards invraisemblables, l’autorité du Roi est bafouée, les citoyens dévoués au bien public se cachent et se taisent »16. Maurice Bordes évoque « la médiocrité de l’administration financière de Laverdy »17. Michel Antoine enfin, s’il souligne « l’honnêteté intellectuelle et morale profonde » du ministre, reprend pour l’essentiel les jugements de Marion et de Gaxotte en écrivant : « Laverdy était aussi peu apte que possible à être Contrôleur général. Il ne connaissait ni les finances, ni l’administration, ni la cour et était dénué non seulement de connaissances administratives mais du moindre instinct gouvernemental. » Et de constater face à « la solidité et la compétence de l’équipe formée par les intendants des finances, (…) l’impéritie du maître » et dans les circonstances particulières de l’affaire d’Aiguillon son « effarante nullité »18.

  • 19 Bibliothèque de Port Royal, fonds Le Paige 584, n° 38.
  • 20 Arch. nat., K 885, Laverdy, Mémoire sur l’état des finances.
  • 21 Arch. nat., H 631, cité par Marcel Marion, Histoire financière…, ouvr. cité, tome 1, p. 226. Nous n (...)

6Il faut signaler que Laverdy a lui-même véhiculé ce jugement négatif sur sa personne. Ecrivant à Le Paige qui le félicite de sa nomination, son ton est plus que réservé : « Je désirerais bien être en état de répondre aux vues paternelles de Sa Majesté pour ses peuples dans l’administration de ses finances. Je ne m’en suis chargé que par obéissance »19. En 1768, évoquant ses débuts, il déclare au Roi : « j’ignorais entièrement la science de la finance, (…) son langage-même m’était inconnu et (…) je n’avais encore en moi-même aucune idée qui pût me guider dans un labyrinthe aussi obscur (…) Absolument neuf sur cette matière, je n’avais que trop à redouter les fautes de mon impéritie sur des objets étrangers à ceux auxquels je m’étais appliqué depuis ma naissance »20. En 1763, il se serait même taxé de « pauvre diable »21. Pourtant cette nomination, appuyée par Madame de Pompadour et Choiseul, est loin d’être inhabile.

  • 22 Voir Fonds Le Paige, bibliothèque de Port-Royal.
  • 23 Dale Van Klay, The jansenists and the expulsion of the Jesuits…, New Heaven, Yale university press, (...)
  • 24 Michel Denis et Noël Blayau, Le xviiie siècle, Paris, Armand Colin, 1970, col. U, p. 223.
  • 25 Julian Swann, « Le gouvernement face aux magistrats jansénistes… », dans Jansénisme et Révolution, (...)

7En 1764, Laverdy est, en effet, avant tout l’homme de la lutte contre les jésuites, ennemis jurés autant des jansénistes révulsés par leur morale de compromis, que des magistrats partisans d’un gallicanisme politique inconciliable avec leur rattachement à Rome. Depuis longtemps Laverdy s’est distingué par une conduite active contre les religieux au sein du parlement de Paris22. En 1762, il est l’artisan principal23 de la journée du 2 août au cours de laquelle le parlement déclare la Compagnie de Jésus « inadmissible par sa nature dans tout État policé » et condamne sa théologie comme « destructive de tout principe de religion et même de probité »24. Le futur Contrôleur général des finances jouit alors d’une popularité certaine dans le public parisien, qui accueille avec enthousiasme chaque coup porté aux jésuites. Une alliance objective de circonstance se nouait donc à cette date entre la monarchie et les magistrats jansénistes. Des rumeurs persistantes couraient d’ailleurs dans la capitale faisant état d’un véritable complot mené par l’agnostique Choiseul et les magistrats pour détruire la Compagnie de Jésus. Un fait sans équivoque venait nourrir l’appréciation de l’opinion. Les trois noms proposés au Roi pour la succession de Bertin par Choiseul et Madame de Pompadour étaient ceux de trois parlementaires reconnus comme meneurs jansénistes : Laverdy, Chauvelin et Lambert25. Persuadé par le duc et la marquise, Louis XV se séparait donc politiquement du camp des dévots. Par opportunisme, il sacrifiait les jésuites aux parlements, espérant en retour leur coopération en matière financière et fiscale, autrement importante pour la conduite immédiate des affaires de l’État ; d’où la nomination du magistrat, fruit d’un spectaculaire donnant-donnant ; d’où aussi l’accueil plus qu’aigre-doux que lui fit à Versailles le Dauphin, chef du parti dévot, ulcéré de voir ainsi couronné celui qu’il pouvait considérer comme le persécuteur des descendants d’Ignace de Loyola.

8Mais avec l’arrivée de Laverdy, une chance s’offre aussi, pour la première fois du siècle de dépasser l’opposition entre cours supérieures et gouvernement du Conseil et de jouer la collaboration entre les deux groupes. En confiant à l’un des leurs le poste de Contrôleur général, sans conteste le plus important du gouvernement depuis l’abaissement du chancelier au xviie siècle, Louis XV met réellement le parlement devant des responsabilités gouvernementales, allant bien au-delà d’un simple appui demandé par l’enregistrement des édits bursaux. C’est un retournement dans la méthode du gouvernement monarchique dont la tendance depuis Louis XIV allait vers la marginalisation des officiers de justice au profit d’une administration directe. Situation nouvelle, la porte est ouverte (ou rouverte), sans doute contrainte et forcée, à une participation effective des magistrats à la direction des finances du royaume assurée de plus en plus par les commissaires. Au lieu de cantonner le monde parlementaire dans une opposition négative et stérile, le Roi en fait un partenaire en l’impliquant dans les tâches d’administration financière, seul moyen véritable pour le neutraliser de façon positive. En 1764, la sortie de la logique de l’affrontement (lit de justice contre Remontrances) paraît la voie d’avenir dans la conduite des affaires du royaume. Exploré brièvement, le chemin ne sera cependant pas repris au-delà d’un premier échec en 1768. Car la convocation de l’assemblée des notables par Calonne en 1787 ne ressemble en rien à la tentative de dialogue amorcée de fait avec la nomination de Laverdy. Le Contrôleur général voudra alors des interlocuteurs sur mesure et se gardera de s’adresser aux parlements pourtant seuls investis pour lors, par leur volonté et par celle de l’opinion publique, d’une mission représentative embryonnaire. De même, Maupeou en renvoyant les magistrats choisit l’autorité pour dénouer la crise politique, exclusion plutôt qu’association. Faut-il en conclure que le Roi, acculé à cette solution en 1764 par une situation particulièrement critique, ne l’a conçue que comme une concession aux parlements, sans voir comment l’initiative pouvait être salvatrice pour la monarchie sur le long terme ou y voyant peut-être trop quelle modification en profondeur de la pratique monarchique en était la conséquence ; d’où l’abandon de cette méthode dès que le rapport de force lui sera plus favorable. Le pouvoir fondé sur une délégation divine unique ne peut pas se partager, même pour réformer. L’absolutisme reste le seul horizon politique imaginable pour les héritiers de Louis XIV comme le confirme bientôt le discours de la Flagellation (1766) et plus tard l’immobilisme essentiel de Louis XVI face à la Révolution en marche.

  • 26 Arch. nat., AD/IX/398, Lettres patentes du 21 novembre 1763, cité par Marcel Marion, Histoire finan (...)

9Ce recentrage de l’action politique sur les parlements, fruit du rapport de force du moment, avait été amorcé l’année précédente. A l’appel de Malesherbes qui, dans les Remontrances de juin 1763, demandait une vraie collaboration entre les cours supérieures et les hommes du Roi, Bertin avait commencé à répondre en novembre, dans le cadre de la concertation amorcée par ce ministre à l’occasion du projet de cadastre général. La déclaration du 21 novembre avait officiellement invité les cours à donner leurs idées en matière de finances publiques et, en particulier, sur la manière de percevoir les impositions, puisque les fermiers cristallisent sur leurs personnes une bonne part des rancœurs, que les collecteurs sont supposés arbitraires (au sens actuel du mot) et qu’un des lieux communs les plus répandus est le coût déclaré exorbitant des frais de recette. Une commission de quatre conseillers au parlement, deux conseillers à la Chambre des Comptes et deux conseillers à la Cour des Aides était instituée « pour former les résultats des mémoires qui nous seront adressés par toutes nos cours »26.

  • 27 Lettre de Bertin à Miromesnil, président du parlement de Rouen, 13 juin 1760, cité dans Le Verdier, (...)
  • 28 Lettre de Bertin à Miromesnil, président du parlement de Rouen, 13 juin 1760, cité dans Le Verdier, (...)
  • 29 Arch. nat., K 885, Laverdy, Mémoire sur l’état des finances.
  • 30 Une occasion particulière s’offrait à Rouen de cette coopération avec la perspective de l’enregistr (...)
  • 31 Arch. nat., K 885, Laverdy, Mémoire sur l’état des finances.

10Avec pour premier souci de calmer « cette espèce de fermentation inconcevable qui est dans les esprits » signalée par son prédécesseur27 et de reprendre la direction du débat qui semble échapper pour l’heure à l’administration monarchique, Laverdy renforce l’initiative de Bertin. Le 20 janvier est ordonnée l’application de la déclaration du 21 novembre et, le 28 mars 1764, il est interdit à tout autre que magistrat de parler sur la réforme des finances. L’impression et le colportage d’ouvrages sur les finances royales sont interdits. Les cours en corps, et elles seules, sont chargées de documenter le gouvernement. En échange de cette exclusivité et conformément à la responsabilité au moins participative donnée aux parlements dans la gestion des affaires de l’État, Laverdy demande que soit mis fin à la « malheureuse habitude de rendre les Remontrances publiques », dénoncée déjà par Bertin28. Comme les bureaux du Contrôle général n’ont pas l’habitude de divulguer leurs documents de travail et les projets du ministre, ainsi serait tarie la source principale du débat public sur la gestion des deniers royaux, au détriment peut-être du contribuable, à l’avantage sûrement de l’efficacité gouvernementale. Le parlement d’Aix se met immédiatement au travail. En 1768, il est le seul à fournir encore des mémoires régulièrement29. La Cour des Aides de Rouen nomme en son sein une commission spéciale, chargée de rassembler matériaux et idées sur la réforme des finances30. De cette concertation, le contrôleur espère la mise au point d’une meilleure forme dans la perception des impôts « ou bien que faute d’en pouvoir trouver une moins gênante ou moins coûteuse, on ne se plaindra plus de celle qui existe »31.

I. QUELLE POLITIQUE ?

  • 32 Roussel de La Tour, Richesse de l’État, s. l. n. d. (1763), in-4°, 8 p. Bibl. nat : 4°R, Pièce 580.
  • 33 Grimm, Journal, 1er juillet 1763, tome IV, p. 455.
  • 34 Miromesnil à Bertin, 15 juin 1763, cité dans Le Verdier, Correspondance politique et administrative (...)
  • 35 Jacob-Nicolas Moreau, Doutes modestes sur la Richesse de l’État, Paris, chez Bonaventure Ruinart, p (...)

11Le débat sur la chose fiscale est à son apogée dans la décennie 1760, en parallèle des analyses économiques générales lancées par les physiocrates depuis le Tableau économique de Quesnay en 1758, en contrepoint aussi des difficultés aiguës posées au Trésor par la guerre de Sept ans. Les publications les plus diverses se succèdent sur un ton parfois très polémique, voire injurieux, obscurcissant un débat qui, en toute orthodoxie, aurait dû rester confiné aux sphères gouvernementales étroites. Deux pamphlets notamment avaient fait grand bruit en 1763. L’anti-financier de l’avocat Darigrand dénonçait sur un ton démagogique tous les fermiers d’impôts. Il proposait dans les villes une capitation répartie entre les corps et communautés par les contribuables eux-mêmes. Dans les campagnes, une taille réelle sur les fonds se serait substituée à tous les autres impôts. Dans Richesse de l’État, ouvrage publié sans nom d’auteur, le conseiller au parlement Roussel de la Tour soulignait l’abondance des revenus de la monarchie et en dénonçait la mauvaise gestion. Le magistrat prévoit un plan de réforme fondé sur une seule capitation progressive de 1 écu à 730 livres pour les individus les plus riches, sans tenir compte des privilèges. Il constate avec réalisme l’injustice des impôts de consommation, dénomination usuelle de nos indirects. Car « ce que le riche prend sur son superflu pour acquitter les droits d’une pièce de vin, le pauvre le prend sur son nécessaire (…) Peut-on dire qu’il y ait entre eux une véritable égalité de proportion »32 ? Mais il bute sur l’application pratique de sa capitation, à savoir le mode d’évaluation des fortunes, pierre d’achoppement constante de tout travail fiscal. Le cadastre ne lui paraît pas un instrument efficace, puisque beaucoup de revenus ne sont pas issus des biens-fonds. Sans solution, Roussel se contente de reprendre l’ancien tableau des vingt classes de la capitation louisquatorzienne, pour y reclasser les contribuables dans sa nouvelle grille de 1 écu à 730 livres. L’ouvrage était finalement décevant. A part la suppression des indirects, il ne prévoyait pas de refonte véritable du système fiscal. Il connut pourtant un grand retentissement. « Tout le public l’a entre les mains », écrit Grimm en juillet 176333. Le débat s’enfla au point que le gouvernement fut conduit à répondre. « Certes, écrivait Miromesnil à Bertin, il ne convient pas que le gouvernement s’amuse à répondre à des brochures, mais aussi, lorsque je vous propose de faire répondre à celle dont il s’agit, j’entends bien que la réponse doit paraître faite par un auteur aussi inconnu que semble l’être celui auquel on répondra »34. C’est à l’historiographe du roi et bibliothécaire du Contrôle général que revint logiquement cette tâche : Jacob-Nicolas Moreau produisit en juin 1763, en anonyme, les Doutes modestes sur la richesse de l’État. Il y dénonce notamment la présentation du royaume opérée par Roussel, sur la base de calculs qu’il juge invraisemblables. Selon le conseiller au parlement, le royaume aurait en effet compté trois quarts de population dans l’opulence ou dans l’aisance, gisement de richesse considérable et mal exploité par un État mauvais gestionnaire. Pour Moreau, la situation réelle serait à l’inverse de celle présentée par Roussel, avec trois quarts de la population dans une situation précaire. « Qu’est-ce donc que ce beau tableau qui a si fort ébloui les Parisiens, s’exclame l’historiographe (…) ? Un ouvrage d’optique dont les figures sont renversées. Présentez le miroir et vous redresserez les objets (…) Les zéros resteront derrière et ne compteront plus »35.

12C’est au sein de ce débat foisonnant que le nouveau Contrôleur général forge une politique cohérente, loin des expédients souvent dénoncés. Si Laverdy n’est à l’évidence pas un technicien des finances royales, à la différence de ses prédécesseurs, il ne manque pas de culture financière, économique et fiscale, de culture politique ou de culture tout court. Par ses attaches familiales, il est lui-même attentif aux milieux de commerce et d’affaires et à leurs préoccupations : sa femme est une Devin, d’une famille de marchands drapiers, juges-consuls et échevins, enracinée dans la capitale et au sommet du grand commerce parisien ; le ministre fera de son beau-père en 1767 un des directeurs de la caisse d’escompte ; sa belle-mère est une Lecoulteux, de la célèbre famille de négociants de Rouen. Mais, si ce milieu familial a pu lui inspirer une partie de sa politique, il arrive aussi nourri de toute la réflexion économique des jansénistes, comparable dans son esprit de rigueur à celle des protestants et en particulier des puritains anglais déjà à l’œuvre dans la révolution industrielle outre-Manche, différente en ce qu’elle bannit le prêt à intérêt comme support de l’activité économique. Celui-ci était assimilé presque toujours à l’usure par les descendants de Port-Royal, comme inspiré par la concupiscence du prêteur et non par la charité chrétienne. Dans l’esprit des jansénistes, le prêt d’argent devait être entièrement gratuit. Tout système financier fondé sur le crédit et la circulation active de l’argent leur paraissait moralement suspect ; d’où leur désaccord, en son temps, avec le système de Law, dont l’écroulement pouvait signifier comme une condamnation du ciel ; d’où aussi la place centrale que va donner le nouveau Contrôleur général à la voie fiscale plutôt qu’à la voie bancaire et monétaire dans son redressement des finances de l’État. Le contraste est à ce titre flagrant avec les orientations générales des deux ministres protestants : Law et Necker.

  • 36 Georges Weulersse, Le mouvement physiocratique… de 1756 à 1770, ouvr. cité, tome 1, p. 118, note 1.
  • 37 Laverdy à Miromesnil, 6 décembre 1763, cité dans Le Verdier, Correspondance politique et administra (...)
  • 38 Voltaire, Dictionnaire philosophique, article « blé », nouvelle édition Garnier frères, Paris, 1878 (...)

13Enfin, le nouveau Contrôleur général ne saurait s’abstraire des analyses menées par les physiocrates, au maximum alors de leur influence, sur la situation économique et financière du royaume. Laverdy ne peut certes pas être classé parmi les inconditionnels des physiocrates. Dupont de Nemours lui-même le juge « plus entraîné que convaincu »36. En homme de gouvernement pragmatique, il prend de façon sélective ce qui lui paraît intéressant ou au moins correspondre aux intérêts du Roi chez l’un ou chez l’autre. Au parlement déjà, sa méthode de travail, à propos des projets fiscaux, s’était caractérisée par un effort de réflexion et de documentation personnelle. En décembre 1763, il écrivait à Miromesnil à propos d’un projet auquel il était attelé depuis six mois : « j’ai consulté des gens éclairés et patriotes ; j’ai eu les avis les plus lumineux ; l’ouvrage est fait, je le laisse reposer pour le relire ensuite à froid »37. Finalement, la logique de sa politique générale sera empruntée aux physiocrates, tandis qu’il s’en éloigne nettement quant aux modalités des réformes fiscales qu’il promouvra. De Quesnay, il emprunte le raisonnement suivant, fil directeur de son action. Pour augmenter les recettes fiscales du Roi, il faut commencer par augmenter la richesse du contribuable, et en particulier le profit agricole, première masse imposable du royaume. Arrivant dans une période de bas prix du blé qui, depuis plusieurs années, font sortir nombre de cultivateurs de la classe contribuable faute de moyens, Laverdy se convainc, avec les physiocrates, que l’enrichissement de l’agriculteur et par là-même du Roi, passe par des prix élevés des grains. Une bonne rémunération de son travail et de ses investissements incitera le fermier à produire, de même que les propriétaires fonciers seront incités à étendre et à diversifier leurs exploitations. Le surcoût pour le consommateur deviendra, en fait, la garantie de son approvisionnement régulier et, à terme, pour le Roi, une garantie de rentrées fiscales. Les bas prix enregistrés à ce moment laissent en outre une marge de rattrapage importante, qui pourra suffire à stimuler l’activité agricole sans atteindre un niveau intolérable au consommateur. Le moyen préconisé par les physiocrates pour obtenir cette politique de haut prix en situation d’abondance est la liberté totale du commerce des grains. C’est donc par ce volet économique que s’ouvre le ministère de Laverdy, préparant le terrain à une réforme fiscale qui intervient quelques années plus tard. Le débat d’opinion de plus de dix ans, préparant cette affaire d’une extrême importance, rompant avec toutes les traditions de règlementation antérieures pour assurer le vital de la population, ne s’était pas limité au cercle étroit de la « secte économiste » mais avait touché tous les milieux éclairés. C’est « vers 1750, écrit Voltaire que, la Nation rassasiée de vers, de tragédies, de comédies, d’opéras, de romans, d’histoires romanesques, de réflexions morales plus romanesques encore et de disputes théologiques sur la grâce et sur les convulsions, se mit à raisonner sur les blés. On oublia même les vignes pour ne parler que du froment et du seigle. On écrivit des livres utiles sur l’agriculture ; tout le monde les lut, excepté les laboureurs. Des gens de beaucoup d’esprit et d’une bonne volonté sans intérêt avaient écrit avec autant de sagacité que de courage en faveur de la liberté illimitée des blés »38. En mai 1763, Bertin avait amorcé la concrétisation de ces dissertations théoriques, par une déclaration proclamant la liberté du commerce des grains à l’intérieur du royaume quant à ses lieux et ses dates (fin de l’obligation de vendre toute la marchandise sur le marché et dans un temps donné), supprimant toute contrainte à l’exercice de la profession de marchand de grains et rendant la police des marchés presque sans objet. Poursuivant dans le même sens, l’édit de mai 1764 allait jusqu’à autoriser les exportations de grains et de farine hors des frontières du royaume. Contrairement aux vœux des physiocrates, qui prônaient une liberté totale, l’autorisation était prévue pour cesser automatiquement dès que le setier de blé (mesure de Paris) dépassait trente livres, soit environ deux fois le prix national moyen du début des années 1760. Seule la capitale gardait les anciennes modalités du commerce des grains, pour éviter que le cas par trop spécifique et explosif de son ravitaillement ne vint perturber l’expérience de libéralisation générale. La libéralisation des grains entreprise pour la première fois avec de grands moyens et en premier par la voie d’un édit enregistré en parlement, faisait donc partie de toute une politique visant à enrichir la nation pour enrichir ensuite le Roi par des dividendes fiscaux. Le fait, pour être dénoncé par des parlements toujours critiques à l’égard de la fiscalité, n’avait en soi rien d’étonnant. Pourquoi le Roi ne se serait-il pas enrichi en même temps que ses sujets ?

  • 39 Emile Campardon, Madame de Pompadour et la cour de Louis XV…, Paris, 1867, p. 300.

14Le Contrôleur général inscrivait donc la fiscalité dans la logique économique définie par le courant de pensée dominant du moment. Il faisait ainsi prendre à l’administration monarchique la tête du mouvement de réforme, suscitant un énorme enthousiasme dans tous les milieux « philosophiques ». La Pompadour, encourageant son protégé, lui offrit à l’occasion de sa nomination une tabatière portant un portrait de Sully, référence quasi mythique en matière de gestion des finances royales, protecteur légendaire de l’agriculture. La marquise ajouta que, comme elle le pensait trop modeste pour s’être jamais fait peindre, elle lui offrait son véritable portrait. Et dans la tabatière était gravé ce quatrain39 :

De l’habile et sage Sully,
Il ne nous reste que l’image ;
Aujourd’hui ce grand personnage
Va revivre dans Laverdy.

  • 40 Laverdy, Mémoire sur l’état des finances, déjà cité.
  • 41 Idem.
  • 42 Steven Kaplan, Le pain, le peuple et le Roi…, Paris, Perrin, 1986, p. 108, et Ernest Labrousse, Le (...)

15Gardant la tête froide, le nouveau Contrôleur cherchait quant à lui davantage d’inspiration dans la personne de Nicolas Desmaretz, « l’un des plus grands ministres de la finance qu’il y ait eu dans le royaume en raison de la difficulté des temps et des circonstances où il en a eu la conduite »40. Comme le ministre de Louis XIV confronté à la guerre de succession d’Espagne, Laverdy trouve, en effet, à la sortie de la guerre de Sept ans, la situation financière la pire du siècle (hormis celle de 1789, à la sortie de la guerre d’Amérique), qui explique aussi la concession faite par Louis XV aux parlements. « Les arrêts de défense de percevoir pleuvaient de tous côtés, se rappelle le Contrôleur en 1768, et la finance épuisée par la guerre, effrayée par les déclarations, surchargée de dettes, d’arrièrements et d’anticipations, était prête à expirer. Le ministre qui venait de la conduire dans des temps très difficiles (Bertin), me dit lui-même que le tronc en était pourri et qu’il n’y avait point de ressources possibles »41. La courbe d’Alain Guéry (voir graphique 1) confirme de visu cette analyse désespérée avec le pic du déficit correspondant à la guerre de Sept ans. La gestion de l’après-guerre s’annonce, comme toujours, plus difficile encore par l’ampleur des remboursements à opérer et la diminution des recettes exceptionnelles de temps de guerre. Pourtant, et différence majeure avec le temps de Desmaretz, la conjoncture économique est bonne. Si le fisc se porte mal, le royaume se porte plutôt bien. La guerre a eu lieu à l’extérieur des frontières et trois excellentes moissons successives ont fait baisser le prix du grain. Selon la municipalité de Paris, aucune des récoltes « des dix ou douze dernières années » n’a eu un rendement inférieur à la moyenne42. L’intense agitation politique qui touche le monde gouvernemental n’atteint pas en profondeur les forces vives de la société. C’est ainsi, muni de deux atouts de taille : le soutien conjugué des parlements et du Roi, le bon climat économique, que le nouveau Contrôleur général peut s’attaquer au redressement des finances royales, en le liant à la prospérité agricole du royaume.

II. LA RÉFORME DE LA TAILLE

A. LE DÉBAT

16On ne vit donc pas poindre de réforme fiscale pendant les deux premières années du ministériat de Laverdy, puisque celle-ci ne devait intervenir que sur un terrain économique largement fertilisé par la libéralisation du commerce des grains. On espérait par la nouvelle méthode prendre le mal à sa racine en promouvant de façon positive le développement de la richesse, au lieu de resoulever le problème perpétuellement négatif de la taxation ; on attendait, du contexte d’abondance prévu, un succès des mesures à venir, après les échecs répétés des tentatives de restructuration des impôts, d’extension de leurs bases ou de rationalisation de la perception. Le débat n’en fut pas moins vif pendant ce temps, laissant au Contrôleur général néophyte le temps de se faire une opinion. Adoptant les analyses des physiocrates en matière d’économie, il est beaucoup plus critique à l’égard de leurs propositions fiscales. La réforme de la fiscalité telle que la voit « la secte » depuis la Théorie de l’impôt du marquis de Mirabeau (1760) et les Maximes générales du gouvernement économique d’un royaume agricole de Quesnay (1761), passe par la suppression du vingtième, de la taille tarifée, de tout impôt sur l’ensemble des revenus et taxe indirecte à la consommation. Toute forme de déclaration de revenus est considérée comme vexatoire et impossible à obtenir, par suite des variations annuelles et de la fraude. L’échafaudage fiscal engendré par une sédimentation pluri-séculaire doit être entièrement mis à bas et remplacé par le seul impôt territorial portant sur le produit net des biens-fonds, considérés comme seule richesse imposable parce que renouvelable, à l’exclusion des bestiaux définis comme instrument de travail.

17Dans l’analyse des physiocrates, en effet, la société se divise en trois classes : les productifs qui travaillent la terre, les propriétaires fonciers et les stériles. On ne saurait imposer la classe productive sans en tarir la productivité et nuire par contre-coup aux propriétaires. Il faut ainsi bannir toute taxe sur les bénéfices d’exploitation. On ne saurait non plus imposer la classe stérile – commerçants et artisans –, car elle ne produit pas de véritable richesse renouvelable et ne fait que transformer les produits qui lui viennent de la classe productive et qui y retournent par la vente. Taxer les activités industrielles et commerciales conduirait à un renchérissement de la main-d’œuvre, l’ouvrier devant faire face à la charge de l’impôt. Soumise à ce surcoût, la classe stérile le répercuterait immédiatement par une hausse des prix des produits manufacturés ; laquelle retomberait sur l’acheteur, à savoir la classe productive. Par ce biais, elle paierait donc une deuxième fois l’impôt. Pensant pour la première fois l’ensemble de l’activité économique comme un cycle, les physiocrates jugent alors logique de placer l’imposition au début de ce cycle et d’imposer directement la classe possédante sur le seul profit réel car renouvelable : le produit foncier net, c’est-à-dire déduction faite des avances annuelles et des dépenses du fermier. A ce point de vue l’impôt en nature à la Vauban et prélevé sur le champ est la pire des choses car il porte sur le produit brut. Toute taille personnelle portant sur l’exploitant est à proscrire. Seule la taille de propriété est amenée à survivre. Le nouvel assujetti sur les profits agricoles pourrait compenser cette hausse de l’impôt par une hausse de ses prix. Ainsi, par effet boule de neige dans le mécanisme général de formation des prix, qui chacun intégrerait cette hausse initiale, la charge fiscale serait répercutée sur l’ensemble de la société. L’idée est donc indissociable de la liberté totale des prix agricoles et en particulier des grains que Laverdy a mise en route en 1764.

18Selon Mirabeau, le rapport de l’impôt territorial devrait compenser la suppression de toutes les autres taxes. Vauban pensait de même pour sa dîme royale. Le marquis admet cependant la nécessité d’une fiscalité provisoire, où il laisse subsister les parties casuelles, les taxes sur les monnaies et la poste. Il propose aussi transitoirement une capitation établie proportionnellement à la valeur locative de l’habitation de chacun, version physiocratique de notre taxe d’habitation, que certains intendants pratiquaient déjà en taille tarifée comme on l’a vu plus haut.

  • 43 Cité par Robert Schnerb, « Technique fiscale et partis pris sociaux… », dans Deux siècles de fiscal (...)
  • 44 Idem.

