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Finances et politique au siècle des Lumières

 | 
Joël Félix

Troisième partie. Administration, finances et politique

Chapitre VII. La réforme fiscale

Texte intégral

  • 1 Pierre Le Verdier, op. cit., tome III, p. 360, 22 août 1764.
  • 2 Arch. des Aff. étr., Mémoires et documents, France, 1365, Observations sur l’impôt unique à tant p (...)

« Changer la nature et l’extérieur des impôts est un mot aisé à dire... Est-ce donc une décoration de théâtre qu’on retire ou qu’on ramène ? Il faut les réflexions les plus profondes, les échafaudages les plus compliqués et la marche la plus couverte ».
L’Averdy à Miromesnil (1764)1.
« Il résulte de ces observations, que par la constitution de l’État, les lois rendues sur la matière des impositions, les tribunaux créés pour en connaître, les usages différents, les privilèges du Clergé et de la noblesse, et ceux attachés aux offices, ainsi qu’une dépense considérable sont autant d’obstacles pour établir le cadastre en France, et que cet objet, avant d’entreprendre son exécution, demande les plus mûres réflexions »2.
L’Averdy à Choiseul (1768).

1Dans les années 1750, l’opposition des Parlements à la politique gouvernementale avait été d’autant plus redoutable qu’elle était survenue à un moment où les dogmes autrefois les plus généralement admis et sur lesquels avait reposé la stabilité de l’État n’avaient cessé de recevoir les coups de boutoir des philosophes et des économistes qui défaisaient et rebâtissaient la société de leur temps du sein même des alcôves du pouvoir. Car le gouvernement n’était pas seulement attaqué par les cours souveraines mais encore par les élites de son administration politique, économique et financière. C’étaient en effet des hommes bien en place dans la hiérarchie de l’État, tels Gournay, intendant du commerce, Quesnay, médecin de la marquise de Pompadour ou encore Helvétius, fermier général et maître d’hôtel de la reine Marie Leczinska, qui étaient les maîtres à penser de l’opinion publique et d’une jeunesse, sinon toujours brillante, du moins avide de jouer un rôle dans la société de leur époque.

2Si chacun dissertait selon ses inclinations des multiples réformes qui paraissaient indispensables à la modernisation de la monarchie, la fiscalité a toujours constitué la matière dans laquelle s’est cristallisé l’essentiel des débats du xviiie siècle. En effet, en refusant le dogme chrysohédonique selon lequel la richesse et la force d’un État résidaient dans la captation de l’or et de l’argent, les théoriciens du libéralisme s’attaquèrent en priorité au problème de l’échange, c’est-à-dire à celui du prélèvement et de la redistribution. Le meilleur témoignage en est encore le Tableau économique de Quesnay (1758) avec ses fameux « ziczacs » ainsi que, d’une manière générale, les recherches des économistes sur le produit net, la formation des richesses et, par voie de conséquence, la ponction de l’État.

  • 3 Mireille Touzery, L’invention de l’impôt sur le revenu. La taille tarifée, 1715-1789, Paris, 1994, (...)

3Malgré l’ampleur de la contestation fiscale soulevée par les édits de Bertin, il serait faux d’en induire que l’action ministérielle de L’Averdy fut essentiellement orientée vers la fiscalité comme l’a récemment affirmé Mireille Touzery. Cet auteur a en effet développé l’argument selon lequel la sensibilité janséniste de L’Averdy – le jansénisme étant supposé comme rebelle au prêt à intérêt – aurait amené le contrôleur général à donner « une place centrale... à la voie fiscale plutôt qu’à la voie bancaire et monétaire dans son redressement des finances de l’Etat »3. Ces propos sont erronés puisque l’on sait déjà que la politique financière menée sous le ministère de L’Averdy s’attacha à réduire les taux d’intérêts, celui des constitutions de rentes entre particuliers, des rentes contractées par l’État pour prix de ses emprunts à long terme et des frais de financement de sa trésorerie à court terme. Nous verrons plus loin que c’est dans ce but que L’Averdy établit en 1767 une caisse d’escompte destinée à négocier les rescriptions.

  • 4 Nous avons vu que les dépenses extraordinaires ont dépassé 800 millions pendant la guerre de Sept (...)
  • 5 Arch. nat., F30 1101, Mémoire sur les impositions en général et leurs diverses natures.

4Une fois encore se trouve donc réaffirmée l’idée, fallacieuse selon nous, que l’histoire financière n’est qu’une affaire d’impôts. Nous avons déjà eu l’occasion de souligner l’inanité d’une conception aussi étriquée des finances d’un État quel qu’il soit. D’ailleurs, si l’on avait voulu financer les dépenses extraordinaires de la guerre de Sept Ans par l’impôt sans faire de dettes, il aurait fallu établir, au début du conflit, plus de 8 vingtièmes en sus des deux existants, soit une imposition équivalente à 50 % des revenus nets des propriétaires, ce qui était évidemment impossible4. Une démonstration de même nature, sans doute développée par Bertin en 1763 dans un mémoire sur les impositions, établit que le remplacement de toutes les taxes par un impôt territorial levé sur les seuls propriétaires obligerait, sur la base d’un vingtième rapportant alors 20 millions, à lever 18 vingtièmes pour remplacer les 360 millions de revenus annuels alors perçus de l’État5. Enfin, les comptes-rendus de Silhouette et de Bertin démontrent à l’envi que le crédit et la fiscalité sont deux notions intrinsèquement liées, notamment parce que des recettes fiscales insuffisantes au regard des dépenses génèrent un déficit et donc des intérêts financiers élevés qui risquent de détourner les investisseurs de placements vers l’agriculture, le commerce et les manufactures et, ainsi, d’influer négativement sur la production économique et générant, par contrecoup, des moins-values fiscales sans parler même de la diminution progressive des revenus disponibles de l’État pour acquitter les intérêts de l’endettement. La boucle est ainsi bouclée sans que l’on sache exactement l’origine première des maux, à moins de l’attribuer, avec Michel Morineau, à la guerre et de souligner, à la suite de Tim Le Goff, qu’aucun gouvernement n’était capable, au début d’une guerre, d’évaluer approximativement la durée et le coût global du conflit.

5Pour acquitter les dépenses de l’État, un contrôleur général des finances avait en main un certain nombre de leviers qui étaient au nombre de cinq : le ministre pouvait agir sur les recettes par une action fiscale, par l’aliénation du domaine ou par le recours à l’emprunt ; il avait le loisir d’exercer un meilleur contrôle des recettes et des dépenses ; il pouvait intervenir sur le crédit de manière à réduire les frais de trésorerie indispensables pour faire la soudure entre les deux exercices financiers ou payer les débours inopinés ; il avait encore l’opportunité de développer une action économique capable de générer des excédents fiscaux ; enfin il pouvait multiplier les signes monétaires par l’émission de papier ou par des refontes de la valeur intrinsèque du numéraire.

6Comme tous les ministres du xviiie siècle, L’Averdy ne se trouvait pas dans une situation si favorable pour penser qu’une action fiscale pourrait seule résoudre tous les problèmes financiers de l’Etat, surtout dans le climat politiquement explosif de toute réforme de l’impôt. Combien même cela eut été possible, ses collaborateurs et ses subordonnés, ces spécialistes de la fiscalité, de la monnaie, du commerce ou du crédit, n’auraient pas manqué de lui faire remarquer que telle mesure pouvait avoir tels effets bénéfiques tandis que les différents groupes d’intérêts en orbite autour du gouvernement n’auraient eu aucune raison valable de ne pas lui proposer quelques projets qui pouvaient leur être avantageux ainsi qu’au bien de l’État. L’Averdy ne se priva donc jamais de tâter de chacun des leviers mis à sa disposition, sauf peut-être la monnaie, ce qui n’est pourtant pas certain comme nous le verrons dans l’épilogue. Mais comme l’avait écrit Boisguilbert dans sa métaphore de l’horloge et de la balance puis, à sa suite, Pesselier dans l’article « Finances » de l’Encyclopédie, un ministre n’agissait jamais impunément, toute décision fiscale ou financière modifiant imperceptiblement ou singulièrement le complexe formé par les relations qu’entretenaient entre elles la production, les prix, l’investissement et l’épargne.

7Il est vrai qu’une certaine logique, interprétant les idées des économistes du xviiie siècle et celles qui sont contenues dans le mémoire de Bacalan, peut suggérer que L’Averdy attendait, pour se prononcer sur la question fiscale, que la liberté d’exportation des grains ait fertilisé le royaume de manière à ce que les contribuables, en particulier les propriétaires et privilégiés, acceptent de payer l’impôt avec moins de récriminations. Mais, d’une part, ni L’Averdy ni les économistes n’ont jamais pensé que deux années de liberté seraient suffisantes pour relever d’un coup l’agriculture et le commerce. D’autre part, comment ne pas souligner la contradiction interne entre la position d’un contrôleur général qui aurait privilégié une politique fiscale mais qui aurait cependant attendu jusqu’en 1767, soit plus de trois années après sa nomination, pour se mettre enfin à pied d’œuvre ? En fait, si L’Averdy patienta plusieurs années, c’est tout simplement parce que la réforme de la fiscalité posait des problèmes d’ordre technique et politique.

I. BERTIN ET LA RÉFORME FISCALE

  • 6 Mireille Touzery a repris les jugements anciens et a affirmé à tort qu’au mois de février 1764 Har (...)

8Contrairement à une opinion très largement répandue dans les livres d’histoire qui se sont intéressés à la réforme de l’impôt au xviiie siècle, l’arrivée au gouvernement de L’Averdy ne mit absolument pas un terme au projet, lancé par Bertin en 1763, de confectionner un cadastre des biens fonds du royaume afin de mieux asseoir la répartition des impôts6. Trop souvent enclins à penser que l’administration a toujours raison et que les réformes qu’elle propose sont nécessairement bonnes, pour ne pas dire les meilleures, les historiens ont donné à croire que la déclaration du mois de novembre 1763 avait sonné le glas des projets de réformes de Bertin et marqué ainsi la victoire des Parlements contre toutes les tentatives du gouvernement qui pouvaient conduire, à terme, à fiscaliser les privilégiés, notamment ceux des cours de justice, selon leurs facultés constatées dans un document cartographique représentant leur patrimoine immobilier.

9Ce point de vue parait justifié par le constat d’évidence que le cadastre ne fut jamais réalisé sous l’Ancien Régime. Il serait pourtant facile d’observer que l’échec de cette réforme n’était pas le premier exemple d’une décision royale proclamée solennellement dont l’effet avait tourné court. Mais l’argumentation peut être beaucoup plus sérieuse en remarquant que cet échec tient autant aux réticences des Parlements et des privilégiés qu’à l’évolution de l’administration fiscale qui s’aperçut très rapidement que la confection d’un cadastre était tout simplement impossible dans le cadre de la monarchie. Mais pour l’instant, il suffit de montrer que les historiens se sont mépris sur la signification du cadastre de Bertin parce qu’ils n’ont pas remarqué que son projet faisait partie d’un vaste programme de réformes pensant la fiscalité dans un système global.

  • 7 D’après Mireille Touzery, op. cit., p. 186, rôle de la taille de l’élection de Paris en 1768.

10Il faut en effet rappeler qu’au milieu du xviiie siècle, les impositions directes étaient formées – du moins dans les pays d’élections – des tailles, des vingtièmes et de la capitation. En pays de taille personnelle, où l’impôt frappait les seuls roturiers et où sa répartition était une source de graves mécontentements, la taille groupait plusieurs taxes qui composaient le premier et le second brevet de la taille. Le premier brevet comprenait le principal de la taille, la solde des maréchaussées, les étapes et le taillon. Le second brevet de la taille était réservé à ce que l’on appelait les impositions accessoires de la taille, une forêt de taxes destinées à l’entretien des ponts et chaussées et des ports maritimes, à payer des frais divers qui variaient selon les localités (dépenses des hôpitaux, des haras, gages des officiers de l’élection) et à entretenir les troupes (ustencile, quartier d’hiver, fourrage, solde des garde-côtes)7.

11Le principal de la taille, qui formait l’essentiel des sommes imposées au premier brevet, frappait plusieurs catégories de biens : la taille de propriété, qui portait sur les biens fonds, la taille d’industrie et de commerce – dite aussi parfois taille personnelle – qui taxait les bénéfices commerciaux, la taille d’occupation qui était assise sur les habitations et enfin la taille des bestiaux qui fiscalisait les cheptels. Or par définition, un cadastre ne s’attache qu’à une seule catégorie de revenus, celle de la terre. Dès lors, le projet d’un cadastre général n’était pas à même de régler l’ensemble des problèmes fiscaux puisque le document géographique laissait entier, par exemple, le problème de l’imposition des bénéfices commerciaux.

  • 8 Arch. nat., 144 AP 112. Papiers de Marie-François de Paule Lefèvre d’Ormesson, intendant des finan (...)

12Cette incohérence fiscale n’avait pas échappé à l’intendant de la généralité de Caen qui, sur les demandes d’informations de Bertin, lui fit observer que l’idée d’un cadastre venait facilement à l’esprit dans de grandes régions agricoles comme l’Ile-de-France mais qu’en Normandie, pays de bocage, il était bien plus délicat d’essayer d’adapter une réforme de cette envergure sans considérer le problème de la taille d’industrie. En effet, selon Fontette, les terroirs étaient si pauvres dans le bocage normand qu’il fallait laisser reposer les terres une année sur trois ou même six années après trois récoltes consécutives. Pour vivre quand même, les paysans faisaient paître quelques vaches ou brebis tandis que les femmes filaient et que les hommes quittaient leur domicile pendant dix mois de l’année pour aller gagner, à la sueur de leur front, les sommes nécessaires pour acquitter les impositions royales. En conséquence, Fontette observait que le projet de cadastre n’épousait pas exactement une ligne de démarcation entre privilégiés et non privilégiés. Surtaxé, le bocage normand applaudissait au cadastre tandis que les populations situées dans les régions plus clémentes du littoral redoutaient que l’opération du mesurage n’augmente leur quote-part des impositions de la généralité8.

  • 9 Arch. nat., 144 AP 112. Dossier 1, pièce 10, Mémoire des observations de l’intendant de Paris (adr (...)

13L’intendant de la généralité de Paris, Louis-Jean Bertier de Sauvigny (1709-1788), l’un des meilleurs spécialistes des questions fiscales dans la seconde moitié du xviiie siècle, fit la même observation à Bertin mais en ajoutant des commentaires très précieux qui précisent à la fois les difficultés de l’établissement d’un cadastre ainsi que les attendus, non explicites, des projets fiscaux du contrôleur général : « Le principal but que l’on semble se proposer (par le cadastre) », écrivait Bertier de Sauvigny, « c’est de donner un état fixe au cultivateur et d’encourager l’agriculture. Cependant on entrevoit que l’on voudroit rendre l’industrie libre de toutes charges »9. Les idées fiscales de Bertin, comme nous aurons l’occasion de le signaler encore, s’inspiraient donc de l’induction économique des physiocrates au terme de laquelle l’impôt ne devait frapper que l’agriculture puisque la terre était la seule et unique source de richesses. En conséquence de ce principe, nombre de personnes pensaient qu’il était abusif de vouloir taxer les produits et les bénéfices des manufactures et du commerce car cela revenait à imposer la terre une seconde fois en entravant simultanément les progrès du commerce et de l’industrie, des activités soumises à de multiples taxes qui variaient selon les provinces et que les physiocrates entendaient supprimer.

  • 10 Il faut noter que Turgot n’a jamais été pleinement convaincu par les arguments de Quesnay sur la c (...)

14Aussi ridicule que puisse paraître cette théorie, il est à peu près certain qu’en 1763 elle était partagée par certains administrateurs dont Turgot et même Moreau, l’un des conseillers de Bertin, qui était cependant loin d’être un physiocrate. Ce n’est que quelques années plus tard que les progrès de la réflexion économique sur la formation des prix, domaine dans lequel s’illustra Turgot, permettra de démontrer la fausseté des assertions de Quesnay et de son groupe10.

  • 11 Sauf mention contraire, les citations de Bertier de Sauvigny sont tirées de son mémoire à Bertin ( (...)

15Hommes de terrain préoccupés de rentabilité fiscale et de donner chaque année au contrôleur général les sommes pour lesquelles leurs administrés étaient imposés par le Conseil du Roi, les intendants étaient frappés, sinon par l’absurdité, du moins par l’impossibilité pratique de supprimer les impositions de tous ceux qui, à la campagne, s’adonnaient à quelque commerce. Pour Bertier de Sauvigny, le rejet des impositions des artisans sur les agriculteurs conduirait inévitablement au dépeuplement des campagnes et cela au détriment de « toutes les loix, tous les règlemens qui ont été faits jusqu’à présent, [qui] ont eu en vue l’objet important d’empêcher que les villes ne s’augmentassent en habitants au préjudice des campagnes »11. L’intendant de Paris ajoutait, de manière fort intéressante pour la compréhension des sous-entendus du projet de cadastre de Bertin, que l’arpentage des fonds avait pour principal objectif de transformer les pays de taille personnelle (où l’impôt est attaché à la qualité de la personne) en pays de taille réelle (où l’impôt est supporté par le statut de la terre) de manière à effacer la honte sociale du statut du taillable dans les pays de taille personnelle. Enfin, préfigurant de plusieurs années la satire de Voltaire contre les physiocrates dans L’homme aux quarante écus, Bertier de Sauvigny exposa les conséquences de l’application d’une politique fiscale qui se prétendait raisonnablement plus juste mais qui devait naturellement favoriser un sentiment d’injustice chez le contribuable : « si l’on veut être de bonne foi, on conviendra qu’il ne sera pas facile de persuader à un habitant de la campagne cultivateur d’un fonds de terre chargé d’une grosse taille et de toutes les impositions accessoires, qu’il n’est pas plus malheureux que son frère, son cousin ou son voisin qui, étant cabaretier, huissier, praticien, notaire, procureur, maréchal, charron, boucher, marchand de bestiaux ou autre denrées et fera tout ce commerce, ou tirera tout le profit de sa profession sans rien paier ».

