Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Finances et politique au siècle des Lumières

 | 
Joël Félix

Quatrième partie. Le maintien des réformes

Introduction

Texte intégral

  • 1 Sur ce personnage qui a laissé plusieurs volumes de papiers inédits et extrêmement intéressants vo (...)
  • 2 Bibl. nat., Ms. Fr. 8019. Papiers Marquet de Bourgade, Observations remises à M. Foullon en conseq (...)
  • 3 Id., Précis de la situation des finances au mois de février 1767 suivant les mémoires et états de (...)

1Quels que fussent les fondements théoriques, les justifications pratiques et les ambitions économiques, financières et politiques des mesures prises par L’Averdy au cours des trois premières années de son ministère, il apparaissait, au début de l’année 1767, que les choix stratégiques opérés jusqu’alors n’avaient pas apporté d’améliorations sensibles à l’état des finances du gouvernement. Analysant les prévisions budgétaires de l’année 1767 que lui avaient communiquées L’Averdy, Jacques Marquet de Bourgade (1718-1784)1, l’un des experts financiers que consultait régulièrement le gouvernement, remarqua que « pour faire quadrer les recettes aux dépenses courantes de 1767 il manque plus de 45 millions »2. Le revenu brut n’était certes pas négligeable puisqu’il s’élevait à 304 millions, soit une augmentation de 18 % par rapport au temps de Machault. Mais les charges diverses consommaient 151 millions (49,6 % des recettes) dont 67 millions étaient « à remettre à la ville pour le payement des rentes ». À ces déductions s’ajoutaient encore 24 millions destinés à la caisse des arrérages et 10 millions pour la caisse d’amortissement. Au total, le revenu net disponible pour le Trésor royal, ou revenant bon, ne devait pas être supérieur à 119 millions de livres. Cette somme était très insuffisante pour payer les dépenses courantes des ministères évaluées à 164 millions en 1767 et dans lesquelles n’étaient pas comprises un arriéré de 100 millions de dettes des divers départements. Le solde de l’arrangement prévisionnel des finances pour l’année 1767 présentait donc un déficit de 45 millions (37 % des revenus disponibles pour le Trésor royal)3. Marquet concluait donc que si le second vingtième, dont la perception venait à terme, ne pouvait être continué, « le vuide pour 1768 seroit d’environ 60 millions » et qu’il serait à peu de choses près le même pour les années suivantes.

  • 4 Id., Observations..., On ne sait pas si ce mémoire fut sollicité par L’Averdy en personne. Il fut (...)

2Le manque à gagner était d’autant plus considérable que pour Marquet il n’était pas question de songer à augmenter les impositions qui « sont portées aussy loin qu’il est possible de le faire pendant la paix ». La perte de confiance du public « dont l’indisposition est si grande » interdisait également de lever aucun emprunt pour combler le déficit. Il n’y avait « rien à espérer des parlements par la voye de la négociation » ou des moyens d’autorité qui ne pourraient « avoir qu’un succès incertain ». L’évolution de la conjoncture économique et internationale menaçait encore de modifier singulièrement les projections budgétaires. « L’événement d’une mauvaise récolte » creuserait encore le déficit en augmentant les dépenses de plus de dix millions à cause des achats de blés indispensables et des diminutions consécutives des recettes fiscales. Enfin, « la circonstance d’une guerre » avec l’Angleterre, que l’on redoutait tant mais que l’on ne pouvait totalement éliminer du calcul de prévision financière, « augmenterait les dépenses de plus de 100 millions pour lesquels en forçant tous les moyens on arriveroit à peine à se procurer 30 ou 40 millions d’augmentation des impositions »4.

  • 5 Id.

3Pour Marquet, le mal était si grand qu’on ne pourrait y remédier en agissant sur un seul registre. Il fallait d’abord diminuer les dépenses courantes de 30 millions par an au moins, s’assurer en même temps de la continuation de toutes les impositions, rétablir le crédit en supprimant la loi fixant le taux de l’argent à 4 % de manière à trouver une ressource par le crédit, réduire le volume des effets au porteur, ce qui permettrait de relever la place et d’obtenir une diminution sur le paiement de leurs arrérages et, bien entendu, se procurer une ressource extraordinaire de 25 à 30 millions pour balancer les recettes et les dépenses. Un dernier point paraissait essentiel : réduire le volume des anticipations à une échéance de six mois au plus et lutter contre le discrédit « afin de trouver pendant la guerre les ressources dans l’augmentation des impositions et dans une plus grande anticipation sur les revenus »5.

