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Finances et politique au siècle des Lumières

 | 
Joël Félix

Quatrième partie. Le maintien des réformes

Chapitre IX. La difficile maîtrise du crédit

Texte intégral

1Le déficit du budget ordinaire n’aurait pas été bien grave si à l’impossibilité politique d’augmenter les impôts ne s’était joint un discrédit généralisé, qui refluait sur la confiance et le coût du financement de la trésorerie de l’État, sans même parler des conséquences économiques d’une telle situation sur le marché international des changes. D’autre part, comme la politique d’amortissement interdisait le recours à l’emprunt, il fallait anticiper une forte partie des revenus pour parvenir à équilibrer le budget, c’est-à-dire pour ne pas contracter de nouvelles dettes et continuer de rembourser malgré tout. Un troisième élément contribuait à boucler les problèmes : il fallait de l’argent pour redresser le crédit en réduisant le montant des anticipations ou en remboursant les effets au porteur et les autres dettes flottantes sans fonds. L’Averdy devait donc simultanément tourner son regard vers les dépenses et les recettes. Les mesures fiscales et budgétaires présentaient cependant l’inconvénient d’une certaine lenteur et demeuraient soumises aux aléas de la conjoncture.

I. LE DISCRÉDIT

  • 1 Leur cotation n’est pas régulière.

2Par discrédit, il faut en fait entendre la dépréciation des effets royaux qui se négociaient à la Bourse de Paris. Les sources qui permettent de suivre l’évolution de la place sont malheureusement incomplètes et lacunaires. En l’absence de relevés officiels conservés dans les archives du contrôle général, il faut se replier sur la Gazette du Commerce qui forme, pour cette époque, le périodique d’informations économiques de loin le plus complet. La cotation régulière des effets négociables n’est cependant disponible qu’à partir du premier trimestre de l’année 1765 et cela pour quelques titres seulement. Il s’agit d’abord des actions de la Compagnie des Indes, des actions des fermes et de celles de la Caisse d’escompte, un organisme établi au mois de janvier 1767 et que nous évoquerons plus loin. Les effets au porteur forment la seconde catégorie des titres dont la cotation apparaît dans la Gazette du Commerce dès le mois de mars 1765. Ce sont les fameux « billets », billets du Canada, billets des colonies et reconnaissances de Nouette délivrés, au terme de l’édit du mois de décembre 1764, en payement des dettes contractées pendant la guerre par les trésoriers des divers départements ministériels. On trouve encore mention du cours de plusieurs contrats de rente émis au porteur depuis le ministère de Machault : ceux des billets d’amortissement (1749), de l’emprunt de 50 millions (1751), des deux sous pour livre du dixième (1756) et de l’emprunt de Strasbourg (1760). La dernière catégorie des effets dont la valeur est connue, au jour le jour, concerne les coupons des emprunts émis par le gouvernement sous forme de loteries qui ne seront pas pris ici en considération1. En revanche, on ne dispose d’aucune information pour les rentes perpétuelles sur l’Hôtel de Ville ni pour celles qui étaient passées au profit du roi sur les recettes des corps et communautés du royaume.

3Le dépouillement de la cotation des effets royaux entre 1765 et 1770 permet, dans une certaine mesure, de suivre l’évolution du marché des valeurs. Au cours de cette période, la moyenne mensuelle de la valeur des effets échangés souligne globalement, et à l’exception cependant des billets d’amortissement et des rentes dites « deux sous pour livre du dixième », l’existence d’un discrédit généralisé qui, malgré quelques saccades, ira grandissant jusqu’à la banqueroute finale de l’abbé Terray (voir graphique 1).

4En 1765, deux années après le traité de paix, le discrédit était relativement modeste. Certes, tous les effets au porteur cotaient en dessous du pair de leur émission. Mais ils se tenaient relativement bien. Songeons en effet qu’il avait fallu attendre jusqu’au mois de décembre 1764 pour que le gouvernement déclare enfin ses intentions au sujet de ses dettes. Les billets du Canada étaient naturellement les plus dépréciés à cause de leur émission massive qui, beaucoup s’en doutaient, avait obligé le gouvernement à en réduire la valeur. La négociation des autres effets au porteur se faisait, en 1765, avec une perte extrême comprise entre 7 et 10 % pour les plus solides (deux sous pour livre et billets d’amortissement) et, pour les billets des colonies et l’emprunt de 50 millions, dans une fourchette de l’ordre de 9 à 20 %. On peut toutefois noter que pendant les six premiers mois de l’année 1765 le cours des deux premiers effets avait témoigné d’un frétillement à la hausse. En juin, ils ne s’échangeaient plus qu’à 6 % de perte. Mais à la fin de l’année ils retrouvèrent à peu près leurs cours du mois de mars précédent. L’évolution des deux autres effets avait été plus irrégulière. Les billets des colonies qui s’échangeaient entre 15 et 16 % de perte en début d’année se discréditent brutalement entre juillet et octobre. Mais dans le courant du dernier trimestre 1765, ils se rétablirent pour se situer en dessous de la barre des 20 %. Quant à l’emprunt de 50 millions, il demeura à peu près stable, aux alentours de 14-15 % de perte, mais après avoir enregistré, semble-t-il, une forte dépréciation au mois de mars 1765 qui le fit passer de 9 à 15 % de perte, un niveau auquel il demeura le restant de l’année.

5Il ressort de l’étude de la Bourse que sur l’ensemble de l’année 1765 le cours des effets au porteur fut relativement stable en dépit de quelques variations inquiétantes pour l’avenir. En effet, pendant près de 18 mois, de la fin de l’année 1765 jusqu’en mai-juin 1767, la Bourse enregistra une période de discrédit prolongé. À l’exception des billets du Canada, qui amorcèrent alors un imperceptible rétablissement jusqu’en juillet et même jusqu’en novembre 1766 avant de s’aligner sur la tendance générale, l’ensemble des effets au porteur perdit entre 10 et 15 % de leur valeur au cours de cette période. Leur décote qui était de 10-20 % à la fin de l’année 1765 s’établit à 25-40 % à la mi-1767 au plus fort d’une crise que l’on peut décomposer en trois phases essentielles.

Graphique 1 Valeur de sept effets royaux à la Bourse de Paris (1765-1770) (moyenne mensuelle)

Graphique 1 Valeur de sept effets royaux à la Bourse de Paris (1765-1770) (moyenne mensuelle)

6La première phase du discrédit a occupé les mois de novembre 1765 à avril 1766. Les billets de Nouette, semble-t-il alors introduits en Bourse, et ceux des colonies entamèrent une longue période de dépréciation. En avril 1766, ils perdaient 25-29 % de leur valeur. Ils regagnèrent ensuite quelques points et remontèrent ensuite légèrement, autour de 22-25 % au début de l’été. De leur côté, les billets d’amortissement, les deux sous pour livre et l’emprunt de 50 millions, qui avaient un peu de retard sur la baisse des autres effets, choisirent le moment du redressement des billets de Nouette pour commencer à se discréditer sérieusement. À la fin du mois de mai 1766, ils se situaient respectivement à 13-14, 15-14 et 19-20 % de perte. Pendant ce temps, un nouvel effet dont la cotation apparaît pour la première fois à la Gazette du commerce, l’emprunt de Strasbourg, perdait 20 puis 24 % entre la fin mars et le mois de juin suivant.

7Cette première phase de discrédit semblait s’estomper à la fin du premier trimestre 1766 lorsque les cours enregistrèrent une seconde dépréciation à compter de la mi-juillet 1766 qui dura jusqu’au mois de mai de l’année suivante. À cette date, ils auront perdu encore 10 % de leur valeur. À l’exception des deux sous pour livre et des billets d’amortissement dont le discrédit est moins fort en pourcentage – mais ils étaient proches du pair de leur valeur en 1765 – l’ensemble des effets avait abandonné le tiers de sa valeur, et même parfois plus, en mai 1767. Mais contrairement à la période précédente, la dépréciation des effets ne fut ni parallèle ni régulière. Elle peut se décomposer en deux temps qui occupent le second trimestre 1766 et les six premiers mois de 1767. Dans un premier temps, la baisse générale des effets fut entrecoupée de certains mieux qui ne se correspondaient pas exactement. Quelques effets semblaient ainsi avoir trouvé leur « bon » niveau dès la fin juillet ou le début août et se stabilisèrent ensuite avec un léger rétablissement tandis que d’autres titres hésitèrent, baissant puis se relevant avant de se discréditer à nouveau. Néanmoins, à la fin de l’année 1766, les cours, qui s’étaient beaucoup dépréciés, paraissaient devoir se stabiliser. C’est à ce moment précis que s’enclencha une troisième phase de baisse importante qui débuta, selon les effets, entre les mois de novembre et de janvier 1767 et qui s’acheva vers le mois de mai suivant.

8Entre les mois de mai 1767 et de septembre 1768, date de la disgrâce de L’Averdy, le mouvement général du discrédit présente une nouvelle configuration. Deux effets, les deux sous pour livre et les billets d’amortissement se rétablirent solidement. En janvier-mars 1768, ils avaient retrouvé leur cours de 1765 et étaient à moins de 10 % du pair. D’autre part, la dépréciation enregistrée par les autres effets depuis le mois de juillet 1766 semblait s’arrêter et même s’infléchir à compter du mois de mai 1767. Pourtant, au mois de novembre suivant, une période de brusques saccades, qui s’étendit jusqu’en février 1768, montre que quelque chose s’était à nouveau dérangé. Les effets au porteur entamèrent alors une dernière phase de dépréciation. Au moment où L’Averdy quittera le ministère, ils se négocieront en général à 38-40 % de perte.

9Les successeurs de L’Averdy ne réussirent pas à inverser la tendance générale à la baisse qui avait débuté à la fin de l’année 1765. La nomination de Maynon d’Invault laissera le marché dans un certain attentisme à l’automne 1768. Très rapidement le discrédit s’installa à nouveau, notamment à partir du début de l’année 1769. L’accalmie notable du mois de mai suivant, qui dura jusqu’en novembre 1769, n’empêcha pas aux effets de continuer à se discréditer. À la veille de la disgrâce de Maynon, les effets essuyaient une perte de plus de 42 % de leur valeur. La nomination de Terray sonna définitivement le glas. À la fin du premier trimestre 1770, tous les effets perdaient les deux tiers et plus de leur valeur. Même les deux sous pour livre, qui s’étaient rétablis non loin du pair à la fin du ministère de L’Averdy, s’effondrèrent, abandonnent désormais 50 % de leur valeur.

10Il n’est certainement pas facile de comprendre les causes de cette détestable situation. On peut bien sûr mettre le discrédit, en particulier ses inflexions, en regard des décisions financières rendues par le ministère. Mais il n’est pas certain que nous puissions expliquer l’évolution des cours par l’examen de la seule législation qui voulait précisément tenter de remédier au discrédit mais sans cependant parvenir à trouver une parade vraiment efficace. Il faudrait encore être capable de connaître la vitesse de réaction du marché financier, ses facultés d’anticipation et ses interactions avec les places boursières européennes. L’intelligence de l’évolution des cours obligerait enfin à évoquer le rôle qu’a pu jouer le gouvernement par des interventions secrètes en Bourse signalées par L’Averdy dans son rapport au roi et l’influence des rumeurs ou des spéculateurs dont c’était précisément le métier que d’essayer de tirer tout de même quelque profit d’un marché aussi déprécié. I1 convient donc de laisser parler les observateurs du temps, ce qui n’interdit pas de préciser leur pensée ou de relier certains témoignages afin d’en dégager quelques arguments solides.

  • 2 Bibl. nat., Fr. 8019. Papiers Marquet de Bourgade : Mémoire et idées relatifs au cours des effets (...)

11Marquet de Bourgade, l’un de fins limiers qui conseillaient parfois les ministres et dont l’avis ne comptait pas pour rien dans le monde de la finance, rédigea au mois de décembre 1766 un mémoire très intéressant sur le cours des effets royaux2. Il se divisait en trois parties. Dans la première partie en forme d’introduction, Marquet analysa les causes de la dépréciation du marché. Cet observateur pensait qu’il n’y avait pas une cause unique au discrédit mais un ensemble de faits : « l’édit de la libération de dettes de l’État, celuy de la réduction de l’intérêt légal au denier 25, la liquidation indispensable des dettes de la guerre en effets Nouette et d’Alsace, et quelques autres objets et arrangements accessoires, sont les époques du discrédit de la place, qui a influé nécessairement sur le crédit le plus nécessaire pour soutenir les dépenses journalières du gouvernement ».

12Marquet n’incriminait pas l’ensemble des mesures prises par L’Averdy. Comme la plupart de ses contemporains, il avait été favorable au rétablissement de la caisse des amortissements. Il pensait qu’il n’y avait guère eu d’autres solutions, sauf à déclarer une banqueroute au lendemain de la guerre, que de convertir les dettes des départements en de nouvelles reconnaissances au porteur. L’Averdy était également lucide sur les imperfections de ses décisions et n’avait pas dissimulé au roi « que (la) manière d’acquitter la dette arriérée et exigible empêcherait le rétablissement du crédit public et nuirait à la hausse des effets publics ». Il pensait cependant qu’une banqueroute n’installerait qu’un « faux crédit qui mène à une perte certaine » et qu’il valait donc « mieux subir (le) mal (des conséquences financières de l’édit de libération) que d’aller sans pouvoir se soutenir ».

13Pour remédier au discrédit, à peu près inévitable en l’état de l’endettement du royaume, Marquet ne voulait pas défaire l’ensemble de la législation de L’Averdy mais remédier aux causes essentielles qui lui paraissaient entretenir le mouvement des effets à la baisse. Il fallait, selon lui, « porter toute son attention sur le point qui donne le plus lieu au dépérissement des effets royaux et par conséquent au discrédit de la place, parce que s’il est possible d’en rétablir le cours et d’en diminuer l’agiot, la confiance ou la nécessité de faire des emplois doivent nécessairement donner plus d’activité dans la négociation des effets dont on est forcé de s’aider pour faire face aux dépenses courantes ». Remarquons ici que dans l’esprit de Marquet le discrédit n’était pas une mauvaise chose en soi mais que la dépréciation des effets royaux entraînait cependant la défiance à l’égard du gouvernement et contribuait à resserrer les bourses et à renchérir l’argent dont il avait besoin. On retrouve donc la relation évoquée dans un précédent chapitre entre le discrédit du marché et les coûts de financement de la trésorerie de l’État.

