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Finances et politique au siècle des Lumières

 | 
Joël Félix

Deuxième partie. La politique économique et financière de l'Averdy

Chapitre IV. Les dettes de l’État

Texte intégral

  • 1 Bibl. nat., Fr. 6498, f° 110 (sans date). Ces documents furent sans doute mis sous les yeux de Lou (...)

1Pour pénétrer dans le labyrinthe des dettes de l’État, L’Averdy disposait d’un état global et d’états détaillés de la dette dressés par les bureaux du contrôle général. À la fin de 1762, Jean-Nicolas de Boullongne (1726-1787), intendant des finances, qui avait la comptabilité du Trésor royal dans son département, avait été chargé par Laborde, sous le ministère de Bertin, d’établir, d’une part, le tableau des revenus ordinaires et extraordinaire ainsi que des dépenses pendant les six années de guerre, d’autre part l’état des finances et du déficit au sortir du conflit1. Ces documents originaux ayant malheureusement disparu, il est nécessaire de recourir à des sources de seconde main pour tenter d’évaluer le montant des dettes en 1764.

I. LES DETTES DE LA FRANCE EN 1764

2Mathon de la Cour, dont les sources apparaissent généralement comme assez fiables, a publié dans sa collection de documents financiers un état de la dette en 1764 qui est peut-être le fruit des recherches des bureaux ministériels. Selon ce document (voir tableau 7), la situation financière du royaume était préoccupante. Le capital total des rentes constituées, des avances, des anticipations et des dettes des départements y est évalué à plus de 2 milliards de livres, soit près de 7 années des revenus bruts de la monarchie. Cette dette coûtait annuellement 93 millions d’intérêts (près du tiers des recettes) auxquels s’ajoutaient 53 millions pour le paiement des seuls arrérages des rentes viagères. En 1764, le financement de la dette aurait donc ponctionné quelques 146 millions de livres, soit 47 % d’un revenu brut alors évalué à près de 310 millions.

  • 2 Chevalier Hennet, Théorie du crédit public, Paris, 1816.

3Sur la base d’autres documents, James Riley a calculé que le principal de la dette de la France s’établissait au 1er janvier 1753 à 819,6 millions de livres et ses arrérages à la somme annuelle de 40,98 millions. Cette évaluation correspond à celle qui a été publiée, au début du xixe siècle, par le chevalier Hennet qui précisa cependant que l’État français émit, entre 1753 et 1763, des emprunts pour un montant total de 582 millions, soit une ponction annuelle supplémentaire de 29 millions d’intérêts2. En combinant les chiffres de ces deux auteurs, la dette des emprunts au lendemain de la guerre de Sept Ans aurait donc représenté en capital (1 400 millions) et en intérêts (69 millions), une somme très inférieure aux données de Mathon de la Cour.

  • 3 Charles-Joseph Mathon de la Cour, Collection de comptes-rendus, pièces authentiques, états et tabl (...)

Tableau 7 Situation financière de la France en 17643

Tableau 7 Situation financière de la France en 17643

4L’étude d’Howard Shakespeare sur les rentes et les emprunts royaux aboutit encore à des résultats différents. D’après les informations fournies par cet auteur sur les diverses émissions de rentes entre le Visa et 1761, il est possible de calculer que le capital de la dette de la France en 1764 atteignait le chiffre de 3 milliards et coûtait 130 millions de livres par an. Ces nouvelles estimations sont quelque peu outrancières de notre fait puisque l’addition des emprunts émis par le gouvernement de 1723 à 1761 aboutit nécessairement à un chiffre maximum. Dans les faits, le gouvernement mettait sur le marché des emprunts à terme dont le capital s’amortissait au bout de 10, 12 ou 15 années. D’autre part, certains emprunts étaient payables, partie en effets, partie en argent comptant. De telle sorte que le capital ancien de la dette était partiellement converti et absorbé par un nouvel emprunt. En outre, comme une partie significative des rentes aliénées à partir du ministère d’Orry le fut sous la forme d’emprunts viagers, les intérêts et le capital de la dette diminuaient au fur et à mesure du décès des rentiers. Certes, cet amortissement naturel était loin de compenser l’intérêt exorbitant qu’avait accordé l’État pour ce type d’emprunts. Mais avec le temps les rentes non perpétuelles s’amortissaient quand même. Ainsi, en 1782, les intérêts à verser aux acquéreurs des rentes viagères émises entre 1737 et 1761 ne représentaient plus qu’une somme de 11 millions sur les quelques 22 millions originellement constitués. Enfin, il ne faudrait pas oublier que la caisse des amortissements de Machault remboursa effectivement une partie du capital de la dette de l’État jusqu’à sa suspension en 1759. Tim Le Goff a évalué que ces remboursements se seraient élevés à un total de 270 millions. Ces résultats nous paraissent cependant surestimés puisque, comme nous l’avons vu plus haut, les nouvelles impositions levées par Machault pour financer la caisse d’amortissement n’ont pas toutes été destinées au remboursement des dettes de la guerre de Succession d’Autriche.

5Si tous ces chiffres sont contradictoires, c’est encore parce que la définition des dettes de l’État n’a pas le même sens sous la plume des divers auteurs. En effet, le chevalier Hennet, James Riley et Howard Shakespeare n’ont considéré que le capital des emprunts contractés par l’État en vertu d’édits dûment vérifiés et enregistrés par les cours supérieures. Certes, on ne peut pas douter que les rentes viagères, les tontines et les rentes perpétuelles aient absorbé, comme le prouvent les totaux de Riley et d’Hennet, environ 67 millions par an en 1764, soit 21,5 % des recettes brutes du gouvernement. Dans son rapport au roi, L’Averdy estimera d’ailleurs que la ferme générale versait chaque année 67 millions pour les rentes perpétuelles et viagères qui se payaient par la Ville de Paris. Mais à ces sommes déjà très considérables, s’ajoutaient les intérêts de nombreuses autres dettes qui ne sont pas comptabilisées par Riley, Shakespeare ou Hennet. Il s’agit d’abord des dettes contractées par le gouvernement par l’intermédiaire des corps, notamment les états provinciaux et le Clergé, dont les trésoriers retenaient le payement sur les versements qu’ils devaient effectuer au Trésor royal. À ces intérêts cachés s’ajoutaient encore les sommes affectées sur les caisses des fermes et des recettes générales que les financiers conservaient également comme rémunération de leurs avances ou de leurs cautionnements. Il faudrait enfin compter avec les intérêts des billets ou des reconnaissances de dettes délivrés aux fournisseurs par les trésoriers des divers départements ministériels ainsi que le coût des rescriptions et des billets des fermes.

6Le document de Mathon de la Cour sur l’état des finances du royaume en 1764 est donc peut-être plus proche de la réalité de l’endettement de la France que ne le suggère une simple globalisation des emprunts d’État. Il est vrai que le chapitre des rentes viagères, porté à un peu plus de 53 millions, laisse perplexe puisque les emprunts viagers et les tontines, selon les calculs des émissions, ne coûtaient certainement pas plus de 33 millions par an dans les années 1760. L’Averdy estimera d’ailleurs ce chapitre de dépenses à « environ trente millions » en 1768. Il est difficile de savoir si la différence de 23 millions est une erreur de transcription. À cet égard, il convient de noter que les arrérages des emprunts perpétuels et viagers que versait la Ferme générale ne constituaient qu’une partie des intérêts des emprunts d’État. De nombreuses rentes et grâces viagères étaient en effet affectées sur d’autres caisses. Le rapport de L’Averdy fournit de nombreux détails sur ces emprunts « invisibles » éparpillés dans les états de distribution des finances et qui ne sont jamais comptabilisés dans la masse globale des dettes de l’État. Ainsi, en 1767, la ferme des postes dut acquitter, sur le montant d’un bail de 7,1 millions, 234 000 livres de pensions annuelles (pour la plupart des récompenses aux ministres retirés), 200 000 livres pour l’intérêt d’un emprunt en rentes viagères au capital de 2 millions constitués sur l’Ordre du Saint-Esprit, 320 000 livres pour prix des intérêts à 4 % des fonds d’avances des fermiers, 400 000 livres de remboursements, soit, sans y comprendre divers gages, plus de 16 % des recettes totales des postes. Enfin, selon le rapport de L’Averdy, les recettes générales furent chargées, en 1767, de percevoir 118 millions dont 45 furent destinés aux dépenses locales. Sur cette somme, un cinquième, environ, servit à payer des intérêts divers : 5,5 millions pour les gages, c’est-à-dire les intérêts du capital des offices dans les généralités des pays d’élections, 213 000 livres pour les rentes sur les tailles, 1 000 000 pour un prêt des receveurs généraux et un autre million pour divers fonds avancés au gouvernement.

  • 4 L’Averdy notait ainsi que sur les 4,5 millions de livres destinés aux appointements et gages du Co (...)

7En l’absence de comptes vraiment détaillés des finances de l’Ancien Régime, il sera toujours illusoire de rechercher le montant exact des dettes de l’Etat4. Cependant, il ne paraît pas outré de penser, qu’en 1764, les dettes de toute nature – emprunts, intérêts des offices, avances, billets des financiers, etc. – représentaient un capital de 2 200 millions, soit plus de 7 années de revenus. En posant, comme le fait le document publié par Mathon de la Cour, qu’il ne serait pas possible au gouvernement d’acquitter, au retour de la paix, le capital mais seulement l’intérêt des dettes des départements ministériels ou des avances des financiers, la projection du poids de la dette en 1764 s’établit à 120 millions par an ou 38 % des recettes totales, cela sans y comprendre les fonds destinés à l’amortissement. Cette évaluation, que nous affinerons plus loin, nous paraît probable et semble même avoir été retenue, nous le verrons, par L’Averdy et les observateurs du temps, comme la base de leurs calculs lors des réflexions qu’ils menèrent de concert pour trouver les moyens de résorber les dettes de l’État.

  • 5 Selon le Chevalier Hennet, op. cit.

8Bien sûr, cela n’était pas autant que les dettes à la mort de Louis XIV qui, après une première réduction des créances, coûtaient, selon un document officiel publié en 1719, 89 millions par an, soit 54 % des revenus bruts et représentaient alors un capital de deux milliards ou douze années de recettes ordinaires. Mais assurément 1764 était le moment d’un grand temps de crise si l’on songe qu’en 1816, les dettes de la France, qui comprenaient celles toujours non liquidées de l’Ancien Régime et de la Révolution, s’établissaient, selon le chevalier Hennet, à 3.235 millions ou 6 années de revenus5.

9Un état de la dette publique conservé aux Archives nationales pour l’année 1782 fournit encore quelques points de comparaison très intéressants pour apprécier la situation financière de la France en 1764 (voir tableau 8, p. 144). En 1782, le capital de la dette non exigible, c’est-à-dire perpétuelle ou constituée, aurait représenté, sur le pied réduit du denier vingt, la somme de 1 376 millions et coûté près de 69 millions d’intérêts. Il fallait cependant y ajouter plus de 58 millions de versements annuels pour acquitter les rentes viagères, ce qui portait le coût total de la dette en rentes de toute nature à 127 millions, soit 27 % des recettes de 1782 (462 millions) ou 38 % des revenus de 1764.

10À ce premier chapitre de dettes, qualifiées à juste titre de dette publique proprement dite, s’ajoutaient encore 774 millions de dettes particulières et non publiques comprenant le capital des offices, les fonds d’avances et les cautionnements des financiers ainsi qu’une troisième catégorie de dettes formée par les dépenses arriérées et les anticipations pour un total de 400 millions de livres. Ainsi, en 1782, la dette globale de l’État pouvait-elle être évaluée à 2,5 milliards. En posant que le gouvernement devait verser un dédommagement de 5 % pour prix du capital des dettes compris dans les chapitres 2 et 3, la charge de la dette pesant sur les recettes de l’État était à peu près équivalente en 1782 (169 millions) à celle de 1764 (142 millions). Il y avait cependant une différence de taille puisque les revenus de 1782 étaient supérieurs de 150 millions relativement à ceux de 1764. Par, conséquent, en 1782, la dette n’aurait consommé que 37 % des revenus de l’État contre 46 % en 1764.

11On ne peut certainement pas dire qu’un État endetté à concurrence d’un tiers de ses revenus ne soit pas dans une situation préoccupante. Pourtant, après 1782, la monarchie continua à emprunter, ajoutant au moins 60 millions de nouveaux intérêts à sa dette dont le coût global allait atteindre la barre des cinquante pour cent à la veille de la Révolution. Ces chiffres sont évidemment très grossiers et sans doute inférieurs à la réalité. Une seule mauvaise année agricole pouvait dégager une moins-value fiscale de dix millions et obliger l’Etat à tirer sur les anticipations. Mais de tous ces calculs, une chose essentielle surgit nettement : dès lors que le coût de la dette du royaume atteint ou dépasse 40 pour cent de ses revenus bruts, l’effondrement financier paraît inévitable et il survient avec d’autant plus de célérité que s’amorce une spirale de l’endettement et de l’argent cher. L’interprétation politique des crises financières de l’Ancien Régime perd donc ici de sa force face à un constat technique très simple : à un moment donné, le gonflement de la dette qui est fondamentalement, nous l’avons vu, le fait des guerres, mais aussi la conséquence d’une structure archaïque du crédit et de la fiscalité, nous le verrons, devient tout à fait insupportable. Il se développe alors une série d’effets pervers qui seront analysés plus loin. Et, finalement, le système s’effondre de lui-même.

  • 6 Arch. nat., F30 110, « Cinq états pour constater la dette publique au 1er de janvier 1782 ».

Tableau 8 État des dettes de la France en 1764 et en 1782 suivant le modèle de répartition de 17826

Tableau 8 État des dettes de la France en 1764 et en 1782 suivant le modèle de répartition de 17826

12La situation financière dont hérita L’Averdy fut donc l’une des plus sérieuses que connut la France au xviiie siècle. Il n’était d’ailleurs pas besoin de tous ces chiffres pour le comprendre puisqu’entre 1740 et 1763, en 24 ans, la France avait essuyé 15 années de guerre. En outre, comme nous le verrons plus loin, les recherches entreprises par les bureaux ministériels à compter de 1764 pour liquider et convertir les dettes exigibles et arriérées de la guerre révéleront que les dettes des départements des Affaires étrangères, de la Guerre et de la Marine dépassèrent de très loin les évaluations portées dans le tableau des dettes de Mathon de la Cour.

13La tâche qu’allait devoir affronter L’Averdy était donc un véritable casse tête : des dettes énormes, dont le détail était en fait très mal connu, des revenus nettement insuffisants pour couvrir les seules dépenses ordinaires et, par conséquent, un déficit budgétaire considérable.

14En effet, si l’on en croit Mathon de la Cour, les recettes brutes de l’année 1764 étaient prévues pour une somme globale de 309 millions. Les déductions pour les dépenses affectées en paiement de dépenses locales et d’administration acquittées par les caisses des comptables et des financiers devaient s’élever à 194 millions. Le Trésor royal ne pourrait donc espérer recevoir que 115 millions de recettes pour payer les dépenses des ministères évaluées à 138 millions. Selon ces prévisions budgétaires, l’année 1764 allait donc dégager un déficit de 23 millions, cela sans y comprendre 18 millions de « plus mangé d’avance », c’est-à-dire de revenus déjà consommés au cours de l’exercice 1763 par anticipation sur les recettes de l’année 1764.

  • 7 Bibl. nat., Nouv. acq. fr. 6498, f° 87.
  • 8 Suivant ces données, il ne pouvait pas être inférieur à 100 millions, soit l’équivalent des recett (...)

15Le rapport de L’Averdy à Louis XV donne l’image d’une situation encore plus accablante des finances au début de son ministère. Bertin lui avait d’ailleurs confié que « le tronc (des finances) est pourri ». Le nouvel arrangement des finances que L’Averdy réalisa à la hâte avec ses collaborateurs au cours de la dernière quinzaine du mois de décembre 1763 montrait d’ailleurs que « les anticipations portaient sur tous les revenus de l’État, en sorte que les charges de l’année déduites il ne restait pas 40 millions de livres pour l’année suivante ». Cette vision pessimiste est confirmée par un billet de Laborde, adressé à Bertin en 1763, exprimant au ministre son souhait de ne « pas excéder les 90 millions de livres » tirées par avance sur les fonds de 17647. Le déficit prévisible du « budget » de la première année financière de L’Averdy promettait donc d’être tout à fait considérable8.