4L’Averdy était bien conscient de la périlleuse situation des finances pour l’année 1767. Il savait que ses décisions économiques et financières n’avaient pas donné les améliorations que l’on en avait généralement attendu. Contre toute attente, les cours de justice n’avaient pas toujours voulu soutenir l’action du contrôleur général qui avait trouvé un puissant écueil en Bretagne et dans quelques autres provinces du royaume. Dans ce contexte financier et politique très tendu qui s’accompagnait d’un renversement de la bonne conjoncture économique de la fin des années 1750, le gouvernement devait s’attendre à l’opposition de la magistrature et aux récriminations des insatisfaits du moment.

5Dans un royaume où les opinions s’entre-déchiraient depuis longtemps, le choix politique et financier pouvait se réduire à peu de choses : maintenir la ligne de conduite en espérant que la situation s’améliorerait peu à peu ou alors revenir sur des décisions dont les principes, à l’expérience, pouvaient paraître contraires au rétablissement de l’ordre. Confronté à cette alternative, L’Averdy n’hésita jamais. Il était en effet intimement persuadé que la situation déplorable des finances était la conséquence d’une mauvaise gestion des deniers royaux qui s’était profondément détériorée pendant la guerre de Sept Ans : « Depuis longtemps, annonça L’Averdy au roi en 1768 vos finances sont conduites avec le secours de palliatifs et de ressources momentanées non proportionnées à l’étendue du mal. Cette époque remonte au moins à la conclusion du traité d’Aix la Chapelle. La dépense depuis ce temps a toujours surpassé la recette tous les ans. L’État s’est arriéré par des emprunts ou par des dettes, les dépenses énormes de la dernière guerre ont infiniment augmenté le mal, et enfin les quatre premières années de la paix ont présenté une si énorme confusion qu’il est sensible qu’on ne pouvait pas y remédier pendant qu’on cherchait à constater tout et à y mettre de l’ordre ». Pour le ministre, les gouvernements successifs avaient abusé du « secours de palliatifs et de ressources momentanées non proportionnées à l’étendue du mal ». Les ressources extraordinaires considérables levées chaque année avaient eu de graves conséquences. Non seulement l’argent, qui s’était resserré, coûtait de plus en plus cher mais surtout les édits bursaux avaient livré l’état des affaires au regard du public qui « sait trop bien calculer aujourd’hui et... en conclut la faillite comme nécessaire ». Pour L’Averdy, la mauvaise gestion des finances rejaillissait nécessairement sur la stabilité politique. Elle enhardissait « l’ennemi qui voit l’état fâcheux du royaume sur lequel il veut envahir des possessions ou des branches du commerce ». Elle perdait enfin l’autorité royale qui s’énervait car les besoins du gouvernement l’obligeaient à céder « malgré le chagrin qu’il en ressent ».

6Cette analyse des problèmes financiers de la monarchie poussait naturellement L’Averdy à refuser la tentation des solutions faciles. Ses choix stratégiques, pris de concert avec les ministres, leurs collaborateurs et les meilleurs spécialistes des questions étudiées, lui paraissaient bons sur le long terme et indispensables au moins pour sortir la monarchie des ornières d’une gestion qui s’était trop souvent bornée à renvoyer les problèmes immédiats à un terme plus éloigné. Voyant loin, il ne se voilait pas la face et acceptait l’idée que le surendettement de l’État rendrait peut-être la banqueroute inévitable. Mais « le tout est de la faire convenablement, car quand même un grand État serait réduit à la nécessité dure et honteuse de faire faillite, il y aurait encore à chercher et à trouver la manière la moins nuisible de le faire ». Il rejetait néanmoins « une idée aussi funeste » car, dit-il, au roi, le gouvernement devait préalablement « essayer tous les moyens possibles de sauver son maître avec les secours de son autorité et les citoyens malgré eux et malgré leurs plaintes ».

