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Le grand état-major financier : les inspecteurs des Finances, 1918-1946

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Nathalie Carré de Malberg

Première partie. Qui sont-ils au concours ?‎

Chapitre III. Les limites du libéralisme économique aux concours de l’Inspection1

Texte intégral

  • 1 Ce chapitre reprend en partie et complète notre article : « Les limites du «libéralisme économique» (...)
  • 2 P. Lalumière, L’Inspection générale des Finances, Paris, PUF, 1959, p. 187.

1Dans le florilège des idées communément admises sur les inspecteurs des Finances d’avant 1940, la plus étonnante est leur attachement unanime au libéralisme jusqu’en 1939, voire même jusque dans les années cinquante, comme le note, en 1959, l’auteur du seul ouvrage sur l’Inspection des finances qui ne soit pas du sérail, Pierre Lalumière : « L’opinion publique est persuadée que l’inspection générale des Finances demeure au milieu du xxsiècle la gardienne vigilante d’un libéralisme éculé2. » Opinion qu’il conteste avec une forte et solide argumentation pour la période post-1945 et pour la génération au pouvoir dans les années cinquante, mais qu’il ne discute guère pour l’avant-guerre. Or l’image classique de l’inspecteur des Finances libéral jusqu’en 1939, qu’il soit ou non sorti de l’administration, image plus souvent affirmée que démontrée, paraît doublement paradoxale.

2Le premier paradoxe, en effet, est de voir ces grands commis de l’État, sélectionnés sur diplômes et concours, « yeux et oreilles » du ministre des Finances, ministère-clef de toute l’organisation administrative centralisée de la France, au temps de la complexité croissante de la vie économique, nationale et internationale, de voir, donc, ces inspecteurs des Finances ardemment partisans d’une limitation sans cesse réaffirmée du rôle de l’État, du « moins d’État possible » et donc, puisque l’État est pour partie incarné par ces hommes, partisans d’une limitation de leur propre champ d’action, de leur espace de pouvoir. La contradiction est trop grande pour ne pas chercher ce qu’au-delà du discours officiel et théorique, les inspecteurs entendent par « libéralisme » et par « intervention de l’État » de 1889 à 1939, avant et après l’expérience de l’économie de guerre de 1914-1918, avant et après la crise de 1929. Il est en effet nécessaire de distinguer le « libéralisme économique » tel qu’il devrait être et la politique économique et financière que doit et peut mener la France dans la conjoncture du moment.

  • 3 Pour P. Lalumière, par exemple, dans les années cinquante, la cohésion et l’efficacité du groupe re (...)

3Le second paradoxe non moins étonnant, partant non moins propice à l’examen, tient à trop souvent les considérer – pour commodité d’analyse ou pour soutenir des hypothèses plus sérieuses3 – comme immuables dans leur doctrine jusqu’en 1939, unis dans leur choix, absolus dans leur conviction, alors que dossiers de candidatures, sujets et copies de concours confrontés aux témoignages les montrent, en ce début de carrière du moins, d’origine sociale et intellectuelle hétérogène au sein des bourgeoisies, pragmatiques et soucieux d’une conjoncture toujours mouvante. De commun, ces jeunes gens n’ont guère en effet que le désir de s’être présentés au concours, leur succès et un langage communément fondé sur la mesure, la pondération, la prudence. Quant au fond, à savoir une pensée économique commune, une adhésion commune à la doctrine libérale, aucune causalité sociale ni familiale ni intellectuelle ni générationnelle ne confirme cette image consensuelle.

4Une double question est donc posée. Premièrement, quelles limites mettent-ils au « laisser-faire, laisser-passer » ? Si le respect de l’équilibre budgétaire, le libre jeu de la loi du marché, l’initiative privée, la liberté des échanges conservent leur vertu théorique, celle-ci n’est-elle pas d’abord magique ? La réalité contraignante et mouvante n’impose-t-elle pas à ces pragmatiques d’autres réponses et une réflexion mieux adaptée au rôle de l’État dans l’économie ? Seconde question : quels points communs, quelles divergences décèle-t-on dans les réflexions de ces jeunes aspirants à la puissante Inspection au sein d’une même génération et d’une génération à l’autre, avant 1914, dans les années vingt et à partir du milieu des années trente ?

  • 4 Rappelons que cette épreuve écrite a le plus fort coefficient. Cf. chapitre I ci-dessus.

5Des sources neuves et rares permettent de répondre : d’une part, les sujets proposés par les jurys (composés, jusqu’en 1937, exclusivement de membres de l’Inspection) de 1889 à 1939 ; d’autre part, les rares copies du « premier jour4 », anonymes, conservées par le service de l’Inspection. Ces deux sources ont pu être confrontées aux témoignages, oraux ou écrits, recueillis depuis 1980 auprès des survivants, en réponse à un long questionnaire dont la 7e question est ainsi énoncée (dans sa deuxième partie) : « Le libéralisme économique était-il, comme Emmanuel Berl l’a dit, un article de foi au concours ? Si oui, cela vous a-t-il gêné pour collaborer par la suite avec des ministres «interventionnistes» si cela a été votre cas ? »

  • 5 Notamment L. Le Van-Lemesle, Le Juste ou le Riche, l’enseignement de l’économie politique 1815-1950(...)
  • 6 R. Kuisel, Le Capitalisme et l’État en France. Modernisation et dirigisme au xxe siècle, Cambridge (...)
  • 7 Dans les limites chronologiques choisies : 50 sujets de « premier jour » du premier concours ont ét (...)

6Il n’est pas utile de rappeler ici le contenu complexe des écoles libérales de cette période5. Mais on peut rappeler la tradition libérale dont l’Inspection des finances aurait été la gardienne vigilante et qui la caractériserait avant 1939. L’entreprise est aisée ; dans l’ouvrage, excellent par ailleurs, de Richard Kuisel6, on retrouve résumé le contenu de la pensée économique présumée des inspecteurs. Selon cet auteur, le libéralisme économique des grands commis des Finances de 1900 à 1939 se lit en termes d’équilibre budgétaire par limitation des dépenses publiques afin d’éviter une circulation excessive de la monnaie, d’assurer le crédit public et de défendre la valeur du franc, garant d’une économie équilibrée. Assurément, les préoccupations financières, budgétaires surtout, l’emportent sur la saisie des problèmes économiques et sociaux. L’État, pour les inspecteurs des Finances, doit conserver son rôle conjoncturel de maintien (ou de retour) à la confiance et de respect des grands équilibres, laisser à l’initiative privée le soin de gérer les questions économiques et sociales et s’accommoder d’un protectionnisme subi et toujours provisoire. Confronter cette présentation du libéralisme économique des inspecteurs des Finances avec l’étude thématique et quantitative des cinquante et quarante-cinq sujets d’une part7, avec le contenu des copies de « premier jour » de trois promotions d’autre part, permet de nuancer sérieusement cette étiquette de libéraux conservateurs et de déceler convergences et divergences chez les très jeunes inspecteurs des Finances appartenant à trois générations différentes.

I. L’intervention de l’État au cœur des sujets

7La lecture des sujets offre des surprises à plusieurs égards. Tout d’abord, la fréquence des mots « État », « Puissance publique », « Gouvernement », « législation », « ministère des Finances », mais aussi des mots « intervention », « intervenir », « rôle », « action », « mesures » implique une réflexion des jurys et des candidats sur les limites du libéralisme et les moyens d’action de l’État. Ces deux familles de mots thèmes sont reliées par des expressions telles que : « dans quelle mesure », « peut-il », « doit-il », « moyens », « comment ». La deuxième surprise tient à la diversité des domaines soumis à cette intervention. La troisième surprise est dans la formulation des questions, parfois très ouverte, parfois fermée au point de guider la réponse, et qui change avec le temps.

  • 8 Sur les modalités des deux concours et leur différence, voir le chapitre I ci-dessus.

