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Crise, coopération économique et financière entre États européens, 1929-1933

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Sylvain Schirmann

L’impossible Fédération Économique Européenne ?

Chapitre VI

L’échec de l’action économique concertée décembre 1930-mars 1931

Texte intégral

1Le débat économique européen se focalise sur deux questions au cours de l’hiver 1930-1931. Premier problème qui occupe les esprits : celui de l’agriculture. Le règlement des difficultés des pays agraires est une condition de la sortie de crise, tout comme il contribue à stabiliser le continent européen. Dans cette affaire peut-on progresser par rapport à novembre 1930 ? Second problème : la poursuite de l’action économique concertée, car il faut impérativement parvenir à des solutions pour libérer les échanges. Ces deux chantiers mobilisent tous les organes de coopération : Comités financier et économique de la SDN, la toute jeune Commission d’Études pour l’Union Européenne (CEUE), sans compter les assemblées d’experts en place ou celles que Genève crée spécifiquement.

2Mais les efforts des uns et des autres ne suffisent visiblement pas pour faire réussir la seconde session de la conférence d’action économique concertée en mars 1931. Celle-ci s’achève sur un constat d’échec le 18 mars 1931. Pour autant on se refuse à envisager la fin de la coopération européenne et ses partisans placent leurs espérances dans la CEUE, qui peut, elle, investir le terrain politique.

Les questions agricoles

3Pour sortir l’Europe orientale de l’ornière dans laquelle elle se trouve, les délégués présents en novembre à Genève songent à l’institution d’un système de crédit agricole. Ils chargent le Comité financier de la SDN de procéder à l’examen de dossier. Mais le crédit seul ne peut résoudre la complexe crise de ces États agraires. Il faut l’accompagner également de mécanismes d’organisation de la production et du commerce, par le biais d’un régime préférentiel.

Le problème du crédit agricole

  • 1 SDN, Comité Financier, Rapport sur les travaux de la 40e session du Comité, tenue à Genève du 15 au (...)
  • 2 SDN, doc. C. 143. M. 44. 1931. II., p. 4-5.
  • 3 Doc. précédent, p. 5.

4Réuni à Genève du 15 au 20 janvier 1931, le Comité financier est la première instance de la SDN à se pencher sur la question du crédit agricole1. Ce problème essentiel pour l’Europe, aussi bien agricole qu’industrielle, se heurte pour les experts du Comité à des considérations politiques. La méfiance qui règne en Europe entrave les mouvements de capitaux de l’Ouest vers l’Est du continent2. Ce constat dressé, à quelles conditions pourrait-on malgré tout faire œuvre utile en trouvant des prêts en faveur des États danubiens ? Pour obtenir la confiance des marchés et attirer des capitaux internationaux, les États demandeurs devraient non seulement proposer des hypothèques, mais aussi accorder la garantie des gouvernements aux créanciers. D’autre part, et contrairement à la suggestion émise en novembre 1930 par les États agraires, l’essentiel des crédits serait composé de crédits à long terme. Peut-être les pays intéressés pourraient-ils obtenir de meilleures conditions en constituant un front de débiteurs et en négociant solidairement les emprunts3.

  • 4 Ibidem.

5Cette solidarité qu’il s’agit de stimuler s’incarnerait au mieux, pour le Comité financier, dans un Institut international spécial. Celui-ci emprunterait pour son compte les sommes sur les marchés internationaux. Il les prêterait ensuite, contre une garantie hypothécaire, à des instituts nationaux, voire locaux. La création d’un tel organisme soulève des problèmes techniques. Quels sont ses liens avec la SDN ? avec les États ? Comment ensuite constituer son capital ? Pour quelles opérations sera-t-il compétent ? D’où proviendra son capital ? En quelle monnaie se feront les opérations ? Pour débattre de toutes ces questions, le Comité financier crée une délégation spéciale chargée de mettre au point un projet concret, d’ici à la session suivante du Comité4.

  • 5 Sur les résolutions du Conseil, voir Résumé mensuel des travaux de la Société des Nations, vol. XI, (...)

6L’action envisagée par Suvich, le président du Comité financier, et ses collègues recueille l’assentiment de la CEUE et du Conseil de la SDN. À la seconde session de la CEUE (à Genève du 16 au 21 janvier 1931), Suvich donne des indications sur les conclusions provisoires auxquelles ses confrères et lui sont parvenus. La CEUE, après avoir mis au rang de ses priorités le soulagement à apporter à l’Europe danubienne, ne peut que soutenir la réflexion déjà bien avancée du Comité financier sur le crédit agricole. Elle souhaite même accélérer la conclusion du projet en émettant le vœu que cette affaire soit réglée à la session de mai du Conseil, et surtout, en créant un comité spécial chargé de suivre avec le Comité financier l’évolution des travaux de la délégation. Il ne reste plus qu’au Conseil à entériner ces décisions. C’est chose faite le 23 janvier 1931 pour les résolutions du Comité financier, le 24 janvier pour celles de la CEUE5.

