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L’invention de l’impôt sur le revenu

 | 
Mireille Touzery

Introduction générale. La réforme fiscale, enjeu de pouvoir, enjeu de société

Texte intégral

  • 1 Alain Guéry, « Le roi dépensier : le don, la contrainte et l’origine du système financier de la mo (...)

1L’activité financière et fiscale du roi de France est sans doute une de celles qui a connu le plus de turbulences au cours des huit siècles d’existence de la monarchie. Omniprésente, la question d’argent est, avec l’exercice de la justice, au cœur de la puissance royale. C’est avec l’argent que se construit l’État monarchique ; sans argent, pas de roi. L’effondrement de 1789, déclenché immédiatement par le vide du Trésor, en est l’ultime et le plus radical témoignage. Depuis les origines de la monarchie, les relations entre le monarque et ses sujets se sont appuyées sur le lien financier créé par les largesses royales, instrument du contrôle politique et du devoir de charité dévolu au Très Chrétien, don nécessaire balancé par le contre-don non moins nécessaire de l’impôt. Car le roi ne dépense pas : il donne. Un roi pauvre, qui ne pourrait plus donner à ses fidèles, est inconcevable ; ce qui pose immédiatement la question des ressources du Trésor. Car, bien au-delà de frais de fonctionnement des services de la monarchie ou plus largement du coût de l’aménagement du royaume, c’est par essence que le roi est un « roi dépensier »1. Par principe et non par anecdote, la dépense lui importera jusqu’au bout toujours davantage que le revenu. Au xviiie siècle, conjoncture faisant loi, les ministres pensent au contraire d’abord en revenus, dans une démarche pragmatique née de l’explosion des dépenses de guerre au xviie siècle, née aussi à l’ombre de Colbert, loin de l’idéal nobiliaire et justifiant finalement le qualificatif de « vile bourgeoisie » dont Saint-Simon taxait le gouvernement louis-quatorzien. Quelle que soit cependant la façon dont étaient pensées les questions financières, la force des choses liait nécessairement dépenses et revenus, liant par là même indissolublement pouvoir politique et puissance financière. C’est pourquoi chaque initiative fiscale, ponction financière qui de surcroît structure la société en fonction d’un dessein royal (Qui paie ?), est l’occasion d’une bataille de pouvoir de première importance et provoque l’irruption sur le devant de la scène politique de ceux qui contestent régime social ou régime politique : princes, magistrats, bourgeois ou paysans. Au xviie siècle, pas une année, ou presque, sans révolte anti-fiscale. Au xviiie siècle, les parlements, droit de remontrance retrouvé en entier en 1715, prennent le relais des vilains, et surtout la Cour des Aides, cour supérieure qui connaît de l’impôt. Les magistrats, plus que contestant le poids d’un impôt qu’ils paient peu, réclament le pouvoir que donne son contrôle. Tout un groupe socio-politique cherche à reparaître après un étouffement de près de soixante ans. A chaque initiative royale, il s’affirme comme opinion autant que comme contre-pouvoir dans un régime où théoriquement ni l’un ni l’autre n’ont droit de cité. Le terrain fiscal est à ce titre un lieu d’affrontement à crises particulièrement aiguës car les parlements, déjà dépositaires de la justice par délégation, n’ont plus que la moitié du chemin à faire pour établir un gouvernement des juges, en écho de la fascination exercée par le modèle anglais sur le continent, pendant tout le xviiie siècle. Plus le siècle avance, plus la monarchie a du mal à légiférer. Le Contrôleur général des finances est dans la quasi-impossibilité de mener à terme une réforme fiscale ; sa capacité d’innovation est réduite. Il doit remettre plusieurs fois sur le métier les mêmes mesures bursales ou se limiter aux dispositions existantes, aux initiatives forcément diverses des intendants de province passant par voie réglementaire et non législative. La politique fiscale semble dans bien des cas contrôlée ou bloquée, ce qui revient au même, par les cours supérieures, d’où la rareté en ce domaine de grandes ordonnances d’ensemble pour tout le royaume, et notamment sur les tailles. Délibérément évitées d’après la version officielle du Contrôle général pour respecter les situations de diversité provinciale, elles ne peuvent en réalité jamais passer indemnes ou au moins sans discussion, le cap de l’enregistrement. Et le paradoxe n’est pas mince de voir la monarchie réformatrice paralysée par ceux qui incarnent, pour l’occasion dans un sens réactionnaire, la première réforme qui lui a été arrachée à la mort du Roi-Soleil : le droit à l’expression politique. L’autoritarisme ne passe plus, même réformateur. Un changement du mode et du sens de l’administration suit l’irruption d’un nouveau groupe dominant sur le terrain politique.

