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Crise, coopération économique et financière entre États européens, 1929-1933

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Sylvain Schirmann

L’Europe face aux urgences

Chapitre IX

La coopération en Europe de mars à juin 1931

Texte intégral

1Lorsque l’action économique concertée prend fin en mars 1931, la SDN se trouve toujours confrontée à la résorption de la crise en Europe centrale et danubienne. Le projet d’Union austro-allemande témoigne de l’urgence à trouver une solution d’ensemble, faute de quoi l’Europe est à la merci d’initiatives déstabilisatrices. Deux chantiers sont ouverts au printemps 1931. La réunion imminente d’une conférence céréalière à Rome et la concrétisation progressive de l’institut international de crédit agricole pourraient créer les conditions du sauvetage de l’Europe centre-orientale.

2Genève et sa Commission d’Études pour l’Union Européenne n’entendent cependant pas se cantonner exclusivement aux problèmes agricoles. Dès le mois de mai 1931, on s’intéresse, à travers des sous-comités créés par la CEUE, à d’autres aspects du problème européen : entente, banque internationale, relance commerciale. La dimension révisionniste du projet Curtius-Schöber ne peut pas ne pas inquiéter les États directement concernés par le sort de l’Europe centrale.

L’aide à l’agriculture, fondement de la coopération européenne

3La SDN compte sur la réunion prévue à la fin du mois de mars 1931 à Rome pour trouver une solution à la crise céréalière. Placée sous l’autorité de l’Institut international d’Agriculture, la conférence sur le blé trace quelques axes d’intervention possible. Mais toute politique doit dans ce secteur obtenir l’aval des grands exportateurs d’outre-mer. On se retrouve à cette fin à Londres en mai 1931. Le projet d’un institut de crédit agricole est bien plus avancé au même moment. On espère pouvoir le mettre en route dans un délai rapproché. À travers ces deux actions, c’est bien évidemment la coopération européenne que l’on cherche à instituer, car les deux actions sont suivies par la CEUE.

La question du blé

  • 1 Bundesarchiv-Berlin, Deutsche Reichsbank, Internationale Konferenzen Januar 1931-Juli 1931, R. 2501 (...)

4La conférence internationale du blé ouverte le 26 mars 1931 à Rome sous la présidence de De Michelis vise à régler la crise des céréales. Elle mêle des considérations économiques et politiques1.

  • 2 L’intervention du délégué roumain est reproduite dans la Germania du 28 mars 1931.

5Sur le plan économique, il s’agit d’adapter au marché une production excédentaire, tout en garantissant des prix rémunérateurs aux agriculteurs de l’Europe centrale et danubienne. Au niveau des exportateurs une opposition s’exprime entre les pays européens et les pays d’outre-mer. Les premiers souhaitent un système de préférences à l’échelle du continent européen, la suppression du protectionnisme agraire des pays industrialisés de l’Ouest et des prix garantis. Ils insistent sur la nécessité d’un système de crédit agricole. Les seconds, emmenés par l’Argentine, se prononcent en faveur de la libre concurrence. Ils s’opposent au système préférentiel et réclament l’application intégrale de la clause de la nation la plus favorisée. La crise des céréales est une crise européenne pour eux. Cette réflexion permet au délégué roumain d’insister en faveur d’une solution européenne à défaut de pouvoir obtenir une coopération internationale2. Les pays importateurs s’affrontent également sur l’organisation du marché céréalier. Les uns, comme la France, espèrent que les principaux vendeurs réduiront les superficies consacrées à la céréaliculture. Cet effort devrait s’accompagner de l’ouverture de crédits accordés à l’agriculture. On oppose à la réflexion française que la réduction des surfaces ensemencées est une décision qui doit être laissée à l’initiative des agriculteurs. Les autres, avec l’Allemagne, sont favorables à un système de préférences et ne voient pas d’un bon œil le mécanisme de crédits envisagés par les premiers.

  • 3 Déclaration de Karolyi, in Berliner Börsen Zeitung 28 mars 1932.
  • 4 Bundesarchiv-Berlin, Deutsche Reichsbank, R. 2501/5895, op. cit.

6Mais le contexte donne également au débat une dimension politique. L’Union douanière austro-allemande et les déclarations du ministre hongrois des Affaires étrangères, le comte Karolyi, qui prône un rapprochement germano-magyar, donnent à la conférence une portée diplomatique3. La France cherche à utiliser son hégémonie financière. Par l’organisation du crédit agricole, elle tente d’attirer l’Europe centrale dans son camp. À cela le Reich allemand répond par une autre perspective : le système de préférences comme point de départ « d’un chemin douanier sans entrave de Hambourg jusqu’à Bucarest et Constantinople4 ». L’Italie, traditionnellement favorable à des accords de réciprocité, reste en retrait en mars 1931 sur la question des préférences, car le projet austro-allemand l’inquiète. La Mitteleuropa risque en effet de favoriser la Yougoslavie voisine, ce dont Rome ne veut pas.

  • 5 Sur la conférence de Londres, voir SDN – Comité économique, 35e session (18-22 juin 1931) in archiv (...)

7Une position de compromis est cependant adoptée. Les nations présentes envisagent de conjuguer leurs efforts pour étudier les possibilités de parvenir à un accroissement de la consommation de céréales. Il est en effet hors de question, à ce moment, pour les États européens de réduire les surfaces ensemencées. On attend donc de l’organisation des marchés une réponse aux difficultés. La proposition d’une irrigation de l’Europe centrale en crédits est acceptée à la condition qu’elle ne concerne pas exclusivement des prêts à long terme. Les périodes difficiles nécessitent également des engagements à très court terme. La conférence marque un échec pour l’Allemagne, car les résolutions finales n’évoquent pas la question de la préférence. Mais il lui reste toujours les négociations diplomatiques directes pour l’introduire dans des accords bilatéraux. Le protocole austro-allemand a cependant montré que les gestes de Berlin sont toujours étroitement surveillés. Il reste un dernier problème à discuter, celui des excédents céréaliers. Les exportateurs conviennent de se retrouver à Londres, en mai 1931 pour en débattre. Réunis dans la capitale britannique du 18 au 23 mai 1931, les délégués des différents pays se séparent sans être parvenus à un accord5. Mais le dossier céréalier est capital pour la CEUE, dans la perspective des solutions européennes qu’il convient d’adopter face à la crise. Son « Comité chargé d’étudier le problème de l’écoulement des récoltes de céréales » s’en saisit les 25, 26 et 27 juin 1931 à Genève.

