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Finances et politique au siècle des Lumières

 | 
Joël Félix

Troisième partie. Administration, finances et politique

Chapitre VI. La réforme des municipalités

Texte intégral

  • 1 René Louis de Voyer marquis d’Argenson, Considérations sur le gouvernement ancien et présent de la (...)

« On peut dire que par ce changement dans le gouvernement, le Royaume changeroit de face. Un roi digne de l’être écoutera les intérêts de ses Peuples, & n’aura point d’autre organe pour les apprendre que leurs voix même, & d’autre ressort que leur libre autorité ».
Marquis D’Argenson1.

1L’État d’Ancien Régime ne s’est jamais résorbé dans son gouvernement. Entre le général et le particulier s’articulaient les corps et les communautés du royaume, ces organisations juridiques, politiques, économiques et financières dans lesquelles s’insérait l’individu. Les états provinciaux et le Clergé de France, les cours de justice et les municipalités, les corporations de métier, les compagnies et les communautés de toutes sortes formaient ainsi la trame du royaume ou, pour adopter les mots de l’époque, le corps de l’État. Revêtus de privilèges, chargés de diverses fonctions et dotés de revenus, ils étaient généralement considérés comme les garde-fous des libertés corporatives ou provinciales et participaient à l’administration de la chose publique. En sorte que la vie de la monarchie se caractérisait avant tout par la nature des relations qu’entretenait le gouvernement, ou les ministres, avec les corps du royaume.

  • 2 William Beik, Asbolutism and Society in Seventeenth-century France. State Power and Provincial Ari (...)

2Il pouvait bien sûr arriver que les intérêts communautaires et les intérêts généraux divergent suffisamment pour que les relations entre le ministère et les corps deviennent très mauvaises comme ce sera par exemple le cas avec les états de Bretagne au xviiie siècle. Mais habituellement les deux pans de l’État marchaient de concert, notamment parce que le ministère s’arrangeait pour confier la direction des corps à des personnes sur lesquelles il pouvait compter ou en intéressant financièrement les administrateurs qui trouvaient alors leur compte à ce que la machine n’aille pas de guingois2. En temps de difficultés financières, les contrôleurs généraux se tournaient tout naturellement vers les corps, ces partenaires privilégiés, pour leur demander des secours extraordinaires qui prenaient la forme de créations d’offices ou d’augmentations de gages, de dons gratuits et enfin d’emprunts levés au profit du Trésor royal. L’état financier des corps du royaume et surtout des grands corps tels les états provinciaux, les grandes villes ou le Clergé, était par conséquent largement tributaire des besoins du gouvernement, leurs fiscalités se superposant et s’imbriquant même très étroitement. D’ailleurs, aux dires de L’Averdy, « toutes les villes du royaume se trouvaient » au lendemain de la guerre de Sept Ans « dans une position semblable à celle de l’État, arriérées dans leurs revenus, surchargées de dettes énormes et sans ordre dans leur administration ». Les états provinciaux étaient également « chargés de dettes contractées par le Roi sous le crédit de ces provinces et de dettes personnelles faites pour l’acquit de leurs propres impositions dans plusieurs cas » tandis que le Clergé s’était endetté pour plus de 100 millions dont une « portion considérable » avait directement servi les besoins pécuniaires du gouvernement.

3Au lendemain d’une guerre, toute politique de redressement financier passait donc nécessairement par l’assainissement simultané du budget de l’État et de celui des corps et des communautés du royaume. Malgré des différences dans l’amplitude ou la nature particulière de leurs difficultés, les mesures économiques, fiscales ou financières des contrôleurs généraux rejaillissaient nécessairement sur les corps. L’expérience de Law fournit un bon exemple des interactions complexes, reliant le centre et la périphérie, qui aboutirent à emplir des fameux billets de monnaie nombre de caisses n’étant pourtant pas toujours caisses des deniers du roi. De la même manière, la manutention de la dette influait sur les recettes des communautés ayant acquis des rentes sur l’Hôtel de Ville de Paris et dont le versement des arrérages assurait une partie de leurs dépenses tandis que l’émission d’emprunts par le gouvernement pouvait satisfaire la sapience des gens avides de prêter leur argent. Enfin, toute mesure fiscale, qu’elle aille dans le sens d’un dégrèvement ou d’une augmentation des impôts perçus par le roi, était de nature à modifier partiellement ou à remettre singulièrement en cause le partage de l’autorité politique et financière dans l’État. Un contrôleur général se devait donc de prendre en considération les deux bouts d’un même problème et les approcher suffisamment pour que l’un et l’autre s’épaulent mutuellement et contribuent à la puissance de la monarchie.

4Quelques semaines à peine après sa nomination au contrôle général, L’Averdy s’attela à la question des corps. Par la déclaration du 11 février 1764, le roi ordonna aux villes, corps et communautés de faire parvenir au contrôle général des finances des mémoires sur « la nature des droits qu’il perçoivent, le montant d’iceux, les charges et déductions, le montant des frais de perception, l’emploi ordinaire des deniers et le total des dettes contractées ». En sorte que le nouveau contrôleur général manifesta d’emblée sa volonté d’intégrer en priorité les corps et communautés du royaume dans son programme de gouvernement. Cette détermination annonçait déjà la mise en place de la plus importante réforme accomplie au xviiie siècle, la réforme des municipalités.

  • 3 Maurice Bordes, La réforme municipale du contrôleur général Laverdy et son application (1764-1771) (...)
  • 4 Les Assemblées provinciales de 1787, Paris, 1921.

5Ordonnée par un édit du mois d’août 1764, et complétée au cours des années suivantes par plusieurs édits et déclarations, cette réforme aboutit, dès 1765, à supprimer la vénalité des offices municipaux pour confier l’administration des affaires urbaines à des magistrats élus par leurs concitoyens. Malgré l’importance historique de cette mesure, la réforme de L’Averdy fut à peu près oubliée cela jusqu’à la publication d’un ouvrage de Maurice Bordes3 qui a été à l’origine d’un engouement durable pour l’étude des modalités régionales et locales de la mise en application de la nouvelle législation. En revanche, et à l’exception des travaux anciens de Pierre Renouvin4, les fondements théoriques et les implications pratiques de la réforme de L’Averdy ont été négligés, sans doute parce qu’il paraissait aller de soi que la réforme des municipalités avait jeté les premiers jalons d’un nouveau mode d’administration et de gestion des affaires urbaines reposant sur un système politique représentatif qui allait s’épanouir pendant la Révolution. Ce chapitre a donc l’ambition de se pencher sur les origines de la réforme des municipalités pour montrer comment les problèmes politiques et financiers des villes s’inséraient dans le cadre général des difficultés de la monarchie et des préoccupations du gouvernement sous le ministère L’Averdy.

I. DES ORIGINES INTELLECTUELLES DE LA RÉFORME DES MUNICIPALITÉS

6Il est impossible de comprendre la réforme des municipalités sans la rattacher à la pensée réformatrice du xviiie siècle, et, tout d’abord, à un texte rédigé dès les années 1730, Les Considérations sur le gouvernement ancien et présent de la France du marquis d’Argenson qui furent publiées pour la première fois en 1764, c’est-à-dire quelques semaines après l’arrivée de L’Averdy au ministère. Son auteur, un homme d’une étonnante modernité, René-Louis de Voyer (1694-1757), marquis d’Argenson, était issu d’une puissante famille. Il était le fils de Marc-René de Voyer (1652-1721), marquis d’Argenson, qui exerça les fonctions de lieutenant de police de Paris (1697-1718) avant d’être nommé, en 1718, garde des sceaux et chargé des finances en remplacement du duc de Noailles. L’auteur des Considérations était par ailleurs le frère de Marc-Pierre de Voyer (1696-1764), dit le comte d’Argenson, qui fut aussi lieutenant de police de Paris (1720 et 1722-1724), intendant de la généralité de Paris (1741) et, en tant que secrétaire d’État de la Guerre (1743-1757), le collègue de Machault jusqu’à leur disgrâce commune au lendemain de l’attentat de Damiens. Par son milieu social, le marquis d’Argenson n’était donc pas un homme sans expérience mais un administrateur qui connaissait très bien le fonctionnement de la monarchie et ses dysfonctionnements. Il fut d’ailleurs lui-même intendant du Hainaut et du Cambrésis (1721-1727) et, après la mort du cardinal de Fleury, secrétaire d’État des Affaires Etrangères de 1743 à 1747. Homme à l’esprit libre, qui avait été l’un des membres, avec l’abbé de Saint-Pierre, du club de l’Entresol fermé par le Fleury pour les positions d’une société de pensée jugée trop libérale, le marquis d’Argenson consacra l’essentiel de sa vie à des réflexions politiques sur son époque.

7Dans ses Considérations, d’Argenson formula l’une des plus sévères critiques contre les principes politiques de l’organisation de la monarchie. L’Avertissement informa en effet le lecteur qu’il avait l’intention de lui démontrer la fausseté d’une « prévention presque générale en France depuis le Ministère du Cardinal de Richelieu, que la gloire & la force de l’autorité Royale résident dans la dépendance servile de ses sujets ». Loin de s’en tenir à des réflexions souvent passionnantes sur le fonctionnement du gouvernement, d’Argenson termina son ouvrage par un Plan de gouvernement populaire pour la France qu’il présenta comme une véritable alternative politique, financière et même, pour ainsi dire, constitutionnelle aux méfaits de l’absolutisme. Ce plan de gouvernement, se présentait sous l’aspect d’une constitution en 52 articles qui définissaient les modalités pratiques de la désignation, du rôle et des fonctions de « magistrats populaires et municipaux ».

8Les articles I et II proposaient d’établir, dans chaque ville, bourg et village du royaume, des magistrats qui seraient élus chaque année. Leur nombre ne devait pas être inférieur à cinq et ils devaient être assistés, sur le modèle de la Hollande, par un ou deux conseillers pensionnaires, sans voix délibérative, qui seraient chargés, tels des procureurs généraux, du contrôle de la légalité des opérations des corps municipaux (art. XIV). L’article IV prévoyait une organisation plus complexe dans les grandes villes, avec des commissaires subdélégués chargés de la police des différents quartiers, et une réorganisation complète pour l’administration de la ville de Paris (art. XLVI à XLIX). Aux termes de l’article XVIII, les magistrats populaires seraient chargés de toute « police générale & particulière dans leur district », sans néanmoins pouvoir exercer de fonctions contentieuses, et représenteraient « entièrement la communauté pour ses droits & intérêts ». Ces administrateurs auraient « même pouvoir & mêmes fonctions qu’à l’assemblée des États d’une province » : ils donneraient « au Roi par forme de don gratuit les mêmes sommes que Sa Majesté demande aujourd’hui à titre de tailles & autres impositions accessoires à la taille », ils répartiraient les taxes « de la manière qu’ils jugeront la moins onéreuse », ils administreraient les deniers des « octrois, revenus patrimoniaux destinés à payer les charges, ouvrages publics, gages d’officiers etc. » et, dans le cadre de la réglementation en vigueur, ils veilleraient au développement du commerce et des manufactures. Enfin, en vertu de l’article XIII qui chargeait les magistrats populaires de mettre en place de nouvelles méthodes pour l’imposition, le gouvernement s’engageait à « uniformiser par la suite ces méthodes en adoptant celle qui aura plus de succès » (art. XIV).

9L’analyse des articles du Plan de gouvernement montre que la « réforme municipale » du marquis d’Argenson avait l’ambition d’apporter d’importants correctifs à des problèmes qui lui semblaient paralyser l’État royal. D’Argenson critiquait notamment un système politique dans lequel il fallait un arrêt du Conseil, c’est-à-dire l’accord du ministre, via l’intendant, pour reboucher le moindre trou en France. En proposant de rapprocher l’administration des administrés, d’Argenson prétendait, comme le fera Mirabeau en 1759, désengorger le gouvernement de l’examen d’affaires qui faisait perdre leur temps aux ministres et encourager les initiatives locales en suscitant l’émulation. Il voulait par exemple réduire la superficie des intendances (art. XVII) pour développer une administration de proximité, la professionnaliser (art. XXXIV) et multiplier les opportunités de carrières honorables pour les sujets du roi (art. XXXV à XXXVIII). Ce désir de faire participer plus de Français à la chose publique annonçait déjà les justifications politiques des mémoires sur les coutumes rédigés en 1759 par L’Averdy.

10Avant Montesquieu, D’Argenson avait également proposé de strictement séparer les pouvoirs administratifs, judiciaires et politiques que se partageaient, ou plus exactement, se disputaient, les intendants, les gouverneurs, les magistrats et les officiers municipaux. Les cours de justice devraient être désormais cantonnées dans l’exercice « paisible » de leurs fonctions judiciaires tandis que les intendants seraient privés de toute attribution juridictionnelle. Par l’élection de magistrats municipaux désignés par leurs concitoyens, d’Argenson avait encore voulu apporter un moyen politique pour uniformiser la législation du royaume en étendant à toute la France le système des pays d’états et pour remédier au problème de l’inégalité de la répartition et des frais de recouvrement des impositions. Enfin, l’activité d’hommes de terrain directement « intéressés pour leurs personnes & leurs biens » devait donner au gouvernement les moyens financiers d’abolir la vénalité des charges. Dans son article XXXIX, D’Argenson proposa en effet d’appliquer « aux grands et petits emplois du royaume » le principe de l’élection des candidats aptes à remplir les fonctions publiques.

