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Crise, coopération économique et financière entre États européens, 1929-1933

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Sylvain Schirmann

L’Europe face aux urgences

Chapitre XI

Quels règlements ? septembre 1931-janvier 1932

Texte intégral

1L’accumulation des problèmes en septembre 1931 pose aux États comme aux organisations internationales la question des priorités. La crise de l’Europe centrale et danubienne, plus ancienne, mérite-t-elle encore autant d’attention après la catastrophe allemande et la dévaluation britannique ? Deux pays saisissent le Comité financier en août et en septembre 1931. Celui-ci élabore toute une approche de la question de l’endettement de l’Europe centrale et danubienne. La généralisation du contrôle des changes conduit à réfléchir aux questions commerciales. Quelles mesures prendre pour relancer le commerce ? ou à défaut d’y parvenir, ne vaut-il pas mieux accepter et accompagner le système des accords de clearing qui se généralise ? La dette allemande (politique comme privée) mobilise enfin les énergies au cours du dernier trimestre 1931. Faut-il accorder une priorité aux réparations ou aux dettes commerciales ? Aux nombreuses négociations qui se succèdent au cours de cette phase d’apporter une réponse aux différentes inquiétudes des Européens !

Vers le sauvetage financier de l’Europe danubienne ?

2C’est à partir de l’automne 1931 que le Comité financier de la SDN s’occupe de la situation de l’Autriche et de la Hongrie qui ont toutes les deux eu recours à lui. Les experts de Genève sont censés apporter une solution qui puisse tirer les deux États de leur délicate situation financière. On s’intéresse d’abord à l’Autriche, puis à la Hongrie. Une session du Comité financier se tient en octobre 1931 à Budapest. Elle envisage avec les autorités hongroises des remèdes éventuels. Le Comité s’emploie également à étudier le cas des autres pays de l’espace danubo-balkanique. Sa réunion de janvier 1932 propose un tour d’horizon de la situation de cette partie de l’Europe et tente de relancer certaines actions qui se sont enlisées depuis le sombre été 1931.

Le Comité financier et l’Autriche1

  • 1 Voir SDN – Comité Financier – Rapport au Conseil sur l’Autriche, 19 septembre 1931 doc. SDN A. 55 ( (...)

3La situation dramatique de ce pays a été succinctement présentée au chapitre précédent. Ce qui inquiète les autorités du pays et le Comité financier, c’est le dérapage prévisible des comptes jusqu’à la fin de l’année 1931. On s’attend à un déficit budgétaire de 168 millions de schillings et à des remboursements d’emprunts se chiffrant à 106 millions de schillings. La crise agricole prolongée amène le gouvernement à accorder des subventions à ce secteur pour une valeur de 100 millions de schillings. La faillite de la Creditanstalt a multiplié les créances de l’État qui s’était en mai 1931 engagé à garantir des emprunts à hauteur de 500 millions de schillings. De mai à septembre 1931, la couverture de la Banque centrale passe de 80 % à 40 %. Les administrations et services publics sont fortement endettés à court terme : 133 millions de schillings pour les chemins de fer. Un plan draconien s’impose. Il est arrêté d’un commun accord entre le gouvernement autrichien et le Comité financier en septembre 1931 et approuvé par le Conseil de la SDN.

4Le plan prévoit le retour à l’équilibre budgétaire et le maintien de la monnaie. L’Autriche redeviendrait un pays solvable, ce qui pourrait faciliter les opérations de crédit à l’avenir. On cherche d’autre part à réduire les dépenses des services publics. La politique financière s’appuiera principalement sur une réduction des dépenses de l’État. Celle-ci sera obtenue par une diminution des pensions et des traitements des fonctionnaires. Le chapitre des investissements sera revu à la baisse. Une politique d’augmentation des prix des transports favoriserait ensuite la résorption des déficits du secteur des transports. Le Comité financier recommande aussi au gouvernement autrichien de se démettre de la gestion commerciale de la Creditanstalt. Enfin, Vienne s’oblige à rembourser au cours de l’exercice à venir 100 millions de schillings de dettes à court terme, sommes prélevées sur les recettes budgétaires. Ce plan, s’il est énergiquement appliqué, permettrait de résorber le passif de l’État autrichien. C’est la condition pour que l’Autriche puisse obtenir comme le souhaite la requête déposée à la SDN un crédit de 250 millions de schillings. Des experts du Comité financier se rendront à Vienne pour, de concert avec le gouvernement et la Banque nationale d’Autriche, surveiller la réalisation de ces mesures.

  • 2 Comité Financier – 44e session du 11 au 22 janvier 1932 doc. SDN n° C. 91. M. 46. 1932. II. A.