7Les années 1767 et 1768 allaient donc être entièrement consacrées à trouver les moyens de corriger les imperfections ou de donner leur pleine puissance aux décisions prises depuis le début du ministère de L’Averdy, cela afin d’en asseoir plus solidement les principes et éviter la banqueroute. Ce choix allait certes dans le sens des convictions politiques du contrôleur général pour lequel l’affaiblissement de l’autorité du gouvernement et l’instabilité politique tenaient à l’absence d’une politique fermement soutenue, le roi acceptant trop volontiers de renvoyer ses ministres et de faire marche arrière dès que se levait la moindre opposition un peu importante. La décision de L’Averdy de se battre jusqu’au bout pour maintenir sa ligne politique et, financière ne fut pourtant pas seulement de son fait mais, plus encore, le résultat de la volonté du gouvernement.

8Au mois de mai 1767, L’Averdy fit en effet le point de la situation des finances dans un comité de ministres devant lesquels il abattit ses cartes. Le déroulement de cette séance de travail est connu par une lettre du contrôleur général qui en conta les détails à Miromesnil. L’Averdy entama son discours en remarquant qu’il avait cru connaître l’état des affaires en 1764 mais qu’il s’était douté, dès la fin de 1765, « par la manière dont la machine alloit, qu’il y avoit des erreurs ». Déployant alors son énergie pour connaître la situation exacte des finances, le contrôleur général s’aperçut, vers la fin de 1766, qu’il « paroissoit ne rester d’autres ressources que de périr au bout d’un an » et que « la masse des dettes de la dernière guerre s’est trouvé surpasser de plus de 150 millions ce que l’on en prétendoit connoître ». L’Averdy avait alors travaillé d’arrache-pied pour remédier à la catastrophe. Il obtint des ministres une réduction des dépenses de 20 millions pour l’année 1767 « sans néanmoins exposer la France à l’invasion étrangère, ni perdre de vue un rétablissement suffisant de la marine ». Il rechercha en même temps « dans toutes les combinaisons que mon esprit a pu inventer... les moyens de procurer ce qui manquait encore au-delà du second vingtième... », c’est-à-dire des sommes nécessaires pour parvenir à équilibrer les recettes (comprenant encore le second vingtième) et les dépenses. Ayant réussi à équilibrer les budgets de 1767 et de 1768, il restait pour L’Averdy à évoquer la question de savoir comment remplacer, pour l’exercice 1769, les 20 millions du second vingtième, une imposition qui, aux termes de l’édit de libération des dettes de l’État, devait expirer à la fin de l’année 1768. L’Averdy proposa donc à ses collègues de décider si le gouvernement trouverait les vingt millions nécessaires par une réduction « des rentes à deux et demi pour cent ou si on continuerait le vingtième ». Évoquant « l’honneur » et la « bonne foi », il écarta immédiatement le parti de la banqueroute. Les ministres, dit-il, convinrent que « j’avois raison » et que « le Roi y seroit personnellement opposé, sauf quand l’argent sera venu à quatre pour cent ». La prorogation du vingtième ne fut pas non plus décidée, les ministres estimant qu’il fallait remettre la décision à plus tard et attendre de connaître les résultats effectifs du budget de 1767.

9L’Averdy acheva son propos en faisant remarquer qu’il avait procuré à l’État un vingtième par les réductions de plus de vingt millions de dépenses et qu’il lui avait en outre rendu « un grand service » en trouvant les moyens d’équilibrer le budget pour 1768 et de « rembourser effectivement sur le capital de sa dette, ce qui n’est pas arrivé depuis 1683 ». Il conclut enfin en disant que « ce n’était pas à moi de proroger le vingtième, qu’il en falloit un autre et que lui, suivant mes errements, mes connoissances et mon plan, il seroit en état d’achever le grand œuvre de salut des finances, qu’ensuite il pourroit examiner les revenus, les améliorer et y retrouver 20 millions pour se paier dans trois ans du second vingtième ». Et L’Averdy de donner sa démission.

