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L’invention de l’impôt sur le revenu

 | 
Mireille Touzery

Chapitre III. « La guerre de l’impôt » jusqu’au retour de la taille tarifée. 1749-1763

Texte intégral

I. LA COUR DES AIDES SOUS LA PRÉSIDENCE MALESHERBES (1750-1775)

A. CE QUE VEUT LA COUR DES AIDES1

  • 1 Les sources essentielles de ce chapitre sont : Michel Antoine, Louis XV, Paris, Fayard, 1989 ; Cla (...)

1C’est à partir des années 1750 que la Cour des Aides s’installe sur le devant de la scène de la contestation parlementaire, conduite par son nouveau premier président Chrétien Guillaume de Lamoignon de Malesherbes. De ses deux prédécesseurs, le premier, Le Camus (1714-1746) s’était signalé par sa tranquillité et le second, Lamoignon de Blanc-Mesnil (1746-1750), par un souci de ne pas causer d’ennui au Roi, traduisant un attachement solide à la monarchie. Appuyé sur le droit de remontrance préalable retrouvé en 1715, Malesherbes devait inaugurer une conduite parlementaire plus critique, quant aux initiatives fiscales du Roi. Cette politique suivait d’ailleurs en parallèle celle du parlement de Paris, sur lequel le nouveau premier président était soucieux d’aligner les magistrats des Aides, tant dans un souci de promotion personnelle que dans un souci de promotion des idées de cette magistrature spécialisée.

2L’inflation des mesures fiscales, écho des difficultés financières provoquées par les guerres de succession d’Autriche, puis de Sept Ans, multiplie d’autant les occasions d’intervenir pour les magistrats de l’impôt, dans les années 1750 à 1770. Pour autant, la Cour des Aides de Malesherbes ne borne pas ses remontrances à des considérations fiscales. Elle les étend à l’ensemble du système politique, voire social, que structure la monarchie, dans la conviction d’une part que ce système est attaqué par la voie fiscale, d’autre part qu’elle-même, garante d’un ordre ancien, est menacée. Dans l’ensemble des remontrances produites par la Cour des Aides, sous la présidence de Malesherbes, qu’elles aient été le fruit d’une rédaction collégiale comme elles devaient l’être, ou qu’elles soient issues de la seule plume du premier président, on note une constance remarquable de l’argumentation.

  • 2 André Bruguière et Jacques Revel (sous la dir. de), L’État et les pouvoirs. Histoire de la France… (...)

3A partir de la pierre de touche que constitue la politique fiscale, et plus largement financière, le thème général en est la dénonciation de la montée d’une monarchie tyrannique. Selon la Cour des Aides, cette tyrannie se caractériserait dans ses méthodes par une démolition des pouvoirs politiques concurrents du monarque, à commencer par le sien propre, mais aussi, quant au fond, de l’ordre social dans lequel elle-même possède une place de choix. La Cour des Aides de Malesherbes se bat donc contre l’absolutisme. Elle se défend d’abord elle-même comme contre-pouvoir, en promouvant une conception judiciaire et « participationniste »2, sinon parlementaire, de la monarchie, contre une monarchie de finances et un exercice hiérarchique, sans contrôle et autoritaire du pouvoir, à défaut d’être réellement absolu. La Cour des Aides se défend aussi comme entité sociale et, au nom des libertés, protège ses privilèges fiscaux contre les tentations d’égalité des sujets devant l’impôt qui surgissent au contrôle général. Mais les préoccupations corporatives – défense d’un groupe – et les préoccupations politiques générales – défense d’un idéal de participation et d’autonomies locales contre le développement de l’absolutisme technocratique, défense de la justice contre la finance – sont parfaitement imbriquées dans la pratique et dans l’esprit des magistrats, leur premier président en tête. Ceci les rend tout à la fois d’un certain progressisme démocratique par rapport au pouvoir politique qui se veut absolu, et réactionnaires par rapport à un ordre social qu’ils souhaitent maintenir contre tout changement, en ce qu’il leur paraît la meilleure garantie contre l’extension du pouvoir royal. Le premier président de Malesherbes incarne de façon exemplaire ces contradictions internes et essentielles. Mais, se faisant le champion ambigu de la Liberté dans la défense des libertés, c’est-à-dire des privilèges, la Cour des Aides bénéficie d’un atout, l’opinion publique, à l’influence sans cesse croissante en ce siècle, toujours mobilisée dans une démarche anti-fiscale et « anti-tyrannique » et sans autre champion.

4Dans cette perspective générale, on trouve trois lignes de défense principales dans les remontrances, quel que soit le texte soumis à enregistrement. La cour défend d’abord les privilèges fiscaux, seule limite légale aux demandes financières du Roi. Elle s’oppose à chaque occasion au développement de l’impôt universel sur la propriété, qu’il s’appelle dixième, vingtième ou cinquantième, à la taxation au centième denier des immeubles fictifs (rentes et offices), l’essentiel de son patrimoine, aux enquêtes sur les états de fortune, que ce soit par cadastre ou par déclarations, à la limitation des exemptions, surtout de taille. Cette dernière exemption acquiert une importance particulière pour les parlementaires, au moment où la taille cesse d’être prioritairement un impôt foncier pour devenir réellement un impôt sur l’ensemble des revenus, frappant notamment les rentes et les droits seigneuriaux comme on l’a vu.

5La cour se pose également en défenseur du peuple, accablé d’impôts, livré à l’arbitraire des agents royaux, les commissaires aux impositions, et toujours perdant devant l’intendant, plus encore devant le Conseil, à la fois juge et partie. Et il est exact que le pays fait face à une montée de la fiscalité, même si ce n’est que logique chez un Roi pauvre qui cherche à rattraper un royaume qui s’enrichit. Pour se limiter aux impôts directs, c’est en 1725, la tentative du cinquantième ; en 1733, le rétablissement du dixième en supplément de taille. Supprimé dès la fin des opérations militaires comme promis par Fleury et Orry, sans même attendre la fin officielle de la guerre de succession de Pologne en 1738, il est rétabli en pleine paix en 1741. En 1746, c’est la création des 2 sols pour livre additionnels au dixième ; en 1749, le vingtième ; en 1756, le deuxième vingtième ; en 1759, l’essai de subvention générale ; en 1760, le troisième vingtième et le doublement de la capitation non taillable, sans compter les augmentations quasi régulières du brevet de la taille jusqu’en 1780 et les exemptions limitées chaque fois que l’on peut, particulièrement en 1759 et 1766.

6La cour défend enfin son propre pouvoir contentieux au nom d’un juste équilibre de la monarchie où, pense-t-elle, le pouvoir du Roi doit être et a toujours été tempéré par celui des magistrats avant l’essor de l’absolutisme dénoncé comme une tyrannie. Et il est vrai aussi que le rationalisme administratif, identifié par la cour au développement de l’absolutisme, progresse à grande allure, qui aboutira dans la réorganisation révolutionnaire et impériale, avec ses bureaux plus nombreux, ses enquêtes, ses comptes, ses cartes, ses circulaires qui quadrillent de mieux en mieux les hommes et le territoire. Plus que la dictature personnelle d’un monarque, c’est l’extension autoritaire et sans contrôle du rôle de l’État à des sphères nouvelles et la marginalisation des officiers de la justice réglée par les commissaires de finance que combattent de fait les parlements.

  • 3 « Ce n’est point à ce que le peuple peut donner qu’il faut mesurer les revenus publics, mais à ce (...)