5La situation de l’Autriche est à nouveau examinée à la session du Comité financier2 de janvier 1932. Le budget prévu pour 1932 est équilibré et les experts se félicitent de la réduction du train de vie de l’État que l’on y décèle. Seul point d’ombre, la situation des chemins de fer. La diminution prévue de l’endettement devait se chiffrer à 35 millions de schillings. Mais, malgré tous les efforts envisagés, les experts estiment que la dette ne pourra reculer que de 18 millions de schillings. Le Comité financier interdit à ce secteur tout recours au crédit à l’avenir. Il souhaite que pareille mesure soit étendue également aux collectivités locales dont la participation aux mesures d’économie est attendue.

6Mais le Comité financier se préoccupe principalement de la situation de la Banque nationale d’Autriche et des opérations de change. Pour la banque centrale, les experts de Genève estiment trop importante l’augmentation du portefeuille commercial de l’institut d’émission. Aussi ce dernier doit-il prendre toutes les mesures pour limiter les opérations de réescompte. Cette politique permettrait d’accompagner efficacement les efforts budgétaires de l’État et favoriserait la compétitivité de l’Autriche, dans la mesure où la limitation de la reprise des effets abaisserait les prix de revient. Le gouvernement autrichien a également promulgué des décrets de contrôle des changes, pour faire face à l’achat de matières premières et au remboursement de la dette extérieure. Ils se sont pour le moment révélés inefficaces. Le Comité financier redéfinit les règles que la Banque nationale se doit d’appliquer pour rendre ce contrôle efficace. Tous les importateurs de devises sont obligés de les remettre à la Banque nationale. Les mesures d’exception ne peuvent concerner que le commerce de transit. Aucune exportation de devises ne doit être autorisée sans un permis délivré par la Banque d’Autriche. L’ensemble des importations mérite une surveillance accrue, car il s’agit d’éviter l’octroi de privilèges à tel ou tel vendeur. On souhaite enfin que l’Autriche et ses principaux créanciers puissent parvenir – les efforts faits par Vienne étant importants – à un moratoire de six mois pour les dettes à court terme. Celui-ci permettrait la restauration définitive des équilibres financiers de l’État autrichien. Le Comité financier espère enfin le rétablissement d’échanges commerciaux plus intenses avec les États voisins, et notamment avec la Hongrie. Le cas de ce dernier pays est également l’objet des attentions du Comité financier depuis le mois de septembre 1931.

Le Comité financier et la Hongrie3

  • 3 Voir : SDN – Comité Financier – Rapport sur la Hongrie – 19 septembre 1931 doc. SDN n° A.55 (b). 19 (...)

7Lorsque le gouvernement hongrois s’adresse en septembre 1931 au Conseil de la SDN, celui-ci confie au Comité financier une mission d’enquête pour examiner les mesures adaptées à la situation du pays. Une session spéciale du Comité (la 43e) se tient à Budapest du 16 au 22 octobre 1931. Elle est précédée d’une enquête menée sur place à partir du 8 octobre, sous l’autorité de Suvich, président du Comité financier.

8Les investigations de Genève révèlent la situation catastrophique de ce pays. Sa situation budgétaire est préoccupante. Légèrement excédentaires à la fin de l’année 1930 (+ 1,5 million de pengös), les comptes de l’État dérapent en 1931 et le déficit atteint à la fin de cet exercice 116 millions de pengös. La situation n’est guère meilleure dans les entreprises d’État. Leurs comptes affichent des pertes pour une valeur de 2 millions de pengös. La Trésorerie, malgré l’emprunt de juin 1931, se retrouve pratiquement en rupture de paiement au moment de la visite des enquêteurs de Genève. Des arriérés existent déjà pour un montant de 235 millions de pengös. La dette extérieure de l’État s’élève à 1,6 milliard de pengös et son service annuel se chiffre à 92 millions de pengös. Cette situation nécessite un important effort du gouvernement hongrois. Sur ce chapitre, Budapest et le Comité financier s’entendent sur un certain nombre de mesures. L’exercice budgétaire à venir devrait se traduire par une réduction sensible des dépenses, de l’ordre de 100 millions de pengös. On envisage également de parvenir à l’équilibre des comptes pour les entreprises d’État. On se prononce ensuite pour le transfert à des intérêts privés de certaines entreprises nationales, comme les charbonnages et les aciéries. Les deux parties s’entendent sur la nomination à Budapest d’un représentant du Comité financier qui élaborera, en accord avec le gouvernement, les mesures de contrôle budgétaire qui s’imposent. La mission du fonctionnaire international prendrait fin avec le rétablissement de la situation financière du pays. Un expert de la BRI assistera de la même façon la Banque Nationale de Hongrie. Le gouvernement renonce enfin à recourir à de nouveaux emprunts pour faire face à d’éventuelles difficultés financières.

9La situation précaire de l’État s’accompagne également d’un endettement croissant du pays. La dette totale de la Hongrie représente environ 4 milliards de pengös, dont 2,6 milliards de dettes à long terme et 1,4 milliard de dettes à court terme. Cette situation est le résultat d’un laxisme qui s’est institué depuis le milieu des années vingt. Elle nécessite une balance commerciale très active si le pays ne veut pas être acculé à la faillite. Elle suppose également un strict contrôle des changes, car les réserves en devises et en or s’épuisent : elles ont diminué de moitié de décembre 1930 à septembre 1931.

