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L’invention de l’impôt sur le revenu

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Mireille Touzery

Préface

Michel Antoine

Texte intégral

1L’impôt sur le revenu est aujourd’hui un élément si familier, sinon plaisant, de notre paysage fiscal, que le contribuable pourrait être tenté de le croire implanté depuis la nuit des temps. En fait, sous sa forme actuelle, il n’a pas encore cent ans, mais on lui reconnaît des antécédents sous l’Ancien Régime, en particulier dans la taille dite « tarifée », qui fut le dernier avatar du plus vieux des impôts royaux. C’est de cet ancêtre de nos contributions qu’a traité Madame Touzery-Le Chenadec dans sa thèse de doctorat ès lettres, dont j’ai l’honneur de présenter la version imprimée. Tâche périlleuse par elle-même que celle du préfacier, partagé entre la crainte d’indisposer le lecteur pressé et le souci de donner une juste notion d’un livre, sans pour autant que ses propos prennent les proportions d’une ouverture d’opéra. Et tâche plus délicate encore s’agissant du présent ouvrage, très documenté et très dense, où l’auteur, historienne au métier sûr, se meut dans la fiscalité avec l’aisance d’un inspecteur des finances et offre un exposé dont l’intérêt déborde le domaine fiscal pour éclairer bien d’autres secteurs des sciences historiques.

2La taille était de nature complexe. Elle n’était pas universelle, car non seulement le clergé et la noblesse, mais beaucoup de roturiers ne lui étaient pas soumis. Le tiers état, en effet, regorgeait de privilégiés : les bourgeois de Paris, Lyon, Beau vais, Orléans, Blois, Tours, Bourges, Poitiers, Bordeaux et autres villes franches étaient exempts de taille. D’autres cités lui échappaient, qui avaient su ou pu la convertir en droits d’octroi ou en taxe proportionnelle sur les loyers. Ne pesant que sur les localités trop modestes pour s’en affranchir, la taille était donc un impôt essentiellement rural.

3D’autre part, de telles implications d’ordre social découlaient du fait d’y être imposé, qu’il était comme impossible au Roi d’y faire contribuer l’ensemble de ses sujets. Lorsque Louis XIV et Louis XV purent soumettre tous les habitants du royaume à un même impôt direct, ce fut en en créant un nouveau – la capitation, le dixième, puis le vingtième –, car les privilégiés, qui acceptèrent de plus ou moins bon gré cette innovation, se seraient rebellés contre toute mesure qui les eût rabaissés à la condition de taillables. Ainsi liée de manière intrinsèque au partage de la nation en trois ordres, la taille ne pouvait être modifiée dans son principe sans ébranler l’État et la société. En revanche, ses règles d’assiette et de perception étaient susceptibles d’amendements et de remaniements, car elles n’étaient pas uniformes.

4Dans la plupart des pays d’états, en Dauphiné et, en gros, dans le Sud-Ouest du royaume, la taille était dite réelle, car elle n’y grevait pas les personnes, mais les biens, frappant la terre roturière, quelle que fût la condition de son possesseur, et non la terre noble. Des cadastres rudimentaires, les compoix, permettaient de suivre le sort des biens de propriétaire en propriétaire. Ailleurs, soit les pays d’élections, la taille était personnelle, c’est-à-dire assise sur les facultés des taillables, calculées d’après une estimation arbitraire. La taille était un impôt de répartition, dont chaque année le Roi en son Conseil fixait le montant pour l’année suivante. Cette somme était ventilée entre les généralités, où les intendants veillaient à son « département » entre les élections, qui, ensuite, arrêtaient la contribution de chaque paroisse, où certains habitants, investis à tour de rôle par les autres des fonctions de « collecteur », étaient responsables de son assiette et de son recouvrement. Système source de tant de lamentations, de critiques et de contestations, qu’au long des règnes de Louis XV et de Louis XVI le pouvoir royal entreprit de le réformer, à la fois pour améliorer son rendement et pour assurer plus de justice fiscale dans les bourgs et les campagnes. Louable dessein dont l’exécution se heurta à des obstacles à peu près insurmontables et, en même temps, se déploya avec une diversité et une souplesse étonnantes.