  • 5 Lyon, 1764, 2 vol. Ce texte fut réédité dès 1766.
  • 6 Paris, 1927, p. 264-268.
  • 7 Dans les chapitres précédents, il n’a pas été possible d’intégrer la pensée économique et financiè (...)

11Les idées du marquis d’Argenson ne pouvaient que satisfaire les conceptions d’une magistrature qui souhaitait renforcer la place et le rôle politique des corps dans l’État. À cet égard, les idées des Parlementaires sont exprimées dans un second texte, Des corps politiques et de leurs gouvernements5, un ouvrage également publié en 1764, donc au début du ministère de L’Averdy, mais avec privilège royal cette fois, dont l’auteur était Jean-Charles de Lavie (1698-1773), président au Parlement de Bordeaux. Membre comme son père de l’Académie de Bordeaux, Lavie faisait partie de la brillante élite intellectuelle des magistrats de cette ville qui s’intéressaient aux questions politiques, certes, mais aussi à celles financières et économiques. Il était apparenté à Montesquieu et à Isaac de Bacalan que l’on sait lié d’une amitié intellectuelle et personnelle avec L’Averdy. Dans sa magnifique étude sur Montesquieu et le problème de la constitution française au xviiie siècle, Ely Carcassonne a consacré quelques pages aux deux volumes in-12 du texte de Lavie qu’il qualifie de second Esprit des Lois, mais d’un Esprit des Lois mis en pratique pour le gouvernement d’un État6. Oublié depuis lors, ce texte est fascinant car il aborde les moindres détails du gouvernement de la monarchie avec le regard d’un magistrat éclairé qui s’intéresse aux grands questionnements de son époque. Le problème de l’éducation, alors très en vogue – l’Emile de Rousseau et le Plan d’éducation nationale de La Chalotais ont été respectivement publiés en 1762 et 1763 – y est longuement abordé de même que les finances et la fiscalité qui sont discutées dans un dense et gros chapitre du tome second7. Comme Montesquieu, Lavie a étudié ces différentes questions dans les trois types de gouvernement mais, à la différence de son maître à penser, il n’a pas hésité à conclure et à donner son point de vue personnel sur les questions qu’il avait agitées.

  • 8 Id., p. 85.
  • 9 Julian Swann, Politics and the Parlement of Paris..., op. cit., p. 68-70.

12Véritable programme politique de gouvernement, l’analyse de ce texte est fondamentale à maints égards. Il est d’abord possible d’y lire les relations intellectuelles qui unissaient le monde de la magistrature à la pensée économique libérale. Dans le tome second, qui est le plus intéressant pour notre propos, Lavie posa une question très proche de celles qui étaient alors évoquées par les hommes qui débattaient de la publicité des mémoires financiers. Considérant que la monarchie avait toujours préféré confier l’administration des affaires publiques à des corps et à des collèges plutôt qu’à des particuliers, il se demandait s’il « est bon que les officiers des corps soient d’accord entre eux »8. La question était d’importance puisque, dans les années 1740-1750, les cours de justice avaient usé de précédents anciens pour subjuguer l’ancienne autorité des premiers présidents. Ainsi à Paris, les magistrats arguèrent en 1750 de précédents juridiques pour retirer au premier président le droit de rédiger seul les remontrances après que les assemblées de chambre avaient décidé des articles qui devaient faire l’objet des observations de la compagnie. Dès lors, les magistrats furent légalement autorisés à interpeller le premier président lors de la lecture des remontrances finales et même à les modifier quand le style du chef de la compagnie paraissait adoucir ou travestir les remarques des chambres assemblées9. Ces problèmes de la discipline interne des compagnies de justice préoccupaient naturellement le gouvernement qui choisit parfois, comme ce fut le cas notamment en Franche-Comté, de confier la première présidence à un homme de confiance et de poigne, l’intendant de la généralité ou, plus tard, sous L’Averdy avec les Parlements de Bretagne et de Navarre, de rendre des règlements pour la discipline intérieure des cours.

  • 10 Jean-Charles de Lavie, op. cit., tome 2, p. 35.

13La question de Lavie sur la liberté des opinions dans les compagnies était donc plus que pertinente. Par d’autres aspects, elle rejoignait un problème très épineux : la vénalité des charges. Lavie était fondamentalement hostile à la vénalité qui mettait l’argent au-dessus de tout et qui n’était pas de nature, selon lui, à encourager l’émulation par « le mérite » et « les talents ». Il pensait néanmoins que lorsque la vénalité avait été installée, le ver était dans le fruit et on « ne doit plus espérer de remèdes ». Résigné à conserver le système avec ses imperfections, l’alternative se résumait pour Lavie à choisir entre une vénalité clandestine ou couverte, dans laquelle le choix des officiers appartenait au gouvernement et obéissait forcément à la faveur, et une vénalité publique incontestablement néfaste mais seule capable en l’état des choses de laisser « à la vertu quelques accès aux charges »10.

  • 11 Id., p. 87.
  • 12 Id., p. 88-89.
  • 13 Id., p. 90

14Sur ces considérations, Lavie estimait que la liberté d’expression à l’intérieur des corps était indispensable. Il reconnaissait volontiers les dangers de la désunion : « Les anciens ont comparé le corps politique à l’économie du corps humain ; si son bras arrête le mouvement de l’autre... si les doigts crèvent les yeux, la machine entière offrira le spectacle le plus pitoyable »11. Mais comme les économistes qui défendaient la publicité des mémoires adressés au ministre, Lavie était persuadé que « la vertu n’éclate jamais autant que lorsqu’elle est contredite, et l’émulation devient plus vive, lorsque l’on a pour collègue un rival que l’on n’aime pas »12. En outre, fondant sa réflexion sur les défauts de la nature humaine, celle « d’un état incertain entre le vice et la vertu », Lavie inclinait à penser que la liberté d’expression était seule capable de repousser des manœuvres perfides et déjouer des intelligences concertées : « si celui qui se voit éclairé et qui appréhende de l’être ne devient pas bon, du moins il est moins mauvais ; si le cœur n’est pas meilleur, les actions sont plus retenues »13.

  • 14 Id., p. 96.
  • 15 Id, p. 101.

15Dans le système politique de Lavie, les corps et les collèges formaient l’une des bases essentielles de la monarchie : ce sont « des sociétés politiquement subordonnées dont l’ensemble forme la constitution du corps entier... »14. D’ailleurs, un simple constat d’évidence montrait que « c’est par le moyen des corps et de leurs collèges que la religion est servie et qu’elle prospère ; c’est par eux que la justice s’administre ; que la police se règle et s’entretient ; que les finances se régissent, se perçoivent et s’acquittent, que l’enfance reçoit l’éducation qui la rend un jour utile ; c’est par eux que le commerce, dans lequel je comprends l’agriculture, devroit s’étendre et fleurir ». Ainsi, « on s’aperçoit que des opérations dont les corps sont chargés, résulte l’économie politique de tout État ; c’est assez pour prouver quelle est leur importance »15.

  • 16 Id., p. 102.

16Sur le modèle de la famille, les associations corporatives formaient, dans l’esprit de Lavie, des communautés pour ainsi dire naturelles. Cependant, il estimait que l’exemple de l’histoire des Hébreux montrait que si leur association pouvait maintenir quelque temps les peuples dans leur liberté, l’anarchie survenait tôt ou tard et obligeait le peuple à demander un roi. Pour ce magistrat, seule l’existence d’un pouvoir souverain était capable de communiquer la vie à la société des corps : « On ne connaît en aucun lieu de corps que ceux qui se réunissent par le commandement du pouvoir souverain ; c’est le souffle qui les vivifie »16.

  • 17 Jean-Charles de Lavie, op. cit.. p. 551.

17Ces remarques menaient Lavie à aborder l’étude de la souveraineté. Il considérait que l’on ne connaissait historiquement que trois sortes de gouvernements, le monarchique, où le pouvoir appartient à une seule personne, l’aristocratique confié à une élite, enfin le démocratique auquel tout citoyen participe. Au prix de longues réflexions sur l’histoire de ces divers types de gouvernements, Lavie concluait que toutes ces formes de gouvernement présentaient des avantages et des inconvénients. Cependant, une « monarchie royale », c’est-à-dire le gouvernement d’un seul tempéré par « une image de l’aristocratie », lui paraissait être une forme d’organisation politique particulièrement avantageuse. En effet, la monarchie royale, qui s’était développée comme une « suite indispensable du cours des choses humaines », ne présentait pas, selon Lavie, les potentialités de dérèglement des autres types de gouvernement. Dans la monarchie simple, le pouvoir attribué à un homme unique menaçait sans cesse de tendre vers le despotisme d’un monarque ou vers le vizirat d’un premier ministre tirant profit de la faiblesse ou de l’imbécillité du maître. Ces méfaits inhérents à la monarchie simple obligeaient par conséquent le roi « à communiquer son autorité à de grands corps »17, ces contre-pouvoirs qui étaient seuls capables de garantir simultanément la dignité de l’autorité du souverain et la sauvegarde des libertés.

  • 18 Id., p. 557.
  • 19 Id., p. 553-554.

18Après cette profession de foi, Lavie s’attacha à montrer que l’État n’avait pas à redouter les passions particulières des grands corps parce que leurs intérêts et leurs mobiles ne pouvaient jamais être identiques. D’autre part, la liberté d’expression à l’intérieur des corps garantissait le gouvernement contre les entreprises malignes des individus puisque « l’unanimité d’un grand corps ne peut-être le mensonge » et que « le résultat des délibérations sera conforme à l’intérêt le plus général ». Lavie repoussait ainsi l’idée qu’il puisse exister un seul « corps intermédiaire » car « il deviendrait un second monarque qui pourrait se diviser du premier ou s’y réunir trop étroitement ». En magistrat provincial, il s’opposait donc à la prééminence « d’un Parlement unique » en faveur de « plusieurs corps de même nature »18. Enfin, dans un système de vénalité publique des charges, la monarchie royale participait selon Lavie des différentes formes de gouvernement dont elle cumulait presque tous les avantages sans en présenter les divers inconvénients : elle « laissera subsister la monarchie », « participera de l’aristocratie » et « tendra du populaire par le nombre et en ce que tout citoyen d’une condition honnête pourra aspirer d’être membres de ces grands corps »19.

  • 20 Id., p. 554.
  • 21 Jean-Charles de Lavie, op. cit.. p. 555.
  • 22 Id., p. 556.

19La justification de l’existence de plusieurs pouvoirs dans la monarchie obligeait Lavie à traiter la question essentielle, celle des rapports politiques régissant leurs relations. D’emblée, Lavie récusa l’idée que l’on ne saurait trop borner l’autorité royale : « je pense au contraire que ce serait un vice de la constitution si un Roi en avait trop peu »20. Sa remarque s’adressait en particulier aux prétentions de l’ordre de la noblesse de servir de principal contre pouvoir à celui du monarque. Pour Lavie, la noblesse ne constituait en effet qu’une échelle des honneurs et une incitation à la vertu : « Je regarde ce que l’on connaît sous le nom de grande noblesse, comme je vois à l’extrémité de la plaine des coteaux qui élèvent insensiblement la vue, et l’accoutument à l’élévation de la montagne qui domine dans le lointain. Ce sont les hauteurs intermédiaires, plutôt que des pouvoirs »21. En outre, dans une monarchie royale, le pouvoir intermédiaire ne pouvait appartenir qu’à ceux qui étaient dépositaires des lois, c’est-à-dire les corps chargés de faire respecter les privilèges et les immunités octroyés aux corps par le souverain ou, dit plus justement, « ceux qui seront sous le Prince le conservateur de sa majesté et du degré de liberté qui sera attribué aux sujets »22. Et comme le bien de la société demandait que les corps soient pacifiques, la noblesse militaire ne pouvait revendiquer un quelconque rôle constitutionnel dans l’État. L’exemple des luttes féodales démontrait suffisamment l’incapacité des seigneurs militaires à garantir la paix intérieure indispensable à l’harmonie de la société.

  • 23 Id., p. 557
  • 24 Id
  • 25 Id., p. 558.

20Lavie ne se voilait pas la face et intégrait les luttes Parlementaires dans sa réflexion. L’octroi du pouvoir intermédiaire aux corps des magistrats ne lui paraissait en effet bénéfique « qu’autant que leur condition sera celle de magistrats paisibles »23. Pour éviter les inévitables conflits entre le pouvoir souverain et le pouvoir intermédiaire de la magistrature, Lavie entendait donner une autorité plus forte au gouvernement démocratique. Certes, il ne s’agissait certainement pas d’accorder une pleine représentation au peuple qui « doit être conduit dans la sujétion » pour éviter ses débordements naturels lorsqu’on lui confie « la plus légère portion d’autorité »24. Ce qu’il fallait au peuple, c’était « la liberté à l’ombre des lois » et une « constitution » qui réponde « de cette liberté ». Selon Lavie, cette liberté « consiste à être sous la protection de la justice contre les puissants ; à ne pouvoir être foulé par des tributs arbitraires, ni vexé par les concussions de ceux qui les exigent ; au droit d’élire quelques magistrats ; et surtout à l’espérance des honneurs dus au mérite distingué ; et la faculté d’être élevé au rang de la noblesse et des corps intermédiaires par les talents personnels »25.

  • 26 Id.
  • 27 Id.
  • 28 Jean-Charles de Lavie, op. cit.