16I1 fallait donc trouver des solutions pour continuer de financer les dépenses de l’État et payer ses dettes. Car dans l’immédiat après-guerre, il n’était plus possible de faire appel au crédit public ni rechercher des secours dans les grands corps de la monarchie. Les états provinciaux, qui avaient accepté de prêter au roi, s’étaient endettés pour acquitter les impositions de la guerre. Selon L’Averdy, le Clergé, qui avait la fâcheuse habitude d’emprunter pour payer ses impositions, était obéré d’environ 120 millions de dettes contractées pour le versement des dons gratuits. Les finances des villes et des municipalités, nous le verrons, se trouvaient également dans la plus grande, confusion, conséquence des impositions extraordinaires levées au profit de l’État. D’autres dettes risquaient encore de faire porter une lourde charge sur le budget de la monarchie. Les comptoirs de la Compagnie des Indes avaient été dévastés durant la guerre tandis que la plupart des hôpitaux des grandes villes, engorgées par les mendiants, étaient au bord de la banqueroute.

  • 9 Édit d’avril 1763.
  • 10 Arch. nat., H 640, L’Averdy au duc d’Aiguillon, 27 décembre 1763 (autographe).

17Dans un tel chaos, il n’était guère que deux possibilités d’assainissement financier : déclarer une banqueroute, totale ou partielle, ou alors reconnaître l’ensemble de la dette moyennant certains aménagements et une série d’actions propres à trouver de nouvelles ressources. Mais dans le fond, L’Averdy n’avait guère le choix. Au lendemain d’une défaite militaire, l’idée de la banqueroute de l’État était insupportable et pouvait contenir les germes d’un bouleversement général. En outre, les dettes et les créances de l’État étaient tellement embrouillées que pour peu que le gouvernement suspendît ses paiements, nul ne pourrait plus payer en France. De purement financier, l’effondrement risquait donc d’être économique, voire politique et social. Rejeter l’idée d’une banqueroute de l’État fut chose d’autant plus facile à L’Averdy que le roi, le gouvernement et l’opinion publique y étaient farouchement opposés. D’ailleurs, dans ses déclarations de 1763, Louis XV avait déjà publiquement manifesté « la ferme résolution où Nous avons toujours été de remplir tous nos engagements »9. Soucieux d’éviter les reculades du gouvernement qui avaient tellement empoisonné la confiance, L’Averdy, ce partisan de la concertation, ne pouvait pas entamer son ministère par des mesures autoritaires que le gouvernement était bien incapable d’entreprendre politiquement, financièrement et même techniquement. L’Averdy ne serait d’ailleurs jamais l’homme de la banqueroute : « ma main », écrivit-il dès le mois de décembre 1763, « ne se prêteroit point à deshonorer la France par des voies iniques qui libèrent les dettes sans les paier ».10

II. L’ÉDIT DE LIBÉRATION DES DETTES DE L’ÉTAT DÉCEMBRE 1764

18Il appartint donc à L’Averdy de déterminer les moyens propres à garantir la dette et la fortune des créanciers de l’État, c’est-à-dire assurer le paiement des intérêts et, suivant le choix nettement affirmé par le gouvernement, trouver les moyens d’éteindre progressivement le capital de ses emprunts et de ses autres engagements. La belle mécanique fut réglée par un copieux édit en 48 articles daté du mois de décembre 1764 portant libération des dettes de l’État. Ce texte reprenait les précédentes déclarations de Bertin mais en les corrigeant et en les perfectionnant suivant les vœux émis par la magistrature dans ses remontrances des années 1750.

19Le préambule de cet édit annonçait l’ambition positive d’un projet qualifié de plan général de finance. À terme, il devait aboutir « à l’entière extinction des dettes... par une voie assurée, continuelle, existante par elle-même, indépendante de tous événemens & de toutes autres dépenses » et cela sans « nouvelles impositions ». Et tel était bien le vœu des magistrats et des observateurs du temps qui tous, ou presque tous, recherchaient les voies d’un système financier qui fût capable de réaliser cet équilibre, cher aux économistes, donnant au roi ce dont il avait besoin pour les dépenses de l’État sans nuire au bonheur de ses sujets ni tarir les efforts louables et nécessaires de l’agriculture et du commerce.

20Quatre principes dirigeaient en conséquence ce texte. Le premier principe déclarait remboursable le capital de toutes les dettes de l’État, quelles qu’elles soient, moyennant une réduction générale sur le pied « du denier vingt des intérêts du capital ». En termes clairs, ce petit bout de phrase signifiait que le remboursement du capital des dettes portant intérêt s’effectuerait conformément à l’opération mathématique suivante : intérêts x 20. En telle sorte que le titulaire d’une rente perpétuelle sur l’État acquise moyennant le versement de 1 000 livres au trésor royal et produisant, au taux de 4 % (denier 25), un intérêt annuel de 40 livres ne se verrait rembourser que la somme de 800 livres, abandonnant ainsi 200 livres de son capital au profit de l’État dans le cas de son éventuel remboursement. Il est probable que cette mesure était destinée à éteindre le capital des dettes anciennes, en particulier des billets de la banque de Law convertis en rentes à 2,5 %, dont les arrérages coûtaient 22 millions de livres par an, c’est-à-dire l’équivalent de ce vingtième que le gouvernement avait eu tant de mal à proroger. En théorie, la réduction du capital de ces rentes devait permettre de réaliser une économie de plus de 150 millions, portant le capital amortissable à 443 millions au lieu de 600 millions.

21Pour Bertin et L’Averdy, le principe d’une réduction autoritaire du capital remboursable de la dette de l’État n’était pas contestable en soi. En effet, de nombreux rentiers n’avaient jamais versé un capital entier pour prix de l’acquisition de leurs rentes. Ils les avaient achetées, soit par un mélange d’espèces et d’effets royaux dépréciés, soit encore à la Bourse à un prix nettement inférieur à leur valeur originelle d’émission. Cependant, par souci de justice, L’Averdy accompagna de plusieurs restrictions la clause de réduction du capital remboursable. Ces entorses à la règle générale permettaient notamment aux rentiers, s’ils le souhaitaient, de demander leur remboursement sur le pied de leur cotation, c’est-à-dire de leur valeur effective, au jour de leur acquisition. L’Averdy autorisait même certains titulaires de rentes, ceux qui pouvaient justifier les détenir à titre successif, à adresser des mémoires au contrôle général des finances afin d’obtenir leur remboursement sur le pied du capital originellement versé. Le contrôleur général ménageait ainsi les patrimoines familiaux constitués sans esprit de spéculation sur les titres de l’État.

  • 11 La fraude était particulièrement tentante dans le cas des rentes viagères. Il suffisait en effet d (...)
  • 12 Le rapport de L’Averdy ne fournit donc aucun chiffre global et définitif du montant de la dette.

22Le second principe de l’édit de décembre 1764 ordonnait une liquidation et une conversion générale de la dette à la fois exigible et non exigible existante au premier janvier 1765. L’Averdy reconnaissait l’aspect contraignant de cette mesure puisque tous les titulaires de rentes – qu’ils soient français ou étrangers – se voyaient placés dans l’obligation de représenter leurs titres, de les faire vérifier et d’en obtenir de nouveaux. Mais le contrôleur général en attendait divers avantages administratifs et financiers. Il était en effet à présumer que certains rentiers ne se manifesteraient jamais, ce qui devait permettre d’alléger un peu le fardeau de la dette. D’autre part, cette contrainte pouvait permettre de déjouer les nombreux faussaires qui, apparemment, étaient parvenus à se faire payer les intérêts de rentes dont ils n’avaient jamais versé le capital11. Mais la conversion générale avait surtout pour ambition de mettre de l’ordre dans toutes les parties de rentes et de créances sur l’État de manière à unifier la dette et à se faire une idée exacte de son montant total. Pour L’Averdy, un magistrat habitué à trancher sur pièces, rien ne servait en effet d’échafauder des plans financiers pour rétablir la confiance et le crédit s’ils n’étaient fondés sur des calculs exacts et, par suite de ces nouvelles formalités, sur une certaine transparence. Certains se gaussèrent d’une telle conversion qui, selon eux, coûterait cher et allait prendre au moins vingt années. L’Averdy fut en effet beaucoup trop optimiste et dut à plusieurs reprises accorder de nouveaux délais pour la représentation des titres. Mais au mois de janvier 1768, le contrôleur général était à peu près assuré que l’opération serait achevée avant la fin de l’année et qu’elle permettrait enfin de connaître le montant exact de l’endettement de la monarchie12.

23Le troisième principe de l’édit de décembre 1764 essayait de concilier les intérêts de l’État avec ceux des créanciers et des contribuables afin de parvenir à l’extinction des dettes du gouvernement sans procéder à une banqueroute ni à une augmentation générale des impôts. À cet effet, il était établi plusieurs taxes qui devaient être prélevées exclusivement sur ceux qui avaient profité des largesses de l’État et qui ponctionnaient les revenus de l’agriculture et du commerce : les rentiers. La première de ces taxes était un droit de mutation à percevoir sur les cessions des rentes acquises antérieurement au 1er janvier 1758 et des rentes constituées au profit du Roi par l’intermédiaire des corps, des villes et des communautés. C’était une manière, apparemment avantageuse pour le fisc, d’éviter les spéculations massives sur ces titres. La nouvelle taxe devait frapper les mutations s’effectuant, soit par succession collatérale, donations ou legs, soit par ventes, transports, échanges, reconstitutions et autres de même nature. Son montant, payable par l’acquéreur, était fixé à concurrence d’une année de revenu. Par souci de modération, cette taxe pouvait faire l’objet de deux versements annuels par forme d’une retenue opérée par les payeurs des rentes au moment du versement des arrérages. Quant aux gens de mainmorte, qui n’avaient pas la faculté de vendre ni d’aliéner leurs contrats, ils étaient désormais tenus d’acquitter chaque année un droit représentatif du droit de mutation équivalent au quinzième du montant de leurs intérêts. Par l’établissement du droit de mutation, L’Averdy assurait ainsi la victoire des mesures avortées de Machault et de Bertin pour fiscaliser les rentes, notamment celles qui appartenaient au Clergé.

  • 13 L’impôt du dixième créé par Desmaretz avait subsisté notamment sous la forme d’une retenue sur les (...)

24La seconde taxe, le dixième d’amortissement, consistait dans une retenue sur le versement des arrérages de toutes les créances sur l’État qui n’étaient pas soumises au droit de mutation. Il s’agissait des effets au porteur (rentes et billets de toute nature), des rentes perpétuelles aliénées postérieurement à 1757, des tontines et de toutes les autres dettes de l’État non remboursées et portant intérêt, contractées à la suite d’échanges et d’acquisitions de terres ou de remboursement de droits et d’offices supprimés. La perception du dixième devait être également étendue aux dépenses comprises dans les états du Roi sans néanmoins frapper celles qui étaient déjà soumises au dixième de retenue13. Cédant enfin au poids de la pression publique excitée contre les profits des financiers, L’Averdy étendait le prélèvement du dixième d’amortissement aux intérêts, bénéfices, taxations, attributions et émoluments perçus par les fermiers, les régisseurs et généralement tous les comptables chargés du maniement des finances.

  • 14 L’ensemble des opérations de la conversion et de la liquidation des divers types de rentes et effe (...)

25Le dernier principe de l’édit du mois de décembre 1764 opérait une distinction très nette entre les procédures de paiement des intérêts et celles du remboursement du capital de la dette, deux fonctions qui avaient été autrefois cumulées par la caisse des amortissements de Machault. À cet effet, L’Averdy créait une nouvelle caisse, dite caisse des arrérages, qui, à compter des six premiers mois de l’année 1766, devait exclusivement payer les intérêts des dettes exigibles liquidées et converties en titres nouvels au porteur ou en contrats de rente selon la volonté de leur propriétaire14. Les arrérages des rentes perpétuelles de 1720 et de 1721 ainsi que ceux des rentes viagères et tontinières continueraient donc d’être acquittées par les payeurs des rentes de l’Hôtel de Ville sur les fonds qui leur avaient été affectés lors de leurs édits de création.

26La caisse des amortissements établie en 1749, dont les activités avaient été suspendues pendant la guerre de Sept Ans, reprenait ses fonctions sous le nom de caisse générale d’amortissement. À compter du 1er janvier 1766, elle serait chargée de rembourser le capital des rentes et des effets royaux liquidés et convertis en vertu de l’édit de décembre 1764. La désignation des effets à rembourser – ou amortir – devait être effectuée au début de chaque année, au mois de janvier, à l’issue d’une loterie. Enfin, et sur la base de la réduction ordonnée du capital originel, les billets sortis de la roue pour participer au remboursement effectif devaient être payés dans le courant de l’année, de trois mois en trois mois.

27La dotation de la caisse des arrérages semblait garantie puisque l’État, malgré la suspension de ses payements en 1759, avait toujours honoré ses engagements de payer les intérêts des rentes perpétuelles et viagères. Néanmoins, l’édit de 1764 précisait que la caisse des arrérages serait financée par les revenus du premier et du second vingtième ainsi que par le produit des deux sols pour livre du dixième, toutes impositions qui avaient été prorogées par la déclaration du mois de novembre 1763. L’édit de libération des dettes ordonnait en outre que le Trésor royal se chargerait de fournir le supplément de fonds dans le cas où les revenus de la caisse des arrérages se révéleraient insuffisants.

  • 15 Dès 1766, la caisse d’amortissement devait recevoir de celles des arrérages les économies réalisée (...)

28Quant à la nouvelle caisse des amortissements, elle se voyait affecter plusieurs sources de revenus. La caisse des arrérages devait lui verser dix millions en 1766 et en 1767, sept millions en 1768 et en 1769, cinq millions en 1770 et en 1771, enfin trois millions par an de 1772 à 1787. A compter du 1er janvier 1766, la caisse des arrérages lui destinerait par ailleurs les deux tiers des intérêts des rentes perpétuelles ainsi que le tiers des arrérages des rentes viagères et des tontines qu’elle n’aurait plus à payer par suite des remboursements de leurs capitaux15. Le solde de ces économies serait alors destiné à diminuer les impositions des taillables. Enfin, la caisse d’amortissement devait recevoir les bénéfices attendus des nouvelles taxes, le droit de mutation, le dixième et le quinzième d’amortissement.

  • 16 Ses travaux donnèrent sans doute lieu à l’élaboration du Résultat du Conseil Roial tenu à Versaill (...)

29L’ensemble des opérations concernant la conversion et la liquidation de la dette était confiée à une chambre du Parlement de Paris et à plusieurs commissions du Conseil. La chambre du parlement n’avait qu’une fonction secondaire. Elle se limitait, notamment, à enregistrer les effets qui lui serait représentés à la conversion et à juger, en dernier ressort, les litiges y relatifs mais sans cependant connaître des différends qui pourraient survenir au sujet de la propriété des rentes, ce contentieux étant dévolu au Conseil. Deux conseillers du parlement étaient également choisis pour surveiller les opérations journalières de la caisse des amortissements. Les magistrats de la chambre des comptes étaient également associés puisqu’ils veilleraient au brûlement des titres remboursés et vérifieraient la comptabilité de la caisse. Une commission du Conseil était instituée pour trancher toutes les difficultés qui pourraient survenir relativement à l’exécution ou à la définition de la jurisprudence sur le fait de l’amortissement16.

30Le long édit de décembre 1764 précisait encore que l’imposition du vingtième cesserait définitivement en 1772 et que le droit de mutation serait automatiquement supprimé dès que la somme des intérêts économisés par l’amortissement du capital des dettes de l’État permettrait de doter le fonds de remboursement d’une somme de vingt millions par an. Le demeurant des 49 articles précisait les modalités concrètes de l’emploi des fonds et garantissait aux créanciers que le gouvernement ne lèverait plus d’autres impositions sur les revenus des rentiers.