  • 6 Voir Résumé mensuel…, vol. XI, n° 2, février 1931, p. 72 et suiv.

7Dans ces conditions la délégation pour le crédit agricole n’a plus qu’à se mettre au travail. C’est ce qu’elle fait du 9 au 14 février 1931 à Genève. La délégation imagine les contours d’un Institut international qui servirait d’intermédiaire entre les agriculteurs d’Europe centrale et les marchés financiers. La finalité de cette structure consiste à fournir aux pays agricoles des fonds à « un intérêt aussi réduit que possible6 ». La confiance, elle, proviendra de mesures (notamment par voie législative) et d’efforts budgétaires demandés aux gouvernements. Si l’Europe centrale se plie à ces exigences, elle disposera de fonds qui lui faciliteront la sortie de la crise agricole. L’amélioration de sa situation bénéficierait alors en retour aux pays occidentaux qui « verraient s’ouvrir à leurs produits de larges débouchés ». Mais il ne suffit pas d’intéresser uniquement les États à cette organisation du crédit. Il faut également tenter de faire participer les capitalistes à cette œuvre. La délégation imagine alors un institut mixte, dont une partie des actions serait ouverte à la souscription des intérêts privés. Ces derniers se retrouveraient également au conseil d’administration du futur organisme. Ce n’est pas pour autant que cet institut pourrait mener une politique autonome. Les experts de la délégation pensent qu’il revient à la SDN de fixer et de contrôler la ligne générale. C’est sous les auspices de l’organisation de Genève qu’il convient d’ailleurs de le placer. En quelques jours la perspective de la mise en service d’un institut de crédit agricole a considérablement progressé et la délégation envisage de se retrouver le 29 mars pour livrer un projet concret aux instances dont elle dépend : Conseil, Comité financier et CEUE. Dès lors pourquoi ne pas envisager les mêmes avancées dans la question de l’organisation de la production et des échanges commerciaux ?

Régime préférentiel et organisation de la production

  • 7 SDN, Comité économique, 34e session tenue à Genève du 16 au 20 février 1931, in Archives SDN, R. 26 (...)

8La solution des problèmes européens dépend surtout de l’attitude des pays extra-européens. Ceux-ci ne sont pas disposés, comme le montre la réunion des experts agricoles à Rome du 12 au 14 janvier 1931, à aider leurs partenaires du Vieux Continent. Ils se prononcent massivement contre un régime préférentiel accordé aux céréales européennes. Pour régler la crise dans ce secteur céréalier si problématique, on se met d’accord sur la convocation d’une conférence sur le blé en mars 1931 à l’Institut International d’Agriculture (IIA) de Rome7. Cela libère d’une certaine façon la route de la CEUE qui, lors de sa session de janvier 1931, se saisit de ce problème auquel elle tente de trouver une solution européenne jusqu’en mars 1931.

  • 8 Résumé mensuel…, vol. XI, n° 2, février 1931, p. 62.

9La CEUE se penche d’abord sur la question de l’excédent de la récolte céréalière de 1930. Elle propose une réunion entre importateurs et vendeurs. À travers cette action précise, elle veut aussi réfléchir à l’organisation de la production et du commerce pour éviter à l’avenir des surplus. Faut-il évoquer cette question à la conférence sur le blé, avec la participation des pays d’outre-mer ? Avec le risque d’un échec, car les Américains ne sont ni disposés à réduire leur production, ni enclins à laisser échapper le marché européen ! On se rallie finalement à l’idée de la création d’un comité chargé d’étudier les mesures nécessaires pour parvenir le plus rapidement possible à un compromis satisfaisant8. Une première conférence décidée par la CEUE réunit à Paris du 23 au 25 février 1931 sous l’autorité d’André François-Poncet, sous-secrétaire d’État à la Présidence du Conseil et à l’Économie nationale, tous les pays européens à l’exception de l’Albanie, de la Norvège, du Portugal (excusés) et de l’URSS (non invitée). Elle est saisie d’une demande très précise de la part du groupe des pays exportateurs de céréales. Les puissances européennes qui ont des besoins d’importation de céréales doivent obligatoirement leur en acheter à un prix supérieur de 30 % au cours mondial. La quantité sera fixe ou correspondra à un pourcentage déterminé de leurs importations. Les acheteurs opposent à cette proposition la logique de la liberté du marché. Ils ne peuvent donc pas s’engager sur un prix. De même ils se trouvent dans l’impossibilité de faire des promesses quant à une quantité fixe d’achats ; celle-ci dépend de la qualité de la marchandise. Or sur ce plan, les pays agricoles de l’Europe orientale ont des progrès à faire. Seule l’Allemagne manifeste une bonne volonté intéressée : elle s’engage à faire venir 3 % du blé importé des pays danubiens. Et de préciser « des quatre États danubiens…, pas de Pologne » !