21Dans le cadre d’une monarchie mixte, Lavie recommandait donc une réforme inspirée des propos de D’Argenson et de Mirabeau. Il s’agissait de « laisser assembler les sujets par districts, de répartir dans ces assemblées suivant la connaissance qu’ils ont des fortunes, des impôts mesurés aux besoins de l’Etat, de les lever eux-mêmes et de faire passer de leurs mains directement dans le trésor du prince »26. Pour le magistrat, « La liberté politique n’en serait pas plus grande au fond » mais « l’opinion de la sûreté de chacun, ainsi que la justice publique, en augmenteraient singulièrement »27. À l’ombre de la monarchie, la liberté permettrait de mener à bien les réformes indispensables à l’État, celles qui étaient souhaitées à la fois par le gouvernement et par une opinion publique qui dénonçait la pression fiscale, l’inégalité de la répartition des impôts et les profits abusifs des financiers. Lavie prônait donc une monarchie royale et populaire, c’est-à-dire le gouvernement d’un seul tempéré par le respect des lois dans lequel les conflits politiques seraient diminués par la représentation des citoyens qui, réunis en corps, participeraient à la gestion de leurs affaires : « Ce seroit, je le répète avec complaisance, introduire dans la monarchie le bonheur des Républiques et placer au milieu des Républiques la force des monarchies »28. Ainsi, Lavie et le marquis d’Argenson pensaient-ils de la même manière. Ensemble, ils avaient demandé au roi d’abdiquer les maximes de l’absolutisme pour rendre la parole au peuple en établissant un nouveau système de gouvernement qu’ils qualifiaient volontiers de monarchie démocratique.

22On pourrait évidemment suggérer que Lavie n’était pas allé au bout de sa pensée lorsqu’il évoquait les bienfaits d’une représentation pour le peuple. Pourtant, aussi moderne que puisse paraître la conclusion de ses réflexions, Lavie n’entrevoyait alors les avantages de la République que dans le cadre de la monarchie et d’un gouvernement des corps qui assuraient seuls la liberté, c’est-à-dire une liberté corporative ou communautaire et non pas individuelle. Même s’il pouvait goûter en esprit les vertus des cités grecques, Lavie n’était sans doute pas un démocrate. Il se déclarait monarchiste et ne pensait pas, au milieu du xviiie siècle, que la représentation des intérêts de la population puisse changer la nature du gouvernement de la France. Une chose demeure cependant évidente ; la pensée de ce magistrat est bien éloignée des portraits des Parlementaires égoïstes exclusivement préoccupés de la sauvegarde de leurs privilèges. Comme nombre de ses collègues, Lavie s’intéressait avant tout aux moyens de réformer une monarchie en crise pour en asseoir la stabilité sans en transformer les principes essentiels.

23L’analyse de la politique menée par L’Averdy montre qu’il ne partageait pas toutes les idées de son collègue de Bordeaux. Le ministre était certainement favorable, comme nous le verrons, au principe de la supériorité du Parlement de Paris sur l’ensemble des cours du royaume tandis que Lavie était hostile à la diminution autoritaire du coût de l’argent. Mais tous deux pensaient que l’absence d’harmonie entre le roi et les Parlements était profondément destructive de la constitution monarchique et de la nécessaire autorité du souverain. L’Averdy considérait aussi que les difficultés financières de l’État étaient au cœur des luttes entre le gouvernement et la magistrature. Or, dans leurs différends, les deux pouvoirs arguaient du bien d’un peuple toujours pris en otage puisqu’il n’avait guère le droit à la parole et que chacun des deux camps estimait être seul capable d’en représenter ses vrais intérêts. Injecter un troisième pouvoir capable d’arbitrer les conflits d’autorité pouvait donc apparaître comme une solution politique propre à pacifier les démêlés entre les cours et le gouvernement.

II. LES FINANCES URBAINES ET LA RÉFORME MUNICIPALE

  • 29 Bibl. nat., Joly de Fleury 1451, Lettre de Boullongne au procureur général du Parlement de Paris. (...)

24Une considération purement pratique, l’état des finances des municipalités, invitait aussi le contrôleur général L’Averdy à s’intéresser aux villes et aux bourgs du royaume. Car pendant la guerre de Sept Ans, les finances urbaines avaient été soumises à de très fortes pressions. En 1758-1759, on avait ordonné la levée d’un don gratuit, soit une imposition extraordinaire sur l’ensemble des villes et des bourgs du royaume. L’idée en était venue au contrôleur général Jean de Boullongne (1690-1769) qui avoua au procureur général du Parlement de Paris tirer son inspiration des mesures prises autrefois par Desmaretz : « Des différents moyens qu’ils m’ont esté proposés j’ay cru devoir adopter ceux que M. Desmaretz avoit préféré en 1708 et en 1710 et qui lui ont tres bien reussy. Des conjectures qui ont quelques rapports entr’elles, rammennent volontiers aux mêmes idées lorsque le succès les a justifiées »29. L’invocation du précédent pouvait bien être une manœuvre politique destinée à obtenir l’acceptation rapide du Parlement. Il n’empêche que le rapprochement avec les moments les plus pénibles du règne de Louis XIV témoignait de l’ampleur des difficultés financières que traversait alors la France.

25L’imposition du don gratuit était accompagnée d’une demande d’emprunt à la ville de Paris de 4,8 millions de livres gagées sur l’octroi des alcools qui venait à terme et qui serait prorogé à cet effet pour 12 ans. Le ministre proposait aussi de supprimer le dixième perçu sur les gages et la capitation de tous les officiers du royaume en échange du versement d’une somme forfaitaire égale au denier quinze du montant de ces impositions. C’était une politique hautement hasardeuse si l’on songe que la monarchie avait toujours réussi à maintenir le dixième des offices et patiemment combattu pour que les privilégiés payent des impôts. Le gouvernement voulait donc de l’argent frais puisque la dénomination de « don gratuit » supposait que l’on préférerait recevoir immédiatement une somme forfaitaire plutôt qu’une taxe annuelle pendant six ans. En somme, le roi empruntait sur les revenus des villes dont les budgets devaient être augmentés en proportion des arrérages qu’elles devraient verser aux prêteurs et de l’amortissement du capital de l’emprunt.

26Les négociations entre Boullongne et le Parlement eurent lieu en juillet et en août 1758. Pressé par les besoins d’argent, le ministre voulait aller très vite. Espérant obtenir rapidement l’enregistrement afin de recevoir les revenus du don gratuit pour les 12 mois entiers de l’année 1759, le ministre fit publier à la mi-août la liste des villes et des bourgs du royaume qui devaient être soumis au don gratuit avec le montant de leur imposition. À la vue de ces texte et tarif, enregistrés dès le 1er septembre, de nombreuses villes du ressort du Parlement de Paris, dont la capitale, s’adressèrent au procureur général qui se trouvait ainsi désigné comme leur intermédiaire naturel auprès du ministère. Légèrement affolé par un courrier surabondant et très technique, Joly de Fleury s’adressa alors au contrôleur général pour obtenir de l’aide dans la rédaction des réponses qu’il convenait de faire aux demandes qui s’accumulaient sur son bureau. Une lettre écrite à la hâte par Joly de Fleury témoigne du volume de la correspondance que suscita l’affaire du don gratuit. Un jour du mois d’octobre 1758, le procureur général pria l’un de ses collègues, Boullenois, de ne point s’effrayer du travail qu’il lui demandait « parce que des 29 lettres que j’ay reçues et qui sont comprises dans l’extrait ci-joint, il n’y en a que 11 sur l’extrait desquelles je le prie de jeter les yeux ». Des dizaines, et même sans doute des centaines, de villes et bourgs écrivirent à Joly de Fleury pour demander des diminutions du montant de leur don gratuit.

27Face à ce tollé général, Boullongne choisit d’établir un nouveau tarif. Les arrangements financiers conclus avec chaque ville pour le versement en une seule fois du don gratuit et les droits à lever donnèrent lieu à la vérification par le Parlement d’une multitude de lettres patentes dont le résumé est en partie conservé dans la collection Joly de Fleury. C’est par exemple le cas de « Niort qui paye 90 000 au lieu de 108 000 et à qui il est permis de percevoir 45 s. par barrique de vin, 6 l. par barrique d’eau de vie et 20 sols pour barrique de biere au lieu des droits fixés par le tarif du 3 janvier 1759 qui estoient de 30 sols par muid de vin, 15 sols par muid de bierre et cidre, 7 sols 6 d. par muid de poiré, 8 sols par velte d’eau de vie et 6 l. par muid de vin de liqueur, 2 l. par bœuf ou vache, 13 s. 4 d. par vau, génisse ou porc, 5 s. par mouton, brebis ou chèvre, 10 s. par voiture de foin ou bois de 3 chevaux, 7 s. 6 d. de 2 chevaux et 5 par voiture d’un cheval ».

28La correspondance entre les villes et le Parlement ne cessa pas avec le nouveau tarif. Des municipalités se plaignirent d’être toujours trop taxées, d’autres d’avoir été augmentées sur le second tarif et même certaines d’avoir été oubliées. Quelques villes ou bourgs arguèrent de la modicité de leurs revenus, de l’exiguïté de leur commerce ou de catastrophes climatiques pour obtenir une exonération partielle ou totale du don gratuit. Des villes écrivirent aussi pour s’informer des juridictions chargées de juger le contentieux ou la comptabilité du don gratuit, pour obtenir des modifications dans leurs octrois, des translations de leurs foires et même, parfois, pour ne rien demander du tout. Au total, Joly de Fleury recensa 42 rubriques de demandes diverses provenant des villes et des bourgs du ressort du Parlement de Paris. Ces détails montrent que la magistrature fut largement associée à la mise en place d’une nouvelle législation fiscale qu’il avait fortement appuyée. Mais le Parlement fut aussi informé des multiples récriminations des villes de son ressort qui obligèrent la cour, malgré les instances pressées du contrôleur général, à n’enregistrer le nouvel édit et tarif qu’au mois de février 1759.

29Il est difficile de connaître le montant global des sommes levées effectivement sur les villes du royaume par le don gratuit. Celles qui s’abonnèrent obtinrent en effet une diminution significative du montant total des sommes auxquelles elles avaient été initialement imposées. Dans le ressort du Parlement de Paris, Joinville s’abonna pour 12 000 livres en remplacement des 15 000 livres que la ville aurait dû verser en 6 années, Dourdan paya 9 000 livres au lieu de 12 000, Dammery 4 000 au lieu de 6 000, Poitiers 84 000 au lieu de 108 000, Châlons 100 000 au lieu de 168 000 et Lyon 1 million en remplacement de 1 375 000 livres.

Tableau 11 Répartition géographique du don gratuit de 1759

Tableau 11 Répartition géographique du don gratuit de 1759

30Le dépouillement du tarif de janvier 1759 montre que près de 2 600 villes et bourgs du royaume furent soumis au don gratuit (voir tableau 11). Son produit devait atteindre près de 6 millions de livres, soit, sur six années, un total d’environ 36 millions tournant au profit de l’État, c’est-à-dire l’équivalent d’un second et d’un troisième vingtième. Le quart des villes fut imposé à 1 000 livres et plus, les autres ne payant qu’une taxe nettement inférieure que l’on peut évaluer à 500 livres en moyenne, les plus faibles étant de 100 livres.

  • 30 François Dumas, La généralité de Tours au xviiie siècle, administration de l’intendant Ducluzel (1 (...)

31Ces chiffres globaux ne rendent cependant pas compte de l’importance des sommes extraordinaires perçues par le gouvernement sous la forme d’octrois sur les villes à partir de 1759. Dans de nombreuses municipalités, surtout les plus petites, les nouvelles taxes dépassaient souvent le budget de leurs recettes habituelles alors que les grandes villes étaient très nettement sous-imposées en proportion des autres. Cependant, des villes déjà importantes durent parfois payer beaucoup. Ainsi, à Tours, le montant annuel du don gratuit fut d’abord fixé à 60 000 livres puis, après négociations, abaissé à 40 000 livres alors que les revenus de cette ville ne dépassaient pas 20 000 livres par an ! Dans l’ensemble de la généralité de Tours, seules 38 villes percevaient des octrois mais 116 furent imposées au don gratuit. En 1759, le total des revenus de ces 38 villes de Touraine, d’Anjou et du Maine s’élevait annuellement à 232 000 livres dont 122 000 livres provenaient des octrois. Par conséquent, même réduit de 377 596 livres à 260 925 livres, le paiement annuel du don gratuit représentait encore une somme gigantesque30.

  • 31 Joly de Fleury 1446. Id., f° 252. Supplique des maire et échevins de la ville d’Angers.

32Malgré la surcharge qu’elles devaient supporter, les municipalités firent contre mauvaise fortune bon cœur. En revanche, un sentiment d’indignation et de réprobation accompagna la publication des édits de Silhouette qui, au mois d’octobre 1759, ordonnèrent, outre la fameuse subvention générale, la levée de quatre nouveaux sous pour livre sur tous les droits qui se percevaient dans le royaume. Un registre des papiers du procureur général Joly de Fleury conserve de nombreux témoignages de la véritable rébellion que suscita cette nouvelle taxe chez les consommateurs urbains qui avaient vu le prix des boissons ou de la viande s’élever dans des proportions dramatiques. Les édiles eux-mêmes s’inquiétèrent des désordres sociaux. Les maire et échevins de la ville d’Angers demandèrent ainsi à être déchargés totalement des nouveaux impôts car « la perception de ce dernier droit (nouveaux 4 sols pour livre) élève tous les jours des murmures et des plaintes de la part du public contre les suppliants qui sont absolument hors d’état d’en arrêter les progrès et d’en prévenir les suites fâcheuses »31.