III. CONTRAINTES ET AMBITIONS DE L’ÉDIT DE LIBÉRATION DES DETTES DE L’ÉTAT

31La description des principaux articles de l’édit de libération des dettes de l’État est assurément fastidieuse. Il est toutefois important de bien connaître la teneur de ce texte car les historiens, jugeant des causes par leurs effets, l’ont tous condamné sans vraiment le comprendre ni en saisir la portée. Car il ne suffit pas de constater que l’édit de L’Averdy fut intenable – ou plus exactement qu’on le supprima après lui – pour en inférer que l’ensemble des moyens mis en œuvre étaient nécessairement controuvés et devaient inévitablement se solder par un échec. En outre, cet édit est tout à fait incompréhensible dès lorsqu’on le considère comme un simple plan de remboursement des dettes de l’État. Il s’agissait en fait d’un programme politique de gouvernement économique des finances qui se proposait de rétablir le crédit de la France par la croissance. Comme le problème du crédit est fondamental, mais extrêmement complexe dans ses multiples ramifications, il n’est pas possible de le traiter en entier dans ce chapitre. Pour l’instant, il suffit de montrer comment les gouvernants ont envisagé les relations entre l’édit de libération des dettes et le crédit, cela dans le contexte politique, intellectuel et financier du lendemain de la guerre de Sept Ans.

32Les décisions de L’Averdy concernant les dettes de l’État s’inspiraient et se distinguaient de précédents déjà anciens. Par une déclaration royale du 15 mai 1722, le contrôleur général Dodun avait mis sur pied la première caisse d’amortissement connue alors sous le nom de caisse des remboursements. Destinée à rembourser les engagements de l’État, son financement fut assuré par divers droits et taxes sur les ports, quais, halles et marchés de la ville de Paris. Un édit complémentaire du mois d’août 1722 accrut l’activité de cette caisse par la création et le rétablissement d’un certain nombre d’offices dont la finance devait être payée en créances de l’État telles des rentes sur l’Hôtel de Ville, des rentes provinciales et divers autres engagements du Trésor, toutes dettes dès lors acquises au profit de la caisse. Par un édit du mois de juin 1725, les frères Paris donnèrent une nouvelle impulsion au processus de l’amortissement. Les recettes d’un nouvel impôt, le cinquantième des biens et des revenus du royaume, devaient être entièrement employées au remboursement des rentes perpétuelles sur l’Hôtel de Ville et sur les tailles. Il n’est pas déplacé de remarquer ici que le cinquantième combinait au moins deux ambitions, l’une touchant au crédit de l’État par le biais de l’amortissement des dettes, l’autre au principe de l’égalité fiscale ou, en tout cas, d’une meilleure répartition de l’impôt puisque le cinquantième, perçu en nature, s’inspirait largement des écrits de Vauban. Notons encore que dans l’esprit des frères Paris, les remboursements devaient être effectués « au rabais », c’est-à-dire de préférence aux créanciers de l’État qui acceptaient de réduire leurs prétentions. Ce projet subtil avorta en même temps que le cinquantième qui fut supprimé dès la fin de l’année 1725. Finalement, la caisse des remboursements disparut en 1728, avec la cessation des droits rétablis en 1722.

33Héritiers de ces plans financiers, Machault et Bertin manifestèrent à leur tour l’ambition de trouver les moyens de résorber une dette dont les intérêts avaient peu à peu grignoté le revenu disponible de l’État, cela en dépit de l’augmentation des impôts et des revenus royaux. En adoptant ces vues, les prédécesseurs de L’Averdy ne firent donc pas preuve d’une aussi grande originalité qu’on l’a dit, d’autant qu’ils avaient modelé leurs décisions sur une opinion publique qui reconnaissait le bien-fondé d’une politique d’amortissement. Cette foi en des techniques de remboursement de la dette transcendait d’ailleurs le cadre géographique de la France et même celui, chronologique, du xviiie siècle. Sans remonter au xvie siècle, notons qu’une première caisse d’amortissement, le Sinking Fund, avait été établie en Angleterre en 1716 et qu’au lendemain de la guerre de Sept Ans des organismes semblables virent le jour dans l’électorat de Saxe et en Russie. Quoi qu’il en soit, en 1763, l’expérience montrait incontestablement que tous les plans d’extinction de la dette mis sur pied par les autorités royales avaient successivement échoué en France malgré un accord de principe sur la nécessité d’une telle politique. L’Averdy se devait donc d’apporter d’importants perfectionnements afin d’asseoir la stabilité de l’édifice.

  • 17 Lettre de Voltaire datée du 24 mai 1764 à la marquise du Deffand citée par J.-J. Clamagéran, Histo (...)

34Voltaire, qui se faisait le porte-parole tantôt ironique tantôt sérieux de l’opinion du plus grand nombre, nota fort justement que la nomination d’un magistrat aux fonctions de contrôleur général annonçait que les finances allaient enfin « être gouvernées en forme »17. En effet, l’opposition des parlements à la politique du gouvernement reposait, entre autres choses, sur une critique d’ordre juridique. Car si les magistrats s’étaient élevés en 1763 contre les édits de Bertin, c’était notamment parce que le contrôleur général avait voulu faire avaliser des principes – le remboursement de la dette, le cadastre des biens fonds – sans en préciser les mesures d’application. Echaudés par l’expérience de Machault, les magistrats parisiens refusèrent donc tout net de se transformer en une chambre d’enregistrement. L’acceptation des édits de Bertin aurait effectivement donné carte blanche au ministre dans la détermination des modalités administratives de leur mise en application, ce dont les cours ne voulaient plus. Ces modalités d’application auraient nécessairement pris la forme réglementaire d’arrêts du Conseil élaborés par Bertin et ses bureaux, c’est-à-dire qu’elles auraient échappé au contrôle juridictionnel des magistrats. On sait en effet qu’il suffisait au chancelier d’apposer son seing au bas de cette catégorie d’actes, censée exprimer la volonté personnelle du roi, pour qu’ils deviennent immédiatement exécutoires dans toute l’étendue du royaume. Pour les magistrats, accepter les édits de Bertin, c’était donc courir le risque que le contrôleur général, ou ses successeurs, détournent les fonds affectés au remboursement des dettes.

35Par ses détails pratiques, l’édit de libération des dettes de l’État sanctionnait les vœux de transparence et de légalité exprimés par les parlements au cours des années 1750. La multiplicité des articles contenus dans cet édit avaient l’ambition de rassurer les magistrats et, généralement l’opinion publique, devenus extrêmement méfiants à l’égard d’un gouvernement qui leur paraissait, à tort et à raison, mener une politique financière empreinte de duplicité ou de manipulation. La collaboration des parlements paraissait ainsi cautionner la fidélité des engagements du gouvernement et garantir la pérennité du principe d’un remboursement progressif des dettes de l’État.

  • 18 Remarquons cependant qu’à partir de 1767, les fonds originellement destinés à la caisse d’amortiss (...)

36Un mémoire daté du mois de décembre 1764 répondant à diverses objections contre l’édit de L’Averdy montre nettement que la préoccupation essentielle du ministre fut, précisément, d’établir une mécanique indépendante des aléas du pouvoir. Le premier garde-fou de l’amortissement tenait dans la progressivité inéluctable des remboursements puisque les intérêts du capital amorti des rentes devaient automatiquement aller grossir le fonds d’amortissement. Le principe de l’affectation des nouvelles taxes à cette caisse semblait encore assurer son indépendance financière à l’égard des besoins inopinés des ministres. Le système d’une retenue sur le versement des arrérages dégageait encore la responsabilité du gouvernement tandis que la modicité des fonds à verser par le Trésor royal dans la caisse d’amortissement permettait de penser que les ministres demeureraient fidèles aux engagements du roi18.

  • 19 Archives des Affaires étrangères, Mémoires et documents France 1360, Décembre 1764. Édit concernan (...)

37Dans l’esprit de L’Averdy, ces nouvelles combinaisons financières levaient enfin les ambiguïtés originelles de la caisse de Machault qui avait été financée par le vingtième, une imposition dont la perception avait été limitée à une durée maximale de dix années. Or le produit total du vingtième, évalué à 200 millions, semblait tout à fait insuffisant pour parvenir au remboursement complet du capital de la dette constituée de l’État. Les modifications apportées par L’Averdy lui paraissaient encore offrir un avantage considérable car la nouvelle caisse d’amortissement pourrait poursuivre le remboursement des dettes en temps de guerre, ce qui n’avait pas été le cas de la caisse de Machault. Deux éléments très importants achevaient de fonder la cohérence et la stabilité du système de libération des dettes de l’État. Au nom de l’équité, L’Averdy avait en effet refusé de privilégier certains créanciers au détriment d’autres. En effet, chaque rentier était traité sur un pied d’égalité puisque l’ensemble des effets royaux était déclaré remboursable et que les titres remboursés devaient être désignés au hasard d’une loterie. Ainsi, comme l’a sans doute résumé L’Averdy en personne dans un mémoire destiné à Choiseul qui n’est cependant pas de son écriture, les combinaisons de son édit de libération différaient de ceux de ses prédécesseurs en ce « qu’il donne une sûreté entière à tous les capitaux » et « qu’il m’est à portée de rembourser en temps de guerre comme en temps de paix »19.

38En apparence bien assuré, le plan de libération des dettes de l’État avait réussi, du moins sur le papier, ce que nul ministre, même Machault, n’avait pu ou su accomplir : imposer les revenus de tous les rentiers. En bâtissant un plan général de finance dont toutes les parties se répondaient, L’Averdy avait voulu réconcilier les oppositions d’antan et permis d’améliorer les mesures financières déjà mises en œuvre par Machault et Bertin. Les magistrats, souvent représentés comme des défenseurs de leurs intérêts égoïstes de propriétaires fonciers et de rentiers – mais qui pourrait se vanter de ne jamais défendre ses intérêts personnels même en invoquant la notion supérieure du bien général ? – avaient accepté de payer une contribution assez importante, dans tous les cas bien supérieure au vingtième des revenus des rentes, un vingtième qui avait épargné les rentes sur l’Hôtel de Ville, c’est-à-dire les effets royaux qui composaient une bonne partie du patrimoine des juges parisiens. À tout le moins, le ver était dans le fruit.

  • 20 C’est du moins ce qu’affirme L’Averdy dans son rapport en date du mois de janvier 1768. Les mémoir (...)

39Un mémoire anonyme rédigé par un magistrat du Parlement de Bordeaux montre que les parlementaires n’étaient pas nécessairement tous hostiles à une fiscalisation des rentes. Ce mémoire inédit est l’un très rares documents provenant d’un parlement et traitant de manière circonstanciée des finances de l’État. En effet, à l’exception du Parlement d’Aix, il semble qu’aucune autre cour supérieure n’ait eu le temps, ou saisi l’opportunité que leur avait offert la déclaration du 21 novembre 1763, de mettre au point ou de faire parvenir au ministère, leurs mémoires et projets de réforme en matière fiscale et financière20.

40Ce mémoire fut prononcé au mois de septembre 1764 devant les chambres assemblées du Parlement de Bordeaux. L’auteur débuta son discours par un constat général posant en principe que les impositions étaient beaucoup trop élevées et qu’elles tarissaient les sources de la richesse de la Nation. L’orateur remarqua néanmoins qu’il n’était pas « pensable » de diminuer les revenus du roi. Car il incombait non seulement au gouvernement de ranimer et soutenir l’économie mais encore de payer les dettes de l’État évaluées, et corrigeant les estimations de Mathon de la Cour, à 2,4 milliards de livres produisant 120 millions d’intérêts annuels. Dans cette situation, le magistrat estimait que tous les moyens déjà connus et envisagés pour diminuer les impôts et éteindre les dettes se révéleraient probablement inefficaces. Le retranchement des dépenses superflues ne représenterait, selon lui, qu’une goutte d’eau au regard des besoins de l’agriculture, du commerce et de l’industrie. Bien que nécessaire, la diminution des frais de perception menacerait de prendre des années et de susciter les entraves des financiers. Ainsi, et « au risque de choquer les idées généralement reçues » dans un public chauffé à blanc par les pamphlets anti-financiers, l’orateur n’hésitait pas à affirmer que les idées de réformes répandues dans les ouvrages du temps seraient incapables de procurer « les secours immenses dont nous flattent les écrivains moins instruits peut être que zélés ». Il estimait, d’autre part, que les projets d’établissement d’un impôt unique sur les terres, sous forme d’une capitation, de droits de traites unifiés ou de nouvelles taxes sur les consommations étaient également impraticables. L’impôt unique sur les terres et l’unification des droits de traite conduiraient inévitablement à l’abandon des cultures et au déguerpissement des commerçants. La capitation unique serait entachée des défauts inhérents à un impôt de classe tandis que l’augmentation des taxes sur la consommation, « l’imposition la plus égale et la moins sensible », présentait l’inconvénient majeur d’être « celle qui coûte le plus de frais de régie ». Soulignant enfin la probabilité d’une nouvelle guerre avec l’Angleterre qui obligeait le roi à conserver des revenus importants, l’orateur estimait que le seul moyen de trouver une voie prompte et assurée capable de sauver l’Etat résidait « dans une imposition sur les rentes publiques proportionnée à celle des terres et applicable soit au remboursement des dettes nationales soit à la diminution des autres impôts ».

41Dans une seconde partie, le mémoire s’attacha à justifier la création d’une taxe sur les rentiers sur la base des « notions les plus simples de l’équité » et des « règles fondamentales de tout corps politique ». Bien que l’auteur acceptât, comme Bertin, le principe des exemptions légitimes, c’est-à-dire les privilèges, il pensait cependant que « la contribution pécunielle doit être proportionnée à la fortune de chaque citoyen, parce qu’elle doit l’être à l’intérêt qu’a chaque citoyen de la conserver ». Et d’ailleurs, remarquait-il, personne en France ne jouissait d’une totale immunité fiscale puisque tous les genres de biens étaient taxés, même les bienfaits du roi ou les récompenses des militaires qui avaient pourtant déjà versé l’impôt du sang. Chaque Français contribuant à l’impôt, il devenait donc impossible de soutenir le principe d’une exemption fiscale exclusive en faveur des rentiers, sauf peut-être pour les étrangers. Dès lors, et à l’aide de calculs sur le taux moyen de chaque imposition payée par les taillables et par les propriétaires de rentes, l’auteur du mémoire établissait que la création d’une taxe sur les rentiers devrait être fixée à concurrence d’un tiers de leurs arrérages et intérêts. Les sommes ainsi perçues permettraient de financer un fond d’amortissement et de rembourser toutes les dettes de l’État en quarante années.

42Dans un dernier élan, l’orateur tenta de déjouer les oppositions naturelles des magistrats qui l’écoutaient. Aux arguments de juristes qui pouvaient lui remontrer que l’État avait solennellement contracté l’engagement de payer les rentes à un certain taux, il rétorqua que l’État n’avait pas pour autant renoncé à taxer les revenus de ces rentes. Et quand bien même il l’aurait fait, le magistrat expliquait que l’État « ne peut jamais renoncer au droit de veiller à sa conservation, d’où il résulte l’inaliénabilité du droit d’imposer ». Il avança même l’argument selon lequel l’État, placé dans une situation désavantageuse, devait pouvoir bénéficier du bénéfice des mineurs, c’est-à-dire « être restitué contre des engagements qui tendent à sa ruine ».

43Par une argumentation complémentaire, l’auteur du mémoire réfuta l’idée que l’imposition des rentiers pût être contraire aux intérêts de l’État comme destructive de son crédit. Le magistrat fit alors appel à l’histoire pour montrer que les réductions des rentes opérées sous Henri IV, Louis XIV et pendant la Régence, avaient précisément contribué au rétablissement d’un crédit alors presque totalement anéanti. Pour l’orateur, les exemples de l’Angleterre et de la Hollande plaidaient encore en faveur d’une imposition sur les rentiers car elle constituait dans ces pays une garantie essentielle du crédit. En l’absence de cette caution, remarqua-t-il, le poids de la dette publique rejaillissait nécessairement sur l’économie, diminuait le revenu national, anéantissait le crédit public et conduisait inexorablement à la banqueroute.