  • 4 SDN – Comité Financier – 44e session – 11-22 janvier 1932, doc. SDN. C. 91. M. 46. 1932. II. A.

10Le cas hongrois est à nouveau examiné par le Comité financier lors de sa session de janvier 19324. Entre-temps, le 23 décembre 1931, Budapest a été obligée d’instituer une suspension partielle des transferts pendant un an. Tout en reconnaissant que la Hongrie pouvait difficilement échapper à de telles mesures, les experts du Comité financier espèrent que Budapest accentue encore ses efforts pour restaurer tout son crédit à l’étranger. Cette situation amène Genève à recommander à la Hongrie et à ses créanciers l’élaboration urgente de mesures d’immobilisation et de consolidation. Ces accords ne devraient pas être conclus pour des périodes inférieures à six mois. Ce dont a besoin la Hongrie, c’est d’un soutien international car les efforts budgétaires entrepris dès l’automne 1931 laissent entrevoir leurs premiers résultats positifs. 30 millions de pengös ont été économisés au cours du dernier semestre et le budget adopté pour 1932 devrait ramener l’équilibre, ou à défaut un très léger déficit. La situation des entreprises d’État est en revanche plus préoccupante et le Comité financier recommande de les céder rapidement à des tiers privés. La rigueur s’impose également à la Banque nationale pour la gestion des réserves monétaires. Le Comité financier, tout comme il l’a suggéré à l’Autriche, encourage Budapest à tout mettre en œuvre pour relancer les échanges commerciaux entre voisins danubiens.

11Le sort de cette partie de l’Europe préoccupe toujours autant Genève au tournant des années 1931-1932.

Le Comité financier et les difficultés de l’Europe agraire

  • 5 Voir note précédente.

12Les cas de la Bulgarie, de la Grèce et de l’Estonie font l’objet de discussions au sein du Comité financier en janvier 19325. La même session envisage également la relance de la Société hypothécaire de crédit agricole et étudie l’impact de la situation financière sur le commerce international.

13Les difficultés de l’agriculture affectent l’économie bulgare et précipitent l’évolution. Comme les pays évoqués précédemment, la Bulgarie s’enfonce dans le déficit budgétaire en 1931 : celui-ci atteint 610 millions de levas en décembre 1931. Les réserves de la Banque centrale se sont abaissées et ne couvrent plus que 37 % de la circulation monétaire. Le Comité recommande, comme dans les cas mentionnés ci-dessus, une stricte politique de contrôle des devises. La Bulgarie bénéficie cependant d’un atout : l’excédent de sa balance commerciale. Le solde commercial positif atteint 1,6 milliard de lévas en 1930, 1,4 milliard en 1931. Une telle situation est bénéfique pour Sofia et les experts conseillent au gouvernement bulgare de continuer ses efforts budgétaires, condition d’une bonne restauration du crédit dans le pays. En ce qui concerne la Grèce et l’Estonie, le Comité financier en est à ses premières approches. Les deux pays en viennent à souhaiter une enquête sur place et une analyse approfondie de leur situation, ce que les experts de Genève envisagent, mais pour le printemps 1932.

  • 6 Doc SDN n° C. 91. M. 46. 1932. II. A., op. cit., p. 10.

14La session de janvier 1932 est également consacrée à l’examen de questions relatives au crédit6. Elle se préoccupe du sort de la Société internationale de crédit hypothécaire agricole. Au 30 septembre 1931, date limite de l’acceptation des signatures, 24 pays européens ont approuvé l’organisation d’un tel organisme. Les ratifications doivent ensuite être déposées avant le 31 décembre 1931. À cette date, trois États seulement ont déposé leurs instruments de ratification : Grèce, Lettonie et Suisse. Les différents gouvernements signataires ont du mal à faire accepter le nouvel institut de crédit à leur parlement, à cause des difficultés financières que connaît l’Europe depuis juin 1931. Une conférence est à nouveau indispensable pour la remise en route du projet. Mais Genève est incapable d’en prévoir la date. On se contente alors de demander au Conseil de faire pression sur les pays signataires pour qu’ils ratifient au plus vite. Mais la convention instituant la société de crédit agricole a, dans les faits, vécu.

15Le Comité financier crée ensuite avec le Comité économique un sous-comité mixte chargé d’étudier les relations entre la situation financière et le commerce international. Leur réflexion a pour objet la relance des échanges.

Vers la relance des échanges ou la généralisation des clearings ?

16La question de la relance commerciale est abordée par le Comité économique à l’automne 1931 dans sa 36e session. Les experts se rendent compte de la difficulté de la tâche à un moment où les moyens de paiement font de plus en plus défaut. Comment relancer par exemple tous les projets de préférence céréalière ? Le contrôle des changes qui se développe généralise un type d’accord adapté à la nouvelle réalité : le clearing. Mais est-ce la solution ?