  • 6 Sur les travaux de ce Comité voir : Résumé des travaux mensuels de la SDN, vol. XI, n° 6, juin 1931 (...)

8Ce Comité, placé sous l’autorité d’André François-Poncet, réaffirme l’intérêt qu’il y aurait à imaginer un système d’échanges préférentiels6. Celui-ci ne résoudrait pas uniquement les difficultés des pays danubiens, mais serait conforme à l’esprit de coopération européenne. La réunion de Genève est l’occasion pour les pays exportateurs de céréales de l’Europe centrale et orientale d’exposer à nouveau leurs points de vue. Ces États souhaitent des préférences pour l’ensemble de leurs céréales, mais considèrent que ces avantages ne pourraient concerner que des quantités limitées à leurs excédents. Ce régime devrait leur être concédé par leurs importateurs habituels. Quant à la forme de la préférence, les pays vendeurs s’en remettent aux négociations bilatérales avec les acheteurs, même s’ils penchent pour une formule comportant des réductions de droits. De cette procédure, les puissances de l’Europe centrale espèrent un relèvement des prix qui garantisse le maintien du pouvoir d’achat de leurs agriculteurs.

  • 7 Mémorandum de l’IIA sur la création d’un organisme bancaire international aux fins de crédit agrico (...)

9Le Comité souhaite cependant contrôler les accords préférentiels qui seront signés. Ces arrangements devront être déposés au Secrétariat de la SDN qui vérifiera leur conformité avec les principes adoptés. Une restauration économique de cette partie de l’Europe passe également par un financement de la production et du commerce des céréales. Une organisation du crédit pourrait permettre un soulagement à la crise agricole. Ce mécanisme devrait faciliter le financement de la prochaine récolte. L’Institut de Rome est prié d’ébaucher une proposition à cette fin, proposition qu’il a déjà en partie exposée dans un mémorandum consacré aux crédits agricoles à court terme. Les experts de l’IIA y dénoncent les taux d’intérêt élevés qui pèsent sur les exploitations agricoles. Ils estiment que l’activité agraire connaît une période délicate, celle qui s’étend de l’engrangement de la récolte aux premiers résultats de sa commercialisation. Pendant cette phase les frais de l’agriculteur sont élevés, alors que les gains se font attendre. L’IIA préconise dès lors une Caisse ou une Banque internationale de crédit à court terme qui aiderait les paysans à traverser ce moment, les garanties étant fournies par les marchandises elles-mêmes. Cette institution de crédit pourrait d’ailleurs se mettre en rapport avec la Société de crédit envisagée parallèlement par la CEUE7.

Le problème du crédit agricole

  • 8 Voir Résumé mensuel…, op. cit., vol. XI, n° 4 avril 931, p. 146 et suiv.

10La question de l’organisation d’une société de crédit hypothécaire agricole a considérablement progressé au cours du premier trimestre 1931 (v. première partie). L’état d’avancement du dossier nourrit toutes les espérances au printemps 1931. La sous-commission de la CEUE chargée de suivre l’avancée des travaux du Comité financier sur cette question se réunit à Genève en avril 19318. Présidée par A. François-Poncet, elle examine le plan que lui a proposé la délégation du comité financier chargée de cette mission. Les documents comportent un projet de convention internationale par lequel les États décident de créer cette société de crédit, une charte constitutive et des propositions de statuts.

11Le plan du Comité financier prévoit de placer cette Société hypothécaire de crédit agricole sous les auspices de la SDN, même si l’institut a le caractère d’une société anonyme. La mission de cette société hypothécaire est double : fournir des prêts à long et moyen terme à des instituts nationaux, et, en contrepartie des garanties fournies (les hypothèques de premier rang) créer des obligations. Le capital nominal est fixé à 5 millions de dollars, mais il correspond à une première tranche d’actions émises. Le montant global reste, quant à lui, fixé à 50 millions de dollars. Les gouvernements accorderont dès la création de cet institut une avance de la valeur de la première tranche d’actions. Ces fonds gouvernementaux devraient permettre à la société de traverser les premières années d’existence sans trop de turbulences. Mais les sommes seraient ensuite remboursées aux États. Les prêts consentis par le futur organisme proviendraient de capitaux réunis par les obligations. Tout État qui serait signataire de la convention instituant l’organisme aurait la faculté en fonction de sa situation d’être tantôt prêteur tantôt emprunteur. Si le Conseil approuve ce plan, un comité d’organisation pourrait être amené dès le mois de mai 1931 à donner vie à la Société hypothécaire.

12Au sein de la sous-commission dirigée par François-Poncet, les délégations se scindent en deux camps : celles qui adhèrent au projet (Belgique, Bulgarie, Estonie, France, Grèce, Hongrie, Lettonie, Pologne, Roumanie, Suisse, Tchécoslovaquie, Roumanie et Yougoslavie) ; celles qui réservent leur réponse, tout en manifestant leur compréhension à l’égard du projet. Cette dernière catégorie de pays est emmenée par l’Allemagne, l’Angleterre et l’Italie. Ces États insistent sur certains travers auxquels le plan d’une société hypothécaire pourrait conduire. Les capitaux risqueraient d’être détournés de leurs objectifs et consacrés à l’augmentation de la production de céréales ou d’autres produits agricoles. Il faut, – la sous-commission se rallie finalement à ce principe – pour ceux qui ont émis des réserves, définir encore plus précisément l’objet de la société. Les États s’opposent aussi sur le choix du siège de l’organisme : Paris ou Genève. La capitale française bénéficie d’importants atouts techniques, car la santé financière de la France permet d’envisager plus facilement les opérations de crédit. Genève revêt en revanche un caractère plus symbolique pour un organisme de coopération internationale placé sous les auspices de la SDN. En réalité, derrière les deux positions se cachent d’autres préoccupations. Londres craint qu’à travers le crédit on concurrence ses propres fournisseurs de l’Empire ; l’Italie a peur d’une éventuelle augmentation des surfaces cultivées et Berlin voit derrière la Société de crédit un moyen au service de l’hégémonie française en Europe centrale, hégémonie renforcée si Paris était choisie comme lieu d’implantation de l’organisme. Le Comité financier chargé de donner une forme définitive à la Société hypothécaire ne peut pas ne pas tenir compte de ces divergences.

