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La direction du Trésor 1947-1967

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Laure Quennouëlle-Corre

Troisième partie. Changement d'équilibres (1959-1967)

Chapitre IX. Le nouvel interventionnisme public, recentré mais revivifié, 1960-1967

Texte intégral

  • 1 Il s’agit d’une vieille lune modernisée depuis L. Armand par l’évocation du nucléaire (le rapport d (...)
  • 2 AN, Archives G. Pompidou, SAG 2/1001, Bilan du gouvernement Pompidou. Voir également Ch. de Gaulle, (...)

1Les discours sur la rigueur budgétaire et sur le nécessaire retour aux mécanismes de marché, la polarisation sur les questions monétaires et financières n’empêchent pas les décideurs politiques d’afficher un volontarisme économique renouvelé. À leurs yeux, le retour de la France sur la scène politique internationale, son ouverture à la compétition européenne, sont conditionnés par son indépendance énergétique1, sa maîtrise de nouvelles technologies, l’adaptation de ses structures à la concurrence ainsi que par le développement de ses infrastructures2. Le développement de la politique pétrolière et nucléaire, le lancement de grands projets dans l’aéronautique, l’informatique, l’espace, la création de grands groupes industriels publics tels que Elf ou la Snecma, donnent la mesure de cette volonté politique d’organiser l’économie française sur intervention de l’État, conçu alors comme le maître d’œuvre de la modernisation. Quelle est la place du Trésor dans cet interventionnisme public renaissant ? Dans quelle mesure a-t-il su maintenir son rôle en dépit du désengagement effectif de l’État ? Quels sont ses secteurs de prédilection ? Comment ont évolué ses doctrines et ses pratiques d’intervention ? Ces questions seront organisées autour de deux axes : le premier sur le Trésor face à la nouvelle volonté interventionniste, le second autour d’un État-actionnaire recentré mais renforcé.

I. NOUVELLES PRIORITÉS, MÊMES OUTILS

2Le retour annoncé de la rigueur financière et budgétaire qui domine les choix économiques et financiers du début de la Ve République s’est traduit notamment par la réduction de la dotation du FDES (voir chapitre VIII). Mais nous avons vu que celle-ci n’est que temporaire et apparente, la sortie du plan de stabilisation, la débudgétisation et les options de M. Debré font apparaître le maintien voire la relance des investissements publics. Au-delà de ce décalage entre le discours et la réalité, la période est particulièrement intéressante sur les nouvelles orientations de l’intervention de l’État. Sans pouvoir l’analyser dans sa totalité, étudier plusieurs nouveaux points d’ancrage des engagements publics permet de dégager à la fois les ruptures et les continuités sur la moyenne période et la manière dont le Trésor a pris en compte les nouveaux objectifs de la politique économique et financière.

A. L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE REMIS À L’HONNEUR

  • 3 Voir chapitre IV et D. Voldman, La reconstruction des villes françaises de 1940 à 1954..., op. cit.
  • 4 AEF, fonds Trésor, B 11 965, note du ministre des Finances (rédigée par le bureau B1 du Trésor) pou (...)
  • 5 Id.
  • 6 Id. Voir également AEF, B 11 697, lettre du ministre des Finances au Préfet de la Manche du 4 avril (...)
  • 7 Moins le cadre est contraignant, plus la marge de manœuvre est importante. Voir à ce sujet, R. Cath (...)