2La trame de fond de l’action du Contrôle général des finances répond à un objectif clair : trouver plus d’argent. Un des moyens en est de soumettre plus de sujets à l’impôt de la façon la plus juste possible pour obtenir un meilleur rapport fiscal. La condition, dans l’esprit de l’administration monarchique, en est de contrôler de bout en bout le processus de l’impôt ; ce qui, au début du xviiie siècle, est loin d’être fait. Pour la taille, deux phases lui échappent : la répartition de la charge fiscale entre les taillables, c’est la confection du rôle ; et le contrôle de cette répartition : c’est le contentieux fiscal. La première phase est aux mains de collecteurs élus par les habitants. Et ceci est dans la logique de cet impôt de répartition où le roi ne connaît comme unité de base responsable que la paroisse : ses agents n’ont pas à intervenir à l’intérieur de celle-ci. La deuxième phase appartient aux tribunaux réglés : tribunaux d’élections en premier ressort, Cour des Aides en appel ; l’évocation au Conseil du roi reste une procédure exceptionnelle. A partir de la réforme Noailles en 1716, les hommes du roi vont s’immiscer peu à peu dans l’une et dans l’autre phases.

3Ce que tentent ainsi les Contrôleurs généraux au long du siècle, c’est une réorganisation des structures fiscales en prenant droit de regard sur toutes les opérations de l’impôt : enjeu de pouvoir en procès de centralisation qui se heurte au môle de résistance des parlementaires comme des taillables jaloux de leur indépendance. Cette ligne politique ne naquit pas avec la Régence mais fut inaugurée avec la promotion du rôle financier des intendants de province, sous les règnes de Louis XIII et de Louis XIV. En 1642, les intendants se voyaient confier la présidence des bureaux des finances ; en 1663, les trésoriers de France, en perdant voie délibérative à l’assemblée de département de la taille, perdaient au profit des intendants leur rôle positif dans la répartition de l’impôt entre les élections et les paroisses pour ne garder qu’un pouvoir de surveillance du personnel financier (élus, receveurs des tailles). Les tribunaux d’élections et les Cours des Aides perdaient à la même date la connaissance des contestations entre les paroisses, toujours au profit des intendants et du Conseil du Roi. Au xviiie siècle, cependant, face à un monde parlementaire rétabli dans sa capacité d’opposition, cette réorganisation administrative de longue haleine devait connaître une vie plus mouvementée. Et ce d’autant plus que les Contrôleurs généraux tentaient d’opérer, dans le même temps, une modification de la société fiscale directement liée à l’accroissement potentiel des recettes, par la recherche d’un accroissement du nombre des contribuables. Cette dernière mesure ne pouvait être réalisée qu’en portant atteinte aux privilèges et donc à l’environnement structurel de l’Ancien Régime : enjeu de société qui promouvait des individus fiscaux égaux au détriment des corps et aboutira, sans le vouloir, à la naissance du citoyen, individu politique. Sur ce point, il y avait alliance objective contre les privilégiés entre l’en-haut et l’en-bas, entre les hommes du roi et le croquant des Lumières. Ce dernier en effet, acceptant bon gré, mal gré l’existence de l’impôt – plus de révolte ouverte contre la fiscalité monarchique – contestait de plus en plus son mode de répartition globale, à travers une attaque du régime seigneurial. Cette démarche conjointe se terminera comme on sait par une redéfinition complète des rapports sociaux dans leurs principes en 1789 mais aussi par la disparition du monarque, allié d’hier, attestant le lien essentiel entre structure fiscale, structure sociale et pouvoir politique.