8Pour le premier concours8, l’action de l’État est explicitement énoncée dans 22 sujets sur 50 (soit 44 %) et implicitement dans 12 sujets, soit un total de 34 sujets sur 50, c’est-à-dire 68 % des cas. Le candidat à l’Inspection a donc deux chances sur trois d’être jugé sur sa maîtrise de la politique économique et financière au sens le plus large. Le « premier jour » se révèle être davantage une dissertation de politique économique que d’économie politique. Les 32 % restants peuvent porter sur des sujets très vastes, comme ce fut le cas au premier concours de 1908, « Du droit de propriété individuelle » ou de 1935, « De la thésaurisation » ; ou au deuxième concours de 1925, sur l’esprit d’épargne. Ils peuvent être aussi plus pointus, voire plus techniques, comme au deuxième concours de 1910, sur la concentration des capitaux, ou de 1932, sur les causes de la hausse des prix.

  • 9 Ce mot est et sera utilisé par commodité d’expression mais il est bien entendu que le fait d’interr (...)

9Les sujets « interventionnistes9 » sont curieusement répartis dans le temps, fréquents avant la crise, beaucoup moins dans les années trente. En 1931, 1934, 1935 et 1937, les sujets sont plus généraux : en 1931, la question porte sur les progrès des idées de paix, en 1934 sur « le rôle du capitalisme dans les origines et l’évolution de la crise actuelle ». Avant 1914, 17 sujets sur 27 portent sur le rôle de l’État : soit 2 sur 3. Dans les années vingt, ni refoulement ni censure, 12 sujets sont explicitement ou implicitement « interventionnistes » sur14 concours d’adjoint. La domination de cette problématique est écrasante au lendemain de l’économie de guerre, dans les années d’inflation, de prospérité et d’excédent budgétaire.

  • 10 Ici comme ailleurs, les exceptions confirment la règle : ainsi, en 1939, les candidats au premier c (...)

10On constate d’ailleurs, et ceci est vrai des deux concours, que les « premiers jours » collent à l’actualité autant au xixe siècle qu’au xxe siècle10. Pour autant, les sujets évoquant des réformes de structure ou des évolutions en profondeur ne sont pas absents. Par exemple, le « premier jour » sur l’augmentation des recettes de l’État en face d’une irréversible croissance des dépenses publiques en 1906, ou sur les relations à établir avec les colonies (en 1893, 1899, 1939) cohabitent avec d’autres sur la concentration croissante des industries ou du crédit.

11Retrouve-t-on les mêmes fréquences de sujet « interventionniste » au deuxième concours (réservé, rappelons-le, à des candidats déjà serviteurs de l’État) ? Celles-ci sont plus importantes encore. Sur 46 sujets, 23 – soit un sur deux – comportent explicitement les mots clés retenus ; en ajoutant les 15 sujets où l’action de l’État est implicitement objet de l’analyse, on obtient un taux de fréquence de 80 % (soit 38 sur 46). Pour ces fonctionnaires candidats, point d’état d’âme sur la doctrine : l’important est de faire face à la réalité et de discuter des modalités, des limites, des obstacles et des buts de l’intervention de la puissance politique dans le champ immense de l’économie et des finances au sens le plus large. La répartition dans le temps rappelle celle du premier concours : surreprésentation avant 1914 avec 21 sujets sur 24, soit 87 % des cas ; surreprésentation également dans les années vingt avec 11 énoncés sur 13 (91 %), comprenant implicitement ou explicitement une réflexion sur le rôle de l’État. Mais comme au premier concours, et sans pouvoir plus en donner d’explication satisfaisante dans l’immédiat, les années trente sont sous-représentées : les sujets relèvent davantage de la macroéconomie. Ainsi la promotion 1934 a eu à composer sur le rôle du capitalisme dans l’origine et l’évolution de la crise ; trois ans plus tard, pour passer au grade de 4e classe, elle s’est vue proposer un non moins vaste sujet : « Des éléments qui constituent la richesse d’une nation et celle d’un État ».

12Il reste que, deux années sur trois, les inspecteurs des Finances, quelles que soient leurs convictions, ont dû réfléchir aux limites imposées au libéralisme et ont été jugés, en partie, sur ces réflexions. Cette très grande fréquence de la problématique interventionniste correspond à des témoignages recueillis au cours de notre enquête. Henri Culmann, reçu 3e sur 7 au concours d’adjoint de 1933, écrit :

  • 11 Réponse écrite à notre questionnaire en 1980.

« Ce n’est pas parce qu’on a appris comment fonctionne une économie de marché en régime de concurrence pure et parfaite qu’on la croit apte à résoudre en toutes circonstances tous les problèmes. Je n’ai jamais rencontré ni aux concours, ni parmi mes camarades, quelqu’un qui prit la solution libérale comme un commandement de Dieu le Père reçu sur le mont Sinaï… Étant très près de l’État, les inspecteurs des Finances ne refusaient pas systématiquement toute action économique de l’État ; bien au contraire, on supportait difficilement la vue d’une industrie somnolente derrière le rempart de contingentements et les 500 000 chômeurs faisaient aussi mal que le million et demi d’aujourd’hui11… »

13Cette relation apparemment contradictoire entre la pratique et la théorie est également mise en relief dans la réponse de Philippe Guillemin de Monplanet, reçu 5e sur 10 au concours de 1939 :

  • 12 Réponse écrite à notre questionnaire en 1980. L’italique est de nous.

« Oui, le libéralisme économique était la doctrine dominante et je suis resté fidèle à son inspiration générale. Mais, même à cette époque, dans la préparation au concours, il était tempéré par le fait que nous étions destinés à être des serviteurs de l’État et que, par nature, celui-ci est interventionniste… S’il [l’inspecteur] est appelé à participer à l’action d’un ministère économique, quelles que soient ses préférences doctrinales, il va «intervenir» ; faire une politique c’est intervenir12… »

II. Les finances publiques : un libéralisme peu orthodoxe

14Les sujets peuvent être regroupés en quatre grandes catégories : si la première, Finances publiques (budget, monnaie, impôts, emprunts, épargne), ne domine pas au premier concours, puisqu’elle n’apparaît que dans 7 cas sur 34, elle est, en revanche, bien représentée au deuxième concours (16 cas sur 38) ; la maîtrise d’une question de politique financière, budgétaire ou monétaire avec ses aspects techniques ne peut étonner dans un concours de recrutement de hauts fonctionnaires des Finances. Qu’un candidat fonctionnaire soit, sur une question pareille, davantage sollicité qu’un candidat étudiant n’étonne pas davantage. Quelques exemples, répartis dans le temps, illustrent bien cette catégorie et l’évolution du jury à ce sujet. La question fiscale, tout d’abord, est posée en ces termes au deuxième concours de 1900 : « De quelles considérations devrait s’inspirer le législateur pour réformer le système actuel de nos impôts, soit en vue de créer des ressources nouvelles, soit en vue d’atténuer les charges existantes ? »

15Traditionnelle prérogative des représentants de la nation, la politique fiscale n’échappe pas aux préoccupations de l’Inspection des finances, concernée par sa fonction première de contrôle, de vérification des comptables et agents supérieurs des impôts, concernée aussi pour les avis que ses membres peuvent donner dans les cabinets ou les directions, concernée enfin par les décrets d’application de la législation fiscale dont les inspecteurs seront chargés de contrôler l’exécution. Mais, en 1900, le jury laisse encore la question des recettes très ouverte. Dès 1906, un jury plus jeune pose le problème en des termes bien différents : l’alternative a disparu, l’heure n’est plus à la réduction des dépenses malgré la disparition du budget des cultes ; le contexte politique a changé. Le débat autour de l’impôt sur le revenu (finalement voté en 1914 sous sa forme progressive) est dans l’air du temps : « Du développement progressif des dépenses publiques. Quelles en sont les principales causes en ce qui concerne la France ? Rien ne permettant de prévoir un arrêt dans cette progression, rechercher comment les ministres des Finances de l’avenir pourront maintenir l’équilibre budgétaire. » (1906.)

  • 13 S’il s’agit bien d’intervenir, on est loin des solutions keynésiennes appliquées après la guerre et (...)

16Après la guerre et ses suites coûteuses, pendant la grande crise, si l’équilibre budgétaire reste l’objectif, les moyens envisagés sont précisés. En 1933, au deuxième concours, l’orthodoxie libérale affleure encore mais les nécessités contraignantes commandent des solutions plus hétérodoxes : « Quels sont les circonstances et les motifs qui peuvent déterminer un gouvernement, désireux d’assainir la situation financière, à choisir entre l’augmentation des impôts, la restriction des dépenses et l’appel au crédit13 ? »

17Remarquons que la France n’est pas spécifiquement évoquée, cas fréquent dans notre corpus, ce qui suppose chez l’impétrant un certainsavoir des expériences étrangères et des qualités d’analyse comparative et de synthèse.

