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La direction du Trésor 1947-1967

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Laure Quennouëlle-Corre

Annexe

Annexe 2. Le Trésor et la nationalisation des banques en 1944

Texte intégral

1Source : AEF. Fonds Trésor (Document redactylographié par le SAEF)

2Alors que le programme du Conseil National de la Résistance propose la nationalisation des grandes banques et la nécessité d’une direction du crédit par l’État, le directeur du Trésor est sollicité en octobre 1944 par le ministre des Finances (Aimé Lepercq) pour donner son avis sur un projet d’ordonnance sur la réforme de l’organisation bancaire. En attendant la réforme constitutionnelle, le gouvernement provisoire de la République dispose en effet du pouvoir législatif qu’il exerce par ordonnances. Les enjeux et la vivacité des débats retarderont le vote du texte, qui deviendra la loi du 2 décembre 1945, mais les principes généraux seront maintenus, exceptée la nationalisation des banques d’affaires.

3Derrière le style balancé, on remarquera la fermeté du ton et l’éventail rhétorique développé par Jacques Brunet pour convaincre son ministre que la nationalisation risquerait d’accroître les difficultés des banques françaises. Ce document reflète également le jugement que le Trésor porte sur les banques commerciales et qu’il maintiendra durant plusieurs décennies.

416 octobre 1944

NOTE POUR LE MINISTRE

5Objet : Réforme éventuelle de l’organisation bancaire

6Le Ministre a bien voulu me communiquer un projet d’ordonnance, émanant du ministère de l’Économie Nationale, relatif à l’organisation du crédit et à la réglementation de la profession bancaire et des professions annexes.

7J’ai l’honneur de lui faire connaître les observations qu’appellent de ma part les deux catégories de questions soulevées par ce projet : celle de l’organisation du régime bancaire en général, et celle propre à la nationalisation des établissements de crédit.

***

8Le projet d’ordonnance place l’organisation bancaire sous l’entière dépendance du ministère des Finances. Cela suppose chez l’Administration appelée à trancher tous les problèmes, même les plus techniques et jusque dans leurs détails, une compétence à laquelle elle peut difficilement prétendre ; la fréquence de ses interventions dans des cas qui ne présenteront pas toujours un caractère d’intérêt général risque au surplus de compromettre son autorité. Aucun grand pays, sauf l’Allemagne, ne possède un régime aussi étatique. Ailleurs, si l’organisation bancaire est parfois soumise à l’autorité de fonctionnaires, ceux-ci ont en général des attributions moins étendues qui sont plutôt d’inspection que de direction.

9Le plus souvent c’est à la Banque nationale qu’appartient le rôle prépondérant en cette matière, soit qu’elle assure elle-même le contrôle des banques, soit que dans des pays plus nombreux elle agisse en collaboration étroite avec l’Administration ou plus généralement avec le Comité bancaire que beaucoup de législations ont institué sous des appellations diverses et avec des attributions différentes mais qui contient en général à côté de représentants des pouvoirs publics des membres ou des techniciens de la profession. Il est normal et utile en effet, quelles que soient les modalités d’intervention adoptées, que l’Institut d’Émission soit appelé en association avec l’Administration financière à assumer la direction du système bancaire.

10Le régime des banques tel qu’il a été instauré en France après l’armistice présentait un double aspect : S’il tendait d’une part à doter le système bancaire français d’une organisation originale répondant à des besoins propres et durables, il ne constituait d’autre part que l’application au domaine particulier du crédit des principes généraux d’organisation professionnelle qui avaient été posés par la loi du 16 août 1940.

11Cela explique la pluralité d’organismes créés par la loi du 13 juin 1941 : Comité d’organisation, commission de contrôle, association professionnelle.

12Simple comité d’organisation, le Comité des banques ne pouvait exercer de pouvoir juridictionnel sur les banques ni sanctionner l’application des dispositions légales : ce rôle revenait à l’État ou à la Banque de France ; il fut confié à la Commission de contrôle composée de représentants de l’un et de l’autre.

13Le double aspect de la loi du 13 juin 1941 permet également pour l’avenir de distinguer les éléments permanents qu’une réforme pourrait utilement laisser subsister de ceux qui doivent être éliminés comme correspondent à des notions aujourd’hui abandonnées. C’est ainsi que le Comité des banques est appelé à disparaître en tant que Comité d’organisation. En revanche l’Association professionnelle des banques pourrait à mon sens être maintenue avec son caractère obligatoire : ce caractère ne se justifie pas par des considérations doctrinales d’inspiration corporatiste, il répond en fait à un besoin dès l’instant qu’est reconnue la nécessité d’organiser la profession bancaire et de limiter le droit de l’exercer.

