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Finances et politique au siècle des Lumières

 | 
Joël Félix

Deuxième partie. La politique économique et financière de l'Averdy

Chapitre V. L’action économique de L’Averdy

Texte intégral

  • 1 Lettres d’André Morellet, publiées et annotées par Dorothy Medlin, Jean-Claude David et Paul Lecle (...)

« Ce M. Bacalan me paroit un homme fort instruit et plein d’esprit. J’ai beaucoup causé avec lui ces jours derniers et je trouve beaucoup d’analogie entre sa manière de voir et de penser et la mienne. Vous voyez bien que je ne puis me dispenser d’en faire grand cas ».
L’abbé Morellet à Turgot (1768)1.

  • 2 Léon Say, Turgot, Paris, 1891 ; Pierre Foncin, Essai sur le ministère de Turgot, Paris, 1877, p. 5 (...)
  • 3 Les édits de Turgot, préface de Maurice Garden, Paris, Imprimerie nationale, 1976. Edgar Faure, La (...)

1Les relations entre l’action économique de L’Averdy et la pensée des Lumières constituent, selon nous, l’un des points fondamentaux de l’interprétation de son ministère et, plus généralement, l’un des chaînons essentiels pour la compréhension de l’histoire politique du xviiie siècle. Elles soulèvent en effet plusieurs interrogations majeures, notamment celle de savoir pourquoi Turgot a été généralement considéré comme l’un des pères du libéralisme économique alors, qu’avant lui, L’Averdy mit en œuvre, dans le domaine économique, des mesures aussi nombreuses et beaucoup plus radicales que celles du futur ministre de Louis XVI. Cette question pourrait sans doute paraître sacrilège à une tradition historique qui a voulu voir en Turgot une exception à tous égards. Les libéraux du xixe siècle, tels Léon Say, ont cru reconnaître en Turgot le véritable précurseur de leurs idées politiques et économiques, voire, selon Pierre Foncin, le type achevé du parfait ministre2. Plus récemment, Edgar Faure et Maurice Garden ont voulu lire dans le ministère de Turgot la mise en place d’une nouvelle forme d’action ministérielle fondée sur une cohérence intellectuelle nettement exprimée dans le préambule des fameux édits de 1776 ainsi que dans l’innovation d’une politique non plus étroitement fiscale et financière mais fondée sur l’action économique de l’État. À plus d’un siècle de distance, la victoire du libéralisme économique et celle de l’action planificatrice pendant les Trente Glorieuses semblent s’être rejointes pour faire de Turgot un précurseur et un visionnaire3.

  • 4 Lucien Laugier, Turgot ou le mythe des réformes, Paris, 1979.
  • 5 Steven L. Kaplan, Le pain, le peuple et le roi. La bataille du libéralisme sous Louis XV, Paris. 1 (...)
  • 6 Gustave Schelle, Œuvres de Turgot ou documents le concernant avec biographie et notes, Paris, 1913 (...)

2Il ne faudrait pas s’y tromper, notre but n’est pas d’écrire, à travers l’action économique de L’Averdy, un anti-Turgot à la manière de Lucien Laugier4 mais d’essayer de comprendre, dans la lignée des recherches menées par Steven Kaplan5, pourquoi L’Averdy, qui fut le premier contrôleur général en France à appliquer une politique économique résolument orientée vers la croissance a pu être rejeté de l’histoire de la pensée économique libérale jusqu’au point d’y paraître totalement étranger et même rebelle. Certes, on ne connaît pas de savantes dissertations de L’Averdy sur des matières économiques. Mais cela importe peu car, au fond, l’homme a agi. Et à regarder les choses de près, force est de constater que les réformes mises en œuvre par L’Averdy et par Turgot présentent bien des points de convergences. Comment ne pas remarquer, par exemple, l’intérêt que manifestèrent les deux hommes pour le rôle et la place politique et financière des municipalités dans la monarchie ? Comment pourrait-on encore nier les préoccupations communes, chez L’Averdy et Turgot, du statut des corporations de métier, de la mendicité ou du taux d’intérêt ? Enfin, ne fut-ce pas « à titre d’amitié et de service du Roi » que L’Averdy adressa en 1766 une lettre personnelle à Turgot l’invitant à accepter son offre de le nommer à la prestigieuse intendance de Bordeaux6 ?

3Avec ces questions, nous sommes au cœur d’un écheveau de problèmes qu’il est d’autant plus difficile de dénouer que la libéralisation de l’économie sous le ministère de L’Averdy, en particulier du commerce des grains, a donné naissance à l’une des plus terribles batailles idéologiques et politiques qu’ait connues le xviiie siècle. En dépit de la complexité des débats, le fond du problème était relativement simple. Pour le gouvernement, il se limitait à décider si l’application des principes de la liberté économique, mis en avant par un petit groupe de théoriciens au cours des années 1750-1760, était de nature à résoudre, comme ils l’affirmaient, les problèmes financiers de l’État. Difficile à décider parce qu’il remettait en cause les principes de l’organisation politique, économique et sociale de l’état monarchique, le choix de la liberté n’est guère plus facile à trancher au point de vue historique. Car, sur la longue durée, le rapprochement des faits et de la théorie n’aboutit qu’à des paradoxes. En effet, toutes les tentatives de libéralisation du commerce entreprises sous l’Ancien Régime dans le but de développer l’agriculture et les richesses du royaume se sont soldées par de cuisants échecs alors que l’application des principes libéraux allait être l’un des piliers de la croissance économique du xixe siècle.

  • 7 Steven L. Kaplan, op. cit., p. 180.

4Pris entre ces deux feux, on comprend que les historiens du xixe siècle aient toujours eu du mal à se situer et se soient tournés, de préférence, vers l’analyse des idées économiques plus que vers celle des faits qui mettait bien en évidence les contradictions majeures de l’introduction de la doctrine libérale dans la société d’Ancien Régime. Dans la recherche de l’origine des principes de la liberté économique, L’Averdy fut oublié, moins par l’absence de sa plume que par des simplifications idéologiques et historiques posant que l’on ne pouvait être que pleinement pour ou contre la liberté. Même Steven Kaplan, qui a réhabilité L’Averdy au sein de l’école libérale, a cédé malgré tout à cette alternative du diable. La lisibilité de la crise frumentaire des années 1760 l’oblige en effet à faire du ministre ayant autorisé l’exportation des grains un partisan inconditionnel de la liberté illimitée de l’exportation7.

5On pourrait évidemment rétorquer que ces différences ne sont que des points de détails et que le fond des problèmes du xviiie siècle, notamment ceux qui étaient soulevés au temps de L’Averdy, se réduisait à l’affrontement d’idéologies politiques et économiques farouchement opposées. Mais si l’on considère les choses de cette manière et que l’on accorde en même temps quelque crédit aux avis des hommes du xviiie siècle, il est impossible de situer exactement L’Averdy puisqu’en son temps les libéraux l’accusèrent de ne pas être assez libéral tandis que les anti-libéraux lui reprochèrent d’être trop libéral.

  • 8 Id.
  • 9 Marcel Marion, Histoire financière..., op. cit., tome I, p. 243-244.

6À ce paradoxe, les historiens n’ont pas proposé de réponses vraiment convaincantes. Après avoir rangé L’Averdy parmi les champions de la liberté, Steven Kaplan suggère cependant qu’il voulut se donner la « marge de sécurité... dont il (avait) besoin pour effectuer la transition en termes de politique comme en termes d’économie politique »8. Les interprétations des autres historiens sont beaucoup moins nuancées car elles n’intègrent jamais le facteur politique. Ceux qui se sont penchés sur l’histoire des idées libérales au xviiie siècle n’ont répondu qu’en occultant le ministre. À la suite de leurs lectures, ils ont estimé que L’Averdy n’avait pas suffisamment suivi les libéraux pour permettre à la liberté de produire tous les effets que l’on en attendait et en établir irrévocablement le principe. Le ministre était donc à la fois un ennemi de la vraie liberté, c’est-à-dire de la pure théorie, et, par conséquent, le responsable de son échec. Quant aux historiens de la politique qui auraient pu profiter de cette occasion pour critiquer l’ineptie d’un magistrat placé aux affaires, ils n’ont pas dit grand chose. Car le problème des grains s’intègre mal aux interprétations des origines de la Révolution centrées autour de la résistance des privilégiés à l’égalité fiscale. Et comme l’un des enjeux des grains était intrinsèquement lié à la propriété, il menaçait d’ouvrir d’autres débats fratricides, dont celui des conséquences politiques et sociales des principes de la liberté économique. Marcel Marion a donc emboîté le pas des historiens de l’économie. Evitant soigneusement de citer L’Averdy, il a écrit que les lois frumentaires de 1763-1764 étaient « le plus grand bienfait que l’on pût accorder à l’agriculture française, qui souffrait surtout du manque de débouchés et de l’insuffisance des prix ». Il a estimé, lui aussi, que la liberté fut trop incomplète sous L’Averdy pour produire tous ses effets qui furent en outre contrariés par « les préjugés populaires et par l’immixtion tracassière des gens de justice ». Et Marcel Marion de conclure que la liberté fit beaucoup pour le développement de la culture et l’augmentation du revenu agricole mais qu’avec « un régime économique plus sage et plus libéral » elle aurait pris « un essor extraordinaire qui se trouva, dans une certaine mesure, vérifiée par l’expérience »9. Il est donc clair que les conséquences politiques et sociales du libéralisme économique n’intéressaient pas plus Marcel Marion que les autres opposants aux Parlements qui ont pris fait et cause pour la liberté.

7Dans ce chapitre, nous ne prétendrons pas trancher la question de savoir si la politique frumentaire conduite par L’Averdy était praticable ou non dans les années 1760. Les échecs des expériences libérales suffisent à montrer qu’elle fut intenable. En revanche, il paraît indispensable d’interroger soigneusement le processus de la décision qui aboutit à accorder la libre exportation des grains, cela dans le but de scruter, dans un premier temps, la nature des relations entre l’action ministérielle de L’Averdy et la pensée économique des Lumières, avant d’en étudier plus tard les conséquences. Nous voudrions suggérer que si les graves décisions prises à partir de 1764 sont inséparables de l’évolution des doctrines économiques, les logiques internes à ces doctrines ne sont pas en mesure d’expliquer à elles seules ou de justifier par elles-mêmes les choix du gouvernement. Autrement dit, L’Averdy fut un ministre, c’est-à-dire un homme politique qui avait face à lui un certain nombre de problèmes ainsi qu’un certain nombre d’outils mentaux pour tenter d’y remédier. Il lui appartenait notamment de déterminer, de concert avec le roi et les autres ministres, les moyens les plus propices à rétablir l’ordre politique et financier dans le royaume avec, n’en doutons pas, l’ambition de réussir dans l’intérêt de son pays et des Français. Ses convictions politiques, que nous nous proposons d’étudier en détail tout au long de ce travail, influençaient naturellement son analyse de la situation des affaires de l’État et lui suggéraient certains remèdes bien particuliers aux maux de son époque. Elles l’amenaient à penser, comme un chacun alors, magistrats et administrateurs, que des réformes étaient indispensables. D’ailleurs, si on l’avait nommé au ministère, ce n’était pas seulement parce que les Parlements s’étaient opposés aux réformes de Bertin mais parce que la situation de l’État obligeait à entreprendre des réformes que Bertin n’avait plus le pouvoir politique de faire enregistrer à cause de l’opposition des Parlements et des sujets du roi.

8Concrètement les problèmes du gouvernement se posaient, à peu près, de la manière suivante en 1764 : l’État avait besoin de revenus pour vivre, et pour rembourser ses dettes, mais la hausse de la fiscalité pendant la guerre avait généré un ressentiment qui avait nourri les oppositions politiques et religieuses. Pour rompre les liens entre les finances et la politique, il fallait donc que le gouvernement trouve les moyens d’augmenter ses revenus sans susciter l’opposition des Parlements qu’il paraissait hasardeux de prétendre museler en l’état des esprits au lendemain de la défaite de la guerre de Sept Ans. Briser les relations entre la fiscalité et la politique passait donc nécessairement par le redressement des finances de l’État. Si la banqueroute ne fut pas une solution acceptable pour le gouvernement, ce n’était pas seulement en raison de considérations humaines ou idéologiques mais aussi politiques et techniques. En effet, au lendemain de la guerre, les dettes contractées par l’État étaient si emmêlées qu’on ne savait même pas sur quelles bases on pourrait faire une banqueroute utile à l’État. Ces contraintes immédiates sont très nettes dans les discussions entamées en 1764 sur le sort de la Compagnie des Indes dont les libéraux voulaient supprimer le privilège. Dans son rapport au roi, L’Averdy écrivit ainsi que « les pertes éprouvées dans l’Inde pendant cette dernière guerre avaient réduit la compagnie chargée de ce commerce à une véritable non existence ; sa dette était immense et non liquidée. La division régnait entre ses administrateurs et ses actionnaires ; elle se prétendait créancière de Votre Majesté pour des sommes très considérables et elle a touché plus de 2 millions en 1764. Cependant, il était indispensable de rétablir le commerce de l’Inde sous peine de voir la France tributaire de 15 ou 20 millions par an au profit des autres compagnies étrangères des Indes ». Si on avait préféré conserver la compagnie plutôt que l’anéantir immédiatement, ce n’était donc pas seulement par un attachement inconditionnel à la pensée mercantiliste.

9Les ministres savaient pertinemment qu’il y avait plusieurs moyens de s’assurer des rentrées fiscales sans lever des cortèges de plaintes. L’un de ces moyens était de soutenir la croissance économique qui générerait des plus-values d’impôts. Mais dans une France agricole, tournée essentiellement vers la production des céréales, il était impossible de retirer des profits des récoltes pour cette raison simple que les interdictions de transporter les grains dans le royaume empêchaient de négocier les surplus. Ces surplus étaient doublement perdus puisque l’abondance ne pouvant se vendre elle s’accompagnait d’une dépréciation des prix. D’autre part, comme la politique fiscale de Machault faisait porter une nouvelle contribution sur les propriétaires des terres, c’est-à-dire sur les élites politiques du royaume, ils étaient extrêmement sensibles aux relations entre la variation des prix agricoles et la fiscalité. Et assurément, si les impôts, déjà mal acceptés, venaient se superposer à de bonnes récoltes, ils avaient toutes les raisons de se plaindre des contradictions de la politique économique et fiscale d’un gouvernement qui, loin d’essayer de profiter des avantages de la nature, aggravait les maux en les taxant en plein marasme des prix.

  • 10 Selon ses habitudes, la marquise de Pompadour fit présent à L’Averdy d’une petite boite sertie de (...)

10L’idée de soutenir la croissance économique pour tenter de résoudre les problèmes financiers de l’État, en même temps que ceux politiques avec les Parlements, n’avait donc rien de bien extraordinaire. Mais il fallait la décider et la mettre en œuvre. Et à moins de faire une banqueroute ou de supprimer les Parlements, tout le monde pouvait comprendre que « l’agriculture étant », comme le dit L’Averdy au roi, « la première base de toute richesse et de tout commerce... c’est toujours par ce premier article qu’on doit chercher à guérir les maux d’un État épuisé ». Cette phrase pourrait donner à penser que L’Averdy était un physiocrate, une impression encore renforcée par un quatrain de la marquise de Pompadour qui compara aussitôt le nouveau ministre à Sully10. Cependant, l’affirmation que l’agriculture était la principale richesse de la France était devenu l’un des lieux communs du xviiie siècle. D’autre part, il semble que L’Averdy n’ait pas voulu lire dans le portrait de Sully une allusion à la physiocratie mais, plutôt, aux désordres politiques et financiers du royaume qui avaient suivi les guerres de religion. Enfin, sous le terme de physiocrate on a souvent rangé tout et n’importe quoi pour présenter cette pensée sous les jours les plus sombres, notamment à cause de ses revendications politiques – le despotisme légal, que ni L’Averdy ni Choiseul ne pouvaient tolérer – et de l’intransigeance de ses principes qui, au nom de la pure théorie, refusaient de considérer les conséquences sociales immédiates de l’application de leur doctrine. Mais à vrai dire, la physiocratie extrême n’a jamais constitué, selon nous, qu’un courant assez furtif au sein de la pensée économique libérale et en tous cas très minoritaire dans l’administration. Elle dut surtout sa popularité à sa capacité de fédérer un temps, à la fin des années 1750, et grâce à de très hautes protections, toutes les oppositions à la politique économique et fiscale du gouvernement, dont celles des libéraux du groupe de Gournay mais qui, à l’image de Turgot, s’en détachèrent presque aussitôt.

11En 1768, le ministre affirma pourtant à Louis XV qu’avec « la loi de l’exportation le cultivateur trouvant un meilleur prix, l’encouragement excité par le bénéfice multipliera la culture et par conséquent la production [...] sans l’exportation le prix de la denrée sera vil, la culture sera faible et languissante, la campagne ruinée ». Ces quelques lignes, qui résument parfaitement la logique économique de la pensée physiocratique, semblent donc ranger définitivement L’Averdy parmi les partisans de la liberté. Mais ces citations ont été tronquées à dessein. En fait, L’Averdy avait aussi dit à Louis XV que « plus la position des affaires était cruelle... plus il était indispensable de s’occuper de la culture des terres. ». Il avait enfin ajouté que la ruine de la campagne pesait de tout son poids sur la situation financière de la monarchie car « l’Etat diminuant son revenu et son capital, il deviendra insuffisant à sa dette et à ses charges ». Et L’Averdy d’expliquer que « ce sont d’aussi grands motifs, Sire, et aussi pressants dans la position, qui ont amené la loi de l’exportation ».