La 36e session du Comité économique : 26-29 octobre 19317

  • 7 SDN – Comité économique 36e session du 26 au 29 octobre 1931 – Résumé de la discussion in archives (...)

17Deux points importants figurent à l’ordre du jour de la session du Comité économique : la question des rapprochements économiques et celle de l’analyse des effets des perturbations économiques sur le régime des échanges internationaux.

  • 8 Sur cette question voir doc. SDN n° C. 510. M. 215. 1931. SDN – Rapport général sur les aspects éco (...)

18En ce qui concerne les rapprochements économiques8, les différents gouvernements ont jusqu’au 1er janvier 1932 pour faire les suggestions qui s’imposent. Un rapport général sur les aspects économiques des ententes leur a été remis par le Comité économique. Celui-ci préconise la cartellisation de la production et du commerce comme moyen de relance des échanges. Dans une discussion globale, le Comité économique envisage quelques pistes. Schüller, le délégué autrichien, pense que la voie à suivre est celle tracée par la France et l’Allemagne, qui ont institué le mois précédent, une commission économique mixte. Celle-ci doit trouver les moyens pour améliorer le commerce entre les deux pays. Pourquoi ne pas multiplier ces types de commissions et envisager ensuite une coopération multilatérale entre différents organes bilatéraux ? Cette intervention se heurte au scepticisme de Stucki pour qui le système du rapprochement économique doit conduire à un marché unique et non à une juxtaposition de plusieurs marchés régionaux. Quant à Posse et à Elbel, ils insistent sur le rôle essentiel des ententes économiques pour le rapprochement entre Européens.

19L’essentiel de la discussion est cependant consacré aux effets des perturbations économiques sur les échanges internationaux. La paralysie des échanges internationaux provient, selon le Comité, des mesures de sauvegarde prises par les États face aux perturbations financières. La restriction des importations qui se développent et la défense du marché intérieur visent à freiner les hémorragies de devises. C’est d’autant plus nécessaire pour les pays qui ont contracté d’importants emprunts extérieurs. Le contrôle des changes qui permet de surveiller les transferts handicape cependant les échanges de marchandises. Les experts en viennent à recommander son application, mais qu’après une entente préalable avec les États qui risqueraient d’en subir les conséquences néfastes. Les mesures ne sauraient être que temporaires et circonstancielles et veilleraient à ne pas constituer un cas de protectionnisme indirect. Le comité rappelle cependant « qu’une prospérité durable ne pourra s’établir que sur la base d’une liberté de circulation des productions, des capitaux et des hommes plus grande que celle que l’Europe a connue depuis la guerre ». Si cette économie dirigée qui se met en place dans les États n’a pas les faveurs du Comité, certains membres cependant (Stucki, Dolezal ou le Tchèque Peroutka) sont favorables au développement des échanges bilatéraux : seul moyen pratique d’arriver à une meilleure entente entre les États.

Le développement des accords bilatéraux et des clearings

  • 9 Voir Issakovitch Nicolas, La crise des débouchés dans les États danubiens exportateurs de céréales, (...)

20L’Europe danubienne est l’objet de nombreuses sollicitations. Le système des préférences recommandées par la CEUE déclenche une course entre Berlin, Paris et Rome9. L’Allemagne tout d’abord signe en juin et juillet 1931 trois accords successivement avec la Bulgarie, la Roumanie et la Hongrie. Par ces arrangements, le Reich octroie des préférences aux céréales de ces pays : 25 % de réduction des droits sur le blé, 40 % de réduction sur le maïs, 50 % sur le seigle. Paris accorde d’autres avantages aux pays danubiens. La France s’engage à prendre dans chacun des États de cet espace 10 % de ses importations de blé. À certains (Hongrie et Roumanie), elle concède encore une réduction de 30 % sur les droits d’entrée. Les Yougoslaves obtiennent, quant à eux, un contingent supplémentaire de 500 000 quintaux de blé. L’Italie, quant à elle, réserve à ces pays des allégements de taxes sur les céréales et leur concède des ristournes. Il manque cependant une solution d’ensemble que ni les réunions des pays agraires, ni les efforts de la CEUE ne parviennent à imposer.

  • 10 Dauphin-Meunier A., La banque 1919-1935, Gallimard, 1936, p. 239-244.

21Les échanges commerciaux sont également handicapés par le développement du contrôle des changes en Europe et l’abandon par le Royaume-Uni du libre-échangisme. Allemagne et Hongrie montrent la voie en juillet 1931 en instituant les premières mesures de contrôle des devises. Celles-ci se généralisent au mois d’octobre 1931 et touchent la Tchécoslovaquie, la Yougoslavie, l’Autriche, la Bulgarie et les États baltes. L’ensemble des dirigeants des banques d’émission de ces pays se retrouve le 2 novembre 1931 à Prague pour une conférence monétaire10. Il s’agit de trouver des moyens pour minimiser les inconvénients commerciaux qui résultent du contrôle des devises pour les pays présents. Un plan de clearing est imaginé pour la première fois. Il prévoit la possibilité d’un accord entre les pays à change libre et les autres. Mais les pays présents refusent un accord multilatéral de compensation. La voie reste cependant ouverte à la conclusion de clearing bilatéraux. La première convention de clearing est signée trois semaines après, le 22 novembre 1931, entre la Suisse et l’Autriche. Lorsque le 3 décembre 1931, Paris, par décret, admet cette possibilité pour le commerce français, une nouvelle pratique commerciale risque de se répandre en Europe. Le Comité économique propose cependant d’autres politiques.