14Il garantit notamment que les décisions prises dans l’intérêt commun seront appliquées sans exception par toutes les banques sous peine de sanctions effectives pouvant aller jusqu’à l’exclusion de la profession ; il assure la participation de tous les ressortissants aux responsabilités communes et aux charges professionnelles et sociales selon leur capacité contributive.

15Si l’existence d’un organisme professionnel unique et obligatoire paraît indispensable, il va de soi qu’elle n’empêcherait nullement les membres qui le désireraient d’adhérer à d’autres groupements ayant un objet ou un champ d’action particulier.

16Il ne s’ensuit pas non plus que cet organisme devrait conserver la forme d’une association ; devant son existence à la loi plus qu’à la volonté de ses ressortissants il serait préférable au contraire de lui donner les statuts d’une Chambre syndicale. En toute hypothèse aucun doute ne devrait subsister quant à ses attributions : celles-ci seraient d’ordre strictement professionnel.

17Quant aux fonctions de direction et de contrôle elles seraient confiées à un organisme unique associant l’autorité de l’État à l’expérience des techniciens. Sous le nom de Commission de Contrôle ou de Comité bancaire ou sous toute autre appellation adéquate, cet organisme serait présidé par le gouverneur de la Banque de France ; il pourrait comprendre deux représentants du ministère de l’Économie Nationale et des Finances, un représentant des établissements du secteur semi-public, par exemple du Crédit National, et trois représentants des banques privées de façon que celles-ci puissent se faire entendre sans toutefois posséder la majorité.

***

18Les mesures de nationalisation envisagées par le projet d’ordonnance soulèvent des questions plus délicates.

19Au moins la portée de ces mesures est-elle nettement délimitée ; s’appuyant sur le principe de la séparation des activités de banques d’affaires et de banques de dépôts elles ne visent que les secondes et se limiteraient en fait aux grands établissements de crédit.

20Plusieurs motifs sont allégués pour justifier la nationalisation de ces établissements ; il n’est pas inutile de les examiner brièvement avant d’essayer de dégager les conséquences probables de la réforme et d’envisager ses modalités de réalisation.

21Le motif le plus couramment invoqué est fondé sur le fait que les dépôts confiés aux grandes banques appartiennent à un public très nombreux de déposants dont le sort ne peut laisser l’État indifférent. Ce dernier s’est déjà vu obligé dans le passé de porter secours à certaines banques non pour sauvegarder leurs intérêts mais à cause de la masse que représentait leur clientèle ; de tels précédents justifieraient qu’il intervînt désormais de façon préventive.

22Contre la liberté dont jouissent actuellement les grandes banques on fait valoir également que l’accumulation de dépôts dont celles-ci sont à même de disposer leur confère une puissance considérable qu’elles peuvent être tentées d’utiliser à des fins indifférentes ou même contraires à l’intérêt national.

23On dénonce en outre les inconvénients résultant de l’existence dans notre pays de 4 grands établissements qui se concurrencent sans utilité pour le public, parfois même au détriment de ce dernier ; il arrive par exemple que la création ou le maintien par chacun d’eux d’une agence dans une même ville ne réponde nullement à des besoins locaux réels, alors que d’autres places auxquelles aucun d’eux ne s’intéresse demeurent privées de services bancaires. Faute de coordination les banques supportent des frais généraux excessifs et la répartition des guichets sur le territoire ne peut être améliorée.

24On fait enfin observer qu’à l’inverse, la concurrence ne joue guère dans le domaine où elle pourrait avoir des effets plus heureux, c’est-à-dire dans l’octroi des crédits. Les gros établissements se refusent à faire des opérations comportant de véritables risques bancaires ; ils ont une tendance croissante à réserver leur concours à des émissions d’obligations ou à des émissions pour le compte de l’État ; dans les opérations de crédit auxquelles ils prennent part ils évitent d’engager leur signature ou au moins de l’engager seule ; ils réclament le plus souvent des garanties onéreuses pour le débiteur ou recherchent les procédés leur assurant la garantie de l’État. En définitive les grandes banques plus soucieuses de sécurité que de rendement tendent dès maintenant dans une certaine mesure à revêtir un aspect administratif au détriment de leur rôle commercial.