  • 9 Voir réunion du comité financier : SDN – Comité Financier – rapport sur les travaux de la 41e sessi (...)
  • 10 Résolutions et décisions prises par le Conseil et par la Commission d’Études pour l’Union Européenn (...)

13Dans sa session de mai 1931 (6 au 11), le Comité financier adopte définitivement la constitution et le fonctionnement d’une Société internationale hypothécaire de crédit agricole9. Les bases de fonctionnement définies ci-dessus sont reprises telles quelles. Elles sont approuvées par la CEUE quelques jours plus tard et enfin par le Conseil de la SDN, le 21 mai 193110. Un comité d’organisation est institué. À charge pour lui de réfléchir au fonctionnement de la société et de placer ses premières actions. Ce groupe constitué de banquiers et d’un représentant de l’IIA a également la faculté de procéder à des enquêtes dans les pays qui sollicitent un crédit. Genève est enfin choisie comme siège de l’organisme. La convention qui donne vie à la Société est immédiatement adoptée par les principales puissances européennes, à l’exception du Royaume-Uni, des Pays-Bas et des pays scandinaves. Mais un délai de signature est accordé jusqu’au 30 septembre 1931. À partir de ce moment, il n’y a plus qu’à attendre que les États déposent leurs instruments de ratification pour que la Société puisse effectivement fonctionner. La CEUE espère, à travers le lancement de l’organisme de crédit, enfin jeter ce pont entre les « deux Europes », car la croissance du pouvoir d’achat des agriculteurs déboucherait, à ses yeux, sur des commandes aux industriels. Europe de l’Est et Europe de l’Ouest seraient enfin solidaires.

14Les organismes de la SDN n’entendent cependant pas cantonner leur action au secteur agricole. La CEUE et les comités techniques qu’elle crée envisagent de traiter à nouveau sous une autre forme la question de l’action économique concertée.

La SDN et les autres domaines de la coopération en Europe

15Le Comité économique de la SDN peine à retrouver son dynamisme, au lendemain de l’échec de l’action économique concertée. Il s’y était beaucoup investi. Sa session de juin 1931 montre le peu de place occupée par les questions industrielles. Le débat est consacré aux rapports avec d’autres instances de la SDN, car les experts du Comité économique éprouvent comme une concurrence les travaux de la CEUE. Celle-ci chasse, en effet, sur les mêmes terres. Elle a l’initiative de certaines questions économiques dont elle débat en mai et en juin 1931. La Commission d’Études se sert également des perspectives dégagées par le BIT au printemps 1931.

Quelle place pour le Comité économique11 ?

  • 11 SDN – Comité économique 35e session 18-22 juin 1931 Archives SDN – Genève, R. 2644.

16Une partie importante des travaux de la 35e session du Comité économique (18-22 juin 1931) est consacrée à une éventuelle relance de l’action économique concertée. Les experts renoncent finalement à convoquer à nouveau une conférence pour mettre en application les principes de la convention de mars 1930. Les discussions qui portent sur les questions agricoles font état, comme à Rome en mars et à Londres en avril, des divergences entre les producteurs européens et les producteurs d’outre-mer. Sur les contingents et la clause de la nation la plus favorisée, le débat oppose Elbel, Posse et Schüller d’un côté, à Chapman, Stucki et Jahn, de l’autre. Les premiers conçoivent aisément l’octroi de contingents égaux. Pour les autres, tout contingentement, même accordé de la manière la plus égalitaire qui soit, est contraire à la clause de la nation la plus favorisée.

  • 12 Voir note précédente.

17Mais le Comité économique se sent surtout inutile. La CEUE occupe de plus en plus un terrain dont il avait l’exclusivité. Les experts économiques n’ont d’autre choix que de s’associer aux résolutions de la CEUE pour la relance des échanges commerciaux en Europe ou pour le règlement des questions céréalières. Un débat a lieu sur l’utilité du Comité économique. Posse regrette que la Commission d’Études ne tienne pas compte de ses travaux, car le Comité s’est occupé des mêmes problèmes depuis fort longtemps. Quant aux États extérieurs à l’Europe, ils estiment qu’il y a des inconvénients à voir la CEUE étudier d’un point de vue européen les problèmes ayant un caractère mondial comme le chômage ou la crise économique. Les experts font part de leurs doléances au Secrétaire général : les constatations amènent, écrivent-ils, « le Comité économique à se demander s’il ne serait pas utile, sans troubler en rien le caractère particulier de la nouvelle institution de faire en sorte que le Comité puisse bénéficier des enseignements qui vont sans doute se dégager des travaux ultérieurs de la commission. D’autre part, l’expérience acquise par le Comité économique dans l’examen de problèmes analogues pourrait, à l’occasion, être de quelque utilité pour l’œuvre économique de la Commission12 ». La lettre est éloquente quant aux poids respectifs des deux organes de la SDN. Depuis six mois, la CEUE a pris le relais du Comité économique. Avec davantage de succès ?

Les chantiers économiques et financiers de la CEUE

  • 13 Sur les résolutions, voir doc. SDN n° C. 402. M. 165. 1931. II. A., op. cit.

18La troisième session de la CEUE (15-21 mai 1931) est l’occasion pour Briand et ses collègues de prendre certaines initiatives en matière économique. La Commission se dote surtout de comités d’experts chargés de l’étude de questions précises. Une sous-commission économique obtient la faculté d’ouvrir tous les chantiers qui lui paraissent nécessaires à la restauration économique du continent. Elle dispose de l’aide d’un comité d’experts, convoqué pour juin 1931 à Genève, chargé « d’examiner tous les moyens susceptibles d’assurer une collaboration plus étroite des différents pays afin d’arriver à une meilleure organisation de la production et des échanges ». Un comité restreint de cinq membres est institué dans le domaine financier. Il doit donner un rôle plus actif à la SDN en matière d’emprunts d’États de caractère international. La CEUE envisage enfin une collaboration avec le BIT pour lutter contre le chômage et traiter de la question des travaux publics13.