  • 14 Le sujet s’inscrit dans le débat sur la dévaluation. Cf. quatrième partie, chapitre XIV ci-dessous.

18Un autre exemple, celui de la question monétaire, révèle à la fois l’évolution des mentalités et la permanence de la préoccupation. En 1908, le sujet posé au deuxième concours ressemble fort à une question de cours : « Indiquer les différentes natures de crises susceptibles d’atteindre la prospérité matérielle des nations ; leurs causes, leurs remèdes ; jusqu’à quel point le régime monétaire d’un pays peut-il favoriser ou atténuer ces crises ? » Par la suite, l’histoire agitée des monnaies en Europe et même aux États-Unis a ébranlé les vieux dogmes et, en 1934, au deuxième concours, la dévaluation, sans être prescrite pour guérir les malades, n’est plus exclue de la médecine soumise à la réflexion des candidats : « La dévaluation des monnaies est-elle susceptible d’entraîner un redressement durable des pays frappés par la crise actuelle14 ? »

19La formulation de l’énoncé traduit aussi l’évolution dans la prise de conscience du rôle de l’État. Au deuxième concours de 1901, les candidats ont eu à traiter : « De la spéculation. Des diverses formes qu’elle revêt de nos jours et de son influence. L’État doit-il, et dans quelle mesure peut-il, la combattre ou en atténuer les effets ? » L’énoncé de la question suggère plutôt une réponse affirmative. Un quart de siècle plus tard (1927, deuxième concours), l’énoncé est plus concis et prend presque la forme d’une injonction avec : « De la spéculation. Du rôle de l’État à son égard. »

III. « Laissez-passer » ? oui… mais

20Dans la deuxième catégorie ont été regroupés tous les sujets portant sur les échanges extérieurs, y compris les relations avec les colonies (3 fois au premier concours, 1 fois au deuxième) et les problèmes liés à la Grande Guerre. Ces thèmes sont aussi bien représentés au premier concours (10 sujets sur 34) qu’au deuxième (8 sujets sur 38). Cette fréquence (moins importante) s’explique aisément. Comme pour la monnaie ou le budget, il y a là aussi un champ d’action traditionnel pour les pouvoirs publics. Dans la mesure où ces relations extérieures ont toujours des incidences financières, l’Inspection est concernée, d’autant que ses membres ont trouvé et trouvent de plus en plus de débouchés dans les organismes internationaux, dans les délégations du ministère des Finances à l’étranger et dans les colonies. Le contexte international, d’autre part, n’a pu qu’influencer des jurys qui puisent leurs sujets dans l’actualité. Par ailleurs, le cadre protectionniste, qui ne connaît pas de césure de 1889 à 1939, offre à ces candidats formés à l’école du laissez-passer une contradiction à expliquer, sinon à justifier. Enfin, une dernière explication – mais non la moindre – tient au volume et à la mobilité croissante des capitaux d’une place financière à l’autre.

21Le tarif Méline de 1892, renforcé par la loi du « cadenas » de 1897, a assurément inspiré le comité d’examen du deuxième concours de cette année-là, qui a demandé aux candidats fonctionnaires d’expliquer : « Quel est l’ensemble des circonstances qui, au point de vue du commerce et de l’industrie, des ressources budgétaires et des relations internationales, peuvent décider un pays et spécialement la France, à adopter ou à rejeter le régime des traités de commerce ? » Mais en 1909, le ton change : « Du commerce extérieur. Exposer les moyens d’en favoriser le développement et les signes qui permettent d’en discerner les fluctuations. Indiquer l’influence de ces fluctuations sur la richesse générale et les finances publiques. » Et en 1919, au premier concours, le ton est le même mais le rôle de l’État est explicitement énoncé pour favoriser les échanges : « De l’influence du commerce extérieur dans la situation des nations modernes et des circonstances qui peuvent en faire naître la plus ou moins grande nécessité, en favoriser ou en orienter l’extension. Du rôle des pouvoirs publics et de l’initiative privée en ce domaine. »

22Les années vingt et surtout les années trente renforçant le décor protectionniste, les sujets de 1922 et 1936 du premier concours puis celui de 1939 du deuxième concours en prennent acte tout en émettant des réserves sur la durée d’une telle situation et des inquiétudes sur ses conséquences.

  • 15 L’italique est de nous.

23L’intervention de l’État dans la circulation internationale des capitaux apparaît plus tardivement que d’autres thèmes, mais dès 1906 et fréquemment ensuite : en 1914 (deuxième concours), 1927 (premier concours), en 1929 (deuxième concours), 1936 (premier concours). Or, jusqu’en 1914, la circulation des capitaux n’est entravée par aucune loi ; à la différence des droits de douanes, les obstacles légaux aux transferts de capitaux et de leurs intérêts sont inconnus. La seule intervention possible concerne l’émission publique d’un emprunt étranger. Pourtant, dès 1906, l’Inspection des finances exprime ses inquiétudes devant ce laissez-passer. Son comité d’examen pour le grade de 4e classe pose comme sujet : « De l’émigration des capitaux. Quelles en sont les conséquences politiques et financières pour le pays qui fournit ces capitaux ? Convient-il que l’État intervienne ? Comment peut-il favoriser ou entraver ce mouvement15 ? »

24Dans les années vingt, le problème se fait plus pressant, la nécessité de l’intervention de l’État plus affirmée dans l’intitulé des questions. La guerre, et ses conséquences financières, a aiguisé les problèmes et leur prise en compte par ces hauts fonctionnaires « défenseurs de l’intérêt général ». Aux trois concours de 1924 (deuxième), 1927 (premier) et 1929 (deuxième), la question est posée. En 1924, il s’agit de discuter des moyens dont l’État dispose afin d’intervenir dans l’exportation de capitaux et la constitution d’avoirs à l’étranger « pour éviter que ces opérations ne desservent les intérêts généraux ». En 1927, à propos des mouvements de capitaux entre les nations, deux questions sont posées, la seconde étant par elle-même une réponse à la première : « L’État a-t-il intérêt à intervenir en cette matière ? Comment son action peut-elle s’exercer ? » En 1929, au printemps, la possibilité d’une intervention des pouvoirs publics est clairement envisagée : intuition ? Prémonition ? Le jury a demandé : « Dans quelle mesure un État doit-il favoriser ou combattre l’intervention sur son territoire d’industriels étrangers, soit sous une forme effective, soit au moyen de participations ? Comment peut se manifester son action à cet égard ? »

IV. Le refus du « laisser-faire »

  • 16 Comme pour les autres données quantitatives, les chiffres en valeur absolue doivent être considérés (...)

25Retrouve-t-on les mêmes bornes au libéralisme économique dans le champ de l’économie nationale ? Cette troisième catégorie regroupe tous les sujets qui posent directement ou indirectement le problème des relations entre l’État et le secteur privé, qu’il s’agisse de l’économie en général, d’un secteur particulier ou des modes de production. Cette catégorie concerne 11 sujets sur 34 au premier concours et 13 sujets sur 38 au deuxième concours. Autrement dit, un tiers des sujets « interventionnistes » concerne l’initiative privée16. Ce corps réputé conservateur, libéral et frileux ne s’est incliné devant aucun tabou et, confronté aux réalités de l’heure, a voulu et su, assez souvent, faire réfléchir ses futurs membres sur les avantages et les inconvénients de l’intervention de l’État dans l’économie nationale et ce, dès le xixe siècle.