7Les magistrats de l’impôt ont alors trois objectifs précis : rendre au collecteur, pouvoir local, pouvoir indépendant du Roi, le rôle principal dans la répartition de l’impôt en supprimant les commissaires du pouvoir central ; rendre aux tribunaux réglés l’intégralité du contentieux de la taille en détruisant la filière intendants-Conseil du Roi ; éviter tout ce qui ressemble à un impôt de quotité payable par tous. L’impôt de répartition leur semble moins arbitraire, son montant ayant été fixé clairement avant la perception. S’appuyant sur Montesquieu3, la cour argue que le peuple paie ce qu’il doit et non ce qu’il peut. Le principe contraire serait, selon elle, la porte ouverte à tous les excès, en l’absence de tout contrôle du Souverain.

B. CE QUE PEUT LA COUR DES AIDES

8En ces temps d’affrontements du milieu du xviiie siècle, chaque camp a ses armes. Le Roi a pour lui la nature de la monarchie absolue : rex lex. Il est la source de tout pouvoir. Trois pratiques juridico-politiques en sont la conséquence. Positivement, c’est l’arrêt du Conseil. Né à la source même de la loi, il est applicable purement et simplement sans aucune formalité devant les cours souveraines. Négativement, ce sont le lit de justice qui donne théoriquement au Roi le dernier mot avec les parlements, et l’évocation qui, au nom de la justice retenue (ou directe), lui permet de se saisir de toute affaire judiciaire. Le Roi s’appuie aussi sur des hommes : les ministres et leurs bureaux, le Conseil d’État et tous les administrateurs à la commission qui dépendent directement de lui. C’est le monde des commissaires, au premier rang desquels les commissaires départis ou intendants de province. Leur mode d’action principal est le règlement administratif. La communication hiérarchique à l’intérieur de cet univers se fait par la voie des instructions, de ministre à intendants, d’intendant à commissaires. Elles échappent aux cours souveraines comme étant des actes d’administration et non pas des actes législatifs.

9En face, la Cour des Aides (et les cours souveraines en général) s’efforce aussi d’avoir pour elle une légitimité, celle de l’ancienne curia regis, la médiévale cour-le-roi dont elle affirme, à tort, être issue. Cette filiation prétendue justifie à ses yeux son intervention sur tous les dossiers et lui permet de condamner l’absolutisme comme une déviation du contrat initial. Ce principe étant néanmoins peu certain, elle cherche à le renforcer au long du siècle par des constructions historico-théoriques qui traduisent la montée en puissance du modèle parlementaire, en réalité bien plus ancré dans l’exemple anglais contemporain que dans un passé médiéval. La cour a une arme juridique de premier plan avec l’enregistrement, nécessaire à la promulgation de tout édit, ordonnance, déclaration ou lettre patente. Par cette procédure au départ formelle à nouveau assortie depuis 1715 du droit de remontrances préalables, les parlements ont acquis un contrôle de l’activité législative et sont devenus un organe de gouvernement, se jugeant pendant le sommeil des états généraux, la seule représentation du royaume. C’est cette procédure que les magistrats tentent d’étendre à l’arrêt du Conseil qui leur échappe, en l’exigeant revêtu de lettres patentes. Ils peuvent aussi annuler les dispositions réglementaires des commissaires non conformes aux textes enregistrés, par des arrêts de règlement. La Cour des Aides s’appuie enfin sur un personnel relativement nombreux : les officiers de justice et en particulier ceux des tribunaux d’élection qui lui sont subordonnés. Ils assurent un encadrement du royaume tout aussi rationnel que celui des intendants et des subdélégués et sont sans aucun doute plus nombreux, malgré les vacances d’office que l’on relève au xviiie siècle. Chaque partie ayant le moyen de paralyser l’autre, on ne s’étonnera pas d’un blocage institutionnel au plus haut niveau. Ceci n’exclut cependant pas des réformes fiscales profondes mais locales, à travers les intendants.

10La « guerre de l’impôt » atteint son paroxysme entre 1749 et 1776, de Machault à Turgot. C’est la période des grandes tentatives de réformes en même temps que celle du drame financier de la guerre de Sept Ans (1757-1763). En 1776, le renvoi de Turgot par Louis XVI, précédé en 1774 par ceux de Maupeou et de Terray, sonne le glas de la politique de réforme fiscale générale dont Calonne et Loménie de Brienne seront le dernier écho. La gestion des finances passe au banquier genevois Jacques Necker. Il fait la guerre et lutte désormais contre le deficit essentiellement avec des techniques bancaires : l’emprunt, et non avec des techniques fiscales : l’impôt. Cela, à la plus grande reconnaissance de la population taillable qui lui assure une extraordinaire popularité. L’administration monarchique a temporairement abandonné la partie de la réforme et en 1789 passe la main, contrainte et forcée, aux états généraux. Mais qui sait que ce temporaire est définitif et que la réforme va devenir Révolution ?

II. « LA GUERRE DE L’IMPÔT » 1749-1763

A. DE MACHAULT À PEIRENC DE MORAS : LE VINGTIEME ET LA COUR DES AIDES (1749-1756)

11L’introduction du vingtième, fils du dixième de Desmaretz, payable par tous les propriétaires, du Contrôleur général Machault d’Arnouville en 1749, et surtout les enquêtes qui en étaient la conséquence, provoquent des remontrances prévisibles de la Cour des Aides. L’enregistrement est obtenu par lit de justice le 19 mai 1749. Mais en décembre 1751, le clergé se fait exempter. Et, en 1754, à la veille de l’assemblée générale ordinaire du clergé, Machault quitte, de sa volonté, le Contrôle général pour la marine, puisque les hommes en rouge ont fait échouer sa politique. Si le vingtième est maintenu, la vérification des revenus est suspendue. Une grande partie de son efficacité disparaît. Même partielle, c’est une victoire dans le maintien de l’ordre ancien, pour la Cour des Aides. En 1756, le Contrôleur général Peirenc de Moras tente d’imposer la prorogation du vingtième, la levée d’un deuxième vingtième et d’autres impôts indirects. Il n’y parvient qu’après un lit de justice le 7 juillet 1756 mais s’expose à deux vagues de remontrances le 4 et le 14 septembre. La cour y réclame notamment contre les commissaires aux tailles et exige le dépôt des rôles de vingtième aux greffes des tribunaux d’élections éliminés de la connaissance de cet impôt au profit des intendants. Les pays d’états obtiennent leur abonnement. Ce qui signifie : réduction à terme du montant de l’impôt, expulsion des commissaires aux vingtièmes, restitution aux états de l’assiette et de la levée de l’impôt, contrôle diminué sur les déclarations de revenus du contribuable. La gestion de l’impôt reste locale. Toute occasion est saisie par la Cour des Aides pour s’élever contre la marginalisation des officiers. Ainsi la déclaration du 24 août 1758 qui établit de nouvelles recettes fiscales dans le contexte de la guerre de Sept ans commençante (4 sols pour livre sur le tabac, don gratuit imposé aux villes et au clergé) lui fournit un motif de prendre la parole. Le 7 septembre 1758, elle présente des remontrances non seulement sur les augmentations fiscales mais aussi sur le processus des évocations, abusives selon elle, et qui contournent son pouvoir judiciaire.

B. 1759-1760 : SILHOUETTE ET LA SUBVENTION GÉNÉRALE

  • 4 Remontrances du 22 septembre 1759. cité dans Clausse Josse Auger, Mémoire pour servir à l’histoire (...)

