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Finances et politique au siècle des Lumières

 | 
Joël Félix

Conclusion générale

Texte intégral

1Il n’est guère étonnant que le ministère de L’Averdy soit demeuré si longtemps enfoui sous les décombres de l’histoire. Car pendant près de deux cents ans, les historiens de tout bord se sont affrontés et rejoints sur le terrain de l’Ancien Régime et de la Révolution française pour passer une condamnation presqu’unanime de l’opposition parlementaire. Il y avait donc peu de chance que L’Averdy, ce magistrat devenu ministre, ce partisan du relèvement de l’autorité du roi et de la concertation, puisse trouver une place au sein de débats homériques qui ont installé l’analyse du xviiie siècle dans la dialectique explosive de l’autorité et de l’anarchie.

2L’Averdy connaissait fort bien ces discours qui étaient déjà les lieux communs de son époque mais dont il refusait les raccourcis hâtifs sans cesser de condamner les logiques extrêmes qui devaient en découler. C’est par une opposition raisonnée à de tels discours qu’il se proposa d’user de son autorité sur la magistrature pour retourner le principe de l’union des classes et muer, comme au temps du procès des Jésuites, l’opposition désordonnée de ses collègues en une force pleinement positive qui soit capable d’apporter au gouvernement le crédit dont il avait besoin pour entreprendre les réformes structurelles que ses meilleurs spécialistes revendiquaient depuis longtemps, que la population demandait à grands cris et que le désastre de la guerre de Sept Ans invitait à ne plus différer.

3Il est certain que L’Averdy ne fit pas toujours la preuve d’une imagination débridée dans ses réformes puisqu’il reprit les idées libérales qui circulaient depuis de longues années parmi ses contemporains, mais des idées dont la capacité de persuasion était cependant bien moindre que ses thuriféraires voulaient le faire croire. Il fallait donc afficher une volonté déterminée pour accomplir le pas qui devait remettre en cause – par le biais de la libéralisation de l’économie, de l’élection aux fonctions publiques urbaines et du détournement des placements financiers vers des investissements productifs de vraies richesses – les structures politiques, économiques et sociales qui avaient traditionnellement fondé l’exercice du pouvoir et de l’autorité dans la monarchie. Il fallait surtout que cet homme de 39 ans fût particulièrement brillant et la crise de la monarchie considérée comme particulièrement grave pour que le gouvernement, c’est-à-dire la marquise de Pompadour, le duc de Choiseul et Louis XV, accepte, en 1763, de sceller une seconde révolution diplomatique qui ouvrait désormais le ministère des finances à un membre d’une magistrature si haïe à Versailles.

4Revêtu d’une autorité dont aucun ministre n’avait bénéficié depuis Machault, L’Averdy ne fut ni l’homme de paille des parlements ni le fantoche de la technocratie des Lumières. Adepte de la concertation, L’Averdy tendit l’oreille à tous les conseils qui pouvaient lui être prodigués et mit tous les techniciens au travail, administrateurs et magistrats, les occupant à bâtir des projets, à dégrossir des idées, à rédiger des brouillons, cela dans le but de tirer profit des compétences communes de son siècle et de ne pas perdre de vue l’essentiel de sa mission et de son programme politique. Ouvert au dialogue, L’Averdy n’en demeura pas moins extrémement jaloux de son autorité car il estimait être personnellement revêtu de la confiance du roi et était pénétré par la conviction, commune à tous les ministres, de la supériorité de ses idées. Il ne toléra donc jamais qu’on l’oblige à entreprendre ce dont il ne voulait pas, d’où son rejet par les économistes, et ne se chercha jamais d’excuses pour justifier un quelconque travestissement de ses principes politiques qui refusaient de gouverner les finances par de nouveaux palliatifs incapables, selon lui, d’apporter des solutions à long terme aux problèmes structurels de la monarchie. Les principes de l’action ministérielle de L’Averdy n’eurent pas d’autre cesse que de redresser l’autorité du roi compromise, selon lui, par une guerre religieuse et des finances malsaines, deux objets de disputes qui enracinaient la violence et l’intolérance au sein de l’Etat et détournaient le regard des remèdes efficaces aux inadaptations d’un pays puissant et, selon lui, fermement attaché au principe monarchique.