16Les commentaires de Bertier de Sauvigny sur les idées fiscales de Bertin sont si enrichissants qu’il faut poursuivre encore quelque temps. Il ajouta en effet : « On répond à cette objection que l’on y suppléera par la capitation ; mais en supposant que l’on ne veuille dispenser l’industrie de l’imposition ordinaire de la taille, que parce qu’il paroit impossible de l’asseoir sur cette partie des facultés, s’il y entre toujours un peu d’arbitraire, n’en sera-t-il pas de même pour la capitation, pour l’assiette de laquelle, ou il faudra entrer dans les mêmes détails que pour celle de la taille sur l’industrie, ou il faudrait l’abandonner aux mêmes incertitudes ». Bertier de Sauvigny explicite ainsi les divers éléments du programme fiscal développé en 1763 par Bertin dans son rapport à Louis XV. En effet, si l’idée du cadastre ne peut se comprendre sans la référence à la pensée physiocratique, elle était encore associée, chez Bertin, à une réforme de la capitation, le second des impôts directs levés par la monarchie.

  • 12 Joël Félix, « Les rapports financiers... », op. cit., p. 535.

17À l’origine impôt de classe perçu sur tous les Français sans distinction de privilèges, la capitation s’était transformée, dès 1701, en un impôt de répartition calculé, pour les taillables, au marc la livre du montant de leur taille. Dans l’esprit de Bertin, un homme des Lumières épris de raison administrative et un ministre soucieux de faire rentrer l’impôt sans soulever trop de plaintes, la capitation était le plus mauvais des impôts car « elle ne porte par elle-même sur aucun bien réel dont le produit ou la valeur puisse servir de base à sa répartition, mais sur le résultat de toutes les facultés du contribuable et doit se regler sur les circonstances même qui sans rien ajouter ou retrancher à sa fortune, rendent sa situation plus ou moins aisée ». La détermination du montant de chaque contribuable à la capitation était donc plus arbitraire que la taille. Ce constat ne conduisait pourtant pas Bertin à demander la suppression pure et simple de la capitation. Au contraire, plutôt que « chercher tôt ou tard à en libérer les peuples », le contrôleur général estimait que « sa nature même la rend propre à rétablir la justice et l’égalité lorsque l’application la plus rigoureuse de la regle qui doit présider à la répartition des autres impôts laisse subsister une disproportion marquée entre les secours fournis par chaque contribuable »12.

  • 13 Pour le détail de la réforme de la capitation de Bertin et le nouveau tarif, voir B.N., Moreau 108 (...)

18En 1763, Bertin pensait qu’une réforme de la capitation pourrait être un instrument de justice fiscale qui permettrait au gouvernement de prendre en compte la situation réelle du contribuable, c’est-à-dire de soulager l’imposition des chefs de feux qui avaient de lourdes charges familiales au détriment des célibataires. De la sorte, la réforme de la capitation portait en elle plusieurs ambitions : c’était une incitation à la natalité répondant à l’idée très ancrée, au début des années 1760, que la surcharge fiscale avait contribué à dépeupler le royaume ; c’était aussi une mesure capable de soumettre la pression fiscale à une modulation tenant compte de ce que l’on pourrait appeler le quotient familial ; c’était enfin le moyen de remplacer la taille d’industrie en fiscalisant spécifiquement les corps et les professions des villes du royaume par le biais d’un nouveau tarif de la capitation qui, selon Bertin, était prêt en 176313.

  • 14 Joël Félix, op. cit.

19Bertier de Sauvigny n’était pas en plein accord avec les ambitions de Bertin au sujet de la capitation dont les projets d’améliorations témoignaient d’une certaine résignation de la part du ministre puisqu’il voulait laisser aux corps et professions le soin de « distribuer entre eux (la capitation) suivant leurs facultés qu’ils sont seuls en état de connoitre »14. L’intendant de Paris pensait qu’il était en fait impossible de répartir équitablement la capitation. D’autre part, il estimait que si la politique fiscale du gouvernement voulait effectivement favoriser la croissance économique par les améliorations agricoles, elle devait en priorité soutenir les efforts des cultivateurs propriétaires qui étaient directement intéressés au rendement de leurs terres et donc les vrais vecteurs des améliorations souhaitées par le ministère. À l’appui de son argumentation, Bertier avança quelques réflexions passionnantes. Il affirma que les populations étaient persuadées que la taille serait à jamais permanente tandis qu’elles croyaient que les autres impositions cesseraient un jour. Dès lors, la suppression de la taille d’industrie ne pourrait pas empêcher les cultivateurs propriétaires de déserter leurs terres afin d’obtenir un statut fiscal d’autant plus enviable que celui de taillable était entaché d’un véritable racisme social. L’intendant de Paris estimait par conséquent qu’il fallait conserver les impôts existants et continuer de lier fiscalement les mondes ruraux et urbains car « le cultivateur qui sait que cette imposition sur l’industrie va à sa décharge éclaire les gens intelligents qui sont chargés de la confection des rôles ». Et, au risque de se contredire légèrement sur les défauts d’une répartition concertée entre les contribuables, on voit déjà poindre dans les commentaires de Bertier de Sauvigny l’élément essentiel de la réforme fiscale de 1767-1768, l’introduction d’un commissaire à la confection des rôles de la taille, une innovation dont il fut sans doute, plus que l’intendant des finances d’Ormesson, le véritable inspirateur. Bertier de Sauvigny estimait en effet que « de la contradiction entre les paysans et les artisans » lors de la répartition des impôts, « résulte les connoissances aux yeux d’un homme habile et intelligent qui, si elles ne lui découvrent pas la vérité entière, au moins l’en font assez approcher puisqu’il en résulte une imposition sur l’industrie si équitable que personne n’ait lieu de se plaindre, ny ceux qui sont imposés, ny ceux à la décharge de qui l’imposition est faite ».

20Le dernier des trois impôts perçu sur les Français était le vingtième établi en 1749 par Machault d’Arnouville. Ce vingtième, qui ponctionnait exclusivement les revenus nets des seuls propriétaires, qu’ils fussent nobles ou non nobles, à l’exception notable du Clergé mais qui payait des dons gratuits, posait des problèmes à la fois différents et semblables à ceux de la taille. À priori, il n’était pas bien difficile d’évaluer le montant de cet impôt puisqu’il se déterminait au vu d’une déclaration des revenus transmise au fisc par le propriétaire, déduction faite des frais d’exploitation. Il était par ailleurs loisible à un contrôleur du vingtième de s’assurer de la fidélité de la déclaration fiscale d’un propriétaire en observant par exemple la superficie de ses champs – mais les charges d’exploitation variaient considérablement – ou en allant fouiller les contrats notariés – mais les contre-lettres pouvaient modifier les termes exacts des baux. En revanche, il était beaucoup plus délicat d’évaluer les revenus annuels d’un commerçant ou d’un négociant dont le fisc n’avait pas le droit de visiter leurs livres. Aussi, en 1763, le vingtième d’industrie ne rapportait-il pas plus d’un million par an sur une recette totale supérieure à une vingtaine de millions. Là encore, il pouvait être envisageable de remédier à ce problème spécifique en supprimant le vingtième d’industrie. Mais comment faire accepter aux propriétaires fonciers, en particulier aux privilégiés théoriquement non soumis à l’impôt, le rejet sur eux de l’imposition des marchands et des négociants dont certains vivaient dans une très grande opulence ? Enfin, si le cadastre paraissait être un instrument fiscal efficace dans le cadre d’un impôt de répartition comme la taille, il n’en allait pas nécessairement de même pour un impôt de quotité tel le vingtième.

21Ces quelques observations relatives aux considérations de la politique fiscale de Bertin et au cadastre nous ont éloigné de L’Averdy. Cependant, comme nous pensons que l’action ministérielle de ce ministre est toujours allée dans le sens de ses prédécesseurs, il n’était pas inutile de souligner ce fait que lorsque les historiens plaident en faveur du cadastre ils méconnaissent une partie des problèmes de la fiscalité d’Ancien Régime et tombent assez facilement dans le préjugé. Car il ne suffit pas de décréter qu’une chose est bonne en soi pour qu’elle soit possible ou facilement praticable. Ces lignes introductives ont voulu montrer qu’on ne peut comprendre la réforme de l’impôt au xviiie siècle sans penser les relations qu’entretenaient alors les différents éléments constitutifs du système fiscal. Le cadastre et la réforme de la taille ne pouvaient donc former que l’une des composantes de la volonté économique et financière des ministres de réformer la structure globale d’impositions jugées par trop inégalitaires, celles qui pesaient sur les roturiers, jugés seuls intéressés à soutenir la croissance de la production agricole. Dès lors, l’intelligence de la politique fiscale des ministres du xviiie siècle, de sa cohérence et de ses limites, oblige à ne pas séparer l’étude des impôts mais au contraire à considérer les liens qu’ils entretenaient dans la pensée des ministres puisque chez Bertin le principe de l’universalité de l’impôt, comme nous l’avons montré, n’était pas synonyme d’égalité devant l’impôt. Mais pour le comprendre pleinement, il faut retracer l’évolution de la pensée fiscale du gouvernement entre le mois de juin 1763 et le ministère de l’abbé Terray.

II. L’ÉDIT DU CADASTRE

22On sait que par l’édit du mois d’avril 1763 Bertin lança officiellement son projet de confectionner un cadastre général de l’ensemble des biens fonds du royaume sans distinction de privilèges. Dès après l’enregistrement en lit de justice par le Parlement de Paris, Bertin se décida à adresser une enquête générale auprès des intendants. À cet effet, il rédigea le 18 juin 1763 une lettre circulaire qui demandait aux commissaires départis dans les provinces de lui faire parvenir « le plus tôt qu’il sera possible » leur avis sur la manière la plus simple et la plus prompte pour parvenir « au dénombrement et à l’estimation de tous les biens du royaume pour servir de baze à la répartition des impositions ». À cette lettre étaient jointes huit questions d’ordre technique et politique. Au point de vue technique, le contrôleur général avait demandé aux intendants comment parvenir facilement à un dénombrement exact et à une estimation fidèle des biens fonds, comment choisir le personnel chargé de ces opérations et quelles instructions il conviendrait de leur donner, quels moyens ils envisageaient pour résoudre le problème des mutations de propriétés ou des modifications de la valeur des fonds qui obligeraient à réviser périodiquement le cadastre, enfin comment concrètement distribuer les secours (diminutions d’impôts) que l’État accordait aux agriculteurs dans les cas d’accidents météorologiques, d’inondations, d’épizooties et autres catastrophes de même nature. Quant aux questions d’ordre politique, elles avaient proposé aux intendants de réfléchir sur une refonte du système de l’administration et du recouvrement des impositions. Bertin avait aussi demandé si l’établissement d’un cadastre ne pouvait pas être l’occasion de réunir, comme dans les pays de taille réelle, les paroisses en de grosses communautés à la tête desquelles serait ensuite placé « un syndicat habituel... dont les syndics (seraient) nommés par les différentes paroisses », qui seraient notamment chargés de suivre les opérations de la confection et de la réfection du cadastre et même de remplacer les collecteurs des impôts. Les deux dernières questions de Bertin avaient requis les lumières des intendants sur les inconvénients qui pouvaient résulter des privilèges dans l’opération du cadastre et s’il ne convenait pas de révoquer les déclarations de 1723 et de 1728 de manière à ordonner que les exploitants soient désormais imposés dans le lieu de leurs exploitations et non plus dans celui de leur résidence, une mesure jugée indispensable pour lutter contre l’inégalité de la répartition de la charge fiscale.

  • 15 Arch. nat. 144 AP 112, Mémoire des observations de l’intendant de Paris.

23À la lecture de ces questions, on est obligé de convenir que Bertin avait lancé l’idée du cadastre sans savoir exactement quels allaient être les moyens d’y parvenir même s’il avait quelques idées personnelles à ce sujet. Bertier de Sauvigny lui fit d’ailleurs remarquer qu’il avait mis la charrue avant les bœufs : « Il eut été à désirer que pour parvenir à l’exécution d’un projet d’une si grande importance, l’on eut pu ne l’annoncer qu’après avoir pris les lumières et les connaissances particulières qui auraient servi de base aux travaux auxquels il est nécessaire de se livrer »15. Et c’est bien ce que reprochèrent, parmi d’autres choses, les Parlements à Bertin.

  • 16 Id., pièce 6.
  • 17 Id., pièce 1, lettre de Bertier de Sauvigny à d’Ormesson, 8 avril 1763.

24Il n’est pas inutile d’ouvrir ici une brève parenthèse pour remarquer que l’intendant des finances d’Ormesson proposa à Bertin d’écrire une lettre à Malesherbes pour associer la Cour des aides de Paris à l’opération du cadastre. Cette proposition ne partait pas seulement d’un bon sentiment pour la magistrature mais plutôt du désir d’éviter les foudres de cette compagnie « car elle saura tôt que les intendants ont reçu des lettres ». D’autre part, l’association avec le gouvernement pouvait être l’occasion de manipuler la cour des aides en lui faisant solliciter, de son propre mouvement, l’abrogation ardemment souhaitée par d’Ormesson des déclarations de 1723 et de 1728 et, plus encore, l’amener à accepter que les engagistes payent les frais d’arpentage et de l’estimation des domaines royaux aliénés. En cas de refus de leur part, le gouvernement, assuré de l’appui de la cour des aides, pourrait alors ordonner une revente générale des domaines et obliger les nouveaux engagistes à supporter les frais du cadastre sans diminution des conditions de l’engagement. Ces précisions sortent un peu du cadre de notre sujet mais montrent que la direction de la réforme fiscale reposait en grande partie sur les épaules de l’intendant des finances Marie-François d’Ormesson, chargé du département des impositions dans les pays d’élection et, à ce titre, véritable ministre des impôts au sein du contrôle général16. D’ailleurs, dès que la nouvelle de l’établissement du cadastre fut connue, Bertier de Sauvigny écrivit à son « très cher ami » d’Ormesson pour lui dire que « l’exécution de cette opération doit vous regarder seul ».17

  • 18 Id., p. 14. Mémoire de Cypierre sur le projet de cadastre.
  • 19 Gustave Schelle, Œuvres de Turgot, op. cit., tome II, p. 306.

25Les avis des intendants envoyés à Bertin figurent, pour quelques uns, dans les papiers d’Ormesson, les autres étant conservés dans les archives des intendances. Ceux que nous avons consultés aux Archives nationales ou par l’intermédiaire d’inventaires détaillés des papiers de diverses intendances témoignent de la diversité des réponses, des variations qui sont la conséquence de la personnalité des intendants mais, plus encore, de l’insertion géographique des problèmes fiscaux de l’Ancien Régime. Cependant, plusieurs éléments communs se sont nettement dégagés des réponses des intendants au questionnaire de Bertin. La plupart d’entre eux s’accordèrent sur la nécessité de confectionner un cadastre pour parvenir à une meilleure répartition de l’impôt. À cet égard, Cypierre, l’intendant de la généralité d’Orléans, remarqua que « l’état où se trouvent les vingtièmes après plus de 30 ans (sic) de travail le prouve suffisamment : on ne peut atteindre au point de perfection désiré que par un arpentage général des plans figurés des états et des rôles qui par leur relation formeront un cadastre aussi clair et aussi utile que durable »18. Cette citation est intéressante car peu d’intendants ont établi cette relation entre le cadastre et le vingtième, relation pourtant déjà marquée par Turgot dans son Plan d’un mémoire sur les impositions, dans lequel il avait demandé « à quoi sert un cadastre immuable, lorsqu’on demande une partie proportionnelle d’un revenu qui varie ? »19. Le projet du cadastre n’était donc généralement envisagé que pour servir d’outil de répartition de la taille et même à la seule taille des biens fonds des propriétaires comme c’était le cas dans les pays de taille réelle. C’était en quelque sorte le projet d’impôt territorial cher aux physiocrates mais à cette différence près, et tout à fait considérable, qu’en pays de taille personnelle ce n’était point la terre qui était fiscalisée mais le statut juridique du propriétaire ou de l’exploitant. De telle sorte que les privilégiés de ces pays bénéficiaient de l’exemption de la taille mais pour les seuls biens qu’ils faisaient valoir par eux-mêmes à laquelle s’ajoutait la possibilité de cultiver en franchise fiscale une superficie équivalente à 4 charrues.

  • 20 Arch. nat., 144 AP 112, dossier 1, pièce 4.