12Même en pensant que ces phrases rédigées en 1768 visaient surtout à justifier auprès de Louis XV des choix économiques alors vivement critiqués, on ne peut pas rejeter l’argument selon lequel la décision de la liberté s’était imposée dans un contexte de fortes contraintes puisqu’il fallait rembourser les dettes de l’État mais aussi mettre la France en état d’affronter une nouvelle guerre, une obsession permanente chez L’Averdy. Dès lors, interpréter la réforme des grains comme la mise en application par L’Averdy des principes de la liberté économique, auxquels il adhérait, semble réducteur. Il paraît encore évident que si les libéraux l’accusèrent de ne point être assez libéral, c’est qu’il n’était pas un esprit dogmatique ou, tout simplement, qu’il ne faisait pas partie de leur « secte ». Il n’en est pas moins patent que sa prudence naturelle ne semble pas l’avoir conduit à prendre en considération les arguments majeurs des opposants à la liberté : ne risquerait-elle pas de susciter des séditions à cause de l’opportunité qu’elle donnerait aux spéculateurs de vider le royaume de ses grains et d’affamer les populations ? L’État pouvait-il délibérément choisir de privilégier les propriétaires contre l’intérêt général des consommateurs qui se nourrissaient surtout de pain ?

13Avec de tels enjeux, on a de la peine à comprendre pourquoi les historiens hostiles à L’Averdy ne l’ont pas plus attaqué sur les risques politiques et sociaux de la liberté économique. Ils auraient eu avec eux les témoignages de presque tous les Français puisque, dans certaines régions, le prix du blé en 1768 fut deux à trois fois plus cher qu’en 1764. Certes, le contrôleur général ne faisait pas la pluie et le beau temps. D’ailleurs, l’abrogation de la liberté de l’exportation par Terray en 1770 ne permit pas de faire immédiatement baisser le cours des céréales. Cependant Steven Kaplan n’a pas voulu intégrer dans son étude le climat comme une cause suffisante de la crise frumentaire de la fin des années 1760. On aurait pu tout de même prendre en considération la légèreté de l’attitude de L’Averdy en cette occasion. Mais non. À l’exception de Steven Kaplan, tous les historiens l’ont accusé de ne pas avoir été assez hardi.

14Ces ambiguïtés semblent donc suggérer que L’Averdy fut téméraire et prudent à la fois. À un autre niveau, les incohérences des jugements des historiens sur la question des grains nous invitent à faire remarquer que si les privilèges fiscaux et les lois prohibitives du commerce constituaient de puissantes entraves au développement harmonieux de la société d’Ancien Régime, leur abolition, dans le cadre de l’Ancien Régime, ne se décrétait peut-être pas plus facilement dans l’ordre économique que politique. Dès lors, on peut penser que l’égalité fiscale et la liberté économique, fondamentales pour un esprit « raisonnable » ou « raisonneur », devaient se conquérir à la fois politiquement et techniquement.

I. LA RÉFORME DU COMMERCE DES GRAINS

15L’importance stratégique des céréales avait conduit le gouvernement français à appliquer de très longue date une politique de prohibition. Afin d’éviter les spéculations sur une denrée de première nécessité, le gouvernement avait interdit le transport des grains à l’intérieur du royaume. Cette législation était cependant teintée d’un certain empirisme. Suivant l’état des récoltes, les ministres assouplissaient la réglementation en accordant des autorisations de commercer de province à province de manière à procurer un débouché aux régions qui avaient une abondance de grains et alimenter celles qui étaient dans un état de pénurie, ce qui permettait, au total, de lisser les prix entre les régions. Dans le cas de très bonnes récoltes, le gouvernement accordait même parfois des autorisations temporaires d’exportation des grains pour permettre aux propriétaires d’écouler leurs surplus, cela moyennant la perception d’un droit.

  • 11 Arch. nat., 144 AP 114. Rapport concernant l’exportation et l’importation des grains (non paginé).

16Dans la première moitié du xviiie siècle, la politique frumentaire était toujours soumise à une stricte prohibition. Elle obéissait en particulier à un règlement de 1699 qui avait interdit le commerce des céréales de province à province et institué un contrôle des opérateurs sur les grains qui étaient obligés de se déclarer devant la juridiction de leur lieu et qui étaient soumis à des contrôles de police. Mais suivant l’habitude, il arrivait que l’état des récoltes obligeât le gouvernement à faire quelques entorses à la législation. Ainsi, de 1732 à 1747, « les règlements ont varié suivant les circonstances. Dans certaines occasions l’exportation a été permise à quelques provinces sans payer d’autre droit que ceux qui se percevaient avant 1720. Dans d’autres, l’exportation a été défendue ; quelquefois, les droits à la sortie ont été fixés à 15 sols par tonneau de froment ou metayes du poids de deux milliers et 10 sols pour le seigle... et des menus grains ; quelquefois, ils ont été réduits, dans ce cas les grains ont été affranchis de tous droits en faveur de quelques provinces ; enfin, il fut enjoint en 1736 aux communautés d’avoir un magasin de blés pour trois années de leur consommation »11.

  • 12 Cité par Claude Dupin, op. cit., tome I, Sur les bleds, p. 146 d’après Jean-François Melon, Essai (...)
  • 13 Id., p. 147.

17Ces fluctuations de la législation témoignaient d’un frétillement au sein de l’administration qui tendait à reconsidérer la question des blés en s’ouvrant peu à peu à la pensée économique libérale. Dans son Essai sur le commerce, Jean-François Melon s’était déjà attaqué à une maxime communément reçue au xviiie siècle selon laquelle l’abondance d’une denrée était néfaste. Selon cet auteur, ce n’était pas l’abondance qui était en cause mais la législation d’un État mal policé car, écrivait-il, « comme il n’est pas possible que la terre produise partout, il n’est pas possible que d’autres pays ne soient dans le besoin de cette denrée »12. La conclusion s’imposait d’elle-même : « Il n’y a qu’à y transporter ce qui est surabondant et superflu ». Un Mémoire sur les bleds rédigé après 1744 par le fermier général Claude Dupin montre également, que bien avant l’apparition des physiocrates, il y avait en France des gens pour réclamer, dans la lignée des analyses économiques de Boisguilbert et de Melon, une liberté totale du commerce des grains. Selon Dupin, « plusieurs personnes prétendent que le commerce des bleds devrait être perpétuellement libre, tant au-dedans, qu’au-dehors du royaume. La sévérité de la Loi mal entendue, disent-ils, cause la ruine de l’État ; de pareilles précautions sont bonnes dans un royaume qui ne produit pas assez de grains pour la subsistance de ses habitants, mais non dans celui qui en fournit plus que l’on n’en peut consommer »13.

  • 14 Marcel Marion estime, mais cependant sans preuves, que cet arrêt avait été préparé par Machault d’ (...)

18Préoccupés par les relations entre le prix des céréales et les recettes fiscales, les ministres du xviiie siècle étaient généralement favorables à un assouplissement de la législation et même, dans le cas de Machault, à une totale liberté des échanges. Mais leur inquiétude sur les risques sociaux des spéculations que pourrait favoriser la liberté était bien plus forte. C’est dans cette situation bloquée que parut en 1753 l’ouvrage fondamental de Claude-Jacques Herbert, l’Essai sur la police générale des grains, sur ses prix et sur ses effets sur l’agriculture, une condamnation véhémente de la police des subsistances qui eut aussitôt un immense retentissement en France. Il est aujourd’hui bien difficile de savoir si ce petit ouvrage fut à l’origine de l’arrêt du Conseil du 17 septembre 1754. Toujours est-il qu’un an après sa publication, Jean Moreau de Séchelles (1690-1760), successeur de Machault au contrôleur général, décidait par cet arrêt de permettre, d’une part, au Languedoc ainsi qu’aux généralités d’Auch et de Pau, alors encombrées de grains, d’exporter leurs récoltes par les ports d’Agde et de Bayonne, d’accorder, d’autre part la liberté de faire le commerce des grains à l’intérieur du royaume sans qu’il soit besoin de passeport ni de permission mais en maintenant cependant les règlements concernant l’approvisionnement de Paris14.

  • 15 Gustave Schelle, Vincent de Gournay, Paris, 1897, p. 177.
  • 16 La personnalité de Gournay est surtout connue par le texte que rédigea Turgot après le décès de so (...)
  • 17 « On dit que M. de Gournay y avait joint d’excellentes notes, mais que M. de Machault n’avait pas (...)
  • 18 Antoin Murphy, « Le développement des idées économiques en France (1750-1756), Revue d’histoire mo (...)

19Il y a en fait tout lieu de penser que les pressions exercées sur le gouvernement en faveur de la libéralisation de l’économie étaient de plus en plus fortes et difficilement résistibles. L’arrivée au gouvernement de Jacques-Claude-Marie Vincent de Gournay (1712-1759), un négociant chargé pendant la guerre de succession d’Autriche de commissions secrètes à l’étranger et promu intendant du commerce en 1751, dut sensiblement modifier l’équilibre des pouvoirs. Selon Gustave Schelle, l’intendant des finances Daniel Trudaine, qui n’avait pas tout de suite apprécié les idées que Gournay avait communiquées au ministère à l’occasion de la rédaction de divers mémoires sur des questions d’administration, se rangea progressivement à ses vues et lui demanda même de « donner un corps à sa doctrine » économique15. N’ayant peut-être pas l’esprit d’un théoricien ou ne se sentant pas encore prêt à rédiger un grand ouvrage économique dans lequel il pourrait enfin exposer et résumer ses idées, le rôle de Gournay n’en demeura pas moins capital. Par sa personnalité, mal connue, mais semble-t-il, douce et charismatique16, il réunit rapidement autour de lui un petit groupe de jeunes économistes extrêmement brillants dont Forbonnais, Turgot, Plumard de Dangeul et Cliquot-Blervache. Sous l’impulsion de ce maître à penser qui avait beaucoup voyagé, qui parlait plusieurs langues et dont la culture économique était l’une des plus complètes de son temps, le groupe de Gournay s’étoffa ensuite de l’arrivée de personnalités diverses dont Herbert ainsi que les abbés Coyer, Carlier et Morellet. Cependant, et malgré de hautes protections, dont celle du duc de Chaulnes qui patronna les recherches économiques menées dans le cadre de l’académie d’Amiens que Gournay contribua à fonder, ce groupe d’intellectuels n’agissait pas en pleine liberté. Il semble même, d’après Grimm, que Machault intervint personnellement en 1754 pour empêcher la publication des remarques que l’intendant du commerce se proposait d’adjoindre à sa traduction d’un ouvrage anglais de Josiah Child17. Le travail de traduction d’anciens livres anglais et espagnols que proposait Gournay à ses fidèles était néanmoins une manière habile de contourner la censure en diffusant les principes du libéralisme économique par quelques commentaires judicieusement placés dans les notes de bas de page18. C’est d’ailleurs sous un faux nom, John Nickolls, que Plumard de Dangeul publia en 1754 un ouvrage qui rencontra un succès immédiat bien que son titre, Remarques sur les avantages et les désavantages de la Grande-Bretagne par rapport au commerce, et même sa facture ne donnât pas forcément à penser qu’il s’agissait d’une critique en règle de la politique économique du gouvernement.

  • 19 Sur les projets de Silhouette voir Steven L. Kaplan, op. cit., p. 98-100 auquel nous avons emprunt (...)

20En quelques années, les publications économiques rencontrèrent, comme on le sait, un très grand succès en France grâce à la détermination du groupe de Gournay à faire valoir sa doctrine du « laissez-passer, laissez faire ». Survenue en 1759, la mort de Gournay a marqué un moment très important dans l’évolution de la pensée libérale. La candidature à la direction du mouvement était en effet ouverte. Ce fut François Quesnay (1694-1774), médecin de la marquise de Pompadour et donc très proche de Louis XV, qui releva le gant. Sous sa direction, le mouvement en faveur de la libéralisation de l’économie allait prendre un tour nouveau. À la différence des partisans de Gournay, souvent des fils de négociants qui s’intéressaient autant au commerce et aux manufactures qu’à l’agriculture, les physiocrates allaient surtout mettre l’accent sur la terre et les productions agricoles. Au nom des concepts d’ordre naturel et de produit net, ils affirmèrent que l’agriculture était la seule activité économique capable de créer des richesses. La physiocratie se constitua alors en un véritable système de pensée qui donna naissance à un programme de gouvernement économique et politique se proposant de réformer la monarchie sur les fondements et les implications de leurs concepts. Malgré la complexité de ces débats, en partie fallacieux au point de vue théorique et pratique, l’évolution des idées économiques, qui se déroulait dans l’antichambre du pouvoir, rejoignait les préoccupations des ministres. Accaparés par des problèmes fiscaux immédiats, tous s’intéressaient à la question des grains. Silhouette, qui était notamment conseillé par Forbonnais, était convaincu que le développement agricole était la clef de la prospérité et le « fondement de nos finances ». Cependant, les circonstances de la guerre ne lui permettant pas d’autoriser l’exportation des grains, il se limita à proposer un projet de déclaration concernant le commerce intérieur qui ne put être appliqué en raison de sa disgrâce19. Bertin, son successeur, se trouva aussitôt confronté aux mêmes difficultés financières. Dès le retour de la paix, il se décida à poursuivre l’œuvre, entamée depuis Machault, de la libéralisation des échanges commerciaux. En vertu d’un arrêt du Conseil daté du 27 mars 1763, il autorisa l’importation en France des farines de minots venant de l’étranger ainsi que l’exportation des farines françaises moyennant certains droits. Curieuse décision sans doute que de soumettre l’autorisation de l’exportation à celle de l’importation ! Mais il faut expliquer les choses en leur temps. Quelques semaines plus tard, une déclaration royale datée du 25 mai 1763 rompait officiellement avec le règlement de 1699 qui avait fait l’objet des plus vives attaques des économistes. Cette fois, Bertin autorisait toute personne, de quelque qualité qu’elle soit, c’est-à-dire même les nobles et autres privilégiés, à former des magasins sans être assujettis à aucune des anciennes formalités de contrôle et à faire librement le commerce des grains à l’intérieur du royaume à l’exception, toutefois, des règlements et usages établis pour l’approvisionnement de la capitale. Cette législation fut encore complétée au mois de novembre 1763 par un nouvel arrêt du Conseil qui étendait désormais la liberté d’exportation à l’ensemble des farines produites dans le royaume.

21Telle était, au point de vue législatif et réglementaire, la situation au moment où L’Averdy fut nommé contrôleur général des finances. Bien que préoccupé par une multitude d’affaires pendant les premières semaines de son ministère, L’Averdy fut immédiatement confronté à la question des grains. Dès le 2 janvier 1764, le gouvernement fit rendre un nouvel arrêt du Conseil qui autorisait, moyennant l’acquittement de certains droits, l’importation et l’exportation des menus grains, graines et grenailles ainsi que des fèves et des légumes. Quelques jours plus tard, le contrôleur général recevait une lettre du premier président du Parlement de Besançon lui faisant part de la surabondance des grains en Franche-Comté et lui demandant d’accorder en faveur de cette province l’autorisation d’écouler sa surproduction vers la Suisse. Mûrie ou non par L’Averdy, cette lettre allait servir à poser la question capitale, à savoir si le gouvernement mettrait un coup d’arrêt à ses réformes du commerce des céréales ou, si, sur sa lancée, il accorderait une liberté entière, c’est-à-dire l’autorisation d’exporter les grains hors du royaume.

22L’Averdy renvoya aussitôt l’examen de cette lettre au Bureau du commerce, cet organe du Conseil spécialisé dans l’examen des affaires commerciales. Suivant les habitudes du temps, ses séances se tenaient au domicile du garde des sceaux, qui le présidait, et il était composé par les ministres, qui y siégeaient cependant rarement, ainsi que par les intendants des finances et les intendants du commerce. Outre la communication de la lettre du Parlement de Besançon, L’Averdy demanda aux membres du Bureau du commerce de réfléchir et donner leur avis sur les quatre questions suivantes : « 1 S’il est avantageux ou non de permettre la libre exportation des grains à l’étranger ; 2 dans le cas ou cette exportation serait estimée avantageuse en elle-même, quelles précautions il conviendrait de prendre pour empêcher qu’il en pût résulter des inconvénients soit actuellement soit dans la suite ; 3 s’il convient d’accorder cette permission dans le moment ou s’il vaut mieux la différer ; 4 dans le cas où il serait plus convenable de différer, si on doit l’accorder à quelques provinces frontières du royaume ». À la lecture des demandes du contrôleur général, les commissaires du Bureau de commerce formèrent unanimement le vœu de communiquer à leur tour les quatre questions aux députés du commerce des villes du royaume pour qu’ils forment un ou plusieurs avis sur les questions indiquées par le ministre. À nouveau réunis le 9 février 1764, ils firent la lecture des différents avis transmis par les députés du commerce et décidèrent de renvoyer leur délibération au 8 mars suivant en priant le contrôleur général de bien vouloir prendre part à cette importante séance.

  • 20 Arch. nat., F12 105. Registres des procès-verbaux du Bureau du Commerce, séances des 12 janvier et (...)
  • 21 Cité par Léon Biollay p. 107 d’après Auget de Montyon, Particularités et observations. ; op. cit.,(...)

23Tels sont les faits que l’on peut reconstituer à l’aide des registres des procès-verbaux du Bureau du commerce et tels qu’ils ont été rapportés par Léon Biollay dans son fameux ouvrage sur la politique frumentaire au xviiie siècle20. La suite des débats sur le commerce des grains est inconnue car les délibérations et les avis débattus dans la fameuse séance du 8 mars 1764 n’ont pas été résumés au procès-verbal et ne figurent pas non plus dans les archives du Bureau du commerce. Pour combler ces lacunes de l’information, Léon Biollay s’est appuyé sur des documents peu fiables, notamment les jugements des contemporains de L’Averdy dont celui de Montyon selon lequel le contrôleur général « eut l’indiscrétion de vouloir agir avant de s’être informé de ce qui était susceptible de réforme et des moyens par lesquels la réforme pouvait être opérée »21. Les lignes, et même les chapitres, qui suivent démontreront la fausseté absolue de ces propos que Léon Biollay, pourtant un partisan de la liberté, a encore dévoyé en affirmant que l’ineptie financière du contrôleur général et sa faiblesse à l’égard des revendications des Parlements favorables à l’exportation se seraient rejointes dans son dessein de passer outre l’avis du Bureau du commerce pour décréter seul la libre exportation des grains.