  • 9 Résumé Mensuel…, vol. XI, n° 2, février 1932, p. 65.

10Une seconde conférence, restreinte au comité créé par la CEUE, prolonge du 26 au 28 février 1931, la réunion plénière des deux jours précédents. Abordant la préférence douanière céréalière, elle met en évidence les antagonismes. Seule parmi les grandes puissances européennes, l’Allemagne se rallie pleinement à la position des États danubiens. Pour le Reich, « c’est le moyen approprié et efficace pour compenser au profit de l’Europe du Sud-Est le manque à gagner lié à la concurrence avec l’outremer ». Il s’oppose en cela à la France qui n’a pas l’intention de garantir des préférences douanières. Tout ce que promet Paris, c’est de ne pas faire obstacle aux projets des pays qui s’y résoudraient. On retrouve également sur cette ligne l’Italie et la Tchécoslovaquie. Mais les participants reviennent pratiquement à la case départ, en soumettant ce régime préférentiel à deux conditions : la préservation des intérêts des pays d’outre-mer et l’avis des pays disposant de la clause de la nation la plus favorisée. C’est à l’identique ce que les travaux du groupe dirigé en novembre 1930 par Stucki ont permis d’obtenir9.

11Une avancée significative a cependant été obtenue dans ce chantier concernant les questions agricoles. Sous l’impulsion du Comité financier, la perspective de l’organisation d’un crédit agricole est dorénavant tangible. En revanche, pas de progrès pour le régime préférentiel. Le succès d’une action dans ce secteur dépend, il est vrai, de la poursuite de l’action économique concertée, dont les préférences douanières constituent un volet.

Le sort de l’action économique concertée

12Une décision s’impose, surtout après l’intervention alarmiste de Colijn devant la CEUE. La Commission présidée par Briand n’a pas d’autre alternative que d’encourager les États à adhérer à la convention du 24 mars 1930. Les travaux du Comité économique en février 1931 peuvent-ils dégager la route ? Le succès (ou l’échec) dépend de la deuxième session de la conférence d’action économique concertée prévue pour mars 1931.

Un dossier qui s’enlise

  • 10 SDN, Commission d’Études pour l’Union Européenne, P.V. de la deuxième session de la Commission tenu (...)

13La CEUE offre peut-être une chance pour relancer l’action économique concertée. Intéressés par les travaux de la conférence de novembre 1930, Briand et ses pairs en sollicitent un résumé. Dans sa présentation, Colijn choisit de mettre l’accent sur les dangers qui résultent de la non-entrée en vigueur de la convention de mars 1930. Pour lui, il est illusoire de pouvoir obtenir une avancée significative dans les questions tarifaires tant les États verrouillent leurs frontières économiques. L’échec est évident par rapport à la conférence économique de 1927. Dès lors le crédit de la SDN s’amenuise auprès des populations dont les attentes sont successivement déçues. Et Colijn de mesurer les conséquences politiques de cet état de fait ! « Ces insuccès répétés de l’œuvre économique de la SDN, dit-il, contribuent à affaiblir les forces modératrices en Europe, encore plus à les exposer par surcroît aux railleries de leurs adversaires qui, eux, découvrent dans ces mêmes insuccès autant d’arguments en faveur de leurs théories10 ». Or la montée du protectionnisme n’est pas seulement préjudiciable aux idées libérales et démocratiques. Elle place l’Europe sur le plan économique dans un état d’infériorité. L’objectif d’approfondissement des liens entre les Européens que se fixe la CEUE passe donc par une amélioration des relations économiques entre les pays du Vieux Monde. La Commission d’Études adopte alors une résolution par laquelle elle souhaite que les États mettent tout en œuvre pour appliquer la convention commerciale du 24 mars 1930. Elle encourage également les gouvernements à poursuivre activement des négociations bilatérales qui pourraient faciliter la reprise des échanges commerciaux (par exemple entre le Royaume-Uni et ses principaux clients). Le Comité économique s’intéresse lui également dans sa session de février à la lutte contre le protectionnisme, en réfléchissant aux liens entre contingentements et clause de la nation la plus favorisée et en examinant le cas du protectionnisme indirect, conformément à la demande exprimée par la France en novembre 1930.

  • 11 SDN, 34e session du Comité économique, in Archives SDN, R. 2644, Résumé de la discussion.