  • 14 Sur l’ensemble des travaux des trois groupes, voir : Résumé mensuel des travaux de la SDN, vol XI n (...)

19Le comité d’experts économiques dirigé par Trip, président de la Banque centrale des Pays-Bas, se réunit du 24 au 29 juin 1931 et constitue trois groupes chargés, le premier d’étudier les questions industrielles, le second les questions financières, le troisième les problèmes commerciaux14. Le premier collège discute concrètement des ententes internationales. Les cartels sont à ses yeux une solution aux difficultés de l’heure. Eux seuls sont capables de régulariser la production et d’éviter l’effondrement des prix. De ce point de vue, leur action est tout à fait positive. Les conséquences de la cartellisation sur la main-d’œuvre et les consommateurs sont également, aux dires des experts, bénéfiques. La stabilité des prix de vente garantit en effet le pouvoir d’achat. Un système d’ententes a enfin des conséquences sur les régimes douaniers, car les tarifs pèsent moins lourdement dans un tel cas de figure. Malgré cette ligne générale, certains experts montrent les limites du processus : l’octroi notamment des marchés nationaux aux producteurs du cru. De quels moyens de contrôle dispose-t-on ? Faut-il une structure de surveillance nationale ou internationale ? Duchemin, président de l’organisation patronale française, se prononce, quant à lui, en faveur de la consolidation des ententes existantes et de la constitution de nouveaux cartels. Ce processus devrait avoir le soutien, estime-t-il, des gouvernements. La cartellisation est la seule réplique possible au protectionnisme. La position de l’expert français rallie l’ensemble des membres à une position de principe favorable à un renforcement de la cartellisation en Europe.

  • 15 On lira sur ce projet : Bussière Éric, La France, la Belgique et l’organisation économique de l’Eur (...)

20Le second groupe d’experts qui s’occupe des questions financières étudie une proposition déposée par le belge Franqui15. Il s’agit de créer une banque internationale qui accorderait des crédits à long et moyen terme, avec comme unique souci de relancer l’activité économique. L’institut bancaire envisagé devrait permettre aux pays qui disposent de capitaux abondants de les placer dans les pays qui manquent de disponibilités financières. Les crédits ainsi accordés pourraient exclusivement servir à l’achat d’infrastructures, de machines-outils. Le capital de cette banque particulière proviendrait des grandes sociétés industrielles, des grandes institutions financières. Ces dernières ont intérêt à la relance des courants commerciaux. Travaillant en liaison permanente avec la BRI, l’institut international accorderait des crédits aux grands chantiers de travaux publics internationaux. Le projet pour séduisant qu’il paraisse, mérite, pour le comité, d’être confié à un groupe de travail composé de personnalités rompues aux techniques bancaires.

21Le dernier sous-groupe, enfin, examine les questions commerciales. Le débat porte sur le projet d’union douanière austro-allemande qui pose problème. On se rallie finalement à la décision prise par le Conseil à ce sujet en mai 1931 (v. ci-dessous). Les experts se prononcent en faveur de la politique suivie par le Royaume-Uni qui cherche par la voie de négociations bilatérales à obtenir des réductions douanières. Ils soutiennent les efforts faits par les pays céréaliers de l’Europe danubienne pour obtenir des préférences. Ils estiment utile la mise en œuvre de la convention de mars 1930. Mais les experts peuvent-ils peser davantage que la SDN sur ces questions ? Ils ajournent leurs travaux, le 29 juin 1931, estimant que dans le contexte du renforcement de la crise financière, ils doivent retourner consulter les gouvernements dont ils relèvent. Une nouvelle réunion est prévue pour le mois d’août.

22La coopération avec le BIT peut-elle offrir d’intéressantes perspectives ?

Lutte contre le chômage et travaux publics

  • 16 Résumé du mémorandum préparé par le Bureau International du Travail sur la question du chômage vue (...)

23Au cours de sa 52e session (18-22 avril 1931), le BIT, sur la proposition de son directeur Albert Thomas, décide de faire parvenir à la CEUE un mémoire consacré à la lutte contre le chômage en Europe16. Deux points retiennent l’attention dans ce document : l’organisation du placement des travailleurs (une proposition de Bourse européenne de travail) et la réalisation de travaux publics à l’échelle du continent européen.

24Sur le premier point, la convention du chômage, adoptée en 1919, a imaginé un système de placement des travailleurs ratifié par plus d’une vingtaine d’États européens. Ce mécanisme fonctionne mal, d’après le BIT. Il faudrait le rendre plus opérationnel. Il s’agirait « de parvenir à une sorte de clearing des offres et des demandes, pour toutes les professions, et constamment tenu à jour ». Cette bourse du travail aurait du point de vue du BIT un avantage considérable : « elle habituerait les peuples d’Europe à considérer les questions de placement comme posées, non point uniquement de l’intérieur, mais au travers des frontières ».

25La proposition de loin la plus marquante consiste à imaginer un vaste chantier de grands travaux publics européens. Si les travaux nationaux peuvent être utiles pour lutter contre le chômage dans un cadre territorial, une opération internationale dans ce secteur, sous l’autorité de la SDN aurait non seulement une importance économique, mais également une grande portée politique. Ces chantiers seraient « la condition du développement de cet « esprit européen » que cherche à créer la CEUE ». Que peut-on envisager dans ce secteur ? Une des pistes proposées consisterait à construire un vaste réseau routier européen, et notamment à relier les autostrades des différents pays entre elles. De grandes voies transversales sont imaginées : un axe Paris-Vienne-Athènes ; un autre Paris-Berlin-Varsovie-Moscou ; une voie transalpine et un axe des Balkans à la Baltique. On imagine de la même manière la réunion des bassins fluviaux. Deux grands chantiers sont proposés : la réalisation d’une « Union du Rhin et du Rhône » et la connexion du système de canaux de l’Allemagne du Nord au Danube. Le BIT appuie également la proposition belge – déjà transmise à la CEUE – d’une distribution européenne de l’électricité. Le Bureau se prononce enfin pour une automatisation plus poussée du réseau ferroviaire européen. Cette dernière mesure seule, d’après ses estimations, créerait 600 000 emplois pendant cinq ans. Albert Thomas et ses collègues insistent auprès de la CEUE pour une action rapide. Si elle se fait, le Bureau peut tenir à la disposition de la Commission un programme de travaux plus élaboré.

