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La direction du Trésor 1947-1967

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Laure Quennouëlle-Corre

Annexe

Annexe 4. Les administrateurs civils du Trésor en 1957-1958 : situation administrative et perspectives de carrière

Texte intégral

1Source : AEF. Fonds Administration générale

2En 1957, les administrateurs civils de la direction du Trésor manifestent leur mécontentement face à la nomination d’un inspecteur des Finances à un poste de sous-directeur, réservé jusqu’alors à leur corps. Sous la houlette d’un énarque, Jean Mialet, ils saisissent l’occasion pour brosser à leur directeur et au directeur du Personnel et du Matériel un tableau assombri de leurs perspectives de carrière. Ces deux documents illustrent à la fois la concurrence entre les deux corps administratifs, avivée par leur formation commune à l’ENA, l’importance accordée par les hauts fonctionnaires aux règles d’avancement de carrière et au prestige des « sorties », ainsi que leur déception quant au contenu de leurs tâches et à la lenteur de l’avancement dans la hiérarchie.

3Si la situation des administrateurs civils n’est pas aussi sombre qu’ils veulent bien le dire, elle apparaît comme telle parce qu’elle est au centre de leurs préoccupations. On relève le ton revendicatif, peu courant dans le style administratif, qui exprime une forte frustration.

4Ces documents mettent au jour combien, en contrepartie de son prestige extérieur, la direction du Trésor connaît en interne des soucis dans la gestion des carrières de ses cadres supérieurs, les ressources humaines n’étant pas à l’époque une fonction reconnue dans l’administration.

AIDE-MÉMOIRE DU 31 JUILLET 1958

5La récente nomination d’un chargé de mission de l’Inspection des Finances à la direction du Trésor soulève une émotion considérable parmi les administrateurs civils de cette direction.

6À l’unanimité des administrateurs présents le 31 juillet 1958, ceux-ci ont chargé une délégation formée de quatre de leurs collègues d’exprimer aux autorités responsables les motifs de cette émotion et de leur demander de prendre des mesures susceptibles d’apaiser leurs inquiétudes.

1. L’émotion soulevée tient à plusieurs raisons.

7a) Les attributions confiées au chargé de mission sont parmi les plus intéressantes de celles qui relèvent actuellement de la direction du Trésor. Le corps des administrateurs se voit ainsi retirer des attributions importantes sans avoir le sentiment d’avoir démérité.

8b) Les tâches en question n’ont pas surgi subitement dans la direction. Il y a un an déjà, un jeune administrateur avait été recruté pour renforcer les effectifs de la Sous-Direction intéressée.

9Il n’est donc pas compréhensible que ces tâches soient aujourd’hui soustraites de la hiérarchie des administrateurs.

10c) La nomination du chargé de mission est ressentie dans ces conditions comme un camouflet sur le plan moral. Les administrateurs craignent qu’elle ne procède d’une politique tendant à accroître arbitrairement le nombre des inspecteurs des Finances à la direction du Trésor au nom d’une distinction qu’ils jugent périmée entre les tâches « nobles » revenant à ces inspecteurs et des tâches secondaires dans lesquelles eux-mêmes resteraient confinés.

11d) En attirant l’attention sur les différences exagérées qui séparent à l’heure actuelle le déroulement de leurs carrières de celles de leurs camarades de l’Inspection séjournant à la direction du Trésor, l’incident a amplifié un mécontentement général qui a déjà eu l’occasion de s’exprimer depuis l’an dernier et qui porte notamment, sur les points suivants :

  • lenteur de l’avancement ;
  • stagnation exagérée des individus dans les mêmes fonctions ;
  • organisation défectueuse du travail qui tend à confier aux administrateurs des tâches de secrétariat pour lesquelles ils n’ont ni vocation, ni formation.
  • sentiment d’isolement et d’incertitude d’un grand nombre quant aux perspectives de déroulement de leur carrière.

2. Les apaisements demandés portent sur les points suivants :

121) En relation avec la nomination du chargé de mission :

  1. Assurance que le nombre actuel des postes de sous-Directeurs occupés par des administrateurs (3 sur 4) à la direction du Trésor, ne sera pas diminué.
  2. Assurance que le nombre des inspecteurs des Finances chargés de mission ou occupant des fonctions sous l’autorité du directeur du Trésor, nombre qui vient exceptionnellement d’être porté à deux par la récente nomination, ne sera pas augmenté.
  3. Assurance que, le chargé de mission récemment nommé ayant des fonctions de coordination, il n’aura autorité sur aucun administrateur et que les attributions traditionnelles de chaque bureau seront respectées.