La 37e session du Comité économique : 14-19 janvier 193211

  • 11 SDN – Comité économique – 37e session 14-19 janvier 1932, in R. 2645 archives SDN – Genève et SDN – (...)

22Le Comité examine la question des rapprochements économiques en Europe. Cet examen s’appuie sur les réponses des gouvernements au rapport sur les ententes. Certains États – Autriche, Yougoslavie et Belgique – proposent la constitution de commissions qui fonctionneraient à travers l’Europe sur le modèle de la commission économique franco-allemande. Mais Elbel et Imhoff les découragent, car tous les deux sont unanimes pour affirmer que les résultats de cette instance sont peu probants. D’autres États pensent que la CEUE pourrait coordonner les ententes conclues entre deux pays. Le problème de la constitution des unions douanières est abordé par le Royaume-Uni, dont le projet, après la mésaventure austro-allemande, est tout simplement repoussé. « Le moment est particulièrement mal choisi pour vouloir formuler à ce sujet des recommandations précises » estime la résolution du comité économique. Lindsay, le délégué anglais, revient à la charge et propose la création de zones de libre-échange entre quelques pays. Ces espaces seraient susceptibles de préparer la voie à une entente plus générale.

23Les difficultés apparaissent lorsqu’il faut charger toutes ces propositions d’un contenu. Peut-on réaliser des ententes pour régler le problème agricole ? On estime qu’une convocation des experts serait inopportune à ce propos. La conférence agricole de Sofia (décembre 1931) entre pays d’Europe danubienne n’étant parvenue à aucun résultat, on reporte l’examen de cette question à la prochaine réunion de la CEUE. D’autres productions subissent le même sort : on renvoie à des dates ultérieures des conférences sur le bois, les automobiles, ou sur l’extension des préférences agricoles. Que reste-t-il concrètement à proposer aux États ? Les experts n’ont d’autre choix que d’accompagner les évolutions en cours. Tout au plus peuvent-ils mettre l’accent sur les conséquences néfastes de certaines politiques nationales pour l’économie générale.

24Le Comité économique en vient à accepter l’idée du clearing, qu’il assimile à une mesure urgente. Il déclare comprendre les deux accords signés par l’Autriche, l’un avec la Suisse en novembre 1931, l’autre le 16 janvier 1932 avec la Yougoslavie. Lorsque le commerce entre deux pays est à peu près équilibré, la compensation peut s’établir facilement. Elle est difficile dans tous les autres cas. Si le commerce est favorable à un pays créancier, celui-ci ne demandera pas ce type d’accord. S’il est favorable au débiteur, le créancier demandera à ce que la totalité de l’excédent soit versée pour honorer la dette. Les accords de compensation réduisent également le volume du commerce international. Ils introduisent le marchandage permanent sur l’utilisation des soldes. Mais en admettant le principe du clearing dans certains cas, le Comité économique remet en cause une doctrine de la SDN. Il ouvre ainsi la porte à un système dont l’Autriche s’est fait le pionnier. Il avoue enfin son impuissance à régler les questions commerciales tant que les questions financières n’ont pas trouvé de solution. Ce problème touche essentiellement les grandes puissances qui passent l’automne à tenter de trouver une solution à la crise financière allemande.

Vers le règlement de la question des dettes à court terme et des réparations ?

25Le moratoire Hoover et l’accord de Bâle de septembre 1931 règlent provisoirement la question des dettes. Les réparations et les dettes interalliées sont suspendues jusqu’au 30 juin 1932. L’accord d’immobilisation laisse aux partenaires un délai qui court jusqu’au 29 février 1932. Les différents pays comptent cependant utiliser ce temps pour trouver une solution définitive à ces problèmes. Un règlement de ces questions pourrait créer de surcroît les conditions politiques de l’entente économique.

La phase préparatoire à la réunion du Comité consultatif spécial : octobre-novembre 1931

26Il ne fait guère de doute que la situation financière du Reich, qui a encore perdu un milliard de RM de réserves de septembre à décembre 1931, ne permettra pas d’envisager une reprise des paiements à la fin des moratoires. Dès lors, réparations et dettes à court terme sont au centre de la vie internationale.

  • 12 Voir Brüning Heinrich, Mémoires, op. cit., p. 310 et suiv.
  • 13 Sur la visite de Laval aux États-Unis, voir dossier constitué par la Reichsbank in Bundesarchiv-Ber (...)
  • 14 Cité par Le Temps du 30 octobre 1931.