19En résumé, l’impôt doit donc être unique, direct, foncier, payé par le seul propriétaire sur son produit net et surtout fixe. Car la variabilité de l’impôt constitue une preuve de l’arbitraire royal, une entrave à la vie économique du royaume et à l’esprit d’entreprise, enfin une atteinte à la propriété. La proposition des physiocrates justifiant la fixité des contributions est que l’impôt est incorporé en quelque sorte à la valeur d’une propriété ; l’intangibilité de l’une entraînerait l’intangibilité de l’autre. L’impôt « n’entre dans aucun contrat que les propriétaires fonciers passent ensemble, écrit Dupont de Nemours. Lorsqu’ils achètent et vendent des terres, ils n’achètent ni ne vendent l’impôt ; ils ne disposent que de la portion de terrain qui leur appartient, l’impôt prélevé »43. Le marquis de Mirabeau exprime un point de vue identique en déclarant : « l’impôt est une portion de notre propriété, de tout temps et à jamais attribuée et engagée à la sûreté du reste »44. Le prix premier d’un bien intégre donc théoriquement, si l’on suit ce discours, le montant de l’impôt. Toute augmentation de la charge fiscale pénalise alors le propriétaire, qui se retrouve avec une surcharge imprévue lors de l’achat initial. Au xixe siècle, la même argumentation sera reprise par Hippolyte Passy dans son Dictionnaire d’économie politique. L’économiste du xixe postulera, comme règle de base exigeant la fixité de l’impôt, que acheteurs et vendeurs de biens-fonds règlent les prix en fonction du revenu net, impôt payé. La charge fiscale n’aurait ainsi pesé que sur le propriétaire contemporain de la création de la taxe et ne devrait plus être considérée que comme une rente à déduire du capital initialement sacrifié. Une augmentation d’impôt correspond donc, dans l’esprit de Passy comme dans celui des physiocrates, à une spoliation de propriété ou à une expropriation partielle sans indemnité. De même une diminution serait une libéralité non motivée.

  • 45 Marquis de Mirabeau, Supplément à la théorie de l’impôt, La Haye,1776, p. 118.
  • 46 Paul Harsin, « La théorie fiscale des physiocrates », dans Revue d’histoire économique et sociale, (...)

20La fixité de l’impôt peut être relative, à travers un taux déterminé. Mirabeau le suggère à 2 sols par livre en 1776, soit 10 %45, ce qui est la proportion théorique la plus classique du prélèvement fiscal depuis le début du siècle ; d’autres physiocrates acceptent jusqu’au tiers du produit net46. D’autres encore, dont Turgot, souhaitent au contraire une fixité absolue de l’impôt et rejettent dans cet esprit le passage à un impôt de quotité assimilé à une extension de l’arbitraire royal : il permet des augmentations incontrôlées, même si les taux restent constants. Enfin, selon ses promoteurs, les frais de perception de l’impôt territorial seraient relativement minimes, contrairement à ceux attribués à la taille, et ses modalités d’établissement assez aisées : un cadastre avec révision périodique est faisable puisqu’il s’intéresse à des données objectives : les terres ; à preuve, le fonctionnement des compoix dans les pays de taille réelle. Au contraire, établir un état des revenus mobiliers et industriels est impossible ; à preuve, les difficultés des commissaires et des intendants à détailler ce type de revenus assujettis à la taille tarifée. Enfin, pratiquement, cet impôt se présenterait comme une réforme de la taille et éviterait l’écueil psychologique de la « nouvelleté » et surtout le passage pour enregistrement devant les parlements, argument séduisant pour les hommes du Roi. Finalement, ce que proposaient les physiocrates, c’était l’extension à tout le royaume de la taille réelle des pays d’états, impôt foncier fondé sur des cadastres, et la fin de la taille personnelle des pays d’élections, impôt sur le revenu touchant notamment l’exploitant agricole.

  • 47 Grimm, Correspondance, n° 1434, 1er octobre 1757, cité par Jean Airiau, L’opposition aux physiocrat (...)

21Ces idées sont cependant loin d’être unanimement partagées. Toute une partie de l’opinion ne se prive pas de railler les sentences issues « du mardi de Monsieur de Mirabeau, la Sorbonne du labourage »47. Deux critiques essentielles sont faites aux physiocrates. La première constate leur erreur d’analyse sur le mécanisme de la formation des prix. Elle est exprimée de façon particulièrement claire par Graslin en 1767 dans son Essai analytique sur l’impôt, anticipant de dix ans la synthèse de Adam Smith dans son Recherches sur la nature et les causes de la richesse des nations (1776). Contrairement à l’opinion du marquis de Mirabeau, ce n’est pas l’impôt qui fixe le prix, mais la loi de l’offre et de la demande. Aussi taxer l’activité de l’ouvrier n’aboutit pas forcément à un renchérissement de la main-d’œuvre. Le salaire de l’ouvrier dépend bien plutôt du nombre d’ouvriers face aux besoins de l’employeur, à l’offre de travail. Pour aboutir à une augmentation du salaire des ouvriers, il faudrait que la taxe en ait fait diminuer le nombre ; ce qui paraît peu vraisemblable. L’effet de retour de l’imposition de la classe dite stérile sur la classe dite productive par une augmentation des prix n’est donc pas du tout certain.

22En outre, même si la libre circulation des grains et la libre fixation des prix sont de règle, le propriétaire foncier n’est pas seul maître de son prix et ne peut pas l’augmenter unilatéralement pour compenser la surcharge fiscale du nouvel impôt qui le toucherait seul. Le prix étant fonction de la demande autant que de l’offre, le fondement du raisonnement des physiocrates n’est pas juste ; la répercussion de la charge fiscale sur l’ensemble de la société par une augmentation à la base des prix agricoles n’est pas certaine. On pourrait même prévoir un effet pervers en sens inverse, à savoir que le propriétaire foncier, seul assujetti à l’impôt et ne pouvant augmenter le prix du blé en situation d’offre surpassant la demande, abandonnera la culture, faute de pouvoir couvrir ses frais. D’où, avec l’augmentation des friches, le développement d’une situation de rareté et, finalement, l’augmentation des prix agricoles retombant sur tous les consommateurs et en particulier sur le pauvre, chez qui le budget alimentaire est le plus important proportionnellement. Le résultat serait une situation de pénurie et de désertification des campagnes : l’inverse de l’objectif des physiocrates ; le tout avec une perte de richesse nette pour le Roi. Le premier vice de la théorie réside donc dans la place prédominante accordée à l’impôt comme déterminant du prix et la sous-estimation du rôle de la demande.

  • 48 Pesselier, Doutes proposés à l’auteur de la Théorie de l’impôt, s. l., 1761, p. 95.
  • 49 Jean-Joseph Graslin, Essai analytique sur l’impôt, Londres, 1767, p. 258 (135).

23La seconde critique des opposants aux économistes porte sur la méconnaissance par ces derniers de l’existence d’une valeur ajoutée au produit agricole par le secteur industriel et commercial, de la spécificité et de l’indépendance du profit de ces secteurs par rapport au secteur agricole. Dès 1761, Pesselier dans ses Doutes proposés à l’auteur de la Théorie de l’impôt, souligne la défaillance du raisonnement. « Vous pensez, écrit-il à l’adresse du marquis de Mirabeau, que l’imposition doit être mise à la source des revenus et vous en concluez qu’il faut qu’elle porte sur l’agriculture. Ce produit est certainement à la source de tous les autres. Mais par la même raison qu’il les procure, il n’est pas le seul et je ne vois pas pourquoi nous le chargerions préférablement à tout le reste. Ce serait punir un père opulent d’avoir eu beaucoup d’enfants et de les avoir tous enrichis »48. L’auteur rejette aussi la dénonciation a priori du régime des fermes, fondée sur des allégations et non sur des preuves. La haine du fermier est un thème traditionnel de la littérature anti-fiscale. L’abolition des droits des fermes, par exemple sur le tabac, reviendrait à abandonner une taxation sur le superflu pour ne taxer que le nécessaire : la production agricole vivrière. En 1763, Costé de Saint-Supplix dans Le consolateur, pour servir de réponse à la théorie de l’impôt et en 1767, Graslin dans son Essai expriment un point de vue identique. « Le sol, écrit Graslin, n’étant qu’une portion de la masse des richesses, il ne peut être aussi dans un état, même agricole, qu’une portion de la richesse de la Nation. Conséquemment, une taxe sur le sol ne porterait que sur une partie du tout »49. Le receveur des fermes nantais, anticipant encore Smith, souligne par ailleurs que la richesse ne vient pas de la terre mais du travail. A preuve extrême, le cas de Saint-Domingue : on y donne les terres gratuitement, mais les noirs s’y vendent fort cher.

24Au début de l’année 1768, dans L’homme aux quarante écus, c’est Voltaire qui attaque avec humour les théories fiscales des physiocrates et leur idée « qu’on ne doit taxer que les terres parce que tout vient de la terre, jusqu’à la pluie, et que par conséquent il n’y a que les fruits de la terre qui doivent l’impôt ». Imaginant les économistes arrivés au pouvoir, il raconte les mésaventures d’un petit propriétaire foncier écrasé par la nouvelle contribution. Envoyé en prison pour non-acquittement d’impôt, nous le suivons à sa sortie.

25« En sortant de mon cachot, raconte-t-il, n’ayant que la peau sur les os, je rencontrai un homme joufflu et vermeil dans un carosse à six chevaux. Il avait six laquais et donnait à chacun d’eux pour gages le double de mon revenu (…) Je l’avais connu autrefois dans le temps qu’il était moins riche que moi. Il m’avoua pour me consoler qu’il jouissait de 400.000 livres de rente.

– Vous en payez donc 200.000 à l’État, lui dis-je, pour soutenir la guerre avantageuse que nous avons ; car moi qui n’ai juste que mes 120 livres, il faut que j’en paye la moitié.
– Moi ? dit-il, que je contribue aux besoins de l’État ! Vous voulez rire mon ami. J’ai hérité d’un oncle qui avait gagné 8 millions à Cadix et à Surate. Je n’ai pas un pouce de terre ; tout mon bien est en contrats, en billets sur la place ; je ne dois rien à l’État. C’est à vous de donner la moitié de votre subsistance, vous qui êtes seigneur terrien. Ne voyez-vous pas que si le ministre des finances exigeait de moi quelques secours, il serait un imbécile qui ne sait pas calculer ? Car tout vient de la terre ; l’argent et les billets ne sont que des gages d’échange : au lieu de mettre sur une carte au pharaon cent setiers de blé, cent bœufs, mille moutons et deux cents sacs d’avoine, je joue des rouleaux d’or qui représentent ces denrées dégoûtantes. Si après avoir mis l’impôt unique sur ces denrées, on venait encore me demander de l’argent, ne voyez vous pas que ce serait un double emploi ? Que ce serait demander deux fois la même chose ? Mon oncle vendit à Cadix pour 2 millions de votre blé et pour 2 millions d’étoffes fabriquées avec votre laine ; il gagna plus de 100 % dans ces deux affaires. Vous concevez bien que ce profit fut fait sur des terres déjà taxées ; ce que mon oncle achetait 100 sous de vous, il le revendait plus de 50 francs au Mexique et tous frais faits, il est revenu avec 8 millions. Vous sentez bien qu’il serait d’une horrible injustice de lui redemander quelques oboles sur les 10 sous qu’il vous donna. Si vingt neveux comme moi dont les oncles auraient gagné dans le bon temps chacun 8 millions au Mexique, à Buenos-Ayres, à Lima, à Surate ou à Pondichéry, prêtaient seulement à l’État chacun 200.000 francs dans les besoins urgents de la patrie, cela produirait 4 millions ; quelle horreur ! Payez, mon ami, vous qui jouissez en paix d’un revenu clair et net de 40 écus ; servez bien la patrie et venez quelquefois diner avec ma livrée. »

26Sur ces paroles, notre homme affamé se présente à la porte d’un couvent.

27« Je sonnai, un carme vint.

– Que voulez vous, mon fils ?
– Du pain, mon Révérend Père ; les nouveaux édits m’ont tout ôté.
– Mon fils, nous demandons nous-mêmes l’aumône, nous ne la faisons pas.
– Quoi ! Votre saint institut vous ordonne de n’avoir pas de souliers et vous avez une maison de prince et vous me refusez à manger !
– Mon fils, il est vrai que nous sommes sans souliers et sans bas. C’est une dépense de moins (…) A l’égard de notre belle maison, nous l’avons aisément bâtie parce que nous avons 100.000 livres de rentes en maisons dans la même rue.
– Ah, ah ! Vous me laissez mourir de faim et vous avez 100.000 livres de rentes ! Vous en rendez donc 50.000 au nouveau gouvernement ?

Dieu nous préserve de payer une obole. Le seul produit de la terre cultivée par des mains laborieuses, endurcies de cales et mouillées de larmes, doit des tributs à la puissance législatrice et exécutrice. Les aumônes qu’on nous a données nous ont mis en état de faire bâtir ces maisons dont nous tirons 100.000 livres par an. Mais ces aumônes venant des fruits de la terre, ayant déjà payé le tribut, elles ne doivent pas payer deux fois. Elles ont sanctifié les fidèles qui se sont appauvris en nous enrichissant ; et nous continuons à demander l’aumône et à mettre à contribution le faubourg Saint-Germain pour sanctifier encore les fidèles.

  • 50 Voltaire, L’homme aux quarante écus, conte, 1767, dans Romans et contes de Voltaire, Paris, Gallima (...)

28Ayant dit ces mots, le carme me ferma la porte au nez »50.

29Outre cette injustice et ce manque à gagner pour l’État en renonçant à imposer commerce, industrie et consommation, l’impôt territorial des physiocrates paraît peu applicable en présence des privilèges qui exemptent une partie, et non la moindre, des propriétaires. Faut-il supprimer les privilèges ? Les physiocrates l’affirment en principe ; mais en envisagent-ils les modalités pratiques ? Sont-ils résolus à cette révolution sociale ? Qui la fera ? Si la réforme doit être appliquée par un despote éclairé dans l’esprit de ses promoteurs, la Cour des Aides n’en a pas moins une existence solide et n’est pas prête, on l’a vu, à une abolition de privilèges, qu’elle conçoit avant tout comme des libertés dont elle est partie prenante et à une redéfinition de la société où elle risquerait de disparaître. Comment la contourner ? Autant de questions sans réponse. C’est pourquoi, si le Contrôle général adopte certaines propositions économiques de « la secte », comme la libre circulation des grains à la sortie du royaume en juillet 1764 ou l’exemption de quinze ans de taille pour les défrichements en août 1766, leurs suggestions strictement fiscales sont laissées de côté. L’impôt territorial n’atteint pas même le seuil d’une ébauche, tant il est impensable de mettre à bas tout le système existant et tant ses bases sont approximatives. On préfère chez le ministre un travail sur la taille, moins radical et moins brillant que la construction des physiocrates, mais plus réaliste, ne remettant pas en question l’ordre social ni, donc, l’ordre politique, plus juste aussi car embrassant tous les types de revenus, réserve faite du sort particulier des privilégiés. Développée sur un terrain économique enrichi par la libéralisation du commerce des grains, la taille devait suffire à assurer la remise à flot des finances royales. Dans cette perspective, elle est soumise à deux lignes de réforme : l’extension du nombre des assujettis, c’est la réforme de l’exemption de taille en 1766 ; et la rationalisation de sa répartition, c’est la reprise de la réforme de la taille tarifée en 1768, sur la base d’un brevet en partie fixé en 1767.

B. LA RÉFORME DE L’EXEMPTION DE TAILLE DE 1766

30L’édit de juillet 1766 réglementera jusqu’en 1789 l’exemption de taille :

  • Sont exemptés de la taille de propriété et de la taille d’exploitation dans la limite de quatre charrues, le clergé, la noblesse et les officiers dont la charge donne la noblesse au premier degré. L’exemption de la taille d’exploitation est révoquée pour tous les autres privilégiés.

  • Sont exemptés de la taille de propriété, à condition de ne prendre aucun bien à ferme et de ne faire aucun trafic ou autre acte dérogeant : les officiers commensaux du Roi, les officiers des élections et ceux des officiers de judicature et de finance qui étaient déjà exempts, ainsi que les prévôts, lieutenants et exempts des compagnies de maréchaussée, tant qu’ils résident au lieu où ils font leur service.

  • 51 Pour le détail de la législation de l’exemption de taille, voir Jean Guerout, « La taille dans la r (...)

31Malgré la concertation ouverte et bien que les officiers des cours supérieures ne soient pas touchés par la nouvelle définition restrictive de l’exemption, l’édit se heurte à l’opposition de la Cour des Aides. Elle y voit une attaque contre un ordre social qu’elle définit comme indépendant du monarque au même titre que les lois fondamentales et donc non modifiable par lui. La Cour n’enregistrera l’édit que contrainte et forcée en septembre 1768. En attendant, il faut chaque année proroger la suspension de l’exemption de taille par arrêt du Conseil51.

C. LA FIXATION DU PREMIER BREVET

32En préalable à la relance de la réforme de la taille, le Contrôle général juge nécessaire d’en fixer le montant inscrit dans le brevet pour pouvoir mieux ajuster la répartition, jusque là gênée par ses fluctuations à la hausse ou à la baisse, en tout cas par son imprévisibilité. Pour cela, il suffit de fixer le principal de la taille et les accessoires liés qui sont constitués en un premier brevet. Les autres accessoires qui constituent le second brevet, se répartissent depuis toujours au marc la livre du principal et suivent donc exactement la première répartition. Il est inutile de les fixer également.

  • 52 Arch. Nat., P 5619.

33Les brevets détaillés de la taille sont retranscrits par généralité et par élection dans les états de finance et états au vrai de la série P des Archives nationales pour les années 1750 à 1780. On y voit clairement que l’impôt sommairement dénommé taille est le regroupement de multiples taxes, agglomérées progressivement à la taille originelle proprement dite, appelée principal ; d’où l’emploi fréquent du pluriel pour désigner cet impôt : les tailles. Le taillon a été rattaché au brevet en 1549, les deux sols pour livre du principal en 1705, le fonds des maréchaussées en 1720, le fonds des étapes en 1727. Le principal reste néanmoins le prélèvement le plus important : 45 % pour le brevet total de l’élection de Paris en 176852 (Voir graphique 3). Mais si on lui oppose l’ensemble des accessoires (55 %), il est devenu minoritaire. Et il est juste de constater, comme le fait Malesherbes dans ses Remontrances de juillet 1768, que les accessoires ont été le vecteur privilégié des augmentations. Le premier brevet compte les impositions suivantes, que l’on pourra suivre à titre d’exemple sur le brevet de la taille de l’élection de Paris en 1768, dont il représente 68 % :

  • le principal de taille (45 % du brevet parisien de 1768),

  • les deux sols pour livre du principal (7 %),

  • la solde des maréchaussées (3 %),

  • les étapes (4 %),

  • le taillon (8 %).

34Le deuxième brevet (31 % du brevet général en 1768 à Paris) dont les postes peuvent varier à la différence du premier en fonction des besoins, comprend en général :

  • les travaux des ponts et chaussées et des ports maritimes (8 %),

  • le sol pour livre du deuxième brevet (1 %),

  • des frais divers (3 %) dont l’entretien des haras, les 3 deniers pour livre pour les hôpitaux et les 2 deniers pour livre pour les officiers de l’Election,

  • le brevet dit militaire comprenant le fourrage et le quartier d’hiver (18 %), les convois militaires (non levés en 1768), l’ustensile et la solde des gardes-côtes.

35Les deux derniers postes, ustensile et solde des gardes-côtes, ne sont levés qu’en temps de guerre. (Voir graphique 3, brevet de 1760.) En 1768, le deuxième brevet se monte donc à un tiers du premier. La capitation taillable, réunie au rôle de la taille depuis 1761, est répartie au marc la livre de cette dernière. Elle ne fait cependant pas partie du brevet de la taille. Elle est ordonnée séparément, de même que sa recette est distincte de celle de la taille. La capitation n’est pas devenue un accessoire de la taille.

  • 53 Moreau de Beaumont, Mémoires sur les impositions, ouvr. cité, tome 2, p. 11.

36Laverdy ne cherche pas la fixité du brevet pour plafonner le montant de l’impôt, comme le réclament la Cour des Aides ou les physiocrates. Un tel blocage des ressources est impensable dans le contexte d’un Trésor royal qui n’arrive pas à sortir du deficit accumulé et considérablement aggravé par la guerre de Sept ans et qui fait feu de tout bois pour se procurer de l’argent. Le Contrôleur général veut seulement avoir une base stable pour opérer la répartition. Les augmentations d’impôt, en ne portant que sur le second brevet, ne viendront de la sorte pas perturber les efforts sur la répartition. Ce n’est pas par demi-mesure ou par machiavélisme, comme le prétend Malesherbes dans ses Remontrances de juillet 1768, que Laverdy laisse le deuxième brevet flottant. Il ne s’agit pas de dissimuler les augmentations en les faisant porter sur le deuxième brevet et en se targuant que le principal reste fixe, puisqu’il n’a jamais été question d’éviter les augmentations. De toute façon, la totalité du brevet de la taille, principal et accessoires, qu’il soit subdivisé en deux parties ou non, relève exclusivement du Conseil du Roi. Les cours supérieures n’en connaissent rien. On voit donc mal pourquoi Laverdy aurait inventé la séparation en deux brevets pour protéger des augmentations dont il n’a aucun compte à rendre. En outre, le deuxième brevet bénéficie de la même publicité que le premier. Son montant est clairement distingué de celui du principal en tête des rôles de taille. Le taillable sait très bien ce qu’il paie et peut situer les augmentations avec précision. Il ne peut y en avoir aucune dissimulation. Ainsi, au mois d’avril 1767, le Contrôleur général décide que le premier brevet de la taille restera désormais à son niveau de 1767, soit : 40.107.239 livres53 pour le principal, les deux sols par livre du principal, la solde des maréchaussées, les étapes et le taillon. Seul le deuxième brevet des impositions accessoires de la taille peut augmenter.

Graphique 3. Élection de Paris : brevet de la taille en 1750. Temps de paix

Graphique 3. Élection de Paris : brevet de la taille en 1750. Temps de paix

Source : P5592, Archives nationales.

Élection de Paris : brevet de la taille en 1760. Temps de guerre

Élection de Paris : brevet de la taille en 1760. Temps de guerre

Source : P5603, Archives nationales.

Élection de Paris : brevet de la taille de 1768

Élection de Paris : brevet de la taille de 1768

Source : P5619, Archives nationales.

Élection de Paris : brevet de la taille en 1780

Élection de Paris : brevet de la taille en 1780

Source : P5658, Archives nationales.

37Ce n’est qu’en 1780 que Necker le fixe à son tour de fait, en soumettant ses augmentations à une loi vérifiée et enregistrée, alors que l’on sait que les cours les refusent toutes par principe. Il met ainsi un terme à une augmentation constante depuis 1765, qui a accru le poids de la taille de plus de 20 % depuis cette date et le rapproche de son niveau maximum de la guerre de Sept ans. Que l’augmentation passe par le premier ou le second brevet n’est qu’une modalité qui ne change rien à la question. (Voir graphique 4, la courbe 1750-1780 du brevet de la généralité de Paris et graphique 3, le brevet de l’élection de Paris en 1780.) Bloquant ainsi les ressources de l’État du côté de la taille, Necker exprime son adhésion à un courant d’opinion et au raisonnement théorique des physiocrates, mais il réalise aussi une sorte de suicide fiscal partiel. Il ne lui reste d’autre choix, face à l’augmentation des dépenses que le recours à l’emprunt, solution la plus onéreuse, l’augmentation du vingtième, génératrice de fortes remises en cause sociales, ou l’augmentation des indirects. Le Trésor royal n’évitera pourtant pas la faillite et la convocation des États généraux. Les fermiers généraux en acquerront une impopularité qui les conduira à l’échafaud. Et le taillable, malgré la sympathie qu’il affichera pour le ministre, ne s’en transformera pas en soutien inconditionnel du régime. Ses récriminations se déplacent seulement. Les cahiers de doléances de 1789 se font l’écho non pas tant du poids excessif de l’impôt direct devenu fixe, mais de sa mauvaise répartition générale, critique infiniment plus grave puisqu’elle aboutit à une remise en cause de la structure politique et sociale à travers la dénonciation des privilèges.

Graphique 4. Le brevet de la taille de la généralité de Paris. 1750-1780. Principal, accessoires et brevet militaire

Graphique 4. Le brevet de la taille de la généralité de Paris. 1750-1780. Principal, accessoires et brevet militaire

Source : série P, Archives nationales.

Évolution du brevet de taille de la généralité de Paris (en pourcentages) 1750-1780. Principal, accessoires et brevet militaire

Évolution du brevet de taille de la généralité de Paris (en pourcentages) 1750-1780. Principal, accessoires et brevet militaire

Source : série P, Archives nationales.

38Au contraire, la fixité du premier brevet décidée par Laverdy ne limite quant à elle en rien le poids de la taille de façon définitive. Et le contribuable continue comme auparavant à être soumis aux aléas des augmentations et des diminutions. Mais l’intérêt de la mesure est de permettre effectivement un travail sur l’équilibrage de la répartition entre les élections et entre les paroisses des élections, puisque le deuxième brevet se répartit au marc la livre du principal. Sa répartition est donc calquée sur celle du premier brevet.

D. LA RELANCE DE LA TAILLE TARIFÉE

1. La naissance de la réforme54

  • 54 Les archives de l’intendant de finances d’Ormesson (Arch. nat., 144 AP) constituent une source très (...)
  • 55 Commune de Gambais, Yvelines.
  • 56 Sur Harvoin, voir John Bosher, French finances. 1770-1775…, Cambridge, University press, 1970 (inde (...)

39Ayant rappelé par une circulaire du 23 février 1764 aux intendants la nécessité du détail des facultés dans les rôles de la taille, c’est à la fin de l’année 1766 que Laverdy reprend la rationalisation de l’impôt à la base opérée par la taille tarifée. Il souhaite en unifier les dispositions devant leur diversité à travers le royaume et introduire le système là où il n’est pas appliqué. A l’origine immédiate de ce projet se trouve l’intendant de Paris, Louis Jean de Bertier de Sauvigny. En décembre 1766, revenant de faire le département de la taille de l’élection de Montfort, Bertier s’arrête chez Laverdy, dans son château de Neuville55. Le Contrôleur général, instruit par l’intendant des détails de son travail et impressionné par le perfectionnement du système appliqué à la généralité de Paris depuis les années quarante du siècle, émet le souhait de l’étendre à toutes les généralités d’élections. En février, les bureaux consultés, d’Ormesson l’assure de la faisabilité du projet. Pour plus de précisions, il propose de commander un relevé complet des opérations de la généralité de Paris pour la répartition de l’impôt de 1767. Ce travail est confié à François Joseph Harvoin56, bien connu des deux intendants, chargé de l’enquête sur les cadastres italiens pour le compte de d’Ormesson en 1763-64, receveur des tailles de l’élection de Paris de 1747 à 1762, sous la tutelle de Bertier, avant son acquisition de l’office de receveur général de la recette d’Alençon à cette date. Le relevé fait, un résumé en est remis à Laverdy.

  • 57 On signale que l’intendant Gaspard Louis Rouillé d’Orfeuil n’est pas l’auteur de l’Ami des Français (...)
  • 58 Arch. dép. de la Marne, C 763, cité par Robert Lentz, ouvr. cité, p. 28.

40Les autres intendants de province sont également consultés sur l’opportunité de la généralisation de la taille tarifée dans sa version parisienne. Laverdy rencontre parfois l’enthousiasme. Ainsi, chez Rouillé d’Orfeuil, intendant de Champagne, déjà largement avancé sur ce terrain57. Il est d’autant plus intéressé par le projet du Contrôle général que c’est justement en 1767 qu’expire l’autorisation provisoire du tarif champenois obtenue de la Cour des Aides en 1764. A d’Ormesson qui lui demande un historique de la taille tarifée, il répond en avril 1767 en lui dépeignant l’état affreux du contentieux des rôles non tarifés devant les tribunaux d’élection : procès innombrables par suite du mauvais travail des collecteurs, jugements vénaux toujours à l’avantage du plus riche. « Les demandes sont tellement nombreuses, déplore-t-il, que les officiers des élections ne peuvent les juger eux-mêmes et doivent s’en remettre à des experts qui se bornent à marchander. Les demandes obtiennent toujours quelque chose. Il suffit donc d’être en état de faire la dépense d’environ 30 livres et d’avoir un peu de crédit dans la paroisse. Ainsi les plus aisés qui sont déjà moins imposés se font décharger au détriment des pauvres pour qui les frais de la sentence dépassent de beaucoup le montant de leur imposition »58. Au contraire, depuis que la taille tarifée est rentrée en Champagne, les recouvrements d’impôts se font sans difficulté, alors qu’ils étaient auparavant retardés de deux à trois ans.