25Parmi les critiques ainsi formulées à l’égard des grands établissements de crédit, plusieurs semblent fondées. Mais elles ne sont pas toutes d’égale valeur. Et il importe surtout de se demander quelles améliorations la nationalisation serait susceptible d’apporter à l’état de choses actuel.

26Il n’est pas niable tout d’abord que du seul fait de la masse de leurs déposants les grandes banques de dépôts font courir à l’État des risques que sa tâche de protection de l’épargne ne lui permet pas d’éluder. En toute hypothèse ces risques suffisent à justifier un contrôle sérieux de sa part.

27En revanche l’argument qui fait état de la puissance financière que le montant considérable de leurs dépôts permettrait à ces banques d’exercer de façon abusive ou menaçante pour la souveraineté nationale ne paraît pas convaincant. C’est principalement par des prises de participations, c’est-à-dire par des investissements à long terme que peut s’acquérir une véritable emprise sur certaines branches d’activités. Un tel danger n’est guère à craindre si les ressources à court terme que constituent les dépôts reçoivent des emplois normaux dans la liquidité soit certaine il serait aisé à un contrôle professionnel de s’en assurer. Au demeurant les banques françaises de dépôts se montrent particulièrement prudentes à cet égard. Et il est à présumer que leur nationalisation n’entraînerait guère de changement dans l’emploi de leurs dépôts qui consiste pour une très large part à l’heure actuelle en souscriptions aux bons du Trésor.

28Quant à la répartition du réseau bancaire sur le territoire, des mesures de nationalisation parviendraient sans doute à la perfectionner et à réaliser en même temps des économies de frais généraux en rendant possibles des concentrations de services, et des fusions à l’échelon local voire même à l’échelon national.

29Mais il est peu probable que ces mesures puissent amener un progrès dans les conditions mêmes de distribution du crédit. Elles paraissent au contraire susceptibles d’accentuer le défaut de sens du risque qui se manifeste déjà dans le régime actuel. Ce défaut n’est d’ailleurs pas spécial aux banquiers la politique économique suivie depuis plusieurs années a contribué à le répandre ; on le constate chez les industriels eux-mêmes dont la tendance est de faire appel le plus souvent possible à l’appui de l’État et aux diverses formes de garanties qu’il peut leur offrir. Les banques qui se trouveront placées sous une direction administrative seront tentées, plus encore que dans leur forme actuelle, de délaisser les opérations qui réclameraient de leur part de l’initiative et l’acceptation de certains risques ; au lieu de faire varier leurs tarifs et les modalités de leur concours suivant la qualité de leurs clients elles appliqueront des conditions uniformes ou insuffisamment souples, qui les amèneront soit à opposer des refus_ systématiques soit à accepter indifféremment de bons et de mauvais engagements. À cet égard l’exemple des banques populaires est assez convaincant : les distributions automatiques de crédit qui marquèrent leurs débuts les conduisirent au plus bas ; l’exploitation ne s’améliora, après leur réorganisation, que grâce à l’emploi de méthodes commerciales permettant une distribution beaucoup plus sélective. S’ils ne peuvent guère contester qu’une sélection soit nécessaire, les partisans de la nationalisation lui reprochent toutefois de ne jouer actuellement que dans l’intérêt des banques et non pas suffisamment dans l’intérêt général selon eux, elle aboutit sous l’empire des seules préoccupations de sécurité financière, à priver de crédit des entreprises méritantes mais souvent non rentables dans l’immédiat, alors que d’autres entreprises déjà amplement pourvues de ressources se voient offrir des crédits aux taux les plus avantageux pour elles. Il y a dans ces considérations une part de vérité qu’il ne faut cependant pas grossir à l’excès ; l’exemple de l’inventeur méconnu pour être fréquemment invoqué à leur appui n’en paraît pas moins assez rare en pratique. Il n’est pas prouvé au surplus que la nationalisation permettrait par elle-même d’assurer une distribution du crédit toujours conforme aux véritables intérêts du pays.

30Les risques d’erreurs sont nombreux en cette matière et quels que soient le désintéressement et le bon vouloir avec lesquels elle serait mise en œuvre, une politique de direction économique ne peut être sûre de les éviter.

31On pourrait même craindre qu’à cette occasion la tentation n’apparaisse d’utiliser des dépôts à des prêts à moyen ou à long terme, ce qui aurait pour effet de rendre plus fréquents les inconvénients et les abus que redoutent précisément les partisans d’une réforme.