264 sujets au premier concours – en 1889, 1901, 1932, 1938 – et 5 sujets au deuxième concours – en 1891, 1896, 1904, 1926 et 1936 – posent le problème de cette intervention en termes généraux, tout en soulignant la prudence à observer en la matière. Quelques exemples parmi les plus explicites et répartis dans le temps montrent bien les positions du jury. En 1889, au premier concours : « Des relations financières de l’État avec les entreprises industrielles et les sociétés de crédit. Sous quelles formes peut se produire l’intervention de l’État et dans quelles limites est-il prudent de le maintenir ? », la réponse est en partie dans la question. En 1904, au deuxième concours, l’énoncé est plus neutre : « Quels sont actuellement les différents cas d’intervention de l’État dans le régime économique de la France ? Faire connaître les avantages et les inconvénients qui peuvent en résulter soit pour l’intérêt général, soit pour les intérêts particuliers. » Voilà encore un sujet dont on regrette bien que les copies n’aient pas été conservées ! En 1926, au deuxième concours, le propos dépasse l’Hexagone mais le gouvernement français est explicitement concerné : « Quelle paraît devoir être dans les années prochaines l’évolution économique et financière des grandes nations de l’Europe (France, Angleterre, Italie, Allemagne) et des États-Unis d’Amérique ? Quelles mesures économiques et financières d’ordre intérieur et international cette évolution pourrait-elle suggérer au Gouvernement français ? » Pour les années trente, comme le montrent les sujets mentionnés plus haut et dont les copies sont analysées plus loin, un pas de plus est franchi puisqu’en 1932, c’est « l’économie dirigée » elle-même qui est soumise à la réflexion des candidats.

27Lorsque les questions sont plus pointues, il s’agit d’étudier l’intervention de l’État :

  • soit dans un secteur particulier : l’agriculture (une seule fois au deuxième concours de 1902), l’équipement (en 1930, premier concours), le crédit (au premier concours de 1933), les transports et le commerce mentionnés lors de trois concours mais au xixe siècle seulement (1891 et 1898 premier concours, 1899 deuxième concours) dans la logique du plan Freycinet et ses suites. En 1891, la question contient l’acquiescement à une telle intervention : « En quoi l’État est-il intéressé à la prospérité de l’industrie des transports et comment peut-il y contribuer ? »

  • soit au titre d’employeur mais le cas est rare et, en 1898 (deuxième concours), le sujet n’est pas neutre et critique implicitement les excès du « fonctionnarisme » ;

  • soit sur des éléments du marché ou l’évolution des conditions de la production. D’une part, l’intervention sur les prix est présente dans quatre sujets – en 1912 (aux deux concours), en 1920 (premier concours) et 1923 (deuxième concours) –, d’autre part, l’action de l’État en face de la concentration croissante est évoquée explicitement en 1890 (premier concours) et 1928 (deuxième concours), implicitement en 1901 (premier concours) et 1938 (premier concours). Ici, la tradition libérale l’emporte, qui s’inquiète des obstacles au libre jeu de la loi du marché. Mais la question n’est pas fermée et n’implique ni approbation ni refus. On voit qu’en matière de politique des prix, l’Inspection des finances n’a pas attendu l’expérience de l’économie de guerre pour s’interroger et interroger sur le rôle de l’État dans la fixation des cours. Dès 1912, le jury demande : « Un gouvernement peut-il soutenir sur le marché mondial le cours de produits naturels ou fabriqués ? Quelles mesures ont été prises dans cette vue ? Quelle en a été l’efficacité ? »

28La liberté du marché peut être aussi entravée par les ententes nationales ou internationales. Le jury prend acte mais ne prend pas position. En 1928, au deuxième concours, comme trente-huit ans auparavant au premier concours de 1890, il pose la question : « Des ententes entre producteurs d’une même nation ou de nations différentes. Dans quelle mesure et par quels moyens l’État doit-il les favoriser ou les combattre ? »

  • 17 E. Berl, La Fin de la IIIe République, Paris, Gallimard, 1938, 371 p, p. 136.

29Assurément et dès à présent, on peut dire qu’Emmanuel Berl s’est contenté de reprendre à son compte une idée reçue sans aller aux sources quand il écrit, dans son chapitre « La démission de la République » : « On ne devenait pas inspecteur des Finances si on ne savait pas montrer avec élégance combien l’intervention de l’État est funeste à l’économie, et combien le laisser-faire est avantageux17. »

V. Et la politique sociale ?

30Cela se retrouve dans une quatrième catégorie qui a la particularité d’être absente au deuxième concours : l’intervention de l’État dans le champ social. Un programme plus limité, plus spécifiquement économique et financier, en est sans doute la cause. Elle est en revanche l’objet de cinq « premiers jours » au premier concours, entre 1894 (pour le corpus retenu) et 1926, mais ce dernier touche à l’immigration. En 1894, le sort des ouvriers, en 1897 et 1902, la prévoyance et l’assistance et en 1923, le chômage sont au cœur du débat. Dans tous les cas, le rôle de l’État est en question ; à chaque fois, les limites de cette intervention doivent être précisées. L’Inspection des finances ne s’est donc pas désintéressée de la politique sociale et, plus particulièrement, de la question ouvrière, et ce n’est pas la moindre des surprises offertes par ces archives. Pour autant, elle ne se pose pas en champion de l’État-providence. Ni conservateurs aveugles ni révolutionnaires, les comités d’examen se sont, semble-t-il, adaptés à leur temps. Nous n’en donnerons qu’un exemple. Au « premier jour » de 1894 (premier concours), le comité d’examen demande : « Quels sont les faits économiques qui influent sur les conditions de travail et sur le bien-être des classes ouvrières ? L’intervention de l’État peut-elle améliorer leur sort ? Sous quelles formes peut-elle se produire ? Dans quelles limites doit-elle se renfermer ? »

31Dans les années 1890, les lois sociales se succèdent : sur la durée du travail, sur l’hygiène puis sur les accidents. Malgré leurs faibles incidences budgétaires, il s’agit surtout d’imposer de nouvelles règles au patronat. L’Inspection des finances ne les ignore ni ne les refuse, même si elle cherche à en faire définir les limites à ses futurs membres.

32Une fois refermés les registres des sujets des concours, le premier paradoxe s’est éclairci. Serviteurs de l’État, les membres du jury ont suivi les préoccupations de leur temps et les décisions des élus. Pour s’en plaindre ou s’en réjouir ? Le corpus ne permet pas de répondre. Au-delà de leur conviction personnelle, qui apparaît parfois dans les questions posées, leur souci, deux fois sur trois, n’a pas été d’évacuer ou de refouler ces multiples atteintes aux doctrines libérales mais, plus efficacement, de réfléchir aux avantages et inconvénients de ce que l’on appellerait aujourd’hui l’interventionnisme, et aux mesures prises ou à prendre.

VI. 1923 : Retour au franc germinal ou stabilisation

  • 18 Les copies du premier concours ne sont conservées que pour les années trente, encore manque-t-il le (...)

33Trois sujets ont été retenus pour cette étude des copies : 1923, l’inflation et le retour à une situation saine (16 copies) ; 1932, l’économie dirigée et son influence sur les origines et l’évolution de la crise (10 copies) ; 1938, le choix d’une politique financière et les structures économiques et sociales (5 copies). Cette sélection peut surprendre : 3 sujets sur 95 ! Trois raisons l’expliquent : centrer l’analyse sur la politique économique et financière ; tenir compte de la conservation des archives18 ; saisir l’unité et la diversité de leurs pensées économiques au lendemain de la Grande Guerre, au début de la crise, après les expériences Laval et Blum.

  • 19 Il s’agit, par ordre de mérite, de : A. de. Chalendar, Diethelm, Barnaud, Bréart de Boisanger, Thom (...)

34Le 15 janvier 1923 – quatre jours après l’occupation de la Ruhr et premier jour du nouveau ministère Poincaré –, les 16 candidats, tous adjoints déjà19, se voient proposer comme premier jour du second concours : « De l’inflation dans la monnaie, le crédit et les prix. Quelles mesures et quelles précautions convient-il de prendre pour revenir à une situation saine ? »

35La situation internationale est tendue ; la reprise de l’activité s’est affirmée depuis la fin de 1921 (pour la base 100, en 1913, de la production industrielle, l’indice était à 55 en 1919, il est à 88 en janvier 1923 et ces indices sont publiés) mais la situation financière et monétaire est mauvaise. La Banque de France s’approche de son plafond légal d’émission. La chute du franc, anticipant sur la hausse des prix, a repris en mars 1922 et s’accentue avec l’aventure de la Ruhr. Le dollar est à 15 francs (contre 5,18 francs avant la guerre) ; il sera à 20 francs en décembre 1923. Mais en janvier 1923, même chez les experts, optimisme et pessimisme se côtoient. Que signifie dans ce contexte et pour nos jeunes inspecteurs des Finances : « retour à une situation saine » ? Sont-ils d’accord sur les mesures à prendre ? Leur approche du problème est-elle la même ?