44Les derniers arguments développés dans ce mémoire attaquèrent directement les préjugés des magistrats. Par référence à l’Antiquité, l’orateur refusa de croire que les rentes fussent nécessaires aux citoyens éloignés par leur état de l’agriculture et du commerce. Il s’opposa ensuite aux idées communes selon lesquelles les rentes devaient être moins fortement imposées à cause des réductions d’intérêts qu’imposait régulièrement le gouvernement. Le magistrat démontra, au contraire, que les rentes figuraient parmi les valeurs les plus solides lorsque l’on comparait leur produit avec les revenus de l’agriculture, du commerce et de l’industrie. Car l’agriculteur était dépendant des aléas du climat, devait consacrer de lourds investissements à ses cultures et affronter des périodes d’effondrement des prix. Les négociants subissaient, quant à eux, les avaries des naufrages, des années de mauvaises ventes et la rapacité des fermiers. La situation matérielle de l’artisan était également soumise à la conjoncture économique, au « caprice inexplicable des goûts » et à l’insolvabilité de ses débiteurs. Enfin les maisons en ville, considérées comme un gage de pérennité et de solidité, n’étaient pas non plus sans causer quelques soucis à leurs propriétaires. Elles exigeaient de fréquentes réparations, et des locataires, tandis que le temps les détériorait inexorablement et que le feu pouvait les détruire en quelques instants.

45Terminant son discours, l’orateur requit, au nom de la justice, du bien public et des bonnes mœurs, la taxation des rentes comme les autres biens et même au-delà. Prenant la défense de « seize millions de citoyens » contre le vil intérêt personnel de 40 000 rentiers, il sermonna son auditoire en rappelant les impérieux devoirs du magistrat : « S’oublier, se sacrifier pour les peuples, c’est l’apanage du magistrat. Ceux qui sont les plus intéressés à l’immunité des rentes n’en seront que plus jaloux de solliciter l’extinction de ce barbare privilège ». Et dans un langage qui fait déjà penser aux débats de la période prérévolutionnaire, il ajouta : « A peine peut-on se persuader que parmi ce grand nombre de rentiers qui étalent leur faste dans la capitale, il existe des hommes assez traîtres à leur patrie, assez téméraires pour élever leur voix contre un projet aussi juste et si utile. Quand la lumière est répandue, quand la nation est éclairée, l’intérêt personnel se cache, rougit et se tait ».

46Il est assurément difficile de savoir quel fut l’effet de la lecture de ce bouillant mémoire sur les chambres assemblées du Parlement de Bordeaux et, surtout, si les magistrats acquiescèrent à ses propositions. La cour prit tout de même le mémoire en considération, arrêtant qu’une copie en serait adressée au roi et à chacun des parlements. Rien n’empêche cependant d’avancer quelques idées plus précises en recherchant l’identité de l’auteur de ce mémoire.

  • 21 Son père, Joseph de Bacalan (1701-1772) avait exercé les fonctions de jurat de Bordeaux (1740-1745 (...)

47Quelques éléments épars permettent, mais sans une certitude absolue, d’en attribuer d’abord la paternité à André Timothée Isaac de Bacalan. Né en 1736, ce jeune conseiller du Parlement de Bordeaux était issu d’une ancienne famille de la noblesse d’Agenais. En 1759, il entra en relation avec L’Averdy à l’occasion d’un voyage qu’il fit à Paris. Issus d’un même milieu d’avocats distingués et dont les talents juridiques de leur père leur avaient tous deux ouvert les portes des cours supérieures de justice21, les deux hommes se lièrent naturellement d’amitié. Dès lors, ils échangèrent « une correspondance assez suivie sur les objets d’utilité que l’un et l’autre avoient en vüe ». Elevé aux fonctions de contrôleur général. L’Averdy n’oublia pas son jeune collègue et ami :

  • 22 Archives nationales, F12 823, Mémoires sur l’affaire Bacalan.

48« M. de L’Averdy proposa à M. de Bacalan de faire le voyage de Paris, pour lui communiquer les connoissances particulières qu’il pouvoit avoir de la province de Guiene. Il parloit au nom du Roi, M. de Bacalan obéît. Et depuis le mois de mars 1764 jusqu’au mois de septembre, il fut employé à des négociations, et à des travaux de tous genre. Obligé de retourner à Bordeaux à cette époque qui est celle de nos vendanges, il fut chargé de prendre la routte de la Bourgogne, du Dauphiné, de la Provence et du Languedoc, pour tacher de déterminer les parlements de Dijon, de Grenoble, d’Aix, de Toulouse et de Bordeaux 1 à l’enregistrement de l’édit prétieux, qui alloit paroître, de la liberté du commerce des grains, 2 de demander au Roi une imposition sur les renthiers, appliquable aux dettes de l’État. M. de Bacalan réussit au delà même de ce qu’on avoit espéré »22.

  • 23 Les espoirs et le crédit placés dans la personne du jeune Bacalan s’effondrèrent avec son décès en (...)

49L’étude des relations entre ces deux hommes ne serait pas entièrement éclaircie sans préciser que trois ans plus tard, le 7 mai 1767, L’Averdy nomma Bacalan dans l’un des offices d’intendant du commerce, faisant de son homme de confiance l’un de ses principaux et, désormais, officiels collaborateurs au contrôle général23. À supposer donc que Bacalan fût l’auteur du mémoire lu au mois de septembre 1764, ce qui est plus que probable puisque, selon toute apparence, il devait être de retour dans la capitale girondine à ce moment, la question de l’identité du mémoire rejaillit. Il faut en effet se demander si les idées exposées par l’orateur n’étaient pas, en fait, celles de L’Averdy ou, du moins, de l’entourage du contrôleur général, c’est-à-dire de ceux des magistrats et du personnel de son ministère qui étaient préoccupés avec lui du rétablissement et de la réforme des finances royales. Les termes du mémoire de Bacalan suggèrent d’ailleurs qu’il connaissait très bien les plans financiers que Bertin avait exposés à Louis XV en 1763.

50À défaut de documents plus précis, il n’est par permis de donner une réponse satisfaisante et définitive, sauf à constater qu’un magistrat au moins était fortement pétri de science économique et prêt à sacrifier ses intérêts en faveur d’un soulagement effectif des contribuables les plus oppressés. Il paraît pourtant plus probable que la rédaction du mémoire exprimait la pensée du ministre et que sa présentation devant le Parlement de Bordeaux faisait partie d’une manœuvre politique assez habilement conduite par L’Averdy et tout à fait typique de sa méthode de gouvernement. Cette manœuvre devait emporter l’adhésion du roi en faveur d’une imposition sur les rentiers par le biais de représentations exprimées par la magistrature au prix d’une négociation secrète entre le nouveau ministre, son représentant et leurs collègues. Le respect des formes – ce que certains historiens ont considéré comme l’abaissement de l’État et de l’autorité du roi – pouvait ainsi satisfaire le gouvernement et les parlements en consacrant les principes de leur collaboration inattendue et fructueuse qu’incarnait la nomination d’un magistrat au contrôle général des finances.

  • 24 Bibl. nat., Nouv. Acq. Fr., 6498, f° 138, Lambert à Bertin, 24 février 1763.

51Soutenir l’idée que L’Averdy avait effectivement souhaité prélever le tiers des intérêts et des arrérages des rentes n’est pas un point de vue outré ou fantaisiste. Certains plans échafaudés par Bertin ne devaient pas être très éloignés de ces conceptions. Une lettre de Lambert à Bertin suggère en effet que ce contrôleur général avait songé à porter l’intérêt des rentes « à 3 1/3 % ou environ »24. Une réduction aussi draconienne des intérêts des rentiers était sans doute peu réaliste au point de vue politique, économique et social. Il n’est d’ailleurs pas certain que l’état des finances du gouvernement ait pu l’autoriser puisque le portefeuille des financiers, tel Laborde, était composé de nombreux titres de rentes. Un projet de budget de l’année 1762 montre en outre que le gouvernement, alors aux abois, s’était trouvé dans la situation d’acquitter ses dépenses en délivrant des contrats de rentes aux trésoriers généraux, c’est-à-dire avec du papier sans valeur mais qui, faute de mieux, servait néanmoins de moyen de paiement. La réduction d’un tiers des arrérages des rentes, dont on se demande si certaines furent vraiment jamais capitalisées, aurait enfin bouleversé les budgets de nombreuses institutions déjà au bord de l’asphyxie financière, comme les villes et les hôpitaux, entraînant de 1a sorte une série de faillites en cascades dans les rangs des fournisseurs de l’État et de leurs clients.

52Il n’empêche, en acceptant l’édit du mois de décembre 1764 les magistrats firent la preuve d’une certaine abnégation dès lors qu’un gouvernement montrait sa détermination à suivre une politique qui s’attachait à définir clairement les moyens propres à garantir l’usage et le bon emploi des impositions. Pour L’Averdy et ses anciens confrères, l’édit de libération des dettes de l’État devait constituer un bon compromis politique. Au grand dam des détracteurs de son édit, L’Averdy n’était pas naïf jusqu’au point d’ignorer que les formalités de la conversion des dettes jointes à la fiscalisation des rentes pourraient dégoûter les créanciers de l’État dont la confiance était déjà largement entamée par la défaite militaire de la France et le cortège de ses dettes impayées. Pourtant, au mois de janvier 1768, L’Averdy dit à Louis XV que la cause des difficultés financières ne devait pas être recherchée dans les embarras qu’avait pu causer son édit aux rentiers : « S’il n’y avait eu que cette cause de discrédit, il n’existerait plus aujourd’hui ». L’Averdy défendait encore le principe de l’amortissement comme un bénéfice pour l’État tout en rejetant les difficultés que rencontrait alors son ministère sur la dette exigible et arriérée.

A. LA DETTE EXIGIBLE ET ARRIÉRÉE

  • 25 Ces distinctions apparaissent nettement dans les états des dettes établis pour le compte de Joly d (...)

53À la dette constituée de l’État, appelée souvent, au xviiie siècle, dette publique proprement dite ou tout simplement dette de l’État, s’ajoutait une autre dette, dite dette exigible et arriérée, dette non publique ou, encore, dette du roi25. Par opposition aux emprunts, cette dette comprenait une masse informe de reconnaissances de dépenses ordonnées par les départements ministériels – notamment ceux de la guerre, de la marine et des affaires étrangères – et qui, faute de fonds, n’avaient pu être payées à leurs échéances. Ces dettes se présentaient généralement sous la forme de billets des trésoriers généraux des divers ministères qui, sur l’ordre des secrétaires d’État, les donnaient en payement des fournitures et autres services des marchands et des compagnies chargés d’approvisionner les armées. En 1759, la nomination de Bertin constitua un important tournant dans la décision de restreindre la liberté financière des secrétaires d’État qui ne s’étaient pas privés, semble-t-il, d’engager des dépenses sans prendre même l’avis du contrôleur général ou se demander si l’État en avait les moyens. Le contrôleur général n’avait d’ailleurs pas hésité à tancer ses collègues sur ce point : « On ne peut... espérer le succès d’aucun emprunt si chaque ministre du Roy se plaçant pour ainsi dire en ce moment à la tête des finances ne combine ses projets et ses opérations sur le peu de ressource qu’elles luy offrent ».

54Le demeurant de la dette exigible et arriérée se formait par le simple retardement du payement des dépenses, notamment des pensions, des gages et autres frais de fonctionnement de l’appareil d’État, toutes dépenses inscrites dans les états du roi et affectées sur les recettes des comptables mais non payées à leur échéance. Il s’y ajoutait encore l’arriéré des subsides des puissances étrangères alliées de la France que l’on n’avait pas pu ou voulu honorer ainsi que des créances anciennes et diverses, tels les payements prévus pour l’acquisition du duché de Lorraine, certaines avances des financiers ou le solde des rescriptions et autres billets suspendus en 1759.

55En 1764, L’Averdy ne pouvait avoir qu’une idée très sommaire du montant global de la dette exigible et de ses diverses composantes. En effet, pendant les guerres, les comptables du roi usaient de leur crédit personnel pour trouver les moyens d’acquitter les payements indispensables en laissant arriérer les créanciers qui pouvaient attendre, en différant les versements d’espèces par la délivrance de reconnaissances ou en tirant des assignations sur leurs collègues. Les comptabilités devaient être encore enchevêtrées par des systèmes de compensations entre les avoirs et les créances qui devaient permettre de vivre encore quelques temps au prix de techniques se rapprochant parfois de la cavalerie financière. Comme nous le verrons plus loin, il y avait d’autres raisons, au sein de la structure du contrôle général, propres à escamoter la connaissance nécessaire pour un ministre, du montant approximatif de cette catégorie des dettes de l’État.

  • 26 La conversion des dettes de la guerre en reconnaissances au porteur appelées billets de Nouette fu (...)
  • 27 Les papiers de ces diverses commissions sont conservés en partie dans la sous-série V7 des Archive (...)

56Pour établir un plan de remboursement de la dette exigible et arriérée, il fallait évidemment commencer par y mettre de l’ordre. Comme pour la dette constituée, L’Averdy opta en faveur d’un système général de liquidation des dettes des départements ministériels suivie par une conversion générale, c’est-à-dire par la délivrance de nouveaux titres de créances en remplacement de ceux qui avaient été émis par les trésoriers généraux durant la guerre. Etienne Nouette (né en 1715), trésorier de la marine et des colonies, fut chargé de l’ensemble de cette opération. Craignant les représentations du Parlement de Paris, il fallut l’insistance réitérée des ministres pour qu’il accepte de prendre à son compte la conversion de la dette arriérée et exigible. Extrêmement méfiant – on l’aurait été à moins – il obtint de différer, pendant une année entière, la délivrance de nouvelles reconnaissances aux créanciers de l’État, un laps de temps jugé suffisant pour examiner la validité des titres représentés par les porteurs26. Il faut aussi avouer que le scandale de l’émission de papier-monnaie au Canada, sous la forme de cartes à jouer, les malversations sur les fournitures et les spéculations de toute nature auxquelles on s’était livré dans la colonie avaient de quoi effrayer Nouette. Plusieurs commissions du Conseil furent donc successivement établies pour examiner les titres de la dette exigible et déterminer les conditions de leur liquidation27.

  • 28 Arch. nat., E 2426.

57Dans le cas du Canada, les créances furent liquidées par une série d’arrêts du Conseil moyennant des réductions draconiennes allant d’un quart à la moitié de la valeur des créances. Les principes généraux de la liquidation furent déterminés par une série d’arrêts du Conseil, notamment ceux des 19 juin et 2 juillet 1764 qui essayèrent, tant bien que mal, de rendre justice à tous ceux qui, dans la colonie, en particulier les plus faibles, avaient fait les frais de l’inflation et de l’effondrement du système à l’approche de la défaite de la France28. Pour fixer les bases de remboursement de ces dettes, le gouvernement fut obligé de se livrer à des retranchements grossiers, correspondant aux dates des divers effondrements de la valeur des effets du Canada, tout en tenant compte des bénéfices qu’avaient pu réaliser les marchands.

  • 29 Archives des Affaires étrangères, Mémoires et documents, série France, vol. 1363, Subsides (mars 1 (...)

58Les dettes considérables contractées envers les alliés de la France firent également l’objet de diminutions. Déjà fort éprouvés pendant la guerre, les princes allemands durent tous accepter de limiter leurs prétentions. Le gouvernement avait ainsi conclu une alliance militaire avec la Bavière au mois de juillet 1756 moyennant le versement annuel de 900 000 livres. À partir de 1760, les paiements de la France ne furent plus délivrés qu’au compte-gouttes : l’Electeur de Bavière ne toucha que 600 000 livres en 1760, 400 000 en 1761 et enfin 300 000 en 176429. Au total, les négociations conduites par le duc de Choiseul avec les princes étrangers permirent de réduire de 80 à 33 millions la masse des subsides arriérés mais qui, semble-t-il, ne comprenaient pas l’ensemble des créances, notamment celles qui étaient relatives à la fourniture de fourrages pour les armées du roi. Cependant, et même avec de telles diminutions, L’Averdy se trouva dans l’obligation de convaincre Choiseul, et les princes allemands, d’accepter que le remboursement de leurs créances soit acquitté, pour moitié, en un nouveau papier, des reconnaissances, portant un intérêt.

  • 30 Id., vol. 528, Tableau historique des événements politiques, militaires et intérieurs des différen (...)

59À défaut de pouvoir se partager les dépouilles d’une victoire militaire, les alliés de la France devenaient ainsi les créanciers obligés du roi. Le faible succès militaire des alliances conclues par la France permit d’ailleurs au gouvernement de parler en position de force. La Suède, qui était alors agitée par de graves troubles intérieurs et qui « formoit des prétentions exorbitantes et mal fondées pour les arrérages des subsides échus » fut très mal reçue dans ses demandes et le roi, « qui n’avait retiré aucun secours pendant la guerre », fit observer à l’ambassadeur de Suède qu’il « pourroit se dispenser de tenir des engagements auxquelles (la Suède) avoit manqué la première ». Les dettes de la Suède furent « liquidés à 12 millions » tandis que le gouvernement, qui savait les difficultés de la Suède, « proposa de ne les payer qu’à raison de quinze cent mille livres par an » pour prix de son soutien politique et du renouvellement de son alliance dont ce pays avait besoin30.