  • 22 Id.

24On retrouve ainsi, chez Léon Biollay, les incohérences des interprétations classiques qui font feu de tout bois pour condamner L’Averdy. Il paraît pourtant difficile de comprendre la logique qui aurait conduit ce contrôleur général à consulter aussi fréquemment le Bureau du commerce sur les questions économiques s’il avait convenu par avance des mesures qu’il avait sans doute le pouvoir de décider de concert avec le duc de Choiseul. En outre, comme l’a souligné Léon Biollay lui-même, au printemps 1764 L’Averdy refroidit les exhortations des magistrats du Parlement de Rouen qui demandaient « de favoriser l’agriculture en autorisant l’exportation des grains »22. En cette occasion, il leur marqua que le Languedoc éprouvait une disette qui était précisément la conséquence de l’exportation massive de ses blés vers l’Italie. Une fois encore, on ne sait donc plus très bien à quoi s’en tenir puisque L’Averdy apparaît simultanément comme un opposant et un partisan de la liberté d’exportation.

  • 23 Pierre-Samuel Dupont de Nemours, Analyse historique de la législation des grains depuis 1682, 1789 (...)

25Les incohérences des affirmations de Léon Biollay sont en fait le résultat d’une reconstitution intellectuelle se fondant sur une interprétation erronée d’éléments de seconde main. Ainsi, pour appuyer sa démonstration selon laquelle L’Averdy aurait agi contre l’avis du Bureau du commerce, Léon Biollay a cité l’extrait d’un texte de Dupont de Nemours, l’Analyse historique de la législation des grains, un opuscule rédigé au début de la Révolution pour l’instruction des Constituants qui réfléchissaient également à la question des grains. Ce texte de Dupont de Nemours a reproduit les quatre questions adressées par L’Averdy au Bureau du commerce et, à leur suite, l’avis de l’un des commissaires de cet organe consultatif. Il est difficile de le concevoir, mais Léon Biollay, généralement sérieux, a cru que cet avis isolé, particulièrement hostile à l’exportation, était l’avis du Bureau du commerce. Or en choisissant de publier cet avis, Dupont de Nemours s’était ouvertement moqué de l’anachronisme des idées de l’un des commissaires du Bureau du commerce. Et c’était pour mieux tourner en dérision ces propos que Dupont de Nemours avait fait précéder la publication de cet avis d’une lettre d’un contrôleur général des finances non nommé – peut-être Machault – et non datée, mais rédigée dans les années 1750, dans laquelle ce ministre s’était déclaré le partisan inconditionnel du principe de la liberté du commerce des grains23.

  • 24 F12 105. Registres des procès-verbaux du Bureau du Commerce, séance du 8 mars 1764.

26L’absence du procès-verbal de la délibération du 8 mars 1764 ne fut pas, comme on aurait pu s’en douter, le résultat d’une manœuvre tortueuse de L’Averdy voulant rayer de l’histoire l’opposition des commissaires du Bureau du commerce à sa décision, soi-disant préconçue, d’autoriser l’exportation. Il est probable que l’examen des avis occupa plusieurs heures de travail. Fatigués par des délibérations complexes ou devant se rendre à d’autres occupations, les commissaires se séparèrent en rédigeant à la hâte un bref procès-verbal en convenant que « comme toutes les minutes de ces avis sont au secrétariat, on a pensé qu’il serait inutile d’en faire l’extrait »24.

  • 25 Il s’agit du rapport déjà cité plus haut conservé aux Archives nationales sous la cote 144 AP 114, (...)

27L’extrait des délibérations du Bureau du commerce n’ayant jamais été rédigé, il semblait particulièrement difficile d’apporter des informations neuves sur la question des grains après les travaux de Steven Kaplan qui a reconstitué, dans le détail, le cadre du débat intellectuel et politique ayant donné lieu au fameux édit du mois de juillet 1764 accordant la libre exportation des grains. Cet auteur a étayé ses études d’une lecture très fouillée des sources imprimées et manuscrites, dont certaines, inédites ou jamais consultées, en particulier les avis des députés du commerce et du Bureau de la Ville de Paris, qu’il a su exhumer des manuscrits de la Bibliothèque nationale. Un heureux hasard a pourtant permis de découvrir la pièce maîtresse qui permet de renouveler la teneur des débats préparatoires à l’édit de 1764 en le considérant, non seulement dans ses aspects externes, mais en reconstituant, la pensée de l’administration. Cette pièce très importante au point de vue historique est tout simplement le rapport présenté, sans doute par L’Averdy, à Louis XV « concernant l’exportation et l’importation des grains »25. Ce document n’est pas seulement précieux parce qu’il permet de mieux connaître le rôle joué par L’Averdy dans l’arrêt du mois de juillet 1764, mais surtout parce qu’il autorise une lecture plus juste d’un édit devenu si célèbre par ses conséquences qu’on oublie, parfois, d’en souligner le sens exact.

  • 26 Pierre Le Verdier, op. cit., tome III, p. 261, L’Averdy écrit à Miromesnil le 3 mai 1764 : : « Vou (...)
  • 27 Les citations non référencées à la suite sont toutes extraites du rapport présenté au roi.

28Le rapport sur les grains n’est pas daté. Mais la correspondance de L’Averdy avec Miromesnil précise qu’il fut prononcé dans une séance du Conseil de commerce qui dut se tenir entre la fin du mois d’avril et les premiers jours du mois de mai, c’est-à-dire près de deux mois après la délibération du Bureau du commerce26. D’emblée, L’Averdy rappela au roi que la question de l’exportation des grains avait été « vivement débattue dans un grand nombre d’ouvrages répandus dans le public27 » et avait trouvé un accueil favorable de la part de l’administration en 1754 et en 1763. Le contrôleur général remarqua ensuite que l’état d’esprit de la population n’avait guère changé et que « le François paroit toujours désirer la libre exportation du froment et du seigle ». L’Averdy ajouta que « Le bas prix des grains, l’abondance qui en existe dans le Royaume, la difficulté de satisfaire aux impositions qu’ont exigé les circonstances, l’espérance d’une culture plus animée et plus féconde, le désir de partager le bénéfice du commerce que font en ce genre d’autres nations » et « les sentiments même de l’humanité qui pourraient rendre commune à tous les hommes une denrée qui est leur principale nourriture » constituaient des éléments nouveaux qui « ont excité un cri général de tous les hommes principaux du royaume en faveur de l’exportation ».

29Après ce préambule, L’Averdy exposa qu’il était hors de question de « prendre un parti sans consulter les personnes les plus capables de préparer par leurs sages réflexions, la décision ». Il rappela qu’en conséquence il avait adressé quatre questions au Bureau du commerce, aux députés du commerce et au Bureau de la Ville de Paris. Avant de présenter « l’extrait raisonné » des avis qui lui avaient été transmis par les autorités consultées, L’Averdy dressa un tableau historique de l’évolution de la législation des céréales depuis Charlemagne jusqu’à l’arrêt du Conseil du 2 janvier 1764 accompagné d’un résumé chronologique des principales décisions rendues sur le fait des grains depuis le xvie siècle. Le ministre pouvait alors conclure que « le principe le plus constamment suivi a été la défense d’exporter (les grains) à l’étranger » mais que « malgré ce principe on a toujours favorisé autant que les circonstances l’ont permis l’exportation » en maintenant cependant « l’interdiction » comme « règle générale ». C’était suffisamment marquer à Louis XV que le choix de l’exportation serait une rupture fondamentale avec la tradition d’une monarchie qui avait toujours affirmé le principe de la prohibition.

30La suite du rapport de L’Averdy fut entièrement consacrée à la présentation de l’extrait des avis des députés du commerce, du Bureau de la Ville et, surtout de ceux, inconnus jusqu’à présent, des commissaires du Bureau du commerce. La position des députés du commerce était entièrement favorable à la liberté de l’exportation des grains. Sur la première question, les députés avaient observé que l’exportation était avantageuse puisqu’il y avait « annuellement un excédent considérable de grains de toutes espèces ». Ils avaient ajouté que les lois anglaises édictées dans la seconde moitié du xviie siècle en faveur de l’exportation des grains avaient nettement tourné à l’avantage de l’agriculture de ce pays puisque l’Angleterre, autrefois importatrice de céréales françaises fournissait désormais du blé à la France qu’elle lui vendait très cher. Forts de ces convictions, les députés du commerce avaient recommandé au gouvernement d’accorder une liberté de commerce absolue, se fondant « sur ce que la culture doit nécessairement augmenter avec la liberté de l’exportation le superflu des grains, la consommation intérieure remplie, seraient toujours plus que suffisante pour fournir au commerce ». Ils avaient enfin remarqué que les résultats positifs des essais d’une mouture économique des blés pourraient être généralisés et « laisser dorénavant un superflu beaucoup plus considérable » dans le royaume. L’Averdy fit toutefois remarquer au roi que l’avis des députés avait évolué sur la question des précautions à prendre dans le cas où l’on accorderait la libre exportation. Deux mesures restrictives leur semblaient désormais nécessaires, la première de « fixer le prix auquel l’exportation sera suspendue » et la seconde « de présenter les formes par lesquelles le prix des grains sera constaté ». L’un des commissaires avait même demandé sur ce point particulier « d’approprier à notre manière d’exister le système anglais sur l’exportation des grains ».

31Sur la troisième question, celle de savoir à quel moment il faudrait accorder la liberté d’exportation, les députés du commerce avaient remarqué qu’elle se réduisait en fait à constater s’il y avait un superflu de grains dans le royaume, ce qui leur avait paru évident puisque « par le prix auxquels ils s’y vendent depuis longtemps, on ne peut douter qu’il n’y en ait une très grande abondance ». Les députés du commerce avaient enfin voulu rassurer le gouvernement en lui démontrant qu’il n’avait aucune raison de s’inquiéter des effets politiques et sociaux de la libéralisation puisque les divers États européens exportateurs de grains avaient tous, à ce moment, de très grandes quantités de céréales à écouler. Par conséquent, les commerçants français ne pourraient rivaliser avec les grains étrangers qu’en vendant le blé national à un prix plus avantageux que celui qui était pratiqué par leurs concurrents. La situation internationale de la production céréalière ne permettrait pas non plus de lancer de vastes spéculations capables de vider le royaume de ses grains. En l’état des surplus, les députés du commerce avaient donc convenu que le gouvernement devait « s’empresser de permettre l’exportation ».

32L’avis du Bureau de la Ville de Paris était aux antipodes de celui des députés du commerce, ses membres ayant estimé que « la liberté d’exporter... présente une perspective d’enlèvements rapides et indiscrète de disettes auxquels on ne pourrait remédier que lentement ». Sans cesser de manifester sa compassion pour la langueur de l’agriculture, l’avilissement des prix et la surcharge fiscale des campagnes, l’administration parisienne avait toutefois recommandé au gouvernement de « ne pas s’écarter du système de prohibition sauf permissions ». Car le Bureau de la Ville était en total désaccord avec les arguments de la pensée économique libérale selon laquelle l’exportation des grains était à la base des progrès de l’agriculture. Il avait notamment affirmé que toutes les terres propices à la culture des céréales étaient emblavées et que seules demeuraient en friches celles dont les coûts de production interdisaient leur ensemencement. D’autre part, considérant que les exportations des grains ne formaient qu’une faible partie du commerce de l’Angleterre, les magistrats parisiens avaient critiqué l’anglophilie des députés du commerce : « Ce n’est point au principe que notre administration a suivis sur cette matière que l’on doit attribuer les progrès de l’agriculture en Angleterre ; cette Nation a saisi l’instant de la cessation des troubles dont elle avait été si longtemps agitée pour remettre la culture en honneur ». Au fond, la municipalité demeurait attachée au mercantilisme : « Le plan d’administration de M. Colbert est le seul qui peut mettre la France à l’abri des dangers que présente la liberté indéfinie de l’exportation des grains ». En termes clairs, le Bureau pensait que le développement de compagnies de commerce et d’une marine nationale étaient des conditions préalables à la mise en place d’une législation libérale afin d’éviter que la dépendance du commerce national envers les transporteurs étrangers ne fassent tomber « aux mains des ennemis » les grains français qu’ils achèteraient à bon marché et qu’ils revendraient très cher à la France dans le cas d’une pénurie.

33Sur la seconde question, le Bureau de la Ville avait été unanime tant il lui paraissait indispensable d’autoriser le superflu des récoltes françaises à s’écouler à l’étranger. Il avait néanmoins remarqué que les informations transmises par les intendants sur l’état des récoltes étaient généralement peu fiables et quelles ne permettaient donc pas de mesurer l’ampleur réelle de la surproduction. Le Bureau de la Ville penchait donc en faveur d’autorisations temporaires d’exportations et pensait qu’il ne fallait pas différer le moment d’accorder un débouché aux campagnes françaises. Mais observant que les réserves de blé pour la consommation de Paris n’excédaient pas une durée de 15 jours, il avait aussi demandé que l’exportation des grains demeure prohibée dans la zone d’approvisionnement céréalière de la capitale en interdisant notamment l’exportation par les ports situés sur la Seine et la Loire, en particulier Rouen, Le Havre et Nantes.

34Les avis des deux organes consultés par le gouvernement étaient donc pour le moins contradictoires, celui des députés du commerce étant favorables à une liberté indéfinie, mais soumise à quelques précautions, tandis que celui du Bureau de la Ville recommandait de s’en tenir à la politique de Machault et de Bertin. Il n’était donc pas facile de trancher les débats. L’avis du Bureau du commerce, composé des membres de la haute administration, était donc indispensable.

35Sur la première question, les commissaires du Bureau avaient tous pris le parti de la liberté d’exportation et d’importation. Selon eux, la liberté ne présentait que des perspectives avantageuses. L’exportation serait « le soutien du prix du blé », c’est-à-dire de « l’accroissement de l’agriculture », et permettrait de ne point perdre l’excédent des productions dans les années fécondes tandis que l’importation apporterait des blés en France pendant les années stériles. Une nouvelle législation frumentaire procurerait enfin aux Français les moyens « de supporter avec beaucoup plus de facilités, les impositions dont le malheur des circonstances a obligé de les charger ».

36Sur la question des précautions qu’il convenait de prendre, l’unanimité avait été presque entière. Seules deux voix – sans doute celles des intendants des finances Courteilles et Trudaine – s’étaient exprimées en faveur d’une liberté absolue en remarquant « que le prix des blés prendrait son niveau de lui-même ; que les besoins l’appelleront en France, et que la fraternité établie entre toutes les Nations sur une denrée de première nécessité jointe à l’intérêt qui guide les démarches des hommes ne devraient laisser aucune inquiétude à cet égard ». On a de la peine à concevoir que des hommes aussi influents dans l’État royal que des intendants des finances fussent aussi fortement convaincus des vertus pacifiques du libéralisme économique au moment où le Bureau de la Ville, de son côté, témoignait d’une humeur belliqueuse à l’encontre de tout soupçon de libéralisation. Les autres commissaires du Bureau du commerce, qui formaient la majorité, avaient pensé qu’il serait nécessaire de prendre des précautions. Mais tous n’avaient pas été d’accord sur l’étendue des restrictions qu’il conviendrait d’apporter à la nouvelle loi. L’un des commissaires avait souhaité que l’exportation soit confiée aux seuls navires français, une position immédiatement rejetée par tous ses collègues comme « contraire à la liberté du commerce ». Certains avaient estimé qu’il conviendrait de fixer un prix plafond au-delà duquel l’exportation serait défendue alors que d’autres avaient considéré « des mesures de cette nature totalement inutiles et au moins peu sûres dans la pratique ». Il y avait enfin d’autres commissaires, plus financiers qu’économistes, qui avaient proposé de percevoir, au profit du roi, un droit à la sortie des grains, une proposition à laquelle il avait été répondu « que jamais une denrée de cette nature ne devait être chargée d’aucun droit ».

37L’Averdy fit observer au roi que cette discussion avait donné naissance à une question inattendue concernant cette fois la forme juridique dans laquelle serait permise l’exportation, c’est-à-dire s’il convenait de prendre une décision définitive ou d’une durée limitée. On pouvait en effet choisir de proclamer la liberté d’exportation sous la forme réglementaire d’un arrêt du Conseil, une procédure indiquant que le gouvernement conserverait à tout moment la faculté de revenir sur ses pas et de supprimer la liberté selon les besoins de la Nation. La plupart des commissaires avaient rejeté cette forme « législative » en estimant que l’incertitude et les variations qui en résulteraient – c’était bien l’une des questions économiques essentielles – ne pourraient qu’être néfastes à la liberté de l’exportation des grains, les négociants français n’osant pas se lancer dans des spéculations de longue haleine de crainte d’être ruinés par des embargos subits. Ils ne construiraient donc pas de magasins dans les ports. Or l’une des ambitions sous-jacentes à la liberté d’exportation tenait précisément au désir de l’administration d’inciter les négociants à faire bâtir des greniers privés dont la construction et l’entretien étaient jugés trop coûteux pour l’État. Au total, et en dépit de légers désaccords, L’Averdy pouvait tout de même tirer les conclusions des discussions des deux premières questions : les commissaires avaient en majorité reconnu « les avantages d’une loi libérale » mais avaient également observé qu’il serait indispensable de prendre « des précautions de sagesse et de raison pour l’empêcher de ne jamais occasionner la disette dans le royaume ».