5Les obstacles étaient suscités non seulement par les structures hiérarchiques de la société, mais par les habitudes et les routines. Même lorsque le taillable était mécontent de son sort, il y était accoutumé et un changement lui paraissait en soi gros de menaces. Il y avait surtout le conservatisme querelleur et ambitieux des cours supérieures – parlements et cours des aides –, foncièrement hostiles au passage opéré par l’État monarchique de son antique gestion judiciaire à une gestion administrative moderne, où le service public cessait d’être une délégation et une magistrature et devenait un métier pour ceux qui, sans être encore ainsi dénommés, étaient cependant déjà des « fonctionnaires ». En contrepartie, les intendants des provinces, sur qui reposait en grande partie le succès des réformes, jouissaient pour leur application d’une très grande marge d’initiative.

6Visant à établir plus d’équité entre les taillables des pays d’élections, une première réforme fut lancée sous la Régence à la fin de 1716 et constitua une prise en main des opérations paroissiales par l’administration royale. Pour établir la proportionnalité dans les paroisses, elle prévoyait une déclaration de revenus, reçue par des commissaires nommés et contrôlés par l’intendant et chargés de l’établissement des rôles. Il y avait là deux innovations capitales : la déclaration de revenus, d’une part, formalité très dérangeante dans un monde fort attaché au secret des personnes et des familles, et, d’autre part, la mise à l’écart du collecteur élu par ses concitoyens, que remplaçait un agent désigné par l’administration.

7L’établissement de cette « taille proportionnelle » se fit tant bien que mal : l’intendant de Caen, par exemple, ne réussit pas à l’organiser dans sa généralité, mais son voisin d’Alençon y parvint si bien dans la sienne qu’elle y eut cours sans discontinuité jusqu’à la Révolution. Devant des résultats aussi mitigés, une autre expérience fut tentée à petite échelle à partir de 1718 : celle de la « nouvelle taille », perçue au dixième sur tous les biens de la terre et mise sur pied d’abord dans l’élection de Niort, puis dans la généralité de La Rochelle et l’élection de Pont-l’Évêque. Inspirée des projets de Vauban, c’était en fait une dîme royale, dont, en rupture avec la traditionnelle régie directe, la collecte était affermée. Cet essai décevant fut arrêté dès l’été de 1721.

8Douze ans plus tard, en 1733, le contrôleur général Orry entendit rationaliser la répartition de la taille dans les pays d’élections en instaurant sa tarification et non plus sa seule proportionnalité. La déclaration de revenus, dressée dans chaque paroisse sous l’autorité du commissaire aux tailles envoyé par l’intendant, était confirmée comme document de base destiné à identifier les revenus, à partir de quoi l’évaluation de leur rapport ferait l’objet d’un premier tarif d’estimation ou d’appréciation, servant à fixer de seconds tarifs, les tarifs d’imposition. L’exécution de ces prescriptions aboutit sur le terrain à des systèmes d’imposition aussi variés, remarque Madame Touzery-Le Chenadec, « que les situations locales ou que les convictions fiscales de chaque intendant ». Diversité des solutions révélatrice des difficultés suscitées à la création d’une administration fiscale moderne par le recrutement et la rémunération d’agents qualifiés, par l’absence de documents cadastraux ou cartographiques, par l’opposition ou l’obstruction des compagnies de magistrats. Celles-ci, lorsque Louis XV ordonna par édit d’avril 1763 la confection d’un cadastre général du royaume, apte à asseoir la taille et les autres impôts directs, y firent obstacle avec une telle vigueur qu’elles en bloquèrent la réalisation.