12En 1759, en pleine guerre, le Contrôleur général Silhouette entend suspendre une partie des exemptions de taille des bourgeois et des officiers pour la durée du conflit et deux ans après la paix, véritable mesure de salut public pour un trésor aux abois. Il recourt aussi aux expédients fiscaux traditionnels. En juillet : édit d’augmentation du tarif des lettres ; en août : édit d’établissement de droits sur les cuirs. Par l’édit du 20 septembre, persévérant dans la ligne Machault, il tente une réforme d’envergure avec la création d’une subvention générale, ensemble de mesures qui aboutit à taxer tous les revenus de toutes les catégories sociales. Le 22 septembre, Louis de Bourbon-Condé, comte de Clermont, tient lit de justice à la Cour des Aides pour imposer l’enregistrement des trois édits. Il reçoit de virulentes remontrances contre tous ces projets fiscaux. La cour s’indigne notamment du sort fait à la noblesse. Elle réclame plus de cohérence dans la politique financière et dénonce la multiplication des règlements dans lesquelles le contribuable ne peut plus se retrouver. Elle souhaite « une loi fixe et certaine »4. Le 13 novembre, le Roi reçoit de nouvelles remontrances sur l’aggravation du vingtième prévue dans la subvention générale. Devant la vigueur de la réaction, Silhouette démissionne. Son passage au Contrôle général n’aura duré que neuf mois.

  • 5 Cité dans Françoise Hébert, La Cour des Aides…, Paris, 1965, thèse de droit dactylographiée, tome (...)
  • 6 Cité dans Françoise Hébert, ouvr. cité, tome 2, p. 114.

13L’affaire se clôt par la déclaration royale du 7 février 1760. Le Roi cède à la pression de la cour en supprimant la subvention générale. Il ne reste du projet initial que la levée d’un troisième vingtième, le doublement de la capitation non taillable et son triplement pour les officiers de chancellerie et toute personne manipulant les deniers publics. Si l’on y ajoute la déclaration du 3 février établissant un cinquième sol par livre en sus des droits de la ferme générale, le Roi se donne un ballon d’oxygène financier pour poursuivre la guerre. Néanmoins, la cour a fait ajourner les réformes de fond. En septembre 1760, le Roi rétablit l’exemption de taille, sauf pour la taille d’exploitation. Les mesures envisagées ne font qu’accumuler de nouveaux expédients ou de nouvelles augmentations de ce qui existe déjà. La déclaration du 3 février est enregistrée le 12 mars à condition que toutes les contestations surgissant des droits des fermes soient portées en l’élection, puis en appel à la Cour des Aides. La déclaration du 7 février est enregistrée le même jour à condition que les rôles de vingtième et de capitation soient déposés au greffe des élections et que le contentieux né de ces impôts vienne devant elles, puis à la Cour des Aides. Quatre mois plus tard devant la non-application de cette disposition, la cour reprend un arrêt, le 9 juillet, ordonnant exécution de celui du 12 mars. Le 7 janvier 1761, devant la non-application poursuivie, la cour hausse le ton et décrète l’ajournement personnel et la comparution devant elle de Harvoin et Ledoux, receveurs des tailles de l’élection de Paris, et de Saint-Waast, receveur de vingtième de la ville de Paris « pour rendre compte de leur conduite au sujet du dépôt des rôles de la capitation »5. Les receveurs arguèrent qu’il n’était pas de leur fonction de détenir les rôles et qu’ils auraient donc été bien en peine de donner à la cour des documents qu’ils n’avaient pas. L’assignation n’eut pas de suite. Un arrêt du Conseil du Roi défendit aucune poursuite et procédure. La levée du troisième vingtième est le seul point de l’édit du 7 février, mais c’était l’essentiel, que la cour ait refusé d’enregistrer le 12 mars. Elle le subordonne en effet au retour devant elle de la connaissance des contestations des rôles de taille faits d’office. En avril 1760, son mémoire sur les évocations fait une large place à ce problème. Elle y dénonce la situation de fait qui systématise l’intervention des commissaires aux tailles par le biais des rôles d’office : « Il y a des paroisses où ils (les rôles) se font presque tous d’office (…) La Cour des Aides ignore les biens que ces rôles ont procurés aux taillables (…) Elle ignore pareillement quel est le pouvoir sur lequel se fondent les commissaires départis pour les continuer. Elle sait seulement que les ordonnances lui enjoignent expressément de poursuivre toute personne qui n’étant pas collecteur, se mêle de la répartition de la taille »6. A son avis, le rôle fait par celui qui paie est le plus juste ; nul ne connaît mieux les facultés que les habitants. Et l’intrusion du pouvoir central est évité.

C. 1761. LE CONTRÔLEUR GÉNÉRAL BERTIN, LE CONTENTIEUX DES TAILLES ET LA COUR DES AIDES

  • 7 Cf. lettre de l’intendant de Bordeaux, Boutin, à son secrétaire Duchesne du 14 janvier 1764. « Mon (...)

14La déclaration du 13 avril 1761 marque en apparence un recul du Roi devant la Cour des Aides. Ironie de l’histoire, la déclaration est rédigée par le receveur des tailles de l’élection de Paris, François Joseph Harvoin, jusque-là tout dévoué au Contrôle général, que la cour avait fait comparaître devant elle le 7 janvier. Soucieux de sortir de ce mauvais pas, le receveur n’hésita pas à contrarier son propre camp pour aller dans le sens des magistrats7. Pour obtenir la levée du troisième vingtième, le Contrôleur général Bertin accepte de fondre les rôles de capitation dans ceux de la taille puisque la capitation est devenue depuis longtemps déjà pour les taillables, un simple supplément de taille, justifiant peu un rôle propre. En conséquence, le contentieux des deux impôts est rendu intégralement, c’est-à-dire y compris les rôles faits d’office, aux élections et à la Cour des Aides. Récupérant ces causes, la cour s’aligne néanmoins sur le traitement qui leur était fait par l’intendant pour ne pas donner prise à la critique : la procédure en surtaux, la plus fréquente, est simplifiée. En première instance, les taillables peuvent désormais se pourvoir en l’élection par simple mémoire, sans prendre d’avocat. Les mémoires sont remis au procureur du Roi de l’élection, qui se charge de défendre les intéressés. Mais l’administration maintient tout de même quelques positions devant les magistrats. La capitation non taillable et le vingtième restent à l’intendant, que le Roi autorise à surseoir aux dépôts des rôles de vingtième au greffe de l’élection. Cette simple disposition pratique atténue considérablement le droit de regard des tribunaux réglés sur le vingtième. Enfin, les rôles de taille peuvent toujours être faits par devant les commissaires de l’intendant. Le Roi n’oublie pas non plus de jouer des cas particuliers. C’est par disposition spéciale, en dérogation à la loi générale, qu’il autorise la taille tarifée de Limoges le 3 décembre 1761, celle de Châlons le 11 octobre 1762 et oblige les élus à s’y soumettre. Le 16 juin 1761, une nouvelle déclaration royale proroge toutes ces dispositions pour deux ans.