  • 59 Arch. dép. du Puy de Dôme, C 2830, Réponse à la lettre du contrôleur général du 28 mars 1767, cité (...)

41Le receveur des tailles de Riom est plus pessimiste pour la généralité d’Auvergne. Tout y va mal, répond-il à l’enquête du Contrôle général59. Le tarif établi dans les paroisses de la Limagne, par exemple, a été tellement brouillé par les mutations qu’il est quasiment abandonné. Il faudrait nommer des commissaires pendant plusieurs années de suite pour rectifier la situation. (C’est toujours le problème de la discontinuité de l’action administrative.) Le tribunal de l’élection n’est d’aucun secours pour le contribuable, tant les procédures y sont longues et chères. Un taillable de Riom qui s’était pourvu en surtaux à l’élection n’a pu, dit-il, parvenir à une sentence définitive qu’après onze séances préparatoires. Quant aux frais de l’instance à l’élection, officiellement gratuite depuis 1761, et de l’appel à la Cour des Aides, ils peuvent aller jusqu’à 1.200 livres. Il serait donc préférable que les requêtes en surtaux soient jugées par l’intendant.

2. Les instructions aux intendants60

  • 60 Arch. nat., 144 AP 108.

42Une fois le premier brevet fixé en avril 1767, Laverdy envoie ses instructions sur la taille tarifée aux intendants de province. Rédigées courant juillet 1767, elles partent le 4 août. Elles commencent par annoncer la fixation du premier brevet. Elles définissent ensuite l’objectif poursuivi : une meilleure assiette de l’impôt. Elles exposent enfin la méthode prônée, très proche de celle suivie depuis 1744 dans la généralité de Paris bien que celle-ci ne soit pas développée dans tous ses détails.

    • 61 « C’est-à-dire établi sans formalités judiciaires ou administratives ». Jean Guerout, « la taille…  (...)

    Un commissaire aux impositions doit recevoir dans chaque paroisse les déclarations des habitants et les consigner dans un procès-verbal extrajudiciaire61. Ces déclarations se font lors de l’assemblée de paroisse. La contradiction doit y être toujours possible. Toutes les sources de revenus doivent être déclarées : fonds, industrie, commerce, bestiaux.

  1. Les habitants et le commissaire forment ensuite des classes pour l’estimation du revenu de chaque bien. C’est le tarif d’estimation.

  2. Le commissaire aux impositions dresse un état général de la paroisse.

  3. La confection du rôle est l’œuvre du collecteur mais se déroule toujours en présence du commissaire aux impositions. La répartition de l’impôt se fait au marc la livre en fonction des estimations des revenus. Ce marc la livre constitue le tarif d’imposition de la paroisse.

  • 62 Arch. nat., 144 AP 108.
  • 63 Cité par Marcel Marion, L’impôt sur le revenu…, ouvr. cité, p. 63.

43Les intendants sont d’ores et déjà mis en garde contre deux difficultés : le choix de commissaires fiables et la lenteur du travail. Certes il ne faut pas aller trop vite, surtout la première année. Mais il faut aussi veiller à ce que le recouvrement ne soit pas entravé par le retard des commissaires aux impositions. Le Contrôleur général termine en évoquant la possibilité de sanctions ou de récompenses, suivant l’application des intendants à la réalisation de ces instructions. « Sa Majesté est si persuadée, dit-il, du bien et de l’utilité qui résulteront pour tous ses sujets taillables de l’exécution de ce plan, qu’Elle m’a ordonné de mander à Messieurs les intendants qu’Elle est déterminée à récompenser ceux qui agiront avec zèle, application et promptitude à la réussite de ce travail. Pour la même raison, Sa Majesté, malgré sa bonté, ne pourrait s’empêcher de faire sentir son peu de satisfaction à ceux qui seraient négligents à exécuter ses ordres »62. Avec les instructions sont aussi envoyés des modèles de répartition, de procès-verbaux, de formation des classes, des projets de commission pour les commissaires, des indications techniques sur la manière d’imposer et d’estimer. Ainsi on pourra espérer un alignement des méthodes. Les autres papiers sont disponibles au département des impositions du Contrôle général, c’est-à-dire au bureau de d’Ormesson. Le tout est accompagné d’une lettre personnelle de Laverdy incitant les commissaires départis à demander si besoin des explications et d’une lettre de d’Ormesson qui s’efforce de mobiliser les administrateurs provinciaux de qui, finalement, tout dépend, en leur dessinant l’importance de leur tâche. « Enfin, leur dit l’intendant des finances, vous allez travailler efficacement à faire cesser l’arbitraire de la répartition des impositions. C’était, je l’avoue, un objet qui me peinait depuis longtemps (…) Vous allez vous préparer et vous assurer pour l’avenir de la tranquillité sur cette partie, la plus importante sans contredit de l’administration qui vous est confiée. Il est vrai que ce sera par un grand travail mais votre zèle et votre amour pour le bien le sont encore plus »63.

44Il n’y a pas de nouveauté véritable dans la méthode exposée. La taille tarifée y consiste dans l’exigence de déclarations de revenus des contribuables et dans l’élaboration de tarifs d’estimation, sous le contrôle d’un commissaire aux tailles. Il n’y a pas trace ici de tarifs d’imposition. Le marc la livre reste le seul système envisagé dans la répartition de la charge fiscale, toujours donc à la proportionnelle. L’apport de Laverdy est néanmoins d’unifier la procédure fiscale des généralités d’élections. C’est déjà un grand dessein dans un univers caractérisé par la diversité des usages et pour un gouvernement dont la méthode essentielle d’intervention est, nolens volens, le coup par coup ou la loi particulière, favorisant un empilement tel des réalités administratives qu’il finit par rendre l’édifice incohérent. Dans ce sens, l’entreprise générale de rationalisation de l’administration fiscale menée par Laverdy est à souligner, même si elle ne porte que sur un domaine restreint et si elle ne s’attaque pas au problème essentiel qu’est la répartition du brevet général, reprenant encore une fois le plus ou moins faux problème de la répartition interne à la paroisse. De même est à souligner la cohérence générale de la politique du Contrôleur général, où l’action économique et fiscale participent d’une même construction.

45Pour ce qui est plus précisément de la taille, certaines généralités ne connaissent, en effet, ni commissaires, ni déclarations de revenus, mais seulement l’arbitrage traditionnel et personnel du collecteur. Dans d’autres, le zèle des administrateurs et les rapports de force locaux ont largement anticipé sur les instructions d’août 1767. Il convient de mettre tout le monde au même diapason. Ainsi à Rouillé d’Orfeuil, qui explique que le système de la taille tarifée champenoise n’est pas exactement le même que celui des instructions, notamment parce que le commissaire aux tailles a complètement éliminé le collecteur, Laverdy répond le 21 octobre 1767 qu’il doit impérativement s’aligner sur la règle commune. Derrière la condamnation énergique du ministre, se profile celle des cours supérieures, hostiles depuis des années au pouvoir jugé excessif des commissaires aux tailles et des intendants. Même partisan de la taille tarifée, il ne saurait se départir totalement de cette conviction de son milieu professionnel d’origine. C’est sur elle que repose l’originalité d’une politique fiscale qui joue la collaboration entre le collecteur et le commissaire, à l’image de son promoteur, incarnation de la collaboration entre parlementaires et administrateurs du Conseil.

  • 64 Arch. dép. de la Marne, C 763, cité par Robert Lentz, ouvr. cité, p. 168.

46« Vous dites que l’usage de votre province, écrit Laverdy à Rouillé, est que le commissaire se transporte dans les paroisses pour prendre les changements et déclarations nouvelles, que le mandement est envoyé à ce commissaire, que faisant le rôle d’office, il n’a besoin ni de l’aveu, ni du consentement des collecteurs ; qu’il opère seul et chez lui et que le rôle n’est signé que de lui ; que lorsqu’il est fait, il l’adresse au receveur des tailles, qui le fait vérifier et le fait passer aux collecteurs pour faire le recouvrement. Cet usage est absolument contraire à tous les principes et à toutes les dispositions des règlements. Si vous remontez jusqu’à celui de 1715, vous verrez que la faculté accordée aux intendants n’est pas de faire les rôles par eux-mêmes ou par leurs commissaires, mais seulement de les faire faire par devant eux ou par devant ceux qu’ils jugeront à propos de commettre. Par conséquent cela ne les dispense en aucune façon d’appeler les collecteurs à la confection des rôles, ni de faire signer les rôles par ces mêmes collecteurs lorsqu’ils savent signer. Ceci est donc une dérogation aux règlements qui n’est nullement autorisée et que vous ne pouvez vous dispenser de détruire en rétablissant l’ordre et la règle dans cette partie »64.

3. Des instructions à la déclaration

  • 65 Arch. nat., 144 AP 108.

47Est-ce à dire que cette réforme d’ensemble puisse aboutir sans passer par devant la Cour des Aides ? C’est ce que pense Laverdy, qui use à cet égard de la même méthode que Noailles et Orry. Soit sincérité, soit prudence politique à l’égard de ses anciens collègues, le Contrôleur entend, comme ses prédécesseurs, user de la voie des instructions et non de la déclaration enregistrée. Car, selon lui, il ne s’agit dans ce plan que de simples dispositions administratives, de « manutention mécanique »65, pour lesquelles un règlement suffit.

  • 66 Arch. nat., 144 AP 108.
  • 67 Idem.
  • 68 Idem.
  • 69 Arch. nat., H/1/1427. La version de la déclaration du 13 avril 1761 proposée à l’enregistrement à R (...)
  • 70 Arch. nat., 144 AP 108.

48C’était compter sans la vigilance du premier président de Malesherbes et sans la susceptibilité des magistrats, furieux de se voir ainsi marginalisés sur un sujet qu’ils jugent au cœur de leurs compétences. Le 11 octobre, Laverdy informe d’Ormesson que « cette opération avait donné de l’ombrage à la Cour des Aides »66 et en particulier que « Monsieur de Malesherbes est fort échauffé »67. Il charge l’intendant des finances d’avoir une entrevue avec le premier président et de le poursuivre jusqu’à son domicile si nécessaire, « afin de le mettre au fait et de lui prouver qu’on ne nuit en rien à la juridiction des élus et de la Cour des Aides, chose qu’il ne croit pas, quoi que j’aye pu lui dire, (…et) Nous ne pouvons trop prévoir les folies qu’on peut faire faire à cette cour »68. En réalité, la Cour, alertée par le précédent des rôles d’office, dont le contentieux lui échappait totalement jusqu’en 1761, et surtout par la tentative faite à Rouen en 1764 de restituer subrepticement ce contentieux aux intendants69, avait quelques raisons d’être attentive et de demander à voir un texte où apparaissait à nouveau son concurrent : le commissaire aux impositions. Cinq jours plus tard, d’Ormesson a rempli sa mission à la grande satisfaction du Contrôleur général. « Je lui suis très obligé, écrit-il de son intendant le 16 octobre, d’avoir fait comprendre l’opération de la taille à Monsieur de Malesherbes, à qui je n’avais pu, tant on l’avait exalté, y faire concevoir un mot »70. Mais dans ce climat de tension retrouvée entre les magistrats et le ministère, rien n’est fait, au contraire. Le 10 décembre, Malesherbes informe Laverdy que la Cour projette pour janvier un arrêt de règlement en douze articles contre les instructions. Il s’agit de les déclarer non conformes aux lois existantes et donc d’en annuler l’effet. Le Contrôleur voit déjà son projet détruit. Malesherbes obtient de la Cour la suspension de cet arrêt, en communique le texte à Laverdy et suggère de mettre les instructions sous forme de loi, qu’alors l’arrêt ne serait pas rendu et l’opération serait sans opposition.

  • 71 Arch. nat., H/1/1427, Mémoire sur la déclaration du 13 avril 1761.
  • 72 Arch. nat., 144 AP 108.

49Le Contrôleur général se trouve dans une alternative fâcheuse. Pas d’arrêt de règlement peut-être ; mais l’enregistrement alors nécessairement. Quoi qu’il arrive, il n’y a plus moyen d’éviter le passage devant la Cour des Aides. Mais même s’il n’a guère le choix, Laverdy est prêt à jouer le jeu. Il sait, et l’intendant d’Alençon Lévignen l’a clairement rappelé au Contrôle général en 176371, que l’enregistrement des règlements sur la taille est la meilleure solution. En tant qu’ancien parlementaire, il ne peut que souhaiter cette issue. C’est par là seulement que l’on mettra un point final à la guerre d’usure entre les intendants et les magistrats et que l’on pourra sans risque aucun donner une compétence intégrale sur les tailles aux tribunaux d’élections. Mais Laverdy connaît aussi les précédents. Il se rappelle notamment sans doute fort bien le tir de barrage ayant conduit à l’annulation du projet de cadastre. Il sait d’expérience que l’enregistrement est des plus incertains, car loin de se borner à des considérations de technique fiscale, les magistrats livrent dans leurs Remontrances des objections de politique générale. Sur le plan juridique, il faut cependant agir vite car la menace de l’arrêt de règlement est pendante, qui anéantirait totalement les instructions. Le 5 février, l’événement s’accélère. A Versailles, ce samedi matin, Laverdy apprend que Malesherbes y est attendu pour l’après midi. Il fait dire à d’Ormesson, à Paris, de l’y rejoindre à déjeuner en amenant avec lui « Monsieur Harvoin, mes instructions, la déclaration de 1761 etc. Mille pardons de la peine mais le moment l’exige pour le bien du service »72. Les trois hommes rédigent alors séance tenante un projet de déclaration collant aux douze articles de la Cour des Aides. Le Contrôleur général s’esquive pour aller siéger au Conseil des Dépêches dont c’est le jour de réunion. D’Ormesson est chargé d’entretenir Malesherbes s’il arrive avant la sortie du Conseil. A la fin de la journée, le texte est prêt, remanié une dernière fois par le ministre et le premier président. Le lundi 7 février, après l’accalmie dominicale, la déclaration royale est scellée et envoyée à la Cour des Aides. La procédure législative ordinaire commence, épreuve de vérité d’un travail commun entre le Contrôle général et les magistrats.

4. La déclaration du 7 février 176873

  • 73 Arch. nat., AD/IX/470. La déclaration est aussi citée en entier par Malesherbes dans ses Remontranc (...)

50Quelques lignes de préambule placées en tête de la déclaration en expliquent d’abord les objectifs, inchangés depuis Noailles : faire cesser l’arbitraire dans la confection des rôles et vérifier la manière de procéder à la répartition. La réforme ne vise donc toujours que la définition de l’impôt ; rien ne concerne sa destination. Vingt articles viennent ensuite.

51Article 1 : les rôles de taille sont faits en présence de l’intendant ou de son commissaire. Un état des commissaires doit être déposé au greffe de chaque élection.

52Article 2 : les commissaires ne peuvent pas faire les rôles en l’absence des collecteurs et des habitants. Un désaccord entre les parties devra être mentionné dans la marge de la cote discutée.

53Article 3 : le collecteur détaille les biens estimés du taillable et met en face la cote correspondante.

54Article 4 : un procès-verbal extra-judiciaire donnant l’état de la paroisse (déclarations des habitants et état général) est dressé par les collecteurs, en présence du commissaire, dans une ou plusieurs assemblées d’habitants.

55Article 5 : lors de l’assemblée, tous les habitants font déclaration de leurs biens. Une amende plafonnée à 50 livres est prévue en cas de fausse ou non déclaration.

56Article 6 : l’intendant ou son représentant dresse l’état général de la paroisse (étendue, consistance du terrain, productions, commerce, industrie…). Cet état est inclu dans le procès-verbal extra-judiciaire et signé des habitants. Il sert à proportionner la quotité de taille de la paroisse.

57Article 7 : pour les biens-fonds, le propriétaire exploitant supporte la taxe entière. Le propriétaire bailleur et le fermier la supportent concurremment. Le propriétaire exempt n’est point imposé.

58Article 8 : pour établir la taille d’industrie, on établit trois classes différentes : la première pour les journaliers, taxés sur deux cents jours de travail, la seconde pour les commerçants et artisans, taxés sur leur bénéfice annuel évalué sur la renommée commune, la troisième pour les fermiers et propriétaires taxés pour bénéfices autres que ceux de leurs biens-fonds.

59Article 9 : taxe d’industrie et taxe des fonds sont regroupées en un seul total qui forme la cote de taille.

60Article 10 : la taille d’industrie est déduite de la masse générale de taille. Le reste est réparti au marc la livre de l’estimation des fonds.

61Article 11 : lors des opérations du département, on équilibre les taux de paroisse entre eux.

62Article 12 : le commissaire doit faire un extrait de l’état de la paroisse qui servira de base aux opérations du département de chaque élection.

63Article 13 : le tableau de répartition de chaque élection est lu au département et signé de tous les membres de l’assemblée de département.

64Article 14 : les villes où la taille est tarifée (au sens de fixée forfaitairement) sont exceptées de ce règlement.

65Article 15 : on dresse en fin de rôle la liste des privilégiés et exempts avec le motif de leur exemption.

66Article 16 : les intendants peuvent donner instructions et modèles aux commissaires.

67Article 17 : il est défendu aux commissaires de rien recevoir pour la confection des rôles.

68Article 18 : les règlements de 1683 sur les translations de domicile continuent d’être appliqués.

69Article 19 : la déclaration de 1728 autorisant le contribuable à se faire imposer à son domicile pour des biens-fonds situés sur d’autres paroisses est révoquée comme cause de fraudes et de désordres.

70Article 20 : la déclaration du 13 avril 1761 est maintenue ; les tribunaux réglés reçoivent tout le contentieux de la taille.

71Quatre mois se passent. Le 17 juin, Laverdy se plaint à Malesherbes que la déclaration du 7 février n’est toujours pas enregistrée. Le retour du courrier lui apprend que sa lettre est arrivée au beau milieu de la rédaction des Remontrances. Elles parviennent trois semaines plus tard dans les mains du Roi. Datées du 9 juillet, complétées par d’itératives Remontrances le 21 août et le 4 septembre, elles sont issues de la plume du premier président, chargé de faire la synthèse des débats des magistrats, comme il est de tradition. Il s’agit sans doute ici d’un des textes de critique fiscale les plus riches issus de la Cour des Aides. Devant son ampleur, Laverdy en demande à d’Ormesson le 20 juillet une analyse pour le Conseil du Roi du dimanche suivant, 24. Se mettant aussitôt au travail, l’intendant remet ses observations en temps voulu. A la mesure du texte de Malesherbes (cent vingt pages manuscrites in-folio), ce rapport ne fait pas moins de cent pages, de même format. Laverdy le juge trop long et inutilisable. Il en obtient un résumé de quinze pages. C’est son document de base lors du Conseil qui ne se tient finalement que le 12 août. Dans cette quasi séance de crise est arrêtée la réponse à la Cour des Aides.

III. LA COLLABORATION AVEC LA COUR DES AIDES À L’ÉPREUVE DE LA TAILLE TARIFÉE

A. LES REMONTRANCES DU 9 JUILLET 1768 : ANALYSE

72Les Remontrances de la Cour des Aides portent sur deux points : l’augmentation de la taille en 1768 et les nouveaux règlements sur sa répartition, ceux de 1766 et ceux de 1768.

731. L’augmentation de taille en 1768 est dénoncée sur le fond, dans ses modalités et enfin pour l’illégalité dont elle a été l’occasion.

74Pour le premier président, l’augmentation de taille pour l’année 1768 n’a pas de motifs sérieux. Le pays est en paix ; on ne peut invoquer les besoins urgents d’une guerre. La situation agricole, particulièrement mauvaise, devrait au contraire inciter à diminuer la pression fiscale. C’est pourquoi la raison de la nécessité invoquée au Conseil du Roi est discutable. Mais le secret des délibérations du Conseil empêche la Cour de connaître la vérité des motivations royales. En présence de ce qu’elle juge être un mauvais système de gouvernement, la Cour suggère la défaillance de l’administration. Sa mauvaise gestion, son incapacité à réaliser des économies seraient la cause réelle de l’accroissement des impôts.

75Quant à la taille par laquelle l’augmentation est arrivée, elle est en elle-même un mauvais impôt. Elle pèse sur le citoyen le plus utile à la société : l’exploitant agricole. Elle est l’occasion du règne de l’arbitraire que l’on aggrave en voulant le soigner. Elle éteint l’émulation. Malgré tous ces défauts, la taille a été choisie par l’administration pour se procurer de nouvelles recettes, car son augmentation n’est pas soumise à l’enregistrement. On doit donc s’indigner de ce que le Contrôle général ne cherche plus le bon impôt, mais avant tout celui qui n’est pas enregistrable. La Cour voit un précédent à ce système dans des droits domaniaux récemment exhumés et dont elle a obtenu le rapport. Dans ce contexte, la légitimité des Remontrances est incontestable. La Cour, ancien Conseil du Roi, reste le seul interprète de la nation et le dernier rempart contre la tyrannie. En outre, cette augmentation s’est faite sans enquête préparatoire sur le terrain et en dehors des autorités compétentes. Les états généraux n’ont pas été réunis, les parlements n’ont pas été saisis, le Roi n’a pas été informé, non plus que ses ministres ni ses intendants des finances trop absorbés par le travail de l’administration centrale. Les intendants de province ne peuvent avoir demandé une augmentation, eux qui connaissent la situation réelle des contribuables. Aussi l’accroissement des tailles est l’œuvre d’un complot, le fait d’exécutants inconnus. A preuve, l’absence de publicité des recherches et la rapidité d’exécution de l’affaire, qui en souligne encore le caractère occulte. L’augmentation faite en contournant la Cour des Aides et avec information tardive du public, est donc suspecte juridiquement et moralement. Les agents de la réforme ne sont que des extorqueurs de fonds, espérant récompense financière du succès des augmentations, à contresens du devoir de piété et de justice de la monarchie.

76Au-delà de l’augmentation de taille, la Cour proteste contre l’illégalité commise une nouvelle fois en cherchant à éviter l’enregistrement. Remontrances et enregistrement sont en effet, selon les magistrats, deux lois fondamentales, qui garantissent le contribuable d’augmentations fiscales illimitées. Le non-enregistrement traditionnel des augmentations de la taille, invoqué comme précédent par l’administration, n’a été qu’une tolérance et ne saurait faire jurisprudence. Il s’explique par le caractère local, minime ou urgent des impositions demandées, ainsi que par les pressions exercées sur les Cours par le ministère. Par abus de cette tolérance, les accessoires de la taille en sont venus à égaler le principal et des usurpations de pouvoir ont été commises par les commissaires départis. En conséquence, la Cour se doit de réagir, même tardivement, en vertu d’un droit de remontrance imprescriptible.

77La Cour demande donc la fixité de tous les impôts, simple retour à la règle primitive.

78– Cette fixité de l’impôt est possible malgré les objections attendues sur la variation des montants imposables et des besoins du Roi. En effet, les baisses du montant imposable peuvent être équilibrées par le système traditionnel des diminutions accordées chaque année par le Roi pour faire face à des calamités imprévues. Quant aux augmentations d’impôts, elles doivent par définition être enregistrées pour la défense du contribuable.

79– La fixité est justifiée par le désordre règnant dans la gestion des finances royales. Aucune opération de soulagement réel du taillable n’a pu aboutir et le recours aux financiers est irraisonné. La politique financière se fait au jour le jour, à coups d’expédients tels que l’introduction de nouveaux droits, l’exhumation de droits oubliés, les augmentations en temps de paix, la suspension des paiements et l’accumulation des emprunts. Ces procédés, ceux d’un vulgaire particulier, sont indignes d’un Roi.

80– Les conséquences attendues de la fixité totale de l’impôt demandée par la Cour des Aides, outre la régularité qu’elle engendrera, seront bénéfiques tant pour le trône que pour les magistrats. Le Roi, ne pouvant modifier à son gré le montant de l’impôt, devra s’ouvrir de ses difficultés à son peuple. Il devra justifier la nécessité et l’emploi des nouvelles impositions et renoncer pour jamais aux augmentations clandestines. La Cour retrouvera son pouvoir fiscal initial. Il doit être identique à celui du Conseil du Roi car l’origine des deux institutions se trouve, selon Malesherbes, dans la même curia regis. La Cour pourra donc constater les possibilités des peuples, la justesse de la répartition de l’impôt, l’utilité des dépenses, les défauts d’économie. Elle réclame aussi l’examen juridique des grandes dépenses. Par ces prérogatives retrouvées, les Remontrances disparaîtront d’elles-mêmes.

81– Enfin, pour le premier président, la fixité des deux brevets est le préalable à toute réforme. La connaissance des facultés du taillable est impossible tant que l’impôt fluctue et oblige à recourir à des moyens autoritaires. L’assiette reste donc inexacte. Au contraire, un impôt fixe provoquera l’intérêt du taillable à une meilleure répartition.

822. Outre cette augmentation conjoncturelle du niveau de l’imposition, les Remontrances de juillet 1768 s’élèvent contre les nouveaux règlements sur les tailles, tendant à en modifier le régime à long terme. L’édit de juillet 1766 sur l’exemption de taille et la déclaration du 7 février 1768 sont regroupés dans les mêmes Remontrances car, selon le premier président, les deux textes ont le même but : augmenter l’impôt par des réformes structurelles, et tiennent donc au même système général.

83a. L’édit de juillet 1766 supprime l’exemption de la taille d’exploitation sauf pour le clergé, la noblesse et les officiers en grande chancellerie qui en bénéficient toujours dans la limite de quatre charrues.

  • 74 Cité en annexe, p. 412.

84– Les Remontrances portent d’abord sur le fond de l’édit. La Cour demande au Roi de confirmer par une affirmation de principe le droit de la noblesse et du clergé pour les protéger des abus que l’on pourrait faire de l’édit. « Ce droit (…) est de ne point payer la taille »74. Elle réclame également une indemnisation pour tous les privilèges révoqués. Cette indemnisation est d’autant plus juste que l’imposition des privilégiés ne représente pas, pense la Cour, un allègement de la charge fiscale des autres taillables, mais seulement un bénéfice net pour les finances royales.

85L’indemnisation est particulièrement impérative pour les villes exemptes de taille, car elles compensent déjà leurs privilèges par le versement au Trésor royal de leurs droits d’octroi. Les officiers des tribunaux d’élections devraient voir, quant à eux, leurs privilèges renforcés pour revaloriser leur profession. C’est, selon Malesherbes, le seul moyen de recruter des gens convenables. Leur intégrité est indispensable à l’ordre public, car ils jugent le plus souvent non en appliquant des textes, mais sur appréciation personnelle de la situation.

86– La procédure suivie pour la promulgation de l’édit de 1766 ne suscite pas moins de critiques que son contenu. L’enregistrement a, en effet, d’abord été porté devant le parlement de Paris. La Cour des Aides, compétente sur la matière de l’édit, voit là une tentative de dessaisissement de son pouvoir au profit de la première cour souveraine ; et ce au grand dam de Malesherbes qui ne cesse de rechercher le pied d’égalité entre les magistrats des Aides et ceux du parlement. Plus grave : devant la lenteur de la Cour malgré l’envoi de lettres de jussion, le Roi a donné ordre de passer outre l’enregistrement et d’exécuter l’édit. Des lettres patentes n’ont été prises qu’ultérieurement pour régulariser la situation. Malesherbes dénonce dans ce procédé le risque de blocage du recouvrement des impôts, car les tribunaux d’élections n’appliquent que les dispositions enregistrées. L’obstacle au bon fonctionnement du système vient ainsi de l’administration, probablement dans ses rangs subalternes et non des cours, encore moins des élections.

87b. Quant à l’année 1767, elle a vu l’envoi d’instructions illégales aux intendants. Elles contiennent un nouveau plan de répartition de la taille qui exigerait enregistrement. Si la Cour leur manifeste une opposition, les recouvrements risquent encore une fois d’être bloqués. Mais, selon Malesherbes, le Contrôle général prend ce risque, car la faute en retombera sur les magistrats et accroîtra ainsi leur discrédit. Ces instructions scélérates cherchent ni plus ni moins à étendre l’autorité arbitraire, à affranchir les intendants de tout contrôle, à enlever aux communautés le droit de faire leurs rôles d’impôt, à confier la confection de ces mêmes rôles aux intendants et à leurs subalternes, à donner autorité par des voies indirectes aux commissaires aux impositions sur les communautés. Plus pernicieux encore, ces instructions ont été envoyées avec le brevet de la taille, car ce dernier n’a pas à être enregistré sauf non-conformité avec les lois. D’où la déclaration du 7 février 1768, enregistrable et obtenue de la Cour pour régulariser la situation des articles non conformes. Elle n’est cependant pas totalement satisfaisante pour le premier président, car elle ne porte que sur une partie des instructions. L’administration a, en effet, opéré un distinguo entre les modifications touchant les rôles des paroisses, de la compétence des Cours, enregistrables et donc dans la déclaration ; et les modifications des opérations du département qui relèvent de l’intendant. Non enregistrables, elles ne figurent pas dans la déclaration. Malesherbes récuse cette distinction qui n’est, selon lui, qu’un moyen détourné d’introduire deux nouveautés relevant, sur le fond, de l’enregistrement, à savoir : un nouveau genre d’imposition et la substitution de l’autorité des administrateurs à celle des Cours. C’est ainsi que ses Remontrances dépassent la déclaration du 7 février pour porter aussi sur la nouvelle forme du département qui n’y figure pas.