38La troisième question, qui demandait s’il fallait accorder la loi immédiatement ou temporiser, avait fait l’objet de points de vue différents et même souvent opposés. Deux voix s’étaient réunies pour solliciter immédiatement la loi. Une autre voix avait préconisé d’attendre le mois de mai prochain et, en cas de récoltes suffisantes, de l’autoriser à compter du premier octobre suivant. Le demeurant des commissaires avaient demandé de différer jusqu’à nouvel ordre.

39Ceux qui étaient favorables à une loi immédiate avaient développé une argumentation classique mais dont il n’est pas inutile de reproduire la teneur. Les deux commissaires avait rappelé que les propriétaires et les cultivateurs étaient accablés par le poids des impositions dont ils ne pouvaient s’acquitter faute de pouvoir vendre leurs grains. Comme les blés récoltés l’année précédente étaient pourris et perdus, seule la liberté pourrait ranimer l’agriculture et mettre les friches en culture. Les « physiocrates » du Bureau avaient ajouté que la France produisait chaque année bien plus de grains qu’elle ne pouvait en consommer, qu’il fallait donc assurer des débouchés à l’agriculture et, enfin, qu’il n’y avait pas à craindre de révoltes ni d’émeutes puisque les « prétendues disettes ne sont pas réelles mais le fruit d’une terreur panique qui fait que chacun s’approvisionne plus qu’il ne lui est nécessaire par la crainte de manquer et qu’en annonçant qu’on regorge de blés, la disette disparaît ». Les deux commissaires avaient fondé leur argumentation sur une analyse historique de la situation des céréales en l’année 1709, celle du grand hiver, pour montrer qu’elle n’avait pas été une année de disette réelle puisque les importations de blés en France n’avaient pas dépassé 480000 setiers, un volume de céréales correspondant alors à une consommation nationale de trois jours. Pour ces deux commissaires, l’exportation des blés était l’unique mesure capable de prévenir les disettes par l’encouragement qu’elle apporterait à l’agriculture et donc à la production des grains. Les deux commissaires avaient saisi cette occasion pour témoigner leur indignation contre les réticences de leurs collègues à l’autorisation d’exporter les grains car, selon eux, « dire qu’on la permettra lorsqu’il y aura des surplus, c’est vouloir ne la permettre jamais ». Ils avaient également combattu l’argument selon lequel la liberté offrirait aux spéculateurs la faculté d’accaparer tous les grains disponibles pour les renchérir ou les faire sortir hors du royaume. Selon eux, nulle personne en France n’avait les moyens suffisants pour tenir de grands magasins et que, sur la base d’une production annuelle de 6 millions de setiers de grains, il y avait une surabondance de 4 millions de setiers. Or combien même ce surplus ne serait que d’un million de setiers, l’exportation d’un tel volume de grains obligerait à charger 600 navires soit, sur la base de 20 livres le setier de blé, à faire l’avance de 20 millions. Le monopole étranger n’était donc pas plus à craindre que le monopole intérieur. Les deux commissaires avaient enfin conclu leurs propos, en glissant à l’oreille des ministres, qu’après avoir lancé une vaste consultation qui avait nourri l’espoir des Français, leur « refuser actuellement ce serait les jeter tous dans le désespoir et rendre presque impossible la perception des impôts ».

40Les autres commissaires avaient tous estimé qu’il serait dangereux de passer brutalement de l’état de prohibition à celui d’une entière liberté. Et comme le gouvernement avait déjà fait en peu de temps des pas assez grands, il convenait, selon eux, d’attendre pour analyser les résultats de la libre exportation des farines. Ils avaient d’ailleurs remarqué que ce commerce pouvait être plus avantageux que celui des grains car il devait permettre, d’une part, de donner une valeur ajoutée à la production nationale et, d’autre part, de conserver en France le son qui pourrait servir à l’alimentation des volailles et des bestiaux. Ils avaient ajouté que dans une affaire aussi importante, il ne suffisait pas de s’occuper du sort des cultivateurs mais avant tout de celui des simples consommateurs qui « forment peut-être les 9/10 de la Nation française » et que « combien même la disette ne serait pas réelle, la persuasion est bien réelle ». En conclusion, ces commissaires s’étaient montrés favorables à une marche à pas comptés plutôt que risquer un échec capable de confirmer la population dans ses errements sur les avantages d’une législation prohibitive, des préjugés qu’ils voulaient également déraciner.

41À l’instar du Bureau de la Ville, ces commissaires n’étaient pas non plus persuadés de la viabilité, en France, du modèle de l’Angleterre dont la faible superficie et le caractère insulaire permettaient de ravitailler très rapidement et à coûts réduits les moindres parties de ce royaume lorsqu’elles venaient à manquer de grains. Ils avaient encore précisé que « si les blés de la dernière récolte n’avaient pas fait l’objet de procédures de garde particulière, les étrangers ne les achèteraient pas alors que sous la forme de farine la vente serait plus facile ». D’ailleurs, l’exemple du Languedoc, où le blé se vendait alors à 24 livres le setier et où les autorités redoutaient déjà des émeutes, leur avait semblé renforcer leur sentiment qu’en temps de pénurie « chacun fera une provision trop considérable et que le blé étant caché, un mal chimérique produira les tristes effets du mal réel ». Les commissaires avaient aussi attiré l’attention du gouvernement sur le caractère des Français dont l’avidité pour l’argent joint au goût immodéré pour la nouveauté les inciteraient peut-être à vendre jusqu’à leur dernier setier, de telle sorte qu’en cas de mauvaise récolte, « il sera nécessaire d’acheter fort cher aux étrangers le blé qu’on leur aura vendu à bon marché ». Dans un dernier élan, les commissaires avaient représenté à leurs deux collègues que refuser la liberté ne serait certainement « pas désespérer les Français mais au contraire leur annoncer la sagesse des vues du roi ».

42Cet avis général avait fait naître à son tour quelques observations très intéressantes de deux commissaires « tendant l’une à faire encore une nouvelle avancée vers la liberté et l’autre à préparer des connaissances nécessaires pour fixer dans la suite l’époque. Et ils ont été en général accueillis favorablement de tous les deux ». La première proposition avait remarqué que l’on devait se féliciter des conséquences heureuses des arrêts du Conseil du 27 mars 1763, du 18 septembre 1763 et du 2 janvier 1764 qui avaient respectivement autorisé l’exportation des farines de minots, qui l’avait ensuite étendue à toutes les farines nationales puis aux menus grains, fèves et autres légumes secs. Pour l’un des ceux commissaires, il suffisait de donner à cette réglementation une publicité et une authenticité tant « pour détruire irrévocablement les anciens usages que pour exciter la confiance des négociants qui ne se livreront pas à des négociations étendues tant qu’ils croiront qu’elles peuvent être détruites par d’anciennes lois abrogées et que l’on pourroit faire revivre ». À l’appui de son argumentation, ce commissaire avait expliqué que les règlements antérieurs relatifs à l’importation des grains avaient toujours présenté de graves défectuosités. Car, selon lui, ce n’était pas tant la question de l’exportation qui était en jeu que celle des relations régissant l’importation et l’exportation. Cet argumentaire est intéressant car il permet de comprendre pourquoi les arrêts du Conseil de 1763 et 1764 avaient toujours débuté par l’autorisation de la liberté d’importation suivie par celle de l’exportation. En effet, au terme des règlements en vigueur, toute importation de grains en France était franche de droits à l’entrée dans le royaume. Les taxes ne frappaient le négociant qu’à l’exportation des grains. Selon le commissaire, cette situation avait des effets néfastes. En temps de bonne récolte, les grains étrangers introduits en France entraient en concurrence avec la production nationale et contribuaient à faire encore baisser les prix. Cette législation était donc très mal adaptée à la situation de l’agriculteur en temps de surplus mais aussi à celle du consommateur en temps de pénuries. Elle faisait alors porter un risque considérable aux importateurs de céréales car s’ils ne parvenaient pas à vendre leurs grains en France, ils ne pouvaient pas les réexporter sans encourir une perte considérable à cause, précisément, des droits de sortie auxquels s’ajoutaient les frais de transport. Dans ce contexte, Il devenait donc impossible aux négociants de construire des magasins dans les ports. Les arrêts du Conseil de 1763-1764 avaient par conséquent inversé les priorités. Désormais, c’était l’importation qui était surtaxée, de manière à donner la préférence aux productions françaises en temps de surplus, tandis que les droits sur la sortie des grains étaient adoucis pour favoriser l’exportation, c’est-à-dire maintenir la compétitivité du prix des blés français avec ceux des pays étrangers tout en assurant un secours extérieur en cas de pénurie. La nouvelle proposition qui avait été avancée par ce commissaire – c’était sans doute Bertin lui-même – consistait donc à substituer aux droits de sortie un simple droit d’entrée sur les grains étrangers pour que les négociants puissent établir des entrepôts sans crainte de perdre le bénéfice de leurs opérations commerciales.

43Sur la dernière question, presque tous les commissaires avaient été de l’avis, « même ceux qui était les plus favorables à l’exportation actuelle », que rien n’était plus contraire au bien du commerce que les permissions passagères et limitées qui enrichissaient quelques particuliers au détriment d’une province dépourvue peu de temps après. Ils avaient aussi précisé, ce qui mérite d’être signalé, que les exportations des pays étrangers ne produisaient aucun effet sur le prix général des grains en Europe et que, par conséquent, elles ne pouvaient pas nuire à l’influence que devaient avoir ceux de la France. Le libéralisme économique de l’administration royale n’était donc pas innocent d’une arrière– pensée fondée sur la guerre économique. Enfin, quelques commissaires, hostiles par principe à l’exportation, avaient osé remarquer qu’il y aurait quelques avantages à accorder immédiatement à la Franche-Comté une autorisation d’exportation puisque cette province n’avait point de débouchés sur la mer.

44Le rapport présenté par L’Averdy à Louis XV sur la question du commerce des grains est donc très riche d’enseignements. Il montre notamment que s’il existait bien, au sein de l’administration, une pensée fondamentalement favorable au principe de la liberté économique, ses membres ne s’entendaient guère sur les moyens concrets de l’inscrire dans une nouvelle législation. Globalement, presque tous les membres du Bureau du commerce pensaient qu’il fallait être prudent tout en remarquant, ce qui nous semble important, que la situation des récoltes et de la fiscalité exigeaient en 1764, ou avait au moins exigé en 1763, d’entreprendre quelque chose de neuf, c’est-à-dire hors des sentiers battus des exportations temporaires qui n’étaient plus acceptables. Le rapport de L’Averdy révèle enfin que l’influence des « physiocrates » était très minoritaire au sein de l’administration économique du royaume.

45Dans cet état d’indécision, il est patent que les avis des personnalités consultées ne reposaient pas sur des réalités tangibles ou mesurables mais, soit sur des convictions économiques, soit sur un certain pragmatisme. Comment ne pas remarquer, en effet, qu’aux dires de L’Averdy, aucun des membres du Bureau du commerce ne savait les lois frumentaires en vigueur en Angleterre ni, d’ailleurs, l’état de la production céréalière en France. En l’absence d’informations aussi indispensables, trancher la question des grains ne pouvait donc relever que d’un choix politique.

  • 28 Grimm, Correspondance littéraire..., op. cit., tome IV, p. 146
  • 29 Pierre Le Verdier, op. cit., tome V, p. 43, L’Averdy à Miromesnil, 6 septembre 1767.

46Au début du mois de mai 1764, la date de la délibération finale du Conseil sur la question des grains n’avait pas encore été fixée. Sans doute avait-on attendu, pour se prononcer définitivement, de recevoir les estimations des récoltes que les intendants devaient transmettre au contrôle général des finances. Le résultat de la délibération qui eut lieu au sein du Conseil de commerce n’est connue que sous la forme de l’édit du mois de juillet 1764. On ne saura donc sans doute jamais quels furent les membres du Conseil qui se prononcèrent pour et contre la liberté d’exportation ni, surtout, si l’avis de Louis XV entérina une majorité ou, au contraire, fit pencher la balance des voix. Dans sa correspondance, Grimm a cependant rapporté un bruit selon lequel « M. Le Dauphin a dit qu’il était du parti de la libre exportation, avec environ 12 millions de Français, et que le Roi s’est rangé du côté des jeunes ; car les vieilles perruques étaient toutes pour les lois de prohibition et ne voyaient que famine et calamité dans le libre commerce des blés »28. Quant à L’Averdy, on sait simplement, qu’il était favorable au principe de la libre exportation. Mais rien ne permet de penser qu’il aurait pris seul la décision de l’inscrire dans la loi. Le 27 mai 1764, il donna son point de vue à Miromesnil sur l’état d’indisposition des esprits : « Je ne suis point surpris que le projet de permettre l’exportation des bleds ait de la peine à réussir, et qu’il allarme plusieurs provinces. La peine que l’on a eu ici à vaincre les préjugés sur cette matière est une preuve qu’il doit être aussi difficile de les vaincre ailleurs ». Il ajouta cependant à la suite : « Ainsi c’est une affaire qu’il faut amener avec le tems à son point de maturité, afin d’éviter de cabrer les esprits, mais l’on pourroit, je crois, tolérer l’exportation pour la Normandie et pour les autres provinces qui la désirent, avant de donner une loy générale qui la permette dans tous le royaume, et par degré persuader ainsi, à l’aide de l’expérience, ceux qui ne veulent pas encore adopter un sistême que je crois bon en luy-même, mais pour lequel je pense qu’il ne faut rien risquer ». Cette lettre montre que L’Averdy ne mentit pas lorsqu’il avoua à Miromesnil, en 1768, qu’il avait réfléchi pendant un mois avant de se décider pour la liberté29. Les propos de Steven Kaplan qui présentent L’Averdy comme un esprit systématique – il est vrai pour réfuter les lignes insoutenables de Weulersse quant à la position intellectuelle du contrôleur général sur la question des grains – tombent à l’eau au regard de la pensée de ce politique qui, en 1764, était prêt à bien des aménagements et à des concertations pour donner aux principes, auxquels il adhérait de cœur et d’esprit, l’opportunité d’une application durable et générale dans le royaume. On voit donc ici clairement que le choc des idéologies économiques n’est pas capable de rendre complètement intelligible le problème de la décision politique.

47On peut aisément imaginer que durant son mois de réflexion, L’Averdy eut le loisir de conférer avec tous ceux qui étaient au fait de la question des grains ou qui s’y intéressaient de près dont le duc de Choiseul, qui voulait de son côté supprimer le régime prohibitif des colonies, Bertin, les intendants des finances Trudaine père et fils, Dupont de Nemours et Turgot que L’Averdy avait chargés de rédiger le texte de l’édit – ou plus probablement un projet de rédaction – ainsi, bien sûr, que de très nombreux magistrats. La décision n’était pas facile à prendre même si la logique de sa pensée politique et l’état des affaires du royaume, l’invitaient à aller dans le sens de la liberté économique. D’ailleurs, au printemps 1764, il n’était pas encore certain que L’Averdy parvienne à faire enregistrer par tous les Parlements la déclaration du mois de novembre 1763, un enregistrement pourtant indispensable au redressement des finances de la monarchie. L’Averdy savait aussi que la prorogation des impôts de guerre serait insuffisante pour payer les dettes de l’État et financer la caisse d’amortissement. Conscient qu’il devrait bientôt prendre des mesures fiscales désagréables à la plupart, il lui fallait obtenir l’aval de la magistrature et éviter qu’elle ne saisisse de nouvelles occasions de discordes, ce qui, dans le climat d’hostilité à Versailles contre la magistrature, menacerait de rouvrir les plaies qu’il voulait refermer avant de les guérir. Or comme, d’une part, plusieurs Parlements, dont celui de Bretagne, qui posait déjà des difficultés, de Rouen, l’un des plus exaltés, de Dijon et quelques autres encore plaidaient haut et fort pour la liberté de l’exportation des grains et que, d’autre part, une loi générale sur les grains nécessiterait un enregistrement dans tous les ressorts du royaume, l’occasion était belle d’unir la magistrature autour d’une de leurs revendications qui rejoignait d’ailleurs un désir, largement partagé chez les Français, d’entreprendre enfin des réformes. À tout le moins, la liberté, souhaitée par l’administration, nécessaire en l’état des finances et désirée par les cultivateurs, serait un atout entre les mains du ministre pour faire passer d’autres projets, plus difficiles à faire accepter, en essayant de réconcilier le gouvernement, les Parlements et les Français.