15La Cour des Aides ne fut pas dupe du Contrôleur général. Après enregistrement le 29 avril de la déclaration du 13, elle lui faisait adjoindre le 8 mai des modifications par lesquelles elle s’efforçait de restreindre les pouvoirs des intendants et surtout ceux des commissaires aux tailles qu’elle n’avait pu supprimer. A l’article 4, elle spécifiait que rien ne pouvait être exigé du contribuable pour la confection des rôles par le commissaire ou par personne à peine de concussion. C’était tarir la source de rémunération des commissaires et condamner un recrutement déjà difficile. A l’article 5, elle plafonnait la peine de doublement des cotes à 20 livres, ladite peine ne pouvant être prononcée que contre les collecteurs ou syndics représentant la communauté et non contre un simple contribuable et par le commissaire départi lui-même. Toutes les pénalités étaient comptées en moins imposé l’année suivante. Il n’y avait donc plus de véritables sanctions financières. Par cet article, l’intendant perdait une bonne part de ses moyens. Sous couvert de protéger le contribuable, la Cour des Aides portait des coups fatals à la taille tarifée, qu’elle redoutait avec raison comme un cheval de Troie de l’administration centrale dans des domaines jusque là étrangers à son regard. Enfin, dans l’article 14, elle affirmait avec force que la connaissance des vingtième, 2 sols pour livre, et capitation non taillable n’était que provisoirement aux intendants. Le contentieux devait en aller normalement aux cours. L’année suivante, la déclaration royale du 12 avril 1762 reprenait celle du 13 avril 1761, à l’intention de la Cour des Aides de Clermont. Mais la Cour des Aides de Rouen attendra 1764 pour que la nouvelle procédure fiscale soit soumise à son enregistrement, non sans tentative du Roi, exploitant un contexte nouveau, de reprendre ce qu’il avait accordé trois ans auparavant.

  • 8 Malesherbes, Remontrances du 23 juin 1761, dans Claude Josse Auger. Mémoire pour…, p. 150.
  • 9 Auger, ouvr. cité, p. 141
  • 10 Auger, ouvr. cité, p. 146.

16La déclaration annexe du Roi du 16 juin 1761 fournit encore à la Cour des Aides de Paris une occasion de s’exprimer. Remises le 23 juin, ses remontrances s’élèvent contre la clause prévoyant sursis au dépôt des rôles de vingtième. Etant donné l’amélioration de la procédure contentieuse, devenue « aussi courte et aussi peu dispendieuse que celle qu’on emploie devant le commissaire départi »8, la surséance n’a plus de raison d’être. En outre, elle enlève à la cour un moyen de connaître les abus. Et le dépôt des rôles n’est qu’une mesure de justice : en gardant le rôle, l’intendant devient à la fois juge et partie. Or, « quelconque soit la forme d’un gouvernement, déclare Malesherbes, chaque citoyen doit avoir un recours contre l’injustice et ce recours devient inutile si l’auteur de l’injustice est le seul dépositaire qui peut la prouver »9. Pour éviter toute confusion et tentation despotique de la part de l’intendant et de ses subordonnés, les commissaires aux tailles devraient être placés sous l’inspection des cours. Ce que Malesherbes craint en effet par dessus tout, c’est la cascade incontrôlable des délégations d’autorité entraînée par la tarification de la taille et qui fait du commissaire local un petit chef tout puissant. « Et quand nous avons dit, remontre au Roi le premier président, que non seulement le commissaire départi lui-même communiquait cette autorité à ses subdélégués ou même à des directeurs ou contrôleurs d’impositions, mais qu’elle passait à des subalternes – de ces subalternes qui chacun dans leur partie étaient aussi absolus que le commissaire départi – c’est que la nature des fonctions dont ce commissaire est chargé, l’exige puiqu’il doit taxer chacun de vos sujets suivant leurs facultés, c’est-à-dire suivant le volume de ses biens et les ressources de son industrie ; qu’il est absolument impossible qu’un homme seul entre dans cet examen pour tous les particuliers d’une généralité ou même d’une élection, qu’ainsi il faut nécessairement qu’il y ait un homme de confiance dans chaque paroisse auquel on s’en rapporte entièrement »10. Malesherbes déplore que, tout en gardant le contentieux de la taille de particulier à particulier, les cours aient perdu celui de paroisse à paroisse et d’élection à élection. Devant cette perte de compétence et à la recherche d’un palliatif, Malesherbes récuse toutes les autorités existantes. Il suggère l’établissement d’assemblées provinciales formées de propriétaires fonciers pour décider de l’impôt. Mais cet organe suppose en lui-même une modification du système fiscal au profit de l’impôt territorial des physio-crates, acquitté exclusivement par les propriétaires. Faute de quoi, dans un environnement où nombre des propriétaires échappent à l’impôt par le privilège, la proposition aurait peu de sens. Or, la Cour des Aides s’est clairement opposée au vingtième, première tentative de taxation permanente des propriétaires. Cette nouvelle instance paraît à Malesherbes la meilleure solution, loin des intendants despotiques, des états provinciaux, toujours concurrents potentiels, ou des parlements qu’il juge subjugués par les hommes du Roi. En attendant la création de cet organe, tout le contentieux fiscal devrait passer à la Cour des Aides et toute loi de finance devrait être enregistrée librement.

17Le 31 juillet 1761, Louis François Joseph de Bourbon, comte de La Marche, obtenait, au nom du Roi, l’enregistrement forcé par lit de justice et mettait provisoirement un terme aux débats en la Cour des Aides de Paris.

D. 1763 : LE CONTRÔLEUR GÉNÉRAL BERTIN, LE CADASTRE ET LES MAGISTRATS

18En 1763, dans le contexte financier et politique désastreux de la fin de la guerre de Sept Ans (le traité de Paris est signé le 10 février 1763), Bertin reprend l’initiative. Le passage à la paix est difficile pour les finances royales.

  • 11 Cité dans Claude Josse Auger, Traité sur les tailles…, Paris, 1788, tome 3, p. 1670.
  • 12 Gabriel Fleury, François Véron de Forbonnais, Le Mans, 1915, p. 70
  • 13 Gabriel Fleury, ouvr. cité, p. 85.

19Il faut trouver une compensation à l’arrêt des ressources exceptionnelles du temps de guerre et rembourser les emprunts contractés souvent fort cher dans l’urgence du conflit. Aussi les édits du 13 et 24 avril portent-ils prorogation du doublement de la capitation et du troisième vingtième, rétablissement du centième denier sur les immeubles fictifs (rentes et offices, l’essentiel de la fortune parlementaire). Parallèlement et suivant un procédé logique et bien ancré, le Contrôleur entreprend une réforme des structures de fond. En ordonnant cadastre général du royaume : « Qu’il serait procédé au dénombrement et à l’estimation de tous les biens-fonds même ceux du domaine, des ecclésiastiques, nobles et privilégiés, sans aucune exception, pour être les impositions qui seraient nécessaires, réparties proportionnellement sur lesdits biens »11, Bertin reprend la recherche de l’élément objectif qui permettra d’améliorer la péréquation de l’impôt. Constatant sans doute la diversité des systèmes mis en place par les intendants dans le cadre de la taille tarifée Orry, le Contrôleur général prend cette fois-ci la tête du chantier. La démarche est toute différente. Elle part d’une vision globale du royaume et non de la paroisse. Le point de vue disqualifie dès lors toute démarche intra-paroissiale comme ne répondant pas au vrai problème. Véron de Forbonnais, à l’œuvre dans sa paroisse de Champaissant (Maine) et proposant sa méthode de rationalisation de la répartition de la taille en modèle, en fait l’expérience à ses dépens. « Il y a bien de la difficulté à faire du bien, écrit-il, dépité, à son père, le 6 août 1764. Monsieur le Contrôleur général loue beaucoup mon zèle, mais il trouve que mon plan ne remplit pas l’objet de corriger les irrégularités de paroisse à paroisse, et de province à province12. » L’angle d’attaque de Bertin n’est plus la fraude du taillable mais la répartition générale de l’impôt. Comme Turgot, mais aussi comme d’autres qui ne tournent pas forcément dans la sphère des Economistes, comme plus tard l’administration de Napoléon, Bertin apparaît convaincu que le document géographique est le mieux à même de fournir les données nécessaires à la répartition globale, en établissant les facultés contributives foncières de chaque région, plus que les déclarations de revenus individuelles. Le point de vue du ministre est ainsi aux antipodes de celui de Forbonnais qui écrit en 1767 : « le cadastre est une spéculation théorique régulière qui doit flatter tous les gens bien intentionnés qui ne sont pas au fait des campagnes. Voilà pourquoi Monsieur d’Ormesson en est l’apôtre, et il n’y a que lui de bien zélé. Comme c’est son département, et qu’il est aussi entêté que borné, il faut que la balance penche de son côté13 ». Les déclarations individuelles ne sont par ailleurs pas exclues de la méthode Bertin-d’Ormes-son ; elles restent essentielles pour la répartition paroissiale. Mais les enjeux d’un cadastre systématique : assiette générale de l’impôt, possibilités de son augmentation, justice, développement du royaume, sont de plus d’importance, et soulignent les dimensions économiques et sociales de la gestion de l’impôt. Aussi, peut-être pour mettre toutes les chances de son côté et contre l’habitude, Bertin commande une enquête aux cours souveraines sur les conditions d’installation d’un cadastre parcellaire. Dans les derniers mois de 1763, le parlement de Toulouse fait savoir qu’il est effrayé de la dépense ; celui de Dijon répond qu’il est arrêté par la difficulté. Si les rapports des cours des aides d’Aix, de Dole et de Clermont sont déjà arrivés, la plupart ne se sont pas encore manifestées. Bertin commande enfin à l’intendant des finances Moreau de Beaumont d’enquêter sur les systèmes fiscaux des autres états européens.