II. LES EFFETS AU PORTEUR

14Pour Marquet, le discrédit résidait principalement dans « le volume des effets aux porteurs et la facilité de leur négociation qui n’exige ni forme ni précaution pour le secret, sont les causes principales du discrédit, car tout ce qui est contrat a toujours à peu près la même valeur, les négociations en sont très rares sur la place, et la loy de l’intérêt légal au denier 25 a pour ainsi dire forcé chaque propriétaire à les garder ». Le discrédit apparaissait donc comme la conséquence d’une surcharge des papiers négociables dont l’échange s’effectuait en l’absence de tout contrôle capable de parer à leur inévitable dépréciation, suite naturelle de leur profusion. L’Averdy tirait les mêmes conclusions de l’encombrement de la place. Il écrivit en 1768 que « la multitude des effets aux porteurs nuisait constamment au crédit public, le nombre en étant considérablement augmenté par le payement des reconnaissances au porteur de tout ce qui était dû dans les différents départements et dans les colonies ». En effet, il semble que l’introduction des effets Nouette sur le marché à la fin de l’année 1766 ait été au moins l’une des causes de la forte dépréciation consécutive des effets royaux. Il est vrai que le problème aurait pu être évité selon L’Averdy puisque aux termes de l’édit de 1764, le principe avait été posé qu’une partie des dettes de l’État serait convertie en contrats de rente qui participeraient au tirage du remboursement. Il restait cependant à déterminer s’il convenait de créer ces contrats de rente au fur et à mesure des liquidations de dettes, « ce qui eut fait un effet déplorable pour le crédit public », ou s’il valait mieux attendre la clôture définitive de la liquidation, « ce qui eut été injuste en faisant attendre les créanciers sans aucun intérêts ». Car il paraissait délicat de dépouiller les créanciers de leurs titres de créances sans leur verser les intérêts légitimes en attendant de pouvoir les rembourser. D’autre part, la plupart des créanciers de l’État étaient eux-mêmes débiteurs envers l’État. Or comme l’État n’attend généralement pas pour récupérer sa mise mais tarde, pour des raisons comptables, à payer ses dettes – ce sont deux administrations différentes qui ont chacune la force publique avec elle avec des missions particulières – il avait paru indispensable à L’Averdy que les porteurs d’effets bénéficient de la faculté d’utiliser leurs titres de créances pour s’acquitter des sommes dont ils étaient les débiteurs auprès des receveurs du roi. Sans cette possibilité, notait le ministre, « plusieurs seraient tombés dans d’étranges embarras et la multiplicité des faillites aurait porté un grand préjudice au commerce ». Ces phrases soulignent ici les liens étroits qui unissaient l’économie aux finances de l’État au lendemain d’une guerre. Sur ces observations, L’Averdy affirma au roi que « ce sont ces puissantes considérations qui ont engagé les payements provisoires en reconnaissances au porteur, sauf à revenir ensuite à l’exécution de l’édit de 1764 lorsque la liquidation serait assez avancée et que la plupart des porteurs auraient eu un temps à peu près suffisant pour pouvoir vendre leurs effets ». L’intervention ministérielle devait donc se borner à trouver le moment convenable pour essayer d’enrayer le discrédit, étroitement lié à la masse des dettes qu’il avait été financièrement impossible de rembourser, et tenter de mettre sur pied des arrangements efficaces.

15Sur les moyens à mettre en œuvre, l’analyse de Marquet de Bourgade était à la fois proche et distincte de celle du ministre. Marquet pensait que le discrédit tenait surtout « aux arrangements qui ont été faits pour l’exécution de l’édit de libération des dettes de l’Etat ». Aux termes de la législation, on avait en effet divisé en trois classes les créances de l’État qui participaient aux remboursements. « La dernière de ces classes », écrivait Marquet, « qui comprend tous les effets au porteur est celle pour laquelle on a destiné le plus de fonds » mais « sans que pour cela ils aient acquis plus de valeur sur la place ». À l’appui de cette remarque, Marquet précisa que sur la somme de 23 et 17,3 millions de livres destinée aux remboursements respectifs de l’année 1766 et 1767, l’essentiel était allé à l’amortissement des effets au porteur (voir tableau 13).

16Sur cette base, Marquet observa que la faveur accordée aux effets au porteur dans les remboursements n’avait pas permis de leur donner plus de valeur sur la place. Il suggéra encore que la différence sensible du montant du capital remboursé en 1766 et en 1767 pouvait être de nature à entretenir le discrédit puisque, théoriquement, le fonds d’amortissement devait aller en s’accroissant du produit des intérêts des rentes remboursées. Il est en effet probable que l’arrangement des remboursements, solennellement publié à la fin de chaque année pour l’année suivante, ait constitué, pour les milieux d’affaires un objet d’inquiétude, puisque le discrédit prenait chaque fois son envol en fin d’année. Marquet refusa cependant de critiquer la diminution effective de la masse des remboursements effectués par la caisse d’amortissement en 1767 relativement à l’année 1766 car, notait-il, il « ne peut pas être douteux qu’elle est le résultat d’opérations exactement faites ». Néanmoins, il semblait « fâcheux... vis-à-vis de l’opinion publique de laisser subsister de pareilles incertitudes pour l’avenir ».

Tableau 13 Plan de remboursements des dettes d’après les projets de Marquet de Bourgade

Tableau 13 Plan de remboursements des dettes d’après les projets de Marquet de Bourgade

17Pour remédier aux difficultés du moment, Marquet proposa de créer une quatrième classe d’effets dotée d’un fonds de remboursement de dix millions qui serait pris sur l’ensemble des capitaux destinés à la caisse d’amortissement. Marquet proposa d’utiliser ces fonds pour faire en 1768 un tirage de 240 millions d’effets au porteur qui seraient « convertis en rentes viagères au denier 10 sur une tête, et à 8 pour cent sur deux têtes, le tout sujet à la déduction du dixième ». Selon ces calculs, le gouvernement n’aurait besoin que de verser 10 millions en supplément des 10 millions destinés à la caisse d’amortissement pour éteindre immédiatement 240 millions d’effets au porteur dont il ne serait plus nécessaire de rembourser le capital puisque les rentes viagères s’éteignaient avec la mort de leur titulaire. Ce projet n’était pas sans fondement. Il est évident que l’annonce d’une telle mesure aurait puissamment relevé le cours des effets au porteur. Mais à quel prix ? Chacun aurait eu intérêt à racheter des effets à bas prix pour les revendre cher à une jeunesse qui vivrait longtemps et que supporterait les contribuables pendant que les marchés financiers auraient empoché la plus-value. En outre, Marquet ne proposait pas de distinction entre les différents effets au porteur alors que l’État, en suivant sa proposition, aurait supporté pendant de longues années une charge supplémentaire dont le taux d’intérêt était considérable alors qu’il avait manifesté, depuis 1764, la volonté de réduire le poids de la dette et le coût du crédit.

18La solution de L’Averdy fut autre. Un édit du mois de novembre 1767 ordonna effectivement la conversion des différents effets au porteur en contrats de rente. Cependant, il fut fait distinction de deux catégories d’effets. La première catégorie d’effets au porteur se composait de ceux qui représentaient de l’argent effectivement versé au Trésor royal et qui demeuraient en nature. Pour L’Averdy telle était « la loi que devait imposer la bonne foi mère de la confiance ». Ces effets comprenaient les billets ou contrats d’amortissement, les billets des troisième et quatrième loteries royales, les billets ou contrats sur les 2 sous pour livre du dixième et enfin les actions des fermes. Cette mesure devait permettre de diminuer la circulation des effets au porteur de plus de 268 millions en capital qui se trouveraient convertis en contrats de rentes, les cinq effets demeurant au porteur ne représentant plus que la somme de 147,4 millions de livres.

19Ce dégraissage des effets qui s’entrechoquaient eut des conséquences bienheureuses sur ceux qui demeurèrent au porteur. Ayant déjà amorcé un net rétablissement à compter du mois de mai 1767, l’édit du mois de novembre accentua fortement leur rapprochement vers le pair. Au printemps 1768, les deux sous pour livre et les billets d’amortissement avaient retrouvé leur niveau de 1765. Il faut dire qu’il avait été prévu de les rembourser en deux années. La réussite fut donc presque totale si l’on rapproche les résultats de l’édit du mois de novembre de ses ambitions originelles. Au mois de janvier 1768, L’Averdy pensait en effet que cet arrangement devait permettre « après que le premier moment et la première effervescence seront passés, que les effets au porteur restés en nature prennent une valeur entière, la place n ‘étant plus encombrée de cette multitude d’effets au porteur offerts en vente beaucoup au-delà du nombre des acquéreurs, et qui pendant la guerre, s’il en survient une, on pourra trouver par la voie du crédit les ressources indispensables pour la soutenir ». On voit, une fois encore, le poids de la guerre dans la stratégie financière de L’Averdy. À l’appui de ses propos, le ministre n’oublia pas de préciser au roi que l’édit du mois de novembre n’était pas seulement de son fait mais le produit des idées des « personnes les plus éclairées et les plus versées dans tout ce qui touche le crédit public, et les banquiers qui ont le plus de rapport avec l’étranger ». Néanmoins, avec son scepticisme habituel, L’Averdy affirma au roi que « l’événement peut seul justifier toutes ces spéculations d’une façon plus ou moins favorables ». Le contrôleur général estimait toutefois qu’il avait été indispensable de prendre cette décision, qui lui paraissait très bonne, pour ne « pas laisser la place dans l’état misérable où elle se trouvait réduite par le payement des dettes arriérées et exigibles ».

20Cette réussite n’était pourtant qu’un demi-succès puisque les autres effets, ceux à convertir en contrats, demeuraient terriblement discrédités. Il y avait bien eu de l’effervescence à la suite de l’édit de novembre 1767, comme en témoignent les cours en dents de scie des effets au porteur qui n’avaient pas l’avantage de participer au remboursement effectif. Mais ces variations s’expliquent aussi en partie par les interventions subreptices du gouvernement, comme le soulignent plusieurs documents, dont le rapport de L’Averdy au roi : « le coup qu’a porté l’édit à ces effets convertis en contrats n’a pas été sensible dans le moment même au moyen des mesures prises par plusieurs personnes pour en acquérir, les unes d’elles même et par zèle et les autres par commission secrète de Votre Majesté ». Prudent, le contrôleur général estimait encore une fois que « le temps seul pourra apprendre si les mesures prises ont été suffisantes et s’il convient d’y en ajouter de nouvelles après le premier moment ». Car la dépréciation des effets à convertir en rentes était la conséquence d’autres problèmes bien spécifiques.

III. LA CIRCULATION DES RENTES

21La décision prise au mois de novembre 1767 de diviser les effets au porteur en deux classes distinctes soulevait une question épineuse. Il s’agissait maintenant de savoir si le retrait des quelque 270 millions d’effets du marché serait accompagné de la faculté de la reconstitution et si oui à quel taux. Pour comprendre l’enjeu de ce débat, assez complexe mais capital, il est indispensable d’entrer préalablement dans quelques détails juridiques concernant la circulation des rentes.

22En principe tout contrat de constitution de rente ne pouvait sortir de la main de son propriétaire que par la vente à un tiers ou par le remboursement de la créance (amortissement) qui l’éteignait. Dans le cas ou un créancier voulait vendre le capital de sa rente, les créanciers hypothécaires du vendeur avaient le droit de former opposition au sceau des lettres de ratification de la vente. On sait en effet que les rentes étaient considérées par la plupart des coutumes du royaume, notamment celle de Paris, comme des biens immeubles dits immeubles fictifs. Le propriétaire d’une rente pouvait donc user de son titre comme d’une terre ou d’une maison, c’est-à-dire l’hypothéquer. De sorte que la négociation d’un contrat de rente obligeait le vendeur à en purger les hypothèques. En l’absence d’opposition au sceau, l’acquéreur de la rente se trouvait garanti contre les réclamations d’éventuels créanciers du vendeur, ceux-ci étant, au terme de la procédure, juridiquement irrecevables. Mais lorsqu’un créancier du vendeur faisait opposition aux lettres de ratification, l’acheteur ne pouvait payer valablement. Pour jouir de la plénitude de son acquisition, il lui fallait alors obtenir mainlevée des oppositions faites au sceau ou distribuer, par ordre hypothécaire, les sommes dues aux créanciers.

23Il existait cependant d’autres techniques juridiques pour vendre le capital d’une rente : la reconstitution, la subrogation, la novation ou le transport. Chacune de ces formes juridiques présentait certains avantages et inconvénients qui étaient le résultat, entre autres, de la jurisprudence telle qu’elle avait été précisée par les cours de justice au fur et à mesure des procès portés devant elles sur le fait des rentes. Chaque forme de cession conférait à l’acquéreur une sécurité spécifique tandis que son coût variait en fonction des sommes qu’il fallait payer pour le service du notaire ou, éventuellement, des huissiers, procureurs et autres agents parajudiciaires.

24Ces diverses formalités de l’échange des rentes nécessiteraient certainement une étude plus approfondie que nous n’avons pas été en mesure de réaliser et qui sort en partie de notre domaine de compétences. Rien n’empêche pourtant d’essayer d’en comprendre la portée à l’aide de plusieurs mémoires rédigés sous le ministère de L’Averdy pour les insérer dans le cadre des débats financiers des années 1760 sur le crédit.

A. LA RECONSTITUTION DES RENTES

  • 3 Arch des Aff. étr., Mémoires et documents, France, 1260, f° 279-281.

25Un mémoire anonyme daté du mois de juillet 1768 exposa à L’Averdy les principes essentiels de la formalité de la reconstitution3. Il expliqua que de tous temps il avait « été permis à un débiteur de changer de créancier et, en même temps de conserver en faveur du nouveau créancier les droits et hypothèques de l’ancien ». Dans ce cas, le changement de créancier obligeait à un certain nombre de formalités qu’il convient de détailler.

26La situation de départ était la suivante : « Pierre a constitué (emprunté un capital) à Nicolas, en 1725, (en échange de laquelle Pierre lui verse annuellement) 2 000# de rente au principal de 40 000# (somme prêtée) par contrat en forme devant notaires, qui conséquemment emporte hypothèque en faveur de Nicolas sur tous les biens de Pierre (garantissant ainsi Nicolas contre le refus de payement des intérêts par Pierre) ». Dans le cas où Pierre « veut par des raisons particulières se débarrasser de Nicolas (son créancier) ; il emprunte à cet effet 40 000# de Jacques (nouveau créancier) au profit duquel il constitue une rente par contrat devant notaires, dans lequel il déclare (déclaration d’emploi) que les 40 000# qu’il emprunte sont pour être employés au remboursement des 2 000# de rente qu’il a constituée (pour prix de l’intérêt du capital qu’il a emprunté) à Nicolas dont (Pierre) s’oblige d’effectuer l’emploi et, par la quittance (de remboursement) qu’il en retirera, de faire la déclaration et la réquisition nécessaire, afin de subrogation en faveur de Jacques (son nouveau créancier) aux droits et hypothèques de Nicolas (son ancien créancier) ».

27Dans un second temps, Pierre « rembourse en effet à Nicolas les 2 000# de rente (soit un capital de 40 000#) qu’il lui avait constitué en 1725, dont il donne quittance par devant notaires, dans laquelle Pierre déclare que les 40 000# par lui payées à Nicolas, sont les mêmes qu’il a emprunté de Jacques à constitution de rente par le contrat nouveau, et il dit qu’il fait cette déclaration afin que Jacques soit et demeure subrogé, ainsi qu’il le requiert, au lieu et place de Nicolas, et en tous ses droits et hypothèques ». L’auteur du mémoire observa enfin qu’en règle générale le créancier « remboursé consent la subrogation » mais que ce consentement de l’ancien créancier n’était point nécessaire car si le débiteur la demandait, elle s’opérait automatiquement « en faveur du nouveau créancier ». Ainsi, au terme de ces différents actes, « Jacques (nouveau créancier) a hypothèque sur les biens de Pierre » et « du jour du contrat de Nicolas (ancien créancier) c’est-à-dire de 1725 ».