88– La modification essentielle apportée par la déclaration de 1768 aux rôles de paroisse consiste à en confier la confection aux commissaires aux tailles.

89Dans la méthode traditionnelle, les rôles de taille, rappelle Malesherbes, sont faits par les asséeurs-collecteurs élus par leurs concitoyens. Les expériences de rôles faits soit par le seigneur, soit par les officiers d’élections ont confirmé que toute intervention d’un étranger non taillable était nuisible à l’opération. Pour corriger les abus produits par l’influence de quelques particuliers trop puissants, on peut, depuis 1715, faire faire exceptionnellement le rôle d’office par un commissaire aux tailles. Ce recours a été le moyen pour les intendants de s’introduire illégalement dans la fabrication des rôles en prolongeant une situation qui n’a été régularisée qu’en 1761.

  • 75 Cité en annexe, p. 417.
  • 76 Cité en annexe, p. 418.

90Or, les commissaires sont « une source inépuisable d’abus »75. Il est impossible de trouver suffisamment de personnel qualifié. Il n’y a pas eu de règles précises définissant leurs compétences et leurs tâches, contrairement à celles élaborées pour le cadastre en 1761. Quant au motif réel de leur action, loin des idéaux de piété et de justice, il sera d’enquêter sur les facultés des taillables pour augmenter autant que possible les impositions. Cet objectif sera d’autant mieux poursuivi que les rémunérations des commissaires seront calculées en fonction des augmentations obtenues. Le risque d’accroissement de la pression fiscale est donc plus grand que jamais pour le taillable. Néanmoins, ce projet ne profitera pas aux finances royales, contrairement aux espérances de l’administration, car les paroisses réussiront à corrompre les commissaires. Ce danger avait déjà été soulevé en 1761. Il avait provoqué l’interdiction de toute rémunération des commissaires aux tailles soit par les paroisses, soit par l’administration. En effet, seul le travail non rémunéré éloigne les gens intéressés et évite la multiplication des commissaires. Pour se garantir d’un excès d’autorité, leur pouvoir avait été limité, cette même année 1761, à faire faire devant eux les rôles, sans intervention active. Mais l’évolution de la situation depuis cette date n’a fait que confirmer les craintes formulées alors. Les hommes des intendants se sont emparés des rôles par la force partout où ils l’ont pu. Ils ont exigé des rémunérations et sont devenus invulnérables grâce à l’évocation des plaintes. Malesherbes accuse donc les commissaires départis, voire le Contrôleur général, de protéger des « délinquants »76.

  • 77 Cité en annexe, p. 420.

91Pour la Cour des Aides, la déclaration de 1768 légalise par conséquent un pouvoir arbitraire qui s’est établi de fait, en confirmant la place des commissaires aux impositions dans la confection des rôles de taille. Mais avant d’analyser plus à fond les différents articles du texte, la Cour exprime son désaccord sur la perspective générale signifiée au préambule. Les soi-disant succès de la nouvelle méthode choisie pour répartir les tailles sont contestés. « (Son) unique effet a été de répandre la terreur77. Le fondement de l’édifice est par là même vicieux.

92Pour ce qui est des relations entre les commissaires aux tailles et les intendants, Malesherbes critique la possibilité donnée à ces derniers dans l’article 1 de nommer autant de commissaires qu’ils le veulent. C’est courir droit à l’abus d’autorité.

93Quant aux relations entre les commissaires et les collecteurs (articles 2 et 17), le président conteste la formulation de l’interdiction à un commissaire de faire un rôle en l’absence des collecteurs. L’interdiction laisserait sous-entendre qu’il y avait une autorisation antérieure. Et cette déduction erronée pourrait faire précédent. Le machiavélisme du texte va plus loin. Certes il affirme que la confection du rôle est le fait du collecteur. Mais la présence du commissaire comme témoin lui donne en réalité le contrôle de l’opération. Personne n’osera affirmer son désaccord avec l’homme de l’intendant. Cette ruse pour forcer le collecteur à adopter l’avis du commissaire est un moyen certain d’éloigner la confiance publique. Il serait préférable de donner officiellement l’autorité aux commissaires plutôt que de leur donner les moyens de l’usurper.

  • 78 Cité en annexe, p. 422.

94Les relations entre les commissaires aux tailles et les contribuables (articles 4, 5, 6, 17) posent d’entrée la question des rémunérations. Malesherbes conteste la défense faite aux commissaires de rien recevoir pour la fabrication des rôles. Cette interdiction est inutile : elle a déjà été faite en 1761. En outre, sa formulation est affaiblie par rapport à celle de 1761, qui spécifiait « à peine de concussion. » Son champ est aussi réduit. Le texte de 1761 l’appliquait « à quelque titre que ce soit » ; celui de 1768 : « sous prétexte de confection de rôle »78. Ainsi, l’interdiction ne s’applique plus aux frais de copie de rôles, pourtant les plus fréquents. Or, si le collecteur doit être libre de choisir son copiste, il est indigne d’un commissaire d’être payé par des paysans à titre de copiste. L’article revient donc finalement à donner au commissaire la possibilité d’être rémunéré. On peut aussi conclure de la reformulation d’une interdiction pourtant aucunement caduque depuis 1761, qu’il y a une manière d’amnistie de ce qui lui est antérieur. Ainsi s’établit une protection abusive des commissaires aux tailles.

95Les assemblées d’habitants et la rédaction de leurs procès verbaux restent le temps le plus fort de la relation commissaire-taillables. Mais les assemblées prennent trop de temps au paysan. Et la liberté de convocation laissée au commissaire met le village à la merci d’un administrateur tatillon ou zélé qui peut les multiplier ou prolonger à loisir. Les questions auxquelles le paysan doit répondre sont trop compliquées. Comment penser qu’il saura définir par exemple « l’import et l’export » de la paroisse ? Le procès-verbal sera alors finalement l’œuvre du commissaire aux tailles. En demandant la signature des habitants, il réalise un véritable détournement de leur volonté sur un document inexact. En conséquence, la Cour des Aides propose le maintien de l’ancien système. L’ensemble de la procédure prendrait place au moment de la confection du rôle, sans assemblée solennelle. Elle est d’avis de supprimer la signature générale des habitants et de ne faire signer à chacun que le détail de l’article le concernant. Enfin, le commissaire ne doit pas avoir le droit de convoquer plusieurs assemblées.

96Pour ce qui est de l’enquête sur les facultés industrielles et commerciales que doit réaliser le commissaire auprès du taillable, elle donnera lieu à une inquisition fiscale intolérable et inutile. En effet, ces objets, revenus de l’industrie et du commerce, changent trop souvent pour être connus avec justesse. Ils demanderaient des procès-verbaux d’enquête annuels impensables. Enfin les Remontrances s’attaquent au rôle de censeur du commissaire. Elles s’élèvent contre les amendes qu’il pourrait prononcer contre un simple particulier pour absence à l’assemblée des habitants. La déclaration de 1761 limitait la sanction à l’absence des syndics, collecteurs ou autres représentants indispensables de la communauté. Le simple taillable n’était pas concerné. L’amende pour fausse déclaration est également condamnée. Etant donné la complexité de la matière fiscale, le commissaire aux tailles peut toujours juger une déclaration fausse, ne serait-ce que sur les estimations de terres. Le paysan est alors à sa merci. La Cour pare à l’avance la réponse de l’administration qui n’attribuerait à cette disposition qu’une valeur comminatoire. Ou cette disposition est inconnue, dit-elle, et elle ne sert à rien ; ou elle est connue et elle terrorise le paysan.

97– Outre la confection du rôle, la manière de répartir la taille est modifiée de façon contestable par la déclaration de février 1768. Le nouveau système prévoit deux répartitions : la première pour les revenus de l’industrie et du commerce imposés au fixe, la deuxième pour les revenus des biens-fonds imposés au marc la livre. Le tout est réuni pour le taillable en un seul total en vertu du principe de base de la taille personnelle : un contribuable, une cote. Pour le premier président, les explications sur ce nouveau système ne sont pas claires et obligent les habitants à s’en remettre au commissaire aux tailles. Mais quand bien même les explications seraient compréhensibles, la nouvelle répartition est infaisable.

98La taille d’industrie et du commerce (articles 8, 9, 10) est impraticable dans son principe. Elle suppose trois classes séparées de taillables : les commerçants et artisans, les possédants fonds ayant un commerce séparé, les simples journaliers. Or, si ces classes peuvent se trouver de façon indépendante dans les villes, il est impossible de les distinguer dans les campagnes où l’habitant participe de toutes à la fois. Ces cas mixtes, les plus fréquents, ne sont justement pas ou peu prévus par la déclaration de février.

99Les commerçants et artisans sont imposés dans le système traditionnel au marc la livre commun sur une estimation de leurs revenus par déclaration. Dans le nouveau système, leur imposition se fait sur évaluation de leurs revenus à la renommée commune et à un tarif fixe indépendant de celui de la paroisse. Mais la déclaration de février ne dit pas, première critique, quel est ce tarif et aboutit, deuxième critique, à transformer la taille d’industrie en un impôt de quotité comme le dixième ou le vingtième. Quant à la non-précision de la proportion à payer, elle réserve à chaque intendant des possibilités d’augmentation indéfinies. C’est, en effet, par ses instructions qu’il fixera le tarif, échappant ainsi au contrôle des cours. Le système fonctionne d’ailleurs déjà dans certaines généralités. Le premier président en souligne la duplicité particulièrement étudiée. La taille d’industrie, comme tout le brevet de la taille, échappe à l’enregistrement à la différence du dixième et du vingtième. Dans ses nouvelles modalités (la quotité), elle leur est pourtant identique sur le fond.

100Le nouveau mode d’évaluation des revenus de l’industrie et du commerce n’est pas moins critiquable que leur mode d’imposition. L’imposition, désormais au fixe sur chaque individu, supprime la concurrence qui existe dans la répartition au marc la livre. Elle ne subsiste que pour l’imposition des revenus des biens-fonds. Le taillable n’a plus intérêt à faire connaître le revenu de son voisin, car aucune incidence personnelle n’est à en attendre. Une concurrence résiduelle et moins stimulante s’établit entre les seuls possédants fonds et les taxés à l’industrie. Le marc la livre se calcule après soustraction du produit de la taille d’industrie. Il est alors clairement souhaitable pour les possédants fonds que ce produit soit le plus fort possible. Le commissaire aux impositions se trouve donc face à une baisse de l’information sur les revenus des taillables à l’industrie : il lui est interdit d’exiger la présentation des livres de commerce, il ne peut plus compter sur la contradiction publique. Son seul recours est l’appel à la délation, source assurée de la corruption des mœurs.

101Pour taxer les possédants fonds ayant un commerce séparé, la difficulté réside dans la définition de leur activité commerciale. Elle ne peut que produire une inquisition fiscale accrue et devenir ainsi un frein au commerce, particulièrement celui des produits de première nécessité fournis par les laboureurs. C’est pourquoi la Cour des Aides relève dans ce système une contradiction avec la politique générale de libéralisation du commerce, notamment des grains, pour prévenir les disettes.

102Quant à l’industrie des simples journaliers, le texte est inapplicable par son imprécision. Des règlements complémentaires sont indispensables pour fixer la proportion à payer, la valeur de la journée de travail, le nombre de journées travaillées par an. Mais ils sont justement infaisables à l’échelon du royaume et de façon définitive, à cause des variations régionales et annuelles des situations. A supposer qu’ils soient possibles, ces règlements seraient faits par les intendants. Cela reviendrait à leur donner pouvoir législatif. En outre, l’activité en général mixte du journalier rend son évaluation aléatoire. Par exemple, le journalier qui possède quelques perches de terre dira avec justesse qu’il fait moins de journées par an que le journalier simple. Comment son activité sera-t-elle alors évaluée ? On voit ainsi, dans ce cas banal, que le montant de deux cents journées de travail annuel ne peut être que théorique.

103La Cour des Aides constate donc, pour en finir avec l’industrie, que le nouveau règlement ne supprime l’arbitraire de l’imposition que pour le journalier simple, maigre résultat. Ce n’est, en effet, pas la catégorie la plus intéressante à taxer pour les finances royales. Le système du marc la livre lui est en outre plutôt plus favorable, car le principe de « solidité » exige des contribuables solvables et peut provoquer des exemptions totales. La taille des gros fermiers n’est, elle, pas réglée. Il n’y a, enfin, pas assez de cas particuliers prévus, par exemple pour les veuves ou les journaliers avec ou sans enfants.

104La Cour conclut ainsi à l’impossibilité du système de l’impôt individuel au fixe, par impossibilité de distinguer les revenus des contribuables. A preuve, la capitation des taillables a été réunie à la taille en 1761, opérant un retour au principe de répartition sur une appréciation globale. La même évolution se dessine pour le vingtième. Certaines provinces ont déjà pris l’initiative de le mettre au marc la livre de taille. Mais le vice fondamental du système réside dans la volonté d’imposer l’industrie, sous quelque forme que ce soit, et non dans le mode d’imposition. Il est donc nécessaire d’abandonner ce dessein.

105L’imposition des biens-fonds telle qu’elle est fixée par la déclaration du 7 février 1768 suscite à son tour les critiques de la Cour. Les parts d’imposition respectives du fermier et de son propriétaire, évoquées à l’article 17, ne sont pas précisées. La déduction des rentes supportées par les taillables n’est pas prévue. En effet, dans une imposition comme le vingtième, le débiteur retient sur la rente qu’il paie le montant de l’imposition. Ceci revient à faire contribuer le créancier à l’imposition par un moins-perçu. Dans la taille, ce système n’est pas possible. Si le créancier est privilégié, il n’a pas à participer à l’imposition par une retenue. Cependant, il est injuste de traiter également des terres chargées et non chargées de rentes. Il est difficile, par ailleurs, de vérifier le montant de rentes déclarées par le seul débiteur, dans le cas où le créancier est un privilégié, non-déclarant par définition. Finalement, toutes ces complications, constate la Cour, viennent du mélange du réel et du personnel dans une imposition jusque-là uniquement personnelle. Etant donné l’importance des problèmes non résolus, l’enregistrement doit être différé.

106Enfin, la Cour craint que la demande, à l’article 15, d’une liste des exempts et privilégiés avec la cause de leur exemption, ne conduise à la demande d’un état estimé des biens privilégiés, menaçant le privilège. Cet état, souligne-t-elle, est déjà demandé dans beaucoup de paroisses.

107L’article 16, qui autorise les intendants à donner autant d’instructions que nécessaire à leurs commissaires aux impositions, paraît à la Cour une autorisation d’usurpation de pouvoir. Car beaucoup d’instructions ne sont pas conformes aux lois. En cas de conformité, elles sont inutiles : un abrégé des lois suffit. De plus, les autoriser spécifiquement par une loi (la déclaration du 7 février) revient à leur donner une portée législative qu’elles n’ont pas.

108L’imposition au lieu de situation des biens prévue par l’article 19, qui révoque en même temps la déclaration de 1728, est le dernier point de la déclaration du 7 février contre lequel la Cour remontre. L’article 19 fait un contresens, selon Malesherbes, sur la déclaration de 1728. Celle-ci n’autorise pas l’imposition au domicile du taillable, contrairement à la présentation qui en est faite par l’administration. La domiciliation de l’impôt est liée au principe de la personnalité de la taille. Elle est née en même temps que cet impôt. La déclaration de 1728 crée seulement des formalités de déclaration des biens possédés ou exploités par un contribuable, ailleurs que dans sa paroisse de résidence. Sa révocation conduirait simplement à la suppression de ces formalités. L’article 19 crée donc une situation nouvelle sous couvert de retour à l’état ancien. Il supprime l’imposition au domicile, d’esprit personnel ; il crée l’imposition au lieu de situation des fonds, d’esprit réel. Devant une telle erreur d’appréciation de la déclaration de 1728 que la Cour se fait un devoir de souligner, il ne peut y avoir d’enregistrement. La confusion est par ailleurs générale dans cet article, où le commerce est classé avec les cotes réelles alors qu’il s’agit de l’activité personnelle la plus caractéristique.

109La taille personnelle telle qu’elle est pratiquée en 1768 veut donc, logiquement, que le horsin soit imposé à son domicile et non au lieu de situation de ses biens. Ceci lui permet, en outre, d’éviter une surimposition systématique par le collecteur de la paroisse de situation des biens. Ce dernier ménage, en effet, les habitants de sa paroisse qui porteront à leur tour la charge de la collecte ; il surtaxe le horsin qui y échappe. A son lieu de domicile, les concitoyens du horsin voient différemment la situation, mais de façon tout aussi négative pour lui. Pour ses coparoissiens, le horsin est avantagé fiscalement, car les biens qu’il possède en dehors de son lieu de domicile sont mal connus et donc sous-estimés et sous-imposés. Mais l’imposition du horsin au lieu de situation de ses biens profitera-t-elle aux autres taillables ? Non, répond le premier président. La sortie de taille du horsin dans sa paroisse de domicile n’y provoquera sûrement pas une baisse de l’imposition. Elle provoquera, au contraire, une augmentation de taille dans la paroisse où se trouvent ses biens, sauf la première année où l’administration n’aura pas encore enregistré le changement. Cette année-là seulement, le même montant des impositions sera réparti entre les habitants augmentés d’un nouveau contribuable. En conséquence, à l’exception de l’année de changement, l’opération bénéficie entièrement aux finances royales.

110Malesherbes cherche donc ce qui peut justifier la remise en cause du statut jugé favorable du horsin. Ce statut vient du fait que la taille est personnelle. L’opinion se répand, certes, que les impositions réelles sont plus justes, mais cette opinion demanderait une discussion approfondie. Et il n’est pas question apparemment de passer du système personnel au système réel dans un article de fin de déclaration. Si l’administration se dirige vers l’imposition territoriale réelle, elle doit l’annoncer clairement. En ce cas, la suppression de la taille d’industrie sera plus que jamais nécessaire. Car maintenir ensemble la taille d’industrie, de principe personnel, et l’imposition au lieu de situation des biens, de principe réel, aboutirait au régime fiscal le plus dur et le plus injuste.

111Après analyse de tous les articles de la déclaration du 7 février 1768 portant nouveau règlement tant pour la méthode de confection des rôles de taille que pour celle de la répartition de la taille dans les paroisses, les Remontrances se portent sur les modifications des opérations du département qui ne figurent pas dans la déclaration, mais seulement dans les instructions aux intendants d’août 1767. Le département de la taille, dit aussi département particulier de la taille, est la répartition entre les paroisses d’une même généralité du brevet général et des diminutions consenties par le Roi. Depuis 1663, et contre la volonté des Cours, cette opération se fait sous l’autorité du seul intendant, mais en présence des trésoriers de France et des officiers d’élections au cours de l’assemblée de département aussi appelée par métonymie : département.

112Les modifications de 1768 opérées par les instructions du Contrôleur général d’août 1767 aboutissent à y renforcer encore l’autorité de l’intendant. Malesherbes dénonce d’abord la séparation du brevet en deux parties : la première pour le principal de taille, fixe ; la seconde pour les accessoires, mobile. Si la répartition du premier brevet se fait toujours lors de l’assemblée de département, le second est réparti par l’intendant seul, à son gré. Quant aux diminutions, la nouvelle réglementation prévoit qu’elles seront réparties hors de l’assemblée de département par l’intendant, sur le seul deuxième brevet puisque le premier est fixe, et directement entre les particuliers et non entre les paroisses. L’objectif officiel de ces dispositions est de mieux répartir la taille en fixant son montant. Mais en fait cette fixité est neutralisée par la variabilité maintenue du deuxième brevet. Il doit donc y avoir quelque autre motif caché derrière ces dispositions.

113Le premier président en trouve quatre.

114En premier lieu, les augmentations de taille sont moins douloureuses au deuxième brevet qu’au premier. Seul le premier brevet bénéficie de la publicité de l’assemblée de département. Comme il est fixe, aucune augmentation n’y est jamais annoncée. Les augmentations du deuxième brevet se font, elles, sans publicité. Elles suscitent ainsi moins de réactions. Les protestations après commencement de paiement du premier brevet ont, en outre, une portée plus réduite.

115En second lieu, le deuxième brevet est de fait à la discrétion de l’intendant. Toute contrainte à son autorité a disparu en même temps que la présence des témoins du premier brevet : ni élus, ni trésoriers de France au second brevet. A l’administration qui pourrait rétorquer que le deuxième brevet est toujours réparti au marc la livre du premier et que, par suite, la répartition de l’intendant ne saurait être arbitraire, Lamoignon répond par le doute. Quand bien même cela serait les premières années, qui en garantirait la poursuite ? Selon le premier président, tout le mal est venu de la tolérance par la Cour des Aides du non-enregistrement des accessoires de la taille, par assimilation au régime du principal. Ces impositions érigées en deuxième brevet continuent, du point de vue du Roi, de n’être pas soumises à enregistrement. La Cour ne les ayant jamais connues, ne les connaît pas plus. Pour la Cour des Aides, au contraire, ces accessoires, en étant érigées en deuxième brevet, se détachent de la taille. Elles constituent donc des impôts nouveaux qui doivent être enregistrés par la Cour. Leur perception restera illégale tant qu’elle n’aura pas été autorisée par une loi enregistrée.

116En troisième lieu, le premier président dénonce le changement de signification des diminutions à travers le changement de leur mode de répartition. La diminution est une remise pour accident. C’est pourquoi sa répartition se faisait en public, au département, sur rapport des officiers d’élections. Désormais, répartie en privé par le seul intendant, elle devient un acte de grâce alors qu’elle était un acte de justice. Aucun contrôle public selon Malesherbes ne s’exerce plus sur les diminutions ; le risque de détournement des fonds par les employés subalternes de l’intendance grandit. Et ce d’autant plus que le travail de répartition entre les particuliers devient lourd pour des commissaires aux rôles, qui ne se croiront jamais assez bien payés.

117En quatrième lieu et en conséquence de cette nouvelle répartition des diminutions, le développement de l’arbitraire dans les paroisses est inévitable.

118Le premier signe en est le remplacement du collecteur par un commissaire aux tailles. Dans l’ancien système, la répartition de la diminution était faite entre les taillables par le collecteur, un taillable. Connaissant ses concitoyens et ayant intérêt personnellement à la solvabilité du contribuable, il aboutissait à une répartition équitable. Dans le nouveau système, la répartition est faite en théorie par l’intendant. Elle est en réalité dans les mains du commissaire. Ignorant de la paroisse, n’ayant pas d’intérêt particulier à la solvabilité du taillable, il fait jouer la faveur comme critère de répartition. Entre autres, il défavorisera à tout coup ceux qui se seront adressés à l’élection pour se plaindre d’une surcharge.

119Le deuxième signe de l’arbitraire lié aux diminutions est en effet la marginalisation de la justice réglée, traditionnel moyen de contrôle des collecteurs dans cette question. Pour éviter le recours, autorisé en 1761 et confirmé en 1768, devant les tribunaux d’élections, puis devant la Cour des Aides contre les rôles par commissaire, il a été mis au point un système ingénieux qui passe par les diminutions. Le processus, tel que le voit le premier président, est le suivant. L’intendant surcharge la paroisse et se réserve d’ajuster par une diminution que chacun peut demander. En droit, le contribuable peut toujours aller se plaindre d’une surimposition devant l’élection. Mais la justice de cette dernière sera limitée à l’examen du taux de paroisse. La diminution qui n’est plus accordée par le collecteur mais par l’intendant, n’est plus de son ressort. Pour avoir une diminution personnelle de sa cote, le contribuable doit donc ensuite se rendre chez l’intendant. Il y sera dès l’abord reçu fraîchement pour avoir commencé par aller à l’élection. En fait, le contribuable va directement chez l’intendant, à qui il demande une décharge partielle ou totale. L’intendant lui accorde alors non pas une décharge par rapport au taux général de la paroisse, ce qui serait de la compétence de l’élection, mais une diminution, ce qui revient au même pour le taillable. Dans les deux cas, décharge ou diminution, la somme dont est dégrevé le taillable, retombe sur le reste de la communauté – impôt de répartition oblige – soit par réimposition dans le premier cas, soit par soustraction à la diminution générale dans le deuxième cas. Au final, l’intendant a pris à la justice réglée une grosse partie du contentieux fiscal, en jouant sur les mots. Il prétend qu’il n’y a plus d’action en surtaux. Elles ont en réalité seulement pris le nom de demande en diminution.

120Outre son machiavélisme, Malesherbes s’élève contre l’injustice du nouveau processus. Une confusion s’y opère d’abord entre deux réclamations également légitimes mais différentes : la décharge pour cause de surtaux, la diminution pour cause accidentelle. Cette confusion est un moyen pour l’intendant d’attirer à lui toutes les causes contentieuses. Ainsi certains taillables n’ayant aucune justification à diminution, se pourvoient devant l’intendant alors qu’ils n’ont qu’un problème de surtaux et auraient pu très bien se pourvoir devant l’élection. Ce processus provoque aussi une manipulation illégale des fonds. Si les décharges sont prises sur les fonds des diminutions, c’est une injustice pour ceux qui sont réellement victimes de calamités. Si l’intendant s’est constitué un fond particulier pour ces décharges baptisées diminutions, il y a manifestement usurpation de pouvoir. L’objectif de ce système est sans aucun doute, pour le premier président, l’élimination de la justice réglée, la fin de la liberté et l’extension du pouvoir sans contre-pouvoir des intendants et de leurs subalternes sur le détail de toutes les opérations fiscales et sur les particuliers. Malesherbes rappelle que la déclaration Colbert de 1663 bornait le pouvoir des intendants aux communautés. Inconvénient annexe du nouveau département, la répartition des diminutions au deuxième brevet oblige à différer les secours. Le contribuable se doit de payer entièrement les premiers quartiers de la taille avant de savoir à quelle diminution il a droit. Il doit par ailleurs faire lui-même les opérations arithmétiques pour soustraire de sa cote ses diminutions. La répartition des diminutions ne sera plus déposée dans aucun greffe ; le contrôle en sera donc impossible. Les collecteurs seront enfin obligés à de nombreuses concertations avec le subdélégué et le commissaire aux tailles ; d’où pertes de temps, pertes d’argent.

121En conclusion de ses Remontrances, Malesherbes fait la synthèse des propositions de la Cour.

122Le montant total des impôts doit être fixé par une loi enregistrée ; toute augmentation non enregistrée est à proscrire. La fixité est un préalable nécessaire aux réformes.

123L’imposition des privilégiés ne doit pas être utilisée comme un moyen d’augmentation systématique de la charge fiscale, ainsi que cela est arrivé avec l’édit de 1766. Sur ce chapitre, une règle fixe est souhaitable.

124Enfin, l’objectif de justice de la répartition de la taille de 1768 est louable. Mais les commissaires aux rôles doivent être supprimés au profit des collecteurs, les changements opérés au département abandonnés et une voix délibératives rendue aux trésoriers de France et aux officiers d’élections conformément à la situation antérieure à 1663. En outre, le département devrait se faire en présence de députés des paroisses – ce qui est revenir à la tradition –, et en présence de députés des propriétaires – ce qui est nouveau. Forte de cette suggestion, la Cour rejette les accusations d’égoïsme qui se porteraient contre elle. En demandant un renforcement du département, elle prouve au contraire qu’elle n’hésite pas à sacrifier ses intérêts.

B. COMMENTAIRE DES REMONTRANCES : LES DEUX LECTURES DU PRÉSIDENT

125Les Remontrances de Malesherbes sur la taille tarifée montrent de la part de son auteur deux lectures du projet de Laverdy. La première est fiscale, la seconde qui découle de la première, est politique.

1. Lecture fiscale du projet de taille tarifée

126L’analyse strictement fiscale du projet de taille tarifée s’articule autour de trois critiques. La première porte sur la conjoncture financière et fiscale, la seconde sur les principes de la taille, la troisième sur les modalités de calcul de la taille tarifée.

a. Le premier président s’attaque d’abord à la conjoncture financière et fiscale de la déclaration de 1768.

127– Le désordre général de la gestion des finances du royaume est selon lui le premier motif de protestation, avant que de rentrer dans les détails de l’administration fiscale.

128La gestion des finances royales est, certes, dans une situation particulièrement difficile à la sortie de la guerre de Sept Ans. La monarchie a préféré depuis 1726 et l’épisode Law, une monnaie stable à la solution aux problèmes financiers que pouvaient apporter les manipulations monétaires. C’est donc, en effet, vers des recettes fiscales de tous ordres que ne cesse de se tourner le Trésor, de préférence au poids toujours mort des emprunts qui ne sont cependant pas plus évitables.