27Une conférence des gouverneurs des banques d’émission qui se tient à Bâle, le 11 octobre 1932, met au jour les divergences entre Américains et Français. L’intervention de Burgess, le représentant de la Federal Reserve, constitue une critique de la politique monétaire française, une politique qui consiste à transformer en or ses avoirs en dollars. Le banquier américain propose la création d’une réserve d’or internationale qui donnerait à toutes les banques centrales associées à l’opération, des moyens supplémentaires pour stabiliser les monnaies. Moret, le gouverneur de la Banque de France, ne veut absolument pas entendre parler d’un contrôle international sur le métal jaune, ni d’une répartition arbitraire des réserves12. Washington s’oppose à la fin du mois d’octobre (le 21) à une demande française d’une hausse du taux d’intérêts sur les dépôts de la France. Paris cherche à ne pas dilapider un or qui peut constituer une réserve pour les difficultés à venir, voire à renforcer son influence en Europe centrale, comme le montre un crédit de 300 millions de francs accordé à la Yougoslavie, en octobre 1931. Mais la visite de Laval aux États-Unis du 22 au 27 octobre laisse prévoir un arrangement entre les deux pays13. Hoover et le président du Conseil abordent tous les points en débat dans les négociations internationales : dettes, réparations, désarmement, monnaie. Les deux puissances sont d’accord pour réaffirmer leur attachement au Gold Standard, même si les retraits français d’or irritent Washington. Elles sont convaincues de la nécessité de proposer aux partenaires des moyens qui contribueraient à la restauration de l’étalon-or. Sur la conférence du désarmement, les États-Unis se sont apparemment rapprochés de la thèse française, car les responsables américains ont affirmé au cours du séjour de Laval que « la réduction des armements doit suivre l’organisation de la sécurité politique14 ». Même dans l’approche des dettes intergouvernementales et des réparations, les deux pays estiment qu’une révision ne peut se faire que dans le cadre du plan Young. Mais sur le fond, tout oppose Paris à Washington. La France souhaiterait obtenir un lien entre dettes interalliées et réparations, ce dont Hoover ne veut pas entendre parler. Paris exige aussi un règlement définitif de ces questions, alors qu’il ne saurait être que provisoire, c’est-à-dire limité à la crise, pour les autorités américaines. La procédure de négociations retenue – le mécanisme Young – redonne l’initiative à l’Allemagne. Le plan Young prévoit en effet la réunion d’un comité consultatif spécial, composé d’experts et de banquiers. Ce groupe analysera les capacités de paiement de l’Allemagne et, seule une conférence gouvernementale, pourra réviser les dispositions qui régissent les réparations. Or les textes sont formels : il appartient à l’Allemagne de demander la convocation d’un tel comité. Elle dispose alors d’atouts pour monnayer ce qu’on exige d’elle : un mémorandum dans lequel elle expose les raisons qui l’amènent à solliciter la réunion des experts.

28La préparation du texte allemand et ses prolongements sont l’occasion de tractations informelles au cours desquelles chaque puissance fait part de ses exigences quant au problème à traiter.

  • 15 Tous les préparatifs de la réunion de Bâle, in Akten zur Deutschen Auswärtigen Politik 1918-1945, S (...)
  • 16 In Bundesarchiv-Berlin, Deutsche Reichsbank, dossier : « Die Franqui Note », note en date du 17 nov (...)

29L’Allemagne tout d’abord souhaite donner la priorité au règlement de la dette à court terme car l’accord d’immobilisation prend fin le 29 février 1932. Il s’agit dès lors pour les autorités du Reich de lier les négociations sur les accords de Stillhalte et celles sur les réparations15. Le comité spécial Young et le comité Wiggin ne devraient constituer qu’un groupe d’experts examinant globalement les deux questions. Berlin a tout intérêt à mettre en avant que le règlement des créances commerciales à court terme conditionne l’issue de la crise. Elle joue ainsi le groupe anglo-américain contre la France en dissociant les créanciers qui fixent comme priorité les réparations et ceux qui favorisent les dettes commerciales. Le mémorandum allemand, transmis à la BRI et aux principaux créanciers le 10 novembre 1931, en demandant l’ouverture de négociations, contient également les principales exigences du Reich : traiter globalement du problème de l’endettement allemand ; poursuivre l’action internationale sur les bases de ce qui s’est mis en place en été 1931 ; arriver à un règlement définitif. Ces conditions ne peuvent satisfaire Paris. Dans un discours prononcé à la Chambre le 20 novembre 1931, peu après la publication du mémorandum allemand, Laval met l’accent sur les conditions françaises : la reconnaissance des liens entre dettes de guerre et réparations ; le paiement de l’annuité inconditionnelle avec une discussion possible sur les modalités de versement ; un règlement provisoire qui ne s’applique que pendant la durée de la crise. Dans des discussions privées avec l’ambassadeur allemand Von Hoesch, Laval et son ministre des Finances Flandin évoquent une possibilité de règlement global sur la base du projet Franqui ou du nouveau plan d’un financier belge, Frère, proposé en novembre 1931 à la BRI16.