48Ces considérations politiques, jointes aux risques inhérents à la liberté d’exportation, expliquent que la décision finale ait été empreinte d’un véritable esprit de conciliation. Elle essaya avant tout de respecter la multiplicité des avis émis pendant la consultation organisée par L’Averdy. Les deux premiers articles de l’édit de juillet 1764 confirmaient la déclaration de Bertin de l’année précédente qui avait autorisé la libre circulation des grains dans tout le royaume et qui avait ouvert son commerce à tous les sujets du roi, sans distinction de privilèges. L’article troisième décrétait qu’en conséquence de cette déclaration le roi autorisait la sortie à l’étranger des grains, graines, grenailles et farines par voie de terre et de mer. L’Averdy avait donc donné satisfaction à l’avis majoritaire du Bureau du commerce qui avait souhaité donner une authenticité aux précédents arrêts du Conseil. L’article suivant annonçait que, dans l’immédiat, l’exportation ne serait permise que dans certains ports, au nombre de trente-six, et sur des vaisseaux français. Là encore, la législation allait dans le sens des observations des députés du commerce et du Bureau de la Ville de Paris qui avaient souhaité que l’exportation tourne au profit des négociants et de la marine française sans oublier de prendre en considération le problème politique du ravitaillement de la capitale. Les articles V à VII respectaient encore les avis majoritaires des commissaires du Bureau du commerce concernant les relations entre l’importation et l’exportation. Des précautions étaient aussi prises contre les risques politiques et sociaux de l’éventualité d’une cherté. Elles portaient que lorsque le prix du setier de blé dépasserait la somme de trente livres dans le même lieu pendant trois marchés consécutifs, la liberté d’exportation demeurerait suspendue et prohibée. Le même article expliquait que dans ce cas, le roi, en son Conseil, procéderait en temps voulu à la suppression de la prohibition mais s’interdisait de donner aucune permission particulière. Là encore, L’Averdy, ou plus exactement les membres du Conseil du Roi, avaient respecté l’opinion émise par ses collaborateurs sur les effets dévastateurs des permissions locales. Les articles V et VII reprenaient la discussion survenue au Bureau du commerce au sujet de la troisième question. L’article V précisait en effet que les étrangers avaient la liberté d’introduire tous grains, graines, grenailles, farines et légumes moyennant certains droits, cela dans le but d’éviter « que le blé ne monte pas à un prix onéreux à nos peuples ». C’était une précaution supplémentaire contre le risque de cherté qui avait été la première condition des arrêts du Conseil de 1763 et de 1764 autorisant l’importation. Suivant la teneur de la délibération des membres du Bureau du commerce, les importations étrangères étaient surtaxées, de 1 à 3 %, de manière à favoriser la production nationale. L’article VIII inscrivait dans la loi l’accord survenu entre les membres du Bureau du commerce, celui de laisser faire des entrepôts dans le royaume en réduisant à 1 % le montant de la taxe perçue sur l’exportation des produits français. L’article dernier répondait également aux demandes du Bureau de la Ville de Paris de ne pas soumettre la capitale à la nouvelle législation en conservant notamment les « règles de police suivies jusqu’à ce jour pour l’approvisionnement de notre bonne ville de Paris ». Enfin, et c’est un point qui n’a pas été suffisamment remarqué par les historiens et sur lequel il faut pourtant insister, le fameux édit du mois de juillet 1764 n’était pas une décision perpétuelle puisque l’exportation n’était autorisée que pour une année seulement.

  • 30 Pierre Le Verdier, op. cit., tome III, p. 295, L’Averdy à Miromesnil, 18 juin 1764.

49L’édit de 1764 avait donc respecté les avis formés lors de la consultation. L’Averdy a d’ailleurs bien précisé la teneur exacte de l’édit : « Hier, Conseil de commerce sur l’exportation. Elle est permise par navires françois par terre ; elle cessera quand le quintal, poids de marc, sera à 12 l. 10 s. ou le setier à 30 l., et ce jusqu’à la récolte prochaine. Plus de permissions particulières, un pour cent à la sortie ; permis d’importer, un pour cent à l’entrée. Il y aura un édit pour toutes les Cours »30.

  • 31 Arch. nat., F10 265 Lettre de Bertin à Turgot, septembre 1774 (copie).
  • 32 Voyez les sept lettres adressées en 1770 par Turgot à Terray, dans Œuvres de Turgot, op. cit., tom (...)
  • 33 Pierre-Samuel Dupont de Nemours, L’enfance et la jeunesse de Dupont de Nemours racontées par lui-m (...)
  • 34 Id. Notons que l’argumentaire développé par Weulersse contre L’Averdy repose sur ces propos de Dup (...)
  • 35 Dans ses mémoires, Dupont de Nemours condamne ainsi les parlements alors que sa correspondance ave (...)
  • 36 G. Schelle, Œuvres de Turgot..., t. 2, p. 406.
  • 37 Steven L. Kaplan, op. cit., p. 95.

50Au mois de juillet 1764, il semble donc que chacun aurait dû être satisfait d’une décision empreinte d’un véritable esprit de conciliation. Pourtant, personne n’était vraiment content et beaucoup de personnes éprouvaient de l’amertume. Bertin pensait en effet que le plafonnement, à 30 livres, de l’autorisation d’exporter les grains était trop élevé et qu’une bonne législation aurait dû faire cesser l’exportation dès lors que le setier de blé atteindrait 25 livres. Au début du règne de Louis XVI, il écrira à Turgot : « Je fis tout ce que je pus pour qu’on se contentât de le fixer à 25 livres, sauf, après un certain temps d’expérience, à le porter à 30 livres. On était dans le moment de l’enthousiasme, on aurait plutôt augmenté que diminué »31. Mais en 1764, le gouvernement, comme le rapporta plus tard Turgot, avait calculé, selon la méthode des agrégats économiques de Quesnay, qu’il faudrait relever le prix moyen du blé à 24 livres le setier pour que l’agriculture tire un réel profit de l’exportation, d’où la nécessité de la plafonner au taux de 30 livres32. Les ultra-libéraux du gouvernement étaient particulièrement mécontents de ces mesures restrictives et les combattirent avant même que l’édit ne parut. Dans ses mémoires, Dupont de Nemours a conté que Turgot le mena « chez les Messieurs Trudaine père et fils, occupés alors à rédiger l’Edit rendu en juillet 1764 pour établir la liberté du commerce extérieur des blés et consolider celle de l’intérieur. Nous y travaillâmes tous quatre séparément et réunis. M. de L’Averdy ne voulut pas en adopter le dispositif tel que nous le lui avions proposé et, pendant qu’on mettait la dernière main à la loi salutaire dont nous étions les moteurs et les auteurs, je faisais d’avance dans un mémoire intitulé l’Anti-restricteur, la critique des défauts qu’on y introduisait et l’exposition des dangers qui en résulteraient... »33. Au regard de la teneur du rapport au roi de L’Averdy sur la question des grains et des idées de l’administration, on est bien obligé de penser que Dupont s’arroge un peu rapidement le mérite des bienfaits de la décision du mois de juillet 1764 et rejette sur L’Averdy tous les inconvénients d’une législation qui lui paraissait « gâtée, restreinte et réglementée »34. Nous soulignerons plus loin les contradictions de cet homme, alors très jeune, et dont les Mémoires pourraient être qualifiées de monument de mauvaise foi si cette réécriture de l’histoire du xviiie siècle ne témoignait surtout du fossé conceptuel qui s’ouvrit en 178935. Le comportement de Turgot à l’égard de L’Averdy n’est guère plus clair que celui de son jeune ami. Dès que le texte de l’édit fut rédigé, il l’adressa à Dupont de Nemours avec une lettre l’incitant à le critiquer publiquement : « Je sors de chez M. de Montigny... M. le Contrôleur général a fait encore de nouveaux changements au préambule de M. de Montigny et n’en a pas voulu faire à son dispositif. La Déclaration ne gagne pas à cela et l’on vous laisse à combattre tous les monstres contre lesquels vous aviez aiguisé vos armes. Je vous souhaite bon courage et bon succès, j’y applaudirai de bon cœur »36. On est bien obligé de convenir avec Steven Kaplan que le « lobby de la liberté » est « peut-être l’exemple le plus remarquable de la rébellion civique sous l’Ancien Régime »37.

  • 38 Au sujet de l’édit, Terray dit tout bonnement : « Essayons, si comme il y a tout lieu de le craind (...)

51La décision du gouvernement divisa aussi les magistrats. Il semble qu’à Paris, l’enregistrement ne soit passé qu’à une majorité de deux ou trois voix. Mais contrairement à ce qu’en a pensé Steven Kaplan, il ne nous semble pas si difficile de comprendre pourquoi les Parlements ne furent pas plus sensibles aux arguments développés contre la législation libérale de 1763-1764. D’abord, au sein des Parlements, les économistes étaient assez nombreux et suffisamment influents pour obtenir l’aval d’une bonne partie de leurs collègues. Mais surtout, avec L’Averdy au gouvernement, les Parlements avaient été placés dans une cage dorée, ce qui était précisément l’objet de sa nomination au ministère, une situation de soumission que les magistrats bretons ne voulurent jamais accepter comme nous le verrons plus loin. Face au désir de réformes des Français, les cours de justice ne pouvaient donc pas immédiatement déjuger l’un des leurs sans donner à croire que leur opposition passée n’était pas autre chose que de l’obstruction. La remarque de l’abbé Terray était peut-être prémonitoire. Elle fut en tous cas la plus pertinente et celle qui explique pourquoi, par-delà la théorie économique, le parti de la liberté gagna finalement : dans l’indécision sur le bien-fondé de la liberté, qui divisait la magistrature et les Français, il était facile de se convaincre que si la politique du mieux était l’ennemie du bien, il serait toujours possible de revenir en arrière dans le cas où les circonstances l’exigeraient38. Et c’est bien là tout ce qui séparait Terray et L’Averdy, ce dernier pensant que lorsqu’un gouvernement avait mûri une décision enregistrée par les Parlements et qui allait dans le sens du progrès, il fallait mettre en œuvre tous les moyens capables de la soutenir et même de la défendre si elle venait à être attaquée. On retrouve ici les deux caractères essentiels de l’administration de L’Averdy : la concertation et le respect de la loi.

II. L’AVERDY ET LES ÉCONOMISTES

  • 39 Voyez Bibl. nat., Fr 13147, plusieurs mémoires adressés par Beaujon à L’Averdy les 17 et 20 décemb (...)
  • 40 Les idées de Bacalan ont été étudiées par F. Sauvaire-Jourdan, « Isaac de Bacalan et les idées lib (...)

52Les conseillers économiques de L’Averdy sont, pour certains, connus et même très bien connus, tandis que d’autres le sont moins. Il y avait d’abord ses collaborateurs directs au sein du ministère, Laborde, un négociant de très grande envergure nommé banquier de la cour pendant la guerre de Sept Ans les intendants des finances, les intendants du commerce, ses premiers commis et les trésoriers généraux. Il y avait aussi ses subordonnés, les intendants des généralités avec leurs subdélégués, souvent de fins spécialistes qui avaient l’avantage de pratiquer le terrain, ainsi que tous les organes habituels de l’information économique et financière : la Ferme générale, la caisse commune des receveurs généraux des finances, les députés du commerce, les chambres de commerce, les ambassadeurs et les consuls, etc. Il y avait enfin un certain nombre de praticiens, dont les marchands-banquiers comme Beaujon39 et les financiers tel Marquet de Bourgade, et de théoriciens gravitant aussi autour du gouvernement et de la cour tels Quesnay, Dupont de Nemours, sans doute Cliquot-Blervache, promu en 1766 inspecteur général du commerce et des manufactures, ainsi, bien sûr, que des magistrats, parmi lesquels on peut citer Bacalan, du Parlement de Bordeaux et, nous le verrons, Bigot de Sainte-Croix père et fils, issus du Parlement de Rouen. Tous, à des degrés divers, étaient des adeptes des principes de la liberté économique et même, dans le cas de Bacalan, un partisan du libre-échangisme40.

53Bien sûr, lorsque l’on compare les idées de toutes ces personnalités, il n’est pas facile de savoir ce qui les distinguait au point de vue théorique ni de reconstituer leur influence sur L’Averdy. Car leur pensée, souvent répétitive et éclatée en de multiples notules, dont on ne sait pas toujours bien la chronologie et que l’on ne possède pas intégralement, n’a jamais pris la forme de traités généraux d’économie, sauf le cas extrême du Tableau économique de Quesnay, mais plutôt de critiques d’un système qu’ils condamnaient unanimement sans cependant être toujours d’accord sur les moyens de le réformer. Et puis la pensée économique des Lumières, en perpétuelle évolution, notamment au temps de L’Averdy, n’était pas exempte de divisions fondamentales ni d’animosités qui mêlaient confusément des problèmes théoriques à des ambitions et des jalousies personnelles. Malgré ces divergences, on peut convenir que L’Averdy, qui était aussi allié à de puissantes familles négociantes, dont les Le Couteulx de Rouen et les Devin de Paris, fut entouré et conseillé, durant son ministère, par ce qu’il y avait de plus distingué en France dans la pensée et la pratique de l’économie et des finances.

54Partageant globalement les idées de ces libéraux, le contrôleur général n’a jamais été leur factotum au gouvernement. Lorsqu’il devait étudier une affaire, L’Averdy procédait comme tous ses prédécesseurs. Il sollicitait des mémoires posait des questions et adressait des enquêtes. Et ce n’est qu’après avoir pris connaissance de toutes les opinions émises que le ministre, comme nous avons déjà eu l’occasion de le remarquer et l’étudierons encore en détails dans les prochains chapitres, tranchait. Lorsque les questions paraissaient importantes au point de vue politique, L’Averdy en débattait sans doute en tête à tête avec le duc de Choiseul ou avec tous les membres du gouvernement dans le cadre des comités de ministres. Enfin, lorsque les choix étaient d’ordre stratégique, il pouvait estimer que la réunion du Conseil en présence du roi était indispensable pour former la décision finale et lui conférer la légitimité nécessaire.

  • 41 François Quesnay et la physiocratie, op. cit., tome II, p. 769.
  • 42 G. Schelle, Œuvres de Turgot..., tome II, p. 513.

55Le Journal de l’agriculture, du commerce et des finances fournit des témoignages très intéressants des relations complexes unissant la décision à la théorie et la pratique à la politique. Au mois de janvier 1766, Quesnay y publia deux articles. L’un de ces articles, très bref, avait voulu montrer que la consommation des étoffes de laine était plus utile que celles de soie et que, par conséquent, les deuils n’étaient pas nuisibles à l’économie puisqu’au contraire ils contribuaient à augmenter la consommation des premières41. Au prix d’une analyse économique par l’un des maîtres de la question, cet article critiquait les décisions, prises par le gouvernement au lendemain de la mort du Dauphin, en 1766, de venir à l’aide des commerçants. Dans son rapport au roi, L’Averdy a en effet écrit que « les manufactures de Lyon ont été secourues pendant la longue durée des deuils par des ouvrages extraordinaires qu’on a ordonnés exprès ». Turgot, qui s’éloignait de plus en plus de la physiocratie, adressa une condamnation véhémente à son jeune ami Dupont de Nemours, secrétaire du journal, au sujet de l’article de Quesnay : « Qu’est-ce qu’une question sur le tort que font les deuils aux fabriques, à laquelle on répond en disant que la consommation de la laine est plus utile que celle de la soie ? Cela s’appelle répondre un peu à côté de la question, car le dérangement que causent les deuils est très étranger à l’espèce de matière consommée en noir ou en couleur. Ce dérangement très réel et très fâcheux, consiste dans le dérangement de toutes les spéculations des fabriques qui, n’ayant pas compté sur un deuil, avaient travaillé pour fournir à la consommation ordinaire qui manque tout à coup. De là, une suspension totale de la rentrée de leurs avances, l’impossibilité de satisfaire aux paiements, les banqueroutes, la perte d’une partie des capitaux... En un mot, le dérangement que causent les deuils vient principalement de ce que c’est un changement subit et imprévu dans la marche ordinaire des consommations et, sous ce point de vue, le tort que font les deuils aux manufactures ne saurait être douteux »42. Ce détail montre que le gouvernement ne pouvait pas toujours s’appuyer sur les avis, souvent divergents, de ses conseillers, en l’occurrence les deux plus grands théoriciens français de la pensée économique.

56Le second article de Quesnay, qui plaidait en faveur d’une réduction du taux légal de l’intérêt, une décision qui sera entérinée au mois de juin 1766, montre que le fameux Journal du commerce, de l’agriculture et des finances fut bien utilisé par L’Averdy, comme l’a suggéré Gustave Schelle, pour servir surtout de lieu d’expression aux questions de doctrine économique et, plus encore, pour préparer et influencer l’opinion publique. En 1766, trois articles signés de la lettre A., pouvaient d’ailleurs donner à penser que le contrôleur général en était à l’origine. Ces articles fourmillent en effet de détails sur les débats, au sein du contrôle général, relatifs à la consultation nationale que L’Averdy venait de lancer pour tenter de parvenir enfin à l’unification des poids et mesures à l’intérieur du royaume. Ces articles dénonçaient en particulier les dernières difficultés de la ville de Lyon qui se refusait à abandonner ses unités de poids et mesures qu’elle considérait comme le témoignage de sa grandeur passée. Plus tard, pendant la crise frumentaire, L’Averdy utilisera encore le journal pour défendre sa politique, notamment par la publication de l’une de ses lettres à l’intendant d’Auvergne le félicitant du soutien qu’il apportait à la liberté du commerce des grains.

  • 43 Gustave Schelle, Du Pont de Nemours et l’École physiocratique, Paris, 1888, p. 32-35.

57La place stratégique du fameux journal ne permet pourtant pas d’affirmer, à la suite de Gustave Schelle, que L’Averdy, pour garder le contrôle de la revue, en concéda le privilège « à des hommes parfaitement ignorants des sujets à traiter ». Il est en effet difficile de croire que les deux propriétaires du journal, Mesnard de Conichard et Cromot, tous deux premiers commis de L’Averdy, fussent totalement ignorants des matières économiques. Cromot avait déjà une longue expérience derrière lui. Il avait fait ses débuts sous Machault d’Arnouville qu’il accompagna dans le département de la marine avant de retourner au contrôle général en tant que l’un des premiers commis de Bertin puis l’un des principaux collaborateurs de L’Averdy qu’il suivit dans la disgrâce avant de réintégrer quelque temps le ministère de Terray et d’être enfin nommé surintendant des finances du comte de Provence43. Enfin, sous le règne de Louis XVI, le nom de Cromot fut à plusieurs reprises retenu parmi les candidats aptes à exercer les fonctions de contrôleur général des finances.

  • 44 F12 106, Registres des procès-verbaux du Bureau du Commerce, lettre de L’Averdy (copie), 15 avril (...)