129Les expédients sont là, les anciens dont on tire toujours profit et les nouveaux. En 1764, on crée un droit de mutation sur les rentes en ligne collatérale équivalant à un cinquième de leur revenu annuel. La même année est généralisé le dixième de retenue appliqué à toutes les sommes payées par le Trésor royal (arrérages, gages, émoluments, pensions, intérêts d’avance, bénéfices de gestion financière), à l’exception des gages des officiers de police et de justice. En octobre 1767, les droits de jauge et de courtage ont été augmentés et des brevets d’arts et métiers créés et vendus ; des droits domaniaux retrouvés sont mis en régie. Les impôts à durée limitée ont également été prorogés, comme le don gratuit des villes prorogé pour cinq ans, puis augmenté en 1765. En 1767, c’est la prorogation des quatre sols pour livre sur le tabac, du deuxième vingtième, des droits sur les fermes et des taxes sur la viande entrant à Paris de la caisse de Poissy. Le bail de la Ferme générale est renégocié à la hausse.

130Pourtant le dérèglement n’est pas aussi général à cette date de 1768 que l’affirme le premier président. Sa critique visant non pas strictement la gestion personnelle de Laverdy, mais une tranche de temps plus large, ne prend du coup pas en compte l’effort du Contrôleur général pour assainir la situation. En outre les Remontrances, bien que, en principe, destinées confidentiellement au Roi et à son Conseil, étaient de fait un ouvrage relativement polémique et promis à un certain retentissement. Elles recherchaient une portée pratique immédiate : le report de la déclaration du 7 février 1768. Ceci pouvait porter Malesherbes à une appréciation un peu grossière mais efficace dans le public de la gestion du Contrôleur général.

  • 79 Arch. nat., K 885, Mémoire sur…, déjà cité.

131Réaliste et faisant preuve de pertinence, contrairement à l’opinion que l’on avait de lui au moment de son entrée en charge, Laverdy s’était refusé à commencer son ministériat par une chasse aux financiers et aux fermiers d’impôts, que réclamait pourtant la tradition autant que l’opinion survoltée par des magistrats démagogues ou des physiocrates peu pratiques. Car « le public, écrira-t-il en 1768, ne réfléchit pas que tant que l’État subsistera tous les jours par le crédit et par l’argent de ces mêmes financiers, il est impossible de se livrer à ces mêmes ressources. Tout manquerait le lendemain. Quand on ne vit que d’emprunts, on ne peut attaquer celui qui prête qu’après avoir au préalable assuré sa subsistance »79. Mais le Contrôleur s’est efforcé, autant qu’il l’a pu, de stopper ou au moins de freiner les emprunts, procédé pour lequel son esprit de janséniste avait une répugnance de fond. Il refuse d’emprunter tous les ans 6 millions au nom des états provinciaux, comme il avait été projeté, au motif que les emprunts déjà ouverts ne sont pas encore remplis et que de nouveaux seraient donc inutiles. On ne compte pendant son passage aux finances que deux vagues d’emprunt par création de rentes : 5 millions de viagères en janvier 1766 et 1,6 million de perpétuelles en janvier 1767. Le contraste est net avec la période 1733-1763, celle des guerres de Succession de Pologne (1733-1737), de Succession d’Autriche (1740-1748) et de Sept Ans (1757-1763). Dans cette période, deux années seulement sont indemnes d’emprunt sous des formes diverses (rentes de toute nature, emprunts directs, créations ou augmentations d’office…), de taxations exceptionnelles ou de loteries. Le point culminant est atteint en 1760, pendant la guerre de Sept Ans sous Bertin. (Voir graphique 5 et notre chronologie en annexe.) Dans ce contexte, le ministère de Laverdy, celui de la paix, représente une accalmie.

  • 80 « Alors il est resté la question de savoir si on réduirait les rentes à deux et demi ou si on conti (...)
  • 81 Arch. nat., K 885, Mémoire sur…, déjà cité.
  • 82 Idem.

132En outre, le Contrôleur général, loin de suspendre les paiements comme le dénonce Malesherbes, s’attache plutôt à mettre de l’ordre dans les finances royales par des économies et par une restructuration des écritures. Il cherche aussi à s’acquitter des dettes. Ayant envisagé une banqueroute partielle par réduction subite à 2,5 % de toute la dette de l’État, il s’y refuse finalement par honnêteté et par conscience que le moyen ne ferait qu’anéantir le peu de crédit du Roi80. En août 1764, il a inauguré, au contraire, de nouvelles règles de comptabilité aux fins d’éclaircir la situation du Trésor. Il réduit notamment les états de recette du Roi de cent quarante-quatre à sept, dont le dernier récapitule les six premiers. Ces états sont remis dans la main d’un seul intendant des finances comme ils l’étaient en 1661 ; les formes de leur construction sont définies avec précision. Tous les créanciers reçoivent une reconnaissance au porteur. Cette opération, en révélant au grand jour l’étendue de la dette publique, contribua sans doute, d’après Laverdy, à accroître le discrédit. Mais « on ne pouvait pas continuer d’aller au milieu d’un désordre effroyable »81. En décembre 1764, il entreprend un plan de remboursement, accompagné du rétablissement de la Caisse d’Amortissement instituée par Machault en 1749 et disparue dix ans plus tard. Elle est alimentée par le dixième de retenue sur les pensions et les rentes notamment. En janvier 1767, il crée la caisse d’escompte et la confie au banquier Laborde. Chargée de négocier les effets royaux, « elle peut, suivant le Contrôleur général, si elle est bien conduite et si les circonstances ne lui portent aucune atteinte, jouer dans la suite en France le rôle qu’a joué et que joue encore la banque d’Angleterre »82.

Graphique 5. Expédients financiers et fiscaux. 1715-1789

Graphique 5. Expédients financiers et fiscaux. 1715-1789

Source : J.-J. Clamageran et M. Marion.

133Mais malgré ses efforts, le Contrôleur sent chaque jour la précarité de la situation. Cinq ans après la paix, l’État n’a toujours pas compensé les effets financiers de la guerre : les arriérés de paiement subsistent, qui entretiennent l’endettement et le discrédit du Trésor. Laverdy partage finalement le même pessimisme que Malesherbes sur la gestion des finances et sur l’avenir du gouvernement monarchique. Il en prévoit la faillite. Il en annonce même la chute, à la lumière de la contestation parlementaire de l’affaire d’Aiguillon, liant de façon indissoluble pouvoir politique et pouvoir financier, redoutant les effets dévastateurs d’une guerre éventuelle, prémonition du rôle de la guerre d’Amérique dans l’effondrement de la monarchie. « Depuis longtemps, Sire, prévient-il en 1768, vos finances sont conduites avec le secours de palliatifs et de ressources momentanées non proportionnées à l’étendue du mal. Cette époque remonte au moins à la conclusion du traité d’Aix la Chapelle (1748). La dépense depuis ce temps a toujours surpassé la recette tous les ans ; l’État s’est arriéré par des emprunts ou par des dettes. Les dépenses énormes de la dernière guerre ont infiniment augmenté le mal ; et enfin les quatre premières années de la paix ont présenté une si énorme confusion qu’il est sensible qu’on ne pouvait pas y remédier pendant qu’on cherchait à constater tout et à y mettre de l’ordre. Lorsqu’il faut tous les ans des secours extraordinaires considérables, tout le monde s’en aperçoit ; le discrédit arrive à la fin, parce que l’effroi de l’abîme où conduit nécessairement une administration de cette nature, fait que chacun retire sa confiance et que la ressource extraordinaire ne réussit point ou du moins qu’avec beaucoup de peine. C’est ce qu’on commençait à éprouver en 1766 ; c’est ce qu’on a éprouvé en 1767. Et on est convaincu que le crédit ne pouvait pas produire des ressources complètes l’année prochaine parce que l’état des affaires a trop percé dans le public, qu’il sait trop bien calculer aujourd’hui et qu’il en conclut la faillite comme nécessaire.

134« Il est donc certain que la voie des palliatifs et des secours momentanés, mauvaise en soi quoique quelquefois nécessaire, est d’ailleurs épuisée en bonne partie. Mais quand elle pourrait se soutenir encore toute entière pendant quelques temps, il est sensible que ce ne pourrait être que pour un très petit nombre d’années, que la guerre, si elle survenait, détruirait toute existence et qu’ainsi les événements qu’on redoute, n’en arriveraient pas moins mais seulement avec un éclat plus considérable et plus funeste.

135« De plus, Sire, cette manière de conduire la finance est dangereuse en politique sous deux points de vue importants. En premier, elle enhardit l’ennemi qui voit l’état fâcheux du royaume sur lequel il veut envahir des possessions ou des branches de commerce. En second lieu, elle perd l’autorité royale. La défiance et la désapprobation enlèvent au gouvernement toute sa considération ; les besoins l’obligent de céder dans beaucoup d’occasions malgré le chagrin qu’il en ressent. La finance et l’autorité du prince sont comme le niveau de l’eau. L’histoire ancienne le démontre et ce qui se passe sous nos yeux en est la preuve. L’époque des atteintes qu’on a essayé de porter à l’autorité est précisément celle du moment où la dépense a surpassé la recette. Et les épreuves qu’on a faites depuis qu’on a cherché à rétablir cette autorité si nécessaire au bonheur et à la tranquillité de l’Empire, démontrent que sans une finance bien réglée ces efforts sont impuissants ; qu’ils produisent des convulsions sans arrêter les entreprises et que leurs effets, en tout cas, sont si lents qu’on peut pour ainsi dire les réduire à zéro.

  • 83 Arch. nat., K 885, Mémoire sur…, déjà cité.

136« Mais comment apporter des remèdes lorsqu’on voit un deficit de plus de 60 millions sans ce qui reste encore à payer de la dette arriérée et exigible. Il n’est personne qui ne soit justement effrayé du tableau et qui ne désespère du salut commun. Cependant l’État ne doit pas périr. Il doit avoir en lui-même et les ressources possibles et les voies de contrainte pour se les procurer tout à la fois ou successivement. Le tout est de le faire convenablement. Car quand même un grand État serait réduit à la nécessité dure et honteuse de faire faillite, il aurait encore à chercher et à trouver la manière la moins nuisible de le faire et elle demanderait à être conduite avec une règle déterminée. Mais écartons une idée aussi funeste. En s’appliquant aux maux de la patrie, on doit essayer tous les moyens possibles de sauver son maître avec le secours de son autorité et les citoyens malgré eux et malgré leurs plaintes »83.

  • 84 Arch. nat., 144 AP 108, rapport de d’Ormesson sur les Remontrances.
  • 85 Arch. nat., K 885, Mémoire sur…, déjà cité.

137– Les Remontrances de Malesherbes descendent ensuite dans le détail de la gestion financière de Laverdy. Elles lui reprochent précisément une augmentation de taille injustifiée cette même année 1768. Cette augmentation de taille est réelle ; on la voit sur les brevets, entièrement portée par le deuxième brevet, puisque le premier est fixe depuis l’année précédente, et faisant monter les accessoires au niveau du principal, comme le montre notre graphique du brevet de l’élection de Paris, retenu à titre d’exemple (voir graphique 3). Mais il faut relativiser cette augmentation par rapport aux termes des Remontrances, qui l’annoncent comme « excessive » et « funeste ». Elle n’est que de 5 % environ par rapport à la taille de l’année précédente, 1.540.000 livres exactement déclare d’Ormesson84. C’est néanmoins la troisième hausse consécutive depuis 1765. Et sur trois ans, la taille a monté d’environ 10 % (voir graphique 4). L’augmentation en soi ne paraît pas considérable, mais elle s’inscrit en 1768 dans un contexte de difficultés économiques, comme le souligne le président. Dix années de crise et de cherté des grains s’ouvrent en 1767 à cause de mauvaises récoltes (voir graphique 6). Mais par suite d’un certain affolement de l’opinion devant les nouvelles modalités du commerce des grains instituées avec la libéralisation, les prix ont commencé à monter dès 1765, avant les difficultés agricoles réelles. Et la libre sortie des grains du royaume est suspendue depuis 1766. La crainte de la pénurie, puis la pénurie elle-même déclenchent régulièrement des émeutes depuis 1767. Le taillable se trouve donc en 1768 dans une situation financière précaire ; il est peu à même de supporter une augmentation même limitée, puisque ses ressources, grevées par un budget alimentaire plus important, sont en baisse. Dans les cinq grands marchés à grain du nord et de l’ouest de Paris notamment (Chaumont, Magny, Marines et Meulan dans le Vexin, Gonesse dans le pays de France), le septier de froment a doublé entre 1767 et 1768, passant de moins de 20 livres à près de 40 (voir graphique 6). Le Contrôleur général est néanmoins conscient de la difficulté de la situation et s’est efforcé de limiter l’accroissement de la charge fiscale autant qu’il l’a pu. « Votre Majesté, écrit-il au Roi en janvier 1768, avait ordonné d’augmenter les impositions de 6 millions. La chose a été absolument impossible vu les malheurs tombés en 1767 sur les fruits, sur les vins et la cherté des grains. Et ce n’est qu’en gémissant, Sire, que l’on s’est vu forcé de porter cette augmentation en tout à trois millions et demi »85. Pourtant la remontrance de la Cour des Aides contre l’augmentation de la taille n’a pas été prise au sérieux par le Contrôle général qui la juge minime et est habitué à voir toutes les Remontrances, sans exception, dénoncer le poids de l’impôt. Il la considère comme un thème démagogique et un prétexte trouvé par les magistrats pour s’immiscer dans un lieu et un domaine dont ils sont exclus : le Conseil du Roi, où se fixe le brevet général de la taille dont ils demandent dépôt à leur greffe. Il s’agirait donc d’une entreprise véritablement politique de la part de la Cour des Aides comme on y reviendra plus loin.

Graphique 6. Le prix du setier de blé en France (1709-1820)

Graphique 6. Le prix du setier de blé en France (1709-1820)

Prix du Blé (moyennes annuelles)
Prix du Blé reconstitué d’après l’indice de Beveridge (1793-1796)
Mouvement de longue durée d’après les moyennes mobiles (1709-1789)

Source : E. Labrousse, Le prix du froment au temps de la monnaie stable, p. 98.

Prix du setier de blé de Paris pendant la crise de 1767-1776

Prix du setier de blé de Paris pendant la crise de 1767-1776

Un setier de Paris vaut 1,17 hectolitre.

Source : J. Meuvret et M. Lachiver, Mercuriales du pays de France et du Vexin, p. 214.

b. La critique de la Cour porte dans un deuxième temps sur la nature de la taille, impôt que la déclaration de 1768 a pour but de réformer

  • 86 Arch. nat., 144 AP 108, rapport de d’Ormesson, déjà cité.
  • 87 Arch. nat., 144 AP 108, rapport de d’Ormesson, déjà cité.

138Dénonçant la nocivité de la taille, Malesherbes reprend une appréciation commune aux physiocrates, dont il est un partisan connu. Comme eux, il s’élève contre un impôt qui taxe l’exploitant agricole, l’individu le plus utile à la société. Comme eux, il condamne la taxe d’industrie et de commerce, destinée à rester définitivement injuste par impossibilité de connaître avec exactitude les revenus de ce type d’activité et surtout éteignant tout esprit d’entreprise. Le débat sur cette question était loin d’être tranché comme on l’a déjà vu. Le point de vue pragmatique du Contrôle général, ni pour, ni contre les physiocrates dans l’absolu, était cependant de laisser subsister la taxe d’industrie tant que l’on ne serait pas en possession d’une enquête déterminant son poids réel et éventuellement son impact sur l’activité économique. Pour cela, il fallait réussir à distinguer le produit de la taille d’industrie de celui de la taille des biens-fonds que l’intendant des finances d’Ormesson assimilait à un embryon de l’impôt territorial. Ceci n’avait rien d’évident dans un système dont le principe de base, « un contribuable, une cote », allait à l’encontre de la distinction de plusieurs postes fiscaux. Et la déclaration de revenus demandée aux assujettis par le texte royal de 1768 allait bien dans le sens de cette connaissance. Aussi, sur ce point, le Contrôle général ne se sentait pas en désaccord avec le vœu de la Cour de réviser, sinon de supprimer la taille d’industrie. D’Ormesson allait jusqu’à lui accorder : « elle a raison mais il n’est pas temps »86. Connaissant avec certitude le rapport de la taille d’industrie, on verrait alors si sa faiblesse justifiait sa suppression. Ce projet d’enquête ne verra le jour que sous Necker en 1789, sans que l’on puisse en tirer de conclusions définitives, faute de voir apparaître dans les rôles, le détail des revenus des taillables : la Cour des Aides, travaillant finalement à terme partiellement contre son désir, en avait bloqué l’exigence systématique. « En attendant, déclarait le Contrôle général en 1768, on ne peut pas s’en passer (de la taille d’industrie) et il est impossible de savoir si l’on ne ruinerait pas plusieurs paroisses en faisant tout à coup ce renversement »87. Et d’Ormesson ne manquait pas de relever une contradiction entre le soutien à l’agriculture que proclamait la Cour des aides et l’exemption de toute charge fiscale des revenus de l’industrie, retombant sur l’agriculteur. Les physiocrates résolvaient la contradiction, comme on le sait, par l’imposition du seul propriétaire sur son produit net et par la liberté des prix agricoles. Celle-ci devait permettre de répercuter le surcoût fiscal sur l’ensemble de la société, à la différence de la taxe d’industrie qui retombait encore sur l’exploitant agricole par la hausse des produits industriels dont il était le premier consommateur. Mais le mauvais sens pris par l’expérience de libéralisation lancée en 1764 rendait le Contrôle général de plus en plus sceptique quant aux solutions physiocratiques. La critique de Malesherbes à l’encontre de la taille d’exploitation et de la taille d’industrie n’était donc en rien spécifiquement liée à la taille tarifée dans ses modalités de 1768. Mais une nouvelle occasion se trouvait là d’exprimer une conception fiscale qui, pour l’instant, n’était suivie d’aucune application.

c. La critique des modalités de calcul de la taille tarifée elle-même occupait finalement peu de place dans le texte des Remontrances

139– C’est d’abord la pratique de l’impôt de quotité qui retient le président. En effet, si le marc la livre reste le mode de répartition principal, l’application de taux fixes aux activités industrielles et commerciales met bien celles-ci hors du domaine de la répartition. Or, la quotité est assimilée par une partie de l’opinion, dont les physiocrates, dont Turgot, dont Malesherbes, à l’extension d’un pouvoir tyrannique. Le débat sur cette question est, comme on l’a vu, largement ouvert, bien avant la déclaration du 7 février 1768. Il ne finira pas avant le xxe siècle qui abandonnera l’impôt de répartition.

140– Lamoignon s’insurge aussi contre les silences de la déclaration de 1768. Beaucoup de modalités pratiques n’y sont pas évoquées : moyen d’évaluer la journée de travail du journalier, cas d’exemption personnelle, calcul des tarifs d’estimation et de contribution, déduction des rentes. Le Contrôle général ne donne aucune directive précise sur les modes de calcul de la taille tarifée. Le ministre sait que fixer autoritairement de tels tarifs est pour l’instant impossible, étant donné la diversité des situations dans le royaume. Tel n’est pas l’objectif de la déclaration qui vise modestement et d’abord à unifier la procédure formelle de la taille tarifée. Le texte du Contrôle général est un discours de la méthode administrative mais pas un aide-mémoire sur le calcul de l’impôt. La définition des tarifs est laissée aux intendants. C’est bien ce que reproche le président qui pose, par conséquent, à travers une critique des silences de la déclaration, une critique d’une nouvelle méthode d’administration où règnent l’intendant et le commissaire et où les magistrats et les collecteurs n’ont plus leur place. Le débat se lit alors à un autre niveau ; sous la critique fiscale, il y a un débat véritablement politique.

2. Malesherbes : une lecture politique de la déclaration de 1768

141Le premier président de la Cour des Aides, par-delà les détails fiscaux de la taille tarifée, s’intéresse donc davantage à ses implications politiques. Trois thèmes sont au centre de son argumentation : le passage à une administration de commissaires, la trahison de la justice par le Roi et, en conséquence, la recommandation d’une monarchie contrôlée par les juges.

a. Contre une administration de commissaires

  • 88 Voir André Burguière et Jacques Revel (sous la dir. de)., L’État et tes pouvoirs, ouvr. cité, p. 24 (...)
  • 89 Voir Alain Guéry, « L’État, l’outil du bien commun », dans Les lieux de Mémoire, 3e série, la Franc (...)
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  • 91 « Si l’on veut bien faire attention à la lutte des parlements contre le pouvoir royal, on verra que (...)
  • 92 Michel Antoine, « La monarchie française de François Ier à Louis XVI », dans Les monarchies, ouvr. (...)

142La préoccupation essentielle de la Cour des Aides mais aussi des autres cours supérieures depuis les années 1750 environ est le passage qu’ils voient se réaliser en accéléré sous Louis XV, « ce Roi bureaucrate »88, d’un gouvernement par les corps dont celui des officiers de justice est le plus ancien et la Ferme générale le plus moderne, à un gouvernement par des individus non solidaires, dépendants du seul monarque, techniciens de l’État : les commissaires. La révolution de l’administration par rapport au mode de fonctionnement constitué depuis les Valois autour de l’office, est amorcée bien avant la Révolution proprement dite, au-delà de laquelle survivront seulement les actuels « grands corps de l’État ». Dans leur dénomination à prendre au sens strict sous l’Ancien Régime, ils portent aujourd’hui encore témoignage du double caractère de cette administration originale : le service de l’État et la capacité de résister à l’État, assurée par leur indépendance à l’égard du politique89. L’indépendance prenait autrefois sa source dans l’achat d’un office, elle la trouve aujourd’hui dans le recrutement par concours. La place croissante donnée à l’administration des finances sur celle de la justice à partir de 1661 a été l’occasion de ce glissement de mode mais aussi de sens de la monarchie. Car, avec le passage d’un gouvernement des corps à celui d’un gouvernement des commissaires, s’opère aussi le passage d’une monarchie judiciaire à une monarchie administrative, où le gestionnaire l’emporte sur le juge. Et le juge a peur du technocrate. Depuis une vingtaine d’années, montent singulièrement en puissance ministres, intendants, commissaires aux tailles. Leurs fonctions ne cessent de s’étendre au détriment de celles des collecteurs, officiers, parlements, instances dont la référence en dernier recours est toujours la magistrature, dépositaire des valeurs morales au nom desquelles s’exerce le gouvernement. Significative est la mutation de la fonction de subdélégué des intendants de province qui perd sa qualité d’office en août 1715 pour trouver celle de commissaire, plus adaptée à l’évolution du moment. Par là s’opère un profond changement du sens de l’administration. Malesherbes y voit l’extension du despotisme avec la perte de la référence à la justice. Nous y voyons la naissance du fonctionnaire moderne90, intégré dans une structure centralisée. Contrairement à l’opinion de Gaxotte mais d’abord à celle de Tocqueville91, l’événement ne passa pas inaperçu qui se manifestait en premier par des effectifs croissants d’employés de l’État, visibles de tous. Le premier président, s’il est de fait à contre-sens de l’histoire, se bat très consciemment depuis plusieurs années contre ce que le siècle appelle « le despotisme ministériel ». Il y joue la survie des magistrats dans une administration du royaume qu’il veut organisée autour de la justice et non autour des finances où intendants et autres commissaires joueraient le premier rôle, sans autre contrôle que celui d’un monarque n’ayant lui-même de compte à rendre qu’à Dieu. Cet infléchissement politico-administratif est amorcé de façon nette depuis le règne de Louis XIII. En 1642, les intendants de province prennent la présidence des bureaux des finances, en place d’un officier de justice. En 1661, la décision du Roi de gouverner par lui-même provoque la marginalisation et donc l’abaissement du chancelier. Par contre-coup, fut élevé le Contrôleur général des finances. Et Colbert devait porter un coup très dur à la puissance du chancelier en lui ôtant toute participation à l’administration des finances et en prenant notamment à son profit la nomination des intendants de province. Cette « révolution de 1661 »92marquait de façon visible le passage de l’État de justice à l’État de finance. En 1663, la suppression de toute voix délibérative aux élus et aux trésoriers de France lors des opérations du département des tailles dans les généralités renforçait encore la tendance. Les trésoriers de France perdaient leur rôle positif dans la répartition de l’impôt, pour ne garder qu’un pouvoir de surveillance du personnel financier (élus, receveurs des tailles et des fermes…). A la même date, les tribunaux d’élections et les Cours des Aides perdaient la connaissance des contestations du département entre les paroisses, au profit des intendants et du Conseil du Roi. Un commissaire devenait le seul maître des finances provinciales. Les magistrats en étaient presque exclus, n’était le contentieux individuel de l’impôt. Les élus périclitent peu à peu au profit des subdélégués des intendants. La baisse du prix marchand des offices de judicature pendant tout le siècle témoigne de façon encore plus tangible du recul des magistrats.

143Pourtant, en ce milieu du xviiie, la partie n’est pas jouée et la robe opère un rétablissement spectaculaire de ses positions administratives et politiques face à l’État de finances. Positivement, c’est la récupération de l’intégralité du contentieux des tailles et de la capitation en 1761 au détriment des commissaires. Négativement, c’est l’ajournement réussi des principaux projets fiscaux qui auraient eu pour effet de renforcer le pouvoir de l’administration des finances : limitation des effets du vingtième en 1754, ajournement de la subvention générale en 1759, et du cadastre en 1763. Puissants à la tête de l’État, où le Contrôleur général est pour l’instant un des leurs, les magistrats se voient cependant parallèlement attaqués par les administrations locales où les commissaires aux tailles s’installent peu à peu dans la durée, enlevant aux officiers de justice leur assise quotidienne. Se croyant assurée du gouvernement central, la Cour des Aides doit donc ouvrir un second front : celui du gouvernement local. Or, comble de la contradiction et de l’horreur pour Malesherbes, c’est du Contrôleur général lui-même, un parlementaire, que vient dans la déclaration de 1768, l’officialisation et la réglementation des commissaires aux tailles redoutés. Ce qui importe donc au premier président, ce n’est dès lors pas la taille tarifée en elle-même, dont il ignore parfois avec superbe les détails, mais les modifications de l’administration dont elle est l’occasion.

  • 93 Arch. nat., Z/1a/108, ou Claude Josse Auger, Mémoire pour servir à l’histoire…, p. 273.

144La dictature des ministres n’est pas évoquée explicitement dans le texte de juillet, mais dans les itératives Remontrances du 2 septembre. Le danger souligné par le président est celui d’une machine technocratique qui tournerait indépendamment d’un monarque isolé du gouvernement réel et dans l’incapacité de faire prévaloir les principes de justice qu’il incarne en vertu du droit divin. Seules les cours supérieures seraient alors en mesure de faire entendre cette voix de justice contre celle du despotisme. « Quel est donc cet étrange système que quelques administrateurs voudraient introduire ? s’exclame le premier président. A quel degré de servitude la France serait-elle réduite si, dans un siècle où il n’y a plus d’États Généraux, où les grands du royaume qui approchent de Votre Majesté n’ont presque aucune part à l’administration, où les commissaires départis, en qui seuls elle réside, ne prennent point directement les ordres de leur maître, sont réduits envers les ministres à une obéissance passive et gémissent souvent infructueusement des ordres qu’ils exécutent, où la voix seule des cours peut se faire entendre du souverain, quel serait l’état du royaume, Sire, si cette voix, l’unique ressource du peuple, pouvait encore être étouffée sous prétexte d’une prétendue incompétence »93. Le rôle des ministres s’est largement étoffé au xviiie siècle. Le fait est visible à l’œil nu dans l’augmentation des effectifs de leurs bureaux, premier facteur d’efficacité. L’importance de la faveur du Roi dans les carrières vient cependant tempérer l’accusation de dictature ministérielle que porte Malesherbes, ainsi que sa tentative de dissocier l’action des ministres de celle du Roi. Si gouvernement des ministres il y a, il existe par la volonté du Roi, surtout compte tenu du suivi personnel que Louis XV apporte aux affaires, à l’exemple de son aieul. Cet arbitraire ou bon plaisir royal n’est d’ailleurs pas plus acceptable pour le premier président. Mais, dans les Remontrances, il est impossible de s’en prendre directement à la personne royale et jamais Malesherbes ne songerait en outre à remettre en cause son autorité. C’est toujours la même déviation à l’égard du contrat initial, nuisible aux magistrats, qu’il dénonce, et nullement la monarchie elle-même.

  • 94 Michel Antoine, « Nostalgie de la Fronde et opposition parlementaire sous Louis XV », dans Recueil (...)
  • 95 Voir supra l’échange Malesherbes-Turgot, à propose des subdélégués en Limousin.
  • 96 Arch. nat., 144 AP 108, rapport de d’Ormesson… déjà cité.