5S’il n’y avait qu’une seule conclusion à tirer de ce livre, ce serait de souligner, une fois encore, les analyses de L’Averdy sur la simultanéité des problèmes politiques et financiers de la monarchie qui s’exacerbaient mutuellement. Les idées politiques du xviiie siècle s’enracinèrent en effet dans le terreau des conditions matérielles de la monarchie, en particulier des guerres qui mirent en évidence les limites d’un système archaïque de financement des dépenses culminant en conflits politiques et sociaux forçant, par contrecoup et presque naturellement, le système à développer son autocritique et à penser son autodestruction. Ainsi, par exemple, on ne peut comprendre, dans un siècle épris de raison, l’essor de l’idée de l’impôt unique sur les propriétaires sans la rapprocher du vingtième de Machault. En effet, dans une société organisée sur le privilège fiscal, le vingtième ne faisait, au bout du compte, qu’ajouter une taxe sur les riches sans cesser de renforcer les inégalités déjà existantes pour tous ceux qui payaient déjà l’impôt relativement à ceux qui ne le payaient qu’à peine ou pas du tout. Taxer les propriétaires au vingtième sur la base d’une déclaration de revenus, ce n’était pas seulement poser la question politique du contrôle administratif des déclarations fiscales, mais ouvrir un inévitable débat économique sur la convergence des intérêts de l’État et des contribuables dès lors qu’un impôt de quotité fiscalisait les performances d’un monde rural cloisonné et soumis à des lois prohibitives qui constituaient autant de freins à la croissance seule capable de générer une augmentation régulière des revenus du roi tout en soulageant les élites des propriétaires.

6Ainsi, de fil en aiguille, de réforme en contre-réforme, de guerre en guerre, de crise en crise, les idées se décantèrent-elles progressivement jusqu’au point de permettre et même de rendre nécessaire la révolution du mois de juin 1789. À leur manière, tous les Français participèrent, certains pour le meilleur, d’autres pour le pire, à la gestation d’un événement qui était le fruit d’une évolution séculaire, à laquelle la monarchie avait certainement prêté la main, mais qui n’en hésita pas moins, le moment venu, à sectionner une fois pour toutes les relations ambiguës qu’elle entretenait avec ses corps privilégiés.

7Dans ce livre, L’Averdy n’a été que le point focal qui permettait, grâce à ses nombreux témoignages et à sa double position de magistrat et de ministre, de s’insinuer au cœur de questions complexes à souhait, parfois mal connues faute de documents, dans tous les cas passionnantes dès lors que leur analyse permet de s’évader de vieilles interprétations toujours vivantes pour mettre en évidence la multiplicité des réalités et la cohérence interne de discours conflictuels qui ne se résorbent pas dans les ambitions personnelles ni dans les complots.

8Si l’on peut vouloir chercher dans ce livre une analyse des prémisses de la Révolution française, son objet s’est limité à porter l’attention sur une crise antérieure, qui a toujours été l’objet d’une fascination personnelle, la réforme du chancelier Maupeou. L’importance de cette crise bien connue, dont les conséquences plus que les causes ont fait l’objet de travaux plus ou moins récents, soulève la question de savoir pourquoi un pays aussi puissant que la France, en plein épanouissement depuis le xviiie siècle, en arriva aux extrémités de l’année 1771.

9Les historiens n’ont longtemps voulu trouver que des boucs émissaires dont L’Averdy et Choiseul ont été les principales victimes littéraires. À ces assassinats méthodiques qui ont voulu justifier l’usage du coup d’État au nom de l’autorité du roi – comme si ces deux ministres avaient agi en toute illégalité pour mieux abattre la monarchie ! – ce livre a voulu opposer leur voix, leurs idées, leurs actions, cela par le canal de L’Averdy car son compte rendu et ses écrits offraient la matière à une étude de l’insertion financière des problèmes politiques du xviiie siècle. Il est vrai que L’Averdy et Choiseul, ces monarchistes convaincus, furent écœurés par l’attitude de Louis XV en 1770 et 1771 et le dirent tout haut. L’amertume de Choiseul le conduisit à dresser dans ses mémoires un portrait au vitriol de Louis XV tandis que L’Averdy condamna, dans ses discours historiques sur les procès politiques de la monarchie, la faiblesse de souverains qui ne respectaient aucune forme de loi.

10Par la teneur de sa pensée politique et l’ampleur de ses réformes, L’Averdy mérite assurément de retrouver la place qui fut la sienne dans la succession des contrôleurs généraux des finances qui essayèrent, en toute conscience, de réformer les structures de la monarchie pour doter son pays des atouts indispensables à son désir de grandeur. Sur le terrain des réformes réalisées, mais aussi des réformes manquées, son administration n’a rien à envier à celle de Turgot, qui ne fut ni plus ni moins iconoclaste mais dépourvue de toute force politique, et encore moins à celle de l’abbé Terray qui, par sa banqueroute, nécessaire sans doute, mais désordonnée, acheva de ruiner le crédit de la France et de ternir l’image d’un souverain abandonnant à ses maîtresses le choix de ses ministres et le soin de les ruiner sans respecter les principes de la justice et de la propriété.