13Il est demandé aux autorités responsables de donner aux assurances concernant ces trois points une forme suffisamment officielle pour leur conférer les garanties de solidité et de durée qu’elles appellent.

142) En relation avec le problème de l’amélioration de la situation des administrateurs.

  1. Réexamen de la structure des bureaux et de la répartition des tâches s’inspirant notamment du souci de revaloriser les fonctions des administrateurs par une augmentation, en nombre et en qualité, du personnel de secrétariat.
  2. Définition des principes selon lesquels pourrait être normalisée dans l’avenir la collaboration des inspecteurs des Finances et des Administrateurs à l’intérieur de la direction du Trésor (rapprochement des conditions de départ dans la hiérarchie et des conditions minima d’ancienneté pour l’accès aux fonctions de responsabilité ; possibilité de permutation, entre fonctionnaires des deux groupes sur des affaires semblables).
  3. Introduction, dans le déroulement des carrières, de procédures d’« aération » systématique des individus (maxima de temps passé dans les mêmes fonctions, minima de temps passé dans des fonctions de détachement à l’extérieur, etc.).
  4. Création de procédures officielles permettant une information mutuelle et un échange d’idées entre les autorités responsables et les administrateurs sur les questions d’organisation du travail et de politique du personnel (désignation d’une « délégation » des administrateurs habilitée à parler de ces questions).
  5. Développement systématique des contacts personnels entre les autorités responsables et les intéressés (convocation périodique de chaque administrateur en vue de faire le point sur le déroulement de sa carrière).

***

15En remettant cet aide-mémoire, les administrateurs de la direction du Trésor tiennent à souligner la gravité de la situation qui les conduit à prendre cette première initiative.

16Ils ont, ce faisant, le désir autant que la conviction d’œuvrer dans le sens de l’intérêt bien compris de l’Administration.

17Les conditions dans lesquelles vient de s’effectuer la nomination d’un chargé de mission à la Sous-Direction B autorisent les administrateurs de la direction du Trésor à se demander :

  1. s’ils ne sont pas exposés dans d’autres secteurs de la direction à se voir retirer des attributions parmi les plus intéressantes au profit de nouveaux chargés de mission ;
  2. s’il est bien certain que le chargé de mission, qui vient d’être nommé, ne s’insérera en aucune façon dans la hiérarchie existante et n’aura, de ce fait, autorité sur aucun administrateur ;
  3. s’il est bien certain que cette nomination n’implique pas qu’il soit envisagé d’augmenter le nombre des sous-directeurs de la direction du Trésor n’appartenant pas au cadre des administrateurs ;
  4. s’il peut être considéré comme acquis que le prochain poste vacant de sous-directeur sera attribué à un administrateur.

18Le 28 octobre 1957

ÉTUDE SUR LA SITUATION DES ADMINISTRATEURS CIVILS À LA DIRECTION DU TRÉSOR

19Le sort actuel des Administrateurs à la direction du Trésor présente des sujets d’inquiétude.

  • On y constate une augmentation de l’âge moyen des agents à tous les échelons.
  • Une faiblesse des débouchés, en nombre et en qualité.
  • Une lenteur de l’avancement.

20Il n’est pas besoin d’insister sur les inconvénients d’une telle situation. Sans s’écarter des traditions de prudence et de discrétion habituelles en ces matières aux cadres de cette direction les intéressés en ressentent aujourd’hui très vivement les incidences sur leur propre situation et sur le climat général d’une direction à laquelle ils sont fortement attachés.

21La désaffection qu’ils dénotent à l’égard du Trésor chez les élèves les mieux classés des plus récentes promotions de l’ENA vient d’ailleurs confirmer leurs craintes et les inciter à la réflexion.

22Les Administrateurs, anciens élèves de l’ENA constituent aujourd’hui la moitié de l’effectif de la direction du Trésor. Ce seul titre ne leur paraîtrait toutefois pas suffisant pour aborder le présent problème s’ils n’avaient la certitude de partager en ce domaine le sentiment de leurs collègues de l’ancien cadre. Une tradition de particulière bonne entente existe au sein de la direction. Elle conduit à envisager les choses d’un point de vue commun et permet d’exprimer sous une forme unique les préoccupations de l’ensemble des cadres de la direction.

23Tel est l’esprit dans lequel les Anciens de l’ENA voudraient, dans les lignes qui suivent, contribuer à une prise de conscience plus nette du malaise actuel et à la recherche des solutions capables d’y remédier.