33La disgrâce de Silhouette ne mit pas un terme au cortège des plaintes. En effet, au mois de février 1760, Bertin imposa, en sus du troisième vingtième remplaçant la subvention générale supprimée, un nouveau sol pour livre sur tous les droits indirects qui se percevaient dans le royaume. Dans les cités, on ne comprenait désormais plus rien à la législation des sous pour livre. Des différends opposèrent alors les populations aux receveurs qui savaient lire une législation devenue très complexe même si certains d’entre eux avaient illégalement étendu la perception des droits sur les actes domaniaux pourtant formellement exemptés en 1759. Il faut avouer que la situation n’était pas des plus simples puisque la perception des 4 sous pour livre de Silhouette fut considérée légitime par Bertin pour la période des quelques mois pendant laquelle elle avait eu cours. Dans de nombreuses localités, la révolte couvait contre le gouvernement et les édiles. À Marseille, les difficultés de la ville avaient dégénéré en de violents conflits sociaux opposant les négociants, qui administraient seuls la ville, à la noblesse et à quelques francs tireurs du grand négoce.

  • 32 Joly de Fleury 1446, P 313, Supplique des habitants de Senlis.

34Boullenois fut de nouveau mis à contribution par Joly de Fleury. Les lettres et suppliques dont il fit le rapport rendent compte des sérieuses difficultés que rencontra la politique fiscale du gouvernement dans de nombreuses villes. Bertin était particulièrement inquiet de la fermentation des populations qui appelaient le Parlement à leur secours. Le 5 avril 1760, il demanda à Joly de Fleury de ne pas se laisser surprendre par les propos des « négociants d’Abbeville » qui « ont déclaré aux directeurs des octrois, qu’ils ne payeront pas ces droits ni le sol pour livre et que si on les contraignaient, ils porteraient leurs plaintes à M. le procureur général ». La supplique de la municipalité de Senlis au procureur général du Parlement de Paris est peut-être outrée, mais comment rester insensible au témoignage, vrai ou faux, de leur désespoir : « Les suppliants tant pour eux que pour tout le public n’ont pas d’autres ressources que de se jeter entre vos bras, Monseigneur, en qui ils mettent toute la confiance comme pere et protecteur de la veuve, de l’orphelin et des malheureux opprimés, osant espérer que Votre Grandeur voudra bien charitablement interposer son autorité pour réprimer les abus qui se commettent en ce genre »32.

  • 33 Id., f° 305. Arrêt du Conseil du 27 août 1748.
  • 34 Christine Lamarre, Petites villes..., op. cit., p. 469.

35La position du Parlement n’était donc pas des plus enviables, tiraillé qu’il était entre un gouvernement qui avait un urgent besoin d’argent et les récriminations de la population ou des autorités municipales qui pouvaient le faire douter des bienfaits de la politique des contrôleurs généraux. Cette pression sur le Parlement, dont la mission essentielle, ne l’oublions pas, était de maintenir l’ordre public, était habituelle en temps de guerre. Pendant la guerre de Succession d’Autriche, les habitants de la ville de Thouars s’étaient également échauffés. Ils étaient intervenus auprès du Parlement pour lui apprendre que la trop grande inégalité de la répartition des impôts causait l’exode de la population et avaient demandé que la taille arbitraire soit remplacée par une taille fixe et certaine33. Dans son étude sur les petites villes bourguignonnes, Christine Lamarre a cité d’autres exemples des rébellions qui secouaient les corps urbains en temps de guerre. Le plus intéressant concerne les habitants de la ville de Cuiseaux qui, pendant la guerre d’Amérique, refusèrent, purement et simplement, de payer le second don gratuit et le nouvel octroi et qui adressèrent une lettre à l’intendant l’informant que ses « ordres... ne sont autre chose qu’une lettre et que le papier se laisse écrire »34.

36L’argumentaire des remontrances des Parlements du royaume sur les conséquences économiques, sociales et démographiques de la politique fiscale des ministres, qui rejoignait ici les critiques des économistes libéraux, n’était donc apparemment pas dénuées de fondements. Il est vrai que les magistrats ne se laissaient pas toujours apitoyer par le cortège des suppliques qui leur parvenaient. Mais certains d’entre eux avaient le cœur plus faible que des ministres comme Bertin, endurci par son ancien métier de lieutenant général de police. Aussi, pour peu que le mécontentement public soit suffisamment manifeste, il devenait relativement facile aux Parlements de s’emporter contre le gouvernement lorsque celui-ci ne voulait plus rien entendre, qu’il se lançait dans la guerre religieuse ou qu’il pressait les magistrats d’enregistrer au plus vite de nouveaux édits fiscaux, alors que ces derniers recevaient chaque jour les plaintes des gens de leur ressort.

  • 35 Benoît Garnot, « Les budgets de la ville de Chartres de 1727 à 1788 », Études et documents, V, 199 (...)
  • 36 Marcel Courdurié, La dette des collectivités publiques de Marseille au xviiie siècle, Marseille, 1 (...)
  • 37 Fabien Adla, « L’endettement de la ville de Lyon au xviiie siècle », Études et documents, IX, 1997 (...)
  • 38 Pierre Dardel, Commerce, industrie et navigation à Rouen et au Havre au xviiie siècle. Rivalité cr (...)

37La plupart des études dont on dispose sur les finances urbaines au xviiie siècle montrent que la guerre de Sept Ans fut une période très difficile pour les budgets urbains. À Chartres, comme dans bien d’autres localités, ils enregistrèrent alors les plus hauts niveaux de dépenses de l’ensemble du xviiie siècle ainsi que des déficits prolongés, les débours ayant brutalement doublé ou triplé35. Si tel ne fut pas le cas à Lille, de nombreuses cités ne parvinrent pas à boucler leurs budgets et s’endettèrent. Pour faire face aux dépenses supplémentaires de la guerre, Marseille vit son endettement progresser à une allure vertigineuse. Entre 1759 et 1763, la communauté dut emprunter 2,3 millions de livres, soit plus de deux fois le montant du revenu de ses fermes d’impôts36. Même constat à Lyon où le budget de 1759, avec 13 millions de dépenses, atteignit des niveaux records si l’on songe que sous le ministère de L’Averdy les dépenses de cette ville furent comprises entre 2,5 et 3,5 millions de livres. Mais en 1758-1759, Lyon avait du emprunter 8,4 millions de livres dont la plus grande partie, 6,8 millions, fut destiné au Trésor royal37. Enfin, sous l’effet de la pression fiscale et du blocus maritime imposé par l’Angleterre, les recettes des impositions indirectes s’effondrèrent dans la ville de Rouen. En 1754, 1755 et 1756, les octrois avaient fourni près de 190 000 livres. Mais en 1760, ils ne rapportèrent plus que 150 000 livres. Les baux des fermes suivirent ce mouvement de décrue. Adjugées pour 46 000 livres en 1752, les fermes de Rouen ne trouvèrent preneur en 1760 que pour la modique somme de 28 000 livres38.

  • 39 Jacques Maillard, Le pouvoir municipal à Angers de 1657 à 1789, Angers, 1984, 2 vol., t. 2, p. 11.

38Au lendemain de la guerre de Sept Ans, il n’était donc certainement pas inutile de mettre de l’ordre dans les finances municipales pour trouver un remède à leurs difficultés pécuniaires et pour apaiser les conflits politiques qui étaient la conséquence évidente d’un surcroît d’impositions frappant de manière très inégale des populations urbaines qui, privilégiées ou non, n’avaient pas leur mot à dire dans les choix financiers des édiles. Cette politique pouvait d’ailleurs se fonder historiquement sur les exemples de Sully et de Colbert, d’autant, qu’après deux longues guerres, il ne restait sans doute pas grand chose des anciennes procédures administratives d’audit des budgets, de réduction des dépenses et de liquidation des dettes des villes. En outre, la tutelle administrative exercée par les intendants sur les deniers des communautés d’habitants n’avait jamais empêché le dérangement des comptabilités. Ainsi, dans le cas de Marseille, Machault, en dépit de ses ordres répétés à l’intendant pour strictement limiter les dépenses de la ville, était toujours obligé, en fin d’année, d’entériner les emprunts que le commissaire départi pouvait accorder de son chef. Le recours régulier à ces petits emprunts, indispensables aux budgets urbains, pouvait, à la longue, former des sommes importantes. Il n’était pas rare non plus, comme à Angers, que les édiles ne respectent pas les règlements en vigueur et empruntent sans demander l’avis de l’intendant39.

  • 40 Arch. nat., h1 640, l’Averdy au duc d’Aiguillon, 24 décembre 1763 (autogr.). Cette lettre résume l (...)

39Mais l’État était souvent le premier et principal agent de déséquilibre des finances urbaines. Situées au carrefour des voies de communication, les villes disposaient de revenus provenant des allées et venues des hommes et des biens ainsi que de la concentration d’une population de consommateurs. La taxe du don gratuit montre que la capacité fiscale, réelle ou supposée, des corps urbains était considérée comme une manne dans laquelle le gouvernement pouvait puiser pour financer les guerres et payer une partie de la politique générale de développement des voies de communications, d’embellissement ou d’assainissement des villes. Faire le départ entre ce qui appartenait ou revenait au gouvernement et aux corps devenait donc l’une des préoccupations essentielles au retour de la paix. D’ailleurs L’Averdy, en résumant les principales orientations de sa politique en 1764, avait dit à Louis XV, qu’avant même d’être instruit de la situation financière des villes « ce pouvait être un point de vue assez naturel que d’imaginer d’y trouver une ressource, et de là les lois proposées sur cette matière qui peuvent du moins préparer l’avenir, empêcher le mal d’être général et servir de base à une finance nouvelle.. ». Ces quelques mots fugaces de la main du ministre sont très importants car ils font partie des rares témoignages de sa plume ayant trait à la réforme des municipalités. Ils attestent de la prégnance des considérations financières dans sa réforme des municipalités qui est inscrite en priorité dans l’édit du mois d’août 1764. Mais son ambition était aussi d’ordre politique puisque dès le mois de décembre 1763, L’Averdy avait écrit au duc d’Aiguillon que « l’un des grands maux de ce royaume consiste... dans la manière dont les revenus patrimoniaux des villes et communautés sont gouvernés »40.

III. LA RÉFORME DES MUNICIPALITÉS ET LA POLITIQUE FINANCIÈRE DE L’AVERDY

40Avec le refus de la banqueroute, qui obligeait à maintenir une partie des impositions de guerre, à rétablir la caisse d’amortissement et à développer toute une série d’actions économiques, financières et fiscales évoquées dans les deux précédents chapitres, la réorganisation politique des corps urbains endettés durant la guerre de Sept Ans fut le second axe de l’action ministérielle de L’Averdy. Le principe d’une réforme des municipalités fut annoncée dès le mois de février 1764 tandis que ses modalités concrètes furent rendues publiques par un édit du mois d’août 1764 complété par un autre édit au mois de mai 1765. Cette réforme entendait doter les villes d’une vraie représentation politique et leur accorder une assez vaste autonomie prenant la forme d’une décentralisation et non point de la simple déconcentration proposée par le marquis d’Argenson.

A. LES ÉDITS DE 1764-1765

41En termes politiques, la réforme de L’Averdy résidait essentiellement dans le principe de l’élection des autorités municipales qui se substituaient aux anciens officiers revêtus de charges vénales. Sans être de nature démocratique, l’élection reposait sur une participation très vaste des administrés qui se déroulait en trois temps. En premier lieu, les corps et les communautés des villes et des bourgs du royaume, tels les ecclésiastiques, les nobles et les officiers militaires, les membres des juridictions, les professions libérales, les commerçants et les corporations de métiers, devaient se réunir pour désigner chacun un député. Dans un second temps, les députés des différents corps et communautés de chaque ville étaient invités à se rendre à l’hôtel de ville pour élire dans leur sein, à la pluralité des suffrages et à l’issue d’un scrutin secret, les membres d’une « Assemblée des Notables » dont le nombre variait en fonction de la taille de la population des villes et des bourgs. Pour être élu notable, il fallait être âgé de 30 ans, faire sa résidence depuis 10 ans dans la ville où l’on présentait sa candidature, n’être revêtu d’aucune fonction exigeant une résidence hors de la ville et avoir déjà exercé des fonctions municipales. Les notables étaient élus pour une durée de quatre années et étaient rééligibles indéfiniment. Dans un dernière étape, ces notables étaient chargés d’élire les officiers municipaux, toujours par la voie du scrutin et par billets, soit, dans les villes de plus de 5 000 habitants, six conseillers de ville, quatre échevins et un maire, ce dernier étant nommé par le roi sur une liste de trois personnes que les notables jugeaient aptes à en assurer les fonctions. Le maire, les échevins et les conseillers de villes formaient le corps de ville. Ils étaient assistés par un syndic receveur et un syndic-greffier, également élus par les notables, mais qui n’avaient pas voix délibérative. Le corps de ville était l’organe d’exécution des décisions prises dans l’Assemblée des Notables qui était elle même l’émanation des intérêts corporatifs des villes. Cette Assemblée des Notables disposait d’un rôle effectif puisqu’elle devait se réunir deux fois par an, qu’elle désignait l’un de ses membres pour examiner les comptes de la ville et qu’elle devait être convoquée extraordinairement par le corps de ville lorsque ses officiers se proposaient de prendre de nouvelles mesures financières.