  • 31 Id., année 1765, f° 218.

60Il est très difficile, même à l’aide du rapport de L’Averdy et de divers autres documents financiers, de savoir quel fut le montant global de la dette exigible et arriérée à la fin de la guerre de Sept Ans. On sait cependant, grâce aux données fournies par L’Averdy dans son rapport au roi, que le gouvernement, au cours des quatre années 1764 à 1767, solda en métal 104 millions de créances, dont 65 millions pour les dépenses de la guerre, c’est-à-dire celles qu’il était politiquement indispensable de payer au comptant. Il avait notamment dû satisfaire le gouvernement anglais qui, fort de sa victoire, menaçait sans cesse de reprendre une guerre que la France eût été bien incapable de mener. En 1765, l’Angleterre fit ainsi armer trois vaisseaux confiés au commandement du capitaine Graves qui « avoit ordre de chasser les François de la rivière de Gambie en Afrique, et d’y détruire un fort nommé Albreda », qui n’était qu’un simple comptoir marchand. Contre cette tentative de coup de force, la diplomatie française eut bien des difficultés à faire valoir ses droits et à démontrer que la cession du commerce sur la rivière du Sénégal n’entraînait pas celle de la Gambie dont la France s’était accordé la jouissance dans le traité de Paris31.

61Le gouvernement britannique qui s’était vu céder le Canada en 1763 intervint encore pour forcer le payement de 27 millions d’effets royaux dont avaient dû se charger les négociants anglais avec l’espoir d’être remboursés moyennant une plus-value sur des titres dépréciés que certains avaient raflés à dessein. Aussi, lorsque fut connu le taux de liquidation des effets du Canada, leurs porteurs anglais crièrent-ils aussitôt à la reprise des hostilités contre la France. Favorable à la paix, lord Halifax essaya de trouver un accommodement avec Villevault, maître des requêtes, et Fontanieu, conseiller d’État, tous deux envoyés en Angleterre pour négocier la liquidation des effets du Canada en possession des Anglais. Un premier accord permit d’établir que l’ensemble des dettes anglaises formerait une seule classe dont le capital devait être réduit à 36 % de sa valeur. La suite de ces conférences échoua car, sur ces bases, le gouvernement anglais exigea un remboursement au comptant. Une nouvelle négociation eut donc lieu à Londres qui ratifia le projet originel moyennant, d’une part, le payement d’une prime de 2,5 millions pour les créances sur la France détenues par des marchands anglais et, d’autre part, l’acquittement de ces dettes, partie en effets et partie en argent. En plus de ces dépenses consécutives à la défaite, L’Averdy fut encore obligé de verser en quatre ans une somme de 16 millions de livres au gouvernement anglais pour payer la subsistance des 20 000 matelots français qui étaient retenus prisonniers sur les pontons. Enfin, pour contenter les princes allemands excédés, il fallut finalement leur débourser 28,5 millions de livres au comptant.

62L’état détestable des finances de la France empêcha L’Averdy d’acquitter le solde des autres dettes exigibles et arriérées. Le paiement s’opéra par la délivrance aux créanciers du gouvernement de nouvelles reconnaissances de dettes au porteur. Comme nous le verrons plus loin, dans un chapitre consacré spécialement au crédit, une partie de ces reconnaissances, flottantes et sans fond pour les payer, fut transformée, à compter de 1767, en des billets dits de Blondel de Gagny, le trésorier alors en charge de la caisse des amortissements, qui participèrent au tirage de la loterie. Jusqu’à cette date, et par manque d’argent, L’Averdy fut obligé de laisser circuler dans le commerce une partie des reconnaissances de dettes. En effet, comme « les paiements étant à faire des créanciers de lÉtat... étaient des débiteurs eux-mêmes, il faut convenir que sans la facilité de pouvoir fondre l’effet qu’on leur donnait en payement, plusieurs seraient tombés dans d’étranges embarras et la multiplicité des faillites aurait porté un grand préjudice au commerce ». Pour tâcher d’enrayer l’effondrement prévisible du cours de ces effets circulants que les agioteurs, jamais en panne de rumeurs, s’amusaient à faire monter et descendre, L’Averdy dut accorder à certaines catégories de reconnaissances un intérêt allant de 4,5 à 6 % l’an, selon la nature des effets royaux liquidés.

63Il est donc faux de dire qu’entre Law et la Révolution, la France ne connut pas de papier monnaie. En temps de guerre, le gouvernement ne pouvait pas se passer de multiplier les signes monétaires par l’émission d’emprunts et de billets de toute nature. Bien sûr, ce papier n’était pas convertible à vue mais à terme. Il ne pouvait pas non plus servir au peuple pour payer ses dépenses quotidiennes même si l’exemple du Canada constitue pourtant un parfait exemple d’inflation liée à l’émission de monnaie de papier. Il n’empêche que le règlement des échanges commerciaux passait, comme l’a bien montré Paul Butel pour le trafic des rescriptions des receveurs généraux, par le papier financier. Et en temps de guerre, lorsque l’État ne pouvait plus payer qu’avec une bonne dose de papier, il se substituait alors à l’argent qui renchérissait. De sorte qu’à la fin de tout conflit, le cœur du problème financier résidait dans la résorption de ce papier.

64Au total, L’Averdy fit payer, entre 1764 et 1767, une somme de 290 millions pour le remboursement des dettes exigibles et arriérées de l’État. Le tableau 9 montre qu’en quatre années, il remboursa au comptant près de 90 millions, dont 65 millions destinés aux dépenses militaires et 23 millions pour les avances des financiers et diverses autres menues créances dont le détail se trouve dans son rapport. En revanche, il laissa circuler plus de 200 millions de créances des ministères dont le paiement s’effectua par la délivrance de reconnaissances au porteur.

Tableau 9 État du remboursement des principales dettes de la guerre de Sept Ans (1764-1767)

Tableau 9 État du remboursement des principales dettes de la guerre de Sept Ans (1764-1767)
  • 32 Suivant Mathon de la Cour ces dettes ne s’élevaient qu’à 120 millions.

65Au regard de ces chiffres, il faut immédiatement remarquer que le total des paiements effectués en papier et en argent de 1764 à 1767 est fort éloigné du montant réel et effectif de la dette exigible et arriérée tel qu’il existait à la fin de la guerre de Sept Ans et, plus encore, de son évaluation en 1764. Nous avons vu, par exemple, que les dettes des Affaires étrangères s’établirent finalement à la somme de 80 millions, une somme réduite de moitié mais qui ne comprenait pas l’ensemble de ce type de créances puisqu’après la première liquidation on découvrit un autre arriéré de cinquante millions. L’évaluation de la dette exigible et arriérée, telle qu’elle est présentée dans le tableau 10, c’est-à-dire après de sévères réductions du capital, et pour les seuls ministères de la guerre, de la marine, des colonies et des affaires étrangères est en fait supérieure de près de 110 millions à l’état estimatif de 176432. En outre, la caisse des arrérages, chargée par l’édit de décembre 1764 de payer les intérêts des reconnaissances de dettes converties en contrats de rente, acquitta 20 millions en 1765 puis 24 millions en 1768. En sorte que sur le pied du denier 20, les intérêts payés par la caisse des arrérages représentaient une nouvelle dette exigible et arriérée de 480 millions sans y comprendre les réductions de capitaux ni les remboursements effectués en argent comptant qui, entre 1764 et 1767, s’élevèrent à 200 millions. Sur cette somme, seuls 67 millions furent destinés au remboursement, via la caisse d’amortissement, du capital des effets au porteur et 88 millions pour des créances diverses. Le total de la dette exigible et arriérée en 1764 représentait donc pas loin de 750 millions si l’on considère qu’en 1768 il restait encore un arriéré de dettes de plus de 100 millions. À cette date, L’Averdy décomposa la dette de l’État de la manière suivante :

Tableau 10 Dettes de la France en 1768

Tableau 10 Dettes de la France en 1768

66Il semble donc qu’au sortir de la guerre, les services du contrôle général avaient considérablement sous-estimé le montant des dettes exigibles et arriérées, nous le reverrons. L’Averdy travailla donc sur des données financières largement erronées. Ayant déjà du mal à boucler son budget, il se trouva dans l’impossibilité de payer les pensions et les charges des états du roi dont l’arriéré remontait parfois à 5, 6, voire 7 années et dont le capital, selon l’évaluation de 1764, était porté à 52 millions auxquels s’ajoutaient 60 autres millions pour les dépenses du département de la Maison du roi et des finances. Ce n’est que quatre années après la guerre que L’Averdy put enfin s’occuper du sort des pensionnaires du roi. À défaut de pouvoir payer un tel arriéré, il fut obligé de négocier des arrangements financiers avec les créanciers du roi. Finalement, il fut décidé que l’État verserait aux pensionnaires, à titre de dédommagement, un intérêt viager de 6 % du montant de leur pension jusqu’au parfait remboursement du capital des années arriérées mais moyennant la réduction d’une année entière. Ces dernières mesures permirent à L’Averdy de payer en 1768, c’est-à-dire avec deux années de retard, les pensions de 1766 et les intérêts viagers de l’arriéré. Devenu philosophe dans une situation aussi désespérante, L’Averdy ne s’ingéniait plus qu’à trouver les ressources suffisantes de manière à donner « assez d’acomptes pour qu’il n’y ait que du chagrin et de l’humeur, sans qu’on ait pu accuser d’avoir manqué tout à fait ».

67La ligne générale de la politique financière de L’Averdy sur le problème des dettes exigibles et arriérées de l’État fut donc très simple dans ses grandes lignes. Comme il disposait de revenus très insuffisants pour payer les créances des deux dernières guerres, le contrôleur général fut obligé de séparer les remboursements de ces dettes en deux classes correspondant, l’une, aux payements qu’il était politiquement ou financièrement indispensable d’effectuer en métal, l’autre aux créances, billets et effets de toute nature que l’on ne pouvait pas acquitter dans le moment. La solution adoptée par le gouvernement fut de reconnaître l’ensemble de cette seconde classe de dettes mais de ne se charger, après sa conversion et sa réduction, que du paiement de ses intérêts, lesquels, nous l’avons vu, étaient assujettis aux retenues fiscales établies par l’édit du mois de décembre 1764. Enfin, le gouvernement avait offert la possibilité aux détenteurs de ces reconnaissances de dettes de les conserver au porteur ou, s’ils le souhaitaient, de les convertir en contrats de rentes qui participeraient au tirage de la caisse d’amortissement.

68Tel fut le gros de l’œuvre législative de L’Averdy concernant la libération des dettes de l’État. On s’en doute, elle fut vivement critiquée par les créanciers qui, selon la nature de leurs titres, recevaient, les uns, les intérêts d’un nouveau papier de moindre valeur au lieu du payement effectif de leurs créances tandis que tous se voyaient imposer des formalités nouvelles, les rentiers abandonnant en particulier une partie de leurs arrérages et même de leur capital s’il venait à leur être remboursé par la voie du tirage au sort.

  • 33 Arch. nat., P 2647, 1er février 1765.

69Parmi les opposants à l’édit de libération, certains affirmèrent qu’en temps de difficultés financières il aurait été de saine gestion de rembourser les dettes les plus coûteuses plutôt que de vouloir rembourser l’ensemble du capital de la dette, en particulier de la dette constituée qui, par sa nature même, n’était pas remboursable. Les remontrances de la chambre des comptes sur l’édit du mois de décembre 1764 demandèrent en effet, comme Joly de Fleury en 1749, de rembourser « d’abord les dettes exigibles, et toutes rentes et effets dont l’époque des remboursements est échue, ensuite les fonds d’avance, les actions des fermes, les dettes qui portent un intérêt plus fort que le denier vingt ainsi de suite dans le même ordre »33. Les magistrats des comptes étaient aussi particulièrement hostiles au remboursement sur le pied du denier 20 du capital des contrats de rentes constitués au denier 40 (2,5 %). Mais, dans la pratique, les remboursements de la dette constituée ne représentèrent qu’une fraction très modeste des payements effectués par la caisse des amortissements. Pour des raisons qui seront analysées plus loin, l’essentiel des fonds de la caisse d’amortissement fut destiné au remboursement des effets au porteur, c’est-à-dire aux reconnaissances de Nouette, aux coupons des loteries royales et aux contrats de rente non nominatifs – ou au porteur – émis depuis le ministère de Machault.

  • 34 Nous avons vu que les détenteurs de dettes exigibles ou arriérées avaient la possibilité de les co (...)

70La chambre des comptes s’opposa encore au principe de la conversion en contrats de rentes de certaines des dettes exigibles de l’État, en particulier « du montant des arrérages anciennement dus des rentes, pensions et gages »34. Les magistrats de cette cour eurent sans doute raison d’affirmer qu’une telle mesure faisait « payer les intérêts des intérêts » puisque les gages, par exemple, étaient le produit versé par l’État pour prix du capital des offices. Ces remarques oubliaient cependant de préciser que les dettes de l’État étaient si considérables qu’on ne pouvait pas agir d’une autre manière, sinon à effacer purement et simplement l’ardoise du roi. À la fin de 1767, le seul arriéré des états du roi, comprenant surtout les gages des officiers, représentait, selon L’Averdy, de « 38 à 40 millions », soit dix pour cent des recettes brutes annuelles de l’État !

71Il est encore juste de souligner que les sommes destinées à la caisse d’amortissement risquaient de rendre l’opération nulle ou même déficitaire sur le moyen terme en privant le Trésor royal des fonds dont il pouvait avoir besoin pour couvrir son déficit. De telle sorte que l’édit de libération des dettes de l’État aurait conduit à rembourser d’un côté sans cesser d’emprunter de l’autre. Proche des conceptions de l’abbé Terray, ce refus raisonné de toute politique d’amortissement n’était pas non plus satisfaisante en 1764, cela pour de très nombreuses raisons dont nous allons étudier maintenant quelques aspects, réservant dans d’autres chapitres le soin d’analyser plus en avant les cohérences et les contraintes de l’édit de 1764 qui tenaient avant tout à l’énormité de la masse des dettes et, accessoirement, à la méconnaissance de leur légitimité ou de leur montant réel.

B. NOUVELLES CONSIDÉRATIONS SUR LES CAISSES D’AMORTISSEMENT : CRÉDIT ET TAUX D’INTERET

72Les mécanismes d’amortissement mis en place au xviiie siècle par les divers États européens se soldèrent tous par de cuisants échecs. De ces revers de fortune, il peut sembler logique d’en conclure que le remboursement des dettes était économiquement et financièrement impraticable sous l’Ancien Régime. Peut-être, sauf à se demander pourquoi les gouvernements du xixe siècle ne réussirent pas beaucoup mieux que leurs prédécesseurs et dans un contexte international nettement moins belliqueux ? La réponse à cet apparent paradoxe tient aux objectifs inavoués des ministres qui, dans le fond, n’envisageaient pas de rembourser la dette constituée de l’État. Car les caisses d’amortissement établies au lendemain des conflits armés étaient surtout conçues comme des instruments politiques destinés à rétablir la confiance des créanciers et le crédit de l’État sans débourser beaucoup d’argent.

73L’histoire de la première caisse d’amortissement anglaise témoigne de cette ambiguïté originelle. Établi par Walpole en 1716, le Sinking Fund remboursa certes une partie des dettes de l’État britannique. Mais dès les années 1730, les observateurs s’accordèrent pour penser que les remboursements, bien qu’effectifs, étaient beaucoup trop lents pour diminuer la dette de manière significative. L’expérience avait alors montré que la création de cet instrument financier avait surtout permis de réduire l’intérêt des créances du gouvernement anglais, ce qui n’était pas négligeable, et permis une gestion plus efficace de la dette qui se trouvait ainsi unifiée.

  • 35 Richard Cantillon, Essai sur la nature du commerce en général, Paris, 1755, p. 120.
  • 36 Op. cit., p. 57. Voir également Michel Bruguière, « Les techniques d’intervention de la Caisse d’a (...)