  • 14 Les réponses conservées aux Arch. nat., dans K 879, ont été éditées par p. C. Hartmann, Das Steuer (...)
  • 15 On rappelle les définitions données par Turgot : « Il faut distinguer le terrier, le cadastre et l (...)

20Les entreprises de cadastration sont en effet un mouvement général des monarchies européennes des Lumières. En Espagne, l’administration de Philippe V a fait lever le cadastre fiscal de Catalogne entre 1716 et 1718. En Castille, le cadastre levé sur l’ordre du marquis de La Ensenada, est achevé depuis dix ans, prélude à l’établissement de la contribution unique que les physiocrates français mettent aussi au centre de leur programme fiscal. En Italie, les cadastres milanais et sarde pour le Piémont et la Savoie, sont autant d’exemples possibles pour l’administration de Louis XV, pour ne citer que les pays frontaliers de la France. Les ambassadeurs en poste hors du royaume ont donc été priés de rendre un mémoire sur le fonctionnement du régime des impositions dans les pays de leur ambassade14 et s’il y existe un cadastre15, c’est-à-dire un dénombrement des biens-fonds estimés à des fins fiscales. Les réponses arriveront échelonnées sur toute l’année 1764, positives pour le Danemark, la Norvège, la Silésie, l’Autriche et la Bohême, notamment.

  • 16 Arch. nat., 144 AP 112, 2 juin 1763, projet d’instruction à Harvoin.

21Pour plus de précision encore, l’indispensable et omniprésent François Joseph Harvoin, homme de confiance de l’intendant des finances au département des impositions Marie François d’Ormesson, part en mission pour s’instruire lui-même des cadastres italiens. Son voyage dure presque un an, de juillet 1763 à avril 1764 et l’emmène à Turin, Milan et Rome, des états de Sa Majesté Sarde à ceux du Pape. Harvoin part muni d’un questionnaire à travers lequel on lit les difficultés de l’administration française. La quatrième question, par exemple, fait apparaître le débat entre taille réelle et taille personnelle et celui sur la limitation des privilèges : si on a arpenté tous les fonds, a-t-on estimé ceux des privilégiés ? Si oui, comment a-t-on fait par rapport à leurs privilèges ? Est-ce la personne qui exempte le fonds ou est-ce le fonds qui est exempt, quel que soit le propriétaire ? Les fonds nobles sont-ils exempts de tout impôt ? Sont-ils exempts indéfiniment ou y a-t-il une limite de superficie ? Dans la septième question, apparaît le problème de l’attribution du contentieux du cadastre. Le receveur des tailles parisien doit s’enquérir dans chaque état ayant cadastre, où il est déposé, « dans quelques juridictions ? Quelle est la compétence des juges ? Il faut approfondir le plus qu’il sera possible ce qui sera réservé à l’administration et ce qui est abandonné aux juges comme contentieux »16.

  • 17 Arch. nat., 144 AP 112, 18 juin 1763.

22En juin 1763, un questionnaire sur le cadastre17 est aussi envoyé aux intendants de province, qu’ils soient en pays de taille réelle ou personnelle. Il touche surtout aux problèmes de réalisation technique et fait appel à l’expérience de terrain des intendants, c’est-à-dire :

  1. Quels sont les moyens sûrs et faciles pour réaliser le dénombrement et l’estimation des biens ?
  2. Comment nommer les arpenteurs, experts et indicateurs ?
  3. Est-il opportun de regrouper plusieurs paroisses pour former une unité plus grande pour ce cadastre ?
  4. Si le cadastre est invariable, comment tenir compte des changements annuels dans les revenus ?
  5. Comment tenir compte des mutations et des améliorations de terre ? Faut-il faire réestimer les terres à chaque mutation, éventuellement par un syndic de la paroisse agréé par l’intendant et chargé de la manutention du cadastre ?
  6. Après le cadastre, pourra-t-on supprimer les collecteurs et trouver un autre système de recouvrement ?
  7. Comment prévenir les abus des privilégiés ?
  8. Ne faut-il pas obliger à l’imposition au lieu de situation des biens et donc révoquer la déclaration de 1728, qui autorise l’imposition au lieu de domicile du taillable ?
  • 18 Arch., nat., 144 AP 112, 18 juin et 28 juin 1963.
  • 19 Idem.
  • 20 Idem.
  • 21 Arch. nat., 144 AP 112, 10 septembre 1763, Harvoin à d’Ormesson, de Turin.
  • 22 Arch. nat., 144 AP 112, 18 juin et 28 juin 1763.

23Les réponses des intendants sont autant d’échos de la diversité des situations fiscales dans le royaume. L’intendant de Paris Louis Jean de Bertier de Sauvigny, fort d’une longue pratique sur ce sujet – « Il y a 15 ans que je m’en occupe »18 – répond au ministre dès la fin du mois, parmi les premiers. La difficulté, souligne-t-il, n’est pas dans le dénombrement des fonds, « objet mécanique »19, mais dans l’estimation. C’est là que la fraude est la plus sensible, phénomène universel et constant. « Personne n’ignore, constate-t-il, que dans tous les états du monde et principalement dans l’état monarchique, où le particulier sépare toujours le Roi de l’État, chacun sans excepter les plus honnêtes gens, cherche à se soustraire aux contributions publiques »20. A lire les lettres italiennes de Harvoin, Sa Majesté Sarde partage le même point de vue21. Les réticences au cadastre viendront en priorité des privilégiés, mais il ne faut pas non plus négliger l’obstacle mis par les collecteurs qui, d’après Bertier, n’ont jamais cherché à avoir une connaissance véritable de la valeur des fonds de leur paroisse. Trop de monde a, en effet, intérêt à l’arbitraire et ceci rend l’opération aléatoire. Le cadastre n’est cependant pas forcément la solution idéale. Tel qu’il se présente dans les pays de taille réelle, il peut ne pas être juste, faute de système de mise à jour ; ce qu’avaient déjà déploré Boisguilbert et Vauban. La mise à jour est pourtant indispensable pour corriger les fraudes, rectifier les estimations et, en pays de taille personnelle, enregistrer les changements de statut de terres qui de privilégiées peuvent devenir taillables et vice versa suivant l’identité du propriétaire. Pour résoudre ce problème, Bertier propose une solution radicale : supprimer tout privilège sur l’exploitation, ne maintenir que le privilège de propriété. Celle-ci étant, selon lui, moins sujette aux changements que l’exploitation, la mise à jour du cadastre serait simplifiée. Mais pour réussir la suppression de ce privilège, il faudrait « parvenir à (y) faire renoncer le clergé, la noblesse et les autres »22, dispensés de la taille d’exploitation dans une limite de quatre charrues. L’intendant de Paris condamne aussi la confection du cadastre par les habitants. Elle ne ferait que renforcer la confusion. A supposer que le cadastre soit exact à l’intérieur de la paroisse, il ne suivra pas les mêmes règles dans les autres paroisses, élections ou généralités ; ce qui en limitera l’intérêt. On pourrait répondre à l’intendant qu’il suffirait de donner à toutes les paroisses un cahier des charges commun pour atteindre l’uniformité. Bien plutôt Bertier craint-il l’inexactitude volontaire du travail réalisé par les habitants. Quant à toucher aux divisions établies, les paroisses, pour faire des regroupements plus importants, et quant à modifier le mode de recouvrement, il n’y faut point songer. Ce serait le désordre assuré.