28Il pouvait survenir un autre cas de figure dans lequel c’était le créancier (celui qui a prêté le capital de la rente) qui, « pour arrangement de ses affaires » (il a par conséquent besoin de rentrer dans son argent), voulait changer de débiteur (celui qui lui paye les intérêts de la rente). Dans ce nouveau cas de figure, certaines modalités de la cession de la rente à un nouveau créancier pouvaient faire courir un risque particulier au vendeur. En effet, si la cession de la rente s’effectuait par la voie du transport, l’acquéreur pouvait « être évincé par les créanciers de son vendeur s’il en avait » et même par l’épouse du vendeur s’il était marié, à cause du douaire, c’est-à-dire de la jouissance qu’accordaient les contrats de mariage à l’épouse d’une partie des biens de son mari après son décès.

29Pour obvier à ces incertitudes, les parties prenantes usaient « ordinairement (de) la voye de la reconstitution, parce que cette voye éteint les hipoteques et les douaires ». Mais une condition s’imposait alors, l’acceptation formelle du débiteur (celui qui paye les intérêts à son créancier qui veut vendre) à laquelle il ne peut être contraint. En règle générale, le débiteur ne s’y opposait pas « à moins qu’il n’ait de l’humeur contre son créancier ». L’opération de la reconstitution du fait du créancier se déroulait exactement comme dans le premier cas de figure : Pierre (le créancier) constituait une rente à Jacques par-devant notaires avec la déclaration d’emploi puis Nicolas donnait ensuite la quittance de remboursement à Pierre par-devant notaires qui contenait les déclaration et les réquisitions destinées à éviter les conflits ultérieurs à cause de l’hypothèque sur les biens des créanciers.

30La conclusion que l’on pouvait tirer de ces techniques juridiques de cession des rentes était simple : un débiteur et un créancier pouvaient se libérer à tout moment l’un ou l’autre. Mais l’avantage tournait toujours en faveur du débiteur qui était « maître de se libérer en tous temps ». Par conséquent, le roi, en tant que débiteur de nombreux créanciers qui avaient acheté des rentes, pouvait légitimement user de la technique de la reconstitution pour changer de créanciers, c’est-à-dire pour autoriser un libre commerce des rentes entre les divers rentiers. La reconstitution entre particuliers présentait pourtant des avantages et des inconvénients. Elle garantissait les partis prenantes contre l’éviction d’éventuels créanciers mais la multiplicité des actes à passer par-devant les notaires était assez lourde et devait rendre la procédure assez coûteuse dont les charges incombaient au créancier ou au débiteur.

B. MACHAULT ET LA RECONSTITUTION ADMINISTRATIVE DES RENTES

31Ces techniques de cession des rentes par la reconstitution étant connues, il faut maintenant les replacer dans le cadre financier de la monarchie. Tim Le Goff a consacré quelques lignes très originales sur les ambitions de la politique de Machault. Il a notamment suggéré que la création du vingtième n’était peut-être pas la mesure la plus importante qu’il avait prise. Pour Tim Le Goff, Machault s’était surtout préoccupé des problèmes du crédit qui, au lendemain d’une guerre, peuvent être résumés de la manière suivante : le gouvernement voyait ses revenus diminuer alors que sa dette s’était accrue pendant les conflits. Cette dette se composait de trois sortes d’effets royaux. C’étaient d’abord les rentes perpétuelles sur l’Hôtel de Ville et les rentes viagères émises en exécution d’édits royaux enregistrés par le Parlement de Paris et dont les fonds étaient assignés sur le produit des fermes. Les contrats de ces rentes étaient passés par devant les notaires parisiens et leurs arrérages acquittés par les payeurs des rentes, le Bureau de la Ville en ayant l’administration et même le contentieux au premier degré. Dans la mesure où l’État ne détournait pas les fonds versés par les fermes à la Ville, ces effets bénéficiaient de solides garanties et en faisaient un placement sûr ou de père de famille. La seconde catégorie d’effets royaux se composait de billets de crédit tirés par les receveurs généraux des finances, par les fermiers généraux et par divers autres comptables royaux. Ces billets, payables à échéance, servaient, comme on le sait, à assurer le financement de la trésorerie du gouvernement. Au fur et à mesure des besoins, cette masse de papier était escomptée sur le marché. Le dernier ensemble de papiers royaux était formé par les emprunts à terme et les emprunts-loteries dont le capital était remboursé par l’État au bout d’un certain nombre d’années.

32Au retour de la paix, les dettes amoncelées se composaient ainsi d’emprunts à long terme non remboursables (rentes perpétuelles et viagères), d’emprunts à moyen terme dont il fallait rembourser le capital (emprunts à terme et loteries) enfin de dettes à court terme ou exigibles (anticipations et reconnaissances des financiers). La diminution des impositions au regard de la masse des dettes créait naturellement une tension sur le marché à court terme puisque si l’on voulait rembourser les dettes, il convenait d’augmenter les impôts ou d’anticiper une partie des revenus qui manquaient. À la fin d’une guerre, le gouvernement était donc à la merci d’une détérioration de son crédit, conséquence d’un déficit budgétaire qui pouvait inquiéter les détenteurs d’effets royaux dont le remboursement était mal assuré, ou par une crise politique liée à l’augmentation des impôts.

  • 4 T.J.A. Le Goff, « How to finance... », op. cit.,, p. 136.

33Selon Tim Le Goff, Machault trouva une parade à ce dilemme en mettant sur pied un système de crédit propre à convertir la dette à court terme en une dette à plus long terme. Machault aurait ainsi tenté de financer ou de refinancer la dette à court terme par une série de mesures qui tendaient à développer le marché spéculatif, c’est-à-dire la troisième catégorie d’effets royaux. À l’appui de sa démonstration, Tim Le Goff expose que le contrôleur général émit des emprunts à terme – ou rentes héréditaires – qui, appuyés sur un plan de remboursement de leur capital, offraient la possibilité « aux investisseurs de maintenir un roulement constant de leurs investissements de la même manière que le faisaient les armateurs vers les Indes orientales... [c’est-à-dire] de répartir leurs risques et d’augmenter le volume des investissements »4. Cependant Tim Le Goff ne fournit pas beaucoup d’exemples probants à l’appui de sa démonstration. De la même manière, cet historien affirme que Machault autorisa les créanciers de l’État à utiliser directement une partie de leur papier dans le payement d’emprunts à terme ou de loteries. À défaut d’exemples, on se limitera à noter ici qu’une telle mesure fut effectivement adoptée pour l’emprunt de mai 1751 qui était cependant en viager et payable moitié en espèces et moitié en rentes de 1720 au denier 25. On ne voit donc pas dans les modalités de cet emprunt de 50 millions de relations nettes avec un refinancement ou une conversion des créances exigibles de la guerre, sauf à penser que l’argent réalisé par cette conversion d’emprunts, qui coûtait cher, était destiné à rembourser les dettes des ministères.

34Le rôle de Machault n’en demeura pas moins très important par les mesures d’assouplissement qu’il autorisa en faveur de la circulation des rentes. L’édit de mai 1749 offrit en effet aux acquéreurs des titres de l’emprunt héréditaire de 36 millions la possibilité de les conserver en blanc au porteur et de les échanger librement sans avoir besoin de recourir aux notaires. En sorte que c’est l’administration elle-même, en l’occurrence le garde du Trésor royal, qui prenait en charge la procédure de reconstitution des rentes, d’où le nom de reconstitution administrative. À la lueur des explications fournies par L’Averdy dans son rapport, il nous semble que ces procédures furent avant tout destinées à procurer plus d’argent à l’État à un coût moindre dans la mesure où le capital n’était pas immobilisé, donc rapidement négociable, cela sans frais judiciaires. Dès lors, l’on peut considérer que l’émission des emprunts sous Machault a pu entretenir, comme l’a souligné Tim Le Goff, des relations, étroites avec l’économie et le commerce dans la mesure où les créances de l’État pouvaient servir de moyen de payement ou d’échange – pendant et après la guerre – entre le gouvernement, ses fournisseurs et leurs créanciers respectifs.

35À compter de 1751, tous les emprunts émis par l’État furent suivis par des arrêts du Conseil leur accordant la faculté de la reconstitution administrative et sans aucune restriction, c’est-à-dire même pour les rentes chargées de douaires et d’hypothèques. Enfin, par une déclaration du 2 juillet 1765, L’Averdy prit la décision d’étendre ces mesures à toutes les rentes antérieures à 1751 – notamment les rentes sur les aides et gabelles créées en 1713 et en 1720 et celles de 1720 sur les tailles – à la réserve néanmoins des titres chargés de douaires et substitutions.

  • 5 Id.
  • 6 A. Rousselot de Surgy, op. cit., tome II, p. 687.

36Tim Le Goff a certainement raison de noter que la facilité de transférer les effets royaux n’était pas sans présenter certains inconvénients. Elle liait inévitablement « le financement à court terme du gouvernement aux fluctuations du marché des effets au porteur »5. Or, pendant les guerres, le marché était extrêmement volatile parce que des masses importantes de dettes circulaient librement et que s’y s’ajoutaient les avances des financiers et les reconnaissances des trésoriers. D’ailleurs, si Necker usa largement des rentes viagères pour financer les besoins de l’État, c’est parce que « les effets susceptibles d’être achetés & vendus journellement, sorte de fonds dont le cours toujours public, deviennent un des thermomètres du crédit ; ainsi dans les tems où l’on a besoin de rétablir le commerce, dans les tems où il faut le soutenir contre les inquiétudes que la guerre inspire, on doit éviter soigneusement, d’exposer en quelque manière, l’opinion des prêteurs, au hasard des fluctuations qui surviennent nécessairement dans le prix de tous les effets négociables, quand la masse en est trop étendue »6.

37Pour que le discrédit ne s’installe pas durablement au retour de la paix, il fallait donc que les investisseurs aient confiance dans la capacité du gouvernement à réduire la masse des papiers circulants et à refinancer ses dettes exigibles. Par ses remboursements, la caisse d’amortissement intervenait alors comme un instrument de régulation indispensable. Elle déplaçait cependant la tension sur le budget car l’existence d’un déficit, couvert par les anticipations, rejaillissait nécessairement sur le crédit de l’État en augmentant, d’une part, le volume des effets en circulation et, d’autre part en diminuant la confiance dans la possibilité du gouvernement de rembourser ou de consolider ses dettes exigibles.

C. RECONSTITUTION ADMINISTRATIVE ET TAUX D’INTÉRÊT

38L’édit du mois de novembre 1767 fut donc l’une des plus importantes opérations de crédit mises en place par L’Averdy car il voulait résoudre le problème des dettes exigibles et lutter contre le discrédit. Aussitôt publié, de nombreux créanciers de l’État porteurs d’effets à convertir en contrats demandèrent à bénéficier de la faculté de la reconstitution administrative. C’était une manière astucieuse de remettre en cause la réduction du taux légal des constitutions de rentes du mois de juin 1766 en demandant s’il serait permis de reconstituer les nouveaux contrats au denier 20 (5 %) et non point au denier 25 (4 %).

  • 7 Arch. des Aff. étr., Mémoires et documents, France, 1260, f° 265-272, Mémoire au sujet de la recon (...)
  • 8 Bourgade avait donc raison : les particuliers n’auraient aucun intérêt à vendre leur contrat de re (...)

39Cette nouvelle question a fait l’objet, au sein du ministère, de débats importants qui sont résumés dans trois mémoires datés du 18 décembre 1767, du mois de juin et d’août 1768. Le premier Mémoire au sujet de la reconstitution7 rappelait, comme on le sait, que depuis 1765, toutes les rentes sur le roi avaient la faculté de la reconstitution. Cependant, l’article 4 de l’édit du mois de juillet 1766 avait expressément porté que les reconstitutions de rentes dues à un denier plus fort que le denier 25 ne pourraient se faire que sur le pied du denier 258. Il s’agissait donc de déterminer si l’on dérogerait à l’édit pour les nouveaux contrats « dont la masse va à près de 400 millions » et qui exigeait absolument un enregistrement au parlement.

  • 9 On se souvient que peu de temps après la publication de l’édit du mois de juin 1766 L’Averdy fit r (...)
  • 10 Arch. des Aff. étr., id., Mémoire au sujet de la reconstitution, f° 267.

40Dans son rapport du mois de janvier 1768, L’Averdy dit au roi que « cette question devenue épineuse » avait été « agitée pour et contre dans des mémoires mis en décembre sous les yeux des principaux ministres afin que Votre Majesté soit en état de la décider d’après les réflexions convenables en 1768 ». Cependant, le mémoire adressé à Choiseul au mois de décembre 1767 montrait que l’on n’arrivait pas à se décider : « les esprits... sont partagés sur cette question : les avis des banquiers et gens d’affaires sont également partagés, ceux du gros public, non porteur d’effets à convertir, y sont opposés d’autant plus qu’ils trouvent mauvais qu’on n’ait pas formé les contrats à 4 pour cent9. Et on avoue naturellement que la question est si épineuse en elle même et dans les circonstances qu’on a cru nécessaire de dresser ce mémoire et d’y exposer les raisons qui peuvent conduire aux deux décisions opposées10.

41Les opposants à la faculté de reconstituer au denier 20 étaient des adeptes inconditionnels de la réduction du taux de l’intérêt à 4 %. Leur argumentaire était assez complexe. Ils remarquaient d’abord que personne n’avait pensé que l’édit du mois de juin 1766 puisse « produire effet dans le moment où il a été donné » et qu’il « étoit destiné à y mener peu à peu ». Ils observaient ensuite que si le gouvernement autorisait la reconstitution au denier 20, « tout l’argent s’y portera ». En conséquence, les considérations économiques et financières qui fondaient l’édit du mois de juin 1766 seraient caduques puisque « les particuliers ne trouveront pas à emprunter à 4 % » et que « les pays d’états dont les emprunts ne sont pas encore remplis... ne trouveront point de prêteurs ». Enfin, cette mesure était de nature à interdire à jamais la réduction du prix de l’argent à 4 % aussi longtemps qu’il « y aura un capital de 2 milliards et que tout le monde pourra facilement acquérir à 5 % ».

42Les défenseurs de la reconstitution au denier 20 étaient radicalement hostiles à l’édit du mois de juin 1766. Ils estimaient que le discrédit se maintiendrait si l’on n’autorisait pas la faculté de reconstituer les anciennes dettes au denier 20. Ils soulignaient d’ailleurs que si l’on refusait cette opportunité, il serait toujours possible aux titulaires des contrats de les vendre à 5 % en usant de la voie ancienne du transport, « ce qui est permis encore, plutôt que de reconstituer à 4 % ». En sorte qu’il deviendrait impossible de jamais établir l’argent à 4 %.