30Cette proposition vise à mettre à la disposition de la BRI, en sa qualité de banque centrale des banques d’émission, des sommes qu’elle pourrait employer dans des opérations de crédits à moyen terme destinées à rétablir l’étalon-or. Les banques centrales, actionnaires de la BRI, effectueraient chez elle un dépôt-or d’une durée indéterminée correspondant à 10 % de la valeur de leur encaisse-or. En octobre 1931, ce dépôt se chiffrerait à un peu plus de 39 milliards de francs suisses, dont 12 milliards proviendraient de la France et un peu moins de 15 milliards des États-Unis. Cette somme, la BRI la prêterait pour des opérations supérieures à six mois. Cela permettrait par exemple à cette banque de reprendre à sa charge les avances consenties à l’Allemagne. Une autre partie du fonds servirait à honorer les crédits à court terme accordés aux banques allemandes et dont le transfert est impossible pour le moment. Cette opération prendrait la forme d’un prêt de deux ans à la Reichsbank. Cela permettrait d’attendre le moment opportun pour le lancement d’un emprunt allemand à long terme. Le rétablissement de relations financières normales entre l’Allemagne et le reste du monde conditionnerait favorablement la situation financière internationale. Les fonds déposés à Bâle pourraient enfin servir à deux autres interventions : une action en faveur de certains pays d’Europe centrale et une aide aux pays qui décideraient de rétablir la convertibilité de leur monnaie.

31Mais l’Allemagne entend profiter de l’opportunité d’une conjoncture politique favorable pour obtenir le règlement définitif de la question des réparations et des dettes à court terme. Des entretiens avec les responsables américains, anglais et italiens sont l’occasion de développer la thèse d’une Allemagne financièrement au bord du gouffre. La situation allemande n’autorise que deux solutions : soit une ouverture des frontières commerciales (mais Berlin n’y croit pas) ; soit l’acceptation d’un moratoire général sur l’ensemble des dettes. Berlin gagne Londres et Rome à sa cause et isole Paris. C’est dans cette ambiance que se réunissent à Bâle le comité consultatif spécial de la BRI, et à Berlin les créanciers pour négocier un nouvel accord d’immobilisation.

Les discussions de l’hiver 1931-1932 et leurs prolongements17

  • 17 In Akten zur Deutchen…, op. cit., série B, bd. XIX.
  • 18 Sur ce comité, voir également Dauphin-Meunier, La banque…, op. cit., p. 216.

32Les experts réunis à Bâle sous la direction de Beneducce, du 9 au 23 décembre 1931, insistent d’abord sur la gravité de la situation allemande18. Le montant de la dette allemande à court terme atteint 12 milliards de RM, au lieu des 5 à 6 milliards admis en juillet 1931. Sur ce total 4 milliards représentent des crédits non bancaires. Cette impressionnante faillite donne des arguments aux Allemands. Le comité estime en effet que le Reich ne sera pas en mesure de payer les annuités conditionnelles des réparations après le 1er juillet 1932. Il insiste sur l’endettement à court terme du Reich, conjuguant ainsi les deux problèmes comme Berlin le souhaitait. La délégation allemande réussit également à rendre les banquiers étrangers responsables de la crise allemande, car le rapport mentionne que la légèreté avec laquelle ceux-ci ont accordé des crédits au Reich n’est pas étrangère à la catastrophe qui s’est abattue sur l’Europe. Mais le rapport du comité consultatif donne également quelques satisfactions au gouvernement français. Il affirme dans un premier temps que tout allégement des réparations doit s’accompagner d’une diminution du montant des dettes interalliées. Le rapport observe d’autre part un silence diplomatique sur les dettes privées à court terme et sur le versement de l’annuité inconditionnelle.

33La position française reste cependant très fragile tout au long de ces deux négociations, celle de Bâle, comme celle de Berlin sur les crédits gelés. À plusieurs reprises, la réunion de Bâle faillit capoter. Vers le 15 décembre 1931, lorsque le Trésor britannique et le ministère français des Finances parlent d’une éventuelle stabilisation de la livre, Berlin sait qu’une issue positive à ces discussions signifierait le ralliement anglais aux thèses françaises. À plusieurs reprises également l’Allemagne menace de faire voler en éclats la réunion, surtout après les critiques adressées par les experts au sujet de la gestion du Reich. De la même manière, les autorités allemandes refusent catégoriquement de faire supporter à la Reichsbahn (chemins de fer) le poids des réparations, comme on l’envisageait à un moment. La position de force de l’Allemagne vient également de la conclusion à Berlin d’un accord sur les crédits gelés qui prolonge les décisions de Bâle d’août 1931. Signé le 23 janvier 1932, l’arrangement de Berlin renouvelle pour un an le moratoire sur les créances privées.