36On retrouve dans la très grande majorité des copies la même conception de l’inflation et de ses origines. Leurs auteurs la définissent comme la suite pernicieuse de l’émission trop abondante des billets en régime de cours forcé, non garantis par l’encaisse or de la Banque d’émission. Mais elle est aussi issue de l’augmentation de la circulation de valeurs à court terme utilisées comme moyens de paiement. « L’excès de la circulation constitue l’inflation. » ; « Faire de l’inflation, c’est-à-dire accroître démesurément la circulation fiduciaire. » Dans leur introduction, l’accent est mis surtout sur l’inflation de la monnaie, réduisant par là le sujet à sa dimension monétaire, sans doute parce que c’est dans ce domaine-là que l’État peut surtout intervenir. Toutes les copies situent cette inflation fiduciaire dans l’héritage de la guerre et de la reconstruction : l’impôt et l’emprunt n’ayant pu couvrir les dépenses exceptionnelles de l’État, la Banque d’émission a dû consentir des avances et le Trésor être contraint de multiplier les bons à court terme. Cette augmentation excessive de la masse monétaire a entraîné la hausse des prix, l’appel plus abondant au crédit et la dégradation du change. L’unanimité se fait pour dénoncer cette situation et réclamer sans attendre un retour progressif et prudent à une situation saine… C’est-à-dire… à une « monnaie stable » et à « l’équilibre budgétaire ». Quelques rares copies accompagnent cette approche monétaire et budgétaire d’une analyse économique en soulignant l’insuffisance de l’offre de produits et pas seulement l’excès de la demande.

37Les plans présentent peu d’originalité entre eux et proposent en général : causes, conséquences, remèdes ; avantages, inconvénients, mesures ; conséquences, mesures, précautions. Tous ces plans ont en commun l’évaluation des avantages apparents de l’inflation, la dénonciation vigoureuse de ses inconvénients pour l’État, pour l’économie française et pour les rentiers et, enfin, une partie consacrée aux mesures à prendre, celles-ci ne relevant pas toutes de l’action directe de l’État. Le cas français est parfois seul étudié ; dans d’autres copies, la distinction est établie entre les différents pays selon que leur monnaie est faiblement, moyennement ou très fortement dépréciée. Une seule copie cite des chiffres, la plupart ne citent aucun nom si ce n’est celui de la France. La lecture des copies, jusqu’à la dernière partie, provoque assurément une forte impression d’unité de pensée. Mais dans ces derniers paragraphes et davantage encore en conclusion, des clivages importants apparaissent. Bien sûr, parmi les mesures, on retrouve partout la nécessité de recréer la confiance et la trilogie budgétaire – économies, impôts et consolidation de la dette flottante plus conversion des rentes à terme –, et partout également le refus d’une déflation brutale. Les considérations sur les économies budgétaires sont généralement vagues mais, dans un cas, c’est l’occasion de proposer une diminution des dépenses d’armement ; dans deux autres cas, l’attachement au libéralisme économique s’affirme. Ainsi le candidat reçu premier insiste-t-il sur une heureuse conséquence de ces économies : « Alléger les pouvoirs publics des fonctions industrielles ou commerciales qu’ils ont assurées pendant la guerre. » À côté de cette quasi-unanimité, des différences essentielles apparaissent. Pour résumer, on peut dégager trois points de divergence.

  • 20 Sur l’argument moral de la revalorisation, Alfred Sauvy rappelle la communication de M. Decamps à l (...)

38Le premier point porte sur la notion de « retour ». Faut-il revenir à la parité légale, la parité or d’avant-guerre, ou stabiliser la monnaie à sa valeur réelle de 1923 ? Un tiers environ des copies préconise la première solution : les candidats reçus 1er, 2e, 13e, etc.On ne peut pas dire que le jury les a notés sur leur conviction. À titre d’exemple, on peut citer cette dernière phrase du candidat reçu 1er : « Entreprise avec prudence, cette œuvre de restauration monétaire reste pour les pays les plus atteints par la guerre une des conditions fondamentales du relèvement économique. » Un autre candidat (reçu 13e) se fait plus lyrique que technique. Évoquant les nations qui ont su limiter leur inflation fiduciaire, il termine ainsi : « Rien n’empêche qu’elles [ces nations] ne puissent rétablir intégralement la valeur de la monnaie nationale. La France est à cet égard une des nations qui méritent le mieux qu’il lui soit fait confiance. » Cette vision idéaliste s’appuie, chez un autre (reçu 2e), sur le passé glorieux de la France et du franc, qui range le cas français parmi ceux où « l’unité ancienne méritera par son passé et sa diffusion d’être nominalement rétablie20 ». Dans plus d’un tiers environ des copies, les candidats se contentent d’espérer la stabilité des monnaies, d’envisager les différents cas de figures, sans faire de choix, sans prendre parti. Un petit tiers, plus lucide ou mieux informé, se prononce pour la stabilisation du franc à sa valeur réelle, « même si la mesure doit rappeler trop crûment la falsification des pièces » (candidat reçu 10e). S’attacher à « arrêter l’inflation, à stabiliser la monnaie et les prix au niveau atteint, c’est déjà malaisé, mais les avantages sont grands » ; c’est ce que propose le 5e.

  • 21 Rappelons que l’impôt (direct) sur le revenu avait été voté en 1914 et celui (indirect) sur le chif (...)

39Le deuxième point de clivage se trouve dans certains remèdes proposés. Si la rigueur budgétaire pour rétablir la confiance est préconisée dans toutes les copies, deux mesures ne font pas l’unanimité. La première est la réforme des impôts, jugée nécessaire par la majorité et formulée en ces termes par le candidat reçu 1er : « Adapter le régime fiscal aux conditions nouvelles de la formation des richesses », mais elle est déconseillée par d’autres pour qui il suffit d’améliorer le rendement de l’effort fiscal déjà réalisé depuis la fin de la guerre. Une taxation excessive serait un frein à la reprise économique21. La seconde mesure qui divise les candidats est le bénéfice à attendre des réparations. Certains n’en parlent pas malgré l’actualité du sujet ; d’autres réclament le recouvrement des créances sans faiblesse, y voyant même parfois la première condition du rétablissement : c’est le point de vue du 4e, et du 6e qui termine ainsi sa conclusion : « La solution du problème des réparations et des dettes interalliées semble bien être pour elle [la France] la première condition du rétablissement économique et de l’assainissement de ses finances et de sa monnaie. » À l’opposé, quelques rares copies refusent de tout attendre de cette solution illusoire. Le candidat reçu 7e est, à cet égard du moins, très lucide : « compter sur la bonne foi, le désir de se libérer d’un peuple débiteur est parfois un calcul de dupes. Établir un programme de relèvement en n’accordant qu’une valeur très minime à ces créances, quitte à affecter les paiements que l’on obtiendra à amortir la dette publique et à réduire l’inflation, constitue par contre une utile précaution ».

40Une troisième ligne de faille sépare trois familles d’esprit : celle qui envisage seulement une politique monétaire et financière, celle qui suggère sans le développer le rôle des banques et des industriels sur lesquels l’État ne peut peser ; c’est, par exemple, l’opinion du candidat reçu 5e :

« D’ailleurs les pouvoirs publics ne peuvent guère combattre directement l’inflation des crédits ni celle des prix. La recommandation et les mesures coercitives n’auraient qu’un faible effet si elles n’étaient accompagnées d’actes capables de faire cesser l’inflation monétaire ».

41La troisième famille est celle, plus étroite (5 copies), dont l’approche est au moins aussi économique que financière. Cette famille-là paraît la plus moderne ; elle n’attend pas que l’État fixe les prix ni ne se substitue à l’initiative privée mais elle espère plus qu’une stricte orthodoxie budgétaire. En fait partie, par exemple, celui (reçu 7e) pour qui le peuple français doit chercher son salut « dans le développement de ses forces productives, dans la restriction de sa consommation et dans l’augmentation corrélative du montant de ses réserves ». Mais laissons la parole à ce lauréat reçu 3e, plus audacieux et plus précis dans sa vision d’une économie « dirigée ». Malgré son égale fidélité à l’équilibre budgétaire par l’impôt pour les dépenses ordinaires, par l’emprunt pour les dépenses exceptionnelles et productives, la distance est grande qui le sépare d’autres lauréats plus conservateurs lorsqu’il écrit en conclusion :

  • 22 L’italique est de nous.