  • 17 Sur ces débats, voir Guerin Denis, Albert Thomas au BIT 1920-1932. De l’internationalisme à l’Europ (...)
  • 18 Voir Guerin Denis, Albert Thomas…, op. cit., p. 90 et suiv.
  • 19 Sur les travaux du comité du chômage, voir Résumé mensuel…, op. cit., vol. XI n° 7, juillet 1931, p (...)

26Les premières critiques viennent de l’intérieur même de l’organisation du travail. Les syndicalistes reprochent à Thomas de ne pas préconiser l’abaissement de la durée du travail17. Quant aux milieux patronaux, ils ne voient pas très bien d’où pourraient venir les sources de financement. Le BIT ne rencontre pas davantage de succès quand il s’agit de convaincre la CEUE et la SDN. La Commission d’Études renvoie le mémoire du BIT devant deux sous-commissions : celle chargée de la lutte contre le chômage et celle des crédits, occupée à calculer le financement des travaux et à apprécier leur viabilité économique. Le comité des crédits, réuni les 24-25 juin 1931, met en évidence l’insuffisance des capitaux disponibles pour assurer la réalisation de ce que prévoyait Thomas18. Effectivement entre temps la crise financière avait entraîné les premières faillites. Le comité du chômage réuni à Genève, les 1er et 2 juillet 1931, sous la présidence de De Michelis, examine un certain nombre de moyens destinés à lutter contre le chômage. S’il se montre favorable à une politique de grands travaux, il pense que ceux-ci sont avant tout prioritaires dans les pays de l’Est européen. Cette position a de quoi surprendre Thomas, car elle met en évidence le côté rigide des réflexions de cette instance qui ne conçoit des travaux que là où l’état arriéré de l’économie aurait besoin d’infrastructures neuves. La SDN n’est pas capable de mesurer l’effet entraînant que pourraient avoir sur l’ensemble de l’économie européenne, des chantiers qui n’occulteraient pas l’Europe industrialisée. Cette rigidité du comité du chômage se mesure également à la lecture de la proposition tendant à envisager le déplacement d’actifs de régions où ils sont trop nombreux vers celles où ils sont en nombre insuffisant. Mais tout cela nécessite encore de nombreuses études19.

27Au total, si la CEUE a pris le pas sur le Comité économique, ce n’est pas nécessairement avec plus de succès. Apparemment les projets de coopération économique et financière se multiplient. Mais les uns choquent par leur côté rigide, les autres par les difficultés d’application qu’ils soulèvent. Seul le projet d’une Société internationale hypothécaire de crédit agricole semble en bonne voie. Il faut cependant encore attendre les ratifications de la convention qui l’institue. Les États n’ont, en effet, pas abandonné toute perspective de solution propre dans l’organisation du continent.

Les états et la coopération

28Le problème de la coopération pose à nouveau la question de l’hégémonie en Europe. À la suite de l’initiative austro-allemande, les principales puissances se doivent de réagir. La France, d’abord, propose un plan de sauvetage de l’Europe centrale, le 16 mai 1931 lors de la 3e session de la CEUE. Le projet français, « le plan constructif », est suivi d’une initiative soviétique visant à aménager un pacte de non-agression économique. Le Royaume-Uni, quant à lui, fait examiner par le Conseil de la SDN la compatibilité de l’Union douanière austro-allemande projetée avec les engagements internationaux de l’Autriche.

Le « plan constructif » français20

  • 20 Sur le contenu du plan, voir : Memorandum du gouvernement français sur les moyens susceptibles de r (...)

29Le plan constructif français présenté le 16 mai 1931 à la CEUE se veut une contre-proposition au protocole de Vienne de mars 1931. Ce dernier ne peut répondre, d’après les décideurs français, aux attentes allemandes et autrichiennes. Le projet d’union douanière n’apporte pas non plus de solution globale aux problèmes européens. Pour les autorités françaises la crise européenne présente quatre aspects. Premier aspect : le malaise vient de l’incapacité d’écouler les céréales des pays agraires de l’Europe centrale et orientale. Second problème : les pays industrialisés éprouvent de plus en plus de difficultés à trouver des débouchés ; cela provoque un phénomène de surproduction et de chômage. Troisième élément : l’absence de capitaux disposés à alimenter les circuits du crédit handicape gravement l’Europe de l’Est et du Sud-Est. Les responsables français insistent sur un dernier point : la situation de l’Autriche qui a du mal à trouver sa voie. À tous ces maux, la France propose des remèdes.

30Pour la question céréalière, Paris se rallie à la solution d’un régime préférentiel qu’il faut accorder aux États exportateurs. Il s’agit là d’une évolution importante de la position française, qui, quoiqu’en dise le gouvernement français, ne date pas de la conférence de Rome où il aurait pris conscience du peu de préjudice que le régime préférentiel causerait aux pays d’outre-mer, mais est dictée par la configuration du projet austro-allemand. Celui-ci fait craindre une captation par l’Allemagne de l’Europe centrale et orientale, et cela d’autant plus que le Reich est favorable aux échanges particuliers et est prêt à négocier certains accords de réciprocité dans cette région. La France s’oppose à nouveau à la position allemande, quand le plan prévoit l’absence de contreparties à accorder aux États acheteurs de céréales. Si jamais une faveur était accordée à un pays importateur, le pays agraire devrait le généraliser par l’application de la clause de la nation la plus favorisée. L’aide envisagée ne doit pas contribuer à favoriser une augmentation de la production. Paris souhaite que les États vendeurs se réunissent dans un organisme commun qui négocierait en leur nom avec les acheteurs. Les tractations en cours entre pays agraires pourraient conduire à une telle réalisation. Le gouvernement français envisage de la même manière la constitution d’un système de rapprochement entre États de l’Ouest européen. La logique que l’on retrouve derrière cette proposition française est celle de la cartellisation des céréales.