26Tous les intendants firent remarquer à Bertin que l’existence de ces privilèges posait de redoutables problèmes pour la confection d’un cadastre. Pour Bertier de Sauvigny, on pouvait ne cadastrer que les terres appartenant à des roturiers. Mais dans ce cas, une large partie des biens fonds échapperait au cadastre, en particulier dans les généralités de Paris et de Soissons, dans la Normandie, la Picardie, la Champagne, la Touraine, l’Orléanais et d’autres provinces ou les trois quarts du sol, selon Bertier de Sauvigny, appartenaient aux ecclésiastiques, aux nobles et aux privilégiés. Le régime juridique des privilèges fiscaux en matière de taille constituait une seconde difficulté. Car un privilégié conservait toujours la possibilité de faire valoir des terres qu’il baillait à ferme et donc, à tout moment, de les soustraire à l’imposition à la taille et, par conséquent de rendre rapidement caduque une partie du cadastre. Pour la plupart des intendants, ce droit des privilégiés était le principal inconvénient du cadastre. Tous ou presque convinrent qu’il était indispensable de limiter les exemptions fiscales des privilégiés, voire de les supprimer. Certains, comme Fontette, pensaient qu’il serait possible de déclarer franches à perpétuité toutes les terres que les privilégiés « faisaient valoir par leurs mains à la Saint-Michel 1762 et tout le reste taillable dans quelques mains qu’ils puissent passer ». Il ajoutait néanmoins, notons-le, que par privilégiés il fallait entendre le clergé et la noblesse « car il n’est pas juste qu’un privilège attaché à une charge qui ne peut-être que passagère produise un affranchissement perpétuel »20. On chercherait ici en vain la volonté de l’administration de supprimer vraiment les avantages fiscaux des ordres privilégiés ! De son côté, Bertier de Sauvigny pensait que le moyen le plus efficace serait encore de faire renoncer les privilégiés au privilège de l’exploitation – encore une fois pas à l’ensemble de leurs privilèges – tandis que Cypierre, à Orléans, demandait de cadastrer toutes les terres mais de ne point imposer les privilégiés.

27Les propositions politiques adressées par Bertin n’ont guère trouvé de soutien auprès des intendants. À l’exception notable de Cypierre selon lequel la suppression des « collecteurs des tailles, des préposés au recouvrement des vingtièmes et des porteurs de contrainte rendraient par chaque généralité de 4 à 5 000 personnes (à l’agriculture) qui passent les deux tiers de l’année au recouvrement des impositions », les intendants considéraient avec beaucoup de circonspection la réforme, proposée par Bertin, de l’administration et du recouvrement des impôts (regroupement des paroisses en communautés, élections de syndics destinés à remplacer les collecteurs). Effrayés sans doute par une réforme qui aurait considérablement réduit leurs attributions, les intendants affirmèrent à Bertin qu’une telle entreprise ne pourrait avoir lieu qu’après l’établissement du cadastre.

  • 21 Marcel Marion, Histoire financière..., op. cit., tome 1, p. 213.

28Tous ces détails suggèrent que Marcel Marion s’est quelque peu fourvoyé lorsqu’il a lu dans l’édit de Bertin sur le cadastre la réunion de « l’impôt territorial des physiocrates et l’impôt universel et uniforme de Machault »21. L’édit du cadastre n’était pas l’impôt territorial des physiocrates puisque ceux-ci voulaient le faire porter sur les seuls propriétaires, sans distinction de privilèges, alors que le cadastre avait apparemment l’ambition de remédier au problème de l’inégalité de la répartition de la taille payée par les roturiers. En outre, il semble qu’il ne soit jamais venu à l’esprit de Bertin d’appliquer cette réforme aux seuls propriétaires. Enfin, le cadastre n’était pas non plus l’impôt de Machault puisque le principe du vingtième, un impôt de quotité, paraissait antinomique, suivant l’idée de Turgot, avec l’idée d’un cadastre. Dès lors, toute réforme fiscale ne passant pas par une suppression des exemptions et des privilèges devait trouver le moyen de s’attaquer simultanément à la taille et au vingtième. C’est précisément ce qu’allaient tenter de réaliser, sans succès, Bertin puis L’Averdy et enfin Terray.

III. L’AVERDY ET LA RÉFORME FISCALE

A. LES CONSÉQUENCES FISCALES DE LA DÉCLARATION DE NOVEMBRE 1763

29La déclaration du 21 novembre 1763 n’a jamais constitué, dans l’esprit de L’Averdy, la mise à la trappe du projet d’un cadastre général des biens fonds du royaume. Ce texte n’est absolument pas à l’origine de l’abandon du projet. Il affirmait simplement que le gouvernement n’avait plus l’intention de décréter seul, et par la voie administrative, les modalités de la confection du cadastre mais, au contraire, qu’il acceptait de les soumettre aux observations des cours supérieures du royaume, faisant ainsi de ce projet fiscal l’objet d’un vaste travail de collaboration entre l’administration et la magistrature. Cette déclaration avait donc pour seul effet de suspendre l’édit du cadastre, pour laisser le temps de réfléchir sur les moyens de l’établir, et non point de l’enterrer ainsi qu’on l’a dit et répété. Et comme le cadastre ne se réaliserait pas en un jour, ce dont Bertin était bien persuadé, nul ne pouvait savoir, à la fin de l’année 1763, ce qu’il adviendrait de ce projet à peine balbutiant.

30En échange de la suspension du cadastre, le gouvernement avait obtenu la prorogation des vingtièmes jusqu’en 1768 mais également accepté que les cours participent à un programme de recherches pour essayer de trouver de nouvelles formes de fiscalité capables de mettre un terme aux problèmes financiers de l’État et aux récriminations des contribuables. Ainsi, la déclaration de 1763 ouvrait-elle les plus vastes perspectives en soulignant la bienveillance avec laquelle le gouvernement prenait en considération le souhait manifesté par de très nombreux Français, et repris par la magistrature, d’une refonte globale de la fiscalité. En outre, comme Bertin, d’une part, était prêt à entreprendre de nombreuses réformes, dont la suppression des douanes intérieures et un nouveau tarif de la capitation, et que le gouvernement, d’autre part, s’assurait des rentrées fiscales jusqu’en 1768 au moins, le ministère avait gardé la main et pouvait même éprouver la satisfaction d’avoir obtenu la caution de la magistrature dans la mise en place de projets fiscaux qui présentaient, sinon les caractères d’une certaine innovation, du moins une volonté politique de réformes nettement affirmée depuis la fin de la guerre de Sept Ans.

31La méfiance envers le gouvernement – et sans doute le désir de certains d’abattre Bertin – était cependant telle dans la magistrature que le Parlement de Paris n’enregistra la déclaration du mois de novembre qu’au prix d’une modification stipulant qu’à l’avenir le vingtième ne pourrait plus être augmenté et qu’il se percevrait désormais sur le montant des rôles de l’année 1763. Cette modification, très importante pour comprendre la démarche ultérieure des ministres, peut-être interprétée de manières diverses. On peut y lire la volonté des magistrats, soit de casser le vingtième en le faisant passer du statut d’impôt de quotité à celui d’impôt de répartition de manière à interdire les contrôles administratifs des déclarations de revenus, soit d’éviter que le gouvernement n’augmente malgré tout les impositions et n’améliore ses finances en se dégageant du contrôle des cours de justice, soit enfin de fixer le montant des revenus du roi en temps de paix, c’est-à-dire l’obliger à faire des économies. Mais il est encore loisible de penser que la fixation du montant du vingtième pouvait également être un moyen, en bloquant les revenus du roi, de le forcer à entreprendre des réformes fiscales !

32Par conséquent, au moment où L’Averdy entra au gouvernement, trois questions au moins se posaient en matière de fiscalité : fallait-il établir un cadastre du royaume et si oui comment ? Quel pouvait être l’avenir du vingtième après l’arrêt d’enregistrement du Parlement de Paris ? Enfin était-il possible, ou souhaitable, d’établir un nouveau système fiscal fondé, par exemple, sur un impôt unique comme l’avaient réclamé de nombreux pamphlets publiés en 1763 ?

B. LES CONSÉQUENCES POLITIQUES DE LA DÉCLARATION D’OCTOBRE 1763 : LA FISCALITÉ AU MOIS DE DÉCEMBRE 1763

  • 22 Pierre Le Verdier, op. cit., tome III, p. 357, L’Averdy à Miromesnil, 22 août 1764.

33La légitimité du ministère de L’Averdy était attachée à la déclaration du mois de novembre 1763 qui avait solennellement annoncé la collaboration des magistrats dans le projet d’une refonte du système financier et fiscal. Or cette déclaration était boiteuse pour cette raison simple qu’elle avait été négociée par le Parlement de Paris au nom de l’ensemble des cours qui furent ensuite obligées de l’enregistrer tour à tour. Au grand dam de la théorie de l’union des classes, qui prétendait établir une politique commune entre les diverses cours du royaume, les magistrats n’entendaient pas tous se soumettre à cette déclaration. Par conviction, par jalousie, par opposition d’idées ou par la nature des conflits que chaque cour avait eu avec le gouvernement en 1763, plusieurs d’entre elles voulaient faire leur propre traité de paix avec le ministère et participer, de manière aussi active que les magistrats parisiens, à la réforme des finances. Le Parlement de Rouen aurait par exemple voulu que deux de ses membres entrent dans la commission des finances instituée en vertu de la déclaration de novembre pour examiner les mémoires qui seraient transmis au contrôleur général sur le cadastre et la réforme des finances. L’Averdy, qui avait déjà dû batailler ferme avec cette cour pour obtenir l’enregistrement de la déclaration, répondit au Parlement de Rouen qu’il ne devait pas être étonné de son refus de choisir deux commissaires en son sein car les autres cours auraient demandé la même faveur « et qu’alors la commission se serait trouvée composée de 72 ou 74 personnes. Or une besogne en ce genre... ne peut-être faite par un aussi grand nombre, et en vérité il serait arrivé de deux choses l’une, ou bien que la commission n’aurait rien fait, ou qu’elle serait devenue dans l’ordre politique un corps puissant qui aurait pu absorber les autres quelque jour »22.

34Sous ces lignes percent les fondements politiques de la pensée de L’Averdy, celle d’un ministre craignant que l’équilibre naturel devant exister entre le gouvernement et les cours ne se détraque au profit de l’un des protagonistes, en particulier d’une nouvelle institution se substituant aux Parlements ou à l’autorité légitime du souverain. Face à de tels risques, L’Averdy entendait bien user de son autorité ministérielle, mais une autorité qui n’était pas celle des coups de bâtons, ce que d’aucuns au gouvernement appelaient une faiblesse de caractère. Il n’empêche, lorsque le Parlement de Rouen essayera de s’emparer des rôles des impôts conservés dans les élections de Normandie, L’Averdy les rappellera vertement à l’ordre en leur précisant qu’ils empiétaient sur ses fonctions.

  • 23 Pierre Le Verdier, op. cit., p. 241, L’Averdy à Miromesnil, 28 mars 1764.

35Tout neuf en finance et d’un naturel prudent sur les projets de réformes fiscales réclamées à grand cri, L’Averdy n’était pas d’un tempérament à accéder aux vœux de certains de ses collègues et de tous ceux qui intercédaient auprès de lui pour balayer les anciens impôts, éradiquer les gens de finance et établir un système de gouvernement économique fondé sur la suppression des droits et des autres entraves désignées comme néfastes aux finances du roi et au bonheur de ses sujets. À Miromesnil qui lui avait fait part du vœu de la magistrature normande de supprimer les financiers, L’Averdy répondit, dès le mois de mars 1764 : « Le vœu de la réforme généralle ne m’effraie pas en lui-même, lorsqu’il sera conduit sagement, parce qu’alors il ne mêne qu’à examiner si la chose est possible et comment. Or, si on la trouve en effet possible à l’avantage du roi et de ses sujets, il y auroit de l’injustice et de l’humeur à la refuser. Si elle est trouvée impossible, nos concitoiens seront à la fin détrompés et le calme renaîtra dans les esprits. Mais si on veut me mener trop vite, ou si on veut effraier la finance à un point trop marqué, on mettra le trésor à sec et on prouvera de plus en plus la nécessité de la forme actuelle de perception et le danger du changement. On aura fait le contraire de ce qu’on vouloit faire »23.

  • 24 Vcte de Grouchy et Paul Cottin, Journal inédit du duc de Croy, 1718-1784, Paris, 1906-1907, 4 vol. (...)
  • 25 Id, p. 174.

36L’Averdy n’entendait donc pas céder aux pressions de toute nature qui s’abattaient sur lui ni aux espoirs qu’avait fait naître, chez beaucoup de personnes, sa nomination au contrôle général des finances. Il souhaitait avant tout calmer les esprits et étudier sereinement les possibilités d’entreprendre des réformes utiles que chacun attendait avec avidité. Dans son Journal, le duc de Croy a exprimé l’état de fébrilité d’une opinion impatiente de connaître les propositions de réformes fiscales du contrôleur général. Il remarqua ainsi qu’au début du mois de juin 1764 « M de Laverdy s’instruisait toujours, sans rien faire de nouveau »24. Au mois de décembre suivant, après que l’édit de libération des dettes de l’État fut rendu public, le duc de Croy souffla : « On avait cru longtemps que le livre de la richesse de l’État, qui est si terrible contre les fermiers généraux, culbuterait la finance, mais M. de Laverdy, en bonne tête, sentit que ce n’est pas quand on manque de tout qu’on peut se défaire de ceux qui vous avancent »25.

37Contre toute attente, l’année 1764 ne fut donc pas celle de la grande réforme fiscale réclamée depuis plusieurs années. Mais n’avoir rien entrepris officiellement ne signifie pas que L’Averdy n’avait rien fait, n’avait pas bâti quelques projets de réformes et n’entendait pas s’attaquer au problème de l’impôt. Il est donc nécessaire de préciser quels furent les projets de L’Averdy, pourquoi ils ne virent pas le jour en 1764 et ce qu’il en advint dans la suite de son ministère.

C. L’AVERDY ET LA RÉFORME DU VINGTIÈME

  • 26 Quelques documents particulièrement intéressants sont également conservés dans le dossier H1 1427 (...)
  • 27 Pierre-Samuel Dupont de Nemours, Œuvres de Turgot,.., Paris, 1808, 10 vol., tome 1, p. 68.

38À notre connaissance, il n’existe qu’assez peu de documents sur les projets de L’Averdy relatifs à la réforme du vingtième. Ces documents, conservés pour l’essentiel dans les papiers de l’intendant des finances Marie d’Ormesson26 sont à peu près inintelligibles si on ne les rapproche pas de l’un des derniers avatars fiscaux de Bertin en 1763, le projet d’édit remplaçant les vingtièmes par une imposition territoriale. Ce texte en 63 articles a été publié dans les Œuvres complètes de Turgot avec les observations que l’intendant de Limousin avait rédigées sur la demande de Bertin. Des précisions de Dupont de Nemours, premier éditeur des œuvres de son défunt ami, nous apprennent en effet que « M. Bertin avait conçu le projet très louable d’amener la répartition trop arbitraire des vingtièmes à une perfection plus grande, en abonnant la somme que produisait cette imposition et la répartissant avec une véritable équité proportionnelle aux revenus des biens fonds, qui alors, au lieu de deux vingtièmes qui étaient exigibles et qu’ils semblaient payer, auraient vraisemblablement été quittes pour un seul »27. C’était donc toujours la même volonté : lever mieux pour percevoir plus.

  • 28 Les observations de Turgot à Bertin citées ici sont extraites de l’édition des Œuvres de Turgot pa (...)

39Les longues observations de Turgot sur ce projet d’édit sont particulièrement intéressantes car elles permettent de comprendre les difficultés qui se présentent dès lors que l’on essaye de porter un jugement sur la question fiscale au xviiie siècle plutôt que de vouloir en exposer préalablement la complexité. En outre, on peut lire sous la plume de Turgot un certain nombre de remarques qui témoignent de la subtilité du débat fiscal et qui éclairent en partie la réflexion conduite par L’Averdy en 1764. Le préambule du projet d’édit déclarait que les difficultés de l’administration à connaître la contenance des biens fonds lors des vérifications des déclarations fiscales du vingtième et les motifs qui « pourraient entraîner les contribuables à se soustraire à ces recherches » avaient conduit le roi à décider d’abonner les vingtièmes dans le but de parvenir à une meilleure répartition de cette imposition dont les opérations seraient confiées aux officiers municipaux tandis que son contentieux appartiendrait aux « juges ordinaires » qui seraient ainsi conviés à participer « à l’établissement d’une exacte répartition entre tous les contribuables de chaque communauté, qui mettra en état de l’établir ensuite entre les communautés de chaque division, de chaque élection, enfin de toutes les élections de chaque généralité »28.

40À la lecture du préambule, Turgot applaudit des deux mains mais observa que, plutôt qu’annoncer un abonnement des vingtièmes, il paraissait plus convenable d’ordonner une conversion de ces impositions en une subvention territoriale « qui tombe directement sur les propriétaires et qui ne soit troublée par aucun privilège ». L’intendant y voyait en effet le moyen d’utiliser la nouvelle répartition des vingtièmes comme une base propre à servir à la répartition de la capitation puisque cette imposition n’était pas sujette au privilège. La nouvelle imposition permettrait également de remplacer toutes les autres impositions onéreuses et néfastes à la liberté du commerce (impôts indirects) et de « délivrer le peuple de la vexation continuelle que lui causent les impositions domaniales, francs-fiefs, échanges, contrôle, centième denier, etc. ». Cette imposition unique pourrait encore subvenir aux besoins de l’État en temps de guerre « par forme d’addition proportionnelle à l’imposition territoriale ». Turgot observa enfin qu’il convenait de supprimer le nom de vingtième, non seulement parce que cette « imposition extraordinaire » était « devenue odieuse », mais parce que son maintien menaçait « d’avilir de plus en plus l’autorité », en particulier celle des intendants. Il est donc clair que dans l’esprit de Turgot l’expérience du vingtième s’était soldée par un échec et qu’il fallait supprimer cette imposition.

  • 29 G. Schelle, Œuvres de Turgot, op. cit., p. 257-258.