  • 41 Pour les détails des régions où la réforme ne fut pas appliquée voir Maurice Bordes, op. cit.
  • 42 Copie de la lettre de M. de L’Averdy, contrôleur général des finances, à MM. les Agents Généraux d (...)

42Telles furent les bases de l’organisation municipale en France qui fut mise en place à l’issue des élections de 1765 et de 1766. Conformément aux idées de Lavie, le pouvoir du souverain demeurait entier puisque le roi avait seul le droit de nommer le premier « officier » des communautés d’habitants. La législation avait cependant conservé leurs privilèges aux seigneurs qui avaient traditionnellement le droit de désigner le maire. L’Averdy dut ainsi adapter l’édit de 1765 pour ce qui regardait les villes et les bourgs dépendant de l’apanage du duc d’Orléans. D’autre part, et malgré ses réticences personnelles, le contrôleur général ne put appliquer partout la nouvelle législation. Il dut notamment céder devant l’opposition combinée des états, de l’intendant et du gouverneur de la Bourgogne, le prince de Condé, auquel l’abbé Terray avait conseillé de refuser l’introduction de la réforme municipale dans cette province41. À la veille de la convocation de l’Assemblée du Clergé de 1765, L’Averdy dut également publier une lettre pour rassurer les ecclésiastiques qui, ne l’aimant guère à cause de son rôle dans la suppression des Jésuites, prétendaient que la réforme des municipalités annonçait la suppression des privilèges fiscaux du premier ordre42. Suivant les remarques de Lavie, la magistrature avait obtenu une place de choix dans la nouvelle organisation des corps urbains. Dans les villes, les officiers de justice dirigeaient les délibérations de l’Assemblée des Notables tandis que les cours supérieures recevaient le contentieux des élections. Mais les principaux gagnants de la réforme municipale étaient les populations qui, réunies en corps, obtenaient le droit de désigner leurs représentants à l’Assemblée des Notables, c’est-à-dire de donner leur voix dans la gestion des affaires urbaines. Le droit des populations était d’ailleurs si large que dès 1766 il fut nécessaire de fixer de nouvelles dispositions électorales afin d’éviter une sur-représentation, au sein de l’Assemblée des Notables, des artisans dont les communautés étaient souvent très nombreuses dans les villes et les bourgs.

43La volonté politique d’intéresser plus étroitement les corps à la gestion des affaires urbaines s’accompagnait par ailleurs d’une stratégie financière. Certes, les dispositions administratives de 1764 et 1765 se limitèrent souvent à rappeler aux nouveaux « officiers municipaux » les règlements qui étaient en vigueur depuis Colbert sur le fait des communautés d’habitants pour éviter les dilapidations. Les modalités administratives concernaient aussi les relations entre l’Assemblée des Notables et le corps de ville et n’oubliaient pas de préciser que leurs décisions demeuraient toujours soumises à la consultation de l’intendant et à l’avis favorable du contrôleur général. Le point vraiment important était ailleurs : l’édit du mois de mai 1765 avait renouvelé la déclaration du mois de février 1764 en ordonnant aux maires et échevins « pour subvenir promptement à l’acquit des dettes contractées par les villes et bourgs, tant en principaux, qu’intérêts ou arrérages » de dresser « des états de recette et de dépense » ainsi que des états des différentes dettes portant distinction des « dettes exigibles d’avec les constituées, des capitaux des unes et des autres, et les intérêts ou arrérages qu’elles produisaient annuellement », le tout justifié « des lettres patentes, arrêts ou délibérations » en vertu desquels ces dettes avaient été contractées. Par l’édit de mai 1765, L’Averdy avait enfin ordonné que, dans le mois qui suivrait la première élection des notables et des officiers municipaux en France, une assemblée des notables serait convoquée « pour délibérer sur les moyens de parvenir à une meilleure administration » et pour diminuer, autant que faire ce pourra, les dépenses ordinaires et extraordinaires.

44L’analyse des édits de 1764 et 1765 montre que, grâce à sa réforme municipale, L’Averdy s’était donné un formidable crédit politique. En satisfaisant au désir des populations de participer à la gestion des affaires publiques, le contrôleur général pouvait espérer réduire les conflits entre les Parlements et les intendants ou entre les habitants et les anciennes autorités qui avaient été souvent forcées d’augmenter les impositions pendant la guerre. En échange du principe de l’élection, L’Averdy pouvait aussi obtenir le soutien des Français dans la mise en application de réformes difficiles et délicates, comme celle des grains. Enfin, comme contrôleur général qui avait la direction des finances des villes et des corps du royaume, L’Averdy s’était doté des moyens administratifs qui lui permettaient, sans avoir besoin de l’appui de la magistrature, de diriger, au niveau local, de concert avec les autorités municipales et les intendants, l’assainissement des finances urbaines et, pourquoi pas, aboutir par ce biais à une réforme générale des finances telle qu’elle avait été fortement sollicitée par les Français en 1763 et suggérée par d’Argenson, Mirabeau, Lavie et bien d’autres encore.

B. LA RÉFORME MUNICIPALE ET L’ÉDIT DE LIBERATION DES DETTES DE L’ÉTAT

45La volonté politique d’intéresser plus étroitement les corps aux affaires urbaines s’accompagnait d’une stratégie financière qui était assez simple. En effet, au lendemain de la guerre de Sept Ans, L’Averdy ne pouvait pas étendre la ponction fiscale ni mettre immédiatement sur pied une réforme générale des impôts capable de les rendre plus équitables ou, tout simplement, plus efficaces. La situation financière de l’État, notamment le poids de ses dettes, l’obligeait donc à mener une action plus rapide basée sur une réduction générale des taux d’intérêt et un soutien de la croissance économique. En outre, depuis le ministère du contrôleur général Orry, la France avait massivement réorienté, et souvent même converti, ses anciens emprunts perpétuels à 5 % en des rentes viagères dont les taux d’intérêts, parfois supérieurs à 10 % dans le cas des tontines, détournaient l’argent des investissements moins rentables des divers secteurs de l’économie. Fidèle à sa conception des pouvoirs dans la monarchie, L’Averdy appliqua donc au traitement des problèmes urbains la même méthode politique – la concertation – et la même méthode financière que celle qu’il avait élaborée dans l’édit de libération des dettes de l’État. Elle reposait sur quatre éléments : un audit financier, une réduction des dépenses, une conversion de rentes permettant d’amortir le capital des dettes et une réforme de la fiscalité.

1. L’audit des finances urbaines.

  • 43 Une partie des mémoires adressés par les villes est éparpillée dans les dossiers M 672-681 des Arc (...)

46Dans la mesure où le premier problème de la monarchie était son endettement, il avait paru indispensable à L’Averdy de savoir s’il était possible de trouver des ressources dans les différents corps du royaume, d’où la nécessité de connaître leur situation financière. Si la plupart des mémoires adressés par les villes sur l’état de leurs finances ont disparu, les résultats de l’enquête ont fait l’objet d’une mise au net qui fournit, pour 907 villes et bourgs du royaume, le détail de leurs recettes (biens-fonds, rentes, octrois), de leurs dépenses (ordinaires et extraordinaires, rentes constituées, rentes viagères), de la balance entre ces revenus et ces dépenses et enfin du capital de leur dette constituée43.

  • 44 Nous ne reproduisons ici que les principaux résultats de l’analyse de l’enquête de L’Averdy tels q (...)
  • 45 Arch. des Aff. Etr., Mémoires et Documents, France, 1260, Mémoire au sujet de la reconstitution, 1 (...)

47Telles qu’elles sont résumées dans le tableau 12, ces données montrent que les quelques 900 villes et bourgs du royaume dont les revenus sont connus encaissaient chaque année des recettes s’élevant à 24,5 millions de livres, soit l’équivalent d’un vingtième44. Elles provenaient presque exclusivement des octrois, la part des biens fonds ne représentant pas 3 millions de livres (12 %) et celle des rentes versées aux villes étant à peu près négligeable. Le « budget » général des villes du royaume était donc de peu de choses si l’on pense qu’en 1764 les revenus du roi s’élevaient à plus de 300 millions. C’est une manière de montrer que l’apport financier des corps du royaume n’était pas en mesure de puissamment soutenir l’effort de guerre. Comme le suggère un mémoire adressé à L’Averdy, l’importance des corps résidait surtout dans leur étroite soumission au gouvernement qui pouvait y trouver quelques ressources utiles en temps de difficultés et obtenir l’appui des pouvoirs administratifs, judiciaires et religieux pour maintenir l’ordre dans le royaume45.

48La situation financière des villes était cependant meilleure que celle de l’État. Globalement, les recettes des villes dépassaient leurs dépenses de près de deux millions de livres alors que le budget de 1764 dégagea un déficit assez considérable, équivalent au moins à six mois de revenus. Cependant, les dettes constituées et les sommes affectées au payement des rentes viagères montrent que la situation des villes n’était pas satisfaisante. Dans leur ensemble, elles consacraient le quart de leurs recettes pour le paiement des arrérages des rentes constituées (5,1 millions) et des rentes viagères (près de 900 000 livres). Enfin, le capital de leurs emprunts perpétuels s’élevait à 111 millions, ou quatre fois et demi le montant de leurs recettes, tandis que leur dette exigible, mal connue dans le détail, n’était pas inférieure à 12 millions, soit une demi-année de revenus. À titre de comparaison, on peut retenir qu’en 1764 les arrérages de la dette de l’État consommaient près de 40 % de ses revenus, que le capital de la dette constituée était de l’ordre de deux milliards, soit 6,5 années de revenus, et que les dettes exigibles, avant réduction, dépassaient sans doute un montant de 600 millions de livres.

Tableau 12 Les recettes, les dépenses et les dettes de 903 villes et bourgs au lendemain de la guerre de Sept Ans (millions de livres)

Tableau 12 Les recettes, les dépenses et les dettes de 903 villes et bourgs au lendemain de la guerre de Sept Ans (millions de livres)

49Mais dans le détail, beaucoup de cités étaient dans une situation financière préoccupante. Sur les 906 villes et bourgs pour lesquels on dispose de données financières complètes, 420 ne parvenaient pas à équilibrer leur budget. Parmi les 409 bourgs et petites villes dont le budget annuel était inférieur à 2 000 livres par an, le quart d’entre eux avaient recouru à l’emprunt, sans doute pour payer le don gratuit de 1759 qui fut particulièrement élevé dans ces cités à faibles revenus. En moyenne, elles avaient aliéné 16 % de leurs revenus, c’est-à-dire une proportion plus forte que les 55 villes où le budget annuel dépassait 50 000 livres mais dont l’endettement n’était pas, en moyenne, supérieur à 15 % de leurs recettes. D’autre part, l’état de situation de 31 des 68 villes de plus de 10 000 habitants montre qu’elles dépensaient plus qu’elles ne percevaient et que 12 d’entre elles affichaient des déficits supérieurs à 20 % de leurs recettes : c’était le cas d’Alençon (-98 %), du Havre (-20 %), de Caen (-22 %), de Dieppe (-22 %), de Tours (-49 %), de Nevers (-55 %), de Montpellier (-85 %), de Béziers (-404 %), de Nîmes (-137 %), de Carcassonne (-168 %) et de Castres (-362 %). Dans la tranche démographique inférieure, celle des 98 villes de 5 000 à 10 000 habitants, 42 villes étaient aussi en déficit budgétaire et neuf pour des sommes considérables : Libourne (-55 %), Commines (-25 %), Orange (-89 %), Figeac (-365 %), Agde (-217 %), Pezenas (-289 %), Narbonne (-400 %), Uzès (-407 %) et Louviers (-32 %).

  • 46 À l’exception des grandes villes, seules Bergues, Béthune et Louviers avaient emprunté en viager.
  • 47 Gaïl Bossenga, The politics of privilege. Old regime and revolution in Lille, Cambridge University (...)