3Les nouvelles priorités en matière de politique économique et sociale se réfèrent à l’amélioration de la compétitivité des entreprises françaises qui se traduit notamment par un renouveau du développement régional : à partir de 1955, la modernisation (reconversion) et l’aménagement du territoire (décentralisation) sont remis à l’honneur3. Les péripéties qui s’y attachent méritent quelques approfondissements en raison du rôle que le Trésor entend y jouer. L’instauration d’une prime spéciale d’équipement par le décret du 2 avril 1959, qui vient compléter l’arsenal d’intervention publique élaboré depuis 1955 en matière de conversion et d’aménagement du territoire, élargit son utilisation en dehors de zones dites « critiques ». Octroyée de manière forfaitaire en fonction du montant de l’investissement réalisé par l’usine (15 à 20 % de l’investissement), la prime spéciale d’équipement est allouée en contrepartie de l’engagement de la création d’un nombre d’emplois, chiffré précisément, par l’entreprise : elle a pour ambition première la lutte contre le chômage dans les régions en perte de vitesse. La demande d’une entreprise américaine offre l’occasion pour la direction du Trésor de pointer les excès et les effets pervers de cette politique d’aménagement du territoire et de développer sa doctrine en la matière. En 1960, la demande de prime pour l’installation d’une usine de pneus Firestone à Béthune, qui entraîne un coût de 10,8 millions de NF pour la création de 350 emplois, provoque en effet une vive réaction de la part du Trésor, qui y voit « un avantage exorbitant » pour la société, qui dispose par ailleurs de moyens financiers importants4. Les arguments portent sur les coûts de la politique menée au regard de ses résultats, mais aussi – déjà – sur les distorsions de concurrence engendrées par les aides de l’État, souvent considérées comme un dû : « Si les entreprises étrangères fondent leurs projets en fonction des primes d’équipement, une véritable distorsion monétaire est créée, plaçant les dites entreprises dans la même situation que si une dévaluation du franc était décidée5 ». Tout en s’affirmant favorable au développement de l’expansion régionale, la direction du Trésor entend réduire le coût de l’intervention de l’État et la rendre plus efficiente, et propose à cette fin une remise à plat du système de primes dans le sens d’une plus grande sélectivité et d’une plus grande souplesse : suppression des « zones critiques » existantes, trop nombreuses et moins justifiées qu’en 1955, définition de trois ou quatre pôles de développement à l’Ouest qui feraient coïncider la politique de développement régional avec la reconversion industrielle, limitation des primes à 5 000 NF par emploi créé et octroi conditionné par la création d’un minimum de 20 emplois6. Enfin, l’intervention « au coup par coup » définie par le décret de 1959 devrait être maintenue pour sa souplesse et son efficacité. On retrouve ici l’une des préoccupations récurrentes de la direction, le souci de ne pas enfermer sa marge d’action dans des cadres réglementaires trop rigides et contraignants, le Trésor leur préférant le travail sur mesure, la décision au cas par cas, quitte à définir lui-même un arbitraire7... Le Trésor obtient gain de cause sur ce dossier, qui a par ailleurs l’aval du ministre de l’Industrie, Jean-Marcel Jeanneney. La réforme qu’il propose est publiée en avril 1960.

  • 8 Pour nationaliser l’État, rédigé collectivement par un groupe de hauts fonctionnaires des Finances, (...)
  • 9 AP Saint-Geours, « Réflexions sur la politique de développement régional, 1963 », 7 p. dactylogr. L (...)
  • 10 AEF, fonds Trésor, 23 Dl, « FDES 1955-1964 », lettre du président du Comité n° 1 ter au ministre de (...)

4Cependant le système d’allocation des primes garde son caractère centralisateur, significatif d’un jacobinisme financier à son paroxysme. S’il en dénonce a posteriori les méfaits8, Jean Saint-Geours livre à travers ses écrits de l’époque la mesure et le poids de ce trait commun aux membres de l’administration centrale des Finances : « Il serait extrêmement dangereux pour l’autorité de l’État, l’intégrité de la France et la cohérence de la politique économique que des pouvoirs trop importants fussent reconnus aux instances régionales, dans l’ordre économique comme dans l’ordre financier, comme sur le plan politique », écrit-il en 19639. François Bloch-Lainé, qui préside jusqu’en 1964 le tout-puissant comité spécialisé n° 1 ter du FDES chargé de distribuer les primes d’équipement, remet certes en question la lenteur des procédures employées10, mais l’ensemble du dispositif qui tend à intervenir sur des PME locales est maintenu.

  • 11 AEF, fonds Trésor, Archives Picard, « Activités des SDR », note de R. Lenoir de juin 1960.
  • 12 Id. Le rapport de l’inspection générale des Finances est assurément défavorable au ministère de l’I (...)
  • 13 AEF, fonds Trésor, B 11 740, note pour le ministre du 22 octobre 1963. La direction exerce un contr (...)
  • 14 AEF, fonds Trésor, B 11 753, notes pour le ministre du 1er décembre et du 19 décembre 1964. Le Trés (...)
  • 15 AEF, fonds Trésor, Archives Picard, « Activités des SDR », note d’H. Montet du 30 juin 1966. H. Mon (...)
  • 16 AEF, fonds Trésor, Archives Picard, « Activités des SDR », note de Ph. Dargenton du 25 janvier 1966 (...)