145L’intendant de province est la deuxième cible du président dans son attaque contre le « nouveau » mode d’administration. Il dénonce son pouvoir arbitraire, consolidé par la déclaration de 1768, qui lui permet en premier lieu d’établir des tarifs d’imposition à discrétion, étant donné l’imprécision du texte. Outre le fait que la répartition de l’impôt se fait principalement au marc la livre, l’objectif de la déclaration n’est pas, comme on l’a déjà noté, l’établissement de tarifs généraux mais seulement la réglementation des procédures formelles de la taille. Mais si la déclaration était enregistrée, les Cours des Aides donneraient carte blanche aux intendants et n’auraient plus aucun moyen de bloquer leur action comme elles l’avaient fait à Limoges ou à Châlons, par exemple, en déclarant les tarifs illégaux, obligeant chaque fois le Roi à intervenir pour trouver une solution de compromis et affirmant par là leur pouvoir de contrôle face aux commissaires. Le conflit entre intendants et cours supérieures, réactivé à partir des années 1750 par la Cour des Aides, prenait appui, du côté des magistrats, sur le précédent de la Fronde. A cette époque, en effet, les intendants avaient été supprimés par les déclarations des 13 juillet et 22 octobre 1648, dûment enregistrées, et pour cause, par les cours supérieures. Certes, les magistrats durent bien se résoudre à constater que, dès le règne de Louis XIV et, surtout, sous Louis XV, un administrateur supérieur était revenu à la tête des généralités. Refusant cependant de reconnaître le retour de l’intendant, qui avait été légalement aboli, les cours ne voulurent jamais y voir qu’une sorte de quasi usurpateur, « un agent installé là de facto, irrégulier et presque occulte »94, auquel elles n’accordaient que le titre de « commissaire départi ». Cette dernière expression, inédite avant la Fronde, était née à la fin de celle-ci, à l’initiative du gouvernement. Alors que la déclaration royale utilise, quant à elle, alternativement les deux termes, intendant et commissaire départi, Malesherbes, en utilisant exclusivement ce dernier dans ses Remontrances de 1768, pour désigner les intendants, se rattache clairement à cette filiation frondeuse. Pour les initiés du style très étudié des Remontrances, la référence était suffisamment claire dans ce simple artifice de vocabulaire ; et il était superflu de citer plus explicitement les textes, douloureux pour le Roi, de 1648. La résistance par les mots était un des moyens que gardait la Cour de rappeler chaque jour ses positions. La même tactique prévalait aussi pour ne pas reconnaître les subdélégués des intendants dont la dénomination n’apparaissait jamais en clair dans les textes parlementaires95. L’intendant est désormais le seul, dénonce Malesherbes, à avoir autorité dans l’assemblée de département, les trésoriers de France et les élus ayant été réduits au silence. L’appréciation de cette mesure change évidemment de sens suivant le point de vue. Si le premier président y voit une extension de l’arbitraire royal, l’intendant des finances d’Ormesson la présente au contraire comme ayant eu pour finalité d’éliminer l’arbitraire que faisaient régner les officiers jusqu’à cette date de 1663, dans le département96. En outre, si la fixation du premier brevet a remis à la discrétion de l’intendant la répartition du deuxième brevet, elle se fait théoriquement au marc la livre du premier, ce qui la réduit à l’état d’une opération de pur calcul. L’intendant, pour cette raison, la réalise entièrement seul. Mais Malesherbes voit là une possibilité de dissimuler les augmentations de taille et de répartir arbitrairement les diminutions bénéficiant jusque-là de la publicité relative de l’assemblée de département où étaient présents, à défaut d’avoir le droit de s’y exprimer, élus et trésoriers de France : des officiers. Les diminutions, comme l’ensemble du système administratif, changeraient dès lors de sens pour devenir des actes de grâce, à la volonté de l’intendant, alors qu’elles sont pour Malesherbes des actes de justice.

  • 97 Arch. nat., Z/1g/183.
  • 98 Voir Abel Poitrineau, La vie rurale en Basse Auvergne…, Aurillac, Impr. moderne, 1966, tome 1, p. 3 (...)

146Quoi qu’en dise Malesherbes dont l’analyse fiscale est plus faible sur les opérations du département, étranger à sa compétence, que sur la déclaration même du 7 février, les augmentations connaissent bien la même publicité, qu’elles soient faites au premier ou au second brevet. Ces derniers constituent, en effet, tous les deux le brevet de la taille délibéré en Conseil ; ils sont transcrits à la suite l’un de l’autre sur les États de finance et sur les États au vrai. Le brevet particulier indiqué à chaque intendant pour sa généralité et rendu public par lui lors de l’assemblée de département comprend les deux brevets et intègre bien évidemment les augmentations, qui sont donc de notoriété. Il n’est pas dans l’objectif du Contrôle général de les dissimuler. On ne voit pas quelle en serait l’utilité et existe-t-il un quelconque moyen de cacher l’augmentation d’un impôt direct ? Les deux brevets sont par ailleurs inscrits de façon distincte au rôle de taille de chaque paroisse et sont clairement analysables par le contribuable. Le paiement de l’impôt se fait bien en plusieurs fois. Mais les quatre termes ne correspondent pas à une distinction entre premier et second brevet qui permettrait éventuellement de faire passer au deuxième brevet et sur les derniers termes les augmentations, afin d’en amortir l’effet sur le taillable. Seule est distinguée la capitation, payable en deux fois et répartie au marc la livre du principal de taille : elle ne fait pas partie du brevet. Son montant est fixé indépendamment de celui de la taille. Il est cependant exact que les versements des quatre quartiers ne sont pas égaux, contrairement à ce que l’on pourrait croire à la lecture des textes officiels généraux. Dans l’élection de Paris, par exemple, de 1780 à 1784, le versement du premier quartier, exigible au premier décembre et portant sur deux mois puisque l’année fiscale commence le 1er octobre, porte sur 7,4 % du total ; celui du deuxième quartier, exigible le 1er mars, porte sur 21 % pour trois mois ; celui du troisième quartier, exigible le 1er mai, porte sur 28 %, à nouveau sur deux mois ; enfin le quatrième quartier, exigible au 1er octobre, solde la somme avec 42 % pour quatre mois97. On aura tout de suite compris que le plus fort contingent correspond au moment de l’année où le taillable dispose du maximum de liquidités, au début de l’automne après les moissons et les vendanges. L’habitude a été prise d’arrangements entre les collecteurs et les receveurs. Connaissant les possibilités de sa collecte et les flux de l’argent, le collecteur peut proportionner son versement aux disponibilités de ses concitoyens98. L’inégalité des versements ne correspond donc pas à d’éventuelles augmentations dissimulées en les faisant porter sur tel ou tel quartier. Par ailleurs, les Remontrances de Malesherbes contre l’augmentation de 1768 sont la meilleure preuve qu’elle n’a pas été dissimulée. C’est bien le marc la livre et non la faveur de l’intendant, qui règle la répartition du deuxième brevet.

147Quant aux diminutions d’impôt dans la répartition desquelles Malesherbes voit une extension de l’arbitraire de l’intendant, elles ont toujours été pour le Contrôle général un acte de grâce, voire de charité, ce qui pour le Roi Très Chrétien revient au même, mais aucunement de justice. Aucun contentieux ne motive, en effet, l’intervention royale mais simplement des accidents de conjoncture (sécheresses, grêles, incendies…). Les Cours des Aides n’ont donc pas à en connaître. Par ailleurs, comme on le voit clairement sur les États de finance, sur les États au vrai et sur les rôles de taille, les diminutions sont imputées au premier brevet et non au second, comme le dit Malesherbes, et même plus précisément sur le principal de taille. Ceci est logique puisque le calcul même des accessoires (2 sols pour livre par exemple), comme leur répartition, se fait à partir du principal. Le contribuable n’a donc pas à calculer sa diminution lui-même. Le contribuable n’a pas non plus à payer des premiers quartiers trop forts, pour cause de non prise en compte des diminutions, l’excès étant ajusté sur les derniers quartiers, ainsi qu’il se passe actuellement pour les contribuables dont l’impôt sur le revenu est mensualisé. Quant à la justesse de la répartition de la diminution entre les paroisses, elle est invérifiable pour l’historien qui ne connaît pas l’ensemble des situations particulières. Dans les cas majeurs, comme celui de l’orage de grêle de 1788, la carte de la répartition des diminutions suit néanmoins bien celle des paroisses dont les récoltes ont été anéanties. La répartition des diminutions entre les taillables d’une même paroisse dépend ensuite du commissaire et du collecteur. Dans ce cas, on peut objecter à l’accusation de répartition arbitraire faite par Malesherbes que la surveillance collective de l’assemblée des habitants prévue pour éviter les fraudes des contribuables lors de la rédaction du rôle s’exerçait de façon égale à l’encontre des collecteurs et des commissaires pour la répartition des diminutions.

  • 99 Alain Guéry, « L’État, l’outil du bien commun », dans Les lieux de Mémoire, ouvr. cité, p. 844.
  • 100 On note au passage la transformation du discours sur la Fonction publique qui fait aujourd’hui pass (...)
  • 101 En annexe, p. 418.
  • 102 Idem.

148Et le commissaire aux tailles est bien la troisième et dernière cible des Remontrances de Malesherbes. Son arrivée institutionnelle dans la déclaration de 1768 est le fait nouveau qui motive l’intervention de la Cour des Aides. Le commissaire aux tailles, personnage jusque-là inconnu statutairement des cours supérieures, y voit son existence officialisée et généralisée par le Contrôleur de Laverdy. Une nouvelle étape est alors franchie non plus seulement dans les faits, où le commissaire aux tailles était déjà une figure commune, mais dans le droit. Après son installation au niveau central (le Contrôleur général contre le chancelier) et au niveau provincial (l’intendant contre les officiers d’élections et des bureaux des finances), l’État de finance descend un étage supplémentaire pour s’installer à l’intérieur des paroisses où n’intervenaient jusque-là que le collecteur et les tribunaux d’élections pour régler le contentieux. Le premier défaut du commissaire pour les magistrats est de ne pas être un officier. Révocable à tout instant, il n’est par conséquent pas indépendant de qui l’a nommé et ne peut pas être une garantie de l’exercice de la justice dans ses tâches fiscales à l’intérieur des paroisses. Bien plus, il est dans une relation hiérarchique avec l’intendant. Il devient donc à la fois juge et partie. En outre, le commissaire aux tailles est rémunéré pour ses tâches fiscales. Son action est par suite entachée d’un intéressement financier à des résultats conformes à ceux attendus par l’administration mais dont rien ne dit qu’ils seront conformes à la justice. Or, la qualité morale indispensable à l’administrateur fiscal ne permet pas de l’intégrer dans des rapports salariaux classiques. Sa fonction est conçue par Malesherbes à l’image de celle du prêtre, comme une sorte de sacerdoce au service du bien commun, notion elle-même aux racines théologiques. Elle doit échapper à tout rapport salarié avec le commanditaire de la fonction parce que l’argent est incompatible avec la notion de service dans la morale catholique, celle de Malesherbes (il porte comme tous les Lamoignon le prénom de Chrétien) et naturellement celle du Roi. L’employé de l’État, officier ou commissaire, doit poursuivre à l’image du monarque, personnage religieux, un but moral : le bien commun ou, expression d’orientation plus laïque et nouvelle au xviiie siècle, le bonheur des peuples99. C’est pourquoi aucune sanction financière ne saurait être attachée à sa situation qui serait de ce fait mise sous le signe de l’intérêt personnel100. En 1761, le premier président avait déjà affirmé qu’il était opposé à toute rémunération des commissaires, au motif « qu’un travail auquel aucun salaire n’est attaché, ne saurait être entrepris que par ceux qui se proposeraient de faire le bien »101. Comme le prêtre, l’administrateur public n’a d’ailleurs pas de travail, il a une mission ; n’ayant pas de salaire mais des indemnités ou, au mieux, un traitement, il n’occupe pas une fonction fructueuse ; ce n’est pas « une place à donner à un protégé »102. Cette position seule, à l’exclusion de celle occupée par les commissaires aux tailles définis par la déclaration de 1768, est pour le premier président une garantie absolue d’intégrité. De surcroît, signe de l’infamie s’attachant à cette fonction, le commissaire aux tailles échappe à toute justice réglée. Sa répartition passe devant l’intendant à la différence de celle du collecteur que le taillable pouvait attaquer devant les tribunaux d’élections. Enfin, le commissaire est un étranger à la paroisse. C’est donc d’abord sa méconnaissance des situations locales qui provoquera son injustice, ouvrira la voie à une conduite arbitraire et par là despotique, sans le contrôle ni des taillables, ni des tribunaux marginalisés par la justice de l’intendant.

  • 103 Arch. nat., 144 AP 108, rapport de d’Ormesson… déjà cité.

149Le Contrôleur de Laverdy n’avait sans doute pas vu ce changement de l’esprit de l’administration de l’impôt et de l’État quand, dans des instructions qu’il voulait purement de méthode, simples et pratiques, il faisait une place aux commissaires des intendants. Le propos de cet ancien magistrat n’était certes pas de marginaliser des officiers dont il était et qui ne perdaient en aucune manière le contentieux individuel de la taille, contrairement à ce que déclarait le premier président. L’introduction des commissaires aux tailles n’était pas non plus nouvelle, amorcée depuis le duc de Noailles en 1716. C’était la première fois, cependant, que ces serviteurs de l’administration monarchique figuraient dans un texte soumis à enregistrement et donc destiné à avoir valeur de loi générale. Le changement était réel. Le Contrôleur général n’avait à y opposer, pour démentir les sombres prédictions et dénonciations du premier président sur le naufrage de l’administration dans le monde de la tyrannie arbitraire des petits chefs, que l’expérience et la correction des approximations de lecture par Lamoignon de la déclaration de 1768. Contrairement à ses affirmations, en effet, les commissaires ne font pas les rôles eux-mêmes, mais se contentent d’assister à leur fabrication après avoir reçu les déclarations des contribuables. Le collecteur garde la première place. Laverdy, on l’a vu, en était lui-même très soucieux, réprimandant à ce sujet l’intendant de Champagne Rouillé d’Orfeuil. Le commissaire n’est pas non plus rémunéré en fonction du montant de l’imposition, mais au nombre de paroisses travaillées. En outre, dans un système de répartition, il ne dépend pas de lui de faire monter le niveau de l’imposition mais du seul Conseil du Roi qui fixe le montant de la taille. Il est enfin encadré par des règles de proportion strictes. Quant à l’expérience, l’intendant d’Ormesson s’en remet au témoignage de celle menée par Bertier de Sauvigny pour contester le point de vue catastrophiste du premier magistrat sur les commissaires. « Dans la généralité de Paris, dit-il, le commissaire départi est dans l’usage depuis vingt ans de faire faire les rôles par commissaire sans que la Cour des Aides s’en soit plaint103. »

150Finalement l’intendant, comme la Cour des Aides, revendiquent chacun la défense du contribuable, qui devient le thème d’une joute politique entre les deux camps, chacun accusant l’autre d’être à l’origine de ses maux et le sommant de se retirer des opérations de la taille dans les paroisses. Pour la Cour des Aides, c’est l’intervention de l’administration dans la fiscalité des paroisses qui provoque tous les désagréments et il convient de laisser le taillable seul responsable de la gestion locale de l’impôt, par le biais du collecteur, avec pour seule tutelle l’arbitrage des magistrats. Pour l’intendant, au contraire, ce sont les officiers des élections et des Cours des Aides qui aggravent l’arbitraire de la répartition locale de la taille par des jugements orientés ou des démarches de favoritisme. L’administration directe se doit donc d’intervenir pour protéger le contribuable contre ces agissements iniques. Pendant ce temps, la répartition entre les taillables se faisait probablement plutôt bien que mal, depuis déjà longtemps sans doute, indépendamment des affrontements de pouvoir qui se déroulaient au-dessus de leurs têtes au nom de la justice dont elle constituait le prétexte, sinon l’enjeu réel. Au contraire, restait entière la question de la péréquation générale qui, si elle pouvait utiliser les intruments d’administration et les concepts forgés à l’occasion de la répartition locale, demandait néanmoins des enquêtes de toute autre envergure comme l’avait sans doute compris Bertin. Ceci sans même envisager la répartition primordiale opérée par la structure de la société d’ordres entre privilégiés et non privilégiés, qu’il n’était question de débattre pour aucun des deux camps, ni magistrats ni commissaires.

b. Le Roi, roi d’injustice

151Ministre, intendant ou commissaire, la déclaration de 1768 marque donc pour Malesherbes, à travers la consécration d’une administration de la taille par les techniciens et non plus par les juges, la fin de l’État de justice. Mais ce qui lui paraît le plus dramatique dans cette évolution est que, à son sens, le Roi y prête la main, devenant par là parjure au serment de justice du sacre et autorisant alors la contestation de son pouvoir. Dans son analyse, le Roi devient roi d’injustice de trois manières : en préférant ses objectifs financiers au bonheur de son peuple, en spoliant les situations acquises, enfin en trompant les magistrats de la Cour des Aides.

  • 104 En annexe, p. 147.

152La mission secrète, preuve de sa défaillance morale, confiée aux commissaires, « d’examiner jusqu’à quel point on peut tirer parti des paroisses »104 est, en effet, selon Lamoignon, une atteinte à l’idéal de justice et de piété qui définit la fonction monarchique. Le taillable devient l’objet de la pressuration de l’administration fiscale et non de la sollicitude royale. L’impôt n’est définitivement plus considéré comme un don, ni même comme l’échange d’un service. Il fonctionne à sens unique, exprimant seulement une relation d’autorité. La perversion est grave ; elle détruit l’édifice de relations politiques entre le Roi et son peuple fondé sur la recherche du salut commun, pour faire entrer dans un monde tyrannique et immoral avec son cortège de violences, délations, mensonges.

153La spoliation des situations acquises est réalisée dans l’édit de 1766, qui redéfinit les privilèges, et dans la déclaration de 1768, à l’article qui modifie la règle d’imposition des horsins. La révision des privilèges est d’abord un sacrilège, car le Roi, à son avènement, s’engage formellement à les conserver. Elle est aussi une injustice à double titre. Elle spolie ceux qui ont dûment payé autrefois l’acquisition de l’exemption ; elle réalise donc une escroquerie. De plus, cette révision ne peut être invoquée au nom de la justice, car si elle fait entrer à taille de nouveaux contribuables, elle n’entrainera sûrement pas de baisse de la cotisation des autres. On peut douter, en effet, que le Roi fasse baisser le montant d’un impôt au motif que de nouveaux contribuables y sont assujettis. Cependant, la situation créée par l’édit de 1766 n’est pas nouvelle.

  • 105 Arch. nat., 144 AP 108. rapport de d’Ormesson… déjà cité.
  • 106 Idem.

154Le privilège de taille d’exploitation est suspendu depuis 1759, hormis les quatre charrues de réserve. Et sur le fond, le régime des privilèges n’est pas menacé. Il suffit à un privilégié de donner ses terres à bail pour échapper à toute taille d’exploitation. Il n’est pas question non plus de toucher au statut des villes. D’Ormesson ne comprend pas l’attitude de la Cour. Elle « qui avait toujours déclamé contre les privilèges, a tout à coup pris le parti opposé »105. Il y voit une « terreur panique et affectée exprès »106. En réalité, c’est l’officialisation du fait qui retient la Cour des Aides. De même qu’elle ne veut pas reconnaître l’existence de jure des subdélégués, ni celle des commissaires aux tailles, ni celle des impositions accessoires, elle aurait préféré rester dans une situation juridique provisoire quant à l’exemption de la taille d’exploitation, pour avoir une sorte de garantie de la réversibilité des mesures.

  • 107 Arch. nat., H 1427.

155L’imposition des horsins au lieu de situation de leurs biens et non plus à leur lieu de domicile vient aussi remettre en cause une position définie depuis la naissance de la taille, liée à la personnalité de cette imposition et à nouveau règlementée en 1728. En 1763 déjà, au moment de la tentative du cadastre général du royaume, le président consulté par d’Ormesson avait exprimé son opposition à l’abolition de la déclaration de 1728. A l’époque l’argumentation de Lamoignon était essentiellement juridique ; à savoir que la déclaration de 1728 avait été rendue en toute connaissance de cause de ses inconvénients, qu’il y avait sûrement d’autres moyens pour remédier à ces inconvénients que d’abolir une loi authentique et que la variation continuelle de jurisprudence était nuisible. Le taillable venait à peine de s’adapter à la déclaration de 1728. Il ne fallait donc pas la supprimer sans motifs sérieux107. Malgré cette condamnation claire, l’idée d’imposer le taillable au lieu de situation de ses biens n’avait pas disparu des perspectives gouvernementales. En 1768, en y réitérant son opposition, Lamoignon fait appel au principe de la justice. Cette nouvelle modalité ne servira qu’à surcharger les paroisses, au détriment de l’équité attendue par les taillables. Elle remet en cause une position favorable des horsins en se fondant sur des pratiques issues de la taille réelle, tout en conservant les principes de la taille personnelle, par exemple dans la taille d’industrie. Il paraît donc au président comme une mesure discriminatoire et injuste d’appliquer la réalité aux uns (les horsins dès lors spoliés d’un droit acquis) et la personnalité aux autres.

156Enfin, le Roi s’est rendu coupable d’injustice au sens le plus plein du terme en trompant les magistrats, détenteurs de la justice déléguée. Cette tromperie s’est manifestée depuis longtemps déjà, selon Malesherbes, par le non-enregistrement systématique de tous les accessoires de taille et de l’augmentation du brevet, par la décision de passer outre l’enregistrement de l’édit de 1766 et par le dessaisissement de la Cour des Aides en évocation, processus abusif qui conduit le Roi à protéger des délinquants, contrairement à son devoir.

  • 108 Claude Josse Auger, Mémoire pour servir à l’histoire…, ouvr. cité, p. 181.
  • 109 Idem.

157Les faits incriminés par Malesherbes sous le vocable de « protection des délinquants » sont précis. Il s’agit des méthodes employées par les commissaires aux impositions de Bertier de Sauvigny pour récupérer le déficit de la recette de la taille depuis 1763 dans l’élection de Mantes-et-Meulan. Selon le récit de la Cour des Aides108, les commissaires ont envoyé concurremment dans cette partie de la généralité de Paris, huissiers et garnisons militaires dont le contribuable doit payer les frais de séjour, pour obliger les habitants à s’acquitter de leur arriéré. Or, l’arrêt du 13 avril 1761 interdit l’emploi simultané de ces deux contraintes entraînant double frais pour le taillable. Des garnisons ont été également installées dans des paroisses ayant pourtant payé tous leurs impôts. Alors que l’article XII du règlement de 1761 spécifie qu’elles ne doivent compter qu’un seul homme, elles en ont compté plusieurs, même dans les petites paroisses. Enfin, avant la relève de la première garnison, une seconde a été envoyée, provoquant pour les habitants une double et injuste dépense. Suivant la Cour, des saisies par huissiers ont eu lieu avec la dernière brutalité, parfois même chez des taillables ayant exactement acquitté leur impôt. Et l’on a vu notamment pillage de mobilier et violation de domicile en l’absence des habitants. Les garnisaires ont été utilisés comme recors par les huissiers, ce qui est interdit. Les huissiers ont enfin déclaré procéder au nom des collecteurs alors que, le plus souvent, ils n’en étaient pas requis et agissaient au contraire malgré eux. L’addition des frais d’huissiers et de garnisaires a fini par monter plus haut que les arriérés. Et ceci contredit l’article XXIII du règlement de 1761 qui défend « d’exiger d’un redevable pour frais, au-delà du huitième de ce qui sera dû par lui pour la totalité de son imposition »109.

158À la suite des plaintes des habitants, la Cour des Aides de Paris a ouvert une instruction le 3 février 1768. Elle a envoyé à Mantes un commissaire, le conseiller Joseph-Nicolas de Fays, un substitut du procureur général du Roi et un greffier. La mission du conseiller de Fays consistait à se faire remettre les comptes des frais de recouvrement, les procès-verbaux des huissiers, les bulletins des chefs de garnison, les procès-verbaux des chevauchées des officiers de l’élection. Il avait également autorisation de se transporter au bureau de la recette des tailles de l’élection de Meulan et de s’y faire présenter toutes les pièces nécessaires.

159Le Contrôle général et l’intendance de Paris ont très mal pris la démarche de la Cour des Aides. L’affaire, y pense-t-on, a été montée de toutes pièces.

  • 110 Arch. nat., 144 AP 108.
  • 111 Idem.
  • 112 Idem.
  • 113 Idem.
  • 114 Claude Josse Auger, Mémoire pour servir à l’histoire…, p. 185.

160Elle n’a d’autre but que d’impressionner les commissaires aux tailles et de nuire, à travers le personnel d’exécution, à la taille tarifée mise en place par Bertier de Sauvigny en dehors de la Cour des Aides. D’Ormesson ironise, dans son rapport sur les Remontrances, sur l’ouverture d’une instruction d’office par une Cour qui n’a trouvé comme moteur de son action que « des dénonciations vagues (…) sans aucune partie plaignante »110. « Ni corps de délit constitué, ni aucun accusé dénoncé » renchérira Bertier en septembre111. Pour cacher l’insuffisance de la matière et cependant réussir son intimidation, la Cour aurait, selon la version gouvernementale, déployé « un appareil extraordinaire »112, sans proportion avec la cause. « Il y fut entendu plus de cent témoins, tous collecteurs ou contribuables, tant contre le receveur des tailles que contre les commissaires nommés par Monsieur de Sauvigny à la confection des rôles »113. Plus grave, la Cour des Aides est accusée d’avoir interrompu par sa procédure le recouvrement de la taille dans l’élection de Mantes. Invoquant l’urgence, puisque les impôts ne rentrent plus, le Contrôleur général a obtenu que l’affaire soit évoquée devant le Conseil du Roi le 6 mai 1768 ; d’où l’accusation de protection des délinquants portée par Malesherbes. L’appel en évocation est manifestement inspiré de très près par d’Ormesson. « Je suis informé, y déclarait Louis XV à Malesherbes, que sur une dénonciation vague de prétendus abus, sans en spécifier aucun, ma Cour des Aides a nommé des commissaires qui se sont transportés à deux reprises différentes aux mois de février et de mars dernier en la ville de Mantes, où ils ont entendu avec tout l’appareil possible un très grand nombre de témoins. Comme je suis instruit que cette démarche d’éclat a jeté le désordre et l’effroi dans les esprits et totalement interrompu le recouvrement de mes deniers, je veux connaître par moi-même ce qui peut y avoir donné lieu »114.

  • 115 Claude Josse Auger, Mémoire pour servir à l’histoire…, p. 185.
  • 116 Idem.

161La Cour ne se laisse pas faire. Le 2 juin 1768, Malesherbes envoie au Roi comme il en a reçu l’ordre le 16 mai, l’expédition de l’information faite à Mantes. Il y joint ses observations et ses protestations contre la procédure suivie115. Il conteste non le principe de l’évocation, ce qui serait un acte de rébellion contre l’autorité royale, mais son fonctionnement réel. En effet, le Roi s’en remettra forcément au rapport de l’intendant. Or, c’est lui dont sont dénoncées les pressions sur les tribunaux d’élections pour qu’ils ne traitent pas l’affaire. Ainsi « ceux qui ont eu part à ces actes d’autorité illégale » deviendront à la fois « juges et rapporteurs de leur propre cause »116. Lamoignon réfute aussi les critiques portées contre l’action de la Cour. La dénonciation qui a fondé la procédure n’est pas vague, il y a eu de multiples plaintes de concussion contre plusieurs commis. Devant leur abondance, les plaintes ont été rassemblées dans des termes généraux, comme c’est l’usage, sans reprendre pour chacune les détails particuliers. Quant à la centaine de témoins cités, le commissaire de la Cour se serait vu adresser des reproches s’il en avait entendu moins. L’accusation d’une manifestation en grand appareil est rejetée. La Cour rappelle qu’elle n’a envoyé en tout que trois personnes. Enfin le recouvrement des impôts n’a pas été ralenti par la procédure. En juillet 1768, l’affaire de Mantes n’est pas close ; la Cour attend les décisions du Conseil du Roi. Néanmoins, cette épisode ne peut que renforcer son président dans la conviction que l’État de justice a disparu. C’est devant cette réalité qu’il demande, dans ses Remontrances de juillet 1768, la mise sous contrôle de la monarchie.

c. Malesherbes : pour une monarchie contrôlée

162Les Remontrances de la Cour des Aides débouchent ainsi sur la proposition d’un nouveau schéma du gouvernement monarchique. Le Roi y serait entouré de garde-fous. Les officiers de justice y verraient leur rôle renforcé ; la procédure fiscale élèverait un rempart autour du Roi et aux taillables serait dévolu un rôle de contrepoids à l’égard de l’administration. Le tout permettrait le rétablissement d’un gouvernement de justice en place de la tyrannie qui tend à s’installer. Puisque l’idéologie monarchique telle que la conçoit Malesherbes ne suffit plus à encadrer et à maintenir dans son rôle initial d’arbitre un appareil gouvernemental en accroissement rapide, il faut donc institutionnaliser des éléments de contrôle extérieurs remplaçant un autocontrôle disparu.