31Pour faire face aux difficultés du monde industriel, Paris espère le développement des ententes industrielles internationales. Selon la France, il serait plus judicieux de résoudre un à un les problèmes de production, que de se prononcer pour une formule d’accord général (trêve douanière, convention de mars 1930). Le gouvernement français cite en exemple les ententes de l’acier, des rails, des produits chimiques… Pourquoi ne pas étendre ce processus au charbon, au textile, aux produits miniers ? La France est persuadée que l’organisation du marché européen sur cette base conduira nécessairement à l’abaissement partiel des barrières douanières : par exemple, par un système prévoyant le remboursement des droits de douane pour les produits faisant partie d’un même cartel. L’organisation rationnelle de la production constitue la seule réponse possible à la crise industrielle.

  • 21 Voir note précédente, doc. SDN C. 338. M. 151. 1931.

32Les difficultés de crédit doivent, quant à elles, être atténuées par un programme détaillé d’entraide financière. La France se réjouit de la perspective d’une Société hypothécaire de crédit agricole. Mais il faut compléter son action. On envisage de mobiliser les banques françaises spécialisées pour participer au financement de la prochaine récolte. Le gouvernement est disposé à faire un maximum d’efforts pour intéresser le marché financier français aux mêmes marchés d’Europe centrale. En ce qui concerne les grands emprunts d’États, Paris verrait bien le Comité financier de la SDN préparer et contrôler ces opérations auxquelles les autorités françaises participeraient volontiers. « Rien ne saurait mieux marquer, dit le plan, un désir de donner un caractère européen au programme d’entraide financière21 ». Le gouvernement français est également prêt à prendre des mesures pour favoriser davantage encore les admissions de valeurs étrangères au marché de Paris. Quant à l’Autriche, Paris souligne la responsabilité particulière des puissances qui se sont engagées à ne pas aliéner l’indépendance de l’Autriche. Celles-ci doivent participer au développement industriel du petit État alpin. On prévoit ainsi que les principaux clients de ce pays seraient invités à lui consentir, sous les auspices de la SDN, des facilités d’exportation. Ce système apportera à Vienne beaucoup plus d’avantages que le projet d’union douanière.

  • 22 Intervention de Flandin reproduite dans la dépêche de Deutsche Botschaft – Paris à AA, le 6 juin 19 (...)
  • 23 Intervention de Gignoux à la Chambre, in Deutsche Botschaft – Paris à AA, le 6 juin 1931, in PAAA – (...)

33Le plan français met l’accent sur deux régimes préférentiels parallèles : l’un pour les céréales de l’Europe danubienne ; l’autre en faveur de l’économie autrichienne. Ces régimes ne sont en aucun cas conçus pour être définitifs. Leur mise en place s’accompagnera d’une intervention financière qui pourrait dans le domaine industriel encourager les ententes. La réalisation de ce programme « aura pour effet de manifester le sentiment de solidarité qui doit unir les membres de la famille européenne ». Mais il satisfait également d’autres intérêts. Les puissances étrangères accusent Paris d’accumuler tout l’or de la terre. En proposant un système de crédit à l’Europe centrale, la France prouve à ses détracteurs qu’elle est prête à participer aux efforts de relèvement du continent. Lors d’un débat à la Chambre, Flandin montre tout l’avantage que la France peut retirer d’un tel mécanisme : « proposer à l’épargne française des placements qui aident l’économie des peuples amis ». L’épargne française serait mise au service de la consolidation du statu quo européen22. Mais accessoirement – les milieux industriels le souhaitent – les crédits que consentirait la France « doivent accorder des avantages à l’économie nationale23 ».

  • 24 Cité par Le Temps du 7 mai 1931.
  • 25 Bundesarchiv-Berlin, Deutsche Reichsbank, R. 2501/5895, op. cit., dossier : « Kleine Entente. ».

34Le projet français vise également à répondre aux inquiétudes de la Petite Entente, préoccupée par le projet austro-allemand. La réunion des membres de l’Alliance au début du mois de mai 1931 souligne que le plan Curtius-Schöber « est le plus grave problème politique et économique que les pays de la Petite Entente aient eu à résoudre24 ». Les trois alliés mesurent les risques d’une dislocation. Celle-ci peut venir d’une action économique allemande – elle est en cours – vers la Yougoslavie et la Roumanie. La conférence se prononce clairement contre l’union douanière envisagée ; les trois pays se refusent à concevoir une éventuelle adhésion à une quelconque Mitteleuropa, surtout telle qu’elle découle des projets allemands. La Roumanie a d’ailleurs ajourné les négociations économiques entamées avec l’Allemagne, au lendemain du projet austro-allemand. On attend une action de « caractère économique et de portée européenne, sur les bases d’un plan français25 ».

35Le plan constructif crée cependant des oppositions en Allemagne. Berlin se rend d’abord compte qu’en proposant une union restreinte à l’Autriche, elle vient de manquer une opportunité. Briand aurait-il pu s’opposer à un projet d’union plus vaste reposant sur un système préférentiel entre Roumanie, Yougoslavie, Autriche, Hongrie et Tchécoslovaquie ? Entre, on l’aura remarqué, les pays de la Petite Entente et leurs adversaires ! Comment contourner l’obstacle constitué par la proposition française ? Deux axes, que le Reich utilise avec plus ou moins de bonheur, sont possibles. Berlin esquisse d’abord un rapprochement économique avec la Hongrie et encourage Vienne à en faire autant. Dans cet ordre d’idée, l’Autriche sonde également la Tchécoslovaquie et la Yougoslavie. Les propositions de préférences réciproques que contiennent ces pistes bilatérales visent à isoler Paris qui ne peut faire les mêmes efforts économiques que le Reich. Mais celui-ci doit également compter avec l’activité italienne dans le secteur géographique. Un accord italo-hongrois a été négocié et Rome absorbe des excédents agricoles magyars. Le projet d’union douanière austro-allemande a fini par se heurter aux ambitions italiennes. L’Allemagne suit alors parallèlement une autre voie : le soutien à la proposition soviétique de pacte de non-agression économique.