43À cet argument, leurs opposants objectaient que la vente à 5 % par transport devant notaires « est toujours périlleuse pour le vendeur et pour l’acheteur, qu’elle entraîne des soins considérables et souvent des procédures ». Ils ajoutaient qu’il n’était pas possible de savoir si le refus de la reconstitution au denier 20 maintiendrait le discrédit et qu’il fallait attendre avant de se prononcer. On disait encore que la décision de réduire le taux légal des constitutions avait prévu « cet engorgement » et estimé qu’il cesserait un jour, « l’argent ne (pouvant) rester toujours oisif ». Enfin, comme le volume des effets au porteur était sérieusement diminué par l’édit du mois de novembre 1767, il fallait bien que les acheteurs d’effets royaux « se portent sur les contrats et sur les rescriptions qu’on saura bien mettre à 4 % quand il en sera temps, de même qu’elles ont été mises à 4 et demi ainsi que les billets des fermes, et avec succès dès 1766 ». Une fois de plus, on retrouve la, relation entre le marché des valeurs et le financement de la trésorerie de l’État.

44Les partisans de la reconstitution à 5 % rétorquaient que le choix de convertir en rentes les effets au porteur qui n’avaient pas été délivrés en échange d’un payement réel n’était pas aussi juste qu’on le pensait communément puisque « ces trois cent millions ont été donnés en payement à des créanciers de l’Etat que les malheurs du tems n’ont pas permis de payer en argent comptant ». D’autre part, ces nouveaux contrats devaient être soumis au dixième d’amortissement, « ce qui fait encore une diminution considérable ». Dès lors, les partisans du relèvement de l’argent demandaient que la reconstitution à 5 % soit « universelle pour tous les effets du Roi, afin... de ne pas traiter plus défavorablement des effets qui ont paru mériter faveur ». Ils pensaient enfin que la reconstitution n’empêcherait pas la négociation des rescriptions et des billets des fermes, même s’ils étaient à 4 %. Ils en voulaient pour preuve les avances des financiers qui trouvaient preneur à 4,5 % alors que les effets au porteur perdaient au même moment 30 à 40 % sur la place. Aussi, « une perte aussi considérable (pouvait) faire balancer le choix plus que ne le doivent faire les contrats ».

  • 11 Les citations précédentes sont tirées du mémoire de décembre 1767.

45En matière de crédit comme en matière de grains, les opinions paraissaient irréconciliables. Avec son entregent habituel, il semble que L’Averdy ait essayé de concilier les avis dans un « parti mitoyen ». Il consistait à n’accorder « la faculté de reconstitutions (au denier 20) qu’aux seuls nouveaux contrats et pour la première mutation de propriété seulement ». Cette solution ne dérogeait pas à la loi et permettait donc « d’éviter la nécessité de l’enregistrement dans tous les parlements » en répondant à l’argument de l’inégalité du traitement accordé aux différentes créances du gouvernement11.

46À l’été de 1768, la question de la reconstitution n’avait toujours pas été décidée. Sans doute avait-on attendu de voir quels seraient les résultats de l’édit de novembre 1767 sur le cours des effets convertis en contrats. Pendant les premiers mois de 1768, les résultats avaient paru relativement bons et même meilleurs qu’on ne l’avait imaginé. Exposant les raisons de l’inévitable dépréciation de ces effets, L’Averdy s’était étonné de leur bonne tenue. Mais après avoir fluctué en dents de scie, les cours s’infléchirent de nouveau vers les mois de mai-juin. Il convenait donc de prendre une décision propre à enrayer cette nouvelle baisse qui pourrait accompagner le surprenant rétablissement des effets restés au porteur.

  • 12 Arch. des Aff. étr., id., f° 301-305. Observations sur le mémoire des reconstitutions. Ce mémoire (...)

47Ceux qui plaidaient pour la reconstitution au denier 20 se heurtèrent alors à l’opposition personnelle de L’Averdy qui ne voulait pas en entendre parler. On comprendra facilement que le contrôleur général n’avait pas souhaité prendre le parti le plus extrême, c’est-à-dire abroger l’édit du mois de juin 1766 auquel paraissait favorable le parlement et au moment où il devait affronter Malesherbes et la Cour des aides de Paris. Mais la peur de la crise politique n’expliquait pas tout. D’abord, L’Averdy ne partageait pas l’argumentaire en faveur de la reconstitution qu’il qualifiait, dans ce cas précis, de « véritable subrogation avec un emprunt nouveau et la conservation de l’ancienne hypothèque ». Le ministre était surtout en profond désaccord avec les analyses du fonctionnement du crédit développé par les partisans de la reconstitution au denier 20. Il écrivit ainsi en marge d’un mémoire du mois de juillet 1767 : « on est persuadé que cette faveur de reconstituer au même denier les fera remonter ; je le crois ainsy par la foy due aux habiles personnes qui le soutiennent car mon opinion n’est point telle ». Selon le ministre, « la conversion en contrats devoit... opérer une baisse considérable, attendu que la plupart des porteurs ne veulent pas être connus et veulent pouvoir se jouer de leur effet sans qu’on sache quel est le joueur, ce qui est incompatible avec le contrat (nominatif) ; une autre partie est nécessitée de vendre pour faire face à ses engagements et ne peut pas constituer ; il falloit donc nécessairement que ces effets changent de main dans le cours d’une année ou d’une année et demi et ce changement de main devoir opérer une perte réelle, elle est moins forte jusques à présent que je ne l’avois imaginé ». L’Averdy estimait également que la reconstitution au denier 20 prolongerait la durée de vente des effets « et en prolongeant la durée de la vente, on prolonge le discrédit ; en ne prolongeant pas la durée de la vente, la perte sera un peu plus forte en 1768, mais la vente sera finie au dernier décembre et ces effets devenus contrats seront dans la classe de tous les autres »12.

  • 13 En effet, en vertu de l’édit de décembre 1764 le titulaire d’une rente de 1 000 livres à 4 % recev (...)
  • 14 En relevant le taux de l’intérêt en cas de guerre, les anciens créanciers perdraient par rapport a (...)

48À ces idées, on lui répondait que sans la possibilité de reconstituer au denier 20, la chute des effets serait considérable à la fin de l’année car c’est « uniquement la prévoyance où est le public que ces effets ne pourront être reconstitués qu’à 4 %... qui occasionne la grande perte sur ces effets ». L’auteur anonyme en voulait pour preuve « que la nouvelle répandue il y a quelques temps à la bourse que la reconstitution à 5 % seroit admise avoit fait remonter en deux jours les effets de 3 à 4 % ». Il en déduisait que « le principe de la perte énorme et constante des effets » se trouvait « dans la loi qui a réduit l’intérêt au denier 25 », une loi « prématurée » car « l’abondance de l’argent et la confiance ont toujours fait la loy à l’intérêt ». Le discrédit des effets royaux était aussi, selon l’interlocuteur de L’Averdy, la conséquence des réflexions du public « d’après les événements récents ». Selon le mémoire, une partie des créanciers avait perdu un cinquième de leur capital en conséquence d’un édit du mois de mars 1760 qui avait réduit, au denier 20 de leur produit, les capitaux des rentes à 4 % dues par les communautés de Paris. L’édit du mois de décembre 1764 avait également réduit les capitaux de rentes dues par le roi. De la sorte, le créancier perdait « dans un temps un cinquième de la rente et dans un autre un cinquième du capital »13. La conclusion allait de soi : lorsque le public vit que le taux de l’intérêt était fixé au denier 25 par l’édit du mois de juin 1766, « il a craint et craint encore que le projet ne soit de réduire par une loi ultérieure toutes les rentes payées par le roi à raison de 4 % »14.

49L’Averdy entendait bien mais se demandait si l’on pouvait accorder la faculté de la reconstitution aux seuls effets au porteur convertis aux contrats ou l’étendre de droit à toutes les dettes, au risque de donner au public à croire « que la guerre va recommencer » et que les esprits affolés d’un bruit non fondé « ne fasse autant de mal que la faveur accordée (pour) faire du bien ». Le contradicteur du ministre pensait que la mesure n’induirait pas le public à croire que la guerre allait recommencer mais que le gouvernement revenait de son erreur. Et comme il estimait que l’argent ne manquait pas, « s’occuper à dissiper l’alarme, à satisfaire et rassurer les créanciers de l’Etat, c’est le seul moyen de rétablir successivement le crédit ».

50Toujours hostile au projet, L’Averdy demanda s’il était possible d’accorder la reconstitution au denier 20 à « tout ce qui est dû par le roi » et refuser ce privilège aux corps et aux communautés du royaume. Une telle mesure risquait en effet de détruire la politique d’assainissement financier mise en place par L’Averdy qui, on le sait, résultait de négociations avec les états provinciaux, le Clergé et les villes au terme desquelles ces corps avaient contraint leurs créanciers de choisir entre le remboursement de leur capital et la réduction de leur intérêt à 4 %. Il n’est pas inutile de souligner la réponse faite à cette objection de L’Averdy. Le mémoire affirma que le ministre avait tellement d’influence sur les grands corps et même les communautés qu’il serait toujours « le maître d’en diriger la marche ». Pour sauvegarder les apparences, il suffirait d’interdire la reconstitution au denier 20 en ordonnant que cette décision fasse l’objet d’une délibération des corps en séance plénière. Cette réponse ne devait certainement pas être de nature à satisfaire L’Averdy qui attachait une place particulière aux corps et communautés du royaume dans le rétablissement du crédit. Le contradicteur pensait autrement et dévoilait ses cartes. Selon lui, le coût de l’argent ne dépendait pas des corps car « c’est volontairement et par le crédit que toutes les rentes... se réduiront à 4 % » et que les emprunts sur les corps obéissaient à d’autres règles que celles du marché parisien. Il n’y avait donc rien à craindre de ce côté-là.

  • 15 Arch. des Aff. étr., Observations..., f° 304 v° et 305. L’Averdy ajoutait encore : « Mon sentiment (...)

51Ces réponses rassurantes ne satisfaisaient toujours pas L’Averdy qui était résolument hostile au projet et qui l’affirma hautement : « Il est donc vrai de dire... que c’est un problème de savoir s’il convient d’accorder cette faveur à la dette du roi, mais qu’étant décidé affirmativement par gens plus habiles que moi, il faut que je cède à leur façon de penser, quoique la mienne soit directement contraire, intimement persuadé que je suis que c’est un grand mal pour la suite, en sorte qu’on aura éprouvé pendant deux ans le mal de la clause insérée dans la loi du denier 25 et on éprouvera pendant deux ou trois ans le mal de la voir révoquée ». En outre, le ministre estimait qu’étendre cette mesure aux particuliers, c’était repousser à jamais la réduction du coût de l’argent : « dans cent ans d’ici ce seroit encore un moyen d’emprunter au denier 20 »15.

  • 16 Id., f° 305 v°.

52Personnellement attaché à la réduction de l’intérêt de l’argent, L’Averdy n’accepta sans doute jamais le principe de la reconstitution au denier 20. Cette mesure ne fut d’ailleurs pas rendue sous son ministère mais par son successeur, Maynon d’Invault. Au mois de décembre 1768, le nouveau contrôleur général publia un édit concernant le remboursement des effets de la troisième classe, les reconstitutions des rentes au denier vingt et la création de 4 millions de rentes viagères sur une ou deux têtes. On a du mal à ne pas déceler dans ce texte les idées de Marquet de Bourgade et d’un groupe de banquiers et de financiers très hostiles à l’édit de juin 1766. Les effets de ces décisions, dont on attendait tant de bien, furent cependant totalement inefficaces. Les cours continuèrent à se déprécier. En mai-juin 1768, ils perdaient en moyenne de 35 à 40 % de leur valeur. La baisse sensible qui suivit pendant l’été peut être attribuée aux problèmes de la réforme fiscale tandis que la remontée de septembre correspond aux premières semaines du ministère de Maynon d’Invault qui était sans doute porteur d’espoirs. L’édit de décembre 1768 autorisant la reconstitution des effets au porteur au denier 20 ne mit pas de terme au discrédit puisque, dès le printemps 1769, la négociation de ces effets se faisait avec une perte supérieure à 40 %. À l’automne de 1769, on n’avait donc toujours pas réussi à inverser la tendance. Et Terray fit ce que L’Averdy avait redouté : il abandonna la politique de réduction des taux d’intérêt, releva le denier des constitutions de rente à 5 % et fit banqueroute. Ainsi s’achevait l’ambition de L’Averdy qui avait écrit dans ses observations sur les reconstitutions : « avant qu’il soit vingt ans, toutte la dette de l’État sera réduite à 4 % ».16

IV. LES ANTICIPATIONS

53Pendant que l’on réfléchissait sur les moyens de parer au discrédit du marché, L’Averdy essayait de trouver un remède aux anticipations. En effet, le gouvernement qui se débattait avec les dettes de la guerre avait vécu, en 1764 et en 1765, sur l’anticipation des revenus des recettes fiscales des années ultérieures. Pour l’année 1766, il n’était plus possible d’y recourir « à moins qu’on en forçât encore les anticipations ou en tirant à de plus longs retards, ou en les faisant porter sur ce qui est destiné au payement des charges annuelles ».

54Bien que les anticipations soient très souvent évoquées dans les documents du xviiie siècle, et sous l’aspect d’une véritable plaie pour les finances de l’État, il n’existe aucune étude circonstanciée sur les mécanismes de cet instrument financier et surtout sur les relations qu’il pouvait entretenir avec le crédit de la monarchie. Il est vrai que la documentation concernant les anticipations est extrêmement lacunaire, pour ne pas dire inexistante. L’Encyclopédie méthodique en donne néanmoins la définition suivante pour cette forme particulière d’anticipations que formaient les rescriptions des receveurs généraux des finances :

55« Rescriptions : C’est un ordre de payer une somme déterminée, adressé à un caissier ou receveur, par la personne à laquelle il doit un compte, et qui a reçu cette même somme sous la condition de la faire passer au lieu désigné. »

  • 17 Op. cit., tome II, p. 692.

56« Les fermiers généraux, les régisseurs généraux, les administrateurs des domaines et des postes, tirent des rescriptions sur leurs receveurs en province, et les receveurs généraux des finances en délivrent sur les commis à la recette des tailles de leur généralité. Comme ces dernières rescriptions étoient souvent tirées par les receveurs généraux à six, huit mois, et remises au trésor royal, qui les donnoit aux différens trésoriers pour faire leur service, il arrivoit qu’elles se négocioient sur la place, et les fonds en provenant étoient employés aux dépenses du gouvernement qui accordoit un intérêt de cinq pour cent, avec un pour cent de commission pour la négociation. Souvent au terme de leur échéance on les renouvelloit encore pour un terme semblable, et il en coûtoit au gouvernement des frais de commission qui devenoient un objet de plusieurs millions ; c’est à cette espèce d’effets que l’on donne proprement le nom de rescriptions, parce qu’elles sont les seules de ce nom qui, au moyen de cet intérêt, offrent aux capitalistes des occasions avantageuses de placer leur argent ».17

  • 18 Voir à cet égard l’article de Paul Butel, « Contribution à l’étude de la circulation de l’argent e (...)