163Les piliers du contrôle de la monarchie sont les officiers de justice, le droit de remontrance et la procédure d’enregistrement des actes législatifs. Malesherbes les proclame lois fondamentales, écho du travail parlementaire qui s’efforce de leur donner une force intangible, que seule possède véritablement la loi de dévolution de la couronne, la seule incontestablement reconnue par les juristes comme fondamentale. Le renforcement du rôle des officiers de justice doit donc se traduire par l’enregistrement systématique de tout nouvel impôt et de toute augmentation d’impôt par les cours supérieures, par le contrôle juridique des grandes dépenses. A l’échelon local, les officiers doivent voir leur rôle renforcé par une amélioration de leur situation financière. Un renforcement des privilèges des élus contribuera à redonner vigueur à ce corps affaibli depuis cent ans par les intendants. Leur statut administratif doit être également relevé avec la restitution d’une voix délibérative au département de la taille aux élus et aux trésoriers de France, contre le monopole de la décision par l’intendant.

  • 117 Voir Alain Guéry, « Les finances de la monarchie », dans Annales, E.S.C, 1978, mars-avril, p. 216-2 (...)

164Les garde-fous de procédure fiscale imaginés ensuite par le premier président pour garantir le Roi de toute déviation vers l’injustice se résument en deux termes : fixité et publicité. La fixité doit être celle du montant de tous les impôts. Le point de vue à cet égard est différent de celui du Contrôle général. Quand celui-ci fixe le premier brevet, il ne poursuit que la possibilité d’une amélioration de la répartition de la taille. Il n’est pas question de plafonner le montant des recettes de l’impôt. Pour la Cour, au contraire, la variation de l’impôt est un mal en soi. Elle est assimilée à un acte arbitraire. Dans l’esprit des magistrats, le Roi n’est pas libre de demander ce qu’il veut, principe de l’absolutisme, mais uniquement ce qui est juste. Ils se chargent de donner eux-mêmes la définition de ce qui est juste, en vertu des capacités de la Nation. Le principe de référence n’est plus le droit divin qui légitime toute conduite royale, mais le bonheur du peuple. Louis XV ne peut plus demander autant de subsides qu’il veut, comme s’en flattait François 1er auprès des ambassadeurs de Venise deux siècles auparavant117. La publicité doit être attachée à toutes les démarches du gouvernement. Sont touchées les délibérations du Conseil du Roi, les enquêtes administratives ouvertes par les intendants ou d’autres commissaires, les augmentations d’impôts et en particulier celles de la taille.

165Enfin les taillables doivent jouer un rôle de contrepoids face à l’extension de l’administration des commissaires des finances. Le collecteur doit retrouver son rôle entier dans la gestion des opérations fiscales de la paroisse, en place du commissaire aux tailles. De même, on pourrait introduire aux assemblées de département des députés des paroisses et des députés des propriétaires.

  • 118 « Rendez à César ce qui est à César, à Dieu ce qui est à Dieu », Evangile de St Matthieu, XXII, 21.
  • 119 Voir Alain Guéry, « L’État, l’outil du bien commun », ouvr. cité, p. 828.

166Tel est le projet du président de Malesherbes pour rétablir un État de justice. Toutes les dispositions contenues dans la taille tarifée y sont donc détruites, non pas au nom de leur mauvais effet fiscal, mais au nom de la modification des relations politiques qu’elles entraîneraient. Malesherbes propose en échange une véritable mise sous tutelle de la monarchie à travers le contrôle de ses finances, soit, de fait, un régime parlementaire à l’anglaise. Le président ne songe pas une seconde à la fin de la monarchie, mais seulement à sa restauration dans un état qu’il estime avoir été initial. Cependant, il opère dans son discours un glissement de principe qui sera, lui, lourd de conséquences. En effet, constatant la défaillance du Roi de justice, il estime que les magistrats sont désormais les gardiens de cette justice, non pas au nom du droit divin qui fondait l’action royale, non pas au nom de la délégation de la justice qu’ils ont reçue, mais en tant que représentants de la Nation. C’est cette dernière qui, en cas de défaillance du Roi, deviendrait dépositaire de la justice et non pas l’Église, par exemple, qui pourtant sanctifie elle-même le monarque par le sacre et partage avec lui l’onction divine par le sacerdoce de son clergé. En quelques siècles, la justice a quitté les mains des théologiens pour passer dans celles des laïques. Si le président ne le franchit jamais, le pas qui conduira à attribuer à la Nation le principe de souveraineté, fondateur de la démocratie, n’est pas grand. A longue distance, ce résultat peut être considéré comme le fruit du mouvement d’autonomie du pouvoir politique à l’égard du pouvoir religieux, amorcé par les rois de France depuis les Capétiens, et particulièrement depuis Philippe Le Bel. Dans cet espace d’indépendance, inscrit dans l’Evangile118, pouvait donc se développer un discours politique original qui, substituant peu à peu un bien commun laïc et terrestre à un droit divin appuyé sur des fins théologiques, contenait en germe la démocratie119.

  • 120 Arch. nat., 144 AP 108, Trudaine de Montigny, 5 août 1768.

167Ainsi ce n’était pas la taille tarifée elle-même qui intéressait Malesherbes dans cette déclaration. Sur ce point son analyse fiscale offrait des faiblesses ; et l’intendant des finances Trudaine de Montigny pouvait juger, en exagérant un peu, que le président « n’entendait rien à la matière et n’avait que des brouillards dans la tête »120. Il y était même plutôt favorable comme l’avait montré son soutien à Turgot face aux élus d’Angoulême en 1761. Mais ce qu’il voyait à travers la généralisation du commissaire aux tailles apportée avec cette taille tarifée, c’était la modification en profondeur du régime monarchique, tel du moins qu’il se le représentait, c’est-à-dire régime de justice, incarné dans l’histoire par le mythe fondateur de saint Louis sous son chêne, dans chaque souverain par la main de justice portée lors du sacre et dans le quotidien des justiciables par les magistrats. La défense des magistrats par opposition au gouvernement des commissaires était par conséquent assimilée par lui à une défense de la monarchie.

168Sur le terrain, la cause est entendue malgré le sursaut des cours supérieures au milieu du xviiie siècle, qui sembla à l’époque faire pencher la balance de leur côté. Le contrôle qu’elles pensent s’être assuré sur le gouvernement central des finances n’est lié qu’à une condition de personne, celle de Laverdy, parlementaire et Contrôleur général. L’esprit du Contrôle général n’a en rien été modifié ; la nomination et la politique de l’abbé Terray le montreront assez. Quant au gouvernement des finances locales, les magistrats ont rétabli leurs attributions de justice en récupérant tout le contentieux des tailles en 1761. Mais pour ce qui est de la conduite positive de l’administration, la suppression des commissaires aux tailles demandée par la Cour des Aides peut-elle suffire en 1768 à arrêter la marche dictatoriale et mortelle, selon Malesherbes, de l’État de finance et de ses fonctionnaires ? Celui-ci sapait certes lui-même de façon accélérée depuis 1661 ses fondements théologiques par la marginalisation du chancelier, écho politique du mouvement de laïcisation des consciences amorcé au xviie siècle. S’assurant peu à peu l’exclusivité des tâches d’administration, il coupait progressivement tout lien fonctionnel avec les régnicoles. Il rendait ainsi possible une mort définitive par banqueroute, impossible à concevoir quelques siècles plus tôt. Mais le remède préconisé par le premier président était finalement encore pire pour le Roi que le mal qu’il avait diagnostiqué : en substituant la Nation au droit divin comme principe de légitimité et en la désignant comme refuge de la justice, il ouvrait la porte à l’écroulement final de la monarchie.

C. LA RIPOSTE ROYALE À LA COUR DES AIDES DANS L’ÉTÉ 1768

1. Le fil des événements

  • 121 Arch. nat., 144 AP 108.

169Les Remontrances de la Cour sont évidemment inacceptables pour le gouvernement monarchique. Discutables sur le plan de la technique fiscale, elles sont surtout rejetées pour leurs conséquences politiques qui font passer le Roi sous la tutelle des magistrats. L’idée d’un régime parlementaire n’est pas nouvelle. Déjà sous la Fronde, elle avait malmené Louis XIV ; sous la Régence, Philippe d’Orléans s’est cru obligé de composer avec les parlements. Louis XV n’en est pas à sa première démonstration de force de la théorie monarchique (1766, séance de la Flagellation). Mais si on laisse la Cour opiner sur le brevet de la taille, il devient clair que « la Cour des Aides n’est plus un tribunal contentieux sur la matière des impôts mais un tribunal d’administration ; que les officiers de l’élection se croiront tels et qu’il n’en peut résulter que des troubles, des désordres et un changement dans la constitution qui a eu lieu jusqu’à présent puisque jamais le brevet de la taille n’a été porté à la Cour des Aides et que l’administration deviendra impossible »121.

170Le 13 juillet, quatre jours après le dépôt des Remontrances, la Cour des Aides a concrétisé le danger de gouvernement des juges perçu par le Contrôle général. Par un arrêt de son initiative, elle a ordonné aux tribunaux d’élections de lui adresser chaque année les pièces du département de la taille. Le 19, ses décisions sont appuyées par les premières voies de fait. Deux huissiers se transportent, à la réquisition des magistrats, au greffe de l’élection de Paris pour y saisir les pièces susdites. Trouvant porte close, ils se rendent au domicile du greffier, lui exhibent la minute de l’arrêt du 13 juillet et repartent avec les pièces du département, sans même dresser procès-verbal des documents emportés, restitués une semaine plus tard.

  • 122 Arch. nat., 144 AP 108.
  • 123 Idem.
  • 124 Idem.

171Le 12 août, la riposte de l’administration sort du Conseil du Roi avec un arrêt cassant celui de la Cour du 13 juillet et des lettres de jussion annonçant l’enregistrement forcé de l’édit de juillet 1766 et de la déclaration du 7 février 1768. Le lit de justice est envisagé pour la fin de l’été. « Je pense, dit Laverdy dès le 5 août, qu’il nous faudra un prince le 5 ou le 6 septembre si le Roi n’est pas obéi »122. La réponse aux Remontrances est communiquée au président de Lévy le 18 août. Le Roi règle d’abord leur sort aux revendications politiques de la Cour des Aides. Il déplore l’obstruction systématique de la Cour, lui rappelle qu’elle outrepasse ses compétences en s’arrogeant droit de regard sur le département et sur le brevet des tailles. Passant ensuite sur le terrain strictement fiscal que la Cour n’aurait jamais dû quitter, il réaffirme que l’objectif de la déclaration du 7 février est une meilleure répartition des tailles et non une augmentation de l’impôt. C’est pourquoi il faut distinguer revenus fonciers et revenus de l’industrie, seul moyen de proportionner la taille. Mais comme Malesherbes, Laverdy ne se borne pas à une réaction interne à l’administration. Il cherche l’appui de l’opinion. Comme à son arrivée au Contrôle général en 1763, il veut d’abord ramener le calme dans les esprits et faire retomber l’émoi provoqué par les magistrats. Car « Il y a du cri dans le public, dit-il, (…) et ces gens-là échauffent les têtes »123. Aussi pour enrayer la désinformation entreprise, selon lui, par la Cour des Aides, il fait, contre l’usage, imprimer et diffuser la réponse royale « pour détruire et les fausses impressions et l’effet fâcheux des Remontrances »124.

  • 125 Laverdy à Miromesnil, 6 décembre 1764, dans Le Verdier, Correspondance de Miromesnil, ouvr. cité, v (...)
  • 126 Laverdy à Miromesnil, 2 avril 1768, dans Le Verdier, Correspondance de Miromesnil, ouvr. cité, volu (...)
  • 127 Arch. nat., 144 AP 108.
  • 128 Arch. nat., Z/1a/108 ou Claude Josse Auger, Mémoire pour servir …, ouvr. cité, p. 259.
  • 129 Idem.

172En même temps qu’il fait face à Paris, Laverdy doit contenir la contagion de la contestation en province. Le parlement de Rouen, présidé par Hue de Miromesnil, récrimine depuis octobre 1767. Son premier arrêt bloquant la réception de la déclaration du 7 février 1768 est du 31 mars, suivi d’un second le 18 avril. Il interdit les opérations par commissaire au motif qu’elles sont préliminaires au cadastre. Or, depuis la déclaration de novembre 1763, celui-ci ne doit se faire qu’après examen des règlements par les Cours. A cet égard, Laverdy savait depuis déjà longtemps combien la Cour de Normandie, comme ses homologues, était réfractaire au cadastre. Sans illusions, il s’était résolu depuis 1764 à tourner cette question, difficile techniquement et susceptible seulement de braquer magistrats et privilégiés en général. « La Normandie ne veut pas de cadastre, écrivait-il, à peine installé au Contrôle général. Et pourquoi ? Sondons nos cœurs : c’est que l’impôt serait justement réparti et que le riche paierait dans la proportion du faible. D’un autre côté, quels frais et quelles longueurs n’entrainerait-il pas ? Trouvons donc un milieu qui produise un effet approchant et nous en aurons assez fait »125. Mais, bien qu’il ait encore une fois assuré Miromesnil, à propos de la déclaration du 7 février 1768, qu’» il ne s’agit ici non plus de cadastre que du grand Turc »126, les Remontrances du parlement de Rouen sortirent le 31 juillet. Celles de la Cour des Aides de Normandie, présidée par Lecoulteux, sortent le 14 juillet. Début août, Laverdy s’attend à une aggravation de la résistance au parlement de Rouen. Il « me fera quelque incartade, par quelque nouvel arrêt, ce qui pourrait entraîner la Cour des Aides qui est fort disposée à faire des sottises par elle-même » soupire-t-il127. Le 11 août, tombe un arrêt de la Cour des Aides de Normandie contre la déclaration du 7 février. Le 18, c’est un arrêt du parlement de cette province dans le même sens ; le 25, un arrêt du Conseil du Roi cassant celui du 18. Dans la semaine du 12 au 18, la correspondance entre le Contrôleur général et Lecoulteux, son parent, est presque quotidienne. En septembre, la Cour des Aides de Paris reprend l’initiative. Le 2, Malesherbes dépose ses itératives Remontrances. Elles reprennent la même argumentation que celles de juillet mais la dictature des ministres y est dénoncée plus vigoureusement encore. Le 5 septembre, la réponse du Roi blâme l’emportement de la Cour. « Elle doit éviter à l’avenir, déclare Louis XV, la chaleur et le peu de modération que j’ai remarqué dans le style de ses Remontrances »128. Il lui rappelle son devoir d’obéissance et les limites de ses compétences, en affirmant : « Ma Cour des Aides ne doit pas perdre de vue les bornes de l’autorité que les Rois mes prédécesseurs et moi lui avons confiée. Elle n’aurait pas dû me demander que le brevet de la taille et celui des impositions qui y sont accessoires lui soient envoyés pour y délibérer (…) Ma Cour des Aides ne doit pas me mettre dans le cas de lui rappeler les lois qui lui ont donné l’existence et les limites de son attribution qui ne lui permettent pas de participer à l’administration de mes états »129.

173À la suite de quoi, enregistrement immédiat est ordonné. Les magistrats obtempèrent. Ce 5 septembre, l’édit de juillet 1766 et la déclaration du 7 février 1768 sont enregistrés. Mais ils sont assortis de modifications telles que les deux textes originaux en sont dénaturés. Le 20 septembre, le Contrôleur général de Laverdy se résoud à envoyer sa déclaration aux intendants dans l’état où l’a mise la Cour des Aides. Il leur demande en même temps leur avis sur les modifications introduites. Est-il possible de s’en accommoder ? Plus embarrassé qu’un autre est l’intendant de Paris, Louis Jean de Bertier de Sauvigny. Il a en effet déjà réalisé la moitié des opérations du département de l’année fiscale 1769 conformément à son propre système repris dans les instructions d’août 1767, puis dans la déclaration de 1768. Il est donc particulièrement irrité contre les modifications de la Cour des Aides qui enlèvent toute régularité à son travail.

2. Les modifications de la Cour des Aides vues par Bertier de Sauvigny 130

  • 130 Arch. nat., 144 AP 108, dossier 7 bis.

174Les modifications apportées par les magistrats sont au nombre de neuf. Elles concrétisent pour l’essentiel les Remontrances de juillet.

1751° Il n’y aura pas de rôle fait devant les commissaires aux tailles. Ceux-ci ne seront nommés et envoyés qu’en cas très exceptionnel.

176Cet article à lui seul suffit, selon Bertier, à anéantir la déclaration, car le travail des commissaires aux tailles doit être constant pour porter un résultat. Sur ce premier point, la divergence de conception de l’administration est flagrante entre les magistrats et l’intendant. Pour les officiers de justice, l’intervention de l’administration dans la vie du citoyen ne doit être qu’exceptionnelle, à l’image de celle de la justice qui en est le cœur : c’est l’État-gendarme qui n’intervient que pour sanctionner, laissant le plus d’autonomie possible aux habitants. Le point de vue est l’écho de la pratique traditionnelle de l’impôt. Au contraire, l’intendant prône constance et régularité, nécessité d’une administration de gestion, placée sous le signe des finances. La justice réelle aurait ainsi son siège dans une administration quotidienne, au plus près du taillable. Tel est aussi le sens que Turgot donne à l’action administrative. Rendre toute autorité aux collecteurs revient donc à détruire ce qui a déjà été fait. Qui décide en outre des cas d’envoi de commisssaires aux tailles ? Est-ce la Cour ? Est-ce l’intendant ? Rien n’est dit à ce sujet. De plus, aucun commissaire ne voudra travailler avec la menace du contrôle de la Cour dont il est à peu près certain qu’elle annulera ses opérations. Maintenir cette modification signifie un retour à l’état antérieur à celui de 1715, quand le collecteur était libre de la répartition dans la paroisse et l’intendant libre de la répartition entre les paroisses et les élections. « Ce sera pour lors que l’arbitraire reprendra toute sa force et l’on n’aura pas lieu de se plaindre, ironise Bertier, puisque ce sera une Cour supérieure qui se dit chargée de stipuler l’intérêt de la nation qui l’aura rétabli. Cette Cour aura cru diminuer par là la prétendue autorité des commissaires départis ; au contraire, elle l’aura beaucoup augmentée. Il est bien plus facile de faire usage de cette autorité, dit-on irrésistible, quand on marche dans le désordre et dans l’obscurité que lorsqu’on est assujetti à des règles. » Et de conclure qu’avec cette modification, la déclaration du 7 février ressemble « à un monstre mutilé dont il reste à peine le tronc ».

1772° Les impositions accessoires du deuxième brevet seront réparties au marc la livre du principal de taille. Les contestations relatives à ces accessoires continueront d’être portées devant les tribunaux d’élections et en appel devant la Cour des Aides. Sur le fond, l’intendant n’a aucune critique à faire, car la Cour n’apporte pas de changement au système en place. La forme lui paraît cependant choquante. En effet, on a ici une auto-définition par la Cour de ses pouvoirs, en l’occurrence sa compétence sur les accessoires de taille. Ceci est contraire à l’absolutisme où, rex lex, seul le Roi peut définir la loi et encore plus les lois « constitutionnelles ». Or « ces modifications, constate Bertier, forment une espèce de contre-législation qui détruit absolument l’autorité législatrice du souverain, ces Cours se donnant elles-mêmes l’attribution de juridiction dont il n’appartient qu’au Roi de disposer ».

1783° Le commissaire aux tailles, en cas de désaccord sur une cote avec le collecteur, donnera son avis non sur le rôle de taille, mais sur un procès-verbal séparé. Bertier est indifférent à cette modification. Si elle paraît à la Cour une limite au pouvoir des commissaires, elle ne change rien pour l’intendant.

1794° Il ne pourra être fait qu’un seul procès-verbal extra-judiciaire par paroisse, sans possibilité de le renouveler les années suivantes. La modification est absurde pour l’intendant de Paris. En effet, le premier procès-verbal est sujet à beaucoup d’erreurs. Si l’on ne peut pas le corriger, autant ne rien faire. Comment, en outre, tenir une simple mise à jour des mutations de propriétés ? L’assemblée des habitants au sein de laquelle est rédigé le procès-verbal du commissaire aux tailles est la garantie même de la justice des opérations, par le contrôle collectif et régulier qui s’y exerce par l’entremise des taillables sur les déclarants mais aussi sur le collecteur et le commissaire aux tailles. C’est la pièce centrale du dispositif. La réduire à une tenue unique en neutralise les effets potentiels.

  • 131 Aujourd’hui encore, la section du contentieux du Conseil d’État peut, par sa jurisprudence, donner (...)

1805° Les amendes pour fausses déclarations sont interdites, sauf par appel à la Cour des Aides. Cette disposition contredit l’esprit de toute la déclaration. Elle pose aussi brutalement le problème de la rivalité entre les deux sources du pouvoir législatif. Et « il en sera toujours de même, remarque Bertier, quand, ainsi qu’on l’a observé ci-dessus, il y aura deux législateurs ». Pour lui, l’amende n’est cependant pas la solution à toutes les difficultés. Elle révèle au contraire l’échec de la coopération souhaitée explicitement depuis le duc de Noailles entre le taillable et l’administration. Mais c’est justement contre cette coopération que « la Cour des Aides fait publiquement d’aussi grands efforts ». Par la diminution du contentieux, la Cour trouverait la ruine et la fin de son rôle politique et social. En se réservant le contentieux des amendes, la Cour jugera systématiquement contre les commissaires aux rôles sous prétexte d’abus pour « détruire tout ce qui pourra être fait en conséquence (de l’action des commissaires), en compromettant les uns et intimidant les autres »131.

1816° La taille sur les biens-fonds sera partagée par moitié entre les fermiers et les propriétaires. D’Ormesson jugeait impossible de définir la proportion d’imposition entre fermier et propriétaire à cause de la variété des usages dans le royaume et tel n’était donc pas l’objectif de la déclaration du 7 février 1768. Ce n’est pas cet argument que retient Bertier. En tant qu’intendant de Paris, la proportion 50/50 ne le gêne pas ; c’est celle-là même qui est employée dans sa généralité. Mais dans le souci qui est celui du siècle de favoriser l’agriculture et dans une perspective fisco-économique, qui est celle du Contrôleur général, il pense qu’une imposition à part égale est injuste. Elle pénalise le seul propriétaire-exploitant, l’individu le plus utile du royaume, car le propriétaire non exploitant est le plus souvent, dans la généralité de Paris, un privilégié qui ne paiera donc pas. L’intendant de Paris souligne ici l’illogisme de la Cour qui déclare par ailleurs défendre le peuple. Or « si cela a lieu, que deviendra ce malheureux peuple duquel cette même Cour prétend stipuler les intérêts » ? En outre, l’argument que la proportion à moitié est la plus communément employée dans le royaume, ne doit pas rallier les suffrages si elle est injuste. Le Roi ne doit-il pas faire prévaloir la loi de la justice sur celle du nombre ? Que devient alors la revendication de justice au nom de laquelle la Cour agit ? Quel peuple la Cour entend-elle représenter ?

1827° Les instructions des intendants doivent être déposées sans frais aux greffes des élections, faute de quoi elles ne seront pas exécutoires. Elles doivent être conformes aux arrêts enregistrés. Et pourquoi pas des intendants muets ! Furieux de ce contrôle, Bertier choisit l’ironie. « Il y a lieu de croire, fulmine-t-il, qu’on (la Cour) ne désapprouvera pas que non seulement les intendants ne donnent pas d’instructions mais qu’ils retirent celles qu’ils peuvent avoir données. Il n’en faut pas dire davantage ! »

1838° Les commissaires aux impositions ne peuvent recevoir aucun argent, même pour frais de copie de rôle. L’intendant de Paris va jusqu’au bout de la modification. Sans rémunération, pas de commissaire. Les rôles reviendront donc aux collecteurs, chers à la Cour des Aides, et la réforme sera anéantie. « Cet empêchement de recevoir le juste salaire de tout copiste (conception moderne de l’employé public qui doit être salarié) est encore un moyen de dire : il ne faut point de commissaires ; il faut renvoyer aux collecteurs la confection des rôles. A la bonne heure ! Et c’est le parti qu’il faut prendre dans ces circonstances ! »

1849° La déclaration de 1728 est maintenue, c’est-à-dire la possibilité pour un taillable d’être imposé à son lieu de domicile pour des biens situés hors de sa paroisse de domicile. L’intendant se borne à déplorer une nouvelle entrave à la perfection de la réforme de la taille. Il juge inadmissible qu’une loi soit ainsi anéantie par une Cour, fût-elle supérieure.

185En cas de maintien de ces modifications, Bertier se déclare résolu à abandonner une partie devenue impossible. Il joint à sa réponse au Contrôleur général les lettres de ses commissaires aux rôles annonçant leur refus de continuer leur travail dans ces conditions.

3. Pourquoi l’abandon du Roi ?

186La Cour des Aides a donc gagné ; la taille traditionnelle est maintenue. Par ses modifications, la réforme est vidée de son contenu. La mise en place progressive depuis Noailles de commissaires aux impositions comme agents réguliers et non exceptionnels de l’administration centrale dans les paroisses des généralités d’élections, est anéantie. Comme le note Bertier, la situation est à reprendre dans l’état de 1715. L’épreuve de force avec les magistrats n’est pas engagée : il n’y a pas eu de lit de justice pour imposer la taille tarifée. Et l’enjeu n’était sans doute pas assez important pour que le Roi y use tous ses moyens. En effet, il ne s’agit finalement ici que de mieux asseoir la taille personnelle, petite réforme apparemment sans grande envergure. Mais cette taille rentre, plus ou moins bien, quoi qu’il arrive. Si la réforme échoue, le Roi n’y risque rien à court terme. Le Conseil continuera à fixer le brevet, les intendants à faire le département, les collecteurs à répartir comme ils le peuvent, avec l’intervention épisodique de commissaires pour les rôles d’office. Bien plus, le Contrôleur général est renvoyé le 27 septembre 1768.

  • 132 Journal et mémoires de Charles Collé, éd. par H. Bonhomme, Paris, 1868, tome III, p 207, cité par S (...)
  • 133 Steven Kaplan, Le pain, le peuple et le Roi, ouvr. cité, p. 181.
  • 134 Idem, p. 253.

187On l’a dit surpris de cette issue132. Pourtant sa situation politique était déjà devenue largement intenable par suite de l’échec de la libéralisation des grains. Et c’est là qu’il faut chercher sans doute une des causes de son renvoi, tout autant que dans l’échec de sa politique fiscale et du rétablissement des finances royales. Le prix du blé et la disette constituent le sujet des trois quarts de la correspondance de Laverdy au président de Miromesnil pour l’année 1768, éclipsant de très loin toute préoccupation relative à la taille tarifée (3 % des lettres seulement l’évoquent). La perturbation de la circulation habituelle des grains, par le changement des règles commerciales en 1764, avait par elle-même amené une hausse des prix, effet de l’affolement d’une opinion publique voyant disparaître grains et farines des marchés ordinaires et se multiplier marchands et intermédiaires inconnus, donc suspects. A cette nouveauté déjà génératrice de hausse des prix sous l’effet de l’inquiétude du consommateur, s’ajoute à partir de 1766 une crise réelle de ravitaillement. Inégale suivant les régions du royaume, la médiocrité des récoltes touche particulièrement la région parisienne en 1767 et 1768. Les émeutes contre le pain cher éclatent régulièrement dans la généralité de Paris où la création des réserves du Grain du Roi accroît l’inquiétude et relance les rumeurs traditionnelles en pareilles circonstances contre les « accapareurs ». La politique de libéralisation limitée du Contrôleur général avec suspension des exportations et intervention d’une réserve de secours gérée par le Roi, « boulanger du dernier recours », n’aboutit qu’à faire accuser Laverdy de vouloir affamer le peuple en spéculant sur les grains : c’est le pacte de famine. Cette accusation, que la mémoire collective n’oubliera pas et en premier Leprévôt de Beaumont, resté vingt ans en prison pour l’avoir écrite et témoin principal au tribunal révolutionnaire, contribuera à mener l’ancien Contrôleur général à la guillotine en 1793133. L’hiver de 1768, « année critique »134 selon le lieutenant de police de Sartine, est comparé à l’hiver de 1709 de triste mémoire ; la Seine charrie des glaçons et dépasse la cote d’alerte : les bateaux qui apportent le grain et le bois n’arrivent plus, les moulins qui produisent la farine ne tournent plus. Au printemps, le Grain du Roi est épuisé et le ravitaillement de Paris se fait avec les réserves des communautés religieuses et des collèges. L’été, maussade et pluvieux, laisse augurer d’une maigre récolte. A l’automne, le prix du pain a au moins doublé sur le marché parisien, les révoltes de la misère grondent en bien des points du royaume, les premiers placards séditieux apparaissent dans la capitale.