41Au sujet de l’article premier, qui abonnait les deux vingtièmes et les 2 sols pour livre du dixième au montant des rôles de 1763, Turgot remarqua que la clause restrictive de l’enregistrement de la déclaration du 21 novembre 1763 avait forcé l’abonnement du vingtième à une somme fixe. Il affirma, ce qui mérite d’être souligné, que « c’est certainement une très bonne opération, qu’on eut dû faire même sans y être forcé ». Le Parlement de Paris recevait donc l’absolution de Turgot, un intendant qui ne portait pourtant pas spécialement la magistrature dans son cœur et qui critiquait même sévèrement le libellé du projet d’édit de Bertin lorsque certains articles lui semblaient être une concession trop flagrante aux cours de justice et nuire à l’autorité des intendants. Turgot était également d’accord avec une décision supplémentaire de cet article premier qui ordonnait de diminuer de moitié les vingtièmes perçus sur l’industrie. Néanmoins, sur ce point, l’essentiel de ses remarques tendait à demander la suppression totale du vingtième d’industrie au nom d’une argumentation touffue mais qui reposait sur l’axiome de la physiocratie selon lequel « soit comme acheteur, soit comme vendeur, il faut que le propriétaire paye tout »29.

  • 30 Id, p. 265.
  • 31 G. Schelle, Œuvres de Turgot, op. cit.

42Le demeurant des observations de Turgot sur les articles du projet d’édit de Bertin présentent un caractère très technique qui ne nécessitent pas d’en présenter le détail pour la compréhension de l’action fiscale de L’Averdy. Il faut néanmoins préciser la teneur de quelques remarques de Turgot, suscitées par la lecture des articles XII et XV, ainsi que les méthodes que Bertin s’était proposé d’employer pour parvenir à la répartition des vingtièmes abonnés. Les articles XII et XV reprenaient, comme nous l’avons déjà vu à propos du cadastre, l’idée chère à Bertin de confier la répartition et la perception de l’impôt à un syndicat municipal élu agissant dans le cadre de la paroisse fiscale ou d’un ensemble de paroisses formant une nouvelle entité fiscale. Et lorsque l’on songe que L’Averdy lança dès le mois de février 1764 son projet de réforme municipale, il n’est pas inutile de noter les réactions de Turgot selon lequel Bertin avait « voulu, par l’établissement de ces syndics, préparer les habitants des campagnes à une administration municipale »30. En sorte que la réforme municipale de L’Averdy avait été pensée et peut-être même secrètement décidée avant sa nomination au contrôle général. Cependant, si Turgot jugeait qu’une administration municipale était en soi « une chose fort favorable », le projet de confier à l’un des syndics la perception des vingtièmes ou de l’imposition territoriale lui semblait impraticable car, selon lui, personne ne voudrait se charger de cette fonction : « si, dis-je, on s’est proposé ce but, on détruit d’une main ce qu’on élève de l’autre, lorsqu’on charge les syndics du recouvrement des deniers »31. Aucun intendant ne suivrait donc Bertin dans ses projets politiques, pas même ceux qui, comme Turgot, y étaient favorables en principe.

43Les autres articles concernaient les méthodes de répartition des vingtièmes abonnés. Ils proposaient d’installer une nouvelle procédure fondée, d’une part, sur un syndicat municipal chargé de répartir l’impôt au regard de la contenance des biens fonds des contribuables, d’autre part sur un système de comparaison judiciaire des cotes fiscales des contribuables. Dit dans une langage plus clair, Bertin voulait que la procédure de péréquation fiscale des vingtièmes abonnés s’exécute, non point par les auxiliaires de l’intendant, mais par les contribuables qui se porteraient devant les élections et les cours des aides pour faire valoir leur surimposition au regard des autres cotisés au vingtième abonné. L’idée sous-jacente de ce projet s’explique aisément. Il s’agissait, certes, d’accéder au désir des juges et des sujets du roi, fortement manifestée en 1763, de participer à l’élaboration de la réforme fiscale. Mais, surtout, le vingtième abonné présenterait cette originalité qu’il serait devenu, au terme du projet de Bertin, un impôt de quotité réparti. Pourquoi ? Parce que dans l’administration royale, de nombreuses personnes pensaient que l’impôt du vingtième portait en lui le principe de l’incivisme fiscal. Le vingtième invitait à la fraude parce que les contribuables ne payaient jamais plus que le vingtième de leurs revenus déclarés. En effet, dans la mesure où le vingtième n’était pas un impôt de répartition – c’est-à-dire que la masse du moins payé par un contribuable au regard de ses revenus réels n’était pas imputée sur la quote-part des autres contribuables – tous les contribuables étaient incités à frauder le fisc et à s’unir contre les procédures de vérification. Comme l’a écrit Turgot, avec le vingtième, le roi était seul face à ses sujets, dans une relation État/contribuable, alors que l’Ancien Régime reposait fondamentalement sur un concept organiciste. Par opposition, avec l’impôt de répartition, dont le montant était décidé par le roi en son Conseil et devait être impérativement versé par la paroisse fiscale, les contribuables avaient personnellement et collectivement intérêt à dénoncer ceux parmi eux qui étaient sous-imposés puisque la réimposition de ces derniers venait en diminution de la cote d’impôt des autres membres de la paroisse fiscale. On voit donc que, même chez un homme aussi moderne que Turgot, la fiscalité pouvait trouver sa place dans un système corporatiste, un système auquel demeurait fondamentalement attaché Bertier de Sauvigny, ce qui explique l’adhésion de L’Averdy, en 1767, à son projet de réforme fiscale.

44Le projet d’édit de Bertin était assez intelligent en ce qu’il essayait de casser l’animosité contre l’administration royale qui était liée à la nature même du vingtième en confiant à une autorité représentative des contribuables le soin de se répartir l’abonnement des vingtièmes que chacun aurait intérêt à acquitter au vingtième de ses revenus. Comme son montant était fixé une fois pour toutes, la répartition concertée entre les contribuables pourrait servir de base fiscale à de futures augmentations d’impôts. Enfin, la magistrature pouvait y trouver son compte puisque les tribunaux chargés du contentieux fiscal participeraient à un projet qui obligerait les contribuables à établir, par eux-mêmes, le fameux cadastre qui faisait l’objet de tant de difficultés politiques.

  • 32 Arch. nat., 144 AP 112, pièce 13.

45Ces considérations sur les projets fiscaux de Bertin semblent nous avoir éloignés une fois de plus du ministère de L’Averdy. Pourtant, le projet d’abonnement du vingtième de Bertin est le seul chaînon qui permette ce comprendre la teneur allusive d’une lettre qu’adressa L’Averdy à d’Ormesson le 17 juillet 1764 : « Voici le fait. Si j’en viens à abonner le vingtième, la forme d’attaquer le bas taxé sera nécessaire et je crains que ce qu’il y a dans le présent projet de déclaration ne puisse nuire à ce point de vue qui est nécessaire dans la partie du vingtième et sur lequel je demande à Monsieur le plus grand secret attendu que je ne suis pas encore assez avancé sur cette importante matière pour en parler. Mais je ne voudrais rien faire d’avance et surtout rien qui put y préjudicier »32. Aussi elliptique soit-il, le contenu de cette lettre est suffisamment explicite dans ses termes pour en conclure que L’Averdy avait bien eu l’intention de mettre en vigueur le projet d’édit de Bertin concernant le vingtième et, pourquoi pas, d’en profiter pour établir l’impôt territorial.

46La question est donc de savoir pourquoi L’Averdy ne mit pas ce projet en application. On ne peut pas évoquer la crainte d’entreprendre des réformes hardies chez un homme qui les multiplia. Ce sont des considérations politiques qui expliquent que le projet, tenu secret, d’abonnement du vingtième ne fut jamais mis à exécution. Dans le courant de l’année 1764, la Cour des aides de Normandie avait soumis à L’Averdy un projet de réforme de la taille qui voulait supprimer les comparaisons judiciaires des cotes des contribuables. Cette cour estimait en effet que cette possibilité offerte aux taillables leur coûtait très cher en frais de justice. Or le projet de vingtième territorial reposait précisément sur la comparaison des cotes fiscales. Par ailleurs, au mois de juillet 1764, L’Averdy avait fait rendre une déclaration royale par laquelle il avait essayé de limiter les privilèges de la taille qui formaient une entrave, nous l’avons vu, au projet de la confection d’un cadastre. Ce texte n’avait pas soulevé beaucoup de difficultés au Parlement de Paris tandis que la Cour des aides et le Parlement de Rouen, si intraitables sur les questions fiscales, y rechignèrent. En conséquence, au mois d’août 1764, L’Averdy expliqua à Miromesnil les raisons qui l’avaient obligé à donner un coup de frein à son projet de réforme des vingtièmes : « Changer la nature et l’extérieur des impôts est un mot aisé à dire... Est-ce donc une décoration de théâtre qu’on retire ou qu’on ramène ? Il faut les réflexions les plus profondes, les échafaudages les plus compliqués et la marche la plus couverte ». Et d’ajouter : « J’allois entamer : votre querelle dernière est venue m’arrêter tout court ».

47Les réticences d’une partie de la magistrature, jointes aux premiers démêlés avec le Parlement de Bretagne, avaient donc arrêté tout net L’Averdy dans son projet de lancer, dès 1764, une réforme fiscale de grande ampleur. Au mois de décembre 1764, la situation politique ne s’étant pas améliorée, L’Averdy confia de nouveau à Miromesnil que son projet fiscal était prêt mais qu’il était difficile de le rendre public en l’état des esprits : « Je travaille à un projet depuis six mois sur un seul impôt ; j’ai consulté des gens éclairés et patriotes ; j’ai eu les avis les plus lumineux ; l’ouvrage est fait, je le laisse reposer pour le relire ensuite à froid, et après toutes ces précautions je tremblerai en l’envoiant, et je ne répondrois pas même qu’il pût être exécuté partout ». Après quelques mois d’efforts pour essayer de pacifier le royaume, L’Averdy se sentait déjà extrêmement découragé et sans doute fatigué. Il avait lutté pied à pied avec chacun des Parlements pour obtenir l’enregistrement de la déclaration du mois de novembre 1763 tandis que l’affaire de Bretagne prenait une ampleur hors du commun. Dans ses tentatives de réconciliation entre les cours et le gouvernement, il s’était non seulement heurté à la jalousie de ses anciens confrères qui lui avaient multiplié les coups fourrés mais encore aux crocs-en-jambe de certains ministres et courtisans qui ne supportaient pas la politique conduite par le contrôleur général tandis que le duc d’Aiguillon, comme nous le verrons plus loin, s’interposait entre le roi et son ministre, notamment pour tenter d’abattre Choiseul. Ce sont ces graves différends doublés de luttes pour le pouvoir, et non point la faiblesse présumée du caractère de L’Averdy, qui expliquent sa position prudente en matière de fiscalité d’autant qu’au mois de décembre 1764 il devait faire accepter par ses anciens collègues la levée de nouvelles taxes pour financer la caisse d’amortissement. Certains diront qu’il était utopique de songer à faire marcher de concert le gouvernement et la magistrature. Encore fallait-il le démontrer et non point le supposer et, dans ce cas, proposer une alternative politique et « constitutionnelle » viable et acceptable. À moins de prendre la ferme résolution du coup d’autorité à la manière du chancelier Maupeou, il n’y avait d’autre solution en 1764 que d’essayer de faire remarcher la machine de l’État, c’est-à-dire de trouver un terrain d’entente entre le gouvernement et la magistrature sur le problème financier.

  • 33 Pierre Le Verdier, op. cit., tome III, p. 357, L’Averdy à Miromesnil, 22 août 1764.
  • 34 Pierre Le Verdier, op. cit., p. 410, L’Averdy à Miromesnil, 6 décembre 1764.

48Face à l’obstruction de certaines cours, L’Averdy aurait pu choisir de démissionner. Mais c’eut été reconnaître un peu tôt ses difficultés à tenir coi la magistrature. User de son autorité et de celle du roi pour vaincre les Parlements, c’était aussi renoncer à la tentative d’essayer de gouverner selon ses principes de conciliation que partageaient plusieurs ministres et le roi lui-même. L’Averdy écrivit d’ailleurs à cette époque : « J’ai senti qu’un arrêt de cassation avec les attentatoires de l’ancien stile ne ferait qu’aigrir et que son expression occasionnerait le combat d’autorité. je le sais, tout le monde y perd, Roi, magistrats, sujets et patrie. J’ai osé en faire un (d’arrêt de cassation) et le revêtir de lettres patentes et l’envoyer. On m’a regardé comme un fol. Le maître, dont l’esprit est judicieux, et quelques uns de ceux qui l’entourent en ont pensé autrement »33. À la fin de l’année 1764, renouer avec les conflits eut été risquer une anarchie généralisée sans avoir au moins essayé de mettre en pratique des convictions politiques, auxquelles L’Averdy était fermement attaché, ni tenté d’apporter des améliorations financières qui semblaient de nature à calmer progressivement les esprits. D’ailleurs, au bout d’un an, rien n’avait vraiment commencé, L’Averdy s’étant limité à remettre le pays sur le pied de paix en posant les premiers jalons d’un renouveau. Il pouvait ainsi écrire : « Je serais un mauvais citoyen de quitter pour mon personnel, dans le moment présent, et encore plus mauvais sujet. Je ne le ferois qu’autant qu’on me rendrait la besogne impossible ». Quant à céder aux Parlements après les mauvais tours qu’on lui avait déjà faits, c’eut été se soumettre à leur jugement et conforter l’opinion que seules les réformes préconisées dans les pamphlets de, 1763, que L’Averdy pensait pour la plupart impraticables, pourraient sauver l’État. Il écrivit ainsi à Miromesnil : « Tout homme qui prendra les finances par une autre voie (celle d’une réflexion mûrie) et qui n’aura pas une base pour un seul impôt, comme je vois clairement qu’est la France, brisera, détruira, renversera, mais n’édifiera pas, et par conséquent culbutera tout ». Face aux excès verbaux des hommes à système qu’il n’aimait pas et confronté aux réticences de la magistrature, L’Averdy préconisa, comme il le fera toujours, le mi-chemin : « La Normandie ne veut pas de cadastre. Et pourquoi ? Sondons nos cœurs : c’est que l’impôt seroit justement réparti et que le riche paieroit dans la proportion du foible. D’un autre côté quels frais et quelles longueurs n’entraîner oit-il pas ? ». En conséquence, il ajoutait : « Trouvons donc un milieu qui produise un effet approchant et nous en aurons assés fait »34. Rien n’était donc encore perdu à la fin de l’année 1764.

IV. LE SORT DU CADASTRE ET DE LA RÉFORME GÉNÉRALE DES IMPÔTS

  • 35 Arch. nat., K 879. Lettre de L’Averdy aux intendants des généralités de taille réelle, 25 mars 176 (...)

49Au mois de décembre 1763, les intendants n’avaient pas encore tous répondu au questionnaire de Bertin sur le cadastre. Son successeur, qui prenait le train en marche, se décida donc au mois de février 1764 à rappeler à l’ordre les intendants qui n’avaient pas encore adressé leurs observations. Au cours du mois suivant, L’Averdy donna même plus d’ampleur à l’enquête de Bertin qu’il étendit à tout le royaume. À cet effet, il rédigea, le 25 mars 1764, une lettre circulaire dont le modèle était copié sur celle de Bertin mais adressée cette fois aux intendants des généralités où la taille était mixte (à la fois réelle et personnelle) qui reçurent en même temps le questionnaire de 1763. Cette nouvelle lettre fut également adressée aux intendants des généralités de taille réelle, c’est-à-dire celles qui disposaient déjà d’un cadastre. Outre les huit questions de Bertin, le contrôleur général leur demanda « d’entrer dans les plus grands détails sur la façon dont on a opéré dans votre généralité lors de l’établissement de la taille réelle, sur les inconvénients que l’expérience a pu faire apercevoir dans cette opération et pareillement sur les avantages qui ont pu en résulter ». D’autre part, considérant que l’article deux de la déclaration du mois de novembre 1763 avait précisé que les règlements sur le cadastre devraient être envoyés aux cours pour vérification « avant que d’entamer l’opération, (Sa Majesté) a pensé que rien n’étoit plus capable d’aplanir les difficultés que d’engager les cours elles mêmes à lui donner des mémoires et à former des projets de règlements »35. Suivant ainsi le vœu manifesté par d’Ormesson de consulter la Cour des aides de Paris pour l’associer au projet du cadastre, L’Averdy fit adresser le questionnaire aux premiers présidents et procureurs généraux des Parlements et des cours des aides au fur et à mesure que ceux-ci enregistraient la déclaration du mois de novembre, à l’exception toutefois du Parlement de Bretagne.

  • 36 Id., sans titre et non folioté.