  • 6 Pierre Le Verdier, op. cit., tome IV, p. 250-252, L’Averdy à Miromesnil, 29 mai 1767.

10Les ministres se concertèrent alors en présence du contrôleur général. Ils accordèrent volontiers à L’Averdy le mérite des bons résultats financiers qu’il s’était attribués. Puis vint l’examen de sa démission qui « a été balancée et discutée avec la même impartialité que si je n’y eusse été de rien et j’ai perdu mon procès ». Malgré ses résistances, les ministres lui intimèrent l’ordre de demeurer contrôleur général. L’Averdy dut obéir et « avaler le calice jusqu’au bout » puisqu’on le chargeait, en cas de mauvais résultats financiers, de faire enregistrer la prorogation du second vingtième par les cours de justice et par conséquent de « subir les reproches qu’il y aura dans les remontrances »6.

11Il n’est pas facile de savoir si L’Averdy avait sincèrement voulu abandonner la direction des finances au mois de mai 1767. Les raisons de son offre de démission peuvent néanmoins se résumer à deux considérations essentielles. D’abord, il avait l’impression de quitter honorablement le service d’un roi qu’il pensait avoir plutôt bien servi. Surtout, il se sentait coupable d’avoir personnellement inscrit dans l’édit de libération des dettes de l’État la suppression du second vingtième en 1768. L’Averdy avoua au roi que c’était une faute « que j’avais commise ». « Elle était double, l’une en ce que j’avais mal calculé, ou pour mieux dire mal conçu à la fin de 1764 la situation véritable des finances ; l’autre en ce que j’avais porté Votre Majesté à prendre un engagement qu’elle doit toujours éviter ». D’une grande droiture d’esprit, ce juriste dut voir s’ouvrir un abîme devant lui lorsqu’il perça enfin la vraie situation des finances. Les fondements politiques de sa gestion financière, qui reposaient en partie sur la confiance des parlements et le respect de la parole du roi, menaçaient de s’effondrer d’un coup. Il chercha alors tous les moyens pour éviter la prorogation du second vingtième et calcula ce que pourrait donner une réduction des rentes à 4 % de toute la dette constituée de l’État et la réduction à 8 % des rentes viagères. Mais le moyen lui paraissait « peu honnête » et risquait d’entraîner « le plus énorme discrédit » dont la monarchie aurait bien des peines à se relever. Finalement, considérant qu’il serait naturellement mal placé pour regagner la confiance des parlements en faisant le contraire de ce qu’il avait publiquement annoncé, L’Averdy n’avait plus qu’une porte de sortie : démissionner pour conserver son honneur intact et confier un budget équilibré à son successeur.

12En refusant cette échappatoire à L’Averdy, le duc de Choiseul a sans doute facilité, certainement sans le vouloir, la tâche des historiens qui avaient désormais toute latitude de se moquer de la situation d’un magistrat forcé de recourir aux méthodes des précédents contrôleurs généraux et d’en induire l’incompétence générale de la magistrature et, celle, particulière de L’Averdy. Mais Choiseul était très fin parce qu’il savait que L’Averdy tenait à laver son honneur qu’il avait la trop grande honnêteté de croire entaché. Dès lors, il ferait tout son possible pour obtenir la prorogation du second vingtième dont le gouvernement avait besoin. L’Averdy n’était pourtant pas naïf jusqu’au point de croire qu’il fût le seul ministre à avoir commis des erreurs. Il dit au roi que Peyrenc de Moras avait abandonné le principe de la perpétuité du vingtième et « l’a fait cesser en pure perte, puisqu’il n’en fallut pas moins publier en lit de justice la déclaration de 1756 ». Peu familier de la tromperie, L’Averdy n’accablait pas ses prédécesseurs pour excuser ses fautes personnelles. Il acceptait que son ignorance des affaires de finance avait pu contribuer à différer trop longtemps des décisions qui auraient dû être prises immédiatement après sa nomination. Mais son esprit judicieux ne l’empêchait pas de voir plus haut et de suggérer que son incompétence originelle ne suffisait pas à expliquer la détérioration des finances royales. « Les circonstances » n’avaient pas permis de faire mieux ou plus vite tandis que l’organisation interne du contrôle général multipliait les « difficultés en tout genre qu’on éprouve pour se procurer les notions indispensables » et pour « connaître assez à fond la machine ». Montyon, qui n’aimait guère L’Averdy, dira également dans ses mémoires que le temps de probation des ministres des finances, quelles que soient leurs compétences particulières, était de deux ou trois années. De sorte que les ministres balbutiaient plusieurs mois et se retiraient au moment où ils commençaient à maîtriser l’énorme structure ministérielle que formait le contrôle général et, surtout, à identifier la vraie nature des problèmes financiers de la monarchie.