14En ce qui concerne le premier point, tout en reconnaissant que le contingentement est en principe incompatible avec la clause de la nation la plus favorisée, le Comité économique estime qu’il ne faut cependant pas le rejeter en bloc. Des circonstances exceptionnelles peuvent amener certains États à l’envisager comme un palliatif. Ces mesures ne sauraient être que transitoires et doivent disparaître avec le retour à une situation économique normale. Cette ouverture consentie par rapport à une doctrine de la SDN suscite la remarque ironique du représentant suédois, Lundvik, opposé au contingentement : « il est à craindre que certains États partisans de contingents se sentent en état de crise constante11 » ! Le Comité économique, par l’octroi de cette facilité, se situe, lui, dans le droit fil du bilatéralisme approuvé en novembre 1930.

  • 12 Voir Archives SDN, R. 2644, résumé de la discussion de la 34e session du Comité économique.

15Quant au second point, le Comité s’attache surtout à examiner le problème du dumping. Il faut d’abord le cerner. Si les membres admettent une définition basée sur des prix à l’exportation inférieurs aux prix du marché intérieur, en revanche ils s’opposent sur plusieurs considérations. La position du Secrétariat de la SDN sur la compatibilité des mesures antidumping avec la clause de la nation la plus favorisée est battue en brèche par les pays. Genève ne tolère que des mesures antidumping expressément mentionnées dans les traités de commerce conclus entre pays. Pourquoi enlever aux États les moyens qui leur permettent de protéger leurs intérêts s’ils sont lésés ? Autriche, France, Belgique, Suisse critiquent la rigidité de la SDN sur cette question12. Seuls, les Pays-Bas restent sur la même ligne que Genève. Un sous-comité destiné à réexaminer cette question est constitué. Une façon courtoise de faire admettre l’impossibilité du compromis ?

16L’action économique concertée a-t-elle encore un sens dans ces condi-tions ?

La deuxième session de la CAEC13

  • 13 Voir SDN, Comptes rendus de la 2e conférence internationale en vue d’une action économique concerté (...)

17Réunis sous la présidence de Colijn du 16 au 18 mars 1931, les représentants des États signataires de la convention du 24 mars 1930 sont, comme en novembre 1930, confrontés à la mise en vigueur du texte. Douze pays ont, à cette date, ratifié la convention. Mais on attend toujours les instruments des grandes puissances.

  • 14 Voir doc. précédent, débat du 16 mars 1931.

18L’Allemagne est sur le point de s’y rallier. Le gouvernement français attend encore l’accord du Sénat. D’autres États refusent de la ratifier : l’Autriche, la Roumanie. Les derniers enfin, comme les Polonais, sont prêts à y souscrire à la condition que les grandes puissances y adhèrent. À voir les débats, on est obligé d’admettre que le contexte a changé et qu’une majorité d’États ne veut pas de la mise en vigueur de la convention. Bien au contraire chacun cherche à affûter son arsenal protectionniste ou à créer une zone d’échanges préférentiels. Paul Elbel, le directeur des Accords commerciaux, explique que la France a consolidé son tarif entre 1927 et 1928, à une période d’euphorie économique. Continuer à le maintenir en vigueur, dans le contexte du moment, par la consolidation douanière « constituerait une injustice à l’égard de son pays » que l’opinion publique ne lui pardonnerait pas. L’Autriche entend, avant d’accepter toute forme de stabilisation de ses droits, élaborer de nouveaux traités de commerce avec les États successeurs. Quant au gouvernement roumain, il lie l’application de la convention à la résolution de la crise des pays agricoles. Posse, le représentant allemand, ne voit pas bien l’utilité d’une stabilisation douanière à laquelle ne participeraient pas les principaux partenaires du Reich. Il pense surtout à la France car le traité commercial franco-allemand de 1927 « est la clef de voûte du système commercial allemand14 ».

  • 15 Doc. SDN n° C. 269. M. 124. 1931. II. B., débat du 17 mars 1931.

19C’est après avoir pris connaissance de toutes ces déclarations, que les États qui ont déjà ratifié doivent se prononcer sur la mise en vigueur de l’accord de mars 1930. La réponse est négative. Mais le débat porte encore sur trois considérations. Le gouvernement italien tout d’abord demande si, malgré cette décision, les États ne seraient pas disposés à rechercher une solution provisoire qui ménage l’avenir. Il est suivi par celui du Royaume-Uni qui propose qu’à défaut de mettre en application la convention au moment présent, on ne fixe pas de date butoir à son entrée en vigueur. Les États auraient alors la possibilité de relancer ce dossier lorsque la situation économique des uns et des autres se sera éclaircie. On se met finalement d’accord sur la proposition formulée par le représentant suisse, Stucki. Le texte de ce dernier reconnaît l’incapacité à faire appliquer la convention à la date du 1er avril 193115.

  • 16 Voir doc. précédent, débat du 16 mars 1931, p. 25.