50Les résultats de cette enquête ont disparu avec la plus grande partie des archives du contrôle général des finances. On dispose néanmoins d’un rapport de parcours rédigé par L’Averdy, à la fin de 1764 ou au début de l’année 1765, pour la fameuse commission des finances chargée de superviser la réforme des finances de l’État et qui était composée d’un certain nombre de magistrats choisis dans les cours de la capitale36. Ce rapport faisait le point des premiers résultats des travaux accomplis. Selon le ministre, les intendants des pays d’élection avaient alors presque tous répondu aux questions qui leur avaient été soumises et ils avaient chacun transmis leurs idées sur les moyens les plus faciles et les plus sûrs de confectionner le cadastre général. Saint-Contest, intendant de Champagne, avait émis des objections en signalant les innombrables difficultés que risquaient de soulever une telle opération et en observant qu’un système de taille tarifée pouvait être préférable au cadastre tandis que Dodart avait exposé que « l’estimation des biens dans le Berry exigerait de grands soins et des connaissances difficiles... à se procurer ». Les autres intendants des pays d’élections avaient formé des vœux unanimes en faveur de l’établissement d’un cadastre tandis que ceux des pays de taille réelle s’étaient expliqué « d’une façon plus positive sur les avantages du cadastre ». Mais ces derniers convenaient « que l’établissement de la taille réelle dans leurs généralités a été mal fait dans son principe ; la répartition sur chaque communauté n’a point été précédée du dénombrement général, ni de l’estimation exacte des biens ; on a arbitré à peu près les forces des différentes communautés, et, d’après ces estimations incertaines, on a déterminé la quotité de leur impôt ; de sorte qu’il y a des communautés beaucoup trop allivrées, d’autres qui ne le sont point assés. Le tems a aussi opéré des changements considérables dans les cadastres particuliers de chaque communauté, ce qui les met successivement dans la nécessité de demander le renouvellement de leur cadastre ». Néanmoins, ces intendants reconnaissaient que tous les habitants des pays de taille réelle étaient tellement convaincus de l’avantage d’un cadastre qu’ils acceptaient de payer les frais de la réfection de leur cadastre et avaient « de la peine à concevoir comment on peut laisser subsister la taille arbitraire dans les pays d’élections ».

51Le ministre informa également la commission des finances de l’avancement des réflexions de la magistrature. En général, les Parlements s’étaient contentés de nommer des commissaires dans leur sein pour former les mémoires et les projets de règlements sollicités par le ministre sur l’opération du cadastre. Cette inaction pourrait donner à penser que les magistrats ne s’étaient pas volontiers portés à secourir le ministère. Mais la matière était très complexe et demandait force connaissances. D’ailleurs, dans cette tâche, les intendants s’étaient souvent déchargés sur quelques uns de leurs subordonnés, fins spécialistes des questions fiscales, en particulier les subdélégués et les directeurs du vingtième. Plusieurs magistrats s’étaient néanmoins manifestés auprès de L’Averdy, notamment Dudon, procureur général du Parlement de Bordeaux, de Moidieu (sic) procureur général du Parlement de Grenoble, de Bonrepos, procureur général à Toulouse, de Quentin à Dijon, de Glenglin (Klinglin) à Colmar et Devilar à Perpignan. À l’instar des intendants, tous avaient reconnu la nécessité d’établir un cadastre des biens fonds. Cependant Bonrepos avait souligné la forte dépense qu’impliquait un tel projet tandis que Klinglin attendait, pour se prononcer plus nettement sur le cadastre, de connaître les résultats de celui qui était en cours d’établissement sous les ordres de Lucé, intendant d’Alsace, dont L’Averdy détailla les principes devant la commission des finances. Les cours des aides n’étaient pas toutes non plus restées inactives. Celle de Dole avait même devancé la lettre que L’Averdy leur avait envoyé pour lui adresser les moyens d’assurer l’exécution et le succès de l’opération. De Joannis, procureur général de la Cour des aides d’Aix envoya lui aussi « un mémoire fort détaillé par lequel il indique le plan suivi en Provence et les avantages qui en ont résulté » et qu’il croyait pouvoir adopter dans tout le royaume, ainsi que de Champflour, procureur général de la Cour des aides de Clermont. Les autres cours des aides n’avaient pas répondu ou demandé du temps au ministre pour lui adresser leurs observations. Ainsi, en dépit de certaines réserves sur les difficultés de l’opération et son coût, il semble qu’au début de l’année 1765 l’opinion générale fut très favorable au cadastre.

  • 37 À cette première enquête européenne était venue s’en adjoindre une autre sur les monnaies en Europ (...)

52Pendant que les autorités administratives et judiciaires se penchaient sur la question du cadastre, les ambassadeurs de France à l’étranger s’activaient pour fournir les informations à une vaste enquête, lancée par Bertin et reprise par L’Averdy en accord avec le duc de Praslin, alors secrétaire d’État des Affaires Etrangères, sur les impositions en Europe. La collecte de telles données paraissait être de nature à apporter quelques informations utiles pour le projet de la réforme fiscale. En homme qui aimait l’étude et qui était goulu d’histoire, L’Averdy s’était pris d’une véritable passion pour cette enquête37. Et si la surveillance de ces travaux en fut confiée à l’intendant des finances Jean-Louis Moreau de Beaumont (1715-1785), L’Averdy suivit de très près son avancement, sollicitant des ambassadeurs de nouvelles informations ou diverses précisions. Parallèlement, une recherche de même nature était conduite sur les impositions en France, toujours sous l’égide de Moreau de Beaumont.

53Bien que l’enquête se soit étendue jusqu’en 1768, les ambassadeurs firent diligence pour satisfaire L’Averdy. Dès les premiers jours du mois de janvier 1765, le contrôleur général écrivit une lettre à Moreau de Beaumont pour lui faire part de l’usage qu’il comptait retirer des premiers résultats des recherches sur la fiscalité en Europe. Il souhaitait présenter devant le Conseil du Roi le rapport des impositions dans les divers États de l’Europe qui devait être précédé d’un historique sur les impositions chez les Romains et suivi par le rapport sur les impositions en France. Il voulait enfin solliciter du roi l’autorisation de communiquer les résultats de ces recherches à la commission des finances.

  • 38 Peter-Claus Hartmann, Das Sleuersystem der europäischen Staaten am Ende des Ancien Regime, eine of (...)

54Le rapport sur les impositions chez les Romains et dans les divers États d’Europe est conservé dans la série K des Archives nationales. Il se présente sous la forme d’une introduction générale qui est suivie par les résumés des renseignements transmis par les ambassadeurs. Récemment publiés, ces résumés sont très intéressants pour l’histoire des finances des monarchies au xviiie siècle mais n’apportent guère d’informations sur la pensée fiscale de L’Averdy38. En revanche, l’introduction inédite de ce rapport, lu sans doute dans le courant de l’année 1765 devant la commission des finances, mérite de s’y attarder car elle expose très clairement la position du contrôleur général à l’égard de la réforme fiscale.

55Dans ce rapport, L’Averdy posa d’emblée que la « contribution » est « inhérente à la qualité de citoyen » et que « chaque individu est tenu de contribuer à la cause commune et nationale par ses travaux, par ses talents et dans la proportion de ses facultés ». Selon le ministre, le principe de la contribution fiscale par tous les membres de la société était le fondement de l’ordre, de l’harmonie et de la paix entre les différentes conditions de chaque individu, c’est-à-dire la garantie « des droits de la propriété » et de « l’exécution des lois ». La nécessité prouvée de l’imposition dans la proportion des facultés de chacun obligeait donc à « en rendre la répartition aussi égale, et par cette circonstance la moins onéreuse qu’il est possible ». Mais L’Averdy fit immédiatement remarquer que toute imposition contenait en elle des imperfections : « Il est des vices et des abus que l’on peut regarder comme étant dans l’essence même des choses ». Dès lors, le ministre affirma aux magistrats de la commission des finances que son but n’était pas de rechercher une fiscalité parfaite mais de remédier à ses abus les plus criants : « tout ce que le zèle le plus éclairé, et le plus actif peut faire, c’est d’en diminuer les effets, on ne peut se flatter de les détruire entièrement ». Car, remarquait L’Averdy, tout système fiscal, quel que soit le pays concerné, était le produit de circonstances historiques dans lesquelles il fallait rechercher « souvent le principe et la cause des inconvénients et en même temps un obstacle aux remèdes qui pourraient seuls les faire cesser ». En effet, souligna le ministre, les États de l’Europe s’étaient constitués progressivement, par la réunion en un seul royaume de plusieurs entités provinciales ou féodales qui « ont conservé depuis les usages suivant lesquels elles étaient administrées et régies à cette époque » et auxquelles « elles sont attachées ». Pour L’Averdy, cette variété régionale constituait un frein puissant au développement d’une véritable politique économique : « [l’administrateur] se trouve arrêté et contrarié dans l’exécution des projets que lui inspire le désir de procurer à l’agriculture les encouragements qu’elle exige, au commerce les facilités qui lui seraient nécessaires pour lui donner toute l’étendue dont les productions du pays et le génie des habitants les rendent susceptible ». Enfin, dans une situation financière critique, L’Averdy dit à ses anciens collègues qu’à moins de renverser tout l’édifice, il ne pouvait pas faire porter à l’État le risque de transformer subitement les modes de perception : « l’administrateur est forcé de se refuser à des changements qui quoiqu’utiles en eux-mêmes apporteraient quelque diminution ou même quelque retardement dans la rentrée des fonds affectés à des objets de dépenses indispensables ».

56Ces propos du ministre à la commission des finances sont en parfait accord avec les termes qu’il avait employés dans sa correspondance avec Miromesnil pour lui expliquer qu’il lui avait été impossible de réformer d’un coup de balai les impositions existantes selon les vœux du public, que l’état de la situation financière du gouvernement lui interdisait de se passer des financiers ou de prendre le risque d’une transformation brutale des modes de perception des taxes, tandis que l’opposition des cours à ses premiers projets fiscaux, pourtant très modestes, l’avaient convaincu qu’il fallait temporiser ou, mieux encore, trouver une voie moyenne qui permettrait de satisfaire tous les partis en présence sans en choquer aucun.

57Pour L’Averdy, ce constat de l’impossibilité de bouleverser la fiscalité n’impliquait pas qu’il ne fallait rien faire. Au contraire, il pensait sincèrement qu’il était souhaitable de mieux connaître les détails des impositions en Europe pour tâcher de savoir ce qu’il « est possible de réformer ou de perfectionner ». Aussi, plutôt que d’abattre les impôts pour en mettre en place d’autres qui seraient nécessairement imparfaits et dont le produit ne serait peut-être pas de nature à satisfaire les besoins immédiats de l’État, L’Averdy proposait-il à la commission des finances d’étudier et de discuter les avantages et les inconvénients des impositions dans les pays de l’Europe et en France, une étude qui « mettroit en état de proposer ce qui serait le plus convenable relativement à l’ordre établi dans la levée et perception de ces différentes branches de revenus ». Mais dans le fond, et face à ces belles paroles destinées peut-être à rassurer la magistrature, L’Averdy avait peut-être déjà tranché personnellement. Il ne lui avait guère fallu de temps pour comprendre, qu’à moins d’une révolution, le problème fiscal était insoluble dans le cadre de la monarchie et que tant que les magistrats ne le comprendraient pas, la réforme fiscale demeurerait chez les Français un argument d’opposition au gouvernement. Dès lors, tout laisse à penser que L’Averdy déploya ses efforts pour laisser aller l’enquête sur les impositions en Europe et amusa la commission des finances pour lui faire sentir que les systèmes fiscaux et financiers des pays étrangers étaient tous insatisfaisants. La tactique fiscale de L’Averdy consista donc à associer la magistrature pour qu’elle se rende compte d’elle-même que la position du ministre, comme celle de Bertin, celle d’un conservatisme teinté d’un certain réformisme « égalitaire », était la seule voie que l’on pouvait envisager dans l’immédiat pour tirer paisiblement la monarchie de ses difficultés présentes.

58Cette manière d’agir est d’ailleurs clairement exprimée par L’Averdy dans son rapport à Louis XV où il a exposé la double ambition politique de l’enquête menée sur les impositions : « il résultera de ces travaux ou bien l’avantage de trouver les moyens d’établir une meilleure forme dans la perception des impositions françaises, ou bien que faute d’en pouvoir trouver une moins gênante ou moins coûteuse, on ne se plaindra plus de celle qui existe ».

V. L’IMPOSSIBLE RÉFORME

59L’Averdy n’avait pas eu besoin de réfléchir longuement pour constater que les privilèges fiscaux formaient le socle sur lequel reposait l’organisation politique et sociale de la monarchie d’Ancien Régime. Explosive, la question fiscale ne pouvait donc être remuée sans générer de graves conséquences qui menaceraient la légitimité de L’Averdy auprès des cours supérieures et qui pourraient réduire à néant sa volonté de pacification. Aussi, le ministre avait-il essayé d’améliorer les finances de l’État par d’autres voies que celle des impositions, notamment par le crédit et l’économie. Ce n’est sans doute que contraint et forcé par la calamiteuse situation des finances et par la capacité de persuasion de Bertier de Sauvigny et de d’Ormesson que L’Averdy s’engagea, à la fin de l’année 1766, à considérer sérieusement leur projet de réforme de la taille.

60À vrai dire, quelques pas furtifs avaient été accomplis dès 1764. La décision de réformer l’administration municipale portait en effet en germe la possibilité de confier, à terme, la répartition des impositions à des autorités locales bénéficiant d’une légitimité qui pourrait permettre d’obvier au problème de l’arbitraire qui était perçu, par l’administration, comme le résultat de pressions exercées sur les collecteurs. Les lettres adressées par Harvoin, commis par le contrôle général pour aller examiner les opérations du cadastre en Italie, avaient peut-être rassuré le gouvernement sur la nécessité d’entreprendre la réforme des municipalités. Au mois d’août 1764, le roi de Sardaigne déclara en effet aux envoyés français que la représentation municipale était l’une des conditions préalables à l’établissement d’un cadastre et que les nouveaux règlements sur la gestion des affaires urbaines en France ne pouvaient que faciliter une telle entreprise.

61L’administration des finances avait rendu une seconde décision qui contribuait encore à poser quelques jalons susceptibles de préparer le terrain de la réforme fiscale. En vertu d’une déclaration du 13 juillet 1764, complétée par un édit du mois de juillet 1766, L’Averdy avait plus strictement réglementé les exemptions de la taille d’exploitation, exemptions que les intendants avaient dénoncées comme constituant l’un des obstacles essentiels au projet d’établissement d’un cadastre tandis que l’éparpillement géographique des biens fonciers des exempts contribuaient à réduire la masse imposable. Ces deux textes, qui eurent force de loi jusqu’en 1789, limitaient désormais les exemptions de la taille d’exploitation aux ordres privilégiés et aux officiers revêtus de charges anoblissantes (cours supérieures, bureaux des finances et chancelleries) mais à la condition, pour ces derniers, de justifier, en conformité avec la déclaration du 13 juillet 1764, leur résidence et l’exercice effectif de leurs fonctions. Les commensaux, les officiers des élections et ceux de judicature ou de finance, qui bénéficiaient de l’exemption de la taille personnelle, conservaient leurs immunités, aux mêmes conditions de résidence et d’exercice de leurs fonctions, mais exclusivement pour leurs propriétés. Les prévôts, lieutenants et exempts des compagnies de maréchaussées jouiraient toujours de l’exemption de la taille personnelle mais seulement dans « le lieu où leur service exige résidence » et pour la durée de leurs fonctions. Enfin, les habitants des villes franches du royaume conservaient leurs privilèges fiscaux mais seraient désormais imposables pour la partie de leurs biens située dans des paroisses taillables.

62Tels quels, ces textes établissaient l’espèce de statu quo fiscal proposé par les intendants – l’édit de 1766 précisait d’ailleurs que le roi n’accorderait qu’avec parcimonie des lettres de noblesse – et déterminaient une sorte de « table des rangs » dans laquelle l’exemption pécuniaire des non privilégiés était en outre soumise à un service effectif des officiers du roi. Ces décisions, extrêmement conservatrices socialement et en partie disciplinaires, soulignent bien les ambiguïtés du problème fiscal du xviiie siècle qui repose sur des considérations politiques et sociales posant en principe que l’individu n’existe pas par lui-même mais avant tout par son insertion au sein de la hiérarchie des états et des corps.

63L’édit de juillet 1766 ne suscita que de brèves représentations du Parlement de Paris en faveur des privilèges des bourgeois de la capitale et des magistrats honoraires, c’est-à-dire ceux qui avaient exercé plus de vingt années, deux requêtes assorties de la demande de communication pour enregistrement, devant cette cour, des lettres de noblesse octroyées par le roi. Le Parlement demanda également que l’augmentation du nombre des taillables, résultat attendu de l’édit, tourne au soulagement des contribuables et ne serve pas à augmenter subrepticement les impositions. En Normandie, une partie des magistrats de Rouen, toujours agités par de Viarmes, regardèrent d’un mauvais œil l’idée de soumettre l’exemption fiscale à l’obligation de résidence. Face aux réticences de ses collègues, L’Averdy dut multiplier les efforts. Il accepta d’adoucir les restrictions pour les habitants de la capitale et accéda, par une simple parole, à leurs autres vœux (mai 1767). Le ministre s’entendit d’autre part avec Miromesnil pour que le Parlement de Rouen demande la modification de la résidence « sous le bon plaisir du Roi ». Sur cette base, la cour enregistra sans difficulté la déclaration (août 1767). Il avait cependant fallu près d’une année pour faire accepter cette nouvelle loi, sans doute à cause des réticences de la Cour des aides de Paris. L’Averdy vint à bout de la résistance de cette compagnie par un tour de passe-passe juridique renouvelant la déclaration du 13 juillet 1764, qui n’avait été qu’une extension des mesures temporaires de suspension des privilèges d’exemption de la taille ordonnée pendant la guerre de Sept Ans, et celle du 21 novembre 1763 qui avait prorogé la législation fiscale alors en vigueur dans l’attente de procurer « des soulagements plus étendus » aux contribuables. Malesherbes, premier président de la cour des aides, qui fut à l’origine des plus farouches oppositions aux projets fiscaux de L’Averdy, faisait donc planer, telle une épée de Damoclès, la fameuse déclaration sur la tête d’un magistrat promu contrôleur général.