La proposition soviétique de pacte de non-agression économique26

  • 26 Pacte et réactions allemandes in PAAA – Bonn, R. 83 530 PanEuropa, reproduction de la note du Secré (...)

36Le 18 mai 1931, le Secrétaire général de la SDN propose à la CEUE de réfléchir à un protocole déposé la veille auprès du secrétariat.

37Ce projet complète la proposition soviétique de renoncement à la guerre comme moyen de règlement des conflits. Il s’agit pour les signataires de cet éventuel protocole d’abandonner toute forme d’agression économique. C’est une condition, estime Litvinov, pour la coopération entre États. Le texte repose sur les principes adoptés à la conférence économique de 1927. Il préconise l’abandon de toute mesure discriminatoire dans les relations économiques entre pays ayant adhéré à la convention. La proposition soviétique sert également les intérêts immédiats de l’URSS. Si le pacte était accepté par la CEUE et les États européens, l’URSS bénéficierait de la clause de la nation la plus favorisée beaucoup plus largement. Trois pays lui ont accordé cette disposition dans les accords antérieurs : l’Allemagne, la Suède et la Turquie. L’URSS espère aussi faire condamner les mesures antidumping prises contre elle. L’application éventuelle du « pacte de non-agression économique » handicaperait certains pays. La Pologne, tout d’abord, qui vient de renforcer son tarif pourrait être amenée à renoncer au renforcement du protectionnisme. Le projet soviétique vise également le système de repli impérial britannique et les contingents agricoles français. L’Allemagne peut donc adhérer « politiquement » à la proposition soviétique, car elle sait que les puissances occidentales ne sont pas disposées à accorder la clause de la nation la plus favorisée à Moscou et ne renonceront pas à leurs mesures antidumping. N’ayant rien à perdre sur le plan économique, le Reich se rallie à la proposition soviétique. Il obtient en contrepartie une attitude soviétique positive dans la question de l’Union douanière austro-allemande et dans celle des réparations, car l’URSS y voit « une des causes de la crise mondiale ». La CEUE décide cependant de renvoyer l’étude de cette question à sa sous-commission de coordination. Français, Britanniques et certains États d’Europe centrale (Pologne, Tchécoslovaquie) opposent une fin de non-recevoir à l’idée soviétique. C’est ce même groupe de pays qui anime, le 19 mai 1931, le front anti-projet austro-allemand lors du débat du Conseil de la SDN.

Le projet Curtius-Schöber devant le Conseil de la SDN27

  • 27 Le débat in Résumé mensuel…, op. cit., vol. XI, n° 5 mai 1931, p. 175 et suiv.

38L’examen du projet d’union austro-allemande par le Conseil de la SDN fait suite à une requête de la délégation britannique. Sans vouloir mettre en doute les intentions allemandes, Henderson propose au Conseil d’examiner l’aspect juridique du problème. Le responsable britannique souhaite que Genève demande l’avis de la Cour permanente de justice internationale pour savoir si le plan Curtius-Schöber est conforme au traité de Saint-Germain concernant l’indépendance autrichienne. L’examen de cette question vise également à mesurer le rapport de force, dans la mesure où le protocole de Vienne inquiète les voisins des deux pays et où ce même protocole menace les intérêts économiques et politiques de certaines puissances.

  • 28 Voir note précédente.

39La proposition britannique est acceptée par Paris, qui précise que, le moment voulu, le Conseil devra également s’occuper des conséquences politiques et économiques de l’union projetée. Le représentant italien, Grandi, estime difficile de mesurer la portée exacte du plan Curtius-Schöber. Il n’est pas facile, explique-t-il de distinguer dans cette affaire les motivations politiques et économiques. Il convient d’avancer avec prudence et d’observer situation après situation les réelles conséquences de cet acte. Quant à Benes, il est catégorique. Le projet d’union douanière est juridiquement contraire aux engagements internationaux de l’Autriche. Les inconvénients que réserve le protocole à l’économie tchécoslovaque trouveront de toute façon Prague du côté de ceux qui pensent que ce projet perturbe davantage l’économie européenne qu’il ne la stabilise. Le ministre yougoslave des Affaires étrangères Marinkovitch considère que la tentative d’union douanière est un acte politique. Il ajoute : « toute circonstance de nature à affecter les relations internationales et qui menace de troubler la paix ou la bonne entente entre les nations est de la compétence du Conseil28 ».

  • 29 Ibid.
  • 30 Résumé mensuel…, vol. XI n° 5, mai 1931, p. 177.

40Mis en cause, les deux principaux protagonistes de l’affaire, Curtius et Schöber réagissent différemment. Le ministre autrichien des Affaires étrangères insiste sur les obligations de l’Autriche et sur celles des États garants de l’emprunt autrichien. À la première de tout faire pour conserver son indépendance ; aux seconds de respecter cette indépendance. Au-delà de ces obligations, personne ne peut priver l’Autriche de liberté d’action à l’égard des puissances étrangères. Mais Schöber accepte sans réserve la proposition d’Henderson. Il indique également que rien ne serait fait dans la voie de l’union sans l’avis préalable de la Cour de La Haye. Curtius veut, quant à lui, limiter le débat à la saisie ou non de la Cour internationale. Il dénie au Conseil la possibilité de débattre des conséquences du projet quant à la bonne entente ou à la paix en Europe. Le responsable de l’Auswärtiges Amt adopte une attitude beaucoup plus agressive que son collègue autrichien : « si la Cour de La Haye juge que l’Autriche s’est acquittée de ses obligations internationales, j’estime que nous ne saurions admettre que l’on nous reproche d’avoir troublé la paix par notre plan d’union douanière… Tout en poursuivant nos intérêts économiques propres, nous restons entièrement dans le cadre de l’ordre international… C’est pourquoi je refuse en ce qui me concerne de me laisser traîner devant un forum comme des perturbateurs de la paix29 ». L’essentiel est dit : le projet allemand s’inscrit dans la perspective des unions envisagées en Europe. Ce qui pourrait le mettre en échec, c’est une décision de justice pour non-respect des obligations contractées par l’Autriche. La réflexion toute procédurière de Curtius engendre une verte réplique de la part de Briand. Pour le responsable de la diplomatie française, cette affaire ne s’examine pas seulement d’un point de vue juridique, mais également sur le plan politique de la solidarité européenne. Cet aspect du problème devrait inciter le Reich à renoncer à des attitudes dictées par la susceptibilité nationale. Et de conclure : « un grand pays peut sans s’humilier accepter la discussion de toutes les questions30 ».