50Au total, sur les 906 bourgs et villes qui avaient communiqué l’état de leurs recettes et de leur endettement, 215 affichaient un déficit annuel supérieur à 20 % de leurs recettes et 1 sur 10 un déficit dépassant au moins une année de leurs revenus. Quant aux 466 villes qui avaient un chapitre de leurs dépenses consacré aux intérêts de leurs emprunts, elles consacraient ensemble 27 % de leurs recettes totales pour payer leurs créanciers. Dans ce groupe de cités, 66 villes destinaient plus de 20 % de leurs revenus aux arrérages des rentes et, parmi elles, 31 avaient aliéné au moins 30 % de leurs recettes. Il en allait ainsi, par exemple, de Marseille (38 %), Lyon (73 %), Cambrai (31 %), Aix (58 %), Bergues (38 %), Paris (64 %), Reims (49 %), Nyons (54 %) Angers (40 %), Libourne (35 %), Orange (62 %) Louviers (67 %), Argentat (37 %), Orgelet (44 %), Wattrelos (36 %), Loz (55 %), etc. Or il est remarquable que ces villes surendettées n’étaient pas toujours en situation de déficit. À Paris, par exemple, la balance était excédentaire de 41 %. Mais le montant de ses dettes exigibles atteignait sans doute près de 6 millions de livres. Il fallait donc que la capitale dégage pendant plus de trois années consécutives son excédent du moment pour parvenir au remboursement de ses dettes. La ville de Lille, dont l’endettement était de l’ordre de 27 % de ses revenus, traînait sans doute aussi derrière elle un gros arriéré de dépenses. On sait en effet que les dettes exigibles des villes des Flandres étaient de l’ordre de 500 000 livres. Telle était la rançon du surendettement lorsque la guerre augmentait les besoins du gouvernement et diminuait les profits du trafic commercial sans réduire les dépenses ordinaires. Tributaires de la situation du crédit de l’État, ces villes à gros revenus devaient emprunter à des taux très élevés, c’est-à-dire constituer en viager, une pratique qui était formellement interdite aux autres municipalités46. Dans la ville et la châtellenie de Lille, le tiers des arrérages représentait un coûteux viager qui ne s’éteindrait que très lentement. Mais c’était le prix à payer lorsque l’on commençait à inquiéter des créanciers. Pour les rassurer, la municipalité de Lille fut obligée, dans les années 1760, d’équilibrer son budget en décidant de différer de neuf années le payement d’une partie des arrérages de ses rentes constituées. Pis, pour trouver de nouvelles ressources sous le règne de Louis XVI, elle fut dans l’obligation d’accorder à ses créanciers la conversion en rentes viagères à 10 % d’une partie des rentes jadis constituées à 5 %47. C’était pour le moins le monde à l’envers.

51Bien qu’équilibré sur le papier, le budget de Marseille n’avait pas été des plus sains dans les années 1760. En 1761, il présenta un déficit de 600 000 livres sur des revenus d’un million. En 1763, l’arriéré des impositions royales fut de 190 000 livres. Enfin, entre 1761 et 1765, la communauté dut céder 760 000 livres pour secourir les hôpitaux de la ville encombrés d’invalides et de mendiants. Ce n’est donc qu’en 1767, après avoir coupé dans ses dépenses, réduit sa dette et augmenté ses revenus, que Marseille put enfin dégager un excédent, mais si ridicule, 24 000 livres, que l’amortissement des emprunts paraissait impossible à court terme. De plus, les pressions financières de la guerre de Sept Ans avaient obligé la municipalité à différer les travaux de réfection et de maintien des édifices municipaux et à repousser des investissements qui paraissaient indispensables au développement de la cité.

52Enfin, à Lyon, la situation financière de la ville défiait le simple entendement. Le capital de la dette constituée était de 27,8 millions, soit 11 fois les revenus de la ville. Les rentes constituées consommaient 1,46 million et les rentes viagères 260 000 livres, soit au total 70 % des recettes des octrois. Malgré cela, la ville dégagea en 1766 un excédent de 177 000 livres. Mais que survienne le moindre dérangement économique, les revenus des octrois seraient insuffisants pour équilibrer les dépenses. Il suffisait d’un manque à gagner de dix pour cent pour que la ville perde 70 000 livres par an, soit le budget de villes déjà importantes. Or la crise frumentaire de 1750 avait obligé les édiles lyonnais à débourser un supplément de dépenses d’un million de livres.

  • 48 Arch nat., H 640, Dans une lettre à d’Aiguillon, L’Averdy fit état le 29 octobre 1764 de « la cata (...)
  • 49 Pierre Le Verdier, op. cit., tome II, p. 46.

53Quelle que fût leur importance démographique et leur situation budgétaire, l’état financier de nombreuses villes n’était donc pas bon au lendemain de la guerre de Sept Ans. En Languedoc, les déficits urbains dépassaient souvent cinq et même dix années de revenus. Les origines de la « catastrophe du Languedoc48 » ne sont pas claires. Il semble qu’elle fut le résultat d’une crise commerciale et d’une succession de mauvaises récoltes qui frappa durablement la région pendant les années 1759 à 1764. À l’exception des villes de Bretagne – qui n’avaient pas été soumises au don gratuit – et de celles de Bourgogne dont les finances étaient également très saines, de nombreuses cités, grandes ou petites, étaient ressorties appauvries de la guerre de Sept Ans. Certaines villes, surtout les plus petites, avaient été imposées pour un don gratuit qui dépassait de beaucoup leurs revenus et leurs facultés à en augmenter le produit. D’autres, qui s’étaient déjà beaucoup endettées pour effectuer des travaux d’embellissement, durent à nouveau emprunter pour payer le don gratuit. Dans ses remontrances sur la taxe de 1759, le Parlement de Normandie dit au roi que « Leurs emprunts [des villes] ne se sont que trop accumulés depuis plusieurs années, et souvent ils n’ont eu pour objet que de satisfaire la vanité de quelques officiers municipaux, sous le spécieux prétexte d’embellir les édifices publics, ou de contribuer à l’utilité commune de leurs concitoïens »49. Il faut dire que dans la généralité de Rouen, le taux d’endettement des villes était l’un des plus élevés du royaume, représentant plus de 15 % des recettes totales des villes. Au Havre et à Dieppe, cités aux plus forts budgets après Rouen, les corps municipaux avaient aliéné le quart de leurs recettes. La situation de Louviers et Grandville était encore plus grave puisque leur endettement consommait respectivement 30 et 37 % des revenus municipaux.

  • 50 Id., p. 59, Bertin à Miromesnil, 17 novembre 1761.

54Dans les grands centres urbains, tel Rouen, le blocus maritime imposé par l’Angleterre et l’armement en guerre avaient dérangé les trafics commerciaux. Il est vrai que les grandes villes avaient payé un don gratuit assez modique en pourcentage de la valeur de leurs octrois, mais elles avaient dû venir au secours de leurs hôpitaux, surchargés d’invalides et de mendiants. Selon Bertin, au début des années 1760, de nombreux « hôpitaux et hôtels de ville » étaient « prêts à faire banqueroute »50. La correspondance échangée entre ce ministre et Miromesnil témoigne des formidables difficultés des établissements hospitaliers de Rouen. À preuve cet arrêt du Conseil, en date du 22 janvier 1762, qui évalua les revenus de l’hôpital général de Rouen à 152 152 livres et ses dépenses à 414 511 livres !

  • 51 Jean Imbert, Le droit hospitalier de l’Ancien Régime, Paris, 1993.

55Les résultats de l’enquête lancée par L’Averdy sur l’état des finances hospitalières confirment globalement les conclusions des travaux publiés au cours des vingt dernières années et résumés par Jean Imbert51. De la même manière que les villes, les hôpitaux étaient globalement en bonne santé financière. Ainsi, parmi les 766 hôpitaux recensés dans cette enquête, 317 seulement avaient un budget déficitaire, la moitié d’entre eux ayant même un déficit inférieur à 10 % de leurs revenus. Mais parmi les 90 établissements dont la capacité était supérieure à 100 lits, 44 affichaient des déficits supérieurs à 20 % de leurs revenus et, parmi eux, 13 dépensaient annuellement plus d’une fois et demi leurs revenus. En outre, à la différence des villes qui pouvaient être très endettées sans connaître de déficits grâce à leurs octrois, l’excès des dépenses des grands hôpitaux provenait essentiellement de l’abus des emprunts, notamment des emprunt viagers. À Amiens, Blois, Bordeaux, Clermont-Ferrand, Grenoble, Laval, Le Mans et Lille, pour ne citer que ces villes, le déficit du budget était équivalent au volume des arrérages de leurs rentes viagères. À Montpellier, l’hôpital général Saint-Eloy avait aliéné la moitié de ses revenus en rentes viagères tandis que le second hôpital général de cette ville versait annuellement 83 413 livres d’arrérages viagers sur un revenu total de 123 498 livres. À Rouen, l’hôpital général avait emprunté 125 000 livres en viager sur des revenus de 160 000 livres. Dans cette situation, le gouvernement fut obligé d’intervenir. Il porta les revenus de cet établissement à 260 000 livres mais en lui abandonnant le revenu des octrois originellement accordés à la ville pour amortir l’emprunt destiné au paiement du don gratuit de 1759 ! Pourtant, avec ces nouvelles ressources, la prévision du budget de cet hôpital produisait encore un déficit annuel de 60 000 livres, soit 22 % de ses recettes.

56Sans être aussi catastrophique qu’on pourrait l’imaginer, l’examen des budgets urbains en 1766-1767, c’est-à-dire trois à quatre années après la guerre, semblent donc confirmer les dires de L’Averdy selon lequel, en 1764, « toutes les villes du royaume se trouvaient dans une position semblable à celle de l’État, arriérées dans leurs revenus, surchargées de dettes énormes et sans ordre dans leur administration ».

2. La réduction des dépenses et la conversion des rentes.

57À dire vrai, L’Averdy connaissait à peu près la situation des grands centres urbains. Car les ministres, qui avaient seul pouvoir pour autoriser les emprunts, recevaient les députés des villes qui leur exposaient leurs difficultés tandis que l’intendant leur adressait de multiples informations. Aussi, sans avoir besoin d’attendre de plus amples informations, L’Averdy appliqua-t-il aux grandes villes et aux principaux corps de l’État la politique préconisée par Mirabeau. Dans son Mémoire sur les Assemblées représentatives, cet auteur avait voulu montrer que les grands corps, dotés de privilèges et de revenus, étaient une ressource très importante pour le crédit de la monarchie. Selon Mirabeau, la confiance que les corps inspiraient aux prêteurs offrait au gouvernement la possibilité d’emprunter, sous leur nom, à des taux très faibles. D’autre part, le crédit des états provinciaux était si puissant que leurs créanciers préféraient conserver les arrérages de leurs rentes, même réduits après conversion, plutôt que de recevoir le remboursement d’un capital qu’ils ne trouveraient à placer nulle part de manière aussi sûre et avantageuse. En conclusion de son ouvrage publié en 1749, c’est-à-dire destiné à l’instruction de Machault d’Arnouville, Mirabeau affirma que les opérations d’une caisse d’amortissement auraient plus de chance de réussir en province qu’à Paris où le ministre ne pouvait diminuer les dépenses à cause des demandes incessantes des courtisans.

  • 52 Jean Imbert Le droit hospitalier... op. cit., p. 97.

58Suivant cette logique, L’Averdy adopta pour la gestion financière des villes les mêmes principes que ceux qu’il avait développés dans l’édit de libération des dettes de l’État. Il engagea les nouvelles municipalités à dégraisser quelque peu leurs dépenses pour réaliser les économies capables de servir la politique de l’amortissement. À Marseille, à Lyon, à Chartres et dans bien d’autres villes encore, on essaya de convertir les emprunts des villes pour les rembourser. Benoît Garnot a bien expliqué le mécanisme de l’amortissement : la ville contracte des « emprunts faits à un taux plus avantageux que les précédents (au denier 25 c’est-à-dire à intérêt annuel de 4 %) » puis rachète « avec les capitaux ainsi collectés du capital des anciens emprunts »52. La conversion de la dette produisait une économie, assurément modeste, mais permettait de soulager le budget des villes, de financer leurs besoins par des emprunts moins coûteux et de rembourser leurs dettes exigibles sans faire de nouveaux emprunts.

  • 53 Voir Marcel Courdurié, op. cit., et Delphine Estier, « Les receveurs de la ville de Lyon de 1650 à (...)

59Cette stratégie financière du contrôleur général est particulièrement visible dans les grandes villes, comme Marseille et Lyon, où l’on établit une caisse d’amortissement53. Dans le cas de Marseille, L’Averdy chargea Sabatier, l’un de ses hommes de confiance, de superviser le redressement financier des comptes de la cité. Un arrêt du Conseil daté du 24 janvier 1766 entérina aussi une délibération de la communauté en date du 28 juin 1765 qui avait demandé d’ouvrir un emprunt de 4 à 5 millions au taux de 4 % pour rembourser une partie des engagements de la ville à 5 % et établir une caisse particulière d’amortissement dans laquelle fut versé le bénéfice de l’opération destiné à l’apurement de la dette à 5 %. Le 8 mars un autre arrêt du Conseil homologua une nouvelle délibération des édiles d’emprunter 300 000 livres à 4 %, somme destinée à rembourser les créanciers de l’un des emprunts émis pendant la guerre de Sept Ans. D’autre part, pour augmenter les revenus, on établit de nouveaux droits indirects. C’est de cette manière que le budget de 1767 fut équilibré. On avait fait d’une pierre deux coups puisque les dettes des hôpitaux, au bord de la faillite, avaient été prises en charge par la ville. Enfin, en 1768, un nouvel arrêt intervint pour améliorer encore les finances urbaines. Le gouvernement modifia enfin un ancien arrêt du Conseil en réduisant de près de 26 000 livres les dépenses ordinaires de la ville.

3. Les dettes des villes et la réforme de la fiscalité.

  • 54 Arch. nat., 144 AP 105. Rapport de François-Joseph Harvoin sur le cadastre, non folioté.