20Le bilan est rapidement dressé. Selon les propos mêmes de Colijn, « les efforts déployés en vue de mettre en application les recommandations de la conférence économique mondiale ont abouti à un échec complet ». Reste à espérer que la liberté tarifaire n’entraîne pas le déclenchement des hostilités économiques. « L’Europe n’était, pas mûre pour une œuvre économique de cette nature16 » aux dires de Stucki !

21Peut-on compter sur la Commission d’Études pour l’Union Européenne pour contribuer à la conscientisation du continent ? Ou alors faut-il voir déjà dans ses premières initiatives et à sa première réelle session de travail, en janvier 1931, des raisons de douter ?

Quelles perspectives pour la commission d’études de l’Union européenne ?

22Deux points méritent de retenir l’attention au cours de cette seconde session. Une partie du débat est consacrée à l’élargissement de la Commission. Convient-il d’inviter les États européens non membres de la SDN ? ou les membres non européens ? Mais ce qui retient surtout l’attention, c’est l’importance du débat sur la situation économique en Europe. Derrière les positions des uns et des autres se profilent des types d’organisation de l’Europe. Les propositions économiques émises à cette occasion sont éminemment politiques.

L’élargissement de la Commission

23Si l’on part du principe que toutes les bonnes volontés sont nécessaires pour construire cette Europe de la paix, il va de soi que la Commission doit s’ouvrir aux pays européens non membres de la SDN. Le problème concerne le moment de leur intégration. Faut-il inviter ces États au moment de l’organisation de la CEUE ? Ne vaut-il pas mieux attendre que la Commission aborde les problèmes concrets ? Quand on sait que les pays qu’il s’agit éventuellement d’intégrer sont l’URSS, la Turquie et l’Islande, on mesure l’importance politique de la question à l’évocation de l’adhésion des deux premiers nommés.

  • 17 Voir doc. SDN n° C. 144. M. 45. 1931. VII., débat ouvert le 17 janvier 1931, clos le 20 janvier 193 (...)
  • 18 Doc. SDN C. 144. M. 45. 1931. VII, p. 22.

24Sont favorables à la participation des pays mentionnés aux travaux de la Commission : l’Italie, l’Allemagne et le Royaume-Uni. Le gouvernement italien en fait une question de principe. Il est en effet impossible de parler de coopération européenne si tous les pays du continent ne participent pas à sa conception. Il y ajoute un aspect plus pratique en signalant qu’une participation tardive rendrait l’entrée délicate. Le Reich, par l’intermédiaire de Curtius, relève l’effet néfaste que produirait l’exclusion des pays cités, surtout celle de l’URSS qui a déjà participé à nombre de travaux de la SDN (conférence économique de 1927, conférence préparatoire sur le désarmement). Quant au représentant britannique, Henderson, il propose, lui, d’inviter non seulement les non-membres européens, mais tous les membres de la SDN. Il songe même à inviter les États-Unis. La coopération européenne n’est pour lui qu’une partie de la coopération universelle. Elle intéresse donc l’ensemble des États de la planète17. Derrière les positions des uns et des autres surgissent d’autres préoccupations. Les considérations économiques ne sont certes pas absentes. Avec le lancement du premier plan quinquennal, la préparation du second, le marché soviétique intéresse les puissances occidentales, notamment l’Allemagne, premier partenaire commercial de Moscou. Une coopération économique européenne sans la participation soviétique n’est pas concevable à Berlin. Mais la participation soviétique ouvre aussi des perspectives politiques. Le Reich craint une Union européenne qui stabiliserait l’ordre sur le Vieux Continent. L’opposition soviétique à l’hégémonie française sur le continent peut nourrir les desseins allemands au sein d’une commission perçue comme un instrument aux mains de Paris pour conserver l’héritage du traité de Versailles. Ce souci se retrouve également derrière la position italienne. Le Royaume-Uni cherche, quant à lui, à court-circuiter le projet de Briand en tentant de l’inclure dans une structure universelle qui le viderait de son sens. Quelles propositions concrètes d’organisation européenne pourraient en effet bien sortir d’une Commission aux travaux desquels participeraient les États-Unis, les pays d’Amérique latine, le Japon et l’URSS18 ?

  • 19 Voir doc. précédent, p. 22-23.