I. LES FAITS

24Afin de ne laisser aucune place à l’appréciation subjective, cinq statistiques ont été établies :

  1. Tableau de l’ensemble des Administrateurs en fonction.
  2. Comparaison des moyennes d’âge en 1952 et 1957.
  3. Âges de nomination aux fonctions de Chef de Bureau et de Sous-Directeurs.
  4. Déroulement des carrières entre 1952 et 1957.
  5. Comparaison entre divers classements des Administrateurs (par âge et par ancienneté), ainsi qu’une courte note sur les perspectives d’évolution de la direction, compte tenu des indications fournies par les cinq dernières années1.

25L’examen des faits met en lumière :

a. L’élévation de l’âge moyen à tous les niveaux.

26Dans sa structure actuelle, la direction a été volontairement constituée de 1946 à 1950 comme une direction jeune, dynamique, « noble » et attirant par conséquent les éléments les plus actifs et les mieux classés du recrutement.

27Or, il est constaté qu’entre 1952 et 1957 (1952 n’a pas de valeur particulière, cette date permettant seulement des comparaisons sur une période assez longue) l’âge moyen s’est élevé (tableau n° 2) :

  • de 2 ans pour les Sous-Directeurs,
  • de 2,7 ans pour les Chefs de Bureau,
  • d’1,3 an pour les Administrateurs.

28Pour ces derniers, la moyenne masque le phénomène essentiel : le nombre s’accroît dangereusement des Administrateurs ayant dépassé l’âge de 35 ans. Ceux-ci sont aujourd’hui deux fois plus nombreux qu’en 1952 (Tableau n° 2).

b. La lenteur de l’avancement.

291) L’âge de nomination aux postes de Chefs de Bureau et de Sous-Directeurs s’élève progressivement (Tableau n° 3). Pour les Chefs de Bureau en fonction respectivement en 1952 et 1957, l’âge moyen de nomination est passé de moins de 34 ans à 36,2 ans cependant que les dernières nominations concernent des fonctionnaires relativement âgés : 38,41 et 44 ans.

30Quant aux Sous-Directeurs, l’âge moyen de nomination est passé de 38,5 à 39,6 ans. Mais surtout l’âge atteint par certains Chefs de Bureau actuels, et la durée exagérée de leurs fonctions (jusqu’à 8 ans) sont les signes d’un nouvel alourdissement à l’avenir.

31L’âge élevé des récentes promotions de Chefs de Bureau risque de devenir la règle si l’on observe le nombre important d’Administrateurs ayant dépassé l’âge de 35 ans.

322) L’élévation de l’âge des nominations ainsi que le piétinement des agents aux divers échelons, peuvent sans doute être considérés comme la résultante d’un déroulement trop lent des carrières au cours de la période passée. On pourrait croire qu’un recrutement massif est en partie responsable du phénomène. Il n’en est rien puisque la structure de la direction est restée sensiblement la même :

33En réalité le tableau 4 montre que les divers mouvements intervenus pendant cette période n’ont pas suffi à assurer le renouvellement dans un délai normal d’un grand nombre de cadres de la direction. Ainsi, un Sous-Directeur a actuellement dépassé 7 ans, et 4 Chefs de Bureau respectivement 5, 6, 7 et 8 ans dans leurs fonctions.

34Cette stagnation au niveau des cadres a des répercussions évidentes sur l’avancement des Administrateurs qui les suivent. La moitié de ceux-ci, comme le montre le tableau 5, occupent des fonctions d’Administrateurs depuis plus de cinq ans, dont 8 depuis plus de 7 ans.

35Ainsi, le retard actuellement pris par de nombreux Administrateurs non encore Chefs de Bureau est particulièrement préoccupant. Sans avoir démérité, ces Administrateurs voient mal la possibilité de carrière interne que leur réserve la direction, compte tenu :

  • de leur âge,
  • de leurs années de présence (parfois de leur longue ancienneté de fonctionnaire),
  • et de l’état actuel du tableau d’avancement.

36On peut remarquer qu’au cours du même laps de temps à la direction du Budget 3 Administrateurs ont franchi à la fois les deux étapes de Chef de Bureau et de Sous-Directeur.

37Enfin, douze ans après la création de l’ENA, il peut paraître surprenant que 2 anciens élèves seulement soient Chefs de Bureau et qu’aucun ne soit Sous-Directeur.

c. La faiblesse des débouchés.