  • 23 Les mémoires des intendants d’Artois, de Bretagne et d’Alsace sont aux Arch. nat., dans K 879.

24En Artois, pays d’états, pays conquis au statut fiscal particulier23, l’intendant prévoit aussi une forte résistance de la noblesse. La dernière péréquation fiscale du centième, impôt sur les biens-fonds propre à cette province, remonte à 1569. La situation des fonds a évidemment changé depuis cette époque, notamment par la mise en culture d’un tiers de terres supplémentaires alors en friche ou sous les eaux. Mais la noblesse, soutenue par le clergé et les villes, est opposée à une refonte de l’ancien système qui l’avantage.

25L’intendant de Bretagne, également pays de taille réelle, Le Bret, ignore quant à lui quels sont les principes qui y ont présidé à la répartition de l’impôt. Il constate seulement que « cette répartition est très mal faite. Mais les gens puissants de la province seraient bien éloignés de se prêter aux moyens de découvrir la véritable valeur de leurs biens. »

26Quant à l’Alsace, ancienne terre d’Empire, c’est paradoxalement là que la situation est la plus favorable à l’implantation du cadastre. Relevant de multiples princes, la province ne connaissait aucun règlement uniforme avant son rattachement à la France sous Louis XIV. L’administration monarchique s’est donc trouvée en position de faire du neuf. A l’occasion de l’implantation du vingtième dans les années 1750, l’intendant de Lucé y a déjà lancé la réalisation d’un cadastre avec l’accord des Contrôleurs généraux Boullongne et Silhouette. Il s’agit d’un arpentage par masse de culture de chaque communauté. Son but est de déterminer la superficie et la valeur des biens-fonds pour, muni de ces éléments objectifs, perfectionner la répartition de la charge fiscale entre les paroisses. L’entreprise peut paraître inadaptée à l’impôt de quotité qu’est le vingtième, alors qu’on l’aurait au contraire attendue pour améliorer la répartition de la taille, comme le fera l’intendant de Paris de 1776 à 1789, avec des méthodes proches de celles de son collègue alsacien. Ce qui justifie en fait la démarche de l’intendant de Strasbourg est la singularité du régime fiscal alsacien, où l’impôt principal acquitté par cette province conquise, la Subvention, est d’un statut mixte, proche de celui de la taille personnelle, aux deux tiers réel, car réparti aux deux tiers sur les biens-fonds et personnel pour le dernier tiers, qui taxe l’activité industrielle. C’est sur la base de cette Subvention qu’étaient calculés le vingtième de la province, les abonnements à la capitation et autres droits royaux.

  • 24 Les plans commandés par l’intendant de Lucé, dits plans de finage, sont tous conservés aux archive (...)
  • 25 Arpent de 100 perches carrées, perches de 22 pieds, pied de 12 pouces, soit 51,07 ares.
  • 26 Arch. nat, K 879, Mémoire de l’intendant d’Alsace.

27Au xviiie siècle, les Alsaciens se plaignant que leur province était surimposée, l’intendant de Lucé fit réaliser un cadastre général par masse de culture qui devait lui permettre d’apprécier, au moins, le poids réel de la part foncière de la Subvention24. La réalisation de l’intendant d’Alsace était donc, apparemment, inexportable en dehors de sa province et les intendants des finances parisiens devaient regarder avec une certaine perplexité cet amoncellement de contradictions qu’était, à première vue, un cadastre par masse de culture et non parcellaire, appliqué à un impôt personnel sur le revenu et de quotité, le vingtième, que la situation alsacienne transformait en un impôt réel et de répartition et traitait quasiment comme un accessoire de taille. Contrairement aux initiatives de Tourny et de Turgot et aux projets de Bertin, qui visaient un cadastre parcellaire pour étayer la répartition de l’impôt, à l’exemple des cadastres italiens et espagnols, le cadastre d’Alsace, comme plus tard celui de Bertier de Sauvigny, ignore en effet autant le propriétaire que l’exploitant et les parcelles. L’intendant a procédé en divisant sa province en quatre cantons, qu’il a distribués à des ingénieurs des ponts et chaussées. Ceux-ci ont levé les plans de chaque communauté, indiquant en mesure de Roi25 les superficies des prés, bois, labours etc., figurés sur chaque plan en différentes couleurs (hors-texte 1). Pour l’estimation des fonds, séparée des opérations de mesure comme dans l’arpentage Tourny et plus tard l’arpentage Bertier, l’intendant, après s’être informé de ce qui se pratiquait dans le duché des Deux-Ponts et dans le Palatinat voisins, a choisi une vingtaine de cultivateurs « des plus intelligents et des plus honnêtes »26 et étrangers aux paroisses qu’ils allaient visiter. Il leur a fait prêter serment ; il leur a remis un ordre pour se faire donner par les syndics ou autres préposés des communautés les renseignements sur l’état des fonds, un modèle de procès-verbal et le plan de chaque communauté, à charge pour eux de le lui rapporter estimations faites. Une fois le travail achevé, l’estimateur remet à l’intendant et à chaque communauté un exemplaire du plan et du procès-verbal d’estimation, tous deux soumis à vérification et critique des deux parties. Les deux documents sont utilisés par l’intendant pour la répartition de l’impôt entre les communautés. En juillet 1763, sur les quelque 900 paroisses de la généralité, près de 700 environ ont été arpentées et estimées, d’après les chiffres donnés par l’intendant. Le travail était donc presque achevé au moment de la consultation entreprise par Bertin. Cependant tout ce travail d’enquête restera sans utilité immédiate. Quand Harvoin rentre de Piémont en avril 1764, la réforme de Bertin est ajournée depuis déjà près de six mois et le Contrôle général a changé de titulaire.

  • 27 Cité dans Claude Josse Auger, Traité sur les tailles…, ouvr. cité, tome 3, p. 1670.
  • 28 Arch. nat., 144 AP 112, dossier 2.