34Dans la foulée de ces deux négociations, les Anglais préconisent la tenue d’une conférence gouvernementale sur les réparations à Lausanne, le 18 janvier 1932. Les données du problème ont depuis le début du mois de décembre quelque peu changé. Dans un premier temps, le Congrès américain ne veut pas entendre parler d’une révision des dettes interalliées. Aussi la position britannique en faveur d’un règlement définitif des réparations est un peu moins facile, car Paris lie toujours toute solution dans cette affaire à un allégement des dettes de guerre. Londres se prononce alors pour une suspension des paiements du Reich d’une durée de cinq ans ; Paris est prête à se rallier à une interruption des versements, mais pour deux ans uniquement. Au terme de cette période, la France espère obtenir un solde final qui correspondrait aux annuités inconditionnelles du plan Young. Le gouvernement allemand est quant à lui bien décidé à obtenir une annulation des réparations, même s’il faut passer par des moratoires partiels ou des phases transitoires. Sur les pressions de Paris, qui attend les résultats des élections du printemps 1932 et surtout une ouverture américaine, les gouvernements anglais et français se prononcent en faveur d’un report de la conférence. Le 17 février 1932, ils se décident à la convoquer à Lausanne pour le mois de juin 1932.

* * *

35Les six derniers mois de l’année 1931 ont détruit ce qui restait de l’ordre financier européen installé par « la diplomatie du dollar ». Les capitaux placés à court terme ont soit été rapatriés, soit été gelés. Le circuit de l’argent qui part des États-Unis, qui passe par l’Allemagne et l’Europe centrale pour atteindre ensuite les Alliés de la dernière guerre, ne fonctionne plus.

36Il faut dès lors penser à un nouvel ordre. Sur quoi peut-il reposer ? La période d’incertitude qui s’est ouverte en juin 1931 n’a pas donné naissance à une nouvelle donne en janvier 1932. L’Europe centrale et danubienne est toujours confrontée à ses problèmes céréaliers et financiers. Les échanges commerciaux se contractent et une nouvelle technique, celle de l’accord de compensation fait son apparition. Quant aux autorités allemandes, elles sont décidées à saisir toutes les opportunités qui leur permettront de se dégager du fardeau des réparations. Du règlement de la crise de l’Europe centrale et du Reich dépend la stabilité du continent.

Notes

1 Voir SDN – Comité Financier – Rapport au Conseil sur l’Autriche, 19 septembre 1931 doc. SDN A. 55 (b) 1931. II. A.

2 Comité Financier – 44e session du 11 au 22 janvier 1932 doc. SDN n° C. 91. M. 46. 1932. II. A.

3 Voir : SDN – Comité Financier – Rapport sur la Hongrie – 19 septembre 1931 doc. SDN n° A.55 (b). 1931. II. A.

SDN – Comité Financier – La situation financière de la Hongrie, 24 octobre 1931, doc. SDN n° C. 749. M. 348. II. A.

4 SDN – Comité Financier – 44e session – 11-22 janvier 1932, doc. SDN. C. 91. M. 46. 1932. II. A.

5 Voir note précédente.

6 Doc SDN n° C. 91. M. 46. 1932. II. A., op. cit., p. 10.

7 SDN – Comité économique 36e session du 26 au 29 octobre 1931 – Résumé de la discussion in archives SDN R. 2644 – Genève.

8 Sur cette question voir doc. SDN n° C. 510. M. 215. 1931. SDN – Rapport général sur les aspects économiques des ententes industrielles internationales, octobre 1931, doc. SDN E. 736.

9 Voir Issakovitch Nicolas, La crise des débouchés dans les États danubiens exportateurs de céréales, thèse Université de Genève, 1935, p. 71-115.

10 Dauphin-Meunier A., La banque 1919-1935, Gallimard, 1936, p. 239-244.

11 SDN – Comité économique – 37e session 14-19 janvier 1932, in R. 2645 archives SDN – Genève et SDN – Comité économique – Rapport au Conseil sur les travaux de la 37e session, en date du 20 janvier doc. SDN n° C. 74. M. 39. 1932. II. B.

12 Voir Brüning Heinrich, Mémoires, op. cit., p. 310 et suiv.

13 Sur la visite de Laval aux États-Unis, voir dossier constitué par la Reichsbank in Bundesarchiv-Berlin, Deutsche Reichsbank R. 2501/5896.

14 Cité par Le Temps du 30 octobre 1931.

15 Tous les préparatifs de la réunion de Bâle, in Akten zur Deutschen Auswärtigen Politik 1918-1945, Série B 1925-1933, Band XIX, Oktober 1931-Februar 1932.

16 In Bundesarchiv-Berlin, Deutsche Reichsbank, dossier : « Die Franqui Note », note en date du 17 novembre 1931 R. 2501/6777.

17 In Akten zur Deutchen…, op. cit., série B, bd. XIX.

18 Sur ce comité, voir également Dauphin-Meunier, La banque…, op. cit., p. 216.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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