32En ce qui concerne enfin la branche d’activité bancaire que représentent les opérations d’émissions et de placements, il est à prévoir que des mesures de nationalisation créeraient chez les banques qui en seraient l’objet un état d’esprit et des méthodes très voisins de ceux qui caractérisent les guichets publics ; or ces guichets ne font pas, en général, preuve de beaucoup d’allant ; la fixation des commissions obéit d’ailleurs à des règles trop strictes pour encourager les initiatives individuelles aussi la moyenne obtenue par exemple par les Perceptions ou les Recettes des postes dans les souscriptions aux emprunts publics demeure-t-elle en général assez faible, malgré le grand nombre de guichets, par rapport à celle des établissements privés. Il convient également d’ajouter que la participation des banques nationalisées à des émissions privées risquerait d’entraîner en fait une certaine responsabilité pour l’État, en raison de la garantie que le public croirait y trouver.

33La nationalisation des grandes banques paraît donc assez loin de pouvoir répondre aux espoirs que certains mettent en elle. L’examen de ses conséquences probables serait incomplet si on ne signalait en outre la menace qu’elle ferait peser sur l’existence des autres banques. Les établissements nationalisés, groupés ou non dans un organisme unique, constitueraient un secteur très puissant de l’industrie bancaire française ; disposant de ressources considérables et de facilités particulières, revêtus d’un caractère officiel et étendant leurs réseaux d’agences sur tout le pays, ils auraient un avantage évident vis-à-vis de tous les établissements similaires avec lesquels ils entreraient en compétition. À l’exception de banques spécialisées et des banques d’affaires, il est à craindre que les banques du secteur libre et notamment les banques régionales ou locales, peut-être même les banques populaires, ne puissent pas longtemps se maintenir en face d’eux. Ces conséquences ne sont certainement pas souhaitées par les partisans de la réforme elles n’en paraissent pas moins probables ; et l’on doute que le cas échéant les établissements nationalisés s’imposent les disciplines nécessaires pour les éviter.

34Si le champ d’application des mesures de nationalisation paraît nettement délimité dans le projet d’ordonnance dont j'ai eu connaissance, en revanche leurs modalités de réalisation sont moins bien précisées. À la vérité, le projet ne comporte guère que des dispositions préparatoires. Celles-ci laissent prévoir des modifications radicales dans la direction et la gestion des grands établissements de crédit, allant jusqu’à l’expropriation totale. Mais elles marquent plus une tendance qu’elles n’établissent les bases précises du régime à adopter. Aussi peut-on se demander sans se limiter à leur cadre, quelles solutions définitives seraient susceptibles en pratique d’être retenues.

35Une première consisterait à laisser subsister les organes directeurs actuels des grands établissements de crédit, mais en introduisant des représentants de l’État dans chacun des conseils d’administration. Ce serait une forme atténuée de mise en tutelle. Elle comporte plus d’inconvénients que de réels avantages, et serait jugée tout à fait insuffisante par les partisans de la réforme du régime actuel.

36Une autre solution serait de créer un organisme national unique, soit qu’il résulte de la fusion des établissements de crédit, soit que ceux-ci perdant leur autonomie mais gardant leur personnalité propre lui soient rattachés. Cet organisme revêtirait, dans le premier cas, la forme d’une société d’économie mixte dans laquelle l’État posséderait la majorité. On pourrait concevoir également le rachat des grandes sociétés de crédit au moyen de la substitution rendue obligatoire par une loi des actions anciennes aux actions de la nouvelle société nationale. L’État souscrirait une partie du capital et exercerait des droits régaliens dans la direction de cette société.

37Une semblable solution n’a pas de précédents historiques. Il ne semble pas qu’il en existe d’exemple à l’étranger. En Allemagne toutefois, par des procédés différents, l’État s’assure le contrôle des banques et impose ses volontés à leurs dirigeants. Le Commissaire du Reich peut notamment convoquer les Conseils d’Administration, assister à leurs réunions et dicter leurs décisions. Le régime qui serait introduit en France aboutirait sous une autre forme à des résultats comparables.

38Abstraction faite de toute question de doctrine, il n’est pas évident qu’il soit adapté au tempérament français ni qu’il convienne aux besoins de la période de reconstruction qui va s’ouvrir.

39LE DIRECTEUR DU TRÉSOR

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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