38En se limitant à l’examen des faits, on constate que le tableau des débouchés :

  • ne révèle aucun débouché particulièrement « brillant » (aucun Directeur dans une autre Administration Centrale, par exemple) ;
  • aucun débouché « traditionnel » non plus : Cour des Comptes, Comptables Supérieurs... ;
  • enfin peu de départs vers le secteur semi-public, industriel et bancaire (malgré une extension de ce secteur : pétrole, gaz de Lacq, CEA), alors que la période précédente avait fourni des Directeurs financiers et des Chefs de service aux entreprises nationales.

d. Une aggravation prévisible.

39La situation actuelle est inquiétante dans la mesure où elle comporte des risques d’aggravation dans le proche avenir (Annexe n° 6).

40Le maintien du rythme d’avancement actuel donnerait en 1962 des Sous-Directeurs de 49 et 46 ans, et des Chefs de Bureau âgés en moyenne de 42 ans – soit une aggravation de 2 ans par rapport à 1957 et de 4 ans par rapport à 1952.

41De plus ne seraient pas encore nommés Chefs de Bureau, selon le cas, des Administrateurs ayant passé la quarantaine ou ayant exercé les mêmes fonctions subalternes pendant 15 ans.

II. QUELQUES SUGGESTIONS

1. Lignes générales de l’avancement.

42a) Pour que la direction demeure un service dynamique, tenant sa place dans l’évolution générale des structures et des événements, où la formation reçue par ses agents les rend aptes à déboucher dans les secteurs importants de la vie économique et financière, force est bien de se fixer, sur le plan du personnel, quelques critères simples.

43Les carrières au sein de la direction ne devraient pas, en règle générale, s’écarter trop durablement d’un certain schéma à partir duquel pourraient être examinées, chemin faisant, les situations individuelles.

44b) On se gardera de proposer en ce domaine des cadres rigides. Toutefois, si le Trésor veut rester une direction jeune, la majorité de ses agents devrait la quitter au plus tard entre 40 et 45 ans. L’âge moyen d’entrée en provenance de l’ENA se situant aux alentours de 28 ans, la durée « normale » d’une carrière au Trésor ressort à une quinzaine d’années. Pendant ce temps, trois étapes doivent pouvoir, au moins pour quelques-uns, trouver place : celles d’Administrateurs, de Chef de Bureau et de Sous-Directeur. Ce qui laisse, schématiquement, pour chaque étape une durée moyenne d’environ 5 ans.

45Afin de maintenir une certaine fluidité dans l’avancement, on remarquera que les durées « idéales » passées dans les trois étapes devraient aller en se raccourcissant, c’est-à-dire dépasser quelque peu 5 ans à la base et se situer en-dessous dans les fonctions de Sous-Directeur.

46c) Tous ne peuvent, bien évidemment, accomplir le même parcours à l’intérieur de la direction.

47Si l’on veut donc maintenir la ligne générale qui vient d’être exprimée, il importe de veiller à éviter les encombrements aux différents échelons. Ceci implique que les perspectives de carrière de chacun soient périodiquement précisées ; à l’issue de chacune des deux premières étapes (l’étape « Administrateur » et l’étape « Chef de Bureau ») chacun doit pouvoir être fixé sur les chances qu’il possède d’accéder à l’étape suivante. Dès ce moment, sous peine de voir les nominations de Chefs de Bureau et de Sous-Directeurs se prononcer à des âges trop tardifs, se pose donc pour certains le problème des débouchés.

2. La recherche des débouchés.

48La situation actuelle ne pourra être redressée que si le problème est d’ores et déjà envisagé à tous les échelons. Il se pose en effet, compte tenu de la structure actuelle de la direction, avec une égale acuité au niveau des simples administrateurs comme à celui des Chefs de Bureau et Sous-Directeurs.

49a) Paradoxalement, la voie des débouchés traditionnels a paru se refermer pour le Trésor au cours des dernières années, le Personnel, le Budget, la Comptabilité Publique semblant se réserver la Cour des Comptes, les postes de Comptables Supérieurs, les contrôles financiers, le Secrétariat des Commissions des Finances du Parlement.

50Mais la sensibilité de la direction au problème des débouchés devrait être constante, les regards devant se tourner surtout vers les secteurs bancaires et industriels, publics et privés, qui répondent sans doute mieux, dans la plupart des cas, aux goûts et aux aptitudes des fonctionnaires du Trésor.

51On peut s’étonner à ce sujet qu’aucun accueil n’ait été réservé au Trésor dans le secteur industriel semi-public qui a connu une extension récente : pétrole, Lacq, énergie atomique.

52D’autres secteurs, qui peuvent être considérés comme faisant partie de la « mouvance » naturelle du Trésor devraient être surveillés avec une particulière attention, établissements financiers du secteur public, Secrétariat du Conseil National du Crédit et du Comité Monétaire de la zone franc, assistance technique dans les territoires d’outre-mer.