« En organisant la mise en valeur des ressources naturelles du sol, en cherchant à améliorer le rendement de l’agriculture, en s’efforçant de ne point entraver le travail par une réglementation trop hâtive et rigoureuse, en dirigeant l’initiative privée, un gouvernement pourra développer l’essor industriel et commercial du pays22. »

42Alors non, il n’y a pas une pensée économique homogène chez les jeunes inspecteurs des Finances dans les années vingt. Et même si la pensée libérale conservatrice est très présente, la nostalgie de l’avant-1914 n’est pas plus forte que la prise en compte de la réalité de 1923 chez ces jeunes grands commis de 28 ou 29 ans, d’origine et de formation différentes, à qui l’on a demandé de résoudre un problème qui, à ce moment, comptait beaucoup d’inconnues.

VII. 1932 : L’économie dirigée, un « mal » désormais nécessaire

  • 23 Il s’agit, par ordre de mérite, de Guindey, Leca, Imbert, Faivre d’Arcier, Kerihuel, Devaux, Fredet (...)

43Onze ans plus tard, en 1932, le passé proche et la conjoncture économique et financière étant très différents, décèle-t-on chez dix candidats23 d’une autre génération, épargnée par la guerre, un autre discours, plus consensuel et plus hostile à l’intervention de l’État ? Une belle occasion nous est donnée de répondre à cette double question avec les copies conservées du « premier jour » en 1932 (premier concours) dont le sujet contient, pour la première fois, l’expression « économie dirigée » : « Exposer l’influence de la politique de l’économie dirigée sur les origines et l’évolution de la crise actuelle. Indiquer sommairement les diverses manifestations de cette politique tant en France qu’à l’étranger et dégager les enseignements qu’elles paraissent comporter. »

  • 24 À titre de comparaison, cf. chapitre II sur le recrutement.

44L’intitulé appelle clairement au procès de l’économie dirigée et ses composantes sont autant d’attendus sur lesquels les candidats sont appelés à argumenter et à juger alors que leur formation économique est, selon tous les témoins de cette période, faible ou superficielle. Ces futurs adjoints sont d’origine socioprofessionnelle et de formation intellectuelle assez variées. Ils ont entre 23 et 28 ans ; 5 appartiennent aux classes dirigeantes, 4 à la moyenne bourgeoisie, 1 à la petite bourgeoisie. En tenant compte du cumul des diplômes, la promotion comporte 2 polytechniciens, 3 normaliens, 3 diplômés de l’École des hautes études commerciales, 4 diplômés de l’École libre des sciences politiques, 5 licenciés ès lettres dont 1 agrégé de philosophie, 6 licenciés en droit dont 4 titulaires d’un DES d’économie politique. Il y a donc là un échantillon très hétérogène (mais non représentatif)24 des jeunes adjoints à l’Inspection des finances dans les années trente. Or ces candidats très différents offrent, à travers leur copie, une impression dominante d’unité de point de vue. Constat qui rappelle partiellement celui de 1923. Au-delà du langage commun dû aux exigences du « premier jour », on note une convergence dans l’analyse des origines de la crise de 1929, des causes de son ampleur et de sa durée, de la situation spécifique de la France en 1932 et de la notion d’« économie dirigée ». Les divergences n’apparaissent que dans leur dernière partie, sur les leçons à tirer des expériences récentes et, plus précisément, sur deux aspects : le degré d’intervention de l’État nécessaire et ce qu’il faut attendre des relations internationales à venir. Leur unité de vue rend la synthèse plus aisée, elle ne la rend pas moins étonnante.

  • 25 A. Siegfried, Les États-Unis aujourd’hui, Paris, Armand Colin, 1927, réédité, 362 p.

45En introduction, tous constatent l’apparition, depuis la guerre, de « méthodes nouvelles », de « conceptions nouvelles » et « hardies », en faveur surtout outre-Atlantique ; celles-ci (sans précision) se sont accompagnées d’un essor exceptionnel de la production mais ont finalement été sanctionnées par une crise sans précédent. Loin de tirer la leçon de cette faillite, les États ont poursuivi leur politique, aggravant encore la crise. Leur échec, et a contrario le sort privilégié de la France en 1932, conduit à mettre en doute la pertinence des politiques suivies et à établir sur d’autres bases un équilibre durable. Introduction décevante pour l’historien par son flou stylistique, mais surprenante par l’exemple américain d’économie dirigée. Leur première partie, généralement consacrée à l’économie dirigée, facteur d’une prospérité factice et, par là, cause de la crise, confirme le sens, suggéré seulement en introduction, de ce concept. Outre l’exemple extrême de l’Union soviétique, évacué en quelques lignes, le modèle d’économie dirigée est… aux États-Unis pendant les années vingt. Ce qu’ils entendent par là, c’est, en écho au livre et au cours d’André Siegfried sur les États-Unis25, une économie organisée, rationnelle, visant l’essor continu de la production et la fin des crises cycliques du xixe siècle. Comment ? Par une monnaie dirigée et un crédit facile, l’encouragement aux hauts salaires, à la publicité, bref à la stimulation « artificielle » de la consommation, empêchant le jeu naturel du marché de fonctionner et maintenant des prix de vente et des prix de revient trop élevés. La surproduction américaine n’a pu être éternellement masquée et absorbée ; elle est apparue brutalement avec la crise de 1929. La Grande-Bretagne n’a guère été plus sage avec sa politique sociale, trop généreuse, et l’Allemagne fut imprudente dans son essor industriel sur fonds de capitaux étrangers à court terme.

46Comme le souligne l’un d’entre eux, l’économie dirigée a eu deux aspects contradictoires : l’un, avant 1929, d’essor de la production ; l’autre, depuis, de frein à la surproduction. Si la « direction » a changé, les économies sont toujours dirigées et ces actions sont néfastes car elles tendent toutes à maintenir si possible la demande alors que les lois naturelles devraient conduire à une baisse de la production et des prix, à une sélection naturelle des entreprises. Le résultat ? Dévaluation de la livre, contrôle des prix et des changes en Allemagne, permanence de la dépression aux États-Unis et, partout, le protectionnisme et l’isolement. Conséquences : la France, qui avait su préserver l’équilibre de ses secteurs (agriculture, industrie), éviter l’excès de concentration, modérer sa croissance et maintenir ses prix, commence à son tour à être touchée.

47Dans ce concert d’un libéralisme bien classique, une voix discordante souligne pour n’y point insister que la grande crise a aussi d’autres causes. Par ailleurs, même si la France a été plus sage que d’autres États, ils savent et ils disent qu’elle n’a point échappé à certaines interventions de l’État, notamment pour sauver quelques industries indispensables à son indépendance et pour soulager la misère de certaines catégories.

  • 26 L’une de ces deux copies termine par cette phrase : « Le souvenir de ce passé tranquille [avant gue (...)

48Mais, parce que la situation est exceptionnelle, la plupart, c’est-à-dire 8 copies sur 1026, argumentent leur dernière partie ou leur conclusion sur l’impossibilité d’un retour aux doctrines libérales du xixe siècle. La situation est trop différente ; l’important est moins d’empêcher l’État d’intervenir que le sens de cette intervention ou, comme conclut l’un d’eux : « L’évolution économique et politique à l’avenir est déterminée moins par l’importance du rôle de l’État que par l’esprit qui présidera à ses interventions. »

49Sur cet « esprit », les avis ne convergent plus. Pour plusieurs candidats, toute solution passe par une coopération internationale, notamment sur la monnaie, car le danger le plus grave est la montée du nationalisme. Pour un autre, le protectionnisme renforcé n’est pas seulement justifié, il est nécessaire : « La politique commerciale française prouve que l’application des conceptions d’économie dirigée n’a pas nécessairement des résultats néfastes. » Pour un autre encore, il y a peu d’espoir de solution internationale.