41Le Conseil se range à l’unanimité à la proposition d’Henderson. Mais le débat montre que certains pays considèrent l’acte austro-allemand comme dérangeant pour leurs intérêts, dans la mesure où il introduit une révision du statu quo européen. Pourraient-ils éventuellement accepter une jurisprudence contraire à leurs objectifs politiques et économiques ? Le projet d’union douanière est condamné avant d’arriver en jugement à La Haye.

* * *

42Après l’échec de l’action économique concertée, les États choisissent de résorber la crise en réglant le délicat dossier agricole. Ce règlement doit également favoriser la coopération en Europe par un système de préférences et d’aides financières. Mais il se heurte à l’opposition des pays d’outre-mer et à la politique frileuse des grandes puissances. Seule perspective intéressante : la constitution d’une Société internationale hypothécaire de crédit agricole est à l’ordre du jour. Sur le plan industriel, comme sur le plan des grands travaux, les chantiers ne progressent pas. Cela ouvre la porte à des projets qui menacent la stabilité politique du continent, comme le protocole austro-allemand d’union douanière. Celui-ci appelle des contre-propositions françaises et une action juridique pour l’endiguer. Ces manœuvres fragilisent les solutions et handicapent sérieusement la coopération. Les faillites qui s’accumulent à partir de mai 1931 rendent cependant plus urgente une action européenne. Saura-t-elle échapper aux errements précédents ?

Notes

1 Bundesarchiv-Berlin, Deutsche Reichsbank, Internationale Konferenzen Januar 1931-Juli 1931, R. 2501/5895 voir dossier : « Die Getreide Konferenz, Ihre Zusammenhänge mit der deutsch-österreichischen Zoll-Union ».

2 L’intervention du délégué roumain est reproduite dans la Germania du 28 mars 1931.

3 Déclaration de Karolyi, in Berliner Börsen Zeitung 28 mars 1932.

4 Bundesarchiv-Berlin, Deutsche Reichsbank, R. 2501/5895, op. cit.

5 Sur la conférence de Londres, voir SDN – Comité économique, 35e session (18-22 juin 1931) in archives SDNGenève R. 2644.

6 Sur les travaux de ce Comité voir : Résumé des travaux mensuels de la SDN, vol. XI, n° 6, juin 1931 p. 230 et suiv.

7 Mémorandum de l’IIA sur la création d’un organisme bancaire international aux fins de crédit agricole à court terme, in Doc SDN n° A. 17. 1931. VII., du 26 juin 1931, p. 17.

8 Voir Résumé mensuel…, op. cit., vol. XI, n° 4 avril 931, p. 146 et suiv.

9 Voir réunion du comité financier : SDN – Comité Financier – rapport sur les travaux de la 41e session (6-11 mai 1931), doc SDN n° C. 402. M. 165. 1931. II.A.

10 Résolutions et décisions prises par le Conseil et par la Commission d’Études pour l’Union Européenne, mai 1931 SDN doc. n° C. 402. M. 165. 1931. II. A.

11 SDN – Comité économique 35e session 18-22 juin 1931 Archives SDN – Genève, R. 2644.

12 Voir note précédente.

13 Sur les résolutions, voir doc. SDN n° C. 402. M. 165. 1931. II. A., op. cit.

14 Sur l’ensemble des travaux des trois groupes, voir : Résumé mensuel des travaux de la SDN, vol XI n° 6, juin 1931 p. 227 et suiv.

15 On lira sur ce projet : Bussière Éric, La France, la Belgique et l’organisation économique de l’Europe, 1918-1935, Paris, CHEFF, 1992, p. 397 et suiv.

16 Résumé du mémorandum préparé par le Bureau International du Travail sur la question du chômage vue sous l’angle des intérêts des travailleurs, in Doc. SDN n° A. 17. 1931. VII., p. 14.

17 Sur ces débats, voir Guerin Denis, Albert Thomas au BIT 1920-1932. De l’internationalisme à l’Europe, EURYOPA-Institut Européen Genève, 1996, p. 90 et suiv.

18 Voir Guerin Denis, Albert Thomas…, op. cit., p. 90 et suiv.

19 Sur les travaux du comité du chômage, voir Résumé mensuel…, op. cit., vol. XI n° 7, juillet 1931, p. 255.

20 Sur le contenu du plan, voir : Memorandum du gouvernement français sur les moyens susceptibles de remédier à la crise actuelle en Europe, doc. SDN C. 338. M. 151. 1931.

21 Voir note précédente, doc. SDN C. 338. M. 151. 1931.

22 Intervention de Flandin reproduite dans la dépêche de Deutsche Botschaft – Paris à AA, le 6 juin 1931, in PAAA – Bonn, R. 83 530, Pan Europa Mai 1931.

23 Intervention de Gignoux à la Chambre, in Deutsche Botschaft – Paris à AA, le 6 juin 1931, in PAAA – Bonn, R. 83 530, op. cit.

24 Cité par Le Temps du 7 mai 1931.

25 Bundesarchiv-Berlin, Deutsche Reichsbank, R. 2501/5895, op. cit., dossier : « Kleine Entente. ».

26 Pacte et réactions allemandes in PAAA – Bonn, R. 83 530 PanEuropa, reproduction de la note du Secrétaire général du 18 mai 1931 et lettre de Wiehl (A.A.) à tous les postes diplomatiques du 24 juin 1931, Matériel pour point de vue sur le pacte de non-agression économique proposé par les Soviétiques, in R. 83 530.

27 Le débat in Résumé mensuel…, op. cit., vol. XI, n° 5 mai 1931, p. 175 et suiv.

28 Voir note précédente.

29 Ibid.

30 Résumé mensuel…, vol. XI n° 5, mai 1931, p. 177.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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