4Si l’opposition parlementaire incarne la résistance à ce double ébranlement social et politique par l’impôt et la gestion de l’impôt, la réforme de la taille tarifée, poursuivie avec constance par les Contrôleurs généraux pendant tout le siècle dans les pays de taille personnelle, cherche à dissocier l’enjeu de pouvoir de l’enjeu de société. Son but est apparemment modeste : améliorer, grâce à l’intervention de professionnels du fisc et à une organisation affichée, l’assiette de la taille et par là les rentrées de cet impôt pour combler le déficit chronique de la monarchie. Jamais dans cette réforme n’apparaîtront de débats ni sur la définition de la société fiscale, ni sur la destination de l’impôt. Il ne s’agit de toucher qu’à l’organisation interne d’une taxe concernant les seuls non-privilégiés. Ceci a l’immense avantage, tout en permettant le développement du pouvoir d’État, de ne pas remettre en cause la hiérarchie sociale et de laisser intacte la structure d’ordres menacée explicitement par les réformes fiscales phares de l’époque, dixième et vingtième, qui postulent l’égalité devant l’impôt. Nombre d’administrateurs et le roi en tête, ont vu depuis longtemps le danger d’une telle démarche pour le gouvernement monarchique, assis sur un régime de privilèges dont l’Église catholique romaine et la noblesse sont les deux piliers. Une fiscalité égalitaire de fait et, pire encore, de principe, pouvait sans doute apporter sa contribution à la solution de difficultés financières endémiques mais elle risquait aussi d’entraîner l’effondrement de l’édifice politique et social. Au contraire la voie de la taille tarifée, ne concernant que les taillables sans toucher aux privilèges, est celle d’une réforme fiscale sans révolution sociale, sans Révolution tout court. C’était aussi la réforme de l’impôt de la majorité des Français, donc celle susceptible de rapporter le plus d’argent en vertu du principe confortable aux privilégiés que l’impôt des pauvres nombreux rapporte davantage qu’une taxation de privilégiés, certes riches mais plus rares.

  • 2 Notamment Robert Lentz, La taille tarifée en Champagne, Paris, Impr. du Montparnasse, 1928, 222 p. (...)
  • 3 Jean-Jules Clamageran, Histoire des impôts, Paris, Guillaumin, 1867-1876, 3 volumes.

5Parce qu’elle se voulait sans tapage auprès de ses contemporains, cette réforme technique et non politique est passée aujourd’hui comme hier relativement inaperçue. Elle s’est traduite dans l’historiographie par des études essentiellement d’assise régionale2, elles-mêmes significatives d’une documentation localisée dans les dépôts d’archives départementaux. La quasi-absence de la taille tarifée des archives du gouvernement central est cause principale de la portion congrue qui lui est réservée dans la première grande histoire financière de l’Ancien Régime, celle de Clamageran3, écrite avec comme matériau presque exclusif les archives parisiennes du Contrôle général et non celles des intendances. Il y a pourtant bien dans cette réforme « provinciale », une question majeure pour la monarchie française du xviiie siècle, à savoir la capacité de se réformer et ici de réformer le gouvernement de ses finances, cœur de son pouvoir, sans toucher à un système social qu’elle a elle-même structuré et perçoit plus ou moins clairement comme une garantie de son existence. Le presque siècle des tribulations de la taille tarifée, toujours remise en cause mais toujours ressurgissant en quelque point du royaume, montre la difficulté du chemin dans un environnement où, arrivée des philosophes aidant, les débats se radicalisent autour des grands principes, en un esprit tout contraire à cette politique de réforme à petits pas. Loin des discussions théoriques sur la question fiscale et sur l’ordre social en découlant qui occupaient parlementaires et intellectuels, loin aussi des politiques novatrices de ministres hardis preneurs de risque, la taille tarifée a été promue au fond des généralités d’élections, par l’action quotidienne des intendants de province dans leurs règlements multipliés. Hors de l’effervescence parisienne, ces jardiniers de la monarchie travaillaient à retailler avec délicatesse les lys sonnants et trébuchants du roi Bourbon sans risquer de les couper, sans déranger l’ordonnance du reste du jardin. Faisant preuve d’un esprit novateur remarquable, ils font surgir tous les principes de notre fiscalité moderne, les appliquant cependant aux seuls non-privilégiés et laissant donc entiers les problèmes de fond posés par la structure sociale d’Ancien Régime. Aussi, confrontés à la quadrature du cercle que constituait la résolution par une réforme fiscale douce de problèmes financiers devenus cruciaux, leurs efforts prennent un tour à certains égards poignant quand on sait de quel revers de main, sinon de guillotine, va les balayer la Révolution de 1789, magistral constat d’échec dans un système tout entier devenu caduc.

  • 4 Marcel Marion, Histoire financière de la France, Paris, Rousseau, 1914-1928, 5 volumes et, du même (...)
  • 5 La taille réelle, le dixième et le vingtième sont tous trois des impôts sur la propriété. Voir ces (...)
  • 6 Albert Hirschman, Deux siècles de rhétorique réactionnaire, Paris, Fayard, 1991, p. 22.