58Ces détails concernant le Journal de l’agriculture, du commerce et des finances soulignent bien, selon nous, cet argument que le gouvernement de Louis XV n’était pas le prisonnier d’une école de pensée ou d’une secte. En faisant le choix politique d’un développement de la croissance qui passait par la libéralisation du commerce, il avait voulu dépassionner des débats fratricides. Ainsi, au mois d’avril 1765, L’Averdy adressa aux membres du Bureau du commerce un mémoire rédigé par Dubuc, l’un des premiers commis de Choiseul, qui demandait la suppression du régime de prohibition qui réglementait alors les rapports entre la métropole et les colonies. Dans sa lettre, le contrôleur général précisa que le roi, c’est-à-dire les ministres, avait personnellement demandé « que dans les voies qui pourront être proposées par les députés du commerce, il n’y ait rien qui sente le système, mais que tout soit réalité et accompagné des preuves de la possibilité de l’exécution »44. Aussi, peut-on penser qu’en ouvrant, dans le Journal du commerce, une tribune libre à l’expression des idées, ce que reprocha d’ailleurs Turgot à Dupont de Nemours, L’Averdy, voulait faire participer les élites et les divers groupes d’intérêts aux interrogations du gouvernement. On attendait de ces débats des résultats constructifs, c’est-à-dire qu’il s’en dégage quelques moyens de réunir les positions extrêmes pour permettre à l’État d’entreprendre, même peu à peu, des réformes en faveur de la libéralisation des échanges commerciaux, toutes réformes qui paraissaient nécessaires et une bonne chose en soi. L’Averdy était en effet intimement persuadé, comme nous aurons l’occasion de le souligner à travers l’étude de sa correspondance pendant l’affaire de Bretagne, que la raison pouvait vaincre des passions et que la tâche du gouvernement n’était pas de prendre ouvertement parti pour un groupe de pression mais au contraire d’essayer de concilier les différends en soulignant cependant la voie que le gouvernement entendait prendre.

  • 45 La question des rapports entre la métropole et les colonies, et les débats suscités par cette ques (...)

59Au regard de ces débats internes à l’Ancien Régime, on a du mal à ne pas sourire de la simplification de la thèse fiscale et politique qui isole dans l’obstruction des Parlements les causes de l’impossibilité du gouvernement à mener les fameuses réformes qui auraient pu lui permettre d’éviter la Révolution. Si le Parlement de Bretagne allait poser de sérieuses difficultés à L’Averdy, le problème de Choiseul était de remettre sur pied les colonies dévastées pendant la guerre, ce qui l’obligeait, pour des raisons diverses, à assouplir le privilège exclusif dont bénéficiaient les négociants français de ravitailler seuls les colons, une mesure dont ils ne voulaient absolument pas entendre parler. De la même manière que lors de la discussion sur l’exportation des grains, L’Averdy lança une vaste consultation sur cette nouvelle question. Le 9 septembre 1765, le Bureau du commerce se réunit en présence de tous les ministres concernés – Choiseul, Bertin, Praslin et L’Averdy-pour examiner les résultats de la consultation. Après deux séances de travail qui durèrent près de sept heures, la délibération finale fut renvoyée au Conseil du commerce qui n’eut finalement lieu que deux ans plus tard parce que le gouvernement avait dû reculer devant l’irréductible opposition des négociants45.

  • 46 Id., tome I, p. 280.

60Personnellement pris à partie dans une affaire qui avait déchaîné les passions en 1765 et 1766, Dupont de Nemours, qui ne s’était pas privé de critiquer la mollesse de L’Averdy lors de l’édit d’exportation des grains, dut faire amende honorable. Il écrivit ainsi aux partisans de la suppression de l’exclusif : « De ce qu’une chose est utile et même nécessaire, il ne s’ensuit pas que le gouvernement la puisse faire sur le champ. Ses intentions paternelles sont souvent arrêtées, dans leur exécution par des préjugés reçus, par des opinions dominantes sur lesquelles l’autorité ne peut rien ; car l’opinion ne se réforme pas avec des lois »46.

61Cette dernière lettre exprime parfaitement la politique qui fut menée sous le tandem Choiseul-L’Averdy : aller de l’avant en essayant de réduire les animosités sans jamais perdre de vue la nécessité de poursuivre des réformes même s’il fallait parfois agir lentement, voire s’arrêter quelque temps pour repartir plus sûrement. En 1768, lorsque les grains manquaient, L’Averdy dit ainsi au roi que les « maux actuels ne doivent point porter à la révoquer (l’exportation des grains). Des mesures sages et constamment suivies subrogées aux mesures assez incertaines et peu efficaces qu’on avait employé jusqu’à présent dans cette partie de l’administration seront nécessaires à établir ; et ce n’est qu’après avoir consulté l’expérience et les négociants les plus capables sur la conduite à tenir pour parer aux besoins et pour ne par révoquer l’exportation seront mises sous les yeux de Votre Majesté ». Pour L’Averdy, la liberté économique n’était donc pas qu’une question de principes. Elle était aussi l’objet d’une conquête de l’homme sur la nature.

III. LA CONQUÊTE DE LA LIBERTÉ

62On ne peut pas douter que les partisans de la liberté économique n’aient bien été avertis par leurs opposants des risques inhérents à l’exportation des grains, même s’ils avaient, ou eurent plus tard, mais pas tous, une tendance excessive à les anéantir par l’optimisme des mécanismes de leur raison théorique. Le contrôleur général savait que l’exportation aurait à la fois des avantages et des inconvénients. Du côté des avantages, la liberté devait se traduire par quelques bonifications fiscales et monétaires qu’il souhaitait ardemment. Elle devait notamment permettre de rapatrier une partie des espèces métalliques distribuées pendant la guerre aux alliés de la France. Selon L’Averdy, « son effet a été de faire rentrer jusqu’à la fin de 1766 plus de 60 millions de l’argent étranger dans le royaume ». Mais il y avait aussi des inconvénients ou, plus exactement, des risques. Cette distinction de vocabulaire est importante car elle introduit un facteur de temporalité. Car en 1768, le problème politique du gouvernement sera de sauvegarder la liberté alors, qu’en 1764, il était de l’établir.

63Il est évident que L’Averdy prit en considération certains des risques prévisibles, notamment la possibilité de subir de mauvaises récoltes. Sinon, il n’aurait pas soumis l’exportation à un plafonnement des prix ni reconduit peu de temps après, le 12 septembre 1765, un contrat avec le fameux Malisset, un boulanger parisien dont les services avaient déjà été utilisés par Bertin, pour s’assurer d’une réserve de grains destinée à l’approvisionnement de la capitale en cas de pénurie. D’autre part, comme les idées de l’école libérale avaient toujours trouvé des contradictions très puissantes, leurs théoriciens avaient bâti un système qui pensait l’économie comme un ensemble cohérent et qui prétendait répondre rationnellement aux critiques de leurs opposants. L’Averdy avait donc à sa disposition toute une panoplie de moyens d’action pour tenter d’infuser durablement les principes de la liberté du commerce qu’il croyait personnellement « vrais ».

  • 47 La question des défrichements et dessèchements a été presque épuisée par André J. Bourde, Agronomi (...)
  • 48 Jean Meyer, La noblesse bretonne au xviiie siècle, Paris, 1966, 2 vol., t. 1, p. 558. On ne dispos (...)

64Avant même que ne parut l’édit autorisant l’exportation des grains, le gouvernement avait rendu publique, le 14 juin 1764, une déclaration accordant une exemption fiscale de 20 années en faveur des propriétaires qui se proposeraient de mettre en culture les marais et autres terres inondées. À l’évidence, cette mesure se proposait de soutenir la liberté par un accroissement de la superficie des terres cultivables. Elle avait pour but d’augmenter la production agricole et, sans doute, de protéger la liberté contre les risques de pénurie voire, contre la cherté des grains, qui était la conséquence inévitable et, ne l’oublions pas, souhaitée de l’exportation. Cette décision fut complétée par une seconde déclaration, datée du 13 août 1766, portant cette fois une exemption d’impôts de quinze années pour tous ceux qui voulaient défricher les landes et les terres incultes depuis quarante années. Ces deux déclarations, dont la seconde était le résultat combiné des réflexions menées depuis plusieurs années par Bertin, l’intendant des finances Lefèvre d’Ormesson, Bacalan et bien d’autres encore, ne furent pas sans certains effets47. En Bretagne, la moitié de la superficie des nouvelles terres mises en culture au cours des vingt dernières années de l’Ancien Régime le furent entre 1768 et 176948. Mais, comme nous le verrons plus loin, lorsqu’il faudra étudier les conséquences de la liberté d’exportation, l’expérience démontra qu’il n’existait finalement pas de relations nettes entre l’extension des superficies cultivées, la croissance agricole et, surtout, le prix du grain.

  • 49 La politique d’assistance mise en place sous le ministère de L’Averdy ne sera pas traitée dans cet (...)

65Le pari de la liberté économique semblait donc exiger une série de mesures d’accompagnement. La réforme du vagabondage et de la mendicité répondait certes à un problème immédiat, directement hérité de la guerre, mais peut-être aussi à celui de loger et de nourrir les mendiants et les vagabonds qui n’auraient pas les moyens d’acheter du pain trop cher. Il peut certes paraître outré de vouloir isoler, dans la réforme de la mendicité mise en œuvre par L’Averdy dès son arrivée au ministère, une forme d’assistance sociale puisque la déclaration du 3 août 1764 aboutit surtout à renfermer les vagabonds et les gens sans aveu avec l’intention de les mettre au travail. Mais dans la mise en application de sa réforme de la mendicité, L’Averdy se heurta à des difficultés entre son administration et le Parlement de Paris. Il n’eut pas le temps non plus d’améliorer la situation des malades hospitalisés, de redistribuer les excédents budgétaires de certains hôpitaux ni de récupérer les fondations faites aux pauvres et détournées de leur objet originel, toutes mesures qui devaient être destinées à financer la création de nouveaux établissements d’assistance49.

66Quels que fussent les objectifs et les avatars de la réforme de la mendicité sous le ministère de L’Averdy, la liberté d’exportation des grains nécessitait d’autres mesures, en particulier la réduction du coût de l’argent et la déréglementation des activités artisanales, c’est-à-dire la suppression des entraves à l’exercice des métiers et de la manufacture. Nous laisserons pour l’instant de côté cette dernière question car elle n’apparaît dans les documents que vers 1767-1768 pour porter notre attention sur la question du taux d’intérêt.

IV. LA RÉDUCTION DU TAUX D’INTÉRÊT

67Avec la liberté des échanges commerciaux et la déréglementation du travail des métiers, la réduction du taux légal d’intérêt, c’est-à-dire du coût des emprunts contractés entre particuliers sous la forme de rentes, constitue le dernier pan du triptyque des revendications essentielles de l’économie libérale au milieu du xviiie siècle. Bien que les idées des économistes à cet égard soient relativement bien connues, la question du coût de l’argent emprunté entre particuliers, dont le taux était fixé par un édit royal, n’en demeure pas moins très complexe dans ses détails pratiques. D’autre part, comme notre ambition n’est pas de plaquer une histoire des théories économiques du xviiie siècle pour expliquer les choix de L’Averdy mais, plutôt, de confronter la théorie à la pratique pour mieux connaître les mécanismes financiers de la monarchie qui éclairent aussi le sens des décisions du gouvernement, il est nécessaire, dans un premier temps, de décomposer l’étude du taux d’intérêt. Les aspects financiers, déjà évoqués dans le chapitre précédent, ne seront donc abordés ici que de manière secondaire pour les retrouver dans la dernière partie.

  • 50 Nous avons utilisé la traduction de 1764 rééditée par Eugène Daire dans la Collection des principa (...)
  • 51 Buchet du Pavillon, Essai sur les causes de la diversité des taux de l’intérêt de l’argent chez le (...)

68Dans l’immédiat, il suffit en effet de remarquer qu’au cours des années 1750, tous les auteurs s’accordaient sur l’importance stratégique qu’il fallait accorder au coût de l’argent. Traduit dès 1752, l’Essai sur l’intérêt de l’argent de David Hume avait d’emblée affirmé qu’on « regarde avec raison le bas intérêt de l’argent comme le signe le plus certain de l’état florissant d’une nation »50. Cinq ans plus tard, un nouvel essai attribué à Buchet du Pavillon constatait aussi que « c’est une opinion aujourd’hui généralement reçue que l’intérêt de l’argent a une influence sur l’agriculture et le commerce »51. Il ne nous appartient pas ici de retracer la généalogie de la pensée économique qui, de Boisguilbert à Turgot en passant par Vauban, Law, Melon, Dutot et Dupin, aboutit à placer l’intérêt de l’argent au cœur de la théorie économique. Dans le cadre de cette étude, nous préférerions essayer de savoir sous quels effets et par quels canaux les idées nouvelles surgirent vers 1750 avant de remporter le succès que l’on sait. On peut cependant essayer de répondre en partie à cette interrogation en suggérant que, depuis la fin du xviie siècle, il a toujours existé, au sein de l’administration française, un courant de pensée libéral qui, à cause des difficultés des guerres, s’imposa au milieu du xviiie siècle comme le nouveau paradigme.

  • 52 Steven L. Kaplan, op. cit., p. 85. « En un mot », écrit cet auteur, « la liberté n’est pas pour Ma (...)
  • 53 Citée par Simonne Meyssonnier dans La Balance et l’Horloge. La genèse de la pensée libérale en Fra (...)

69Dans cette perspective, il serait certainement utile d’analyser l’évolution des idées de l’administration sous le long ministère du contrôleur général Orry et de mieux connaître la formation de celles de Machault, un ministre qui, sous la plume de son biographe, semble sortir de sa poche les réponses à tous les maux de l’Ancien Régime. Steven Kaplan a cependant montré que les libéraux avaient été profondément excédés par l’immobilisme de Machault sur la question des grains52. Dans son rapport au roi, L’Averdy donne à penser que le même phénomène a pu se produire pour ce qui concerne cette fois le taux d’intérêt. Il a en effet écrit dans son rapport au roi qu’après « la guerre de 1749, il y a eu un intervalle pendant lequel tout se disposait » pour le réduire. Et si l’on se souvient des conseils de Trudaine à Gournay, l’un des plus chauds partisans de la réduction du taux d’intérêt dans les années 1750, on peut se demander si la question essentielle des libéraux ne fut pas d’essayer, suivant en cela les conseils de Trudaine, de bâtir une théorie de la croissance économique qui permettrait de trouver une solution à l’indécision du gouvernement. Car, nous l’avons dit, les réticences de Machault sur le fait du commerce des grains ne trouvaient pas leur origine dans le refus de la liberté mais dans la peur des conséquences sociales et politiques de la pénurie des récoltes. La conquête de la liberté passait donc par la capacité des théoriciens de l’économie à trouver les moyens pratiques de réduire l’incertitude, c’est-à-dire de donner au gouvernement une arme capable de vaincre ses craintes sociales. Pour Gournay, comme pour la plupart des économistes libéraux, le taux de l’argent fut alors considéré « comme l’instrument magique de la régulation économique, le moyen simple, unique et suffisant à lui seul, qui préserverait le « laisser-faire la nature », en réduisant à un simple geste l’intervention des dirigeants, telle l’ouverture d’un robinet pour régler le débit de l’eau »53.

  • 54 Jean-Yves Grenier, L’économie d’Ancien Régime, Un monde de l’échange et de l’incertitude, Paris, 1 (...)

70Ce point de vue pourrait évidemment faire l’objet d’une analyse très fouillée, tant la question du taux de l’intérêt est à la base de la rupture définitive qui s’opéra, au cours des années 1750, entre la pensée mercantiliste et le libéralisme. Les études sur les taux d’intérêt, leurs mécanismes et leurs effets, constituent certainement la critique la plus virulente, et surtout la plus cohérente, que l’on ait jamais formulée à l’encontre des fondements économiques de l’organisation politique et sociale de l’Ancien Régime. En suggérant, par exemple, que le taux d’intérêt ne dépendait pas mécaniquement de la masse monétaire disponible, mais aussi de la répartition de cette masse entre ses multiples emplois possibles54, les libéraux mettaient à bas une conception du financement des dépenses de l’État, notamment des guerres, qui avait reposé sur la capacité du Trésor royal à s’assurer, par le biais des financiers, un ravitaillement constant en espèces.

  • 55 Tsuda Takumi, Traités sur le commerce de Josiah Child avec les Remarques inédites de V. de Gournay (...)
  • 56 Id., p. 40-41. L’hostilité de Gournay à l’égard des financiers est plus véhémente dans d’autres pa (...)

71Exprimées aussi rapidement, ces idées caricaturent évidemment la nature des problèmes pécuniaires de la monarchie et des relations qu’elle entretenait avec ses financiers. Les Considérations de Forbonnais et les Remarques de Gournay sur l’ouvrage de Child étaient pourtant éloquentes dans leur condamnation des financiers et de leurs conceptions monétaires qui, en élevant le coût de l’argent, détournaient ce même argent des investissements productifs des vraies richesses. Au sujet des créations d’offices et autres affaires extraordinaires que préconisaient les financiers, Gournay fit ainsi observer « que cette facilité de placer avantageusement son argent en se procurant des distinctions, soutient le prix des intérêts, ce qui nuit étrangement à la culture des terres et au commerce »55. Gournay affirma enfin que « le haut intérêt rendant toujours chez nous l’argent plus précieux que la denrée, on ne s’en défait que lorsqu’on prévoit que la denrée va devenir plus précieuse que l’argent, ce qui arrive toujours lorsque la récolte est mauvaise, alors l’espoir d’un gain sûr excite les particuliers à convertir leur argent en bled, ce qui augmente encore la disette réelle ou apparente et porte le bled à un prix excessif Mais dans les années où le bled est abondant, il tombe nécessairement à vil prix, parce que personne ne veut y placer son argent ; d’où cela vient-il ? de notre façon de calculer attachée au prix de l’intérêt de notre argent »56.