60Les écrivains qui avaient abordé le problème municipal ne l’avaient jamais fait dans un but purement altruiste. Tous avaient considéré que le principe de l’élection des corps urbains serait un bien pour l’harmonie sociale et pour les finances du royaume. C’était ainsi pour éviter les inévitables conflits politiques que susciterait une réforme de la fiscalité qu’ils avaient désiré confier aux contribuables eux-mêmes le soin de remédier au problème de l’inégalité de la répartition de l’impôt et des méthodes de recouvrement des taxes, c’est-à-dire de leur coût. Bertin, qui connaissait certainement les travaux de d’Argenson et de Mirabeau, avait eu l’intention en 1763, comme nous le verrons dans le chapitre suivant, de confectionner un cadastre qui avait l’ambition d’étendre aux pays d’élections l’organisation politique et fiscale des pays d’états en confiant la répartition des impôts à des corps municipaux élus par les communautés d’habitants. Les idées de Bertin furent aussitôt reprises par L’Averdy car il semblait impossible de mettre sur pied une réforme fiscale sans bénéficier de l’appui politique des contribuables qui permettrait de contenir les cours de justice. Cette logique est clairement exposée dans une lettre de Harvoin, un commis envoyé en 1763 par le contrôle général pour s’informer des méthodes adoptées en divers pays d’Europe pour la confection des cadastres. Au mois de novembre 1764, il rapporta à d’Ormesson, l’intendant des finances chargé des impositions, les propos du roi de Sardaigne lui ayant affirmé que la réforme des municipalités était une condition indispensable pour mener à bien, comme il l’avait fait dans ses États du Milanais, la confection d’un cadastre des biens-fonds54.

61Nous verrons dans le chapitre suivant que des raisons politiques et techniques obligèrent l’administration à rebrousser chemin sur le terrain de la réforme fiscale. Mais la volonté de L’Averdy d’améliorer la répartition de l’impôt demeura entière. Plusieurs exemples montrent que sous l’impulsion de la réforme municipale les villes essayèrent de sérieusement réformer leur fiscalité. À Marseille, le corps municipal décida, en accord avec le gouvernement, de percevoir les deux vingtièmes et les deux sous pour livres du dixième sur les rentes constituées par la ville, les communautés séculières et régulières, les compagnies d’officiers et les corps des arts et métiers ainsi que sur le revenu des maisons et des biens-fonds des forains et des étrangers non domiciliés à Marseille. Surtout, la ville ordonna que pendant dix ans le capitation et les quatre sous pour livre seraient perçus sur tous les habitants à proportion de leurs revenus et facultés. En sorte que cette imposition, autrefois réglée par les taxes sur les produits de consommation, serait désormais partagée par tous et employée par la communauté au remboursement de sa dette. Cette innovation fut pourtant de courte durée. Comme tous les autres ministres, L’Averdy se cassa les dents sur les privilèges fiscaux. Et puis il était difficile de tout entreprendre en même temps. Cependant, comme l’a justement remarqué Marcel Courdurié, à Marseille on fit beaucoup de choses sous la direction de L’Averdy et de Sabatier. On réorganisa la composition du Conseil municipal qui, ne s’était pratiquement plus tenu dans les années 1750. On diminua l’intérêt versé aux créanciers, on leva de nouvelles impositions, on modifia la perception du produit des fermes et l’on établit de nouvelles règles budgétaires.

  • 55 Lavie, op. cit., tome II, Chapitre II. Des commissaires.

62La réforme municipale de L’Averdy était donc bien plus qu’une mesure de circonstance destinée, comme on a pu le suggérer, à satisfaire les vengeances des magistrats en butte à la tutelle qu’exerçaient des intendants sur les communautés. D’Argenson comme Lavie étaient d’ailleurs extrêmement favorables à l’existence d’intendants qui « sont chargés de l’administration intérieure...(et qui) conviennent très fort dans les Etats d’une étendue considérable »55. L’intention déclarée de lutter contre les oligarchies municipales ne saurait faire oublier la volonté de L’Averdy d’apporter, par la réforme des municipalités, une solution aux conflits entre les Parlements et le gouvernement et d’user de la nouvelle législation pour assainir les finances urbaines et réformer leur fiscalité. La lutte contre la mendicité engagée sous le ministère de L’Averdy entretenait également de fortes relations avec le sort financier des grandes villes dont les établissements hospitaliers, accablés de vagabonds et de gens sans aveu pendant la guerre de Sept Ans, avaient du être secourus avec les deniers municipaux, c’est-à-dire, au bout du compte, avec ceux des contribuables, donc de l’État.

  • 56 Archives nationales, K 869, Rapport de L’Averdy à Louis XV sur son administration, janvier 1768.

63Comme toutes les grandes réformes, les implications de la législation de 1764 et 1765 étaient multiples et participaient d’une analyse des problèmes généraux du royaume. L’Averdy résuma à Louis XV les raisons fondamentales de sa réforme municipale : « ce pouvait être un point de vue assez naturel que d’imaginer d’y trouver une ressource, et de là les lois proposées sur cette matière qui peuvent du moins préparer l’avenir, empêcher le mal d’être général et servir de base à une finance nouvelle.. »56. Ces quelques mots montrent que la réforme municipale participait de la volonté de L’Averdy d’établir en France un nouveau système de gouvernement qui reposait, en termes politiques, sur la concertation et, en termes financiers, sur la combinaison de plusieurs réformes qui se résorbaient toutes dans la réduction du prix de l’argent. Cette obsession de L’Averdy de doter la monarchie d’un crédit à bon marché se précisera de manière évidente dans les deux dernières années de son ministère. Nous verrons que le contrôleur général s’opposera alors personnellement à tous ceux qui proposaient de remédier au discrédit en relevant le taux des constitutions de rentes. Car, pour lui, faire marche arrière, ce n’était pas seulement remettre en cause les accords qu’il avait aussi conclus avec le Clergé et les pays d’états pour parvenir à la conversion de leurs rentes. Dans une société fondée sur l’inégalité fiscale, c’était laisser intact les bases d’un système de financement du crédit beaucoup trop cher au regard de ce qui se pratiquait dans les autres pays d’Europe et générateur de tensions politiques et sociales entre les financiers, les administrateurs, les magistrats, les commerçants, les rentiers, les propriétaires et les contribuables, en bref tous les sujets du roi.

IV. POUR OU CONTRE LA RÉFORME MUNICIPALE ?

  • 57 Marguerite Boulet-Sautel, « La réforme de Laverdy :„Une certaine méthode législative », communicat (...)

64On a dit bien des choses pour assassiner la réforme des municipalités au nom des vieux principes politiques que condamnaient formellement d’Argenson, L’Averdy et une large partie des Français du xviiie siècle. Une récente lecture juridique des édits de 1764-1765 a par exemple voulu montrer qu’il n’y avait pas de principe d’autorité dans ces textes parce que l’autorité ne venait plus d’en haut57. L’argument aurait sans doute ébahi des magistrats qui prétendaient user de la réforme municipale pour renforcer l’autorité du souverain en équilibrant les pouvoirs. Et puis, à tout prendre, les édits de L’Averdy, rendus au nom du roi et enregistrés par les Parlements, n’empêchèrent pas Terray, en 1771, de les abroger d’un coup. L’autorité demeurait donc intacte.

  • 58 Marc Bouloiseau et André Buchoux, Les municipalités tourangelles de 1787, Paris, 1969, p. 15-16.

65La suppression de la réforme de L’Averdy n’est certainement pas la conséquence d’une mauvaise législation et encore moins de principes erronés. Car cette réforme était absolument indispensable pour permettre à la monarchie de survivre. Elle réapparaîtra très tôt, sous une forme modifiée, avec les assemblées provinciales du règne de Louis XVI, qui furent d’abord établies à titre expérimental en 1778 et 1779 dans les généralités du Berry et de la Haute-Guyenne, avant que d’être étendues par l’édit de juin 1787 à toutes celles des pays d’élections. Un règlement du 23 juin organisa alors trois degrés d’assemblées. Le premier était celui des assemblées municipales auxquelles on confia le soin de gérer les intérêts locaux et de faire exécuter sur leur territoire les décisions du gouvernement. Mais leur tâche prioritaire consistait à répartir et à collecter les impôts directs, à veiller à l’entretien des bâtiments communaux et à proposer de nouvelles constructions58. À la veille de la Révolution, on n’avait donc pas trouvé d’autres solutions que de revenir à la réforme de L’Averdy pour réduire les tensions politiques et fiscales en confiant aux administrés le soin de gérer eux-mêmes leurs affaires.

  • 59 Op. cit., p. 97.

66La raison fondamentale de la suppression de la réforme municipale tient à une divergence de vues sur les causes des difficultés financières des villes. Les réformateurs pensaient que la dissipation des deniers municipaux était la conséquence de l’absence de représentation des populations. Les administrateurs, dont beaucoup avaient été nourris aux principes de l’absolutisme, expliquaient au contraire que les dérèglements provenaient de l’insuffisance de l’autorité sur l’esprit retors des Français. Enfin, les intendants, que la réforme municipale privait d’une partie de leurs attributions, ne supportaient pas de voir leur autorité contestée par les corps municipaux. Les exemples ne manquent pas pour illustrer les soubassements politiques de l’abrogation de la réforme municipale. Dans le cas Chartres, Benoît Garnot a suggéré que la colère de l’intendant contre les emprunts de la ville venait « moins du niveau des emprunts contractés, que de l’absence de demande d’autorisation préalable formulée par le corps de ville, comme le prévoyait l’édit d’avril 1683 »59. Sous L’Averdy, un conflit de même nature opposa les autorités de Tours à l’intendant Ducluzel qui était mécontent que la ville n’adopte pas son plan de financement pour combler le déficit et payer les dettes de la ville. L’intendant se proposait de faire porter les octrois sur les étrangers alors que le corps de ville souhaitait une taxe sur les alcools qui serait perçue par tous, sans distinction de privilèges, complétée par une diminution du coût de perception qui ne serait plus confiée aux commis des aides mais aux receveurs de l’hôpital qui se dédommageaient à moindre coût. L’intendant des finances Langlois, le cousin de L’Averdy, qui avait le détail des municipalités dans son département, prit la défense de l’intendant, disant aux autorités municipales qu’elles n’entendaient pas les vrais intérêts de la ville. Fidèle à ses conceptions politiques et financières, L’Averdy arbitra personnellement l’affaire par des lettres patentes qui homologuèrent la délibération du corps de ville (23 décembre 1767).

  • 60 Marcel Courdurié, op. cit., p. 114, lettre du 13 février 1763.
  • 61 Maurice Bordes, op. cit., p. 151 d’après Arch. nat.. H1 144.

67Affirmer que la proposition des édiles était meilleure que celle de l’intendant n’aurait assurément guère de sens. Mais les intendants étaient beaucoup plus puissants qu’une municipalité et ils avaient une certaine propension à résister aux ordres des ministres et à faire échouer leurs plans. Ainsi, à Marseille, Bertin fut obligé de tancer très sévèrement l’intendant qui ne voulait rien entendre : « Votre réponse... est conçue dans le même esprit que celle que vous m’avez faite... Vous commencez par entreprendre de me prouver que les choses dont je me plains sont bien et ne peuvent être autrement et par là vous éludez de satisfaire au point essentiel sur lequel je vous consultais... Enfin, je ne puis vous dissimuler combien je suis affecté de voir qu’au lieu de concourir à mes vues pour le rétablissement des affaires de la communauté de Marseille, pour y ramener l’ordre et la règle et y faire régner l’économie que sa situation exige, lorsque je vous communique avec confiance tous les moyens que je crois propres à remplir ces objets, au lieu de me fournir les éclaircissements que je vous demande, vous ne vous attachiez qu’à faire l’éloge des administrateurs et de l’administration et à m’opposer des difficultés... Je vous prie, Monsieur, de faire une attention sérieuse à ce que je vous marque »60. Au cours de son administration, L’Averdy rencontra des difficultés identiques avec plusieurs intendants qui, ne l’oublions pas, étaient potentiellement ministrables et alliés aux plus puissantes familles du royaume. Steven Kaplan a notamment montré que Fontette, l’intendant d’Orléans, qui avait été originellement favorable à l’édit d’exportation des grains changea rapidement son fusil d’épaule. Soutenu par le comte de Saint-Florentin, qui lui faisait peut-être espérer quelque promotion, Fontette fut à couteau tiré avec L’Averdy. Le contrôleur général eut aussi des mots avec Amelot, l’intendant de Bourgogne, qui ne voulait pas entendre parler de la réforme des municipalités. Dans des mots qui font penser à la lettre de Bertin, L’Averdy critiqua vigoureusement l’attitude de l’intendant : « Le mémoire que vous m’avez adressé ne répond pas à la demande que je vous avais faite ; je vous avais demandé votre avis sur les moyens d’adapter à la province de Bourgogne les édits de 1764-1765 et non de m’envoyer une critique de ces lois... Les peuples se plaignent de l’arbitraire avec lequel chaque ville est administrée ; j’en ai des preuves multipliées réunies dans mes bureaux ». Loin d’entendre, l’intendant dit à L’Averdy qu’il n’était tout simplement pas d’accord : « Certains réclament peut-être l’exécution des édits mais ce n’est certainement pas le vœu des peuples ni le moyen d’assurer leur bonheur... J’ajoute qu’il est plus important en Bourgogne que partout ailleurs de laisser les villes et les communautés sous la vigilance et l’inspection du commissaire départi : les États et les villes dépendant des États sont immédiatement soumis au roi et à son Conseil, et il y a interdiction aux Cours supérieures de prendre connaissance des questions des États et de leurs élus ; le supérieur ne peut-être que l’intendant et commissaire départi »61. Protégé par le prince de Condé, Amelot, qui se donnait volontiers le pouvoir d’un quasi-souverain en Bourgogne, resta en fonction malgré la volonté de L’Averdy de le faire remplacer. L’administration était donc capable de freiner des deux pieds et d’adresser dans leurs mémoires, que l’on n’appelle pas des remontrances, des mots très injurieux pour les ministres du roi.