25D’autres États pensent prématurée la question d’une invitation aux pays européens non membres de la SDN. Ils se retranchent derrière des arguments de procédure. La Norvège met l’accent sur les recommandations de l’Assemblée à la CEUE. Celle-ci envisage que les non-membres européens, ou d’autres pays, peuvent être associés à l’étude lorsque leur collaboration pourra être considérée comme utile. Il s’agit donc de faire de la participation soviétique, c’est celle-là qui pose surtout problème, non pas une question de principe, mais une question d’opportunité. Titulesco, pour la Roumanie, préfère que l’étude commence d’abord entre les 27 membres européens de la SDN. On avisera ensuite. Pour la Yougoslavie, l’élargissement relève des compétences de la SDN, et notamment de l’Assemblée. Si la Commission décidait de sa propre initiative d’inviter l’URSS ou d’autres États, elle constituerait « une assemblée concurrente de la SDN ». Seule certitude : la Commission n’a en tout cas pas à intégrer des pays non européens. Titulesco met ses partenaires en garde contre la volonté de créer une conférence mondiale. L’œuvre européenne est prioritaire. Il va de soi que pour les États agraires de l’Europe la solution à leurs problèmes ne passe pas par une assemblée où siégeraient les nations d’outre-mer, leurs concurrentes céréalières. On se méfie même des intentions soviétiques, car l’URSS exporte des céréales en 1930. De plus dans le cas roumain, le différend porte sur la Bessarabie. Or pour les États de la Petite Entente toute perspective de remise en cause des frontières est inadmissible19.

  • 20 Voir référence précédente, p. 28.
  • 21 La résolution est adoptée le 20 janvier 1931, voir doc. SDN n° C. 144. M. 45. 1931. VII., p. 40.

26Briand, lui-même, s’exprimant au nom de la France n’est pas favorable à une invitation immédiate adressée à l’URSS. Il invoque d’abord un argument juridique en faveur de sa position. La CEUE, ayant à discuter sans exclusive de toutes les mesures nécessaires à la mise en route de l’Union européenne, viendra fatalement à évoquer des articles organiques du Covenant. On imagine mal Moscou discuter des fondements de la SDN sans en faire partie. De là à poser le préalable de l’entrée soviétique à la SDN, il n’y a qu’un pas que franchit le représentant suisse Motta. « Le seul moyen offert aux États qui s’intéressent à nos travaux, dit-il, c’est d’entrer dans la Société des Nations elle-même »20. Ce qui écarte du même coup les États-Unis et l’URSS. D’autres enfin soulignent l’incompatibilité fondamentale entre la volonté de donner une orientation plus libérale aux relations entre États européens et l’invitation adressée en même temps à l’URSS ! Mais la Commission se met malgré tout d’accord sur le fait d’inviter à sa prochaine session les trois gouvernements européens non membres de la SDN : l’URSS, la Turquie et l’Islande21.

27Les oppositions sont tout aussi tranchées lorsque le débat porte sur la situation économique en Europe et les remèdes qu’il faut envisager.

La discussion économique

  • 22 Doc. SDN C. 144. M. 45. 1931. VII., p. 35-39, débat du 19 janvier 1931.

28Le débat qui fait suite à l’exposé de Colijn, invité à présenter la conférence d’action économique concertée, met aux prises trois groupes d’États. Les pays libéraux d’abord, emmenés par le Royaume-Uni, ne voient d’issue à cette crise que dans la réduction des barrières douanières. L’échec des négociations tarifaires ouvre la porte au nationalisme économique. La guerre commerciale s’oppose à la collaboration européenne, objectif affiché de la Commission. Mowinckel, le représentant de la Norvège, fait du combat contre le protectionnisme la condition du succès du désarmement militaire. Pour faire triompher ce point de vue libéral, une tâche prioritaire s’impose : prendre son bâton de pèlerin et convaincre des opinions publiques réticentes. Or, comme le signale Hymans, « rien n’est plus difficile que de faire pénétrer une idée juste dans l’esprit de l’opinion publique ». L’objectif des libéraux reste la création d’un vaste marché européen sans entraves commerciales. Certes le problème des pays de l’Est requiert une attention particulière, mais comme l’explique toujours le représentant belge, « il faut se garder de penser qu’un traitement préférentiel puisse guérir définitivement le mal dont souffrent à présent les États agricoles ». Et les pays libéraux de mettre en garde : rien ne serait pire pour l’Europe que l’abandon de leur libre-échangisme22 ! À la catastrophe annoncée répond l’inquiétude présente des pays de l’Est européen.

  • 23 Doc. SDN C. 144. M. 45. 1931. VII., p. 30-33, débat du 17 janvier.