28Malgré leur consultation, le tollé a en effet été immédiat à la Cour des Aides de Paris et dans toutes les cours provinciales, qui voient déjà l’ordre politique, fiscal et social sur lequel repose leur propre situation, renversé par cet acte d’administration. Les physiocrates ne font pas mystère de leur hostilité aux privilèges et le Contrôleur leur est acquis. Le texte d’avril a beau préciser que le cadastre sera fait « sans donner aucune atteinte aux privilèges bien établis »27, l’inquiétude n’en est que grandie devant le sous-entendu : les privilèges mal établis seront supprimés. Et chacun de s’attendre à une nouvelle campagne de révision, pratique courante de la monarchie. La radicalisa-tion de certains membres de l’administration n’est pas pour rassurer. Si Bertier suggère la suppression du seul privilège d’exploitation, Harvoin, qui a l’oreille du Contrôleur général par le truchement de d’Ormesson, penche, lui, pour une suppression totale des privilèges si l’on veut que le cadastre soit efficace. Mais « je pense, écrit-il de Rome le 2 février 1764, qu’il y a lieu à beaucoup de réflexions sur les moyens à employer »28. Il ne sait pas encore que le cadastre n’est plus à l’ordre du jour.

  • 29 Cité dans Claude Josse Auger, Mémoire pour servir…, ouvr. cité, p. 112.

29Surtout les cours ont la conviction d’assister dans ce projet à l’explosion du pouvoir royal. D’une part, les opérations de levée du cadastre susciteraient dans les campagnes une « invasion » des agents royaux, sans commune mesure avec la présence, déjà très mal perçue par les magistrats, des commissaires aux rôles. D’autre part, le cadastre, donnant au Roi connaissance précise de toutes les facultés du royaume, serait dans sa main un instrument dangereux, vu le contexte d’accroissement de la pression fiscale, ouvrant possibilité d’imposition illimitée des sujets. A cause de l’objectivité et de la systématisation du document géographique, il deviendrait impossible d’échapper à l’oeil d’une administration que rien ne contrôle, ni ne limite. Les magistrats comme les collecteurs y perdraient totalement leur rôle d’arbitre. Avec la disparition ou du moins la réduction importante du contentieux grâce au cadastre, les tribunaux d’élections sentaient leur existence approcher de sa fin. Aussi, dans ces conditions, l’opposition devait être particulièrement brutale. Le 6 juin 1763, la Cour des Aides de Paris refuse absolument d’enregistrer l’édit d’avril malgré le lit de justice tenu par Condé. Elle présente ce jour ses remontrances au prince et dès le lendemain déclare nulle la séance d’autorité. Elle vilipende le projet de cadastre comme gros de tout l’arbitraire royal et d’une inquisition fiscale intolérable. Depuis 14 ans qu’on lève le vingtième, l’estimation des fonds devrait déjà être faite. La déclaration d’avril ne donne aucun détail sur le déroulement de l’opération et ce mystère est suspect. De toute façon, déclare la Cour, ce cadastre est infaisable, car il est confié à « des émissaires inconnus qui ne connaissent ni le pays où ils travaillent, ni les hommes qu’ils consultent »29 : des commissaires incontrôlables et arbitraires. Le seul résultat à en attendre est une augmentation des impositions. Car, procès d’intention, les commissaires feront des estimations forcées pour être bien notés. En conséquence, pour la Cour, le cadastre ne saurait être fait que par les habitants eux-mêmes, les seuls à connaître la situation locale, contrairement à des commissaires étrangers au pays. Pour contrôler les augmentations éventuelles, l’enregistrement de toutes les lois d’imposition est indispensable. La Cour demande aussi le dépôt à son greffe des états de répartition des impôts, pour que le contribuable et elle-même puissent en contrôler la justesse. Et de conclure que le cadastre n’est un bon projet que réalisé sous l’autorité des cours souveraines. Enfin, pour la première fois, les magistrats parisiens réclament la tenue des états généraux, demande qui ne devient systématique que dans les années 1770, après l’épisode du parlement Maupeou.

  • 30 Cité dans Marcel Marion, Histoire financière de la France, Paris, Rousseau, 5 volumes, 1914-1928. (...)
  • 31 Idem, p. 218.
  • 32 Idem, p. 218.
  • 33 Idem, p. 216.
  • 34 Idem, p. 217.

30Les parlements et cours des aides de province (voir hors-texte 2 et 3) suivent la ligne de la Cour des Aides de Paris et développent leur offensive pendant l’été. Le parlement de Rouen estime le 16 juillet que le dénombrement et l’estimation « exposent tous les propriétaires aux vexations d’une administration militaire dont la forme toujours illégale ôte le pouvoir de faire le bien aux administrateurs qui en auraient la volonté »30 Il va jusqu’à demander un contrôle des finances de l’État. « Il est nécessaire, dit-il au Roi, de remettre à vos parlements l’état des dettes et des revenus du royaume »31. La Cour des Aides de la même ville renchérit : « il faut prescrire à votre autorité des limites sacrées qu’elle ne puisse franchir »32. Dans ses itératives remontrances du 9 août, la Cour des Aides de Paris en profite pour rappeler que le dépôt des rôles de vingtième ordonné en 1761 n’est toujours pas fait. Au même moment, le parlement de Besançon s’exprime de façon tout aussi radicale que les magistrats parisiens. « Loin que cette opération (le cadastre) pût être utile, elle ne ferait qu’ouvrir une nouvelle voie aux vexations les plus criantes. La seule voie pour parer à ces inconvénients est de confier l’exécution du cadastre aux cours supérieures »33. A Grenoble, c’est l’indignation contre l’administration centrale sur le thème : le Roi est mal entouré, mal informé. « Il est effrayant pour nous, s’étonne le parlement auprès de Louis XV, qu’on vous ait laissé ignorer en quelles mains serait confiée l’exécution d’un pareil projet si digne de votre sagesse. Verrons-nous une opération de cette importance livrée à un tas d’avides préposés ? (…) Si les règlements qui doivent servir de base aux opérations du dénombrement, ne tendent qu’à réparer les erreurs et les omissions, ajoute la cour soupçonneuse, ordonnez, Sire, que ces règlements nous soient adressés. Nous répondons de l’exécution la plus prompte »34.

  • 35 Jacob-Nicolas Moreau, Mes souvenirs, éd. Hermelin, Paris, 1898-1901, vol. 2, p. 133.

31Le 4 septembre, le Roi entame une procédure d’enregistrement forcé. Le 7, sa réponse aux remontrances rejette la demande de connaissance du vingtième par la Cour des Aides de Paris. Mais, opérant un virage complet le 21 novembre 1763, le Roi retire l’édit du 13 avril. Tous les règlements concernant le cadastre doivent être soumis à l’approbation des cours ; ce qui revient à enterrer le projet dans ses dispositions initiales. Le centième denier sur les immeubles fictifs est rapporté. Le 12 décembre, Bertin quitte le Contrôle général, départ annoncé depuis longtemps par le partant comme devant être concomitant de la signature de la paix. Son successeur est Clément Charles de Laverdy de Nizeret, conseiller au parlement de Paris. Les cours triomphent. « Le parlement, écrit Jacob-Nicolas Moreau, le regardait moins comme ministre que comme son député à la cour et croyait s’être mis en possession du contrôle général »35. Petite compensation pour le Roi, l’augmentation des droits sur le sel, le tabac et autres droits d’entrée dans Paris, est enregistrée. Mais, malgré sa victoire, la Cour des Aides n’enregistre la déclaration du 21 novembre que le 6 juin suivant.

  • 36 Arch. nat., H/171, n 80, Remontrances du parlement de Dijon, 19 janvier 1764.
  • 37 Voltaire, lettre n° 5608 à Bernard Louis Chauvelin, dans Œuvres de Voltaire, nouvelle édition Garn (...)