  • 27 Entretien enregistré avec l’auteur en 1980.

50À l’intérieur des frontières, une copie insiste sur les avantages que l’on peut attendre des « ententes » entre producteurs destinées à limiter les quantités produites, ententes qui doivent être encouragées par l’État. Pour un autre, l’État a un rôle à jouer dans la déthésaurisation, l’accumulation de l’épargne et la modération de la satisfaction des besoins. La sélection naturelle des entreprises les plus défaillantes est souvent défendue pour le principe mais, dans le cas français, le soutien de l’État à certaines d’entre elles paraît nécessaire, tout comme paraît nécessaire, dans une copie, l’aide à l’agriculture et, dans plusieurs copies, la prévention des désordres sociaux qu’entraînerait une abstention de l’État dans une économie en crise. Nous touchons là au clivage peut-être le plus important chez ces jeunes adjoints à l’Inspection des Finances : la différence d’appréciation des rapports entre le politique et l’économique. Pour la majorité, les contraintes politiques sociales et internationales sont plus déterminantes que leur préférence idéologique, et le politique l’emporte sur l’économique dans les choix préconisés… à condition que l’on n’oublie pas qu’il s’agit d’une situation exceptionnelle. Ce sont des pragmatiques, des « réalistes » comme le dit Fourmon (1931)27. Une minorité, en 1932, sans illusions certes sur les choix dirigistes des autres puissances, attend de la France qu’elle reste (sic) le champion du libéralisme : « La France se doit de maintenir dans le monde l’attachement aux principes libéraux comme elle l’a déjà fait en présence des doctrines d’économie dirigée par l’application de ses qualités séculaires de prudence et de pondération. »

51Ils apparaissent donc unis quant à une intervention de l’État limitée mais désormais nécessaire, et désunis quant à l’étendue de cette intervention, selon qu’ils sont plus ou moins réalistes et plus ou moins informés sans doute.

VIII. 1938 : La politique financière, une action sur les structures

52En 1938, après le New Deal et l’expérience britannique d’une part, après le Front populaire d’autre part, et devant le péril des dictatures, l’heure n’est plus aux états d’âme et balancements contradictoires entre les pratiques et les théories. Cette réponse de Julienne (1936) à notre questionnaire, parmi d’autres de la même tonalité, le confirme :

« À mon époque, tout au moins, le libéralisme n’était pas un article de foi au concours, pour autant qu’il l’eût été auparavant, les expériences récentes et notamment celles du New Deal avaient suffisamment fait évoluer les esprits pour que l’intervention de l’État soit admise comme naturelle. »

  • 28 6 candidats ont été reçus mais la copie du candidat reçu 1er n’a pas été conservée (B. Jacquin de M (...)

53Ces témoignages a posteriori sont confirmés par les copies du concours de 1938 qui répondent à la question : « Dans quelle mesure la politique financière doit-elle être déterminée par la structure économique et sociale du Pays ? » 5 copies ont été conservées28.

54L’intitulé du sujet ne porte pas sur un pays en particulier mais seules leurs réflexions sur la France seront ici retenues. Dans leur deuxième ou troisième partie, c’est l’action financière de l’État qui est l’objet de réflexion. C’est cette partie qui nous intéresse parce qu’elle est la plus neuve et parce que, éternelle contrainte des sources, aucune synthèse complète n’est possible pour cette promotion, la série étant incomplète. Dans les cinq copies conservées, faisons l’inventaire rapide des causes de cette action en profondeur de l’État.

55La politique financière consiste à trouver des ressources pour faire face aux besoins. Ceux-ci et celles-là varient suivant les pays et les époques. Leur pensée commune est bien résumée par celui pour qui les règles financières (modération et équilibre) ne s’imposent que « dans la mesure où les considérations financières doivent primer toutes les autres », ce qui est le cas en période normale, mais pour lequel « il est par contre des cas où les nécessités d’ordre général imposent de déroger aux principes techniques ». Dans toutes les copies, on retrouve les mêmes causes à ces dérogations : le désir de plus de justice sociale au début du siècle a, par l’impôt progressif sur le revenu, permis d’augmenter les recettes ; le fardeau financier de la guerre et de la reconstruction a alourdi les dépenses et engendré l’inflation ; la dépression économique a exigé de l’emprunt qu’il vienne compléter le déficit, inexorable en période de ralentissement des affaires, alors que les charges sociales et économiques d’intérêt général sont aggravées ; l’évolution politique de la France a marqué le recul des conservateurs et l’avancée des « représentants des classes les plus nombreuses qui réclament une modification de la structure économique et sociale du pays » ; enfin, la course aux armements, par les dépenses et les sacrifices qu’elle exige, intervient dans la politique financière d’un État qui n’est plus déterminée par la seule structure économique et financière comme c’était le cas au xixe siècle.

56Pour toutes ces raisons, qu’ils s’en plaignent ou qu’ils s’en louent, la politique financière de l’État désormais doit agir sur les structures économiques et sociales du pays. Mais évidemment, la situation ne doit pas s’aggraver ni le déficit être excessif. L’analyse est donc bien partagée mais des divergences de point de vue demeurent.

57La première est celle qui concerne la politique budgétaire en période de prospérité ou période normale. Pour l’un, le budget doit rester excédentaire pour apurer les dettes du passé et préserver l’avenir ; pour un autre, au contraire, le budget peut être déficitaire lorsque les progrès de l’industrie deviennent très rapides et l’expérience anglaise, récente, est citée pour « montrer qu’une expansion mesurée du crédit peut contribuer à la baisse du loyer de l’argent et au progrès des affaires, lorsqu’elle est opérée dans une atmosphère de confiance et consacrée au financement des dépenses utiles ». Réserve prudente !

58L’autre divergence oppose ceux qui se plaignent de l’extension des dépenses publiques et ceux qui lui reconnaissent une utilité d’intérêt général. Les premiers aspirent, lorsque la situation sera redevenue normale, à plus d’économie, faute de quoi le gouvernement devra reculer devant la résistance des contribuables et des épargnants, las de prêter à un État qui les gruge en les remboursant avec une monnaie dépréciée. Les seconds font l’inventaire des bénéfices que la nation peut tirer de cette intervention. Celle-ci peut modérer l’évolution économique et sociale en sauvegardant des activités nécessaires à l’équilibre politique ou social ; l’État peut aussi accélérer l’évolution en prenant des initiatives dans des secteurs non gérés encore par le privé ; l’État peut créer des entreprises d’intérêt social ; l’État peut opérer une plus juste répartition des richesses ; il peut enfin corriger l’évolution d’une crise économique. En 1938, sur les cinq copies, celles qui tirent un bilan positif de l’élargissement d’une politique financière l’emportent.

59Le double paradoxe énoncé au début est donc résolu. Il est certain que les inspecteurs des Finances, au cours de cette formidable mutation du rôle de l’État de 1889 à 1939, ont été obligés de gérer la forte contradiction entre les vertus théoriques et magiques du « laisser-faire, laissez-passer », vanté tant de fois par tant de maîtres, et la réalité économique, financière et politique, appelant de plus en plus de réformes et des mesures des pouvoirs publics au nom de l’intérêt général. Cette contradiction les a conduits à un double langage, au concours de recrutement de l’Inspection du moins, non pour sacrifier à une orthodoxie imposée ou se plier, par conformisme, à une doctrine établie : la liberté de pensée n’est pas en cause et elle a été, au fil de ces pages, largement démontrée. Non ! Ce double langage est sincère et il relève davantage d’une méthode intellectuelle permettant de mesurer avec pondération les inconvénients (par comparaison avec les règles théoriques du libéralisme) et les avantages (par ajustement aux contraintes de leur époque) d’une inévitable intervention de l’État dans la vie économique et financière, qu’il s’agit autant d’orienter que de contrôler. Ce double discours quasi pendulaire, qui émerge des sujets comme des copies, entre un libéralisme économique, idéal et idéalisé, et un interventionnisme mesuré mais nécessaire, c’est celui, balancé et contradictoire, en début de carrière, d’un futur serviteur du ministre des Finances dont le pouvoir sera à la mesure de celui de l’État.