5À titre d’exemple, les sociétés de développement régional, créées en 1955 pour participer au capital des PME, sont remises à l’honneur dans le cadre renouvelé de l’aménagement du territoire. Ainsi en 1960, après plusieurs enquêtes menées auprès des SDR, un rapport de l’inspection générale des Finances conclut-il à leur utilité auprès des PME, car elles « pallient les défaillances d’un système bancaire exagérément centralisé11 ». Il critique cependant la procédure d’instruction des dossiers par le ministère de l’Industrie puis par les comités du FDES, et souhaite une « décentralisation du crédit12 ». Pour sa part, le Trésor propose en 1963 un élargissement des activités des SDR tout en renforçant le contrôle de l’État sur leurs interventions13. Mais dans le même temps, le Trésor se prononce clairement pour un désengagement de l’État vis-à-vis des SDR, et leur refuse des bonifications d’intérêt réclamées pour compenser une réforme de la fiscalité des valeurs mobilières défavorable aux SDR ; ces bonifications iraient « à l’encontre d’une évolution, souhaitable à tous égards, qui doit permettre à ces organismes de se dégager progressivement des liens particuliers qui ont dû être établis pour permettre leur création entre eux et l’État14 ». En dépit de cette volonté affichée par le Trésor, les liens avec l’État ne sont pas distendus pour autant. En vue d’une table ronde sur les SDR15, un plan comptable des SDR est mis sur pied par le Trésor à partir de 1966 et la question des bonifications rebondit à cette occasion : les SDR réclament une bonification supplémentaire au regard de la concurrence livrée par le Crédit national. À la fin des années 1960, la bonification d’intérêt des emprunts des SDR est plus que jamais institutionnalisée, fixée alors en fonction des taux du Crédit national et de la Caisse centrale de crédit hôtelier16.

6Cet épisode reflète une fois encore l’apparent paradoxe au sein duquel les positions du Trésor évoluent, à savoir le désengagement de l’État s’appuyant sur un contrôle étendu : faire faire mais ne pas laisser faire, savoureux mélange de libéralisme apparent et d’interventionnisme discrètement renforcé... Il révèle également l’évolution de la doctrine sur les bonifications d’intérêt, qui apparaissaient dans les années 1950 comme une étape de libéralisation douce entre le financement par subvention et la non-intervention. Philippe Dargenton se souvient aujourd’hui avoir œuvré massivement pour la suppression des bonifications d’intérêt :

  • 17 Entretien thématique avec l’auteur, entretien n° 2, cassette n° 2, Comité pour l’histoire économiqu (...)

« Depuis Pinay déjà, je voulais supprimer les bonifications d’intérêt, je les avais dans le collimateur [...]. Je trouvais que c’était une facilité qui masquait la réalité, et je trouvais qu’il valait mieux donner directement des subventions plutôt que cela. Et alors là, j’étais appuyé par la direction du Budget17 ».

  • 18 AEF, archives Picard ; note pour la direction du Trésor du 22 juin 1966. J. Picard, rédacteur (1934 (...)

7Au-delà de la question sur le financement public des SDR, se pose celle de l’évolution de leurs activités. Jean Picard, commissaire du gouvernement, s’interroge sur la nature même de leur métier, qui s’apparente plus à celui d’un groupement d’émission qu’à celui d’une holding18. On retrouve les mêmes échos chez Étienne Delaporte qui analyse rétrospectivement la dérive des SDR :

  • 19 Entretien thématique avec l’auteur, entretien n° 2, cassette n° 2, Comité pour l’histoire économiqu (...)

« L’idée n’était pas mauvaise, mais elles n’ont pas pu servir à ce pourquoi elles étaient faites, parce que quand on est une entité financière toute seule, on ne peut pas vivre en ne faisant que du fonds propre : les marges ne sont pas suffisantes pour couvrir les risques, beaucoup plus grands quand on fait du fonds propre que quand on fait du prêt. Donc, les SDR ont été amenées à faire des prêts et non du fonds propre, ce qui était tout à fait contraire à leur vocation ; et comme elles ont fait du prêt, je dirais un peu contraintes et forcées, il a fallu les aider, avec les prêts bonifiés. Cela donnait beaucoup de travail, il y avait des comités où on allait approuver leur programme19 ».