9Il fallut se contenter de réformer et relancer la taille tarifée, et cela dans les conditions pénibles créées par la malveillance systématique de la cour des aides de Paris, compétente au contentieux mais inexperte en technique financière et fiscale. Si la taille tarifée ne put bénéficier d’une politique générale, elle connut localement, grâce aux intendants, des applications remarquables, spécialement dans la généralité de Paris, à laquelle Madame Touzery-Le Che-nadec consacre de riches développements. Pendant presque un demi-siècle (1744-1789), l’intendance de Paris n’eut que deux titulaires, MM. Bertier de Sauvigny père et fils, le second adjoint au premier en 1768 avant de lui succéder en 1776. Selon la lettre et l’esprit des réformes lancées depuis 1716, le père s’applique à obtenir une connaissance sûre des objets imposables et à en établir la valeur. Son fils alla beaucoup plus loin : il dressa un classement des paroisses, fit pratiquer un arpentage général par masses de cultures et put alors calculer les taux d’imposition, toutes opérations menées grâce au recrutement d’un personnel d’élite, tant pour les bureaux de l’intendance que pour les fonctions de subdélégué, de commissaire aux tailles et d’arpenteur. Des améliorations incontestables en découlèrent pour la perception de l’impôt comme pour le sort des taillables, mais ce succès révèle aussi les limites entre lesquelles étaient cantonnés les visées et les moyens d’action de l’administration la plus novatrice et la mieux intentionnée.

10Procurer plus de justice aux taillables était une fin qu’il était loisible aux ministres et aux intendants de Louis XV et de Louis XVI de s’assigner et d’atteindre, alors qu’abolir l’inégalité fiscale entre ces mêmes taillables et les autres sujets du Roi relevait d’une décision dont certains pouvaient concevoir le dessein, mais dont l’amorce et le déclenchement n’étaient pas de leur ressort. Il fallut pour cela convoquer les États généraux et chacun sait ce qu’il en advint. On devinera que Madame Touzery-Le Chenadec, tout en nous plongeant dans la préhistoire ou, au moins, la protohistoire de notre impôt sur le revenu, nous révèle aussi combien, à la veille de la Révolution, la France était encore toute diversité et nous apporte ainsi un témoignage ample et frappant sur l’art de gouverner dans notre ancienne monarchie.

  • * Supplément à la théorie de l’impôt. La Haye, 1776, p. 306 et 312.

L’impôt donc est la vie des États et la clef de toute la politique ou de l’art de maintenir et de perfectionner les sociétés. J’en ai fait connaître l’essence, j’en annonçai les principes, la règle, la loi parce que j’en ai conçu toute l’importance. Je l’ai fait à contre-temps sans doute (…) Mais est-il jamais temps de sonner l’alarme aux dires de ceux qui donnent l’assaut ? (…) Je le fais encore en ce moment où j’abandonne ce cahier à des mains étrangères et je le ferai toute ma vie, m’eût-on rendu plus muet que ce fils du roi de Lydie à qui la préoccupation et l’effroi rendirent miraculeusement la parole à l’aspect du glaive levé sur la tête de son père et qui s’écria : « Sauvez le roi ! » Combien de glaives en effet n’ai-je pas vus levés sur la mère-patrie, sur la tête de l’humanité (…) Et quand je veux me flatter au présent, oui, me flatter, je pense quelquefois que j’aurai alors montré, peut-être, qu’un faible individu peut sans chercher à sortir de sa sphère, seulement en faisant de constants efforts vers le bien, s’être rendu utile à la postérité.
Marquis de Mirabeau*

  • « L’impôt et l’analyse sociale ». dans Annales, ESC, 1934, p. 163.

La difficulté de l’analyse historique du fait fiscal est qu’il faut tenir à la fois tous les fils de l’écheveau, mais des fils entrecroisés. La décision, le choix, en fiscalité, ont de concert des dimensions techniques, économiques, politiques, sociales et idéologiques. A l’historien d’essayer de pondérer les divers facteurs. Il lui faut doser connaissance technique de l’impôt, maniement conceptuel et érudition événementielle. Car le fiscal qui touche aussi au politique, est aussi événement : événement parlementaire et législatif, événement de l’édition (brochures, traités…) et événement humain, au sens d’individuel. Il y a des acteurs de l’histoire fiscale, comme il y a des chefs militaires et des « entrepreneurs ». Et sans eux, rien ne se « serait passé ».
Lucien Febvre

Notes de fin

* Supplément à la théorie de l’impôt. La Haye, 1776, p. 306 et 312.

« L’impôt et l’analyse sociale ». dans Annales, ESC, 1934, p. 163.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1994

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