6Dans cette dernière perspective, la connaissance de la réforme de la taille tarifée a été victime d’un triple tir de barrage infligé à la taille personnelle elle-même par les vainqueurs politiques de l’Ancien Régime et par l’historiographie. Les Constituants d’abord, condamnant sans appel cet impôt de l’exclusion sociale, ont étendu le même opprobre politique sur toutes ses techniques fiscales internes, refusant catégoriquement d’en connaître. La taille personnelle est dans le discours de la Révolution l’incarnation de toute l’injustice du régime passé ; dès les premiers jours de 1789, son nom même est banni des documents officiels, remplacé par celui d’imposition principale. Cette condamnation sans nuance est reprise cent ans plus tard au moment du débat de la Troisième République sur l’impôt sur le revenu. Ce débat suscite alors l’essentiel de l’historiographie sur la fiscalité directe du xviiie siècle. Elle est le fait prioritairement d’opposants farouches à l’impôt sur le revenu, au premier rang desquels se trouve Marcel Marion4. Ils opèrent un réfléchissement de la condamnation de principe prononcée en 1789 sur les techniques fiscales alors revenues à l’ordre du jour. Dans ce contexte passionnel, la taille personnelle, impôt sur le revenu par excellence5, est alors dépeinte sous les couleurs les plus repoussantes à des fins politiques immédiates. Suivant une des méthodes classiques de la rhétorique réactionnaire qui manie approbation et désapprobation dans une même argumentation dans le but de neutraliser toute réplique6, toutes les réformes des intendants, dont la taille tarifée, sont déclarées sans doute louables dans leur principe, mais inutiles car appliquées à un organe pourri qu’il faut avant tout couper pour éviter une contagion générale et enfin génératrices d’effets pervers pires que le mal. Cette historiographie anti-taille par politique n’a à cette date que très peu de contrepoids. En effet, au moment où la République, encore fragile, vient de subir les assauts d’une restauration monarchique manquée, les radicaux (Caillaux) ou les socialistes (Jaurès) qui sont les défenseurs de l’impôt sur le revenu, ont intérêt à affirmer la différence du régime républicain avec celui de la royauté plutôt qu’à y revendiquer un enracinement pourtant bien mis en évidence par les travaux historiques contemporains. Seul Voltaire, parangon d’une contestation anti-monarchique et anti-cléricale d’actualité, pourra être appelé à la rescousse de façon non suspecte dans les interventions parlementaires. Enfin, à partir des années vingt de ce siècle et jusqu’aux années soixante-dix, l’histoire financière du xviiie siècle reste en grande partie marquée par l’orientation pré-révolutionnaire que lui donne l’école marxiste dominant alors l’historiographie de la Révolution française. Dans cette perspective, la fiscalité d’Ancien Régime est plus considérée par rapport aux changements postérieurs qu’en elle-même, ce qui suffit à la marquer encore d’un sceau a priori négatif, compte tenu de la charge émotionnelle toujours portée par la période révolutionnaire.

  • 7 François Furet, « Le catéchisme révolutionnaire, » dans Annales E.S.C, mars-avril 1971, p. 255-289
  • 8 Notamment, Daniel Dessert, Argent, pouvoir et société au Grand Siècle, Paris, Fayard, 1984, 824 p. (...)
  • 9 Voir citation p. 2.

7Dans le même esprit de retournement historiographique que celui qui conduit toute l’œuvre de François Furet quant à la Révolution Française7, il s’agit donc ici de lire la fiscalité de la taille personnelle en s’émancipant des trois lectures très fortes et toutes trois très politiques qui en ont été données et d’en privilégier une approche ancrée dans le déroulement du xviiie siècle lui-même. Pour cela, il s’agit d’abord de débrouiller un écheveau technique réputé peu compréhensible à dessein par ses contempteurs ; ceci ayant eu pour effet d’en détourner le courant de la recherche qui se porte aujourd’hui de préférence sur les acteurs de la fiscalité ou de la finance ainsi que sur le fonctionnement politique de la décision financière, plus que sur le processus fiscal lui-même8. Comme le soulignait Lucien Febvre9, cette tâche d’analyse, parfois austère, qui implique autant l’établissement d’une chronologie que d’un vocabulaire pour l’instant mal définis, est le fondement indispensable à une compréhension générale du gouvernement financier et par-delà du système politique et social de l’Ancien Régime, qui à son tour saura s’émanciper des données techniques qui lui auront servi d’assise.

  • 10 Mireille Touzery. Cadastre de Bertier de Sauvigny. 1776-1791. Dictionnaire des paroisses fiscales (...)
  • 11 Voir dans les sources en annexe, un inventaire complet du cadastre de Bertier de Sauvigny.
  • 12 Mireille Touzery, Atlas de la généralité de Paris au xviiiesiècle. A paraître au Comité pour l’his (...)