  • 135 Idem, p. 217.
  • 136 Arch. nat., K 885, Laverdy, Mémoire sur l’état des finances en 1768.

188A la fin de septembre, l’un d’eux conseille au Roi de « se défaire de messieurs de Choiseul et Laverdy qui, avec une troupe de voleurs, font enlever le blé hors du royaume »135. Le Roi lui-même, traître à sa mission de nourricier du peuple, est explicitement menacé par ce placard qui remet en mémoire à tous les Parisiens l’attentat de Damiens (1757). Les parlements, d’habitude si réticents à toute extension de l’autorité royale, rappellent à Louis XV son devoir d’intervention pour assurer la police des grains, devoir qu’il a délibérément sacrifié avec l’engagement de la politique libérale. Malgré la campagne permanente en faveur de la libéralisation que le Contrôleur général fait mener par la plume de Dupont de Nemours, la politique de Laverdy est à ce moment assimilée à la famine, aux émeutes. Et le ministre alors de condamner en termes très durs les théories physiocratiques, « systèmes illusoires qu’on embrasse avec l’avidité d’un malade pour faire les remèdes d’un charlatan et haïr ceux de la véritable médecine »136.

189Quand bien même en outre, les ventres seraient rassasiés, le Contrôleur général rassemble à ce moment toutes les oppositions sur sa personne : celle des magistrats des Aides, hostiles à une réforme fiscale où ils voient la fin de leur Cour, celle des parlements, rendus furieux par le soutien apporté par le ministre au duc d’Aiguillon dans l’affaire de Bretagne, celle des rentiers de l’État qui se jugent spoliés par son plan d’amortissement de la dette publique fondé sur une ponction fiscale sur les rentes, celle du duc de Choiseul, à l’origine pourtant de son élévation au contrôle et enfin, celle du Roi qui ne voit pas d’amélioration notable de l’état de ses finances, cinq ans après le retour à la paix.

190En 1768, Laverdy est devenu encombrant pour tout le monde, physiocrates en tête, qui lui reprochent ses demi-mesures. Cherchant à se dissocier d’une situation critique provoquée par une politique libérale appliquée à une économie de pénurie, Louis XV n’a d’autre solution que de changer de ministre. Laverdy est ainsi sacrifié à l’opinion publique, au retour au calme et à l’enregistrement de nouveaux subsides financiers. En effet, si la situation économique s’est détériorée par rapport au début du ministère, la situation financière de l’État, en attendant une réforme fiscale qui n’arrive pas, n’a pas changé, toujours aussi précaire, obligeant le Contrôle général à faire feu de tout bois, quoi qu’il en ait.

  • 137 Idem.
  • 138 Arch. nat., K 885, Mémoire sur l’état des finances en 1768.

191En 1767, Laverdy a déjà obtenu avec difficulté la prorogation des droits de la caisse de Poissy sur les viandes qui venaient à expiration et surtout l’enregistrement de l’augmentation du bail de la Ferme générale contre laquelle protestent toujours les Fermiers généraux. Le bail Alaterre est de 132 millions contre 124 pour le bail précédent. Et « on n’aurait pas obtenu cette augmentation si les malheurs tombés sur la récolte (…) n’eussent été précédés par le résultat du bail »137. Les récoltes ayant été mauvaises, la recette générale des finances (taille, accessoires, capitation, vingtième) n’a donné que de très maigres résultats : il y a 40 millions d’arriérés de 1767 en 1768, alors que la recette de 1768 est estimée à un peu plus de 50 millions. C’est dire que, en 1767, presque rien n’a été payé, ni de la taille, ni de la capitation, ni du vingtième. Le Contrôleur général est dans une situation telle que l’année 1767 n’a été « bouclée » qu’à coups d’expédients : avance de 7 millions de la Ferme générale sur le bail Alaterre qui entre en vigueur en 1768, redécouverte de droits domaniaux qui, aussitôt mis en régie, ont produit en fonds d’avance 9 millions, création de brevets d’arts et métiers dans tous les corps de métiers, qui ont rapporté 4 millions. Ces deux ressources, dont le Contrôleur général s’attend à ce qu’elles soient contestées, « ont sauvé l’année 1767 qui n’a pas manqué puisque tous les remboursements ont été faits à l’ordinaire. Les arrérages ont été exactement payés, les services des départements ont été remplis et dans ceux de la maison du Roi et de la finance, il a été payé assez d’acompte pour qu’il n’y ait eu que du chagrin et de l’humeur sans qu’on ait pu accuser d’avoir manqué tout à fait ». Mais le Contrôleur général ne veut pas revivre « une année aussi difficile et en vérité, Sire, – car Votre Majesté doit pardonner cette expression à la douleur – une année telle qu’il n’y a pas de ministre qui pût en soutenir une seconde de la même espèce »138.

  • 139 Idem.
  • 140 Idem.

192En conséquence, devant un déficit estimé à 80 millions pour l’année 1768, la priorité est donnée aux démarches nécessaires pour trouver de nouveaux subsides, même s’il y faut sacrifier un Contrôleur général. La régie des nouveaux droits domaniaux ne produira pas encore à plein en 1768. Et la raison en est que « l’on va doucement et lentement dans cette perception. On ne marche qu’en raison des enregistrements des Cours des Aides. On s’arrête dès qu’il y a une difficulté et on la lève avant d’aller plus loin. (Et) on est attaqué continuellement au parlement de Paris »139. Puisque la taille n’est pas remise en cause par les Remontrances sur la déclaration du 7 février mais seulement une nouvelle méthode d’assiette, c’est la prorogation du deuxième vingtième arrivant à expiration cette même année qui est le véritable objectif financier. « Mais pourra-t-il être enregistré sans lit de justice ? Pourra-t-il l’être assez tôt pour qu’on puisse le tirer par anticipation ? Le sera-t-il assez tôt dans les provinces ? C’est ce qu’on a peine à croire »140. Or en décembre 1768, à l’issue du renvoi de Laverdy qui contente tout le monde, que l’on trouve qu’il en fasse trop ou qu’il n’en fasse pas assez, la prorogation du vingtième est obtenue pour dix ans sans difficultés.

193Quant à la réforme de la taille, l’administration n’a pour autant pas dit son dernier mot et n’a pas fini d’user de chemins détournés pour parvenir à ses fins. A défaut de pouvoir établir un système général bloqué par la Cour des Aides et victime de la conjoncture, elle continue d’utiliser avec constance l’exception à la règle, retombant alors dans un domaine familier : celui de la loi particulière. Ainsi, le 27 octobre 1768, la Cour enregistre sans barguigner la prorogation pour trois ans dans la généralité de Châlons de la taille tarifée qui y est en vigueur depuis 1738. L’intendant peut continuer tranquillement son travail, de même que son collègue du Limousin en avait reçu l’autorisation, toujours à titre exceptionnel, quelques années plus tôt.

  • 141 Montesquieu, De l’esprit des lois, livre XXIX, chapitre XVIII, éd. GF, Flammarion, Paris, 1979, tom (...)

194Ce qui échoue pour une troisième fois avec la réforme Laverdy, ce n’est donc pas la taille tarifée qui se répand peu à peu dans le royaume du même pas que les commissaires aux tailles, même si la Cour des Aides refuse obstinément de les connaître, c’est la possibilité d’une réforme générale de l’impôt menée à l’échelon central, réforme particulièrement ambitieuse avec Laverdy puisque menée en couple avec une réorganisation des circuits économiques du royaume. Ce n’est pas tant la réalité des pratiques fiscales qui est bloquée par la Cour des Aides, qu’un nouveau modèle d’État en cours d’installation et appuyé, pour commencer, sur un pilier inédit : l’administration fiscale. D’une part, il apparaissait aux magistrats que les finances se substituaient de plus en plus à la justice, comme principe organisateur de l’État. D’autre part, l’unification autoritaire du droit fiscal, amorcée clairement, même pour des ambitions uniquement formelles, par la réforme Laverdy pour les pays d’élections, ouvrait la porte à la remise en cause de l’équilibre social de l’Ancien Régime, avec ses autonomies, ses libertés ou ses privilèges, battus en brèche par un processus centralisateur qu’incarnaient dans chaque paroisse les nouveaux commissaires aux tailles. Contre cette entreprise subversive que constituait l’unification du droit, signifiant pour eux extension du despotisme, les magistrats pouvaient s’appuyer sur les traditionnelles confirmations royales des privilèges, à chaque avènement, moment de refondation chronique du royaume. Ils avaient aussi pour eux le plus illustre des parlementaires du siècle. Dans l’Esprit des lois, en effet, Montesquieu avait adopté un point de vue pour le moins dubitatif à l’égard « de certaines idées d’uniformité qui saisissent quelquefois les grands esprits (car elles ont touché Charlemagne) mais qui frappent infailliblement les petits. Ils y trouvent un genre de perfection qu’ils reconnaissent, parce qu’il est impossible de ne le pas découvrir : les mêmes poids dans la police, les mêmes mesures dans le commerce, les mêmes lois dans l’État… Mais cela est-il toujours à propos, sans exception ? Le mal de changer est-il toujours moins grand que le mal de souffrir ? Et la grandeur du génie ne consisterait-elle pas mieux à savoir dans quel cas il faut l’uniformité, et dans quel cas il faut des différences ? (…) Lorsque les citoyens suivent les lois, qu’importe qu’ils suivent la même ?141 »

Notes

1 Voltaire, lettre n° 5655, à Mme du Deffand, 24 mai 1764, dans Œuvres complètes de Voltaire, Paris, nouvelle édition Garnier, 1877-1885, volume 43, p. 222.

2 Edmond Jean François Barbier, Journal historique et anecdotique du règne de Louis XV, Paris, 1847-1856, volume 4, p. 479.

3 A la seule exception de Necker. Mais ce dernier n’a pas le titre de Contrôleur général.

4 Barbier, Journal historique, ouvr. cité, p. 479.

5 Voltaire, lettre n° 6055, au marquis de Villette, juin 1765, ouvr. cité, tome 44, p. 43.

6 Edmond Jean François Barbier, Journal historique et anecdotique du règne de Louis XV, Paris, 1847-1856, volume 4, p. 479.

7 Marcel Marion, Histoire financière …, ouvr. cité, tome 1, p. 226.

8 Georges Weulersse, Le Mouvement physiocratique de 1756 à 1770, Paris, 1910, tome 1, p. 118.

9 Idem.

10 Pierre Gaxotte, Le siècle de Louis XV, Paris, Fayard, nouvelle édition 1958, p. 287.

11 Biographie universelle de Michaud, Paris, 1843…, article « Averdy (de L’) ».

12 Voltaire, lettre n° 5492, 23 décembre 1763, ouvr. cité, volume 43, p. 57.

13 Voltaire, lettre n° 5525, 15 janvier 1764, ouvr. cité, tome 43, p. 89.

14 Marcel Marion, Histoire financière…, ouvr. cité, tome 1, p. 226.

15 Georges Weulersse, Le mouvement physiocratique de 1756 à…, ouvr. cité, tome 1, p. 117.

16 Pierre Gaxotte, Le siècle de Louis XV, Paris, Fayard, nouvelle éd. 1958, p. 287.

17 Maurice Bordes, La réforme municipale du contrôleur Laverdy, Toulouse, 1968, p. 11.

18 Michel Antoine, Louis XV, Paris, Fayard, 1989, p. 817.

19 Bibliothèque de Port Royal, fonds Le Paige 584, n° 38.

20 Arch. nat., K 885, Laverdy, Mémoire sur l’état des finances.

21 Arch. nat., H 631, cité par Marcel Marion, Histoire financière…, ouvr. cité, tome 1, p. 226. Nous n’avons pas retrouvé cette citation sous la cote indiquée.

22 Voir Fonds Le Paige, bibliothèque de Port-Royal.

23 Dale Van Klay, The jansenists and the expulsion of the Jesuits…, New Heaven, Yale university press, 1975, p. 125-136.

24 Michel Denis et Noël Blayau, Le xviiie siècle, Paris, Armand Colin, 1970, col. U, p. 223.

25 Julian Swann, « Le gouvernement face aux magistrats jansénistes… », dans Jansénisme et Révolution, Paris, Chroniques de Port-Royal, 1990, p. 169.

26 Arch. nat., AD/IX/398, Lettres patentes du 21 novembre 1763, cité par Marcel Marion, Histoire financière…, ouvr. cité, tome 1, p. 227, note 1.

27 Lettre de Bertin à Miromesnil, président du parlement de Rouen, 13 juin 1760, cité dans Le Verdier, Correspondance politique et administrative de Miromesnil, Rouen, 1899-1903, vol. I, p. 72.

28 Lettre de Bertin à Miromesnil, président du parlement de Rouen, 13 juin 1760, cité dans Le Verdier, Correspondance politique et administrative de Miromesnil, Rouen, 1899-1903, vol. 1, p. 72.

29 Arch. nat., K 885, Laverdy, Mémoire sur l’état des finances.

30 Une occasion particulière s’offrait à Rouen de cette coopération avec la perspective de l’enregistrement dans cette cour de la déclaration du 13 avril 1761, officialisant la fusion de la taille et de la capitation dans les mêmes rôles et la restitution de l’intégralité du contentieux des tailles aux magistrats. Entre le premier président de Valiquierville et l’intendant d’Ormesson, bras droit de Laverdy pour les questions fiscales, s’engagea donc un long dialogue, mettant à l’épreuve la nouvelle méthode de travail et où les services du Contrôle général laissaient parfois ressortir leur autoritarisme. Deux questions ont été notamment débattues : la procédure du contentieux fiscal, que le Contrôleur général souhaitait simplifier et l’imposition au lieu de résidence du taillable ou au lieu de situation de ses biens qui soulevait celle de l’assujettissement à la taille de l’habitant d’une ville abonnée pour ses biens situés en zone taillable. Sur ce sujet, voir Arch. nat., H/1/1427.

31 Arch. nat., K 885, Laverdy, Mémoire sur l’état des finances.

32 Roussel de La Tour, Richesse de l’État, s. l. n. d. (1763), in-4°, 8 p. Bibl. nat : 4°R, Pièce 580.

33 Grimm, Journal, 1er juillet 1763, tome IV, p. 455.

34 Miromesnil à Bertin, 15 juin 1763, cité dans Le Verdier, Correspondance politique et administrative de Miromesnil, Rouen, 1899-1903, volume II, p. 229.

35 Jacob-Nicolas Moreau, Doutes modestes sur la Richesse de l’État, Paris, chez Bonaventure Ruinart, p. 6.

36 Georges Weulersse, Le mouvement physiocratique… de 1756 à 1770, ouvr. cité, tome 1, p. 118, note 1.

37 Laverdy à Miromesnil, 6 décembre 1763, cité dans Le Verdier, Correspondance politique et administrative de Miromesnil, Rouen, 1899-1903, vol. 3, p. 409-410.

38 Voltaire, Dictionnaire philosophique, article « blé », nouvelle édition Garnier frères, Paris, 1878, tome 2, p. 11.

39 Emile Campardon, Madame de Pompadour et la cour de Louis XV…, Paris, 1867, p. 300.

40 Laverdy, Mémoire sur l’état des finances, déjà cité.

41 Idem.

42 Steven Kaplan, Le pain, le peuple et le Roi…, Paris, Perrin, 1986, p. 108, et Ernest Labrousse, Le prix du froment… Paris, rééd. 1970, p. 98, courbe reproduite infra.

43 Cité par Robert Schnerb, « Technique fiscale et partis pris sociaux… », dans Deux siècles de fiscalité française, sous la dir. de Jean Bouvier et Jacques Wolf, Paris, 1973, p. 91.

44 Idem.

45 Marquis de Mirabeau, Supplément à la théorie de l’impôt, La Haye,1776, p. 118.

46 Paul Harsin, « La théorie fiscale des physiocrates », dans Revue d’histoire économique et sociale, 1958, p. 14.

47 Grimm, Correspondance, n° 1434, 1er octobre 1757, cité par Jean Airiau, L’opposition aux physiocrates…, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1965, p. 19.

48 Pesselier, Doutes proposés à l’auteur de la Théorie de l’impôt, s. l., 1761, p. 95.

49 Jean-Joseph Graslin, Essai analytique sur l’impôt, Londres, 1767, p. 258 (135).

50 Voltaire, L’homme aux quarante écus, conte, 1767, dans Romans et contes de Voltaire, Paris, Gallimard, col. La Pléiade, 1979, p. 415-477.

51 Pour le détail de la législation de l’exemption de taille, voir Jean Guerout, « La taille dans la région parisienne… » dans Paris et Ile-de-France, mémoires, 1962, p. 183-205.

52 Arch. Nat., P 5619.

53 Moreau de Beaumont, Mémoires sur les impositions, ouvr. cité, tome 2, p. 11.

54 Les archives de l’intendant de finances d’Ormesson (Arch. nat., 144 AP) constituent une source très riche sur la réforme Laverdy. En particulier, Mémoire sur la nouvelle répartition de la taille et sur les oppositions des différentes cours, adressé à Maynon d’Invau, successeur de Laverdy, s. d, 144 AP 108, dossier 2.

55 Commune de Gambais, Yvelines.

56 Sur Harvoin, voir John Bosher, French finances. 1770-1775…, Cambridge, University press, 1970 (index).

57 On signale que l’intendant Gaspard Louis Rouillé d’Orfeuil n’est pas l’auteur de l’Ami des Français et autres contes philosophiques qui lui sont régulièrement attribués depuis l’erreur d’attribution commise par Etienne Prévost de Lavaud dans sa thèse de droit, Les théories de l’intendant Rouillé d’Orfeuil, 1909. Ces ouvrages sont en réalité l’œuvre du brigadier Augustin Rouillé d’Orfeuil.

58 Arch. dép. de la Marne, C 763, cité par Robert Lentz, ouvr. cité, p. 28.

59 Arch. dép. du Puy de Dôme, C 2830, Réponse à la lettre du contrôleur général du 28 mars 1767, cité dans G. Rouchon, Inventaire sommaire des archives départementales antérieures à 1790. Puy de Dôme. Archives civiles, série C, Clermont-Ferrand, 1902. Tome 3, p. 22.

60 Arch. nat., 144 AP 108.

61 « C’est-à-dire établi sans formalités judiciaires ou administratives ». Jean Guerout, « la taille… », ouvr. cité, p. 256, note 1.

62 Arch. nat., 144 AP 108.

63 Cité par Marcel Marion, L’impôt sur le revenu…, ouvr. cité, p. 63.

64 Arch. dép. de la Marne, C 763, cité par Robert Lentz, ouvr. cité, p. 168.

65 Arch. nat., 144 AP 108.

66 Arch. nat., 144 AP 108.

67 Idem.

68 Idem.

69 Arch. nat., H/1/1427. La version de la déclaration du 13 avril 1761 proposée à l’enregistrement à Rouen en 1764, était, en effet, singulièrement gauchie par rapport à l’original. Le projet destiné aux magistrats normands omettait de leur rendre le contentieux des rôles d’office, tarifés ou proportionnels, celui-ci demeurant aux intendants. C’était pourtant l’acquis essentiel de 1761 pour les cours de l’impôt. D’Ailly, premier commis des finances, ne se fit pas faute de signaler à d’Ormesson que le projet en cet état ne serait jamais enregistré et légitimement. Toutes les Cours des Aides ont en effet récupéré cette compétence qui est de droit. Seule celle de Rouen en resterait privée. « Si elle admettait pareille loy, elle serait plus mal qu’elle n’était auparavant […] Cette compétence n’est donnée aux intendants que par un simple arrêt du conseil renouvellé tous les ans. La Cour des Aides n’en est point légalement privée. Cette privation deviendrait légale si elle enregistrait cette loi. En cela, elle travaillerait à sa destruction et se rendrait méprisable. C’est ce qu’on ne peut exiger de sa complaisance. N’étant pas régulièrement privée de cette compétence, elle peut toujours la réclamer. Si elle y avait consenti par un enregistrement, elle en serait privée à perpétuité. Cette question est la plus essentielle pour cette cour. La matière des tailles fait la moitié des affaires et les plus importantes ». Finalement le projet fut strictement aligné sur la déclaration de 1761.

70 Arch. nat., 144 AP 108.

71 Arch. nat., H/1/1427, Mémoire sur la déclaration du 13 avril 1761.

72 Arch. nat., 144 AP 108.

73 Arch. nat., AD/IX/470. La déclaration est aussi citée en entier par Malesherbes dans ses Remontrances de 1768 (intégralement en annexe).

74 Cité en annexe, p. 412.

75 Cité en annexe, p. 417.

76 Cité en annexe, p. 418.

77 Cité en annexe, p. 420.

78 Cité en annexe, p. 422.

79 Arch. nat., K 885, Mémoire sur…, déjà cité.

80 « Alors il est resté la question de savoir si on réduirait les rentes à deux et demi ou si on continuerait le second vingtième. J’ai invoqué la bonne foi, l’honneur pour empêcher le premier parti, et on est convenu non seulement que j’avais raison, mais que le Roi y serait personnellement opposé », Laverdy à Miromesnil, 29 mai 1767, dans Le Verdier, Correspondance de Miromesnil, ouvr. cité, volume IV, p. 251.

81 Arch. nat., K 885, Mémoire sur…, déjà cité.

82 Idem.

83 Arch. nat., K 885, Mémoire sur…, déjà cité.

84 Arch. nat., 144 AP 108, rapport de d’Ormesson sur les Remontrances.

85 Arch. nat., K 885, Mémoire sur…, déjà cité.

86 Arch. nat., 144 AP 108, rapport de d’Ormesson, déjà cité.

87 Arch. nat., 144 AP 108, rapport de d’Ormesson, déjà cité.

88 Voir André Burguière et Jacques Revel (sous la dir. de)., L’État et tes pouvoirs, ouvr. cité, p. 246.

89 Voir Alain Guéry, « L’État, l’outil du bien commun », dans Les lieux de Mémoire, 3e série, la France : volume 3 : De l’archive à l’emblème, sous la dir. de Pierre Nora, Paris, Gallimard, 1992, p. 841.

90 « C’est Louis XV qui a créé Monsieur Lebureau (…). Il est né aux environs de 1750, sans rond de cuir ni manches de lustrine. Il portait un habit brodé, des bas de soie et une épée. A vrai dire, l’événement passa inaperçu. C’est pourtant une espèce de révolution, le début d’un autre régime, la préfiguration des états modernes, » Pierre Gaxotte, ouvr. cité, p. 390.

91 « Si l’on veut bien faire attention à la lutte des parlements contre le pouvoir royal, on verra que c’est presque toujours sur le terrain de la politique et non sur celui de l’administration qu’on se rencontre. Les querelles naissent d’ordinaire à propos d’un nouvel impôt ; c’est-à-dire que ce n’est pas la puissance administrative que les deux adversaires se disputent mais le pouvoir législatif ». Alexis de Tocqueville, L’Ancien régime et la Révolution, 1856, Paris, Gallimard, col. Folio, 1967, p. 130.

92 Michel Antoine, « La monarchie française de François Ier à Louis XVI », dans Les monarchies, ouvr. cité, p. 185 à 208.

93 Arch. nat., Z/1a/108, ou Claude Josse Auger, Mémoire pour servir à l’histoire…, p. 273.

94 Michel Antoine, « Nostalgie de la Fronde et opposition parlementaire sous Louis XV », dans Recueil d’études en hommage à Lucien Musset, cahiers des Annales de Normandie n° 23, 1990, p. 490.

95 Voir supra l’échange Malesherbes-Turgot, à propose des subdélégués en Limousin.

96 Arch. nat., 144 AP 108, rapport de d’Ormesson… déjà cité.

97 Arch. nat., Z/1g/183.

98 Voir Abel Poitrineau, La vie rurale en Basse Auvergne…, Aurillac, Impr. moderne, 1966, tome 1, p. 361.

99 Alain Guéry, « L’État, l’outil du bien commun », dans Les lieux de Mémoire, ouvr. cité, p. 844.

100 On note au passage la transformation du discours sur la Fonction publique qui fait aujourd’hui passer au premier rang l’argument de la sécurité de l’emploi pour justifier la faible rémunération des fonctionnaires, en occultant l’enracinement moral encore très présent au début de ce siècle, en particulier pour la carrière professorale et militaire. Revers de la médaille, cette faiblesse de rémunérations écarta jusque dans la première moitié du xxe siècle de certaines fonctions publiques chargées de lourds frais de représentation (ambassades par exemple), les candidats dépourvus d’une fortune personnelle leur permettant de soutenir leur rang.

101 En annexe, p. 418.

102 Idem.

103 Arch. nat., 144 AP 108, rapport de d’Ormesson… déjà cité.

104 En annexe, p. 147.

105 Arch. nat., 144 AP 108. rapport de d’Ormesson… déjà cité.

106 Idem.

107 Arch. nat., H 1427.

108 Claude Josse Auger, Mémoire pour servir à l’histoire…, ouvr. cité, p. 181.

109 Idem.

110 Arch. nat., 144 AP 108.

111 Idem.

112 Idem.

113 Idem.

114 Claude Josse Auger, Mémoire pour servir à l’histoire…, p. 185.

115 Claude Josse Auger, Mémoire pour servir à l’histoire…, p. 185.

116 Idem.

117 Voir Alain Guéry, « Les finances de la monarchie », dans Annales, E.S.C, 1978, mars-avril, p. 216-239.

118 « Rendez à César ce qui est à César, à Dieu ce qui est à Dieu », Evangile de St Matthieu, XXII, 21.

119 Voir Alain Guéry, « L’État, l’outil du bien commun », ouvr. cité, p. 828.

120 Arch. nat., 144 AP 108, Trudaine de Montigny, 5 août 1768.

121 Arch. nat., 144 AP 108.

122 Arch. nat., 144 AP 108.

123 Idem.

124 Idem.

125 Laverdy à Miromesnil, 6 décembre 1764, dans Le Verdier, Correspondance de Miromesnil, ouvr. cité, volume III, p. 410.

126 Laverdy à Miromesnil, 2 avril 1768, dans Le Verdier, Correspondance de Miromesnil, ouvr. cité, volume V, p. 141.

127 Arch. nat., 144 AP 108.

128 Arch. nat., Z/1a/108 ou Claude Josse Auger, Mémoire pour servir …, ouvr. cité, p. 259.

129 Idem.

130 Arch. nat., 144 AP 108, dossier 7 bis.

131 Aujourd’hui encore, la section du contentieux du Conseil d’État peut, par sa jurisprudence, donner une interprétation de la loi fiscale qui n’est pas forcément celle de la Direction générale des impôts, rédactrice première de la loi, et forcer ainsi cette dernière à préciser ou revoir ses textes. On retrouve dans ce fait un écho de la vieille opposition entre les juges de l’impôt de la Cour des Aides et les administrateurs du Conseil du Roi.

132 Journal et mémoires de Charles Collé, éd. par H. Bonhomme, Paris, 1868, tome III, p 207, cité par Steven Kaplan, Le pain, le peuple et le Roi, ouvr. cité, p. 180, note 189.

133 Steven Kaplan, Le pain, le peuple et le Roi, ouvr. cité, p. 181.

134 Idem, p. 253.

135 Idem, p. 217.

136 Arch. nat., K 885, Laverdy, Mémoire sur l’état des finances en 1768.

137 Idem.

138 Arch. nat., K 885, Mémoire sur l’état des finances en 1768.

139 Idem.

140 Idem.

141 Montesquieu, De l’esprit des lois, livre XXIX, chapitre XVIII, éd. GF, Flammarion, Paris, 1979, tome 2, p. 307.

Table des illustrations

Titre Graphique 3. Élection de Paris : brevet de la taille en 1750. Temps de paix
Légende Source : P5592, Archives nationales.
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Titre Élection de Paris : brevet de la taille en 1760. Temps de guerre
Légende Source : P5603, Archives nationales.
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Titre Élection de Paris : brevet de la taille de 1768
Légende Source : P5619, Archives nationales.
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Titre Élection de Paris : brevet de la taille en 1780
Légende Source : P5658, Archives nationales.
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Titre Graphique 4. Le brevet de la taille de la généralité de Paris. 1750-1780. Principal, accessoires et brevet militaire
Légende Source : série P, Archives nationales.
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Titre Évolution du brevet de taille de la généralité de Paris (en pourcentages) 1750-1780. Principal, accessoires et brevet militaire
Légende Source : série P, Archives nationales.
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Titre Graphique 5. Expédients financiers et fiscaux. 1715-1789
Légende Source : J.-J. Clamageran et M. Marion.
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Titre Graphique 6. Le prix du setier de blé en France (1709-1820)
Légende Prix du Blé (moyennes annuelles)Prix du Blé reconstitué d’après l’indice de Beveridge (1793-1796)Mouvement de longue durée d’après les moyennes mobiles (1709-1789)
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Titre Prix du setier de blé de Paris pendant la crise de 1767-1776
Légende Un setier de Paris vaut 1,17 hectolitre.
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© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1994

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