  • 62 Maurice Gresset, « Le parlement et l’intendant de Franche-Comté face à l’application de la réforme (...)

68Favorable à la réforme Maupeou, et donc hostile à L’Averdy, Maurice Gresset a condamné la réforme municipale. En effet, pour cet auteur, les villes et le peuple comtois, « trop longtemps privés de représentation élue », « usaient et abusaient de la part de liberté retrouvée ». Ces propos reposent, une fois encore, sur le témoignage de Lacoré, intendant de Franche-Comté. qui était personnellement hostile à une réforme qui le privait de son ancien pouvoir sur les villes et qui acceptait très mal les fins de non-recevoir des nouveaux officiers municipaux « moins pour l’importance de l’objet demandé que pour le plaisir de le contester et la vanité de l’emporter ». On conviendra certainement que l’avis de Lacoré ne permet pas de conclure qu’une « réforme manquée est sans doute plus dangereuse pour un régime que pas de réforme du tout »62. Car la Franche-Comté était traversée par des tensions très violentes qui ne manquèrent pas d’éclater en 1789. Et si tant est que Maupeou et Terray repoussèrent, peut-être, l’explosion, ils ne la guérirent pas...

  • 63 Op. cit., tome I, p. 152.
  • 64 Auguste de Trémault, Histoire municipale de Vendôme avant 1789, Paris, 1904, p. 161.

69Enfin, il n’est pas prouvé, comme on l’a dit, que l’abrogation de la réforme fut le résultat de la lassitude des citoyens et de leur incivisme. Dans le cas d’Angers, Jacques Maillard a estimé que l’Assemblée des Notables était rapidement devenue un rouage essentiel dans la gestion des affaires de la ville. « Souvent réunis, assidus, les notables imposent leur volonté. Le temps a manqué aux nouveaux responsables municipaux pour transformer profondément les structures économiques et financières d’Angers mais l’examen des décisions qui sont prises alors (numérotation des maisons de la ville, recensement général des habitants, réorganisation de l’administration locale avec la création de nouvelles circonscriptions pour remplacer le cadre paroissial, suppression des agents municipaux devenus inutiles, essais de remise en ordre des finances de la ville), permet de dire que la fin de cette institution a été dommageable pour la ville »63. Quant à la petite cité de Vendôme, « l’opinion publique vit avec une extrême satisfaction substituer au système décrié de la vénalité des offices la nouvelle organisation municipale basée sur le principe de l’élection »64.

70La réforme de L’Averdy avait l’opinion publique avec elle, une opinion divisée certes, comme en témoignent les nombreux conflits qui étaient survenus au cours des élections. Ils étaient cependant moins le résultat de la réforme de 1765 que de l’ancien système municipal qui avait favorisé les tensions au sein des villes et de la redistribution des pouvoirs que beaucoup d’anciens privilégiés n’étaient pas prêts à accepter. Pour L’Averdy, l’expérience de la citoyenneté municipale ou de la démocratie dans un gouvernement monarchique devait, à terme, circonvenir ces premières difficultés qui étaient la conséquence naturelle des méfaits de l’ordre ancien.

  • 65 Benoît Gamot, op. cit., p. 97.

71Avec l’abbé Terray on retrouva les confortables ornières du passé qui laissaient couver le feu sous les cendres de l’ordre et de l’autorité. Le rétablissement des offices municipaux signifiait une forte dépendance politique et financière des villes. La recréation des offices municipaux marquait aussi la fin de la politique de désendettement et de réduction des frais financiers. Ainsi, à Tours, le receveur et le contrôleur de la ville, dont les offices valaient 17 000 livres, perçurent, en dix ans, 25 000 livres de droits sur les octrois alors que le receveur du temps de L’Averdy n’avait été payé que 1 000 livres par an. On comprend que la ville et l’intendant aient rapidement souhaité racheter des offices qui coûtaient très cher. En abandonnant la politique d’amortissement, qui supposait une réduction du taux d’intérêt combinée à une diminution des dépenses, le problème du surendettement devait resurgir tôt ou tard. Au lendemain de la guerre d’Amérique, Chartres fut donc obligée d’opérer une conversion de ses emprunts de 5 à 4 %65.

  • 66 Maurice Bordes, op. cit., fournit de nombreux détails sur les réticences émises par les édiles et (...)
  • 67 Op. cit., Terray qui demandait 18 140 livres pour les offices n’obtint finalement que 8 000 livres

72Si la réforme de L’Averdy n’avait pas réussi à contenter tout le monde, les populations ne se sont pas réjouies d’avoir perdu sur les registres politique et financier. Pour Maurice Bordes, « les municipalités issues de la réforme de Laverdy, ou les anciens conseils de ville, protestèrent unanimement au sujet des sommes qui leur étaient demandées » par Terray. En sorte que beaucoup d’offices ne furent pas levés et qu’il fallut consentir d’importantes réductions de finances pour décider certaines villes à les acquérir66. Dans la petite ville de Vendôme, si favorable à la réforme L’Averdy, Terray dut négocier pendant plusieurs années avant d’obtenir les sommes qu’il désirait, mais des sommes qui ne signifiaient plus grand chose, sinon la victoire finale du ministre et des vieilles maximes de l’autorité67. Cette fameuse autorité, si souvent évoquée, n’était pourtant pas bien solide. Vingt ans plus tard, elle s’effondrera devant le désir des Français de participer à la chose publique et celle, particulière aux élites, de prendre en main la direction économique, financière et fiscale de leur pays.

73Tirer un trait entre 1764 et 1789 serait aller un peu vite en besogne. Mais comment ne pas conclure en soulignant la cohérence de la pensée des magistrats selon lesquels il valait mieux donner la liberté municipale à l’ombre des autorités monarchiques plutôt que l’État ne s’effondre dans l’anarchie ou le despotisme, comme ils pouvaient le méditer chez les auteurs de l’Antiquité.

Notes

1 René Louis de Voyer marquis d’Argenson, Considérations sur le gouvernement ancien et présent de la France, Amsterdam, 1764, p. 251.

2 William Beik, Asbolutism and Society in Seventeenth-century France. State Power and Provincial Aristocracy in Languedoc, Cambridge University Press, 1985.

3 Maurice Bordes, La réforme municipale du contrôleur général Laverdy et son application (1764-1771), Paris, 1968.

4 Les Assemblées provinciales de 1787, Paris, 1921.

5 Lyon, 1764, 2 vol. Ce texte fut réédité dès 1766.

6 Paris, 1927, p. 264-268.

7 Dans les chapitres précédents, il n’a pas été possible d’intégrer la pensée économique et financière de Lavie telle qu’elle se présente dans son ouvrage. Notons cependant qu’il était hostile à une réduction autoritaire du taux de l’intérêt des rentes.

8 Id., p. 85.

9 Julian Swann, Politics and the Parlement of Paris..., op. cit., p. 68-70.

10 Jean-Charles de Lavie, op. cit., tome 2, p. 35.

11 Id., p. 87.

12 Id., p. 88-89.

13 Id., p. 90

14 Id., p. 96.

15 Id, p. 101.

16 Id., p. 102.

17 Jean-Charles de Lavie, op. cit.. p. 551.

18 Id., p. 557.

19 Id., p. 553-554.

20 Id., p. 554.

21 Jean-Charles de Lavie, op. cit.. p. 555.

22 Id., p. 556.

23 Id., p. 557

24 Id

25 Id., p. 558.

26 Id.

27 Id.

28 Jean-Charles de Lavie, op. cit.

29 Bibl. nat., Joly de Fleury 1451, Lettre de Boullongne au procureur général du Parlement de Paris. 2 juillet 1758, f° 38.

30 François Dumas, La généralité de Tours au xviiie siècle, administration de l’intendant Ducluzel (1746-1783), Tours 1894.

31 Joly de Fleury 1446. Id., f° 252. Supplique des maire et échevins de la ville d’Angers.

32 Joly de Fleury 1446, P 313, Supplique des habitants de Senlis.

33 Id., f° 305. Arrêt du Conseil du 27 août 1748.

34 Christine Lamarre, Petites villes..., op. cit., p. 469.

35 Benoît Garnot, « Les budgets de la ville de Chartres de 1727 à 1788 », Études et documents, V, 1993, p. 80-98.

36 Marcel Courdurié, La dette des collectivités publiques de Marseille au xviiie siècle, Marseille, 1976, p. 113.

37 Fabien Adla, « L’endettement de la ville de Lyon au xviiie siècle », Études et documents, IX, 1997, p. 195-229.

38 Pierre Dardel, Commerce, industrie et navigation à Rouen et au Havre au xviiie siècle. Rivalité croissante entre ces deux ports. La conjoncture, Rouen, 1966, p. 73.

39 Jacques Maillard, Le pouvoir municipal à Angers de 1657 à 1789, Angers, 1984, 2 vol., t. 2, p. 11.

40 Arch. nat., h1 640, l’Averdy au duc d’Aiguillon, 24 décembre 1763 (autogr.). Cette lettre résume le programme de gouvernement que remit l’Averdy au duc de Choiseul lors de la consultation de la fin de l’année 1763.

41 Pour les détails des régions où la réforme ne fut pas appliquée voir Maurice Bordes, op. cit.

42 Copie de la lettre de M. de L’Averdy, contrôleur général des finances, à MM. les Agents Généraux du Clergé de France, Compiègne le 11 juin 1765. Pour le détail des régions où la réforme municipale fut et ne fut pas appliquée voir Maurice Bordes, op. cit.

43 Une partie des mémoires adressés par les villes est éparpillée dans les dossiers M 672-681 des Archives nationales. La mise au net de ces mémoires, confiée à Brunet, un commis du contrôle général, et prévue pour être publiée en 1776 dans un volume intitulé État de la France, est conservée aux Archives des Aff étrangères, Mémoire et documents, France, 153, F 14-56. Ce volume contient aussi les résultats de l’enquête hospitalière et de celles qui ont été lancées auprès des collèges et des établissements religieux. Notons enfin qu’une partie des mémoires relatifs aux finances des corporations d’arts et métiers se trouve dans la sous-série V7 des Archives nationales.

44 Nous ne reproduisons ici que les principaux résultats de l’analyse de l’enquête de L’Averdy tels qu’ils sont présentés dans notre thèse dactylographiée. Ils feront l’objet d’une autre publication qui comprendra également les résultats de l’enquête hospitalière.

45 Arch. des Aff. Etr., Mémoires et Documents, France, 1260, Mémoire au sujet de la reconstitution, 1768. Ce mémoire disait que le contrôleur général n’avait jamais à s’inquiéter des grands corps de l’État car il était toujours « le maître d’en diriger la marche »

46 À l’exception des grandes villes, seules Bergues, Béthune et Louviers avaient emprunté en viager.

47 Gaïl Bossenga, The politics of privilege. Old regime and revolution in Lille, Cambridge University Press, 1991.

48 Arch nat., H 640, Dans une lettre à d’Aiguillon, L’Averdy fit état le 29 octobre 1764 de « la catastrophe de l’an passé et de celle du Languedoc ».

49 Pierre Le Verdier, op. cit., tome II, p. 46.

50 Id., p. 59, Bertin à Miromesnil, 17 novembre 1761.

51 Jean Imbert, Le droit hospitalier de l’Ancien Régime, Paris, 1993.

52 Jean Imbert Le droit hospitalier... op. cit., p. 97.

53 Voir Marcel Courdurié, op. cit., et Delphine Estier, « Les receveurs de la ville de Lyon de 1650 à 1790 », Études et Documents, VIII, 1996, p. 37-128, IX, 1997, p. 27-110.

54 Arch. nat., 144 AP 105. Rapport de François-Joseph Harvoin sur le cadastre, non folioté.

55 Lavie, op. cit., tome II, Chapitre II. Des commissaires.

56 Archives nationales, K 869, Rapport de L’Averdy à Louis XV sur son administration, janvier 1768.

57 Marguerite Boulet-Sautel, « La réforme de Laverdy :„Une certaine méthode législative », communication au Colloque international La ville en Occident du Moyen Age à nos jours. Pouvoirs, administration, finances, Bourges, 5, 6 et 7 octobre 1995, à paraître.

58 Marc Bouloiseau et André Buchoux, Les municipalités tourangelles de 1787, Paris, 1969, p. 15-16.

59 Op. cit., p. 97.

60 Marcel Courdurié, op. cit., p. 114, lettre du 13 février 1763.

61 Maurice Bordes, op. cit., p. 151 d’après Arch. nat.. H1 144.

62 Maurice Gresset, « Le parlement et l’intendant de Franche-Comté face à l’application de la réforme municipale de Laverdy, 1764-1765 », Hommage à M. Bordes, Annales de la Faculté des Lettres de Nice, 1983, n° 45, p. 54.

63 Op. cit., tome I, p. 152.

64 Auguste de Trémault, Histoire municipale de Vendôme avant 1789, Paris, 1904, p. 161.

65 Benoît Gamot, op. cit., p. 97.

66 Maurice Bordes, op. cit., fournit de nombreux détails sur les réticences émises par les édiles et même par les nouveaux parlements établis par Maupeou.

67 Op. cit., Terray qui demandait 18 140 livres pour les offices n’obtint finalement que 8 000 livres.

Table des illustrations

Titre Tableau 11 Répartition géographique du don gratuit de 1759
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