32En ce début de 1764, répondre à la question : qui gouverne ? devient hasardeux. Les cours semblent avoir réussi, au moins temporairement, la prise en main des finances royales : marginalisation du vingtième en 1754, neutralisation de la subvention générale en 1759, récupération de tout le contentieux de la taille et de celui de la capitation taillable en 1761, neutralisation du cadastre en 1763. Si à l’échelon local, les commissaires de finances sont de plus en plus présents, à l’échelon central, les officiers de justice dominent la scène politique et donc l’évolution du gouvernement, sans que le Roi puisse toujours faire prévaloir ses propres choix. A Dijon, les remontrances du parlement du 19 janvier 1764 entonnent un véritable chant de victoire, à la gloire des magistrats et du nouveau Contrôleur général. « Enfin, Sire, y lit-on, la vérité s’est fait jour à travers tant de nuages. Votre Majesté lui assure un libre accès : Elle rend la confiance à son ancien et vrai Conseil. Elle daigne approcher d’Elle des hommes fidèles comme la loi dont ils sont l’organe. Elle remet l’administration de ses finances en des mains qui donnent à la nation l’espoir le mieux fondé. La confiance publique va renaître. Un nouvel ordre des choses commence ! »36. Certes la situation n’est pas inédite et la monarchie a maintes fois montré qu’elle survivait à un Contrôleur général, à une mesure différée, ou à un lit de justice mis en échec. Cependant l’année est sombre pour un Roi sans argent, humilié au traité de Paris, incapable d’imposer une réforme fiscale. Le 2 avril 1764, Voltaire en est à prévoir l’orage de 1789 : « Tout ce que je vois, écrit-il, jette les semences d’une révolution qui éclatera immanquablement et dont je n’aurai pas le plaisir d’être témoin. Les Français arrivent tard à tout mais enfin, ils arrivent. La lumière s’est tellement répandue de proche en proche qu’on éclatera à la première occasion et ce sera alors un beau tapage. Les jeunes gens sont bien heureux ; ils verront de belles choses »37.

Notes

1 Les sources essentielles de ce chapitre sont : Michel Antoine, Louis XV, Paris, Fayard, 1989 ; Claude Josse Auger, Mémoire pour servir à l’histoire du droit…, Bruxelles, 1779 ; Jean Egret, Louis XV et l’opposition parlementaire, Paris, Fischbacher, 1961 ; Françoise Hébert, La Cour des Aides…, Paris, dactylographié, 1965.

2 André Bruguière et Jacques Revel (sous la dir. de), L’État et les pouvoirs. Histoire de la France…, Paris, Seuil, 1989, p. 265.

3 « Ce n’est point à ce que le peuple peut donner qu’il faut mesurer les revenus publics, mais à ce qu’il doit donner. » L’esprit des lois, livre XIII, chapitre 1, dans Montesquieu, Œuvres complètes, Paris, Nagel, 1950, tome 1, p. 285.

4 Remontrances du 22 septembre 1759. cité dans Clausse Josse Auger, Mémoire pour servir à l’histoire de la Cour des Aides, Paris, 1779, p. 61.

5 Cité dans Françoise Hébert, La Cour des Aides…, Paris, 1965, thèse de droit dactylographiée, tome 2, p. 111.

6 Cité dans Françoise Hébert, ouvr. cité, tome 2, p. 114.

7 Cf. lettre de l’intendant de Bordeaux, Boutin, à son secrétaire Duchesne du 14 janvier 1764. « Monsieur Harvoin se trouvait dans une circonstance particulière qui a beaucoup influé sur les dispositions du règlement de 1761. Il fut décrété par la Cour des Aides (…) Le désir de faire sa paix avec cette cour et d’en obtenir un jugement prompt et favorable dans l’affaire qu’on lui avait suscitée, lui fit changer presque entièrement son projet où il chercha à faire entrer tout ce qui pouvait élever la juridiction de la Cour des Aides, de laquelle il reçut bientôt tout ce qu’il désirait et les plus grands éloges de son travail. » cité par Marcel Marion, l’impôt sur le revenu…, ouvr. cité, p. 57, note 3.

8 Malesherbes, Remontrances du 23 juin 1761, dans Claude Josse Auger. Mémoire pour…, p. 150.

9 Auger, ouvr. cité, p. 141

10 Auger, ouvr. cité, p. 146.

11 Cité dans Claude Josse Auger, Traité sur les tailles…, Paris, 1788, tome 3, p. 1670.

12 Gabriel Fleury, François Véron de Forbonnais, Le Mans, 1915, p. 70

13 Gabriel Fleury, ouvr. cité, p. 85.

14 Les réponses conservées aux Arch. nat., dans K 879, ont été éditées par p. C. Hartmann, Das Steuersys-tem der Europaïschen Staaten an Ende des Ancien regime : eine offizielle enquete, 1763-1768, Zurich-Munchen, Artemis, 1979. Elles ont fourni à Moreau de Beaumont la matière de ses Mémoires sur les impositions.., ouvr. cité.

15 On rappelle les définitions données par Turgot : « Il faut distinguer le terrier, le cadastre et le tarif. Le terrier est le dénombrement exact des biens-fonds. Le cadastre est le tableau de comparaison de la valeur des biens-fonds. Le tarif est la proportion dans laquelle les différents fonds devront être taxés suivant leur nature et suivant les privilèges des possesseurs. » Matériaux pour le mémoire sur les impositions (1763), dans Œuvres de Turgot, éd. Schelle, tome II, p. 308.

16 Arch. nat., 144 AP 112, 2 juin 1763, projet d’instruction à Harvoin.

17 Arch. nat., 144 AP 112, 18 juin 1763.

18 Arch., nat., 144 AP 112, 18 juin et 28 juin 1963.

19 Idem.

20 Idem.

21 Arch. nat., 144 AP 112, 10 septembre 1763, Harvoin à d’Ormesson, de Turin.

22 Arch. nat., 144 AP 112, 18 juin et 28 juin 1763.

23 Les mémoires des intendants d’Artois, de Bretagne et d’Alsace sont aux Arch. nat., dans K 879.

24 Les plans commandés par l’intendant de Lucé, dits plans de finage, sont tous conservés aux archives départementales du Haut-Rhin, à Strasbourg (C 556 à C 570) et du Bas-Rhin, à Colmar (C 1156 à C 1178). Exception faite des pages consacrées au régime fiscal de l’Alsace par Charles Hoffmann dans son Histoire de l’Alsace, Colmar Huffel, 1906 (tome 2, p. 401-565), ce cadastre (près de 1.000 plans) n’a pour l’instant fait l’objet d’aucune étude d’ensemble

25 Arpent de 100 perches carrées, perches de 22 pieds, pied de 12 pouces, soit 51,07 ares.

26 Arch. nat, K 879, Mémoire de l’intendant d’Alsace.

27 Cité dans Claude Josse Auger, Traité sur les tailles…, ouvr. cité, tome 3, p. 1670.

28 Arch. nat., 144 AP 112, dossier 2.

29 Cité dans Claude Josse Auger, Mémoire pour servir…, ouvr. cité, p. 112.

30 Cité dans Marcel Marion, Histoire financière de la France, Paris, Rousseau, 5 volumes, 1914-1928. Tome 1, p. 217.

31 Idem, p. 218.

32 Idem, p. 218.

33 Idem, p. 216.

34 Idem, p. 217.

35 Jacob-Nicolas Moreau, Mes souvenirs, éd. Hermelin, Paris, 1898-1901, vol. 2, p. 133.

36 Arch. nat., H/171, n 80, Remontrances du parlement de Dijon, 19 janvier 1764.

37 Voltaire, lettre n° 5608 à Bernard Louis Chauvelin, dans Œuvres de Voltaire, nouvelle édition Garnier frères, Paris, 1881, tome 43, correspondance XI, p. 174. Cité par Charles Gomel, Les causes financières de la Révolution Française, Paris, Guillaumin, 1892. Tome 1, p. 25.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1994

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