64Ces premières anicroches sur la réforme fiscale avaient sans doute refroidi L’Averdy. Il se décida pourtant à rationaliser la répartition de la taille en unifiant les dispositions de la taille tarifée, telles qu’elles avaient été mises en place sous le ministère d’Orry, et, sur la base des dernières améliorations apportées par Bertier de Sauvigny, à étendre ce système fiscal à l’ensemble des généralités et des paroisses des pays d’élections où elles n’avaient pas été appliquées. À la fin du mois de décembre 1766, Bertier s’était en effet arrêté chez L’Averdy, en son château de Gambais, et avait saisi cette occasion pour lui expliquer les perfectionnements qu’il avait entrepris dans le but d’améliorer la répartition de la taille dans la généralité de Paris. Consulté sur ces innovations, d’Ormesson, qui était l’ami de Bertier, ne pouvait qu’assurer L’Averdy de la possibilité de généraliser les techniques de répartition de l’impôt qui étaient alors en vigueur dans la région parisienne. Une nouvelle enquête fut alors lancée auprès des intendants qui, selon leur habitude, se révélèrent tantôt enthousiastes, tantôt sceptiques. Mais L’Averdy avait tranché pour la réforme..

  • 39 Rappelons que l’édit de juillet 1766 fut enregistré le 17 mai 1767.

65Comme l’a bien remarqué Mireille Touzery, au début de l’année 1767, le fond de la question n’était plus d’ordre technique mais simplement politique. Elle consistait désormais à savoir si la réforme de la taille, élaborée dans le secret par des bureaux du contrôle général, pouvait être légalement mise en application de la seule autorité administrative du contrôleur général, c’est-à-dire en évitant de la soumettre à la vérification des cours compétentes. L’Averdy inclina à penser que la réforme de la taille était de pure « manutention technique », et qu’un règlement administratif serait amplement suffisant pour en assurer la légalité juridique. Pour donner le change, L’Averdy décida, au mois d’avril 1767, de fixer irrévocablement le montant du premier brevet de la taille. Cette mesure était de nature à fournir quelques gages aux physiocrates et à satisfaire en même temps la fébrilité des magistrats parisiens qui avaient fait part au ministre de leurs craintes que l’édit sur la restriction des privilèges de la taille ne puisse servir à augmenter le montant du brevet des taxes39. Enfin, pour l’administration, la fixité des taxes était considérée comme le moyen idoine de disposer d’une base fiscale stable, toutes les autres taxes se répartissant automatiquement au marc de la livre du principal tandis que des aménagements fiscaux, telles des diminutions ou une réforme ultérieure de la capitation, pourraient permettre d’ajuster la quote-part de chacun eu égard à sa situation personnelle. La législation paraissait donc satisfaisante en ce qu’elle était susceptible d’améliorations ultérieures.

66La réforme fiscale fut lancée au mois de juillet 1767 par l’envoi d’instructions aux intendants qui leur expliquèrent la nouvelle méthode à adopter pour la répartition de la taille et assurer une meilleure assiette de l’impôt pour l’exercice 1768.

67Tandis que l’administration allait son chemin, L’Averdy apprit au début du mois d’octobre 1767 que Malesherbes était très échauffé contre les nouveaux procédés administratifs. Il convia alors d’Ormesson à aller expliquer à Malesherbes la teneur de la réforme fiscale auquel, écrira le ministre à l’intendant des finances pour le remercier de ses bons offices, « je n’avais pu, tant on l’avait exalté, y faire concevoir un mot ». Les relations entre L’Averdy et Malesherbes étaient donc très tendues et empreintes d’une véritable défiance. Malgré un accord tacite, Malesherbes écrivit le 10 décembre 1767 à L’Averdy que la cour des aides avait l’intention de rendre un arrêt de règlement contre les instructions fiscales adressées aux intendants. L’Averdy fit à nouveau diligence pour éviter le conflit d’autorité. Il accepta alors de transformer les instructions en une déclaration royale prenant en compte les objections, au nombre de douze, soumises par la cour des aides. Le 5 février 1768, la déclaration fut rédigée conjointement par d’Ormesson, Harvoin et L’Averdy. Elle fut remaniée une dernière fois dans un entretien entre le ministre et Malesherbes qui avait dû s’absenter quelques heures pour se rendre au Conseil des Dépêches. Le texte définitif fut scellé le lundi 7 février et adressé pour enregistrement à la Cour des aides de Paris.

68Il n’est pas indispensable de rapporter ici le détail des 20 articles de la déclaration du 7 février 1768. Une première série d’articles portait que les rôles de la taille seraient désormais rédigés par un commissaire aux rôles de la taille en présence du collecteur et des habitants qui dresseraient, au cours d’une ou de plusieurs assemblées des habitants, un procès-verbal extrajudiciaire de l’état de leur paroisse comprenant un état général et les déclarations particulières de chaque contribuable de ses divers biens et revenus, le tout revêtu de leur signature. Le demeurant des articles exposait la manière dont serait établie la cotisation de chacun, une procédure assez complexe qui, préalablement à la détermination de l’imposition globale du contribuable, opérait une distinction entre les diverses composantes de la taille (industrie, fonds, commerce, bestiaux) qui étaient fiscalisées chacune selon des tarifs d’estimation élaborés conjointement par le commissaire aux rôles et les habitants au regard de leurs déclarations fiscales et à l’issue de la contradiction entre les contribuables. Par ailleurs, la déclaration abrogeait les déclarations de 1723 et 1728 et ordonnait que les biens des contribuables seraient désormais imposés dans la paroisse où se situaient leurs terres et non plus au lieu de leur résidence. Au total, et après des années d’efforts, l’administration avait obtenu ce qu’elle avait toujours souhaité et jugé indispensable à une meilleure répartition fiscale.

  • 40 Marcel Marion, Histoire financière..., op.cit., p. 242.
  • 41 Mireille Touzery, op. cit., préface page VII. Se référant souvent à Marion sur les questions finan (...)
  • 42 Mireille Touzery, op. cit., p. 403-451.

69Contre toute attente, la cour des aides ne se pressa pas d’enregistrer la déclaration de 1768. À bout de patience, L’Averdy écrivit à la mi juin à Malesherbes pour lui faire observer qu’il attendait toujours que les magistrats veuillent bien se manifester, ce qu’ils firent le 9 juillet 1768 en lui adressant des remontrances plus que circonstanciées. Favorables aux idées fiscales de l’administration qu’il a étudiées, Marcel Marion a sévèrement dénoncé l’attitude de Malesherbes en cette occasion. Suivant son canevas habituel, l’historien a considéré que « les remontrances de la cour des aides étaient inspirées par la répugnance à des innovations où elle discernait une menace pour les privilèges pécuniaires, et une perte d’influence pour elle et pour sa clientèle, car ce qu’on proposait, c’était d’ôter au peuple ses juges pour y substituer des administrateurs »40. Michel Antoine a également fustigé « la malveillance systématique de la cour des aides de Paris, compétente au contentieux mais inexperte en technique financière et fiscale »41. Plus respectueuse de la personnalité de Malesherbes et moins encline à adhérer à la politique du coup de force, Mireille Touzery a entrepris une analyse subtile des remontrances de Malesherbes qu’elle a eu l’avantage de publier42. Elle a d’abord lu dans ces très longues remontrances un déclamatoire contre l’administration personnelle de L’Averdy et une demande de suppression de la taille d’industrie. Il n’est pas inutile de noter ici que malgré leurs différends, L’Averdy partageait les idées de Malesherbes sur la nécessité de supprimer la taille d’industrie en remarquant cependant « qu’il n ‘est pas temps » car « on ne peut pas s’en passer et il est impossible de savoir si l’on ne ruinerait pas plusieurs paroisses en faisant tout à coup ce renversement ». Une fois de plus, L’Averdy parlait un langage de prudence inspiré sans doute aussi par les avis de l’administration qu’il dirigeait. Pour Mireille Touzery, la seconde critique développée par Malesherbes concernait l’introduction généralisée des commissaires aux rôles dans les pays d’élections qu’il considérait comme un moyen de renforcer le pouvoir fiscal de l’administration des intendants au détriment de celui des tribunaux. En sorte que Malesherbes, selon cet auteur, aurait plaidé pour une monarchie contrôlée par les magistrats qui « permettrait le rétablissement d’un gouvernement de justice en place de la tyrannie [administrative] qui tend à s’installer ».

  • 43 Op. cit., p. 230.

70Quoiqu’elle soit pertinente, cette lecture des remontrances de Malesherbes nous paraît insatisfaisante pour deux raisons au moins. Il faudrait en effet essayer de savoir si les plaintes émises par la cour des aides étaient fondées ou si elles reposaient sur une interprétation fallacieuse de la nouvelle législation fiscale. Or à cet égard, Mireille Touzery se borne à prendre la défense du gouvernement en observant que « le propos de cet ancien magistrat (L’Averdy) n’était certes pas de marginaliser les officiers dont il était et qui ne perdaient en aucune manière le contentieux individuel de la taille »43. Après tout ce que nous avons dit jusqu’à présent des conceptions politiques de L’Averdy sur sa volonté de conciliation, il pourrait paraître difficile de ne point ensevelir à notre tour Malesherbes sous les témoignages de la bonne foi fiscale du contrôleur général. Mais l’historien peut-il vraiment prétendre porter un regard serein sur les conflits entre la magistrature et l’administration en opposant aux critiques de la magistrature la compétence des discours de l’administration ? Une telle démarche nous paraît insupportable car elle suppose qu’il n’y a qu’une seule vérité, celle de l’administration, face à un problème politique dual qui met aux prises la magistrature et le gouvernement. Pour équilibrer les parties, il faut donc s’attacher à analyser l’argumentaire technique de Malesherbes contre la déclaration de 1768 pour en faire resurgir les implications politiques qui nous paraissent ici fondamentales.

  • 44 Gustave Schelle, Œuvres de Turgot, op. cit., tome II, p. 112-113, lettre au contrôleur général, 11 (...)

71Dans leurs considérations techniques, les remontrances de Malesherbes se sont principalement attaquées au principe de l’introduction des commissaires aux rôles de la taille que l’administration, de son côté, avait estimée indispensable pour réduire l’arbitraire de la répartition et donc le contentieux ainsi que les récriminations qu’il faisait naître. L’Averdy s’était en effet convaincu que ce n’étaient pas les impositions elles-mêmes mais « le poids énorme des frais résultant des contributions relatives à la répartition, et des frais de poursuite eu égard au recouvrement, seules causes de leur mal-être, de leur surcharge, et de leur ruine, et non pas la masse en elle même des impositions, comme on le débite depuis longtemps ce qui n’est qu’une fausse assertion ». Que cette analyse soit juste ou fausse est peu important pour ce qui nous concerne ici, même si, notons-le, l’affirmative apporterait des raisons suffisantes pour expliquer le rejet du projet de Bertin, repris par L’Averdy, d’une comparaison judiciaire. Une chose demeure néanmoins évidente : en choisissant de remédier aux problèmes de la répartition, le gouvernement ne pouvait pas se cacher la réalité des difficultés que pourrait susciter l’introduction de commissaires aux rôles. En effet, lorsque les intendants furent consultés sur l’opération du cadastre, puis sur la réforme de la taille, nombre d’entre eux, même ceux qui étaient favorables à ces projets, avaient fait observer au contrôleur général que la nomination d’arpenteurs ou de commissaires aux rôles ne serait pas une chose aisée. Fontette, l’intendant de Caen, écrivit que l’opération du cadastre nécessiterait dans chaque élection « des commissaires emplis de zèle, de probité et de lumières, et assurément on ne les trouvera pas ». Il ajouta que « l’estimation des terres est presque impossible si elle ne se fait pas pour ainsi dire de bonne volonté et à l’amiable ; des experts étrangers seront trompés ou se tromperont de bonne foi ; des experts du canton tromperont avec le zèle de l’amour de la patrie. Il ne faut pas compter sur les déclarations du vingtième, la plupart sont fausses pour la quantité et elles le sont toutes pour l’estimation ». De même Bertier de Sauvigny, pourtant l’un des inspirateurs de la réforme de la taille, s’était plu à jouer l’avocat du diable dans la première partie de sa réponse sur l’opération du cadastre. Comme Fontette, l’intendant de Paris avait alors observé que pour la confection du cadastre « il faudra des hommes. Mais où les prendra-t-on ? Si c’est dans le pays, il y a fort à craindre que le peu de capacités d’un côté et des intérêts particuliers de l’autre ne forment de grands obstacles à faire de bons choix. Tout le monde sait que quand on présente de la part du gouvernement dans une province un projet de travail relativement aux impositions, chacun s’y refuse, parce que l’on croit que ce travail n’a d’autre objet que de les faire augmenter... Fera-t-on des commis ou employés ? Indépendamment de l’inconvénient qui se trouve dans le choix, ce sera bien ce genre de personnes que l’on regardera comme des émissaires répandus dans le Royaume... pour prendre des connaissances plus exactes des facultés de chacun afin d’en tirer une exaction plus considérable ». Notons enfin que Turgot, à peine nommé à l’intendance de Limoges, fut immédiatement confronté à un scandale dans sa généralité qui avait pour origine les malversations d’un subdélégué, le sieur du Tillet, qui avait été chargé d’y mettre en application la taille tarifée. Malgré les hautes protections, en particulier celle du roi, dont jouissait du Tillet, Turgot fut contraint de demander au ministre son renvoi pur et simple. Le subdélégué était en effet accusé de prévarications diverses dont Turgot avait les preuves en mains. Laissons le parler : « Le Sr du Tillet s’est rendu, il y a quelques années, fermier général de la terre de Blanzac, pour le prix de 9 000 livres sous le nom d’un Sr Guimbertaud avec lequel il est associé pour moitié. Il fait depuis longtems les rôles de la paroisse de Blanzac et non seulement il a eu l’indiscrétion de continuer à s’en charger depuis son bail, mais encore il a trouvé le moyen de diminuer la taxe du fermier de Blanzac, son associé, de plus du tiers et de près de la moitié ; il y était parvenu en lui supposant des privilèges qu’il n’avait point et dont il aurait été déchu comme fermier, en retirant pour mémoire, comme réservés et ne produisant aucun revenu, des objets qu’il sousfermait à différents particuliers, en supprimant totalement la taxe du profit de ferme pour toutes les rentes en grains, en grossissant fictivement cet objet et celui des sousfermes pour diminuer la taxe d’exploitation sur la tête du fermier général et en omettant de taxer, dans les différents rôles qu’il opère, la plus grande partie des objets sousfermés »44.

72Si des intendants réformateurs et éclairés ont été capables d’alerter Bertin sur les difficultés du recrutement, des compétences et de la probité du personnel chargé de la confection du cadastre, il paraît difficile de rejeter entièrement l’argumentation de Malesherbes sur les inquiétudes que pouvait susciter l’introduction de commissaires aux rôles, cela même sans avoir besoin d’évoquer le problème du développement de l’administration : « On peut faire en présence de commissaires un petit nombre de rôles » remontra Malesherbes « parce qu’on peut trouver quelques sujets dignes de confiance et par leur état et par leurs qualités personnelles. Mais quiconque a habité les provinces ne pourra jamais croire qu’on en trouve dans toutes les paroisses du royaume ». La psychologie du contribuable sur laquelle s’épanchaient les intendants fit aussi l’objet des observations de Malesherbes. Une disposition de la déclaration de 1768 ordonnait en effet qu’en cas de différends sur l’estimation de la cote d’imposition, « les collecteurs seront obligés d’insérer dans le rôle, à la marge de la cote, qu’elle a été faite contre l’avis du commissaire ». Malesherbes pensait qu’il n’y aurait « presque aucun collecteur qui en signant qu’il n’est pas de l’avis du commissaire, ne crût signer sa ruine » et que « tout le monde est en garde quand on voit qu’on veut user d’adresse pour forcer les collecteurs à adopter comme leur ouvrage ce qui est contraire à leur sentiment ». L’autorité des commissaires aux rôles et les craintes des populations risquaient donc de « donner aux commissaires des moyens d’usurper leur autorité » et de réussir à se faire payer leurs travaux par les contribuables, cela malgré les règlements à ce contraire, un comportement frauduleux et concussionnaire que la déclaration de 1761 n’avait pu contenir aux dires de Malesherbes et dont il disait avoir connaissance.