29Les pays agricoles de l’Europe centre-orientale se livrent eux d’abord à une critique des doctrines libérales. Celles-ci visent en effet à parvenir à une forme d’harmonie économique par le laisser-faire. Mais la réalité est tout autre : l’équilibre économique de quelques-uns se fait au détriment des plus faibles. La suppression des barrières commerciales des pays agricoles créerait d’indéniables problèmes sociaux. L’affrontement de la concurrence suppose une restructuration de l’agriculture qui concerne les quatre cinquièmes de la population de ces États. Que faire avec les personnes laissées pour compte par d’éventuelles restructurations ? « Faut-il les fusiller ou les laisser mourir de faim ? » s’interroge, dans une allusion à ce qui se passe en URSS, Marinkovitch, le représentant yougoslave. Sa remarque cinglante fonctionne aussi comme un avertissement : à défaut d’une solution à la crise agraire, ce n’est pas seulement le nationalisme sous toutes ses variantes, économiques comme politiques, qui constitue une menace pour le continent, mais peut-être les temps sont-ils à nouveau mûrs pour la révolution marxiste. En refusant le régime préférentiel réclamé par l’Europe orientale, les États libéraux s’en tiennent à une conception dogmatique de la clause de la nation la plus favorisée avec laquelle ils prennent eux aussi des libertés. Et de rappeler les avantages que l’Espagne accorde au Portugal, que les pays baltes pratiquent entre eux, voire même les États scandinaves. Pour les nations agricoles cette question ne doit pas être envisagée du point de vue des principes, mais d’un seul aspect pratique. Il est vital de trouver des débouchés aux pays agraires, sauf à vouloir développer les conditions de troubles sociaux. Si tel ne devait pas être le cas, ces États n’auraient pas d’autre choix que de renforcer le protectionnisme industriel, ce qui ne sera pas sans effet sur les économies de l’Europe occidentale. Or il y a urgence ! Aux pays de l’ouest de sortir de leur logique égoïste, celle qui conduit « à avoir une clientèle de pauvres et de débiteurs ruinés23 ».

30Des actions immédiates sont possibles pour soulager les maux du secteur agricole. La première concerne la vente des stocks de céréales excédentaires de 1930. La seconde devrait déboucher sur l’organisation du crédit agricole, car on ne comprend toujours pas à l’Est de l’Europe, pourquoi les capitaux occidentaux préfèrent une faible rémunération à l’Ouest à des taux d’intérêts plus élevés en Europe orientale. Si ces mesures d’ensemble n’étaient pas tentées, on pourrait alors sonner le glas de l’œuvre souhaitée par la CEUE. En attendant, les délégués des États agraires envisagent de se situer sur un double plan : poursuivre au sein de la Commission la quête d’une solution globale, tout en travaillant à l’élaboration de solutions régionales avec les pays prêts à répondre à leurs vœux. Parmi ces derniers, le Reich allemand.

  • 24 Intervention de Curtius, le 20 janvier 1931 devant la CEUE, in doc. SDN C. 144. M. 45. 1931.VII, p. (...)

31Son ministre des Affaires étrangères, Curtius, développe une position derrière laquelle percent les intérêts immédiats de son pays. Pour l’Allemagne, il n’existe pas de solution uniforme aux difficultés du continent. Il faut donc utiliser des armes différentes en fonction de la situation propre à chaque groupe de pays. Les responsables allemands distinguent deux types de droits. Les tarifs industriels, d’abord, en baisse depuis 1927, et pour lesquels une stabilisation est possible. Les droits agricoles ensuite qui, en revanche, augmentent. L’Allemagne elle-même a été obligée de suivre le mouvement. La cause principale du protectionnisme agraire est à chercher du côté des pays d’outre-mer, qui ont réussi à accroître la production tout en diminuant leurs coûts. La CEUE ne peut rien modifier à ce facteur. Sa tâche consiste à s’occuper des problèmes européens. Quelle attitude adopter face à la demande d’un traitement préférentiel ? Curtius rappelle que ce système existe entre les métropoles et leurs colonies, entre le Royaume-Uni et les Dominions. Dès lors pourquoi refuser une telle faveur à des partenaires européens quand on l’accorde aussi facilement à des pays d’autres continents ? L’Allemagne se déclare favorable, elle, à ces droits préférentiels. Il faut permettre la réalisation de préférences partielles entre pays intéressés. Ce dont le Reich ne veut pas c’est d’une union douanière, c’est-à-dire d’un système de préférences généralisées24. On perçoit derrière la position allemande une volonté de se réserver une situation prépondérante dans l’espace danubien, par le biais d’échanges complémentaires.

  • 25 Ibidem.

32Curtius présente ensuite à ses partenaires une procédure possible. Dans un premier temps importateurs et exportateurs pourraient signer des accords préférentiels bilatéraux. Ces traités seraient ensuite portés à la connaissance de la CEUE qui statuerait sur la dérogation à la clause de la nation la plus favorisée qu’il y aurait lieu d’accorder ou non. Quant au problème du crédit agricole, il faut l’envisager dans le contexte de la désorganisation générale du mouvement des capitaux. La coopération s’impose aux pays qui ont un excédent de capitaux. À eux de remédier, dans leur intérêt, à la pénurie qu’on constate ailleurs. On notera au passage que le Reich, en panne de crédits industriels, utilise la demande de crédit agricole pour poser le problème de la disponibilité des capitaux dans sa globalité. Et d’en rejeter la responsabilité sur la France et le Royaume-Uni25 !