74Traduit seulement en France en 1755, l’ouvrage de l’Anglais Richard Cantillon avait déjà exprimé, au début du siècle, le rôle bénéfique qu’un gouvernement pouvait attendre d’une caisse d’amortissement. Remarquant que lorsque la guerre est finie, les entrepreneurs devenaient prêteurs de l’argent qu’ils ont gagné, Cantillon souligna que dans cette situation, « si le Prince ou l’Etat offre de rembourser une partie de ses dettes, il diminuera considérablement le prix de l’intérêt ; et cela aura un effet plus certain, s’il est en état de payer réellement une partie de la dette sans emprunter d’un autre côté, parce que les remboursements augmentent le nombre des prêteurs... »35. Au début du xixe siècle, Dufresne de Saint-Léon ajoutera qu’une caisse d’amortissement jouait un rôle considérable par ses interventions en Bourse. En acquérant les titres à la baisse, la caisse soutenait à la fois un cours favorable aux créanciers tout en permettant le rachat au rabais de dettes plus ou moins dépréciées : « une caisse d’amortissement opérant par la voie du rachat, empêche une crise de s’aggraver, et fait même tourner en partie au profit de l’État son propre discrédit ; mais ces mêmes opérations dans une situation prospère, alimentent bien cet état de prospérité en soutenant ou élevant même encore le taux du crédit de l’État »36.

  • 37 Collection des principaux économistes, tome XIV, 1847.
  • 38 Notons que David Hume résida à Paris de 1763 à 1766. Il serait intéressant de savoir si L’Averdy r (...)

75Au début des années 1750, David Hume s’était également exprimé sur ces matières dans ses fameux Essais sur le commerce, le luxe, l’argent, l’intérêt de l’argent, les impositions, le crédit public, etc. qui connurent alors un immense retentissement et furent presque immédiatement traduits en France. Ils ont été réédités au xixe siècle par Eugène Daire37. Le texte choisi pour cette réédition est particulièrement intéressant car il contient les réflexions, en notes, du traducteur qui ont dû être rédigées vers 176538.

76Les remarques du traducteur de l’Essai sur le crédit public de Hume apportent des informations très précises sur le rôle que l’on attribuait alors aux caisses d’amortissement dans le crédit public. Le traducteur partait d’une analyse générale posant que « les grands Etats de l’Europe ne se peuvent faire la guerre qu’en continuant l’usage pratiqué universellement d’ouvrir des emprunts publics pour subvenir à sa dépense ». Tous les États se trouvaient donc « dans une balance et un équilibre réciproques » parce qu’il était absolument impossible de financer les guerres par la seule fiscalité, ce que nous avons déjà vu. Ainsi, dans le cas de la France, « sans le secours des emprunts, le roi aurait été forcé d’imposer chaque année, pendant tout le cours de la guerre, plus de 160 millions au-delà de ce que les peuples ont payé ».

77Sur la base de ces observations, le traducteur réfutait les arguments de Hume. Il expliquait que, contrairement à l’opinion de ce tory largement inspiré par Bolingbroke, aucun État en Europe, pas même l’Angleterre, ne pouvait faire une banqueroute totale car elle détruirait durablement le crédit dont les gouvernements avaient besoin. En revanche, il semblait évident que « les Etats débiteurs seront toujours exposés à éprouver dans certaines circonstances un grand discrédit, et que la méfiance générale des peuples et des créanciers mettra les souverains et les administrateurs des républiques dans l’impuissance de contracter de nouvelles dettes ». Ainsi, tôt ou tard, les États étaient-ils obligés de faire la paix parce qu’ils ne pouvaient plus trouver de prêteurs. La guerre étant terminée, le travail des ministres consistait alors à mettre « en usage les moyens propres à rétablir le crédit ébranlé » pendant la guerre « et à ramener la confiance ».

78Selon le commentateur de Hume, il n’était possible de rétablir la confiance que par trois mesures combinées : « le retranchement d’une partie des arrérages des rentes, l’établissement d’une caisse de remboursement et la continuation d’une partie des impôts établis durant la guerre ». À la suite de Cantillon, le traducteur observait encore que si « l’exactitude dans le payement des arrérages des rentes suffit seule en temps de paix pour soutenir le crédit, lorsqu’il n’a pas été ébranlé... les remboursements joints au paiement exact des arrérages conservés, le rétabliraient même entièrement dans l’espace de très peu d’années, au cas même où il eut été anéanti ». Enfin, l’accroissement des remboursements, résultat de l’extinction des arrérages des rentes amorties, « fera monter le crédit public au plus haut point où il ait jamais été, et attirera au gouvernement une confiance générale ».

79Évidemment, remarquait le traducteur, tout gouvernement qui déciderait de mener une telle politique devrait s’attendre, dans les premiers moments, aux récriminations des rentiers et des contribuables, les premiers, voyant dans la réduction de leur intérêt un manquement à la parole donnée par les souverains et, les seconds, se plaignant que la fin des hostilités ne se traduise pas par une diminution de leurs impôts. Mais ces intérêts particuliers ne pourraient cependant pas empêcher que le retour de la paix s’accompagne de la reprise des échanges, de la croissance économique, de l’augmentation des richesses, de la diminution réelle des impôts et, au bout du compte, d’un accroissement de l’argent disponible pour les placements financiers.

80Dans ce contexte naturel d’une situation de retour de la paix, la caisse d’amortissement devait jouer un rôle d’incitateur puis de démultiplicateur en versant sur le marché le produit des remboursements qui venaient encore augmenter le volume de l’argent provenant de la reprise des activités économiques, deux éléments contribuant à diminuer le prix de l’argent. Dès lors, les « rentiers et les possesseurs d’argent, tous citoyens des villes, seront même bientôt embarrassés de leur argent ; ils auront annuellement des sommes considérables à placer, tant à cause des remboursements de leurs capitaux qu’ils seront obligés de recevoir, que par les nouvelles richesses que leur procurera le commerce ; ils aimeront mieux acheter des effets publics que de conserver dans leurs coffres un argent oisif, et ils feront revivre un crédit auquel la secousse précédente paraîtra n’avoir donné que plus de solidité ». Ainsi, « le nombre des prêteurs devenant tous les jours supérieurs à celui des emprunteurs, les rentiers seront forcés de verser leurs fonds dans le commerce, ou de les employer à des défrichements et à des améliorations de terres ».

81La caisse d’amortissement s’imposait donc aux observateurs du milieu du xviiie siècle, comme un instrument qui ne se proposait pas de rembourser les dettes de l’État pour les rembourser. Son principal objectif était de réduire les taux d’intérêts que le gouvernement s’était engagé à verser à ses créanciers pour financer les dépenses de la guerre, des taux qui s’élevaient au fur et à mesure des besoins de l’État en numéraire. En réduisant les arrérages de ses rentes contractées durant les conflits, le gouvernement pouvait les consolider en consacrant la plus-value fiscale sur les rentes à payer, dès le retour de la paix, une partie à payer de ses dettes sans avoir besoin d’augmenter les impôts directs. En remboursant une fraction de ses dettes, le gouvernement mettait aussitôt en circulation les économies réalisées par la fiscalisation des rentes, des sommes qui devaient permettre de réduire les coûts de la trésorerie de l’État et soutenir en même temps la reprise économique en invitant les capitaux remboursés à se replacer auprès de l’État ou des créanciers qui empruntaient dès lors à moindre coût. Au bout de quelques années, la croissance permettrait à l’État de puiser dans les nouvelles richesses, c’est-à-dire de poursuivre l’amortissement mais surtout de se doter simultanément de la marge de manœuvre financière et politique pour opérer les réformes, notamment fiscales, indispensables à une meilleure répartition et à un recouvrement plus efficace des taxes, toutes mesures également génératrices de la croissance et de la réduction du prix de l’argent.

  • 39 Bibl. nat., Fr. 11347, f° 173.

82Ce programme économique et financier était, comme nous allons le montrer, celui de L’Averdy, certes, mais également de l’administration qui ne voyait pas d’autres solutions au problème des dettes que de consacrer quelques millions pendant quelques années pour les rembourser et rétablir les finances par la croissance économique. De cette manière, la monarchie jetterait les bases d’un nouveau système de crédit capable d’établir la confiance dans le principe de la conversion des rentes au lendemain des guerres. Même si Beaujon et Laborde se détestaient cordialement, ils pensaient exactement de la même manière sur la question des dettes de l’État. Au mois de décembre 1763, Nicolas Beaujon écrivit ainsi à L’Averdy : « Le ministre de la finance en satisfaisant à la paix sans emprunts, aux besoins de l’État en continuant de faire exactement payer les rentes, en commençant à opérer la libération des capitaux suspendus, portera à l’infini le crédit et la gloire de son administration. La confiance entière que le public aura en lui le mettra à même d’en tirer les plus grands avantages pour l’intérêt du roi et le bien de l’État »39.

83Les historiens, peuvent bien prétendre que la vraie solution aux problèmes financiers de l’État aurait été d’augmenter les impôts et de faire payer les privilégiés. Il fallait encore pouvoir le faire politiquement et même pratiquement au lendemain d’une longue guerre qu’il était de toute manière matériellement impossible de financer par le seul impôt. En outre, comme nous le verrons plus loin, le contexte économique, celui de récoltes surabondantes à compter de 1760, ne se prêtait guère à augmenter les taxes alors que les prix s’effondraient et que, selon ce qu’en disaient les ministres, Bertin comme L’Averdy, la plupart des contribuables se trouvaient tout simplement dans l’incapacité de payer des impôts trop élevés.

84En termes financiers, taxer les rentes pour les faire participer à l’amortissement des dettes présentait donc de larges perspectives pour l’avenir du crédit ainsi que des bénéfices immédiats. En effet, sur la base d’une dette coûtant 120 millions d’intérêts par an en 1764, la diminution d’un demi-point des arrérages, évalués en moyenne à 5 %, permettait d’économiser 12 millions par an ou un demi-vingtième. En outre, on était sûr de réaliser immédiatement la plus-value puisque les nouvelles taxes étaient perçues sous la forme d’une retenue, ce qui permettait encore de réduire les frais de perception.

85Une note secrète adressée de Londres le 20 décembre 1764 estima cependant que les décisions de L’Averdy étaient très insuffisantes et qu’elles témoignaient d’une mauvaise compréhension du fonctionnement du crédit. L’observateur anonyme auquel on avait transmit le projet de l’édit observa d’abord qu’il présentait deux objets principaux :

  • 40 Archives des Affaires étrangères, Mémoires et documents France, 1960, f° 117-123, Note de Londres (...)

86« Le 1er est de donner plus de consistance et de solidité aux dettes de l’État, en assignant des fonds certains qui doivent être versés dans une caisse uniquement destinée à payer les intérêts desdites dettes, et en soumettant entierement la régie de cette caisse a des commissaires que le Parlement choisira parmi les membres qui le composent. Le 2d objet est de reduire l’intéret des dettes de l’État, en imposant un dixième sur toutes les rentes viagères et intérêts des capitaux sujets à remboursement, et un droit de mutation sur les Contracts de l’Hôtel de Ville »40.

87L’agent consulté, peut-être un commis de Knox, gouverneur de la chambre d’assurance de Londres, auquel on avait également envoyé une copie du projet d’édit pour prendre ses remarques avant de le publier, rétorqua que le gouvernement s’était trompé en pensant que les « propriétaires de ces rentes et capitaux consentiroient sans peine à cette retenue en faveur de la sureté que cet arrêt assigne pour le payement de l’intérêt ». Selon lui, les hommes d’affaires « ne voyent dans cet arrêt qu’une imposition injuste et de nouvelles entraves dans les cessions ou transports de ces contracts et effets. Ils se fondent sur l’assurance que le roi leur donna, lors de la création de ces contracts et de ces rentes, qu’il n’y seroit jamais fait aucune réduction ni retenue sous quelque prétexte que ce fût et que cependant aujourd’hui, dans un temps de paix, ou les dépenses de la guerre ont cessé, le roi sans égard à sa parole royale impose un dixième sur les fonds qu’il avoit déclarés devoir être sacrés ; c’est – ajoutent-ils – manquer à la foi publique ». Pour l’observateur de Londres, le projet de L’Averdy avait déjà répandu « une alarme générale et donné le dernier coup à notre crédit. Il n’y a pas un seul intéressé qui ne se prépare à vendre, n’importe à quel prix, bien résolu, dès qu’il sera dehors de nos fonds, de n’y rentrer jamais. Le mauvais effet de cet arrêt s’est déjà manifesté et réalisé. Les fonds publics ont baissé en France, et ont haussé et haussent depuis journellement en Angleterre. Avant qu’on eut l’intelligence de cet arrêt, les 4 % étoient ici à 94. Ils sont à présent à 99 — et ils seront dans peu au dessus du pair ».

  • 41 Marcel Marion, « L’impôt sur la rente en 1764 », Bulletin historique et philologique du Comité des (...)

88Analysant les répercussions des décisions de L’Averdy en Hollande, Marcel Marion a également critiqué l’édit de libération des dettes de l’État qu’il a considéré comme destructif du crédit de la France. Dans sa démonstration, cet historien ne cesse cependant de se contredire. Il est d’abord amusant de noter que Marcel Marion a estimé que ce fut pour caresser les magistrats parisiens, possesseurs de rentes, que L’Averdy n’avait « pas voulu tenter la banqueroute du tiers que réclamaient les magistrats bordelais41 ». Or nous avons vu que L’Averdy chargea personnellement le jeune Bacalan de convaincre les parlements de la nécessité de cette réduction du tiers. Outre le fait que cette réduction était sans doute impossible politiquement et techniquement, on sait que dans leurs négociations les ministres de l’Ancien Régime demandaient toujours plus afin d’obtenir ce qu’ils souhaitaient.

  • 42 Cette question, déjà évoquée par Bacalan, fut certainement chaudement débattue au gouvernement. On (...)

89À l’appui de ses critiques contre l’édit de décembre 1764, Marcel Marion a encore cité la correspondance effarouchée en provenance d’Amsterdam. De la même manière que l’agent de Londres, l’ambassadeur de France en Hollande, d’Havrincourt, annonça que les clameurs y étaient formidables contre la nécessité d’expédier en France une masse aussi énorme de papiers et contre les nouvelles impositions sur les rentes. Chacun prévoyait qu’après « avoir réduit comme on l’a fait actuellement, les intérêts à 4,5 %, on pourra dans six mois les réduire à 3 % et successivement à 2,5 % le tout par une suite de la nécessité alléguée de réparer le dérangement survenu dans les finances de la France ; qu’on convient que tout bon Français doit concourir de bon cœur et de bonne grâce aux moyens qu’on prend pour les réparer, mais qu’on ne peut guère exiger les mêmes dispositions dans des étrangers qui ont fourni leur argent dans l’espérance de certitude dans l’accomplissement des engagements pris avec eux »42. À Amsterdam comme à Londres, on pensait que l’édit de libération « donnera une violente secousse au crédit de la France... dont l’effet tournera à l’avantage de celui des Anglais et fera hausser ses fonds. Il faut s’attendre que la plupart des propriétaires des effets sur les fonds de France vont s’empresser de s’en défaire pour transporter leur argent en Angleterre sur les annuités à 4 %... ou sur l’emprunt qui va s’ouvrir pour le Danemark de 12 millions de florins à 5 % ».

90Considérant ces propos, Marion a avancé l’idée que l’effet moral de l’édit de libération aurait été différent si L’Averdy avait offert aux rentiers l’alternative entre la réduction de leurs intérêts à 4,5 % et leur remboursement. Il s’agit, bien entendu, d’une allusion à la conversion de la dette réalisée par Pelham au lendemain de la guerre de Succession d’Autriche. Au mois de novembre 1749, Lord Pelham proposa en effet de convertir à 3,5 % puis, après 7 années, à 3 %, les 57,7 millions de livres anglaises constituées originellement à 4 %. Cependant, la réussite de cette conversion ne fut pas la conséquence de l’alternative offerte par Pelham mais plutôt le résultat du puissant soutien qu’il avait reçu des marchands-banquiers de la City, en particulier de Samson Gedeon, qui y trouvaient leur compte. Par ailleurs, cette décision fut l’objet de luttes extrêmement féroces en Angleterre entre les tories et les whigs, représentant respectivement les intérêts terriens, hostiles à la fiscalité, et les marchands-banquiers de Londres, qui, tout comme les créanciers du roi de France, voulaient obtenir du gouvernement britannique plus d’impôts, cette garantie essentielle de leurs capitaux.