73Il est donc difficile de suivre jusqu’au bout l’idée que les remontrances de la cour des aides furent le fruit de l’incompréhension et de l’incompétence de son premier président. Il serait plus juste de suggérer que Malesherbes a pris le contre-pied de la déclaration de 1768 en se fondant sur un discours fiscal que l’on retrouve dans l’administration elle-même et, cela, dans le but de proposer au roi une autre alternative. Car ce qui frappe le plus dans les remontrances de Malesherbes, c’est bien sa dénonciation de l’administration de L’Averdy se doublant d’une verte critique de l’administration fiscale, sans doute d’Ormesson et Bertier, accusée de régimenter l’action du contrôleur général : « on conçoit aisément que des ministres qui ont continuellement sous les yeux les besoins de l’État et qui éprouvent la difficulté des ressources, se prêtent avec facilité aux moyens qu’on leur propose ». Il serait facile de multiplier les extraits des attaques lancées par Malesherbes contre la politique de L’Averdy qui, s’il n’est pas nommément désigné, est au moins accusé de s’être laissé abuser par son entourage et d’avoir fourni aux administrateurs les moyens de mettre en place leurs sombres projets fiscaux. Sous la plume de Malesherbes, la politique de L’Averdy fondée sur la collaboration entre le gouvernement et la magistrature est encore dépeinte comme une manipulation camouflant la volonté bien déterminée de l’administration d’augmenter les impositions : « on ne cesse d’exhorter les magistrats de se départir de la vigueur de leur ministère. Il est certain que plus d’une fois votre Cour des Aides et sans doute vos autres cours ont voulu s’opposer à ces impositions abusives, et qu’on a fait valoir auprès d’elles la crainte toujours si puissante de déplaire à Votre Majesté en insistant vigoureusement sur l’observation stricte des lois ». La flèche faisait sans doute mal puisque L’Averdy se débattait alors, comme nous le verrons, pour obtenir que les cours acceptent d’enregistrer sereinement la prorogation du second vingtième qui venait à terme et qui, conformément à la déclaration du mois de novembre 1763, aurait dû être alors remplacée par une nouvelle forme d’impositions. L’Averdy pouvait bien affirmer qu’il était impossible de mettre sur pied un nouveau système fiscal, les remontrances de Malesherbes frappaient très fort et précisément au cœur de la légitimité du contrôleur général. S’adressant à la Majesté royale, le premier président lui rappela qu’elle « annonça par la déclaration du 21 novembre qu’elle voulait faire un cadastre de tous les biens fonds de son royaume dans une forme authentique et après la vérification faite en ses cours des règlements qui lui seraient adressés à cet effet. Cette opération aurait conduit vraisemblablement à convertir la taille en une imposition réelle et territoriale. Si Votre Majesté avait aujourd’hui les mêmes vues et qu’elle daignât les faire connaître, votre Cour des Aides demanderait la permission de faire les réflexions nécessaires sur les moyens d’exécuter une si importante opération ». Selon nous, cette phrase est la clef de lecture des remontrances de Malesherbes. Considérant que l’expérience de L’Averdy avait échoué, Malesherbes proposait une collaboration de la Cour des aides de Paris avec le roi sur la base de l’ambition politique de 1763 pour tenter de résoudre enfin la question fiscale et financière.

  • 45 Arch. des Aff. étr.. Mémoires et documents, France, 1365, F 238.

74Certains pourraient rejeter ces conclusions en affirmant que la rhétorique des remontrances autorise des lectures très différentes. Il s’agit donc de montrer maintenant que les remontrances de Malesherbes ont pris corps dans un contexte particulier, celui de l’indécision qui régnait depuis plusieurs mois au sein du gouvernement sur la réforme fiscale. Quelques documents viennent à l’appui de cet argument, notamment une lettre de L’Averdy à Choiseul, en date du 20 juillet 1768, par laquelle il lui « adresse le mémoire sur le cadastre » ainsi que ses « observations sur l’impôt unique à tant par arpent en substitution de la taille et de la capitation et des vingtièmes »45. Cette lettre, qui s’insinue entre l’envoi des remontrances de Malesherbes à L’Averdy et la décision de faire enregistrer en lit de justice la déclaration du mois de février 1768, donne à penser que les ministres avaient envisagé, au mois de juillet, de changer leur fusil d’épaule et de retirer le projet fiscal de L’Averdy pour lui en substituer un autre capable, peut-être, de satisfaire les cours. Cette perplexité survenait en outre à un moment où la hausse des prix du grain, comme nous le verrons, posait de graves questions sur les bienfaits de l’exportation. Avec l’abandon du cadastre, les physiocrates risquaient donc d’être entièrement défaits. Il est d’ailleurs difficile de croire que l’école, toujours puissamment soutenue au gouvernement et très critique à l’égard de l’édit de juillet 1764, ait accepté de se laisser abattre au moment où ses idées étaient durement combattues et après que le maître, Quesnay, ait connu quelques revers de fortune à cause de son attitude ambiguë pendant l’affaire de Bretagne. Face à la crise frumentaire, les physiocrates se devaient d’aller jusqu’au bout de leurs idées selon lesquelles les disettes n’étaient pas réelles mais d’opinion et que seule une liberté totale du commerce des grains, sans taux prohibitif et sans régime d’exemption pour la capitale, prouverait la vérité pratique de leurs principes. De sorte que les remontrances de Malesherbes auraient participé à la volonté de renverser L’Averdy. Il y avait peut-être aussi d’autres raisons à l’attitude de Malesherbes que nous évoquerons dans l’épilogue.

  • 46 L’Averdy n’a certainement pas lu à ses collègues le contenu de ces quatre volumes mais des résumés (...)

75Au mois de juillet 1768, la situation politique était donc très critique pour L’Averdy. Habitué aux conflits des années 1750, aguerri par plusieurs années de ministère et sûr de lui-même, L’Averdy intervint personnellement auprès de Choiseul et du Conseil et du Roi pour développer devant Louis XV les difficultés pratiques et les implications politiques de la mise en application des projets fiscaux des physiocrates. C’est sans doute à l’occasion d’un grand débat au sein du gouvernement que L’Averdy présenta au roi son rapport sur les impositions en France qu’il avait déjà annoncé dans son compte rendu du mois de janvier 1768. De ce rapport, il n’a été possible de retrouver que l’introduction manuscrite, rédigée de la main même de L’Averdy, le demeurant formant les quatre volumes sur les impositions en France édités par Moreau de Beaumont en 1768 et en 176946. Bien que l’introduction de L’Averdy ne soit pas datée, une précision renforce l’idée qu’elle a dû être rédigée au mois de juillet ou au mois d’août 1768. L’Averdy y affirmait en effet qu’il avait déjà lu au roi le mémoire sur les impositions de Sardaigne, celui que Choiseul avait transmis à L’Averdy à la mi-juillet.

76Le style de cette introduction montre que L’Averdy entendait persuader son auditoire. D’emblée, il reprit l’argumentaire selon lequel le problème fiscal tenait fondamentalement aux « différentes faveurs ou privilèges » accordées par le roi aux provinces. Des contrats d’union des provinces au royaume de France découlait « le peu de conformité dans l’administration de chacune de ces provinces qu’on est obligé de conduire sous certains aspects comme des royaumes différents et de se garantir de la fraude de leurs habitants comme de sujets étrangers tandis que sous d’autres aspects on ne peut pas se dispenser de les conduire comme faisant partie d’un seul et unique État appartenant au même souverain ». On retrouvait donc le problème que se posait Bertin et le paradoxe des Lumières de parvenir à concilier la diversité fiscale et des statuts fiscaux avec l’unicité de l’autorité légitimée financièrement par la protection de la propriété qui impliquait, en retour, la contribution universelle. Pour L’Averdy, l’état réel, et non point souhaitable de l’organisation du royaume, avait un coût financier. En effet, les singularités du statut fiscal des provinces obligeaient à « des frais énormes dans la perception, reculent en rendant difficile l’égalité de la répartition entre les provinces, et forment un tableau si compliqué qu’il est presque impossible de pouvoir le rendre avec une exactitude entière ». L’Averdy n’entendait pas pour autant se voiler la face. Il annonça au roi qu’il ne dissimulerait pas « les abus que j’ai pu découvrir » mais observa également « qu’il en est d’irrémédiables, qu’il en est qu’on peut diminuer mais qu’on ne peut pas agir avec trop de circonspection dans une matière ou les fautes tireraient aux conséquences les plus funestes pour l’État entier dont chaque province fait partie, dont chaque habitant est membre, et enfin où tout est tellement lié par des chainons visibles et invisibles que la plus légère agitation se communique de proche en proche du centre aux extrêmités les plus reculées de la circonférence ».

  • 47 Arch. nat., K 879, Impositions de France, s.d. L’Averdy distinguait 6 classes d’impositions : 1 le (...)
  • 48 Ces mémoires furent mis à jour en 1789, dans une seconde édition intitulée Mémoire concernant les (...)

77Il est dommage que la suite de ce rapport ait disparu car L’Averdy se proposait d’étudier successivement les diverses classes d’impositions avec leurs inconvénients, leurs avantages et les moyens de remédier aux abus47. Ils existent cependant sous la forme imprimée des Mémoires concernant les impositions et droits dont la seconde partie, qui forme les tomes 2, 3 et 4, fut réservée aux Impositions & droits en France. La lecture de ces volumes, qui sont, encore aujourd’hui, la meilleure synthèse historique jamais écrite sur l’histoire de l’impôt depuis le Moyen-Âge jusqu’en 178948, suffit à montrer que l’administration royale, tout en regrettant les inconvénients du système fiscal de la monarchie, n’a jamais vraiment voulu le révolutionner mais tout simplement l’améliorer. Ainsi, le quatrième mémoire, consacré à la gabelle, s’achevait par une réflexion générale dont le conservatisme n’est certainement pas seulement celui de L’Averdy. Il faut citer en entier cette conclusion : « Les détails dans lesquels on vient d’entrer, offrent un tableau exact de l’état des diverses provinces du royaume, relativement à la Gabelle ou impôt du sel. On voit le principe & l’origine des différences qui subsistent à cet égard ; on reconnoit que ces différences sont intimement liées aux constitutions & aux usages de chaque pays. Lorsqu’on ne remonte point à la source des événemens, & que l’on ne s’attache point à suivre la progression des faits, qui peuvent seuls mettre en état de juger sainement de notre administration, on est uniquement affecté des inconvéniens qui résultent de cette diversité dans la nature & la quotité des droits ; on y voit une régie nécessairement dispendieuse, un appât continuel à la fraude, & les peines les plus sévères pour les réprimer ; des provinces qui soumises au maître, & sous les loix d’un seul & même gouvernement ne formant par leur position que le même pays, sont traitées cependant, comme étrangères les unes aux autres, & séparées par des barrières qui n’existent que pour assurer la perception des droits tels qu’ils sont établis. On a peine à concevoir qu’une administration éclairée laisse subsister de pareilles distinctions & ne puisse parvenir à les remplacer par une uniformité rétablissant l’égalité dans les charges procureroit le soulagement des pays qui en supportent principalement le poids, feroit cesser les gênes qu’exige l’état actuel des choses, rendroit à la culture des terres & à d’autres fonctiôns vraiment utiles à l’État, une infinité de citoyens qui en sont détournés, & simplifiant la perception, mettroit à portée de diminuer considérablement les frais de régie.

78Ce plan offre sans doute les plus grands avantages ; mais lorsqu’on le rapproche des faits dont on a rendu compte depuis l’établissement de la Gabelle, lorsqu’on voit les arrangements qui ont été faits avec plusieurs provinces, qui ont été depuis toujours maintenus, lorsqu’on se rappelle les conditions sous lesquelles d’autres ont été réunies à la Couronne, on sent alors toutes les difficultés dans l’exécution d’un changement désirable pour l’État, envisagé sous un point de vue général, mais auquel les circonstances locales, des intérêts ou même des préjugés particuliers, des formes d’administration propres à certains pays & auxquelles ils sont attachés apporteroient inévitablement des obstacles. La matière dont nous traitons, en fournit par elle-même plusieurs exemples.

79On a cru devoir terminer ce mémoire par ces réflexions ; elles font sentir la nécessité d’envisager les objets sous tous les points de vue dont ils sont susceptibles, sur-tout lorsqu’il est question d’une branche des revenus de l’Etat aussi importante que celle dont il s’agit, dans un royaume qui n’est parvenu que successivement & par degrés à la réunion de toutes les parties qui en avoient été si long-temps séparées ».

80Il ne faudrait pas s’y tromper, cette conclusion n’était pas seulement le fait de L’Averdy mais aussi le résultat de la pensée d’une administration et du gouvernement en 1768 puisque les Mémoires concernant les impositions furent publiés par les soins de l’Imprimerie royale. D’autre part, ce conservatisme répondait à la situation d’un gouvernement qui traversait alors une grave crise politique et financière, nous le verrons dans la dernière partie, et qui voulait, en conséquence, assagir la partie des administrateurs et de l’opinion publique qui prétendaient bouleverser de fond en comble le système fiscal, pour les alerter des risques d’une telle opération. Enfin, si les Mémoires préconisaient, avant de supprimer la Caisse de Poissy, « d’examiner si cet établissement pourroit se soutenir en réduisant le droit attribué [aux bouchers] », les derniers mots de l’étude historique consacrée aux droits de traites, c’est-à-dire les taxes sur la circulation des marchandises, avaient proposé de former un nouveau tarif dont l’objet était de « supprimer [les] divisions, de détruire toutes ces barrières qui forment autant d’obstructions au commerce, & de rendre entièrement libre la communication de tout l’intérieur du royaume, en sorte qu’il n’y ait de droits à payer que dans les cas d’importation de l’Etranger, ou d’exportation à l’Etranger ». L’immobilisme fiscal n’était donc pas entier puisque le gouvernement était sur le point, au mois d’août 1768, de rendre publique la suppression des barrières douanières à l’intérieur du royaume « dont l’examen a été soumis à toutes les Chambres de Commerce ».

81L’essentiel du problème fiscal n’était pas seulement d’ordre technique mais surtout politique car il remettait en cause les fondements mêmes de l’organisation de la monarchie. C’est ce que L’Averdy s’attacha à démontrer à Choiseul, sans doute avec succès, dans ses observations sur le mémoire relatif à l’établissement du cadastre, de la répartition et de la perception des impositions dans les États du roi de Sardaigne, un système fiscal qui plaisait beaucoup à une partie de l’administration française et de la magistrature sans doute. En effet, les opérations qui avaient abouti à la réalisation du cadastre dans les états italiens du roi de Sardaigne avaient été confiées à une junte judiciaire, c’est-à-dire qu’on y avait associé les hommes de loi. L’Averdy ne partageait pas ou ne partageait plus l’espèce d’engouement pour la Sardaigne. Le ministre affirma que la France présentait, relativement aux États de Sardaigne, la singularité de la diversité de ses méthodes d’imposition et de sa législation fiscale. Or, comme l’avaient remarqué les intendants consultés sur le projet de réforme de Bertin, toute tentative de confectionner un cadastre passait par une uniformisation du statut fiscal des provinces. D’autre part, L’Averdy observa que l’établissement d’un cadastre ne pouvait se faire que par la voie administrative. Par conséquent, le contentieux fiscal qui surgirait des modifications de la répartition de la propriété ne pourrait être tranché que par la seule administration. Etablir l’impôt unique sur la base d’un projet de cadastre des biens fonds « entraînerait donc la suppression des élections, et des cours des aides, qui sont créées depuis plus de 300 ans, suppression d’autant plus difficile qu’il y a plusieurs Parlements et chambres des comptes qui sont en même temps cour des aides, ainsi toutes les cours du royaume se trouveraient également intéressées à cette suppression ». Et L’Averdy de demander à Choiseul comment ils pourraient faire accepter la suppression des élections et des cours des aides alors que l’édit du mois d’avril ordonnant l’établissement du cadastre n’avait pu être enregistré qu’en lit de justice tandis que la déclaration du 21 novembre 1763 l’avait été à « la charge que les instructions qui seraient données pour former cette opération, seraient adressées et enregistrées aux cours », Par conséquent, « cette restriction rendrait l’établissement du cadastre incompatible d’où la nécessité d’abroger ces deux lois ».

82L’Averdy n’oublia pas non plus de préciser ce que chacun savait très bien et depuis longtemps : le cadastre obligeait à s’interroger sur l’avenir des privilèges fiscaux. Il faudrait impérativement, dit-il, « soit fixer les privilèges aux seuls biens féodaux possédés depuis une époque déterminée, soit encore déterminer une quotité quelconque pour toujours et supprimer les privilèges d’exemption résultant des offices sans quoi il serait impossible de connaître la masse des biens sujets à l’imposition, première condition et la plus essentielle pour former une péréquation juste, raisonnable et invariable ». Or, à l’évidence, les pays d’états apporteraient une forte résistance à l’exécution d’une loi qui leur ferait perdre leurs privilèges en les assimilant aux autres provinces du royaume à laquelle se joindrait l’opposition de tous les privilégiés. Il n’y aurait donc que les cultivateurs et toutes les personnes de condition taillable qui supporteraient le poids de l’impôt unique réparti sur la base d’un cadastre. Le coût financier d’un cadastre si imparfait formait enfin une puissante objection. Dans le royaume de Sardaigne, il en avait coûté « 8 sols l’arpent mesure et monnoie de France », une dépense jugée très modeste. L’Averdy observa que, suivant la dernière estimation de la superficie de la France, établie par Le Camus, membre de l’Académie des Sciences, son territoire s’étendait sur 150 millions d’arpents. Sur cette base, le coût total du cadastre s’élèverait à « 60 millions de livres et même sûrement 80 millions étant donnée l’augmentation du prix des vivres ». En conclusion, L’Averdy dit à Choiseul son sentiment général sur l’opération du cadastre : « Il résulte de ces observations, que par la constitution de l’État, les lois rendues sur la matière des impositions, les tribunaux créés pour en connaître, les usages différents, les privilèges du Clergé et de la noblesse, et ceux attachés aux offices, ainsi qu’une dépense considérable sont autant d’obstacles pour établir le cadastre en France, et que cet objet, avant d’entreprendre son exécution, demande les plus mûres réflexions ».