33Comment face à de telles diversités d’opinions et d’intérêts contradictoires organiser la coopération ? Laissons la réponse au président de la CEUE, Briand :

  • 26 Intervention de Briand, le 20 janvier 1931 devant la CEUE, in doc. SDN C. 144. M. 45. 1931. VII., p (...)

34« Nous nous trouvons en présence de cette situation grave, appelés à faire nos preuves, à donner la première preuve de ce que notre union peut réaliser. Nous sommes précisément en face de l’un de ces problèmes que je m’étais permis d’envisager…, comme appelant un effort politique de l’ensemble des pays européens… Le politique doit agir… Si la politique ne s’en mêle pas, les antagonismes et les particularismes – respectables, il faut le dire, quand il s’agit de matières aussi graves – peuvent l’emporter26 ». Mais en choisissant le terrain économique comme terrain de la coopération entre États européens et comme moyen de faire progresser l’Union, le politique pouvait-il échapper à ces intérêts matériels contradictoires qu’il voulait dépasser ? La CEUE a-t-elle les moyens pour mettre fin à cette ambiguïté congénitale ?

* * *

35Le printemps 1931 marque l’échec de l’action multilatérale en Europe. En refusant de mettre en vigueur la convention commerciale du 24 mars 1930, les États acceptent l’idée d’une guerre tarifaire possible. Ils rejettent alors la conception d’une Europe libérale pour lui préférer celle d’un régionalisme fait de complémentarité, plus conforme à ce qu’ils pensent être leurs intérêts. Dans un tel contexte, les premiers pas de la CEUE peuvent paraître illusoires. À moins d’une volonté politique d’organiser l’Europe.

Notes

1 SDN, Comité Financier, Rapport sur les travaux de la 40e session du Comité, tenue à Genève du 15 au 20 janvier 1931, Document SDN n° C. 143. M. 44. 1931. II.

2 SDN, doc. C. 143. M. 44. 1931. II., p. 4-5.

3 Doc. précédent, p. 5.

4 Ibidem.

5 Sur les résolutions du Conseil, voir Résumé mensuel des travaux de la Société des Nations, vol. XI, n° 1 janvier 1931, p. 2 et suiv.

6 Voir Résumé mensuel…, vol. XI, n° 2, février 1931, p. 72 et suiv.

7 SDN, Comité économique, 34e session tenue à Genève du 16 au 20 février 1931, in Archives SDN, R. 2644.

8 Résumé mensuel…, vol. XI, n° 2, février 1931, p. 62.

9 Résumé Mensuel…, vol. XI, n° 2, février 1932, p. 65.

10 SDN, Commission d’Études pour l’Union Européenne, P.V. de la deuxième session de la Commission tenue à Genève du 16 au 21 janvier 1931, doc. SDN n° C. 144. M. 45. 1931. VII. Discours de Colijn, p. 13 et suiv.

11 SDN, 34e session du Comité économique, in Archives SDN, R. 2644, Résumé de la discussion.

12 Voir Archives SDN, R. 2644, résumé de la discussion de la 34e session du Comité économique.

13 Voir SDN, Comptes rendus de la 2e conférence internationale en vue d’une action économique concertée (2e session) tenue à Genève du 16 au 18 mars 1931, doc. SDN n° C. 269. M. 124. 1931. II. B., 38 p.

14 Voir doc. précédent, débat du 16 mars 1931.

15 Doc. SDN n° C. 269. M. 124. 1931. II. B., débat du 17 mars 1931.

16 Voir doc. précédent, débat du 16 mars 1931, p. 25.

17 Voir doc. SDN n° C. 144. M. 45. 1931. VII., débat ouvert le 17 janvier 1931, clos le 20 janvier 1931, p. 19-29 et 40.

18 Doc. SDN C. 144. M. 45. 1931. VII, p. 22.

19 Voir doc. précédent, p. 22-23.

20 Voir référence précédente, p. 28.

21 La résolution est adoptée le 20 janvier 1931, voir doc. SDN n° C. 144. M. 45. 1931. VII., p. 40.

22 Doc. SDN C. 144. M. 45. 1931. VII., p. 35-39, débat du 19 janvier 1931.

23 Doc. SDN C. 144. M. 45. 1931. VII., p. 30-33, débat du 17 janvier.

24 Intervention de Curtius, le 20 janvier 1931 devant la CEUE, in doc. SDN C. 144. M. 45. 1931.VII, p. 42-45.

25 Ibidem.

26 Intervention de Briand, le 20 janvier 1931 devant la CEUE, in doc. SDN C. 144. M. 45. 1931. VII., p. 48.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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