8Notre contribution à ce chantier est née, pour ce qui nous concerne, du souci plus modeste d’éclairer un document dont nous avons entrepris la publication : le cadastre de Louis Bénigne de Bertier de Sauvigny, dernier intendant de la généralité de Paris (1776-1789)10. La compréhension de ce document exceptionnel par sa densité informative, sa qualité esthétique et son état de conservation11, est la raison d’être de cette étude de la taille tarifée. Réalisé entre 1776 et 1791 dans le cadre de toute une politique fiscale, c’est lui qui nous a conduit à remonter, jusqu’aux derniers temps du règne de Louis XIV et à travers tout le royaume, le chevelu d’initiatives administratives et de réflexions qui ont présidé de près ou de loin à sa naissance. Imposant sans nul doute une vision partielle de la fiscalité du xviiie siècle, celle de la taille tarifée, il s’est révélé néanmoins un fil d’Ariane efficace dans un labyrinthe dont il n’est pas aisé de sortir. Il a permis enfin de saisir sur le vif non seulement les enjeux de la politique fiscale mais aussi le quotidien d’une administration, à travers une documentation qui affouille cette enquête tout au long de la pyramide des personnages concernés, du contribuable jusqu’au ministre, et sous ses aspects techniques autant que politiques. Une fois l’éche-veau fiscal débrouillé à la lumière d’un document compris, la nature même du cadastre de Bertier de Sauvigny a autorisé dans un deuxième temps un rebondissement sur la route de la géographie historique. Elle a permis, notamment au travers de la production d’un instrument de travail cartographique12, de faire surgir grâce à la vision dans l’espace que permet la carte, des terroirs disparus et des phénomènes jusque-là dissimulés, en particulier dans le domaine de la métrologie, réputé aussi obscur s’il est possible que celui des mécanismes fiscaux. C’est ainsi que se sont donc retrouvées associées dans une même étude l’histoire d’une entreprise d’administration fiscale et celle d’un paysage dont les méthodes informatiques permettent aujourd’hui de retracer le portrait, en faisant la somme des informations multiples mais parcellisées fournies par les enquêteurs du fisc du xviiie siècle.

Notes

1 Alain Guéry, « Le roi dépensier : le don, la contrainte et l’origine du système financier de la monarchie », Annales, E.S.C, 1984, tome 4, p 1241-1269.

2 Notamment Robert Lentz, La taille tarifée en Champagne, Paris, Impr. du Montparnasse, 1928, 222 p. ; Jean Piel, La taille proportionnelle dans les généralités de Caen et d’Alençon. Caen, Caron. 1937. 223 p. ; L.-A. Sarrauste de Menthière. La taille tarifée en Auvergne. 1733-1770, Aurillac, Brousse, 1928, 312 p. ; Jean Guerout, « La taille dans la région parisienne au xviiie siècle… », dans Paris et Ile-de-France, mémoires, 1962, tome XIII, p 145-358.

3 Jean-Jules Clamageran, Histoire des impôts, Paris, Guillaumin, 1867-1876, 3 volumes.

4 Marcel Marion, Histoire financière de la France, Paris, Rousseau, 1914-1928, 5 volumes et, du même. L’impôt sur le revenu au xviiie siècle, Toulouse, Privat, 1901.

5 La taille réelle, le dixième et le vingtième sont tous trois des impôts sur la propriété. Voir ces mots dans notre lexique.

6 Albert Hirschman, Deux siècles de rhétorique réactionnaire, Paris, Fayard, 1991, p. 22.

7 François Furet, « Le catéchisme révolutionnaire, » dans Annales E.S.C, mars-avril 1971, p. 255-289.

8 Notamment, Daniel Dessert, Argent, pouvoir et société au Grand Siècle, Paris, Fayard, 1984, 824 p. ; Françoise Bayard, Finances et financiers en France dans la première moitié du xviie siècle, Lille 3, ANRT, 1985, 29 microfiches et Philippe Hamon, L’argent du roi : finances et financiers en France à l’époque de François Ier, thèse de l’université de Paris 1, muitigraphiée, 1993.

9 Voir citation p. 2.

10 Mireille Touzery. Cadastre de Bertier de Sauvigny. 1776-1791. Dictionnaire des paroisses fiscales de la généralité de Paris (à paraître).

11 Voir dans les sources en annexe, un inventaire complet du cadastre de Bertier de Sauvigny.

12 Mireille Touzery, Atlas de la généralité de Paris au xviiie siècle. A paraître au Comité pour l’histoire économique et financière.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1994

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