91Affirmer que la réduction des rentes opérée par L’Averdy était néfaste au crédit de la France obligerait à prouver que les créanciers n’auraient pas rugi contre l’alternative du remboursement et que les étrangers s’y seraient prêté puisque, selon les observateurs français à l’étranger, tous préféraient se faire rembourser pour aller placer leurs fonds sur d’autres gouvernements. Finalement, Marcel Marion a estimé qu’une conversion volontaire aurait abouti « dans la pratique au même résultat », c’est-à-dire à une réduction des intérêts quand même.

92Sur le modèle anglais, L’Averdy demeura constamment un défenseur du principe de la caisse d’amortissement comme étant le seul moyen de garantir les dettes et d’établir un crédit solide à l’avenir. Comme on ne pouvait pas payer les dettes de la guerre, il fallait, suivant ses termes, « trouver avec de modiques secours dans la dette même qui ne contribuait point aux charges de l’État de quoi payer son capital », c’est-à-dire gérer la dette de telle manière qu’elle devienne une ressource du crédit comme avait su le faire l’Angleterre. Fort de cette volonté d’établir la confiance malgré le chagrin des créanciers, L’Averdy décida d’essuyer le discrédit de son édit de libération qui ne dura pas longtemps. Au mois de janvier 1768, il affirma à Louis XV que la cause des difficultés financières ne devait pas être recherchée dans les embarras que son édit de libération avait causé aux rentiers :

93« On ne s’est pas dissimulé, Sire, que cette manière d’acquitter la dette arriérée et exigible empêcherait le rétablissement du crédit public et nuirait à la hausse des effets publics ; mais un faux crédit qui mène à une perte certaine ne peut pas être considéré. Il valait mieux subir ce mal que d’aller sans pouvoir se soutenir ; et on ne craint pas de le dire à Votre Majesté, l’exécution de l’édit de 1764, si on a soin de s’y tenir, sera dans la suite des temps une véritable source de crédit et l’un des remparts de l’État. Les grandes opérations de finance ne peuvent qu’être critiquées dans les commencements. Elles mûrissent avec le temps ; leur durée en assure la stabilité ; on y prend ensuite confiance ; enfin elles deviennent partie de l’ordre public... S’il n’y avait eu que cette cause de discrédit, il n’existerait plus aujourd’hui ».

94Marcel Marion a d’ailleurs confirmé ce jugement de L’Averdy en écrivant que les premières frayeurs en Hollande forent aussi la conséquence d’une incompréhension de l’édit de 1764 : « Le ministre dissipa quelques erreurs, expliqua bien clairement que les titres sujets au droit de mutation ne l’étaient pas à la retenue du dixième (et) ses protestations réitérées calmèrent un peu avec le temps la panique... Les ventes s’arrêtèrent peu à peu et même quelques achats se produisirent ».

95D’autres objections, plus constructives, adoptaient le principe de l’amortissement des dettes comme un remède nécessaire mais qui, pour en assurer la réussite, devait s’accompagner d’une série de mesures complémentaires. L’auteur de la note anonyme sur l’édit de libération estimait, par exemple, que ses divers articles, qui prétendaient lier la garantie des fonds à une diminution des intérêts d’un demi pour cent, se fondaient sur la présomption que le crédit de la France se maintiendrait puisque les rentiers étrangers continueraient de recevoir un intérêt toujours plus fort « que celui qu’ils peuvent avoir dans aucun autre État ». Suivant cet observateur, le gouvernement se méprenait sur les ressorts psychologiques du rentier et le fonctionnement du crédit. Selon lui, ce n’était pas tant le taux de l’intérêt qui soutenait le crédit d’un État mais plutôt les facilités, accordées aux créanciers, d’acquérir ou de vendre à faible coût les capitaux et les intérêts des fonds publics :

  • 43 Sur l’édit concernant la libération..., fol. 119.

96« Quelque avantage que la France donne, touttes choses égales d’ailleurs pour la sureté du payement, tant qu’on y rendra pas les cessions ou transport des capitaux et intérêts des fonds publics aussi faciles et aussi peu couteux que chez les anglois, on ne doit pas s’attendre à voir les Etrangers s’intéresser dans les fonds publics de cet État, que lorsqu’ils ne trouveront pas à placer ailleurs leur argent. En Angleterre tout propriétaire de fonds publics les convertit, quand il lui plaît, en argent comptant. Il va trouver son courtier, s’informe du prix du marché et lui donne ses ordres pour la quantité qu’il en veut vendre. L’acheteur trouvé, le propriétaire lui fait une cession en deux lignes sur un morceau de papier. Ils vont ensemble au Bureau où se tiennent les Livres ou Registres desdits capitaux ; là sans frais, on transporte du crédit du propriétaire à celui de l’acheteur la somme du capital et intérêt... ; et l’acheteur en paye au vendeur le prix convenu. Tous les frais de cette transaction se reduisent à 1/8 pour cent que chaque partie donne au courtier, et une heure est tout le tems qu’on y employe. Cette facilité de vendre et d’acheter peu dispendieuse fait qu’il se présente continuellement des vendeurs et des acheteurs ; et que quelque soit la somme des fonds que vous avés à disposer, vous êtes sûr de trouver un acquereur, en vous relâchant du cours du marché, si la somme est considérable. Rien ne seroit plus aisé que d’introduire en France cette méthode de transaction dans les fonds publics, surtout aujourd’huy qu’on établit une caisse et une régie uniquement destinée à cet objet.43 »

97Pour judicieux qu’ils fussent, les conseils de l’observateur anglais étaient rien moins qu’une nouvelle pour L’Averdy et ses conseillers financiers dont plusieurs avaient bien connu Gournay, l’un des plus chauds partisans de la réduction des intérêts financiers par le biais de telles mesures dont nous reparlerons plus loin. Le contrôleur général savait parfaitement que la célérité et le coût de la négociation des rentes jouaient un rôle considérable sur l’appétit des créanciers. Il n’avait d’ailleurs pas besoin de regarder du côté de l’Angleterre puisque Machault d’Arnouville avait déjà décidé d’assouplir le régime juridique des rentes. Par l’édit du 20 mai 1749, il créa pour la première fois en France les rentes dites au porteur pour les souscripteurs de l’emprunt de 36 millions sur les postes. Ces rentiers jouissaient ainsi de l’opportunité de se faire délivrer des reconnaissances au porteur auxquelles étaient attachés 8 coupons pour le paiement des arrérages de quatre années et qui devaient être renouvelés à l’expiration de ce terme. Les propriétaires de ces valeurs avaient en outre le droit de les faire convertir en titres nominatifs lorsqu’ils le souhaitaient. À cette amélioration, Machault en ajouta une autre en accordant à trois emprunts créés sur les postes en 1746, 1748 et 1751 la faculté de la reconstitution administrative qui permettait à leur détenteur de les vendre en échappant aux formalités coûteuses des notaires. De fait, ces deux mesures furent adoptées et même étendues sous le ministère de L’Averdy. On se souvient que l’édit de libération offrait en effet la possibilité de convertir à volonté les effets au porteur en contrats de rentes. Enfin, dès 1765, L’Averdy étendra la reconstitution administrative à l’ensemble des emprunts de l’État, ce dont nous reparlerons plus loin.

98Pour l’instant, nous voudrions simplement suggérer que le programme financier de L’Averdy n’est pas le reflet, comme on l’a dit et répété, de l’inaptitude d’un magistrat dont l’incompétence et la pensée évaporée aurait abouti à mettre sur pied une caisse d’amortissement qui n’avait aucune chance de parvenir à ses fins. On ne peut d’ailleurs absolument pas se fier à la lecture des historiens du xixe siècle, qu’il s’agisse du chevalier Hennet, de Dufresne de Saint-Léon ou de Marcel Marion qui étaient tous obsédés par le problème de l’amortissement et des déficits budgétaires. Ils considéraient d’ailleurs que le nec plus ultra de la gestion financière consistait à équilibrer parfaitement les comptes de l’État, deux décimales après à la virgule, et sans contracter de dettes.

99Ces historiens ont oublié que L’Averdy était conscient que l’édit de 1764 serait insuffisant pour parvenir au rétablissement politique et financier de la monarchie parce qu’il avait tout simplement hérité d’une situation très difficile qui ne lui permettait pas d’exercer son entière liberté. Dans les pages de son rapport, il recourt plus de quarante fois aux adverbes « possible » ou « impossible » et écrit à plusieurs reprises que les circonstances ne lui ont permis de prendre que les solutions les moins mauvaises. Ainsi, dit-il à Louis XV :

100« Il a été... fâcheux que la quantité considérable de toute [la] dette non liquidée et arriérée et l’argent qu’il fallait joindre à côté de l’effet ayent obligé de finir successivement et que tout n’ait pas pu être terminé d’un seul trait. Mais l’impossibilité s’y est trouvée, le discrédit eut été bien plus violent encore, et c’est un malheur pour celui qui était chargé de rédiger la besogne, d’avoir trouvé des obstacles invincibles, qui ont forcé non seulement ses plans, mais même la direction de sa conduite ».

101Ces deux phrases laissent donc supposer que L’Averdy avait souhaité prendre des mesures beaucoup plus énergiques concernant la dette. À la lecture de son rapport, il apparaît en effet que le contrôleur général avait voulu parvenir à une liquidation globale et très rapide de la dette – en particulier de la dette exigible et arriérée – une liquidation qui lui aurait permis d’établir, dès 1765, un plan général et définitif de remboursement accompagné, ensuite, de mesures destinées à soutenir un prompt rétablissement financier. Ce plan comportait deux volets. Selon toute apparence, le premier volet de réforme devait tenir dans une réduction générale et assez importante du capital ainsi que des intérêts de l’ensemble des dettes de l’État. Au point de vue politique, l’opération devait être soutenue par les parlements qui auraient garanti la pérennité d’un processus d’amortissement. La réduction et la conversion étant accomplies, il devenait alors possible de consacrer les économies réalisées pour effectuer des remboursements massifs, réguliers et suivis qui devaient permettre de lutter contre l’inévitable discrédit accompagnant ces opérations. De la sorte, le nouveau contrôleur général aurait eu les mains libres pour consacrer toute son énergie à la réforme tant attendue des finances royales et de la fiscalité.

102Deux mémoires permettent de justifier ces désirs frustrés de L’Averdy. Le premier mémoire est celui que nous connaissons déjà d’Isaac de Bacalan. Suivant les détails de son plan d’amortissement, la fiscalisation des intérêts sur la base du tiers des arrérages devait permettre à l’État de se trouver dans une situation très avantageuse en 1768, date butoir correspondant, au terme de la déclaration du mois de novembre 1763, à la suppression du second vingtième, une mesure qu’avait personnellement demandé L’Averdy. Selon Bacalan, en trois ans, de 1765 à 1767, l’impôt sur les rentes devait permettre, d’une part, de rembourser « cent millions de rentes au denier dix, et 50 millions au denier 12 » et, d’autre part, de diminuer les impositions. La projection du remboursement au cours de ces trois années permettait d’établir qu’en 1768 les intérêts de la dette ne représenteraient plus que 103 au lieu de 120 millions par an. Pendant ce temps « la modération des tailles aura ranimé l’agriculture, source féconde de richesses et de puissance. Le produit en droits sur les consommations aura augmenté. Les autres impôts auront été payés avec plus de facilité, la paix aura rétabli l’industrie et le commerce. 163 millions payés par l’État seront retirés de la circulation, l’augmentation du nombre des prêteurs aura fait diminuer le taux de l’intérêt, les communautés, les propriétaires des terres qui sont endettés et presque ruinés auront commencé à réparer leurs pertes. Dans ces circonstances, s’achève l’ouvrage important de la réformation des finances. On trouvera dans le retranchement des dépenses inutiles et dans l’œconomie de quoi satisfaire aux dépenses nécessaires. Un plan d’imposition plus simple et non coûteux fournira des moyens de soulager les peuples sans diminuer les revenus du Prince. Nous ne devons donc plus nous occuper que de la libération de l’État ». Tel était sans doute le programme économique, fiscal et financier de L’Averdy qu’il ne put jamais mettre à exécution à cause du poids des créanciers de l’État mais aussi parce que les dettes exigibles et arriérées étaient beaucoup plus importantes qu’il ne l’avait imaginé.

  • 44 Archives des Affaires étrangères, Mémoires et documents France 1360, Décembre 1764. Édit concernan (...)

103Un mémoire rédigé par les services du duc de Choiseul destiné à être présenté à Louis XV expose les limites qu’imposa le fardeau de cette catégorie de dettes aux plans de L’Averdy. Résumant les opérations de la liquidation des dettes de la Marine et de la Guerre, ce mémoire se plaignait des « sollicitations de M. le controlleur general » pour en presser l’achèvement : « L’opération fut close le 13 avril 1766 tandis qu’elle ne devoit l’être qu’au mois de septembre suivant. L’on prévint ce ministre que tot ou tard il seroit faché d’avoir déféré au conseil qu’on luy avoit donné, parce que dès lors que la liquidation des dettes des Princes amis, pour leurs fournitures pendant la guerre, ainsy que celles des Colonies ne feroient pas partie de l’opération Nouette, il se trouveroit dans l’embarras pour les acquitter, lorsque l’on seroit en état de luy en faire connoître l’objet »44.

104Cette petite altercation entre des services rivaux serait sans grande importance si elle ne révélait, d’une part, la capacité de L’Averdy à s’imposer auprès de Choiseul mais aussi les problèmes très différents qu’avaient à traiter les ministres. Suivant ce qui a été exposé plus haut au sujet de la politique qu’avait souhaité appliquer le contrôleur général, il est à peu près certain que l’empressement de L’Averdy à hâter la liquidation des dettes des ministères s’explique avant tout par sa volonté, et celle qui avait été affirmée depuis longtemps par le gouvernement et les ministres successifs, de réduire le taux légal des constitutions de rente, c’est-à-dire des prêts d’argent entre particuliers. La réduction des taux d’intérêts avait l’ambition, comme nous le montrerons dans le chapitre suivant, de soutenir la croissance économique en facilitant les investissements. Or elle était étroitement liée, nous l’avons vu, au problème des dettes de l’État. Générateur à moyen terme de plus-values fiscales, les investissements dans la production de richesses ne pouvaient s’opérer sans une réduction des profits financiers qui menaçaient de détourner les épargnes du commerce ni, bien sûr, sans une réforme fiscale. C’est ici qu’intervenait encore la caisse d’amortissement qui, par le biais de la taxe sur les rentes et des remboursements, contribuait à soutenir la réduction des intérêts.

105Un miracle a voulu que l’un des nombreux billets qu’envoyait journellement Laborde à Bertin ne fut pas brûlé, contrairement à ses demandes réitérées destinées à éviter les fuites. Ce billet, sans date, mais sans doute antérieur à 1763, disait exactement les phrases suivantes :

106« Ce mercredi,

  • 45 Bibl. nat., Nouv. acq. fr. 6498, f° 107.

107J’ai l’honneur de vous renvoyer le mémoire original sur la Caisse d’Escompte avec le bon de Sa Majesté. Vous pouvez le garder parce que cet établissement ne doit avoir lieu que le même jour qu’on ouvrira les paiemens à la caisse des amortissements »45.

108Nous verrons plus loin que L’Averdy, sur les conseils de Laborde, établira en 1767 une Caisse d’escompte destinée à financer la trésorerie à court terme du gouvernement. Mais ce qui nous paraît le plus important ici, c’est de noter que tout l’échafaudage financier mis en place par L’Averdy à compter de 1764 avait été pensé et même décidé avant que l’on ne songe à le nommer au ministère. Et si les billets de Laborde n’ont malheureusement pas tous été conservés, on peut facilement imaginer que l’un d’entre eux portait que la date de publication de la réduction du cours légal des constitutions de rentes était sujette au premier remboursement effectué par la caisse d’amortissement, c’est-à-dire aussi à l’annonce publique de la clôture de l’opération de liquidation des dettes exigibles de l’État.

  • 46 Archives des Affaires étrangères, Mémoires et documents France 1360, Décembre 1764. Édit concernan (...)
  • 47 Edit concernant la libération des dettes de l’État, f° 108.