57Selon cette définition, les rescriptions étaient donc des billets de crédit délivrés par les financiers chargés du recouvrement des deniers du roi qui étaient ensuite transmis aux trésoriers pour acquitter leurs dépenses. Il s’agit donc, en quelque sorte, d’une « lettre de change » sur les impositions permettant de faire passer scripturalement l’argent d’une caisse à une autre caisse18. Cependant, l’Encyclopédie ajoutait les phrases suivantes : « comme ces billets ne sont généralement stipulés payables que plusieurs mois après leur date d’émission, les rescriptions peuvent être vendues auprès de diverses personnes qui acceptent de payer comptant le billet et d’en recevoir la valeur à la date d’échéance avec un intérêt pour prix de leur avance de fonds. D’autre part, il peut arriver que la rescription ne soit pas payée au terme de l’échéance fixée originellement. Dans ce cas, il faut renouveler la rescription, c’est-à-dire libeller le payement à une autre date ». La négociation de la rescription n’étant pas gracieuse, le coût total du crédit de ce billet dépendait donc de la durée du crédit qui courrait entre l’émission de la rescription et son acquittement effectif à laquelle s’ajoutaient les frais de la négociation.

58De fait, la rescription était l’instrument de crédit qu’utilisait le gouvernement au xviiie siècle pour faire face à ses besoins de trésorerie, c’est-à-dire pour résoudre un problème financier essentiel dans tout État, celui qui résulte de la nécessité d’obtenir, par avance, sur les recettes prévues une partie des sommes dont il a besoin pour assurer un financement régulier des dépenses du gouvernement. La rescription était donc au xviiie siècle, comme les bons du trésor et d’autres effets encore dans le nôtre, l’instrument financier destiné à faire la jointure entre l’immédiateté des dépenses et la postériorité des recettes.

59La faculté de tirer par avance les recettes des impositions par le biais des billets de crédit des financiers avait existé de longue date. L’Averdy dit au roi que les anticipations « ont été connues anciennement ». Sous le règne de Louis XIV, « les anticipations ou consommations du revenu à l’avance se faisaient par des prêts ou avances sur billets en diverses formes que faisaient ou des partisans ou des financiers riches ». Cette possibilité d’anticiper les revenus portait évidemment en elle des potentialités de dérives. Il devenait possible, non seulement de payer les dépenses sur le produit des recettes à provenir dans quelques mois, mais encore d’étendre ces avances de fonds à plus d’une année et donc de déborder sur les exercices budgétaires futurs. Sous le ministère de Desmaretz, « ces anticipations ont été portées... au-delà de trois années, et quelquefois même sans conserver ce qui était nécessaire pour l’acquit des charges annuelles ». Ainsi, en temps de difficultés, dépensait-on par avance la totalité des recettes de plusieurs exercices budgétaires sans songer même à laisser intactes celles qui devaient servir à payer les gages des officiers et autres dépenses obligatoires.

60Selon L’Averdy, les anticipations furent abandonnées sous la Régence tandis que le contrôleur général Dodun fit rendre « de sages règlements... pour la partie des recettes générales, de même qu’il en fut donné d’excellents pour les fermes générales ». « Mais bientôt après les besoins firent perdre de vue les règlements des recettes générales, de même qu’ils maintinrent ceux des fermes générales dont la principale force se tire de leurs dispositions. Alors, sous M. Orry, la partie des recettes générales reçut une forme définitive en ce qui concernait les payements à faire au Trésor royal par les receveurs généraux avec les deniers que doivent verser dans leurs caisses les receveurs des tailles : et du sein de ces arrangements économiques sont nées les rescriptions des receveurs généraux qui ne sont autre chose que leur billet payable à l’échéance des soumissions de payement qu’ils font chaque année, rescriptions qui ont été ensuite remises pour parvenir aux anticipations dans les mains des banquiers de la cour qui ont fait des avances de deniers au moyen du nantissement de la rescription dont ils touchaient l’argent à l’échéance sur le receveur général des finances ».

61D’un instrument de crédit à court terme destiné à pallier l’écart de quelques mois entre les recettes et les dépenses, la rescription se transformait ainsi en un véritable emprunt à moyen terme destiné à couvrir le déficit budgétaire. Pendant la guerre de Sept Ans, on avait particulièrement abusé de cette technique financière jusqu’au point de faire « porter les anticipations sur les pays d’états, sur les fermes générales, sur les régies particulières, sur la ferme des postes ; en un mot sur tous les objets sur lesquels il a été possible de le faire ». On peut même ajouter que les anticipations portèrent sur les emprunts dont les contrats étaient distribués avant même que l’argent ne fut effectivement versé. Un projet de budget pour l’année 1762 proposait ainsi de délivrer aux trésoriers des contrats de rente dont le capital n’avait pas encore été payé. Le gouvernement était donc à la limite de la création de fausse monnaie.

62Pour L’Averdy, les dettes constituées par le biais des rescriptions étaient la partie « la plus onéreuse par sa nature et la plus intimement liée au crédit public ». On aurait aimé en savoir plus. Mais le contrôleur général n’ajoute point d’autres explications, renvoyant à une autre fois la description des problèmes liés aux rescriptions, « objet important dont il sera quelque jour nécessaire d’instruire Votre Majesté ». C’est ce point particulier des relations entre les anticipations et le crédit de l’État qu’il est indispensable d’essayer d’étudier. À défaut de documents décisifs, on est obligé de se limiter à un certain nombre de conjectures qui aideront peut-être à suggérer quelques pistes de recherche sur la nature et le fonctionnement du crédit en France au xviiie siècle.

  • 19 2 septembre 1681, 18 octobre 1685, 18 septembre 1683, 30 décembre 1684, 12 janvier 1686, 29 mars 1 (...)
  • 20 Arch. nat., F7 657. Dossier Soulavie. Extrait du recueil des travaux que le sieur Brunet a fait pa (...)

63Concrètement, la technique de la rescription résultait des opérations de l’arrangement des finances qui s’effectuait au mois de septembre ou d’octobre de chaque année, Comparable dans une certaine mesure à un budget, cette opération consistait à mettre en regard les recettes et les dépenses de l’année à venir, cela au vu des résultats de l’exercice précédent. La mise au point de l’arrangement des finances était accompagnée par l’établissement d’un calendrier mensuel des recettes et des dépenses de l’année à venir. Ce calendrier nécessitait de passer des traités particuliers entre le contrôleur général et les receveurs généraux des finances qui encaissaient le produit des impositions directes. Aux termes de ces traités, les receveurs généraux s’engageaient à verser une somme forfaitaire en un certain nombre de versements. Les clauses de ces traités avaient été réglementées par deux édits (juin 1704 et janvier 1710) et par plusieurs arrêts du Conseil19. En conséquence de ces textes, plusieurs résultats étaient intervenus, le dernier en date du mois de mars 1721 « portant que les receveurs généraux paieront les revenus nets au Trésor royal des impositions de chaque année en 15 mois ou termes égaux à commencer du 1er janvier de l’année de l’exercice, pour finir le 1er mars de la seconde année »20. Au bas de ces résultats étaient apposées, pour chaque généralité, les soumissions de chacun des receveurs généraux de verser, pour sa partie, cela en conformité avec les résultats. Le receveur général donnait alors ses rescriptions pour les 15 versements, qui, avec le temps, et selon les provinces, furent étalés sur 20 et même 25 mois.

  • 21 Id. Notons que Brunet était particulièrement hostile aux rescriptions des receveurs généraux des f (...)

64Bien que l’on connaisse mal l’organisation et les fonctions de la caisse des recettes générales des finances, il semble que cet organisme ait été chargé, entre autres choses, de centraliser les billets des receveurs généraux des finances et de superviser leur destination. Les rescriptions devaient en effet être endossées par son caissier, Geoffroy, avant d’être négociées. Selon un commentateur du temps, c’était la signature de Geoffroy qui donnait aux rescriptions le crédit « parce que c’est l’homme du roi qui en assure le paiement, à cause de l’hypothèque de la chose, qui est les impositions »21. Les rescriptions, qui portaient chaque année sur plusieurs dizaines de millions de livres – plus de 100 millions en 1759 et en 1768 – donnaient ensuite lieu à un intense trafic qui était rendu indispensable pour approvisionner les caisses des trésoriers ainsi que les provinces qui avaient besoin d’argent frais, tels les grands ports, les centres manufacturiers et les foires dont les activités obligeaient à effectuer des payements nombreux au comptant. Paul Butel a montré que les écarts dans le volume de l’argent disponible entre Paris, centre des rescriptions, et les provinces, lieu de résidence des recettes générales, conditionnaient les négociations des rescriptions qui suivaient ainsi le cours du change entre les diverses places de commerce françaises et internationales.

  • 22 Op. cit. Tout le chapitre 4 est consacré aux emprunts par anticipations.
  • 23 Cocquereau, Mémoires de l’abbé Terray, controlleur general des finances ; Avec une relation de l’é (...)

65Il va sans dire que le volume des rescriptions mises en circulation, c’est-à-dire négociées pour en obtenir de l’argent frais, devait constituer pour les milieux d’affaires un indicateur de la santé financière du gouvernement. Le banquier de la cour, qui se chargeait de l’escompte des rescriptions, en mettait en effet sur le marché au fur et à mesure des besoins des finances. En outre, tous ceux qui disposaient d’un pécule suffisant voyaient dans les rescriptions un placement intéressant. Selon le chevalier Hennet, les rescriptions et les billets des fermes, qui fonctionnaient selon le même principe, présentaient les avantages suivants sur les rentes : « l’un, en ce que le remboursement étant à terme déterminé et prochain, la négociation s’en fait plus avantageusement, l’autre parce que celui qui les prend en a les intérêts jusqu’au jour où il vend, au lieu que, pour la rente, on n’a que les intérêts du semestre échu »22. La rescription était donc un instrument de crédit offrant une grande souplesse et dont il était facile, en temps normal, de se débarrasser en investissant son argent sur le court terme. Dans les mémoires apocryphes de l’abbé Terray, Cocquereau exposa encore quelques un des avantages financiers de ces effets : « il faut savoir que les rescriptions, & les billets des fermes surtout, tenoient lieu de ce pays-ci, des banques publiques établies dans d’autres royaumes. Les gens qui avoient de l’argent chez eux, dont ils ne savoient que faire dans le moment, le portoit à ces dépôts, & l’y regardoient comme aussi sûr que dans leurs coffres. En effet, c’étoit une faveur dont ne jouissoit pas qui vouloit ; il falloit se faire inscrire longtemps à l’avance, & cette confiance générale produisoit une circulation telle, qu’on n’attendoit jamais pour recevoir ses fonds au moment où l’on en avoit besoin »23.

  • 24 Yves Durand, op. cit., p. 150.
  • 25 Bibl. nat., Fr. 11347, Autres mémoires remis par Beaujon, f° 170. Comme nous l’avons déjà dit, Bea (...)

66Ces caractéristiques spécifiques nous inclinent à penser que les rescriptions devaient constituer au xviiie siècle le taux de référence du coût de l’argent. D’ailleurs, dans ses Mémoires, Laborde a noté que Paris de Montmartel, qui s’occupait seul avant sa promotion, de la négociation des rescriptions, avait fixé le cours de l’argent à 6 % en 175724. Plusieurs mémoires de Beaujon dirigés contre Laborde renforce encore cette idée que la santé du crédit de l’État dépendait essentiellement du volume des rescriptions en circulation, c’est-à-dire de la capacité d’un banquier de les conserver dans son portefeuille aussi longtemps qu’il le pouvait : « Comment un homme » demanda Beaujon, « peut pendant autant d’années laisser subsister le mauvais sisteme que le credit entier de l’État fut sur une seule personne ? Croyoit-on, qu’en remettant à un seul particulier toutes les valeurs de la finance on réunissoit sur sa tête la façon de penser et la confiance générale au dedans et au dehors du Royaume des capitalistes en argent ? Qu’elle qu’ait été la bonne administration d’un seul banquier, quelqu’étendu qu’ait été son crédit et au dehors et au dedans du Royaume, le volume de ses engagements a effrayé et effraye toujours ; il ne pourra se procurer par son crédit et négoce qu’un certain volume de papier qui ne sera jamais suffisant à tous les objets de dépense »25.

  • 26 Arch. nat., K 895, pièce 70, Note explicative sur les Anticipations, 4 f.

67Selon Beaujon, tout l’art d’un banquier consistait donc à éviter que les rescriptions ne soient négociées sur la place et n’augmentent le coût de l’argent, d’où la nécessité selon lui de multiplier les banquiers. En effet, lorsque les rescriptions étaient négociées mais qu’on ne pouvait pas les payer, il fallait les renouveler. Une Note explicative sur les anticipations rédigée du temps de Necker expose la procédure du renouvellement : «... supposons qu’au mois de Juin et Juillet dernier le Trésor royal ait eu besoin de 50 millions au-delà des revenus ordinaires de ces mois là ; on a négotié pour y faire face 50 millions à prendre sur les revenus du roi en Janvier & Février. Mais à l’époque de ces derniers mois il se trouve ainsy 50 millions de moins pour satisfaire aux dépenses courantes, et pour y suppléer on est obligé de négocier les revenus de Juin ou de Juillet suivants. De cette manière de 6 en 6 mois, ou de 3 en 3 mois, on négocie toujours les Revenus du Roy à l’avance. L’intérêt qu’on alloue pour la négociation des Rescriptions, c’est celuy de 5 pour cent par an ; mais lors que la somme de revenus qu’on négocie à l’avance, s’élève à une somme considérable, la prudence exige qu’on s’assure du renouvellement de ces négociations, et alors on s’adresse au Banquier de la Cour, lorsqu’il y en a un en titre, ou à défaut à d’autres financiers, et ont fait un marché avec eux par lequel le Trésor Royal s’engage à leur payer outre l’intérest à 5 pour cent par an, une commission d’un ou d’un et demi pour cent par chaque négociation de Rescription dont ils se chargent. Si ces Rescriptions étoient tirées à un an d’échéance, il n’y auroit qu’une négociation par an, et alors outre l’intérest à raison de 5 pour cent par an, il ne leur seroit alloué commission de 1 à 1 1/2 pour cent, et l’intérest annuel de cette opération ne reviendroit au Roi qu’à 6 ou 6 1/2 pour cent. Mais comme ces Rescriptions sont à 4 ou 6 mois de date, parce qu’on ne trouveroit pas à les négocier à plus long tems, il arrive qu’il faut renouveler leur négociation 2 ou 3 fois dans le cours de l’année, ce qui procure aux agents de ces négociations deux ou trois commissions d’un ou un et demy pour cent ce qui fait monter les commissions à 2, 3 et 4 pour cent dans le cours d’une année, lesquels droits de commission joints à l’intérest de 5 pour cent par an, font revenir ces avances pour le Roy à 8 ou 9 pour cent... Si cependant à l’époque où le renouvellement de ces négociations est nécessaire, les financiers sur lesquels on comptoit pour l’effectuer manquent tout à coup ou de crédit ou de bonne volonté, le Roy se trouveroit forcé, ou de laisser manquer le pret des Troupes, le payement des Rentes etc ou de ne point payer les rescriptions échues. C’est ce qui s’est passé du tems de M. de Silhouette et de M. l’abbé Terray. Ce sont de grands scandales qui désolent tous ceux entre les mains de qui ces rescriptions ont passé, et qui comptoient sur leur payement ; et un long discrédit en est la suite inévitable... Voilà donc pourquoi l’économie et la prudence se réunissent pour conseiller de réduire ces anticipations à une somme assez modérée pour qu’on puisse être sûr de la négocier sans frais au Trésor Royal... C’est donc d’une telle entrave que j’ay cru devoir d’abord dégager les affaires du Roy ; les anticipations réduites de 72 millions à 36 millions, j’espère, se négocieront sans frais au trésor royal, et ces négociations ainsy réunies dans un centre, il sera plus facile de réduire l’intérest lors qu’on le jugera convenable »26.