83Choiseul, les autres ministres et le roi furent sans doute impressionnés par les propos de L’Averdy selon lequel une refonte générale de la fiscalité impliquait nécessairement une transformation radicale des fondements sociaux, politiques et institutionnels de la société d’Ancien Régime. L’Averdy gagna donc facilement son procès contre la Cour des aides de Paris et celle de Rouen qui n’était pas restée non plus inactive. Il est amusant de noter qu’au moment où Malesherbes critiquait le ministère de ne pas entreprendre le cadastre préconisé par la déclaration de novembre 1763, les magistrats normands s’échauffaient parce qu’ils lisaient dans la réforme fiscale de L’Averdy une manœuvre souterraine dont le but inavoué était d’instaurer un cadastre dont ils ne voulaient pas. Malgré le comique de la situation, L’Averdy était toujours à son affaire et se mit en quatre pour éviter que la déclaration de février 1768 ne dégénère en un conflit entre le roi et la magistrature. L’enregistrement eut lieu de bon gré le 5 septembre 1768. Mais l’arrêt de la cour des aides ordonnant la transcription du texte fut accompagné de restrictions si nombreuses qu’elles rendaient la réforme de la taille caduque tandis que L’Averdy allait être disgracié quelques jours plus tard.

  • 49 Gabriel Fleury, op. cit., p. 70.

84Il n’est pas possible de conclure les développements de ce chapitre sans évoquer quelques traits de la politique fiscale menée par l’abbé Terray à partir de la fin de l’année 1769. En effet, Marcel Marion et Lucien Laugier ont voulu faire accroire que l’abbé Terray avait été une sorte de génie de la finance capable de réaliser les réformes que les autres n’avaient pas su accomplir, faute d’autorité et à cause de l’opposition de la magistrature, et que L’Averdy avait voulu enterrer. La réalité fut pourtant bien différente. De la même manière que L’Averdy avait repris les idées de Bertin en les confrontant aux avis de son administration financière, l’action fiscale de Terray puisa son imagination dans les dossiers de son ancien collègue du Parlement de Paris. Cette continuité s’explique aisément puisque l’intendant des finances d’Ormesson était le directeur de la réforme fiscale au sein du contrôle général et le véritable ministre des impôts sous Louis XV. Forbonnais, qui ne l’aimait guère, n’avait pas hésité à écrire à son propos : « le cadastre est une spéculation théorique régulière qui doit flatter tous les gens bien intentionnés qui ne sont pas au fait des campagnes. Voilà pourquoi Monsieur d’Ormesson en est l’apôtre, et il n’y a que lui de bien zélé. Comme c’est son département, et qu’il est aussi entêté que borné, il faut que la balance penche de son côté »49.

  • 50 Arch. nat.. 144 AP 109. Plan général pour parvenir à la répartition de la taille et impositions ac (...)

85Passés les premiers contacts avec le nouveau ministre, d’Ormesson repartit à l’attaque et adressa à Terray un projet de réforme de la taille et des impositions dont la teneur démontre incontestablement qu’à l’issue du ministère L’Averdy l’administration était revenue du projet de cadastre : « Le moyen unique de parvenir à cette répartition... équitable (de la taille), serait un arpentage des terres, et une estimation exacte et impartiale : quelle dépense ! quelles longueurs ! et encore se trouverait-il des imperfections. Il n’est donc pas possible de penser à exécuter un arpentage général et une estimation détaillée des terres du royaume. Les principaux propriétaires se déterminent difficilement à entreprendre pour leur propre intérêt la carte de leurs seigneuries ; l’arpenteur y met beaucoup de temps et la population beaucoup d’argent. En supposant même que l’arpentage et l’estimation générale soient exécutés avec [...] exactitude, bientôt l’inégalité reparaîtrait [et] rendrait l’imposition fixe plus inégale peut-être que ne l’est la répartition arbitraire actuelle [...] C’est donc à faire disparaître l’arbitraire qu’il faut s’appliquer plus qu’à chercher une égalité parfaite à laquelle on ne peut se flatter d’atteindre et dans laquelle il serait impossible de se maintenir »50. Il serait évidemment intéressant de savoir par quels cheminements d’Ormesson abandonna l’idée du cadastre et de quelle influence pût être la personnalité de L’Averdy dans ses conclusions. Il n’en demeure pas moins que le discours de l’administration sur le cadastre avait changé sous L’Averdy et qu’il se communiqua tel sous Terray.

  • 51 Voyez les dossiers de l’intendant Marie d’Ormesson et surtout le dossier H1 1427 des Archives nati (...)
  • 52 Lucien Laugier, Un ministère réformateur sous Louis XV. Le triumvirat (1770-1774), Paris, 1975, p. (...)

86Il est hors de propos de s’étendre longuement ici sur les réformes fiscales réalisées sous le ministère de Terray. Les sources sont suffisamment abondantes pour autoriser une étude détaillée de cet aspect de son administration. Nous nous limiterons à observer que les dossiers constitués sous L’Averdy ressortirent un à un pour atterrir sur le bureau de Terray51. La question des privilèges de la taille fut remise au goût du jour dès 1770. Et Terray de demander un extrait des discussions survenues trois ans plus tôt entre Malesherbes et L’Averdy. La réforme de la capitation, préconisée par Bertin en 1763, et celle de l’impôt territorial, que L’Averdy, à la suite de Bertin, avait essayé de mettre en chantier par le système des comparaisons judiciaires, fut également exhumée de ses dossiers. On consulta à nouveau les intendants qui étaient toujours aussi partagés sur les questions fiscales tandis que d’Ormesson n’était pas plus persuadé, en 1770 qu’en 1764, des vertus de l’impôt territorial. Lucien Laugier a pourtant attribué à la forte personnalité de Terray son refus d’établir l’impôt territorial : « le ministre des finances n’est ni d’un côté ni de l’autre des faiseurs de système. Il n’épouse aucune de leurs querelles, non point qu’il les ignore, mais pense que pour gérer l’État, il faut se pénétrer de la dure réalité quotidienne, voir ce qui est possible dans l’intérêt général, laisser les fumées des philosophes à ceux qui n’ont pas à tenir le gouvernail »52.

  • 53 Lucien Laugier, Un ministère réformateur.... op. cit., p. 227.

87On éprouve de la peine à ne pas sourire à la lecture de ce portrait psychologique de l’abbé Terray qui, au point de vue fiscal, est pourtant considéré comme un homme hors du commun. Malheureusement, les dossiers d’archives concernant l’impôt territorial montrent que l’abbé Terray était apparemment très attaché à cette réforme fiscale pensée sous le ministère de Bertin. Mais subissant, comme ses prédécesseurs, le scepticisme de son entourage, il rebroussa chemin. On retrouva donc dans la bouche de Terray le langage fiscal de L’Averdy. Sa lettre circulaire du 6 mai 1772 aux intendants mériterait d’être citée intégralement si elle n’avait déjà été publiée par Lucien Laugier. Quelques extraits suffiront à montrer la continuité entre les ministères de Terray et de L’Averdy. Dans cette lettre circulaire, l’abbé s’élevait contre « les discussions vagues et générales pour ou contre l’utilité de l’impôt territorial » en remarquant, comme l’avait fait L’Averdy à Miromesnil, que « ceux qui se sont réunis pour en démontrer les avantages ne sont point descendus dans le détail des opérations. Ils n’ont point osé prescrire les règles qu’on doit suivre... et c’est là qu’ils auraient trouvé les difficultés ou qu’il n’ont point aperçues ou qu’ils n’ont point été en état de résoudre ». Plus loin, il évoqua les contraintes historiques et financières qui s’opposaient à une rénovation globale de la fiscalité : « s’il s’agissait de former un plan pour asseoir des impôts dans un pays de conquête, dans un Etat tout neuf et non surchargé de dettes et de dépenses où l’on put prendre pour base de la contribution des peuples les besoins réels de l’État comparés avec le produit net des revenus des propriétaires, l’on n’hésiterait point à croire que l’impôt territorial fut le seul juste et nécessaire à établir »53.

  • 54 Arch. nat., F30 1101, Mémoire sur les impositions...

88Il n’est pas besoin de continuer longtemps pour conclure, à la lueur de tous ces détails, que l’intelligence de la question fiscale au xviiie siècle ne peut pas se limiter à des déclarations pour ou contre les Parlements, pour ou contre les ministres ou les administrateurs qui étaient d’ailleurs tous des privilégiés. Par quelque bout qu’on la prenait, la réforme de la fiscalité, en posant le problème des privilèges, faisait voler en éclats les fondements de l’organisation politique, économique et sociale de l’Ancien Régime. Bertin et L’Averdy le savaient très bien. Et à moins d’inviter le roi à entreprendre la Révolution juridique de 1789, ils n’avaient pas d’autres moyens politiques et techniques que d’essayer de remodeler les diverses composantes des fiscalités directes et indirectes pour tenter, comme le dit sans doute Bertin en 1763, de « percevoir les impositions nécessaires au maintien de la chose publique, de la façon la moins désagréable aux particuliers et la moins coûteuse à l’État »54. C’est dire qu’il y avait encore un pas immense à franchir entre l’identification des problèmes fiscaux et la suppression des privilèges.

Notes

1 Pierre Le Verdier, op. cit., tome III, p. 360, 22 août 1764.

2 Arch. des Aff. étr., Mémoires et documents, France, 1365, Observations sur l’impôt unique à tant par arpent en substitution de la taille et de la capitation et des vingtièmes.

3 Mireille Touzery, L’invention de l’impôt sur le revenu. La taille tarifée, 1715-1789, Paris, 1994, p. 175.

4 Nous avons vu que les dépenses extraordinaires ont dépassé 800 millions pendant la guerre de Sept Ans et que les dettes exigibles représentaient, après réduction, près de 300 millions sans y comprendre l’arriéré des états du roi et des pensions, Il aurait donc fallu imposer en supplément des impositions déjà existantes 1 200 millions en 7 ans, soit 171 millions par an ou 8 vingtièmes. Or entre 1756 et 1759, deux vingtièmes furent perçus auxquels s’ajoutèrent un troisième vingtième en 1760. En conséquence, pour payer la guerre sans faire de dettes, le gouvernement aurait dû imposer 10 à 11 vingtièmes !

5 Arch. nat., F30 1101, Mémoire sur les impositions en général et leurs diverses natures.

6 Mireille Touzery a repris les jugements anciens et a affirmé à tort qu’au mois de février 1764 Harvoin ne savait « pas encore que te cadastre n’est plus à l’ordre du jour », op. cit., p. 163.

7 D’après Mireille Touzery, op. cit., p. 186, rôle de la taille de l’élection de Paris en 1768.

8 Arch. nat., 144 AP 112. Papiers de Marie-François de Paule Lefèvre d’Ormesson, intendant des finances, dossier 1, documents concernant l’édit d’avril 1763 relatifs au dénombrement et à l’estimation de tous les biens fonds du royaume, 1763-1764, réponse de Fontette.

9 Arch. nat., 144 AP 112. Dossier 1, pièce 10, Mémoire des observations de l’intendant de Paris (adressé à Bertin le 28 juin 1763), non folioté.

10 Il faut noter que Turgot n’a jamais été pleinement convaincu par les arguments de Quesnay sur la classe stérile comme le prouvent ses lettres à Dupont de Nemours éditées par Gustave Schelle dans les Œuvres de Turgot, op. cit. Cependant, en 1763, sa correspondance avec Bertin montre que l’intendant de la généralité de Limoges partageait la conviction qu’il ne fallait point imposer le commerce et l’industrie.

11 Sauf mention contraire, les citations de Bertier de Sauvigny sont tirées de son mémoire à Bertin (voir note 6).

12 Joël Félix, « Les rapports financiers... », op. cit., p. 535.

13 Pour le détail de la réforme de la capitation de Bertin et le nouveau tarif, voir B.N., Moreau 1088, f° 123.

14 Joël Félix, op. cit.

15 Arch. nat. 144 AP 112, Mémoire des observations de l’intendant de Paris.

16 Id., pièce 6.

17 Id., pièce 1, lettre de Bertier de Sauvigny à d’Ormesson, 8 avril 1763.

18 Id., p. 14. Mémoire de Cypierre sur le projet de cadastre.

19 Gustave Schelle, Œuvres de Turgot, op. cit., tome II, p. 306.

20 Arch. nat., 144 AP 112, dossier 1, pièce 4.

21 Marcel Marion, Histoire financière..., op. cit., tome 1, p. 213.

22 Pierre Le Verdier, op. cit., tome III, p. 357, L’Averdy à Miromesnil, 22 août 1764.

23 Pierre Le Verdier, op. cit., p. 241, L’Averdy à Miromesnil, 28 mars 1764.

24 Vcte de Grouchy et Paul Cottin, Journal inédit du duc de Croy, 1718-1784, Paris, 1906-1907, 4 vol., tome II, p. 149.

25 Id, p. 174.

26 Quelques documents particulièrement intéressants sont également conservés dans le dossier H1 1427 des Archives nationales. Il concerne notamment les négociations de L’Averdy avec le Parlement de Rouen et avec Malesherbes. Ces papiers, que nous citerons plus loin, furent remis à Terray lorsqu’il se pencha à son tour sur la réforme de la fiscalité.

27 Pierre-Samuel Dupont de Nemours, Œuvres de Turgot,.., Paris, 1808, 10 vol., tome 1, p. 68.

28 Les observations de Turgot à Bertin citées ici sont extraites de l’édition des Œuvres de Turgot par Gustave Schelle, op. cit., tome II, p. 254-293.

29 G. Schelle, Œuvres de Turgot, op. cit., p. 257-258.

30 Id, p. 265.

31 G. Schelle, Œuvres de Turgot, op. cit.

32 Arch. nat., 144 AP 112, pièce 13.

33 Pierre Le Verdier, op. cit., tome III, p. 357, L’Averdy à Miromesnil, 22 août 1764.

34 Pierre Le Verdier, op. cit., p. 410, L’Averdy à Miromesnil, 6 décembre 1764.

35 Arch. nat., K 879. Lettre de L’Averdy aux intendants des généralités de taille réelle, 25 mars 1764.

36 Id., sans titre et non folioté.

37 À cette première enquête européenne était venue s’en adjoindre une autre sur les monnaies en Europe qui devait permettre, entre autres, de compléter les lacunes du médailler du roi. Arch. des Aff. étr., Mémoires et documents, France, 1360, f° 253, lettre de l’abbé de La Ville et de Gérard, 1er juillet 1767.

38 Peter-Claus Hartmann, Das Sleuersystem der europäischen Staaten am Ende des Ancien Regime, eine offizielle französische Enquete, 1763-1768, Dokumente, Analyse und Auswertung, England und die Staaten Nord-und Mitteleuropas, Munich, 1979.

39 Rappelons que l’édit de juillet 1766 fut enregistré le 17 mai 1767.

40 Marcel Marion, Histoire financière..., op.cit., p. 242.

41 Mireille Touzery, op. cit., préface page VII. Se référant souvent à Marion sur les questions financières et fiscales, Michel Antoine a qualifié la réforme de 1767-1768 comme « l’acte le meilleur du ministère de L’Averdy » dans son Louis XV, op. cit., p. 899.

42 Mireille Touzery, op. cit., p. 403-451.

43 Op. cit., p. 230.

44 Gustave Schelle, Œuvres de Turgot, op. cit., tome II, p. 112-113, lettre au contrôleur général, 11 décembre 1761. L’ensemble de cette lettre mériterait d’être citée. Turgot notait ainsi qu’à l’occasion de la confection des rôles « je me suis convaincu par moi-même de l’inégalité et de l’arbitraire de ses opérations » et, plus loin, « que j’ai employé, quatre séances de trois à quatre heures chacune, pendant lesquelles j’ai eu la patience de vérifier et d’extraire, en présence du sr du Tillet et contradictoirement avec lui, tes rôles de plus de vingt paroisses pendant dix ans ». Il est donc clair que les intendants n’étaient pas en mesure de surveiller les travaux fiscaux de leurs subdélégués.

45 Arch. des Aff. étr.. Mémoires et documents, France, 1365, F 238.

46 L’Averdy n’a certainement pas lu à ses collègues le contenu de ces quatre volumes mais des résumés, en particulier les conclusions qui sont publiées dans les volumes de Moreau de Beaumont.

47 Arch. nat., K 879, Impositions de France, s.d. L’Averdy distinguait 6 classes d’impositions : 1 les impositions territoriales, 2 les impositions personnelles, 3 les impositions sur les marchandises et denrées qui s’exportent à l’étranger et s’importent dans le royaume, 4 les impositions sur les marchandises et denrées de consommation, 5 les impositions sur les actes de la société civile, enfin 6 les revenus provenant des domaines et bois de la couronne, de la fabrication des monnaies, de la marque de l’or et de l’argent, de la casualité des offices et autres objets domaniaux.

48 Ces mémoires furent mis à jour en 1789, dans une seconde édition intitulée Mémoire concernant les impositions et droits, par Mr Moreau de Beaumont, Conseiller d’État, Nouvelle édition, conforme à celle de l’Imprimerie royale, avec des Supplémens et des tables alphabétiques et chronologiques, par M. Poulin de Viéville, Avocat au Parlement, Censeur Royal, seconde partie. Impositions et droits en France. Le volume de Supplément concerne les modifications survenues dans la législation fiscale entre la fin du ministère L’Averdy et la Révolution.

49 Gabriel Fleury, op. cit., p. 70.

50 Arch. nat.. 144 AP 109. Plan général pour parvenir à la répartition de la taille et impositions accessoires en écartant l’arbitraire autant qu’il est possible.

51 Voyez les dossiers de l’intendant Marie d’Ormesson et surtout le dossier H1 1427 des Archives nationales contenant des lettres des commis de Terray et les extraits des anciens papiers de L’Averdy qu’ils communiquèrent au nouveau ministre.

52 Lucien Laugier, Un ministère réformateur sous Louis XV. Le triumvirat (1770-1774), Paris, 1975, p. 226.

53 Lucien Laugier, Un ministère réformateur.... op. cit., p. 227.

54 Arch. nat., F30 1101, Mémoire sur les impositions...

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