53Il importe à cet égard que le Trésor « tienne sa place », soit pour la défendre, soit pour la revendiquer, lorsque des changements ou des besoins de personnel se font sentir autour de lui.

54Lorsque les circonstances conduisent à réserver pour un poste donné la préférence à un agent d’une autre direction, des accords de réciprocité pourraient sans doute être passés avec la direction concurrente.

55b) L’effort qui s’impose en ce domaine nécessite sans doute une certaine organisation. La diversité même des secteurs de débouché pouvant intéresser le Trésor ainsi que des échelons auxquels, dans ces secteurs, peuvent accéder ses agents, rend particulièrement difficile la tâche de prospection et la tenue à jour des informations.

56D’autre part, la méthode qui consisterait à livrer les agents à la nécessité d’une recherche individuelle des débouchés, au hasard des informations récoltées dans les antichambres, voire même par les petites annonces des journaux (ainsi qu’ont recruté le Gaz de Lacq et l’Énergie Atomique) outre qu’elle nuit au prestige de la direction, est particulièrement démoralisante.

57Par leurs relations de camaraderie dans l’Administration, les anciens élèves de l’ENA ont des moyens d’information non négligeables : ils souhaiteraient pouvoir, dans l’intérêt même de la direction, les mettre en commun avec ceux qui existent déjà, aux différents échelons de la direction.

58Une confrontation systématique des informations pourrait être organisée sous l’autorité du Directeur ou d’une personne expressément mandatée par lui à cet effet : elle permettrait d’associer très efficacement les intéressés à la recherche des solutions.

59Enfin, dans certains cas, modèle pourrait être pris du système de « noria » qui fonctionne à la direction des Finances Extérieures, lorsque les débouchés n’offrent qu’un caractère provisoire et obligent à maintenir un port d’attache aux intéressés. Une telle solution s’avère notamment indispensable pour pouvoir répondre aux demandes adressées à la Métropole par les jeunes gouvernements d’outre-mer et résoudre d’une façon générale les problèmes d’assistance technique.

3. La permutation des agents.

60En dépit des efforts qui pourront être faits dans les directions qui viennent d’être indiquées, il subsistera toujours des décalages, des « temps morts » dans le déroulement de la carrière de tel ou tel.

61Ces difficultés doivent pouvoir se résoudre en accroissant la mobilité des agents à l’intérieur de la direction.

62La permutation des agents entre bureaux ou Sous-Directions était jadis peu fréquente au Trésor dans la mesure où les mouvements « vers le haut » étaient plus rapides. Aujourd’hui au contraire, le principe des déplacements « horizontaux » pourrait apporter un remède appréciable à la stagnation momentanée de certaines carrières.

63Au bout d’un certain nombre d’années passées dans les mêmes fonctions l’individu s’appauvrit et l’intérêt du service lui-même n’y trouve plus avantage. En revanche, son déplacement vers un service voisin lui permet, en attendant la promotion ou le débouché, d’améliorer sa formation personnelle tout en faisant profiter son nouveau service de l’expérience acquise ailleurs.

***

64En dépit de ses vicissitudes la période des dernières années a été marquée par des événements favorables à la situation des Administrateurs qu’on ne voudrait de passer sous silence :

  1. Le nombre des postes de Sous-Directeurs occupés par des Administrateurs est passé de 2 à 3.
  2. Quatre Administrateurs (Barre, Vuillod Durand et de Menthon) ont grâce à l’appui de la direction, trouvé dans le secteur des « satellites » du Trésor des débouchés adaptés à leur situation.

65La première de ces mesures, en élargissant les perspectives de carrière des Administrateurs au sein même de la direction, ne manquera pas de faciliter la solution des problèmes d’avancement dans les années à venir.

66La seconde peut servir de modèle pour résoudre les cas semblables qui se posent actuellement.

67Si préoccupante qu’elle apparaisse dans l’immédiat pour beaucoup, la détérioration qui s’observe depuis quelques années peut être stoppée.

68À bien des égards, elle résulte des séquelles de la guerre et des tâtonnements inévitables provoqués par la mise en place de la réforme de l’ENA.

69Les difficultés qui ont surgi ont donc des causes en grande partie transitoires. Un effort immédiat doit permettre de les éliminer de façon durable et de redonner à la direction le « tonus » moral qui lui fait actuellement défaut.

Notes

1 Les documents annexes qui figurent dans les archives n’ont pas été reproduits ici.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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