68Ce texte de Necker éclaire le dilemme de l’usage des rescriptions qui maintenait l’argent à un coût très cher et dont la conséquence semblait aller d’elle-même : comment le roi pourrait-il jamais emprunter à long terme à 5 % si, pour financer la trésorerie à court terme, il empruntait à 7, 8 ou 9 % ? Nous pensons qu’en conséquence de ses déficits et de ses coûts de trésorerie la monarchie ne pouvait pas emprunter à long terme et à des prix modérés, d’où la nécessité de recourir à des rentes viagères et des loteries, très chères, ou d’émettre des emprunts à terme, à meilleur marché, mais alors gagés sur des impositions nouvelles et qui forçaient le gouvernement à effectuer des remboursements très importants sur un petit nombre d’années. De telle sorte que le système financier obligeait à augmenter les impôts ou à diminuer les dépenses pour réduire les intérêts du service de la trésorerie de l’État.

69C’est précisément pour éviter d’anticiper au-delà d’une année, c’est-à-dire plus de 150 millions, que parut au mois de janvier 1766 un emprunt en rentes viagères d’un montant de 60 millions qui était destiné à équilibrer le budget sans faire de nouvelles anticipations. Laborde était en effet à bout de forces et ne pouvait plus soutenir le service. On avait dû diviser les rescriptions entre les divers trésoriers généraux. Les capitalistes commencèrent évidemment à se méfier des rescriptions qui se négociaient alors à 4,5 %. Mais à la fin de l’année 1766, la situation était devenue catastrophique. Il manquait 40 millions pour les dépenses de 1767 et Laborde, qui était « chargé d’un nombre prodigieux de rescriptions invendues », ne pouvait plus faire face aux besoins d’argent de l’État. On était donc au bord de la cessation des payements et de la faillite du banquier de la cour. Eprouvé par des années de gestion très délicates, Laborde était en outre malade. Sa femme avait déjà fait part à Choiseul du dérangement de sa santé. L’inquiétude était au comble car si Laborde venait à mourir, on allait droit à la catastrophe : « On éprouva alors », dit L’Averdy au roi, « le danger de n’avoir de ressources que dans un banquier et de voir le crédit et l’existence de l’État dépendre de la position d’un seul homme, quelque qu’accrédité qu’il puisse être, puisqu’un souffle peut l’enlever du nombre des vivants ». Un plan échafaudé sans doute dès 1763 vit alors le jour. Pour faire le service des rescriptions, L’Averdy décida de substituer un nouvel organisme financier en lieu et place du banquier de la cour. C’est ainsi que l’on créa au mois de janvier 1767 la Caisse d’escompte.

  • 27 Elle versait à ses actionnaires un intérêt annuel de 4 % pour prix de l’achat de l’action, un divi (...)

70La plupart des commentateurs se sont trompés sur l’objet de cette caisse. Ils ont cru en effet qu’il s’agissait d’un emprunt déguisé ou d’un organisme chargé de négocier les valeurs commerciales. En réalité la Caisse d’escompte, société par actions à la tête de laquelle se trouvait Laborde et plusieurs financiers, dont le beau-père de L’Averdy, était une banque chargée de négocier les rescriptions dont Laborde ne pouvait plus faire le service27. Se méfiant de ces nouvelles combinaisons, le public ne se précipita pas. Laborde intervint alors secrètement pour enlever les actions avec « tout l’argent qui lui rentrait ». Puis, comme le renouvellement du bail des fermes était en cours, le contrôleur général saisit l’occasion de l’augmenter et de demander aux fermiers de verser à la Caisse d’escompte une avance de 20 millions en 1768 et en 1769. Et aux dires de L’Averdy, un véritable miracle financier et politique s’accomplit alors. D’abord, les parlements se refusèrent à critiquer le nouvel établissement financier tandis que la faible résistance de la chambre des comptes qui demandait à vérifier les comptes de la nouvelle caisse fut vite contournée par une lettre patente du mois de mai 1767.

71Le succès de la Caisse d’escompte se lit sur les courbes de l’évolution de ses actions pendant l’année 1767 (voir graphique 2). Elles s’envolèrent à partir du mois de mai, lorsque tous les problèmes juridiques furent levés, pour dépasser le pair en fin d’année. La réussite de la caisse se lit également dans le cours des effets au porteur qui, dès le mois de mai 1767, amorcèrent tous, sans exception, un rétablissement significatif mais, plus encore, dans le crédit à court terme des billets des fermes qui entamèrent alors un redressement assez spectaculaire.

72Au mois de janvier 1768, L’Averdy contenait mal sa joie à Louis XV : « La caisse d’escompte a pris des valeurs que n’aurait pas pu prendre un banquier et le public ayant vu la machine se monter... plusieurs de vos ministres devenir propriétaires d’actions, le tirage de la loterie s’annoncer avec éclat et presque avec faste dans le palais de Votre Majesté, la confiance s’est rétablie, l’action s’est vendue 1/10 au dessus de sa valeur, le billet de la loterie un quart au dessus, et la rescription a repris une telle faveur que jamais on n’avait vu ce qui est arrivé à la fin de septembre, puisqu’il ne restait aucune rescription à négocier dans la caisse et que même en décembre le public avait fourni de l’argent en attendant qu’on put lui délivrer des rescriptions ».

73L’Averdy en attribuait tout le mérite à Laborde et ne cachait pas qu’il faudrait encore du temps pour réduire le volume des anticipations. Mais avec un fonds de plus de 50 millions en caisse en 1768, le nouvel établissement semblait être beaucoup plus solide que n’importe quel banquier du roi. On imaginait même qu’elle pourrait s’étoffer : « Elle pourra prendre à ferme des portions de revenus... et être dans quelque temps la source d’opérations, ou très utile à l’État pour la réduction du taux de l’argent, ou capable de remplir les vides que l’on ne pourra pas éviter dans le revenu pendant la paix et de procurer de grandes ressources pendant la guerre. Enfin, Sire, elle peut, si elle est bien conduite et si les circonstances ne lui portent aucune atteinte, jouer dans la suite en France le rôle qu’a joué et joue encore la banque d’Angleterre ».

  • 28 Sous le règne de Louis XV, le gouvernement étudia à plusieurs reprises l’éventualité d’établir une (...)

74Au début de l’année 1768, les projets de L’Averdy n’étaient donc pas très éloignés des plans de Law et d’une école de pensée qui avait souhaité, même après la chute du système, établir une banque en France pour faciliter le crédit. Malgré la solidité des arguments, ces projets de création d’une banque – dont ceux du père de Silhouette ou de Forbonnais28 – avaient été systématiquement repoussés car on voyait d’un très mauvais œil que le roi abandonne à une banque indépendante le service de sa trésorerie. D’ailleurs, c’est presque sur un ton d’excuses que L’Averdy exposa finalement au roi qu’il « n’y eut pas de choix dans les moyens pour votre contrôleur général et qu’il lui fut indispensable de proposer à Votre Majesté de créer une telle caisse d’escompte ». Sur de telles bases, on comprend que le projet qui fut peut-être envisagé par L’Averdy, comme nous le verrons, d’émettre du papier-monnaie pour réduire la tension sur le budget ait été jugé irrecevable et la caisse d’escompte rapidement supprimée.

Graphique 2 La Caisse d’escompte et le redressement des actions des fermes

Graphique 2 La Caisse d’escompte et le redressement des actions des fermes

V. LE CRÉDIT ET LA MAÎTRISE DES DÉPENSES

75Il est difficile de comprendre d’emblée le sens du rapport présenté par L’Averdy à Louis XV au début du mois de janvier 1768. La densité de ce document, qui multiplie les temporalités d’analyse et qui est entrecoupé par de nombreuses données chiffrées, donne l’impression qu’il s’agit d’un simple état financier agrémenté de réflexions générales et particulières dont on n’entrevoit pas bien les liens logiques. Et pour cause, puisque le contrôleur général annonça au roi qu’il n’allait pas s’astreindre à faire le rapport méthodique de son administration. Malgré les sinuosités de l’expression et le caractère impersonnel de ce document, il est certain que le roi et les ministres comprirent que l’intervention de L’Averdy n’avait qu’une seule ambition : justifier la nécessité d’une diminution des dépenses de l’État comme l’une des portes de sortie à la crise de la fin des années 1760.

76Pour appuyer son vœu, L’Averdy essaya de montrer qu’il était vain de lui faire porter la responsabilité des difficultés du gouvernement. Pour lui, le désastre financier de la guerre de Sept Ans suffisait à expliquer que « les esprits soient vivement agités » et que « la crainte de l’avenir opère un discrédit presque impossible à vaincre, pour que l’amour de la patrie se convertisse en agitation et en systèmes illusoires qu’on embrasse avec l’avidité d’un malade pour faire les remèdes d’un charlatan et haïr ceux de la véritable médecine ». Il reconnaissait volontiers qu’il aurait peut-être fallu quelqu’un d’autre que lui, un technicien, pour diriger les finances au lendemain de la guerre. Mais il ajoutait que « les hommes les plus consommés... auraient eux-mêmes été bien embarrassés ».

77Après cette autocritique, L’Averdy expliqua qu’il avait d’abord dû remédier au plus pressé, c’est-à-dire s’occuper des dettes, et soutenir le courant des affaires avant de « connaître à fond la machine ». Il montra que si ses choix avaient été dictés par les circonstances, il avait cependant voulu « jeter des bases pour des améliorations futures quant à la finance et quant au sol, ainsi qu’à la production naturelle et industrielle du royaume ». Il estimait enfin que si ses décisions n’avaient pas encore apporté le bien qu’il souhaitait, les principes qui les fondaient étaient les seuls capables d’apporter un remède durable aux problèmes politiques et financiers de l’État.

78En s’adressant au roi, le contrôleur général rappela sous mots que depuis 1764 le gouvernement avait manifesté la volonté décidée de réformer les structures traditionnelles du financement de ses dépenses et que les ministres avaient été parfaitement informés que la nouveauté des décisions aurait à la fois des avantages et des inconvénients. En conséquence, reculer devant les difficultés du moment serait la pire solution car, pour L’Averdy, elle ne résoudrait pas les problèmes de l’État sur le court terme tandis qu’elle les amplifierait sur le long terme. Il rappelait en effet que l’attitude du gouvernement avait été constamment dictée par le souci d’éviter qu’une « révolution » n’éclatât en France. Or, selon lui, on ne pourrait pas l’éviter si l’on continuait à gouverner les finances à l’aide de « palliatifs » et de « secours momentanés ». Il estimait que la faculté de vivre au jour le jour ne pouvait durer qu’un tout petit nombre d’années : « la guerre, si elle survenait, détruirait toute existence et... les événements qu’on redoute n’en arriveraient pas moins, mais seulement avec un éclat plus considérable et plus funeste ». Et combien même une révolution ne surviendrait pas, L’Averdy estimait que l’abus que l’on avait fait de l’usage du crédit depuis 1749 générait des effets pervers très graves pour la stabilité de l’État et sa place dans le monde. Au plan international, les difficultés financières de la monarchie « enhardit l’ennemi qui voit l’état fâcheux du royaume sur lequel il veut envahir des possessions ou des branches de commerce ». Quant à l’intérieur du royaume, le délabrement des finances perdait l’autorité royale qui s’énervait d’être obligée de céder aux parlements.

79Après quatre années passées au gouvernement, L’Averdy dit à Louis XV qu’il était en mesure de déceler l’origine des difficultés car il connaissait enfin le détail de la situation financière de l’État. Il exposa que tous les moyens que l’on envisagerait pour rétablir l’autorité royale et les finances se trouveraient toujours en butte à un problème fondamental et qu’il fallait éradiquer : le déficit du budget. Selon lui, l’histoire montrait que « l’époque des atteintes qu’on a essayé de porter à l’autorité est précisément celle du moment où la dépense a surpassé la recette ». La situation du pays dans les années 1760 vérifiait cette loi puisque « les épreuves qu’on a faites depuis qu’on a recherché à rétablir cette autorité si nécessaire au bonheur et à la tranquillité de l’Empire démontrent que sans une finance bien réglée ces efforts sont impuissants, qu’ils produisent des convulsions, sans arrêter les entreprises et que leurs effets en tous cas sont si lents qu’on peut, pour ainsi dire, les réduire à zéro ».

80Dans son rapport, L’Averdy montra que la cause du déficit tenait exclusivement à l’engagement qu’avait pris le gouvernement en 1763 et en 1764 d’acquitter toutes ses dettes. C’était une manière de dire au roi qu’il n’y avait pas de raisons de désespérer puisqu’il serait toujours possible d’envisager une banqueroute si la situation l’exigeait. Mais en même temps, il recommandait d’attendre parce qu’il faudrait trouver la manière la moins nuisible de faire faillite et que l’on devait préalablement rejeter cette idée pour « essayer tous les moyens possibles de sauver son maître avec le secours de son autorité et les citoyens malgré eux et malgré leurs plaintes ». Mais pour le contrôleur général, aucune décision n’irait dans le sens d’un progrès réel si elle ne contribuait simultanément à renforcer l’autorité du roi, à poser les jalons d’un rétablissement durable des finances et à donner satisfaction à l’opinion publique.

A. L’AVERDY ET L’OPINION PUBLIQUE

81L’Averdy savait très bien qu’il y avait des relations étroites entre les parlements et l’opinion publique. L’état de l’opinion influençait les délibérations des magistrats tandis que leurs décisions étaient en mesure de canaliser le public en partie. Les ministres en étaient tellement persuadés qu’ils avaient choisi de nommer un magistrat aux finances pour apaiser les parlements et faire accepter par les Français la prorogation des impositions de guerre en échange d’un programme de réformes que l’administration voulait entreprendre. Malgré les intempéries, le contrôleur général était un maître en politique. Certains refuseront sans doute ce dernier point de vue en alléguant les ravages de l’affaire de Bretagne ou ceux de la question des grains. Ce serait oublier, d’une part, que L’Averdy réussit à contenir le conflit breton et même à l’apaiser alors que ses successeurs laisseront exploser l’affaire en 1770 qui, en moins d’un an, dégénérera en une bataille généralisée entre le gouvernement et les cours. D’autre part, sur la question des grains, le renvoi de L’Averdy ne permet pas de savoir ce qu’il aurait fait tandis que sa disgrâce fut la conséquence d’une modification sensible, comme nous le verrons plus loin, des rapports de force au sein de la cour qui menaçait de rompre les relations pacifiques qui avaient existé jusqu’alors entre le gouvernement et le Parlement de Paris.