109Pour Choiseul, les problèmes étaient différents. Il avait souhaité ralentir le plus qu’il était possible la liquidation, espérant de la sorte fatiguer les « perpétuelles sollicitations et représentations (des Princes amis), que les Ministres de Votre Majesté ne sont parvenus à calmer, que par les difficultés et les longueurs que l’on avoit chargé M. Guyot d’apporter à leurs liquidations »46. La première liquidation, celle du mois d’avril 1766, ne concernait en fait qu’une partie des dettes des princes (subsides et fourrages) et des colonies. La représentation et l’examen des titres des autres créances (voitures, bois de chauffage et fourragements), dont l’objet représentait 70 millions, avaient été renvoyés au bon vouloir du roi. Aussi, dès que le montant des liquidations fut connu, les princes, déçus, chargèrent-ils leurs ambassadeurs de faire le siège de Choiseul « munis des traités passés au nom de Votre Majesté avec leurs souverains (pour) en réclamer l’exécution ». Cet empressement subit des princes embarrassa très fortement Choiseul inquiet d’éviter un refroidissement diplomatique qui « peut devenir [désavantageux] pour les affaires politiques de Votre Majesté soit dans ce moment cy soit des tems plus reculés »47. C’est donc à cause de la politique internationale, en particulier pour préparer la guerre de revanche contre l’Angleterre, que le gouvernement se décida à fabriquer 50 nouveaux millions de reconnaissances pour les délivrer aux alliés de la France.

110La lutte entre la France et l’Angleterre pesait donc de tout son poids sur la politique financière de L’Averdy. Car les ambitions diplomatiques n’épousent pas forcément ou au même instant les impératifs de la finance. Malgré ces divergences de vues, le mémoire de Choiseul reconnaissait les inconvénients que faisait porter au contrôleur général, et surtout au crédit de l’État, l’annonce publique de 50 nouveaux millions de dettes ! La solution préconisée par les bureaux de Choiseul fut simple : laisser « ignorer absolument dans le public que l’on ait fait fabriquer cette quantité de papier ; et on l’emploieroit sans peine à l’usage auquel on le destine, sans causer la plus petite sensation sur la place ». Pour les mêmes raisons, Choiseul demandait de privilégier les alliés les plus puissants du Royaume, en particulier l’Espagne, « une cour avec laquelle on est aussy étroitement lié ». Nous n’avons pas réussi à savoir de quelle manière le gouvernement choisit de résoudre ces nouvelles difficultés financières. Mais il est certain que ces 50 millions de nouvelles dettes étaient encore peu de choses au regard du montant des autres créances de la guerre, celles qu’un bureau du contrôle général en particulier avait oublié de comptabiliser, et dont L’Averdy n’eut connaissance qu’au début de l’année 1767.

111En conclusion de ce long chapitre, il ressort nettement que les dettes de la guerre de Sept Ans, jointes à celles du précédent conflit, ont constitué la préoccupation essentielle de L’Averdy, et cela, ne l’oublions pas, dans le cadre d’une économie qui avait été soumise au blocus maritime de l’Angleterre et de forts prélèvements fiscaux avant que le traité de Paris ne prive définitivement la France d’une partie de ses colonies, en Amérique et en Afrique, et temporairement de ses comptoirs indiens dévastés par la guerre. D’autre part, L’Averdy, comme il le répéta dans son rapport à Louis XV, fut sans cesse confronté à la menace de la reprise de la guerre, une menace qui l’obligeait à trouver, d’une part, l’argent nécessaire au rétablissement des armées, en particulier des vaisseaux de la marine, et, d’autre part, les moyens de rétablir un crédit fortement ébranlé, seul moyen de préparer le royaume à l’expectative d’un nouveau conflit.

112Parmi les dettes de l’État, la dette constituée ne posait pas de difficultés majeures puisque le gouvernement avait toujours payé les arrérages des rentes perpétuelles. Mais l’occasion était belle, avec un magistrat aux finances, de faire accepter la fiscalisation de ces rentes, c’est-à-dire de réduire leur intérêt en ordonnant leur remboursement qui, dans les faits, n’eut jamais lieu. Assurément, L’Averdy aurait souhaité que la nouvelle taxe fut suffisamment forte pour qu’elle permît de réduire le poids de la dette afin de destiner le moins-payé à soulager les terres et à rembourser les créances exigibles de l’État. Car le problème essentiel tenait essentiellement au poids de la dette exigible et arriérée qui représentait, au bas mot, en 1763, 600 millions et, même, plus certainement, pas loin d’un milliard. Et comme malgré des réductions drastiques, les ministères ne cessèrent d’exhumer de nouvelles dettes, dès 1767, le plan de libération des dettes de l’État allait menacer de prendre l’eau.

113Cependant, à la fin de 1764, on n’en n’était pas encore à ce point. Si L’Averdy avait déjà dû assagir ses ambitions, la caisse d’amortissement n’en avait pas moins été conçue comme un moyen de faire accepter la nouvelle fiscalité sur les rentes en attendant que la reprise économique et une série de mesures complémentaires augmentent les richesses, permettant ainsi de rééquilibrer le déficit du budget et, de la sorte, de rétablir le crédit de la monarchie. Dès lors, grâce à ses remboursements, la caisse d’amortissement pourrait agir sur la masse monétaire, c’est-à-dire réduire le coût de l’argent et, plus encore, ce que nous verrons plus loin, faire accepter par les Français le principe de la réduction des intérêts des rentes au lendemain des conflits. Qu’une telle politique soit, à tort ou à raison, considérée comme illusoire n’enlève rien à la nécessité historique d’éclairer les fondements théoriques et pratiques de la pensée de L’Averdy et, bien entendu, de ses conseillers, pour comprendre comment ils avaient pensé le fonctionnement de l’économie et du crédit pour tenter d’apporter une solution, à la fois immédiate et durable, au problème du financement des guerres et de la consolidation des dettes à la fin des conflits.

Notes

1 Bibl. nat., Fr. 6498, f° 110 (sans date). Ces documents furent sans doute mis sous les yeux de Louis XV pour servir de justificatif aux mesures de Bertin du mois de mai suivant. L’existence connue de ces états financiers fut l’un des objets des remontrances du Parlement de Rouen qui demanda au gouvernement de les communiquer aux magistrats.

2 Chevalier Hennet, Théorie du crédit public, Paris, 1816.

3 Charles-Joseph Mathon de la Cour, Collection de comptes-rendus, pièces authentiques, états et tableaux concernant les finances de la France depuis 1758 jusqu’à nos jours, Lausanne, 1788, p. 59-52.

4 L’Averdy notait ainsi que sur les 4,5 millions de livres destinés aux appointements et gages du Conseil – ce ne sont certes pas des dettes – « il y a au moins deux millions 500 000 portés dans les états du roi ».

5 Selon le Chevalier Hennet, op. cit.

6 Arch. nat., F30 110, « Cinq états pour constater la dette publique au 1er de janvier 1782 ».

7 Bibl. nat., Nouv. acq. fr. 6498, f° 87.

8 Suivant ces données, il ne pouvait pas être inférieur à 100 millions, soit l’équivalent des recettes prévues pour cette année.

9 Édit d’avril 1763.

10 Arch. nat., H 640, L’Averdy au duc d’Aiguillon, 27 décembre 1763 (autographe).

11 La fraude était particulièrement tentante dans le cas des rentes viagères. Il suffisait en effet de se faire délivrer de faux certificats de vie de rentiers décédés et d’aller encaisser à leur place les intérêts échus. Pour lutter contre ces falsifications, Bertin avait dû faire rendre le 26 juin 1763 une Déclaration afin d’éviter les surprises dans la perception des rentes viagères. La fraude devait être particulièrement importante puisque cette même déclaration accordait la grâce du Roi et l’anonymat à tous les fraudeurs qui accepteraient de reverser les intérêts qu’ils avaient malhonnêtement perçus.

12 Le rapport de L’Averdy ne fournit donc aucun chiffre global et définitif du montant de la dette.

13 L’impôt du dixième créé par Desmaretz avait subsisté notamment sous la forme d’une retenue sur les gages auquel Machault avait adjoint deux sous pour livre en sus.

14 L’ensemble des opérations de la conversion et de la liquidation des divers types de rentes et effets royaux fut réglé par une Instruction sur la manière de procéder à l’exécution de l’édit de décembre 1764 concernant la libération des dettes de l’État avec les modèles des différents actes. Un exemplaire en est conservé aux Archives nationales sous la cote ADIX 398.

15 Dès 1766, la caisse d’amortissement devait recevoir de celles des arrérages les économies réalisées par le remboursement ordonné en 1765 de 20 millions de dettes.

16 Ses travaux donnèrent sans doute lieu à l’élaboration du Résultat du Conseil Roial tenu à Versailles les 26 février et 5 mars 1765 concernant la liquidation des dettes de l’État conservé aux Arch. nat. sous la cote O1 109, f° 250 à 252.

17 Lettre de Voltaire datée du 24 mai 1764 à la marquise du Deffand citée par J.-J. Clamagéran, Histoire de l’impôt en France, op. cit., tome 3, p. 386.

18 Remarquons cependant qu’à partir de 1767, les fonds originellement destinés à la caisse d’amortissement furent réduits. Dans un mémoire sur le discrédit des effets royaux que nous analyserons plus loin, Marquet de Bourgade nota (Bibl. nat., Fr. 8019 f° 3) les effets néfastes de la diminution des sommes destinées à l’amortissement sur le cours des effets royaux. Il observa toutefois qu’il « ne peut pas être douteux [que la différence de l’objet des remboursements de ces deux années] est le résultat d’opérations exactement faites, et quelque fâcheux qu’il soit, vis-à-vis de l’opinion publique, de laisser subsister dépareilles incertitudes pour l’avenir, il faut bien se soumettre à la loy prescrite par l’édit de liquidation ». Sous la Restauration, le chevalier Hennet attaquera L’Averdy sur ce point en remarquant que le principe de l’amortissement repose fondamentalement sur la progressivité des fonds. Or, d’une part, l’édit de L’Averdy avait inclus ce principe et, d’autre part en 1816, le chevalier Hennet était encore un partisan de l’amortissement selon le système des intérêts composés du fameux docteur Price dont un auteur anglais avait démontré, quelques années plus tôt, toutes les erreurs.

19 Archives des Affaires étrangères, Mémoires et documents France 1360, Décembre 1764. Édit concernant la libération des dettes de l’État, f° 106-108. Ce document répond aux « difficultés qu’on peut faire » contre l’édit et qui, « en général se réduisent à 4. La première consistera à dire que les assignations sont dérangées. La seconde que les époques de remboursement sont interverties. La 3e que la somme qui doit être fournie annuellement paroit diminuée. La 4e que la quotité des arrérages annuels se trouve altérée ».

20 C’est du moins ce qu’affirme L’Averdy dans son rapport en date du mois de janvier 1768. Les mémoires du Parlement d’Aix, aujourd’hui conservés aux États-Unis, ont été étudiés par Paul-H. Beik, A judgement of the old regime. Being a survey by the Parlement of Provence of French economic and fiscal policies al the close of the Seven Years War, New-York, 1944.

21 Son père, Joseph de Bacalan (1701-1772) avait exercé les fonctions de jurat de Bordeaux (1740-1745), de professeur de droit français à l’université de Bordeaux (1750). Il acquit la même année une charge de conseiller au Parlement de Bordeaux avant d’exercer celle de président à mortier (1771). Il obtint en outre, par une faveur spéciale, l’autorisation de poursuivre son enseignement du droit, cela en dépit de sa qualité de magistrat.

22 Archives nationales, F12 823, Mémoires sur l’affaire Bacalan.

23 Les espoirs et le crédit placés dans la personne du jeune Bacalan s’effondrèrent avec son décès en 1767. Cette mésaventure, qui est à l’origine du mémoire cité ci-dessus, donna lieu à un petit scandale de cour. La famille Bacalan et ses créanciers intervinrent en effet à plusieurs reprises auprès du gouvernement pour que l’État prenne en charge les dettes contractées par Bacalan pour son installation à Paris avec sa famille au service de L’Averdy ainsi que les sommes empruntées pour l’acquisition de l’office d’intendant du commerce.

24 Bibl. nat., Nouv. Acq. Fr., 6498, f° 138, Lambert à Bertin, 24 février 1763.

25 Ces distinctions apparaissent nettement dans les états des dettes établis pour le compte de Joly de Fleury en 1782 mais aussi dans le vocabulaire de l’administration financière après la mort de Louis XIV. Voyez par exemple Margaret et Richard Bonney, Jean-Roland Malet, premier historien des finances de la monarchie française, Paris, 1993, p. 72-74.

26 La conversion des dettes de la guerre en reconnaissances au porteur appelées billets de Nouette fut réglementée par une série d’arrêts du Conseil et fut close le 13 avril 1766. Incomplète, l’opération fut poursuivie pour d’autres dettes. On la confia ensuite à Blondel de Gagny. Sur ce point voir Archives des Affaires étrangères, Mémoire et documents France, vol. 1359, f° 295-299, Mémoire pour faire connoître la nécessité d’acquitter les dettes des princes amis qui ont fait des fournitures pendant la guerre, ainsy que celles de la Louisiane et autres colonies et pour indiquer en même tems tous les moyens d’exécuter cette libération (mémoire faussement daté de 1763).

27 Les papiers de ces diverses commissions sont conservés en partie dans la sous-série V7 des Archives nationales.

28 Arch. nat., E 2426.

29 Archives des Affaires étrangères, Mémoires et documents, série France, vol. 1363, Subsides (mars 1766), f ° 197-198 v°.

30 Id., vol. 528, Tableau historique des événements politiques, militaires et intérieurs des différentes cours de l’Europe depuis la paix de Paris du 10 février 1763 jusqu’à la mort de Louis XV du 10 mai 1774, par M. Prieur, année 1764, f° 144.

31 Id., année 1765, f° 218.

32 Suivant Mathon de la Cour ces dettes ne s’élevaient qu’à 120 millions.

33 Arch. nat., P 2647, 1er février 1765.

34 Nous avons vu que les détenteurs de dettes exigibles ou arriérées avaient la possibilité de les convertir en contrats de rentes.

35 Richard Cantillon, Essai sur la nature du commerce en général, Paris, 1755, p. 120.

36 Op. cit., p. 57. Voir également Michel Bruguière, « Les techniques d’intervention de la Caisse d’amortissement dans le cours de la rente, 1816-1824 », Pour une renaissance de l’histoire financière, xviiie-xxe siècles, Paris, 1991 p. 165-177.

37 Collection des principaux économistes, tome XIV, 1847.

38 Notons que David Hume résida à Paris de 1763 à 1766. Il serait intéressant de savoir si L’Averdy rencontra Hume, ce qui est possible puisqu’il fut présenté au futur Louis XVI. ou, à défaut, l’un de ses proches collaborateurs, Bacalan, qui connaissait parfaitement l’œuvre de l’Anglais.

39 Bibl. nat., Fr. 11347, f° 173.

40 Archives des Affaires étrangères, Mémoires et documents France, 1960, f° 117-123, Note de Londres le 20 décembre 1764, Sur l’édit concernant la libération des dettes de l’État.

41 Marcel Marion, « L’impôt sur la rente en 1764 », Bulletin historique et philologique du Comité des travaux historiques, 1898, p. 317-326.

42 Cette question, déjà évoquée par Bacalan, fut certainement chaudement débattue au gouvernement. On aimerait savoir quelles sont les raisons qui ont repoussé l’exemption des étrangers. Cependant, il ne faut pas aller bien loin pour concevoir qu’une mesure circonscrite à la France aurait naturellement autorisé toutes sortes de fraudes.

43 Sur l’édit concernant la libération..., fol. 119.

44 Archives des Affaires étrangères, Mémoires et documents France 1360, Décembre 1764. Édit concernant la libération des dettes de l’État, f° 106-108

45 Bibl. nat., Nouv. acq. fr. 6498, f° 107.

46 Archives des Affaires étrangères, Mémoires et documents France 1360, Décembre 1764. Édit concernant la libération des dettes de l’État, f°106.

47 Edit concernant la libération des dettes de l’État, f° 108.

Table des illustrations

Titre Tableau 7 Situation financière de la France en 17643
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Titre Tableau 8 État des dettes de la France en 1764 et en 1782 suivant le modèle de répartition de 17826
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Titre Tableau 9 État du remboursement des principales dettes de la guerre de Sept Ans (1764-1767)
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Titre Tableau 10 Dettes de la France en 1768
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