60Quant au consensus politico-économique de ces jurys et de ces jeunes candidats, on le trouve dans cette méthode intellectuelle, dans la prudence des prises de position, dans les incantations oratoires sur les vertus des grands équilibres, dans la nostalgie d’un système économique perdu, dans la soumission pragmatique aux réalités et dans la prise en compte du rôle croissant et rendu nécessaire de l’État. Mais dès lors qu’il est question de mesures concrètes, de réformes utiles, d’initiatives à prendre et, surtout, de l’esprit de cette intervention, les divergences éclatent. Quand bien même se dessineraient des tendances majoritaires, la présence même de multiples points de vue discordants interdit de considérer ce corps comme un tout homogène. Un langage commun, un air de famille, des références communes au patrimoine théorique du libéralisme économique ne suffisent pas pour faire de ces membres d’un même service des clones doués d’une pensée économique commune. Il faut en abandonner l’image pour mieux découvrir l’essentiel qui les définit en terme de générations, de groupes de pensée, de courants ou d’équipes.

61Laissons le dernier mot à Gilbert Devaux, reçu en 1932 :

  • 29 Réponse écrite à notre questionnaire 1981.

« Emmanuel Berl était un esprit sympathique et brillant, capable de défendre avec fougue des idées fausses. Aucune doctrine économique n’a jamais été «un article de foi» au concours de l’inspection des Finances. En ce domaine comme en beaucoup d’autres, le comportement qu’on nous recommandait d’adopter était la modération. La plupart de mes camarades admettaient que l’État devait intervenir en certaines hypothèses et ne devait pas intervenir à tout propos. Je n’ai pas connu de partisan de la théorie (marxiste) d’un interventionniste absolu. Seul Rueff défendait la théorie du libéralisme absolu ; nous l’aimions bien mais ne le suivions guère ; en vérité toute sa vie il a été très isolé29. »

Notes

1 Ce chapitre reprend en partie et complète notre article : « Les limites du «libéralisme économique» chez les inspecteurs des Finances sous la IIIe République », Bulletin du Centre d’histoire de la France contemporaine, no 6, 1985, p. 36-68.

2 P. Lalumière, L’Inspection générale des Finances, Paris, PUF, 1959, p. 187.

3 Pour P. Lalumière, par exemple, dans les années cinquante, la cohésion et l’efficacité du groupe reposerait en grande partie sur une adhésion à une commune doctrine, à quelques idées-forces en matière économique dont ils tireraient une incontestable supériorité sur leurs interlocuteurs. Cf. L’Inspection générale des Finances, op. cit., p. 177-178.

4 Rappelons que cette épreuve écrite a le plus fort coefficient. Cf. chapitre I ci-dessus.

5 Notamment L. Le Van-Lemesle, Le Juste ou le Riche, l’enseignement de l’économie politique 1815-1950, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2004, 787 p.

6 R. Kuisel, Le Capitalisme et l’État en France. Modernisation et dirigisme au xxe siècle, Cambridge University Press, 1981 et, pour la traduction française, coll. « Bibliothèque des histoires », Paris, Gallimard, 1984, 476 p. Cf. p. 36, 127, 179, 214 et 224. Les références citées en note 1 de la p. 36 de ce livre émanent d’inspecteurs des Finances, à savoir, par ordre chronologique : F. Piétri, Le Financier, Paris, Hachette, 1931, p. 79, 93 ; J. de Fouchier, « Le Rôle de l’Inspection générale des Finances dans l’administration française », Revue politique et parlementaire, no 46, août 1939 ; H. de Peyster, « L’Inspection générale des Finances en France », Revue internationale des sciences administratives, no 12, oct.-déc. 1939.

7 Dans les limites chronologiques choisies : 50 sujets de « premier jour » du premier concours ont été posés car il y a parfois deux sessions et il n’y a pas de concours en 1915 et 1916. Pour le deuxième concours, la date de début est 1892 pour laisser aux adjoints de 1889 le temps de tournées nécessaire ; il n’y eut pas de deuxième concours entre 1915 et 1919 compris ; on a donc 45 sujets.

8 Sur les modalités des deux concours et leur différence, voir le chapitre I ci-dessus.

9 Ce mot est et sera utilisé par commodité d’expression mais il est bien entendu que le fait d’interroger un candidat sur l’intervention de l’État n’implique ni approbation ni adhésion à l’interventionnisme et que nous sommes loin du dirigisme tel qu’il sera appliqué sous Vichy.

10 Ici comme ailleurs, les exceptions confirment la règle : ainsi, en 1939, les candidats au premier concours ont disserté sur « L’empire colonial français. Indiquer les moyens par lesquels la France assure et pourra maintenir la cohésion et la prospérité de ses divers éléments. »

11 Réponse écrite à notre questionnaire en 1980.

12 Réponse écrite à notre questionnaire en 1980. L’italique est de nous.

13 S’il s’agit bien d’intervenir, on est loin des solutions keynésiennes appliquées après la guerre et des politiques d’investissements et de modernisation destinées à orienter la croissance et augmenter le revenu national et donc les recettes que proposeront des inspecteurs des Finances dans les années cinquante, comme l’a fait remarquer à l’époque P. Lalumière, op. cit., p. 188-193.

14 Le sujet s’inscrit dans le débat sur la dévaluation. Cf. quatrième partie, chapitre XIV ci-dessous.

15 L’italique est de nous.

16 Comme pour les autres données quantitatives, les chiffres en valeur absolue doivent être considérés avec prudence car la classification, ici comme ailleurs, a sa part d’arbitraire et les catégories ne sont pas exclusives.

17 E. Berl, La Fin de la IIIe République, Paris, Gallimard, 1938, 371 p, p. 136.

18 Les copies du premier concours ne sont conservées que pour les années trente, encore manque-t-il les années 1930 et 1934. Les copies du deuxième concours consultables ne portent que sur les années 1920, 1921, 1922 et 1923. Seules les copies des candidats reçus sont conservées. Anonymes au premier concours, elles ont pu être identifiées par la devise ; au deuxième concours, elles sont nominatives.

19 Il s’agit, par ordre de mérite, de : A. de. Chalendar, Diethelm, Barnaud, Bréart de Boisanger, Thomasson, Guérard, Guibal, Soubirou-Pouey, Moeneclaey, Cousin, Ramey de Sugny, d’Été, Mönick, Arnoult, Raismes, Canat de Chisy.

20 Sur l’argument moral de la revalorisation, Alfred Sauvy rappelle la communication de M. Decamps à la Société d’économie politique en 1922. Celui-ci se rallie à la solution d’une revalorisation progressive du franc à sa valeur. « Cette solution me plaît mieux parce qu’elle fait confiance au pays et que le pays le mérite. » A. Sauvy, Histoire économique de la France entre les deux guerres, Paris, Fayard, 1965, p. 43.

21 Rappelons que l’impôt (direct) sur le revenu avait été voté en 1914 et celui (indirect) sur le chiffre d’affaires (1,1 %) en 1920.

22 L’italique est de nous.

23 Il s’agit, par ordre de mérite, de Guindey, Leca, Imbert, Faivre d’Arcier, Kerihuel, Devaux, Fredet. Les trois autres copies appartiennent à Chomereau et Krafft, reçus en 1933, et à Donon, reçu en 1935. Bien que refusés en 1932, leurs copies ont été conservées au Service.

24 À titre de comparaison, cf. chapitre II sur le recrutement.

25 A. Siegfried, Les États-Unis aujourd’hui, Paris, Armand Colin, 1927, réédité, 362 p.

26 L’une de ces deux copies termine par cette phrase : « Le souvenir de ce passé tranquille [avant guerre] comme le spectacle d’un présent troublé tendent donc à montrer que la vie économique, sous réserve des modifications de détail que les Pouvoirs publics peuvent juger utiles de lui apporter, n’est jamais si bien dirigée en définitive que par elle-même. » On voit que même pour ce farouche libéral, toute intervention n’est pas exclue. L’italique est de nous.

27 Entretien enregistré avec l’auteur en 1980.

28 6 candidats ont été reçus mais la copie du candidat reçu 1er n’a pas été conservée (B. Jacquin de Margerie). Il s’agit donc, par ordre de mérite, de Lavaissière de Lavergne, Dhavernas, Renand, Postel-Vinay, R. Boulloche.

29 Réponse écrite à notre questionnaire 1981.

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