82Toujours est-il que L’Averdy bénéficiait encore d’une grande autorité sur le parlement de Paris qui enregistra en 1767, et sans mot dire, la prorogation du second vingtième pour deux années. Par son intermédiaire, il disposait d’une marge de manœuvre non négligeable pour faire plier les autres cours du royaume tandis qu’il avait les clés, comme ministre, pour satisfaire un certain nombre d’ambitions. Et il faut être aveuglé par une haine inexpiable contre les magistrats pour ne pas s’apercevoir que depuis 1764 L’Averdy avait dû faire entendre raison aux magistrats par l’intermédiaire du Parlement de Paris. Cette politique avait cependant ses limites parce qu’une partie des magistrats était naturellement portée au maintien des traditions et n’avait donc pas du tout apprécié les décisions novatrices du gouvernement. Enfin, la mauvaise situation des finances affaiblissait la position du contrôleur général et détériorait celle de ses partisans dans les cours.

83Pour éviter des conflits avec le parlement, L’Averdy pensait qu’il fallait s’attacher à donner une attention particulière à l’opinion publique. Suivant son analyse, il y avait alors deux genres de ressources qui intéressaient l’opinion et sur lesquelles « le public inquiet... jette des yeux de désir et.. le témoigne assez haut depuis quelques temps ». Il s’agissait, comme en 1763, du « retranchement des profits des gens de finance et une assiette d’impositions qui fasse disparaître les frais de perception pour donner un plus grand versement annuel dans le Trésor royal et un moins payé par les peuples ». Malgré sa propension à tendre l’oreille, le contrôleur général répondait tout simplement non. Il estimait que le public avait raison mais qu’il ne réfléchissait pas que « tant que l’État subsistera tous les jours par le crédit et par l’argent de ces mêmes financiers, il est impossible de se livrer à ces mêmes ressources : tout manquerait le lendemain ».

84Malgré ce refus catégorique de projets qui lui ont toujours paru n’être que des vœux pieux en l’état des affaires, L’Averdy pensait que l’on devait tout de même retirer quelques avantages de l’opinion. Il était en effet convaincu qu’il fallait accéder au vœu public d’une réduction des dépenses de l’État. Le contrôleur général plaida en faveur de ce choix pour plusieurs raisons. Selon lui, le surendettement de l’État était si grave que toutes les mesures prises pour l’enrayer avaient été inefficaces. Comme on avait dû rembourser chaque année des sommes très importantes, il avait fallu tirer sur les anticipations pour assurer le financement des services ministériels sans parvenir à solder l’ensemble de l’arriéré. Le volume des anticipations et le coût de leur gestion étaient si élevé qu’il avait été nécessaire de faire appel au crédit pour en réduire les quantités qui dépassaient les facultés des financiers. En sorte que le public s’était convaincu, dès les débuts du mois de janvier 1766, que la banqueroute était inévitable et que cette opinion suffisait par elle-même à entraîner le discrédit. On avait ensuite été obligé de réduire le taux légal des constitutions pour ne pas perdre totalement les avantages de l’emprunt du mois de janvier 1766, ce qui permettait de diminuer l’intérêt des anticipations, de soutenir la croissance économique et d’éviter que l’argent remboursé n’aille se replacer aussitôt à 5 % sur des particuliers mais revienne, au contraire, dans les caisses de l’État, ce qui relèverait le discrédit ou permettrait d’aider l’agriculture et le commerce. Dans cette situation déjà périlleuse, le contrôleur général découvrit peu de temps après l’existence de 150 millions de nouvelles dettes, soit une année et demie des dépenses du Trésor royal.

  • 29 Pierre Le Verdier, op. cit., tome IV, p. 233, L’Averdy à Miromesnil, 13 février 1767 et p. 251, 29 (...)

85Bien que l’on ne puisse pas l’affirmer positivement, il est à peu près évident que l’affaire des 150 millions affecta profondément L’Averdy. À supposer qu’il ait été naïf lors de son arrivée aux finances, ce que nous ne pensons pas, cette affaire déniaisa définitivement le ministre sur le soutien qu’il pouvait attendre de ses collègues et collaborateurs. Au mois de janvier 1766, les perquisitions effectuées chez les magistrats bretons avaient montré que l’opposition du Parlement de Bretagne était en partie le résultat du désir de La Chalotais d’être promu au contrôle général. S’il ne connaissait pas la teneur des lettres de Dereines, il soupçonnait qu’il avait existé une cabale pour le faire tomber en 1765. D’autre part, il lui était impossible de croire qu’on ne lui avait pas caché à dessein l’existence d’une somme aussi considérable que 150 millions de dettes. L’Averdy fut sans doute profondément dégoûté par cette succession de trahisons. Au mois de février 1767, il assura Miromesnil qu’il n’était pas refroidi contre lui et lui exposa les raisons de son silence : « En vérité, c’est le fruit de mon métier, qui laisse toujours au fond de l’âme une angoisse qui ne permet pas à l’homme d’être ce qu’il est ». Il brisera la glace deux mois plus tard lorsqu’il informera Miromesnil de la découverte des nouvelles dettes : « J’ai renfermé ma douleur et mes inquiétudes dans le plus profond de mon cœur, sauf le peu de monde qu’il a fallu nécessairement mettre au fait »29.

B. DIEU ET SES SAINTS

86En 1769, Turgot écrivit à son ami Dupont de Nemours que s’il voulait obtenir quelque chose du gouvernement il ferait mieux de s’adresser à Dieu (le contrôleur général) qu’à ses saints (les intendants des finances). C’était une manière de souligner l’indépendance et la capacité d’obstruction des collaborateurs directs du contrôleur général des finances. Il semble que L’Averdy fut très mécontent de l’attitude de certains intendants des finances. Dans son rapport au roi, il a évoqué les difficultés qu’il avait éprouvées pour se procurer un état exact de la situation des finances du royaume. La découverte de l’existence d’un important arriéré de dettes à la fin de l’année 1766 ou au début de 1767 fut certainement à l’origine du profond remaniement de la structure du contrôle général des finances qui n’apparaît qu’en 1768 dans les pages de l’Almanach royal.

87Pour comprendre le sens de ces transformations, il faut rappeler que la direction du Trésor royal, faisait traditionnellement partie du département du ministre des finances. Elle était confiée à un personnage très important dans la hiérarchie administrative : le premier commis des finances. Un mémoire rédigé en 1781 par Dufresne, alors premier commis des finances, exposa en cinq points quelle était la nature de son travail :

88« 1° de faire former et de verifier l’État exact de tous les Revenus annuels soit fixes ou Casuels.

892° De constater leur situation presente relativement à la disposition qu’on peut avoir faite d’une partie de ces revenus par Anticipation, en y comprenant ce qui peut rester en argent ou en Effets à la même Epoque, dans la Caisse du trésor royal, et ce qui reste à rentrer des Emprunts ouverts.

903° de faire former l’État de toutes les Depenses annuelles et ordinaires, et celuy des Depenses extraordinaires.

914° de constater la Situation presente de L’un et de L’autre pour reconnoitre ce qui reste à en payer.

925° d’établir d’aprés ces differens États un Tableau de Comparaison tant en Recette qu’en Depense de l’ordinaire et de l’Extraordinaire réunis, à partir de la position presente.

  • 30 Bibl. nat., Joly de Fleury 1434. Idées générales sur les fonctions du Premier commis des finances, (...)

936° de faire un Travail personnel pour s’instruire de la distribution mécanique de la besogne, des differentes formes qui s’observent par chacun des chefs de Bureau, des motifs et des Effets de cet ordre de Travail et d’en faire des Mémoires particuliers dont l’ensemble pût en quelque maniere être le Code de toutes les fonctions d’un premier Commis des finances »30.

94Le premier commis des finances exerçait donc les fonctions combinées d’un actuel directeur du budget, du trésor et de la comptabilité publique puisqu’il devait, d’une part, établir au jour le jour, pour l’instruction du ministre, la situation exacte des revenus et des dépenses de l’État dans le cadre des divers exercices financiers, et, d’autre part, justifier l’emploi des dépenses publiques. Il devait enfin proposer au contrôleur général des moyens pour combler les déficits ou subvenir aux débours extraordinaires.

  • 31 Telle était l’affirmation de Laborde à Bertin dans une lettre sans date lorsqu’il demanda à ce min (...)

95L’importance stratégique du premier commis des finances dans la détermination de la politique économique et financière explique qu’il ait toujours été l’un des principaux collaborateurs des ministres placé directement à ses côtés. En 1724, cette fonction avait été attribuée à Jean de Boullongne qui la conserva lorsqu’il fut nommé intendant des finances en 1744 et qui la transmit ensuite à son fils. De telle sorte qu’au début des années 1760, le département personnel du ministre des finances était privé d’un organe d’information absolument capital. Il est probable que Boullongne ait été désigné par L’Averdy comme le responsable des erreurs de calculs dans le montant total de la dette qu’il était le seul à pouvoir connaître puisqu’il était en possession de tous les documents relatifs aux recettes et aux dépenses de l’État31. Aussi, en 1768, le département de Boullongne fut-il dépecé. On lui enleva trois de ses premiers commis dont deux passèrent sous l’autorité de L’Averdy tandis que la direction du Trésor royal retourna, comme par le passé, dans le giron du contrôleur général et au profit du premier commis des finances dont les fonctions furent ainsi ressuscitées. Cette petite révolution administrative est nettement inscrite à l’Almanach royal. Entre 1767 et 1769, le nombre de premiers commis rattachés au département ministériel passa brutalement de 7 à 16. Terray ira encore plus loin encore dans la volonté de L’Averdy de prendre directement le contrôle du trésor.

96Tandis que L’Averdy restructurait le contrôle général, le ministre, qui voulait faire des économies et augmenter les recettes pour équilibrer son budget, se rapprocha de Marie-François d’Ormesson, l’intendant des finances chargé de l’un des départements les plus importants, celui des impositions. Nous n’avons pas de renseignements précis sur les relations entre les deux hommes. Il est probable qu’ils apprirent à bien se connaître à l’occasion de l’enquête sur le cadastre. Les papiers de l’intendant des finances montrent par ailleurs que d’Ormesson avait, comme L’Averdy, un goût très prononcé pour l’histoire, ce qui a pu renforcer leur sympathie commune. Enfin, en 1767, les deux hommes travaillèrent la main dans la main, non seulement à l’occasion de la réforme de la confection des rôles de la taille mais aussi dans leur volonté commune d’instaurer un contrôle plus efficace des dépenses de l’État.

  • 32 John-Francis Bosher, French finances. 1770-1795. From business to bureaucracy, Cambridge, 1970. No (...)
  • 33 Arch. nat., F7 6572. Dossier Soulavie.

97Contrairement à l’opinion émise par John Bosher, Terray ne fut pas le premier contrôleur général des finances à essayer de mieux contrôler les dépenses de la monarchie, ni L’Averdy d’ailleurs32. Un extrait du recueil des travaux accomplis par un sieur Brunet montre que ce commis du contrôle général fut successivement chargé par Bertin, L’Averdy et à leur suite Terray, de dresser des mémoires sur l’administration financière et fiscale. Bertin lui confia le soin de s’occuper des recettes générales dont les résultats formaient un gros volume sans doute aujourd’hui disparu tandis que L’Averdy lui demanda de faire, pour ainsi dire, « l’audit » de l’administration des domaines et bois, des trésoriers généraux et des fermes générales. Enfin Brunet fut chargé de rédiger un rapport sur les rentes dans lequel il avait inséré l’analyse de toutes les différentes créations de rentes, loteries royales et emprunts depuis 1560 jusqu’en 176133. Travailleur, Brunet remplit sa mission. On dispose en effet de certains extraits de ses rapports et même d’un mémoire, conservé dans les archives d’Ormesson, qui avait calculé les bénéfices considérables qui avaient été touchés par les fermiers généraux, moins sur les baux des fermes que grâce à leurs avances de trésorerie dont l’intérêt dépassait souvent 10 %, depuis la Régence jusqu’en 1762.

98S’inspirant ouvertement des exemples de Colbert et de Sully qui s’étaient distingués par des recherches et des réformations pour recouvrer une partie des droits usurpés ou aliénés par le roi, L’Averdy songea à augmenter les revenus royaux en remboursant à leurs propriétaires le capital de droits aliénés. Il décida ainsi de rentrer dans la possession des droits domaniaux aliénés : « les poids et mesures, les mesurages de bois et de charbon et autres de cette espèce ». Vendus pour 7 millions de livres au début du xviiie siècle, leur produit annuel était évalué dans les années 1760 à la somme de 6 millions au moins. Selon L’Averdy, l’opération mise en régie devait rapporter 4 millions par an, déductions faites du remboursement des intérêts et du principal des avances des régisseurs auxquels seraient confiés cette mission. Un tel profit montre que les aliénations anciennes faites dans l’urgence se révélaient, à moyen terme, extrêmement nuisibles à l’État, notamment parce que la croissance économique avait eu pour effet de multiplier la valeur de ces droits. Par un édit du mois de janvier 1770, l’abbé Terray rentrera également dans une partie des droits aliénés en 1704 et 1706 au profit des officiers des eaux et forêts, en l’occurrence un pourcentage fixe (14 deniers par livre) sur le produit des ventes de bois dont la valeur marchande s’était considérablement accrue depuis le début du siècle.

99Une autre mesure, plus importante, relie directement l’œuvre de Colbert à celle de L’Averdy. Préoccupé par l’énorme arriéré des pensions, gages, gratifications, rentes et autres dépenses qui s’acquittaient par les comptables sur les revenus des impositions directes et indirectes, L’Averdy voulut examiner de près ces dépenses qui grevaient la moitié des revenus royaux. Le ministre apprit alors que pour 178 millions de fonds ordonnés, il existait 144 états du roi ! Pis, il apparaissait que depuis cent ans les états du roi étaient simplement recopiés d’une année sur l’autre, en y ajoutant de nouvelles dépenses.

  • 34 F30 1101. Règlement du 15 septembre 1661 portant établissement du Conseil Royal des finances confé (...)
  • 35 Françoise Mosser, Les intendants des finances au xviiie siècle. Les Lefèvre d’Ormesson et le « dép (...)

100Deux arrêts du Conseil mirent fin à ce chaos administratif. Le premier, daté du 30 octobre 1767, remit les états du roi conformément au règlement du 15 septembre 1661 qui avait alors marqué la chute de Fouquet. Un seul intendant des finances, en l’occurrence d’Ormesson, devait désormais être chargé de leur confection. Ces états étaient réduit au nombre de sept auquel s’ajoutait un huitième état comprenant le résumé de ces sept états. D’autre part, il était interdit à l’avenir d’insérer « aucunes nouvelles charges dans les états de distribution des finances, à moins qu’elles n’aient été ordonnées par S.M. et approuvées de sa main »34. Les dépenses casuelles des départements ainsi que les parties nouvelles de dépenses portées sur les états du roi devaient faire l’objet de bordereaux spécifiques sur lesquels seraient expédiés des arrêts du Conseil les validant. Enfin un second arrêt du Conseil ordonna les formes nécessaires pour la construction des états du roi, pour la représentation des titres justificatifs des dépenses ordonnancées « et les précautions convenables pour empêcher, s’il est possible, le cours des abus et de la négligence ». Enfin, on confia à Harvoin le soin de mener une enquête qui permit « le retranchement de près de 800 000 livres de charges employées mal à propos dans les états du Roy des différents départements et une extinction de 19 millions de livres de capitaux »35.

  • 36 Louis Petit de Bachaumont, Mémoires secrets, Londres, 1777-1789, 31 vol., tome III, 13 octobre 176 (...)