  • 7 Pierre Le Verdier, op. cit., p. 257, Miromesnil à L’Averdy, 31 mai 1767.

13Au mois de mai 1767, L’Averdy bénéficiait encore de la confiance de ses collègues et du soutien de Choiseul. Le duc comptait peut-être presser le contrôleur général jusqu’à ses dernières forces. Mais la logique obligeait à pousser l’expérience ministérielle à son vrai terme. Miromesnil trouva des mots justes lorsqu’il fit observer au contrôleur général que son offre de démission était une erreur et qu’il se devait de poursuivre son programme politique et financier : « la droite raison suffit pour faire sentir que, pour qu’un grand projet puisse être heureusement conduit à sa perfection, il faut qu’il soit entièrement exécuté par celui qui l’a imaginé, qui en a combiné toutes les parties et qui en tracé le plan »7. Marquet de Bourgade n’avait sans doute pas tort non plus : le tableau des finances était « trop effrayant pour qu’un homme sage animé du bien, osât se charger de l’administration des finances ». On ne pourrait donc trouver personne pour remplacer le contrôleur général en 1767.

14La seconde partie du ministère de L’Averdy fut donc entièrement consacrée à trouver des parades capables de soutenir les décisions prises depuis 1764. On sait déjà que le choix de la taille tarifée s’accompagna pendant l’été 1768 de sérieuses discussions sur les fondements politiques de la réforme de la fiscalité directe. Le compte rendu du ministre au roi et plusieurs mémoires du temps donnent l’impression que les 18 mois ayant précédé la disgrâce de L’Averdy furent ceux d’intenses réflexions sur les moyens d’aménager la politique économique et financière. L’analyse de ces documents, pour la plupart inédits, est passionnante pour affiner la connaissance de la personnalité du ministre, pour étudier le processus de la décision dans le cadre du gouvernement des finances et enfin pour comprendre la nature des problèmes économiques et financiers de la monarchie. La réflexion allait alors se focaliser sur deux points essentiels : le crédit et le commerce des grains.

Notes

1 Sur ce personnage qui a laissé plusieurs volumes de papiers inédits et extrêmement intéressants voir Munro Price, « Les conseillers au contrôle général des finances a la fin de l’Ancien Régime : le cas de Jacques Marquet de Bourgade », L’administration des finances sous l’Ancien Régime, Paris, 1997, p. 65-80.

2 Bibl. nat., Ms. Fr. 8019. Papiers Marquet de Bourgade, Observations remises à M. Foullon en consequence du tableau cy dessus, 12 fevrier 1767, f°10-11.

3 Id., Précis de la situation des finances au mois de février 1767 suivant les mémoires et états de M. de Laverdy, controlleur général, février 1767, f° 9. Ces données budgétaires correspondent exactement à celles contenues dans le compte rendu de L’Averdy.

4 Id., Observations..., On ne sait pas si ce mémoire fut sollicité par L’Averdy en personne. Il fut remis à l’un des anciens collègues de Marquet, Joseph-François Foullon, ancien intendant de la guerre alors maître des requêtes et qui entrera au parlement Maupeou en 1771.

5 Id.

6 Pierre Le Verdier, op. cit., tome IV, p. 250-252, L’Averdy à Miromesnil, 29 mai 1767.

7 Pierre Le Verdier, op. cit., p. 257, Miromesnil à L’Averdy, 31 mai 1767.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1999

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540