  • 57 Sur ces phénomènes voir Florin Aftalion et Patrice Poncet, Les Taux d’intérêt, Paris, 1984.

72Pour Gournay, le problème des subsistances était donc lié à la substituabilité des placements financiers qui formait une entrave au développement économique, à la fois en temps de bonnes et de mauvaises récoltes57. Dans une analyse assez proche de celle qui avait été développée par Bertin sur les conséquences des lois régissant l’importation et l’exportation des grains avant 1763, Gournay montra que le coût élevé de l’argent en France produisait des effets paradoxaux pour l’économie générale du pays, en particulier pour l’agriculture. Il estimait que le taux d’intérêt pratiqué en France interdisait de retirer, sans supporter de gros risques, les bénéfices d’une spéculation sur l’achat de grains à bas prix dans l’espoir de le revendre plus cher. Il calcula ainsi qu’une personne qui se déciderait à placer telle somme d’argent lorsque le blé n’était pas cher (à 10 livres le sac) dans l’espoir de le vendre 3 ou 4 années plus tard au moment où, selon les probabilités du temps, il devait renchérir, serait obligé de vendre ce même sac à 16 livres au moins pour ne pas perdre sa mise, voire tout son capital. Et, affirma-t-il, « Un chacun faisant le même calcul, le bled ne se vend point, le laboureur ne peut payer les impositions et crie ; on ne trouve d’autre moyen alors que d’ouvrir nos ports et de laisser sortir. Alors les Anglais et les Hollandais à qui l’argent ne coûte que 2 1/2 à 3 % l’enlèvent par leurs propres vaisseaux, et vont le porter en Espagne et en Portugal... souvent même ils le portent dans nos provinces méridionales où ils vendent 15 francs le sac, qui leur a coûté 10 livres à Nantes. En sorte qu’ils nous revendent cher ce qu’ils ont acheté de nous à bon marché ».

73Il est amusant de noter que l’on retrouve ici une partie de l’avis du Bureau de la Ville de Paris et de certains membres du Bureau du commerce sur les dangers de l’exportation. Cependant, pour Gournay ce n’était pas seulement la nationalité du transporteur qui importait mais encore les risques économiques inhérents à des taux d’intérêt trop élevés qui généraient des effets contreproductifs pour le développement de l’agriculture et le commerce. Ainsi l’argumentaire de Gournay s’attachait-il, entre autres choses, à isoler dans le coût de l’argent un élément régulateur du prix du blé dans la mesure où les possibilités d’investissements à coût réduit stimulaient la production et, par conséquent, le prix des céréales : « la diminution de l’intérêt opérera cela seule et il n’y a qu‘elle qui puisse l’opérer ».

  • 58 Jules de Vroïl, Étude sur Cliquot-Blervache, économiste du xviiie siècle, Paris, 1870, p. 4-19.

74Dans la seconde moitié du xviiie siècle, il était communément admis en France que l’on ne pouvait pas séparer le problème de la libéralisation des échanges de la diminution du coût de l’argent. Vers 1756, l’académie d’Amiens lança un concours sur le taux d’intérêt que remporta un mémoire de Cliquot-Blervache. D’emblée, cet auteur y posait en axiome que « de toutes les causes qui peuvent tarir (l’agriculture et le commerce), la plus funeste est le haut prix de l’argent relativement à la réduction que nos voisins en ont faite ». A l’appui de cette argumentation, il essaya de montrer que le haut prix de l’argent tarissait l’émulation et la décourageait, appauvrissait l’État, formait un obstacle à la concurrence, empêchait la circulation et contrariait le développement de l’agriculture, de la population et de la consommation. Et Cliquot-Blervache d’en conclure que « Lorsque l’argent est haut dans un État, c ‘est une vérité incontestable que les terres y sont à bas prix et que, lorsque l’argent est bas les terres y sont chères. Dans le premier cas, il doit arriver : 1 qu’on aimera mieux prêter ses fonds que de les répandre sur les terres, parce que ce moyen de s’enrichir sera plus prompt et plus commode ; 2 acheter des terres nouvelles qu’améliorer celles qu’on possède, parce que le prix en sera à un denier bas. Dans le second cas, l’utilité invitera à des opérations toutes contraires, les terres seront chères, on ne cherchera pas à en acheter de nouvelles, mais à augmenter le produit par de nouvelles recherches et de nouveaux travaux. L’argent sera bas ; on trouvera moins d’avantage à le prêter qu’à l’employer à la culture parce qu’alors la consommation et la valeur des denrées augmenteront, comme nous l’avons dit, en raison de la diminution de l’argent ». Fort de ses analyses, Cliquot-Blervache pensait que « la loi la plus utile et avantageuse à l’Etat serait celle qui réduirait successivement l’argent au prix où il est réduit chez nos voisins ». Il proposait donc au gouvernement d’agir en priorité sur ce levier pour donner une impulsion décisive à la croissance économique car, selon lui, « l’’esprit de la nation ne tendra jamais, sans le secours du législateur, à procurer cette réduction »58.

  • 59 Buchet du Pavillon, op. cit., p. 7.
  • 60 Buchet du Pavillon, op. cit., p. 45.

75Cette position fut un ferment de division au sein de l’école libérale et suscita de nombreuses recherches. Dès 1757, Buchet du Pavillon s’attacha à montrer que la question fondamentale n’était pas de savoir si l’intérêt de l’argent avait une influence sur l’agriculture et le commerce mais de « connaître les causes qui en déterminent le taux »59. Nous laisserons de côté pour l’instant l’analyse des raisons qui, selon Buchet du Pavillon, interdisaient de réduire autoritairement le taux d’intérêt. Pour ce qui nous concerne ici, c’est-à-dire l’opportunité pour le ministère de se doter des outils permettant de réduire les risques de la liberté du commerce des grains, il est important de noter ce qu’en dit Buchet du Pavillon : « si, en fixant (autoritairement) le taux des rentes, cette loi fait baisser l’intérêt de l’argent dans le commerce du taux, elle fait aussi monter le prix de la main d’œuvre et les denrées ; un effet est détruit par l’autre »60. Encore une fois, sur la question du taux de l’intérêt comme sur celle de l’exportation des grains, le problème essentiel n’était pas, pour le gouvernement, ni pour les théoriciens, de savoir si la diminution du coût de l’argent ou la liberté commerciale étaient de bonnes choses pour l’État, ce qui paraissait évident, mais de décider, dans une situation particulière, de leurs avantages et inconvénients plus ou moins connus et de leurs effets sur le moyen terme. Or dès qu’il s’agissait de prendre une décision, plus personne n’était d’accord.

  • 61 Op. cit., tome II, reproduit p. 528-541 et discuté par p. 477-487.
  • 62 Id., p. 484.
  • 63 Id., p. 486.

76Dans ses Recherches et considérations, Forbonnais n’hésita pas à poser la question des conséquences économiques et financières du coût de l’argent. A cet effet il publia un mémoire, rédigé en 1717 pour l’instruction des ministres, qui s’était déjà déclaré favorable à une réduction du taux d’intérêt61. Forbonnais remarqua que, sous la Régence comme au milieu du xviiie siècle, deux objections majeures étaient systématiquement évoquées pour repousser la proposition de diminuer le coût de l’argent. La première objection posait que l’abaissement du taux légal des rentes s’accompagnerait nécessairement de l’augmentation « sur le prix de toutes les denrées nécessaires à la vie et les loyers ». Mais, rétorqua Forbonnais, les partisans de la réduction répondaient « que c ‘était précisément ce qu’on cherchait », une réponse, observa-t-il, qui « convenait au temps, puisque le malheur de l’État provenait de l’avilissement des denrées62 », Forbonnais ajouta que « la réduction favorise évidemment l’amélioration des terres ; or l’amélioration des terres produit l’abondance des vivres et des matières premières, & ordinairement l’abondance baisse les prix ». Par conséquent, il « n’y a aucune augmentation à craindre sur les denrées nécessaires par une réduction forcée ; et si elle est naturelle, il est probable qu’il en résulterait une diminution dans les prix ». Le choix de la réduction étant apparemment favorable à la croissance, Forbonnais pensait qu’il était dès lors très facile de trancher le débat : « Dans ces matières revenons toujours au principe général : la baisse de l’intérêt est-elle favorable à l’amélioration et au produit des terres, vos consommations seront moins chères, plus abondantes, vos ventes extérieures plus faciles, les gains de votre Peuple augmenteront avec le travail. Si tel est l’effet général, n’entrez en discussion avec aucune classe particulière qui promettra de vous parler de l’intérêt public, quoiqu’aveuglée par le sien »63.

  • 64 Buchet du Pavillon, op. cit., p. 486-487.

77La seconde objection faite en 1717 avait estimé « qu’il faut observer une proportion exacte entre le produit des rentes et le produit soit des fonds, soit du commerce ». C’était une manière de dire que l’État ne devait favoriser aucun groupe d’intérêts mais simplement laisser librement le marché des capitaux déterminer le prix de l’argent prêté. Pourtant, selon Forbonnais, il n’existait pas de proportion exacte entre le coût de l’argent selon qu’il se destinât à l’agriculture, au commerce ou à la rente sur l’Etat : « En cette année 1754 », écrivit-il, « le produit des fonds de terre n’est pas réputé net de trois pour cent ; il n’y a donc aucune proportion entre ce produit et celui des rentes à cinq pour cent suivant l’intérêt légal... L’intérêt légal seroit donc dans une proportion plus juste avec le produit des terres s’il étoit borné à quatre pour cent... Or tant que les rentes seront légalement à cinq pour cent, le prêt marchand subsistera à six pour cent : il n’y a donc plus de proportion entre le produit du Commerce et le produit des rentes ». Et Forbonnais de conclure : « De cette explication, résulte encore la nécessité d’aider les réductions à se consommer, puisque nous voyons par expérience que le silence du Législateur entretient une disproportion entre les divers produits de l’argent contre l’ordre naturel »64.

  • 65 Le meilleur ouvrage sur la question qui expose bien la logique de la pensée physiocratique sur la (...)

78Ces digressions un peu longues sur le taux d’intérêt étaient nécessaires pour comprendre les origines intellectuelles de la décision capitale rendue par L’Averdy au mois de juin 1766 de réduire, le cours légal des constitutions de rentes en le faisant passer du denier 20 (5 %) au denier 25 (4 %). Cette mesure fut destinée à soutenir tout à la fois la croissance économique, le développement de l’agriculture et l’exportation des grains. Elle répondait aux propositions des économistes, et en particulier des physiocrates comme Quesnay et Mirabeau farouchement attachés à une réduction du cours légal des rentes65. Elle fut aussi pensée comme un outil de régulation qui devait augmenter la production de grains tout en réduisant la faculté de spéculation en cas de pénuries.

79On pourrait évidemment se demander pourquoi L’Averdy attendit le mois de juin 1766, c’est-à-dire deux ans après l’édit des grains, pour réduire le coût de l’argent s’il pensait, lui aussi, que le taux de l’intérêt était essentiel au soutien de la croissance économique. Dans le chapitre précédent, nous avons suggéré que la chronologie de cette décision était intrinsèquement liée aux activités de la caisse d’amortissement qui avait pour principal objectif de contribuer à la réduction du coût de l’argent. Il faut encore se demander si la décision d’abaisser le taux légal des constitutions de rentes fut le résultat d’un choix politique, déjà présent lors des discussions de 1717, celui de faire passer en priorité suivant aussi en cela le vœu des physiocrates, l’intérêt des propriétaires plutôt que celui des financiers et des rentiers. La réponse à cette question oblige à remarquer qu’elle tend, d’une part, à supposer que L’Averdy voulait abattre le pouvoir des financiers et, d’autre part, qu’il existait de profonds clivages d’intérêts entre les propriétaires du sol et les rentiers. Or, pour ce qui concerne la magistrature en particulier, l’examen du mémoire de Bacalan a suggéré que les Parlementaires étaient autant préoccupés par le revenu de leurs terres que par celui de leurs rentes qui, ensemble, formaient une partie essentielle de leurs patrimoines. Á moins de penser que certains magistrats prenaient le parti de s’accommoder de la variation des prix agricoles, la liberté des grains était une mesure qui servait directement leurs intérêts de propriétaires tandis que la réduction des taux, destinée à soutenir la croissance agricole, menaçait de léser les revenus de leurs rentes.

  • 66 Pierre Le Verdier, op. cit., tome IV, Miromesnil à L’Averdy, 28 juillet 1766, p. 190-192

80Il est vrai que Miromesnil écrivit à L’Averdy qu’en Normandie l’enregistrement de l’édit de réduction de l’intérêt « a fait plaisir aux négociants et aux particuliers, dont la fortune consiste en fonds de terre et en maisons, et il a fait de la peine à ceux dont la fortune consiste en rentes, soit sur le roi, soit sur des particuliers ». Le premier président ajouta ensuite que « tout le monde, à ce qu’il me semble, a vu avec peine la déclaration que vous avez fait enregistrer au Parlement de Paris, et qui permet de stipuler dans les contrats de constitution de rente la non-retenue des impositions royales... Il me semble que c’est donner atteinte à la loi, dès le lendemain qu’elle a été promulguée... Or par cette raison je vois avec regret que vous avez augmenté la défiance du public, en donnant la permission de stipuler la non-retenue des impositions royales 1 parce que l’on croit que c’est une atteinte que vous avez donné à l’édit et un pronostic qu’il ne se soutiendra pas, 2 parce que cela donne lieu au public de penser que le gouvernement ne s’occupe pas des moyens de diminuer le poids des subsides »66.

81Avant de faire connaître la réponse de L’Averdy, il faut préciser, pour éclairer le sens des propos de Miromesnil, que dès le premier juillet 1766 une déclaration royale vint assouplir l’édit du mois de juin en autorisant de stipuler dans les contrats de rente l’exemption de la retenue des vingtièmes, c’est-à-dire de relever l’intérêt versé aux prêteurs. Pour comprendre ces détails, il faut rappeler qu’avant l’édit de 1766, la situation du créancier était la suivante : pour cent livres prêtées au denier 20, il recevait de son débiteur 5 livres sur lesquelles il devait verser au fisc trois vingtièmes, soit 15 sols. Ainsi le créancier recevait de net 4 livres et 5 sols pour prix de son prêt tandis que le débiteur lui payait 5 livres dont 15 sols allaient dans les coffres du roi. Au lendemain de l’édit de juin 1766, le créancier ne recevait plus que 4 livres pour un prêt de 100 livres sur lesquels il devait encore déduire les trois vingtièmes, c’est-à-dire que son argent ne lui rapportait plus que 3 livres 8 sols. Il perdait donc 17 sols tandis que le débiteur gagnait une livre ou 20 sols. En permettant de stipuler la retenue des vingtièmes, l’édit ne faisait plus perdre que 5 sols au créancier tandis que le débiteur en gagnait 8 et que l’État abandonnait 3 sols sur ces transactions. L’État prenait donc en charge une partie du financement de la réduction du prix de l’argent.

  • 67 Pierre Le Verdier, op. cit., p. 199-200, L’Averdy à Miromesnil, 1er août 1766.

82Aux critiques formulées par Miromesnil, L’Averdy répondit qu’il n’avait pas agi à la légère mais en toute connaissance de cause : « Quant au denier vingt-cinq », dit-il, « je n’avais point mis cette liberté d’exemption dans l’édit parce que, 1 je ne voulais point qu’elle fût pour tous les cas, 2 pour tout le royaume, 3 perpétuelle. Je ne pouvais pas non plus priver Paris tout à coup, et je ne voulais l’accorder que quand le mécontentement de la banque aurait amené à dire : du moins si on nous l’eût permis ! C’est ce qui est arrivé, et alors je l’ai envoié. Par ce moyen, 1 la chose n’est pas perpétuelle : ce n’est que patente sur arrêt du Conseil, avec la clause, tant qu’il n’en sera pas par nous autrement ordonné [encore une mesure de prudence] ; 2 ce n ‘est point pour tous les cas, puisque ce n’est qu’une faculté accordée pour un temps, et que l’intérêt judiciaire reste toujours chargé de la retenue ; 3 enfin je ne suis pas obligé de l’envoyer partout, mais seulement dans les lieux où cela sera nécessaire »67.

  • 68 Quesnay..., op. cit., tome II, p. 767.

83Nous ne prétendrons pas ici expliquer pleinement la logique de L’Averdy. Mais, comme nous le verrons plus loin en détail lors de l’analyse de la discussion qui aura lieu en 1767-1768 sur les relations entre le taux de l’intérêt et le crédit, la lettre du contrôleur général suggère que la question de la réduction des constitutions de rentes a été au moins aussi agitée que celle de la liberté des grains. D’ailleurs, l’article de Quesnay sur la question du taux d’intérêt, paru dès le mois de janvier 1766, c’est-à-dire six mois avant que la décision ne soit finalement entérinée, avait peut-être déjà manifesté publiquement ses points de divergences avec l’édit final, notamment sur le problème de l’intérêt judiciaire qu’il voulait réduire de concert68.