11L’échec final de L’Averdy ne saurait non plus faire oublier que tous les contrôleurs généraux furent placés en face des mêmes problèmes, des problèmes soigneusement identifiés par une bureaucratie compétente, mais dont la résolution demandait des moyens politiques qui s’effritaient rapidement entre les mains de ministres, tantôt victimes, tantôt adeptes d’un système dans lequel la moindre décision déclanchait les récriminations de tous les groupes d’intérêt, non seulement de la magistrature, que l’on pouvait faire taire et que l’on fit taire, mais aussi des courtisans dont les voix portaient très fort ainsi que des financiers, des négociants, des propriétaires et des rentiers qui, après la réforme de Maupeou, n’acceptaient plus ou ne croyaient plus en la parole ou la juste intermédiation du roi.

12À considérer la force des multiples groupes de pression qui se battaient pour le contrôle politique du pouvoir et du souverain, il n’est pas certain que les parlements, qui adaptaient souvent leurs remontrances et leurs actions sur les dispositions du public, aient constitué l’opposition la plus redoutable dans la monarchie. Vues depuis le bureau d’un ministre, les terreurs que la magistrature inspirait aux gouvernants sont compréhensibles. Les secrétaires d’État et les contrôleurs généraux devaient payer les dettes de la monarchie pour ne point ruiner son économie et financer son armée afin d’éviter que le pays ne soit envahi ou ses colonies capturées. Pour limiter les prétentions désordonnées des parlements, il n’y avait cependant que trois solutions possibles : soit les museler par la force, une idée qui fut toujours inacceptable, soit les cajoler en imaginant des solutions durables aux problèmes financiers tout en introduisant un contre-pouvoir reposant sur la représentation, soit enfin instaurer une nouvelle structure politique, une cour plénière qui permettrait au gouvernement de dialoguer avec un seul partenaire plutôt qu’avec une dizaine de compagnies jalouses et qui ne parlaient jamais le même langage. Le contexte d’une crise financière, une crise européenne de reconversion de l’économie de guerre et d’une crise météorologique ne permit pas à L’Averdy d’enraciner sa réforme municipale, de procéder a une domestication des parlements provinciaux sous l’autorité de celui de Paris et des pairs du royaume, ni d’étendre le système d’une administration provinciale qui fut établie dans le comté de Boulonnais en 1766.

13La remise en cause par le triumvirat – d’Aiguillon, Maupeou et Terray – de l’œuvre commune de L’Averdy et de Choiseul ne fut cependant pas que le résultat de l’impondérable. Leurs réformes heurtaient fondamentalement les conceptions d’une magistrature dont la fonction essentielle consistait – faut-il le rappeler ? – à maintenir l’ordre traditionnel, ainsi que la culture politique des administrateurs du premier et du second ordre et les vues de nombreux Français. Entre 1763 et 1768, le Parlement de Paris et de nombreux magistrats des cours provinciales s’étaient résolument rangés derrière L’Averdy pour entreprendre les mutations qui devaient mener à une modernisation de la monarchie en rééquilibrant les pouvoirs sans contester la primauté du souverain. Cette nouvelle monarchie fut rendue impossible parce que la majorité des magistrats avait dû suivre le mouvement et qu’ils s’en séparèrent dès les premières anicroches tandis que les parlements de province craignaient de perdre de leur autorité au jeu politique ambigu conduit par L’Averdy et Choiseul. Les échecs et l’esprit de nouveauté, sans cesse dénoncés au siècle des Lumières comme attentatoires à l’autorité du roi, furent alors mis en avant par les magistrats les plus conservateurs pour rejeter les principes des innovations et emporter les voix des plus faibles qui se raidirent néanmoins lorsqu’ils comprirent la signification profonde de la nomination de l’abbé Terray aux finances.

14Les parlements ne disposaient chacun que d’une voix mais une voix profondément divisée dans le cadre d’une monarchie dont l’idéologie refusait le principe de la différence, de la tolérance et de la concertation. Ces contraintes de la vie politique de l’Ancien Régime expliquent que l’expérience de L’Averdy, les remontrances des parlements et les projets de l’administration ne furent jamais que le miroir déformant des espoirs et des impasses de la monarchie.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1999

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