101De telles mesures n’étaient certainement pas pour plaire aux autres intendants des finances qui parvinrent à récupérer, sous Terray, et chacun pour leur département, la confection des états du roi. Ces recherches minutieuses expliquent peut-être le sens d’une caricature de L’Averdy qui circulait à son époque et le représentait tel un esprit minutieux et mesquin fouillant partout – même sous les rivières – avec un bâton au bout duquel étaient accrochés des arrêts du Conseil réglementant les moindres sources de revenus36. Assurément, on peut s’interroger sur le sens de la réforme des états du roi. Moins d’un million de livres d’économie semblait peu de choses au regard du travail énorme que nécessita une enquête qui occupa trois commis pendant trois ans et coûta près de 700 000 livres en frais de fonctionnement. Pourtant, à regarder de près les opinions des contrôleurs généraux du xviiie siècle, des ministres qui géraient des centaines de millions, tous étaient obsédés par les moindres économies. On peut le comprendre si l’on considère que L’Averdy regardait les dix millions à verser en 1768 pour prix de la négociation des rescriptions comme une somme considérable.

  • 37 Archives nationales, F30 110. Mémoire de Calonne à Louis XVI sur l’Assemblée des Notables : « On d (...)

102Pourtant, si les contrôleurs généraux pouvaient parfois donner l’impression de remuer les fonds de tiroirs, c’était pour des raisons plus nobles. Depuis L’Averdy au moins, tous les contrôleurs généraux ont sans cesse répété au roi l’impérieuse nécessité de réduire les dépenses, en particulier celles de leur mai son. Cette sempiternelle revendication avait sans doute de quoi agacer les souverains. Dans un mémoire adressé à Louis XVI, Calonne conjura encore une fois le roi de ne point perdre son sang froid lorsque les Notables lui demanderaient, une fois de plus, après les parlements et l’opinion publique dans son ensemble, de réduire ses dépenses37. Cet argument a sans doute fait beaucoup de mal à la monarchie car le déficit s’identifiait de la sorte aux abus des ministres, de la cour et d’un petit monde de privilégiés. Sur l’objet de ces critiques, les contrôleurs généraux avaient pourtant une position beaucoup plus sereine. Laverdy estimait en effet que « les cris du public sur les dépenses sont fondées... en tant qu’il demande qu’on ne dépense point au-delà de ce qu’on peut avoir ». Il ajoutait cependant que le public « ne peut pas juger de la nécessité de ces dépenses. C’est au souverain à peser l’un avec l’autre... et à former en conséquence dans le secret de la conscience et de sa sagesse une balance équitable ».

  • 38 Arch. nat, F30 1101, Mémoire de M. Necker : il propose de supprimer tous les Trésoriers des différ (...)

103Le ministre n’alla pas plus loin parce qu’il estimait que la situation financière était si grave que les économies, nécessaires et pleinement justifiées, seraient insuffisantes. Il faut recourir une fois encore à Necker pour comprendre le sens profond des demandes d’économies des ministres. Dans un mémoire adressé à Louis XVI, 1e directeur des finances a expliqué les relations existant entre le crédit de l’État, les dépenses de la Maison du roi et l’opinion publique qui concluait de la manière suivante : « Il faudra bien que la finance ait recours à des impôts puisqu’elle n’a rien pu obtenir sur la Maison du Roi, etc. ». Pour Necker, ces propos étaient « absurdes dans leur étendue, mais dès qu’ils sont généraux ils influent sur le credit et sur d’autres opinions bien essentielles »38.

104L’Averdy pensait certainement comme Necker. Mettant en regard les projets de réduction de dépenses avec leurs résultats effectifs, le volume des impositions levées dans le royaume avec le déficit du budget, L’Averdy exhorta le Roi : « Votre royaume ne se rétablira solidement, Sire, son crédit ne reprendra sa consistance, et votre autorité ne retrouvera son lustre, qu’autant que l’égalité de la recette et de la dépense sera établie, qu’ensuite il surviendra de nouvelles diminutions qui permettront d’accorder des soulagements aux contribuables ». Et faisant allusion à l’ordre qu’il avait reçu en 1767 de faire 20 millions d’économies tout en trouvant les moyens de soutenir une guerre, il déclarait encore : « si la guerre survenait dans l’état actuel des choses, comment donc, Sire, pourrait-elle être soutenue avec un déficit aussi considérable pendant la paix ? Comment Votre Majesté soutiendra-t-elle les dépenses énormes de la guerre à la paix qui serait faite ensuite ? Comment pourrait-on constituer de nouveau tout ce qui se trouverait dû et arriéré, puisqu’après 5 années de la paix tout n’est pas encore fini et que le discrédit a accompagné toutes les opérations ». Et L’Averdy d’exposer le cœur même de son administration financière et les principes qui avaient toujours conduit sa main : « S’il y a un moyen, Sire, de pouvoir soutenir la guerre avec honneur dans la suite, ce n’est qu’en diminuant les dépenses pendant la paix, en faisant intervenir par la libération, une diminution d’intérêts qui puisse correspondre à ceux des emprunts qu’entraînerait la guerre et des dettes qu’elle fera contracter. Et ces emprunts à faire pendant la guerre ne pourront même réussir qu’autant que le crédit sera rétabli pendant la paix ; autrement on ouvrirait en vain des emprunts, ils ne tenteraient pas à moins d’un avantage usuraire et ruineux pour l’État ».

Notes

1 Leur cotation n’est pas régulière.

2 Bibl. nat., Fr. 8019. Papiers Marquet de Bourgade : Mémoire et idées relatifs au cours des effets royaux, décembre 1766, f° 1-8. Une note précise que « M. Marquet de Bourgade n’a fait aucun usage de ce mémoire ».

3 Arch des Aff. étr., Mémoires et documents, France, 1260, f° 279-281.

4 T.J.A. Le Goff, « How to finance... », op. cit.,, p. 136.

5 Id.

6 A. Rousselot de Surgy, op. cit., tome II, p. 687.

7 Arch. des Aff. étr., Mémoires et documents, France, 1260, f° 265-272, Mémoire au sujet de la reconstitution.

8 Bourgade avait donc raison : les particuliers n’auraient aucun intérêt à vendre leur contrat de rente à 5 %.

9 On se souvient que peu de temps après la publication de l’édit du mois de juin 1766 L’Averdy fit rendre une déclaration royale qui relevait quelque peu le cours légal des constitutions en permettant aux créanciers de retenir les impositions de leurs débiteurs.

10 Arch. des Aff. étr., id., Mémoire au sujet de la reconstitution, f° 267.

11 Les citations précédentes sont tirées du mémoire de décembre 1767.

12 Arch. des Aff. étr., id., f° 301-305. Observations sur le mémoire des reconstitutions. Ce mémoire sans titre est une mise au net des observations autographes de L’Averdy apposées en marge du mémoire du mois de juillet 1768 avec des réponses à ses observations.

13 En effet, en vertu de l’édit de décembre 1764 le titulaire d’une rente de 1 000 livres à 4 % recevait 40 livres d’intérêts par an. Le remboursement du capital sur le pied du denier vingt réduisait la valeur de la rente remboursable à 800 livres, soit un cinquième.

14 En relevant le taux de l’intérêt en cas de guerre, les anciens créanciers perdraient par rapport aux nouveaux prêteurs qui obtiendraient 5 % mais se trouveraient menacés de subir une réduction de leur capital remboursable après la fin des hostilités.

15 Arch. des Aff. étr., Observations..., f° 304 v° et 305. L’Averdy ajoutait encore : « Mon sentiment auroit été de n’accorder cette faveur aux nouveaux contrats que pour la première mutation et comme cela peut mener loin, j’aurois estimé à 5 ou 6 ans cette mutation pour le tout, et limité la faveur à la durée de 6 ans ; mais puisqu’il faut sacrifier ma façon de penser, je n’en parle plus ».

16 Id., f° 305 v°.

17 Op. cit., tome II, p. 692.

18 Voir à cet égard l’article de Paul Butel, « Contribution à l’étude de la circulation de l’argent en Aquitaine au xviiie siècle. Le commerce des rescriptions sur les recettes des finances », Revue d’Histoire économique et sociale, vol. 52, 1974, p. 83-109. L’auteur écrit d’ailleurs pages 86-87 que « les rescriptions ou mandats sur le produit des recettes des finances... sont escomptées en anticipation sur l’échéance de leur paiement par les banquiers parisiens. Ceux-ci après les avoir prises, les placent dans leur portefeuille et les négocient exactement comme des lettres de change, les rescriptions sur les receveurs peuvent être endossées, elles sont versées dans le commerce ».

19 2 septembre 1681, 18 octobre 1685, 18 septembre 1683, 30 décembre 1684, 12 janvier 1686, 29 mars 1695, 6 avril 1709, 11 juin 1709 et 11 mars 1721.

20 Arch. nat., F7 657. Dossier Soulavie. Extrait du recueil des travaux que le sieur Brunet a fait par les ordres de MM. Bertin et De L’Averdy, contrôleurs généraux des finances, sur les différentes administrations des finances en 1760 jusqu’en 1764.

21 Id. Notons que Brunet était particulièrement hostile aux rescriptions des receveurs généraux des finances qu’il accusait de prêter au roi l’argent qu’ils avaient en caisse ou de racheter les rescriptions qu’ils avaient émises sur la recette des impôts. Sur ce point, voir surtout John-Francis Bosher, French finances, 1770-1795. From business to bureaucracy, Cambridge, 1970.

22 Op. cit. Tout le chapitre 4 est consacré aux emprunts par anticipations.

23 Cocquereau, Mémoires de l’abbé Terray, controlleur general des finances ; Avec une relation de l’évenement arrivé à Paris en 1775, & suivie du quatorze lettres d’un Actionnaire de la Compagnie des Indes, Londres, 1776, p. 17-18.

24 Yves Durand, op. cit., p. 150.

25 Bibl. nat., Fr. 11347, Autres mémoires remis par Beaujon, f° 170. Comme nous l’avons déjà dit, Beaujon et Laborde se détestaient et se reprochaient l’un à l’autre les mêmes erreurs. Laborde écrivait ainsi à son sujet que la compagnie financière dont il avait fait partie n’avait pas eu de crédit suffisant et « inonda Paris de ses billets à court terme », Yves Durand, op. cit., p. 150.

26 Arch. nat., K 895, pièce 70, Note explicative sur les Anticipations, 4 f.

27 Elle versait à ses actionnaires un intérêt annuel de 4 % pour prix de l’achat de l’action, un dividende et, en sus, l’avantage pour leur titre de participer à une loterie annuelle.

28 Sous le règne de Louis XV, le gouvernement étudia à plusieurs reprises l’éventualité d’établir une banque en France. Malgré l’échec de Law, le Régent y était très attaché. En 1730, en pleine crise économique et financière, de nouveaux projets furent mis à l’étude sans que l’on y donnât de suites. Les archives du quai d’Orsay conservent dans la série Mémoires et Documents, France, 1268 plusieurs mémoires rédigés à cet effet en 1730 dont un Mémoire pour le rétablissement de la confiance par M. Silhouet et un mémoire sur la situation présente des affaires, et sur ce qui se peut faire pour augmenter la circulation et aider le commerce. Il semble qu’en 1756 le gouvernement ait à nouveau sérieusement envisagé l’idée de créer une banque. Dans un long et passionnant mémoire sur le crédit public conservé à la Bibliothèque nationale (Nouv. acq. fr. 4295), François Veron de Forbonnais a présenté en 1756 ses idées au contrôleur général Moreau de Séchelles et a longuement discuté les objections qui lui furent opposées. Ce manuscrit inédit mériterait certainement une publication intégrale, Paul Harsin s étant limité dans son ouvrage, Crédit public et banque d’État en France du xvie au xviiie siècle, Paris, 1933, à reproduire le projet d’arrêt du Conseil rédigé par Forbonnais.

29 Pierre Le Verdier, op. cit., tome IV, p. 233, L’Averdy à Miromesnil, 13 février 1767 et p. 251, 29 mai 1767.

30 Bibl. nat., Joly de Fleury 1434. Idées générales sur les fonctions du Premier commis des finances, et sur la conduite qu’il doit se proposer, 16 octobre 1781 f° 208-211 (par Dufresne).

31 Telle était l’affirmation de Laborde à Bertin dans une lettre sans date lorsqu’il demanda à ce ministre de faire confectionner par Boullongne un état des revenus, dépenses et dettes de la guerre (Bibl. nat., Fr. 6498, f° 110).

32 John-Francis Bosher, French finances. 1770-1795. From business to bureaucracy, Cambridge, 1970. Nos propos ne contredisent en rien la thèse de cet historien mais tendent à montrer, ce qui paraît d’ailleurs logique, que les ministres, éprouvant beaucoup de difficultés dans leurs projet de réformes de l’impôt, ont tous désiré pouvoir exercer un contrôle plus efficace des recettes et des dépenses pour équilibrer leur budget. Dès les années 1750, l’opinion publique demandait des économies tandis que les désastres de la guerre de Sept Ans obligeaient, nous l’avons vu, à entreprendre une telle politique, notamment pour justifier Ta nécessité de certaines mesures économiques et financières.

33 Arch. nat., F7 6572. Dossier Soulavie.

34 F30 1101. Règlement du 15 septembre 1661 portant établissement du Conseil Royal des finances conféré avec le règlement du Conseil du 30 octobre 1767 avec quelques observations historiques (comparaison des articles de 1661 avec les réformes de 1767, provient des archives de l’intendant des finances Villiers du Terrage).

35 Françoise Mosser, Les intendants des finances au xviiie siècle. Les Lefèvre d’Ormesson et le « département des impositions » (1715-1777), Genève-Paris, 1978, p. 159.

36 Louis Petit de Bachaumont, Mémoires secrets, Londres, 1777-1789, 31 vol., tome III, 13 octobre 1767.

37 Archives nationales, F30 110. Mémoire de Calonne à Louis XVI sur l’Assemblée des Notables : « On doit encore dire qu’il paroit être de la bonté et de la sagesse du Roi de n’être pas étonné ou mécontent, et qu’il sera aussi de sa bonté et de sa sagesse d’avertir les princes présidents de ne le pas être eux mêmes de l’insistance qu’on doit prévoir, et qui peut-être plus ou moins fortement exprimée, sur la nécessité de l’ordre et de l’économie. L’essentiel est que le déficit soit couvert ; d’ailleurs on est persuadé que le Roi a plus que personne l’intention de mettre l’ordre dans toutes les recettes et dans toutes les dépenses ; et qu’il daignera scavoir gré aux notables de lui en rappeler la nécessité et de lui en indiquer les moyens ».

38 Arch. nat, F30 1101, Mémoire de M. Necker : il propose de supprimer tous les Trésoriers des différentes parties de la Maison du Roi et de créer un seul payeur général.

Table des illustrations

Titre Graphique 1 Valeur de sept effets royaux à la Bourse de Paris (1765-1770) (moyenne mensuelle)
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Titre Tableau 13 Plan de remboursements des dettes d’après les projets de Marquet de Bourgade
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Titre Graphique 2 La Caisse d’escompte et le redressement des actions des fermes
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© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1999

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