84En fait, comme en 1764, l’édit du mois de juin 1766 n’a pas été tranché au nom d’un système exclusif de pensée ni dans le but de défendre les intérêts d’un groupe au détriment d’un autre. On avait d’abord voulu avancer contre les opinions des spécialistes qui, en dépit des progrès de l’analyse, n’étaient pas moins divisées qu’en 1717. D’autre part, il est évident que le gouvernement était conscient des effets pervers d’une réduction du taux légal des constitutions de rentes et qu’il avait anticipé les réactions probables du marché. Et s’il s’était décidé malgré toutes les objections dont il connaissait parfaitement l’argumentation, L’Averdy savait aussi que d’autres mesures, préconisées par Gournay et par Buchet du Pavillon, nous y reviendrons, pouvaient être de nature à asseoir le pas qui venait d’être accompli pour essayer d’apporter un remède à des problèmes qu’on ne pouvait pas moins éviter au lendemain de la mort de Louis XIV qu’après les guerres de Succession d’Autriche et de Sept Ans : les dépenses extraordinaires obligeaient le gouvernement à emprunter, ce qui avait pour effet d’augmenter l’intérêt de l’argent qui demeurait très élevé au lendemain de la paix, notamment à cause de la masse des dettes exigibles et arriérées et de l’existence d’un déficit budgétaire, conséquence des remboursements et de la cessation des impositions de guerre.

85En réalité, il n’y avait pas qu’une seule raison capable de justifier un édit aussi capital que celui du mois de juin 1766. Il y en avait au moins cinq qui furent résumées par L’Averdy, dans son style incomparable, à Louis XV : « En premier lieu l’agriculture et le commerce y trouveraient un avantage infini. En second lieu l’intérêt de Votre Majesté le serait assuré à 4 % ? En troisième lieu les débiteurs rangés en retireraient l’avantage de dépenser en intérêts le huitième de moins et de l’employer au remboursement du capital. En quatrième lieu les profits des financiers pourraient être diminués dans la suite en proportion. En cinquième lieu la dette de l’État pourrait par la suite en éprouver des diminutions. »

86On retrouve donc ici le cœur même de la politique menée par L’Averdy durant son ministère, une politique centrée autour de deux axes majeurs : l’encouragement de la croissance économique et le désendettement de l’État. Certes, on pouvait objecter que si l’on avait vraiment voulu stimuler la croissance, il aurait peut-être mieux valu maintenir une forte rentabilité pour les capitaux qui allaient s’investir dans l’agriculture et le commerce par rapport aux effets financiers. D’autre part, de nombreux observateurs, tel Buchet du Pavillon, avaient affirmé que l’État n’était pas en mesure de dicter la loi au coût de l’argent qui se fixait de lui-même et que, par conséquent, l’intervention gouvernementale menaçait de faire se resserrer les bourses et d’augmenter le prix de l’argent prêté.

87Là encore, L’Averdy était parfaitement conscient de ces inconvénients. Dans son rapport au roi, il n’hésita à poser la question essentielle : « Mais était-ce le temps (en 1766) de donner la loi pour faire l’argent à 4 % ? Et ne valait-il pas mieux attendre qu’il y vint de lui-même, au lieu de prendre le moment où les effets royaux perdaient beaucoup sur la place et le moment du discrédit ? ».

88La réponse du ministre fut très simple. Pour lui, attendre que l’état des affaires et de l’opinion publique soient réunies pour diminuer le coût de l’argent signifiait que le gouvernement n’y parviendrait pas « avant la prochaine guerre ». En telle sorte, que le conflit suivant débuterait très mal et qu’au retour de la paix l’État se trouverait dans les mêmes difficultés qu’en 1763, c’est-à-dire avec un crédit trop cher qui creuserait le déficit, détournerait encore les investissements de l’économie vers les finances et ferait porter la tension sur la fiscalité avec ses conséquences politiques. D’autre part, il fallait absolument éviter que les fonds remboursés par la caisse d’amortissement, qui avaient permis de réduire le taux effectif de l’intérêt à 4,5 %, n’aillent se replacer aussitôt à 5 %. L’Averdy n’avait donc aucunement l’intention de rembourser les dettes de l’État mais de procéder à une conversion forcée des rentes. Or, sans la réduction, écrivit-il « tout le monde sans exception aurait reçu son remboursement... et l’argent avancé ne serait jamais rentré au Trésor royal ». En sorte que « ne pouvant point placer à un meilleur taux sur particuliers, il était indispensable ou que le public achetât des effets royaux, qui remonteraient, ou qu’il fit rapporter son argent et le placement à 4 % d’intérêts s’établirait, ou qu’il le mît à 4 % sur particuliers, ce qui opérait le même avantage, ou qu’il le gardât dans son coffre, ce qui ne pouvait être éternel ».

89Le taux d’intérêt était donc le point stratégique de l’action économique, financière et politique de L’Averdy. Intrinsèquement liée aux activités de la caisse d’amortissement, la réduction du coût de l’argent devait stimuler la croissance économique, réduire le poids de la dette et établir la confiance, mère du crédit qui pourrait autoriser, par la suite, d’autres conversions de rentes et, dans le cadre d’une situation financière assainie, d’entreprendre en position de force le grand chantier de la réforme de la fiscalité. De puissantes contraintes obligeaient L’Averdy à agir dès 1766. En effet, l’intérêt des dettes constituées, exigibles et arriérées, ponctionnaient une partie très importante du budget de l’État et de ses institutions (clergé, états provinciaux, villes et autres communautés). À moins d’une banqueroute, dangereuse pour l’avenir de la monarchie, ou d’une augmentation des impôts, jugée contreproductive économiquement et difficilement praticable au point de vue politique, la réduction de l’intérêt des rentes était une impérieuse nécessité en 1766. La diminution du coût de l’argent préparait les opérations des premiers remboursements de la caisse d’amortissement en 1767, deux mesures successives et complémentaires qui devaient agir sur la masse monétaire pour diminuer le prix de l’argent et relever le crédit. On retrouve donc ici la logique étudiée dans le chapitre précédent. Enfin, et c’est peut-être le point capital, le poids de la dette, conséquence d’un crédit trop cher et de la hausse du coût de l’argent au fur et à mesure des années de guerre, était directement à l’origine du déficit budgétaire. Pour couvrir ce déficit, L’Averdy avait refusé, en 1764, d’emprunter, s’obligeant ainsi à tirer sur les rescriptions, c’est-à-dire à émettre des billets de crédit gagés sur les recettes fiscales des années ultérieures. Comme ces rescriptions – des effets payables à terme – formaient, comme nous le suggérerons plus loin, le premier indicateur de la santé financière de la monarchie et déterminaient le coût de l’argent emprunté par l’État – une référence essentielle pour les autres taux d’intérêts –, il était indispensable pour L’Averdy de « soutenir les rescriptions à 4 1/2 % ».

Notes

1 Lettres d’André Morellet, publiées et annotées par Dorothy Medlin, Jean-Claude David et Paul Leclerc, Oxford, 1991, 2 vol., tome I, 1759-1785, p.94, 27 août 1768.

2 Léon Say, Turgot, Paris, 1891 ; Pierre Foncin, Essai sur le ministère de Turgot, Paris, 1877, p. 568-571.

3 Les édits de Turgot, préface de Maurice Garden, Paris, Imprimerie nationale, 1976. Edgar Faure, La disgrâce de Turgot, Paris, 1961, p. 1.

4 Lucien Laugier, Turgot ou le mythe des réformes, Paris, 1979.

5 Steven L. Kaplan, Le pain, le peuple et le roi. La bataille du libéralisme sous Louis XV, Paris. 1976.

6 Gustave Schelle, Œuvres de Turgot ou documents le concernant avec biographie et notes, Paris, 1913-1923, 5 vol., tome II, p. 602-603.

7 Steven L. Kaplan, op. cit., p. 180.

8 Id.

9 Marcel Marion, Histoire financière..., op. cit., tome I, p. 243-244.

10 Selon ses habitudes, la marquise de Pompadour fit présent à L’Averdy d’une petite boite sertie de diamants qui portait les vers suivants :
« De l’habile et sage Sully,
Il ne nous reste que l’image ;
Aujourd’hui ce grand personnage
Va revivre en Laverdy ».

11 Arch. nat., 144 AP 114. Rapport concernant l’exportation et l’importation des grains (non paginé).

12 Cité par Claude Dupin, op. cit., tome I, Sur les bleds, p. 146 d’après Jean-François Melon, Essai sur le commerce, op cit.

13 Id., p. 147.

14 Marcel Marion estime, mais cependant sans preuves, que cet arrêt avait été préparé par Machault d’Arnouville.

15 Gustave Schelle, Vincent de Gournay, Paris, 1897, p. 177.

16 La personnalité de Gournay est surtout connue par le texte que rédigea Turgot après le décès de son maître, l’Eloge de Vincent de Gournay, reproduit par Gustave Schelle dans les Œuvres de Turgot, tome I, p. 595-622.

17 « On dit que M. de Gournay y avait joint d’excellentes notes, mais que M. de Machault n’avait pas jugé à propos qu’on les imprimât (15 août 1754). Il n’a pas dépendu de M. de Gournay de rendre cet ouvrage encore plus intéressant par les notes qu’il y avait ajoutées et que le Gouvernement a jugé à propos de supprimer (15 mars 1755) ». Cité par Gustave Schelle d’après Grimm, op. cit., p. 191.

18 Antoin Murphy, « Le développement des idées économiques en France (1750-1756), Revue d’histoire moderne et contemporaine, t. XXXIII, octobre-décembre 1986, p. 521, 531.

19 Sur les projets de Silhouette voir Steven L. Kaplan, op. cit., p. 98-100 auquel nous avons emprunté le sens de ces lignes.

20 Arch. nat., F12 105. Registres des procès-verbaux du Bureau du Commerce, séances des 12 janvier et 9 février 1764. Léon Biollay, Etudes économiques sur le xviiie siècle. Le pacte de famine. L’administration du commerce, Paris, 1885.

21 Cité par Léon Biollay p. 107 d’après Auget de Montyon, Particularités et observations. ; op. cit., p. 148.

22 Id.

23 Pierre-Samuel Dupont de Nemours, Analyse historique de la législation des grains depuis 1682, 1789, p. 17.

24 F12 105. Registres des procès-verbaux du Bureau du Commerce, séance du 8 mars 1764.

25 Il s’agit du rapport déjà cité plus haut conservé aux Archives nationales sous la cote 144 AP 114, non folioté.

26 Pierre Le Verdier, op. cit., tome III, p. 261, L’Averdy écrit à Miromesnil le 3 mai 1764 : : « Vous sçavez quant à l’exportation des bleds, qu’on s’en est le plus sérieusement occupé la question est pendante au Conseil de Commerce, je l’ai raportée devant le Roy ; S. M. n’a pas encore indiqué le jour qu’il y sera délibéré. Il a été fait des copies du rapport pour tous les membres du Conseil ».

27 Les citations non référencées à la suite sont toutes extraites du rapport présenté au roi.

28 Grimm, Correspondance littéraire..., op. cit., tome IV, p. 146

29 Pierre Le Verdier, op. cit., tome V, p. 43, L’Averdy à Miromesnil, 6 septembre 1767.

30 Pierre Le Verdier, op. cit., tome III, p. 295, L’Averdy à Miromesnil, 18 juin 1764.

31 Arch. nat., F10 265 Lettre de Bertin à Turgot, septembre 1774 (copie).

32 Voyez les sept lettres adressées en 1770 par Turgot à Terray, dans Œuvres de Turgot, op. cit., tome 3, p. 265-355 qui sont encore la meilleure analyse du problème des grains et des objectifs de l’administration en 1764. Cet argument est repris dans une manuscrit conservé aux Archives de l’Armée de Terre, coté A2 84s et intitulé Analyse des édits, déclarations, lettres patentes et arrêts du Conseil rendus sous le ministère de M. l’abbé Terray, contrôleur général des finances avec des observations sur son administration.

33 Pierre-Samuel Dupont de Nemours, L’enfance et la jeunesse de Dupont de Nemours racontées par lui-même, Paris, 1906, p. 268.

34 Id. Notons que l’argumentaire développé par Weulersse contre L’Averdy repose sur ces propos de Dupont de Nemours.

35 Dans ses mémoires, Dupont de Nemours condamne ainsi les parlements alors que sa correspondance avec Turgot montre au contraire que dans les années 1760 il défendait les parlements, ce que l’intendant de Limoges lui reprochait. Pour ajouter au paradoxe, notons que Turgot détestait les magistrats... mais qu’il contribuera à leur rappel sous Louis XVI !

36 G. Schelle, Œuvres de Turgot..., t. 2, p. 406.

37 Steven L. Kaplan, op. cit., p. 95.

38 Au sujet de l’édit, Terray dit tout bonnement : « Essayons, si comme il y a tout lieu de le craindre l’expérience démontre les inconvénients de cette nouvelle législation, nous reviendrons à l’ancienne ». Steven Kaplan, op. cit., p. 137.

39 Voyez Bibl. nat., Fr 13147, plusieurs mémoires adressés par Beaujon à L’Averdy les 17 et 20 décembre 1763. Le rapport de L’Averdy à Louis XV montre que toutes les décisions financières de son ministère firent l’objet d’un arbitrage après un tour de table avec les principaux marchands et banquiers français et étrangers, même ceux, tel Beaujon, qui ne furent plus d’accord avec la politique libérale conduite par le contrôleur général et son ami Laborde et qui préférèrent venir au secours des idées conservatrices, en terme politique et financier, nous le verrons dans l’épilogue, de l’abbé Terray.

40 Les idées de Bacalan ont été étudiées par F. Sauvaire-Jourdan, « Isaac de Bacalan et les idées libre-échangistes en France vers le milieu du xviiie siècle », Revue d’économie politique, tome XVII, juillet 1903, p. 587-615 et août 903, 698-708. Sauvaire-Jourdan a présenté Bacalan comme l’un des plus brillants économistes du xviiie siècle et dont les idées auraient été très largement en avance sur celles des physiocrates, notamment de Quesnay. Sur ce point voyez François Quesnay et la physiocratie, Paris, I.N.E.D., 1958, tome I, p. 381-382.

41 François Quesnay et la physiocratie, op. cit., tome II, p. 769.

42 G. Schelle, Œuvres de Turgot..., tome II, p. 513.

43 Gustave Schelle, Du Pont de Nemours et l’École physiocratique, Paris, 1888, p. 32-35.

44 F12 106, Registres des procès-verbaux du Bureau du Commerce, lettre de L’Averdy (copie), 15 avril 1766.

45 La question des rapports entre la métropole et les colonies, et les débats suscités par cette question sous L’Averdy, a été magistralement étudiée par Jean Tarrade, Le commerce colonial de la France à la fin de l’Ancien Régime, L’évolution du régime de « l’Exclusif » de 1763 à 1789, Paris, 1972, 2 vol.

46 Id., tome I, p. 280.

47 La question des défrichements et dessèchements a été presque épuisée par André J. Bourde, Agronomie et agronomes en France au xviiie siècle, Paris, 3 vol., tome III, p. 1077 et suivantes.

48 Jean Meyer, La noblesse bretonne au xviiie siècle, Paris, 1966, 2 vol., t. 1, p. 558. On ne dispose pas de données antérieures pour cette province exportatrice de grains. De 1770 à 1780, la moyenne les défrichements annuels fut de 6 300 arpents contre 35 000 en 1768 et 23 000 en 1769.

49 La politique d’assistance mise en place sous le ministère de L’Averdy ne sera pas traitée dans cet ouvrage. Elle fera l’objet d’une autre publication qui se fondera sur les résultats de l’enquête hospitalière lancée par L’Averdy dès le mois de février 1764.

50 Nous avons utilisé la traduction de 1764 rééditée par Eugène Daire dans la Collection des principaux économistes, tome XIV.

51 Buchet du Pavillon, Essai sur les causes de la diversité des taux de l’intérêt de l’argent chez les peuples, Londres et Paris, 1757.

52 Steven L. Kaplan, op. cit., p. 85. « En un mot », écrit cet auteur, « la liberté n’est pas pour Machault une solution de rechange mais un complément à l’action de la police ».

53 Citée par Simonne Meyssonnier dans La Balance et l’Horloge. La genèse de la pensée libérale en France au xviiie siècle, Paris, 1989, p. 189.

54 Jean-Yves Grenier, L’économie d’Ancien Régime, Un monde de l’échange et de l’incertitude, Paris, 1996, p. 182.

55 Tsuda Takumi, Traités sur le commerce de Josiah Child avec les Remarques inédites de V. de Gournay d’après les manuscrits de la bibliothèque de Saint-Brieuc, Tokyo, 1983, p. 22.

56 Id., p. 40-41. L’hostilité de Gournay à l’égard des financiers est plus véhémente dans d’autres passages : « C’est encore une grande erreur de croire que les financiers puissent jamais être la ressource de l’État dans aucun cas, on ne peut les regarder comme ressource que dans deux seuls ; dans celui où dans un besoin pressant on les taxerait, ou dans celui où ils prêteroient des sommes considérables », id., p. 306.

57 Sur ces phénomènes voir Florin Aftalion et Patrice Poncet, Les Taux d’intérêt, Paris, 1984.

58 Jules de Vroïl, Étude sur Cliquot-Blervache, économiste du xviiie siècle, Paris, 1870, p. 4-19.

59 Buchet du Pavillon, op. cit., p. 7.

60 Buchet du Pavillon, op. cit., p. 45.

61 Op. cit., tome II, reproduit p. 528-541 et discuté par p. 477-487.

62 Id., p. 484.

63 Id., p. 486.

64 Buchet du Pavillon, op. cit., p. 486-487.

65 Le meilleur ouvrage sur la question qui expose bien la logique de la pensée physiocratique sur la question du taux de l’intérêt est celui d’André Rougon, Les Physiocrates et la réglementation du taux de l’intérêt, Paris, 1906.

66 Pierre Le Verdier, op. cit., tome IV, Miromesnil à L’Averdy, 28 juillet 1766, p. 190-192

67 Pierre Le Verdier, op. cit., p. 199-200, L’Averdy à Miromesnil, 1er août 1766.

68 Quesnay..., op. cit., tome II, p. 767.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1999

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