8Les SDR offrent ainsi l’exemple d’une idée de technicien, mal adaptée à la réalité, mais qui, à la faveur d’une mode décentralisatrice, devient un instrument privilégié d’intervention qui trouve alors plus de partisans que de détracteurs.

  • 20 Selon E. Kocher-Marboeuf, Une décennie d’action au service de la France gaullienne, Jean-Marcel Jea (...)
  • 21 AWB, 3 BA4, DR6, « SODIC ». La rivalité entre Jeanneney et Baumgartner ne pousse guère à des compro (...)
  • 22 La Caisse des dépôts, le Crédit national, la Caisse des marchés et le Crédit hôtelier s’en partagen (...)

9Soucieux de se désengager de ce type de société d’économie mixte, les responsables des Finances ne se montrent pas pour autant enclins à réduire leur intervention en matière d’aménagement du territoire au profit d’autres administrations. La rivalité traditionnelle avec le ministère de l’Industrie retrouve avec l’aménagement du territoire un terrain propice à l’affrontement. Dès la fin de l’année 1959, Jean-Marcel Jeanneney crée une direction de l’Expansion industrielle, qui renforce les services chargés d’instruire les dossiers de prêts aux entreprises et grâce à laquelle le ministre entend bien donner un nouveau souffle à l’aménagement du territoire. La même année, une initiative conjointe du ministre de l’Industrie, Jean-Marcel Jeanneney, et du ministre de la Reconstruction, Pierre Sudreau, cherche à réformer les procédures d’aide à la décentralisation et à la reconversion industrielle, avec la création d’un nouveau service de financement industriel censé remplacer les multiples procédures existantes, le Bureau de développement industriel (BDI). Structure légère, comme le sera aussi la future DATAR, le BDI se voit immédiatement contré par ses concurrents éventuels, le Crédit national, la Caisse des dépôts et la direction du Trésor20. Le Bureau de développement industriel met effectivement en cause le comité spécialisé n° 9 du FDES chargé des zones de reconversion et des zones critiques. Face à cette offensive sur son territoire, le ministère des Finances et plus particulièrement le Trésor vont peu à peu vider le projet de son contenu, transformant l’organisme en bureau d’étude et d’assistance technique, sans autonomie financière21. Il est ainsi remplacé en juin 1960 par la SODIC, une société anonyme dans laquelle seuls les grands satellites du Trésor détiennent une participation22 et qui s’avère un rouage supplémentaire et inutile dans les mécanismes d’aides publiques. Même (surtout ?) en cette période de désengagement de l’État, il apparaît clairement que le Trésor n’entend pas se priver de ses instruments d’intervention économique. Lorsqu’il rencontre sur ce dossier l’appui de ministres des Finances libéraux, qui ne souhaitent ni créer un nouvel instrument public d’intervention ni affaiblir leur département, le Trésor se trouve paradoxalement conforté dans son rôle interventionniste par ceux-là même qui prônent la libéralisation de l’économie française...

  • 23 C. Grémion, Profession : décideurs, op. cit. L’auteur démontre clairement la stratégie défensive de (...)
  • 24 AEF, fonds Cabinets, 1 A 411, Préparation du IIIe Plan, 1958. Il s’agit alors d’assurer le secrétar (...)
  • 25 La direction du Trésor n’apprécie guère que le délégué à l’Aménagement du territoire téléphone dire (...)
  • 26 Décrets du 14 mars 1964 sur l’organisation des services de l’État dans les circonscriptions d’actio (...)
  • 27 C. Grémion, op. cit. La direction de la Comptabilité publique, à laquelle appartiennent les Trésori (...)
  • 28 AEF, fonds Trésor, B 11 753, note de M. Pérouse (bureau B1) pour le ministre du 10 décembre 1964 su (...)

10La question de l’aménagement du territoire rebondit avec la mise en chantier de la réforme régionale. Catherine Grémion a montré comment les projets de réforme régionale à l’étude depuis 1960 ont rencontré la résistance des Finances face à l’enjeu de pouvoir que représente le choix du « véritable expert économique23 » au niveau régional. Que ce soit par les inspecteurs généraux de l’Économie nationale ou les préfets IGAME24, le Trésor n’entend pas se faire délester de ses pouvoirs en matière des choix d’investissements régionaux. Le décret du 2 juin 1960 institue en effet pour chaque circonscription d’action régionale un préfet coordonnateur, qui deviendra en 1964 le préfet de région. Avec la DATAR, la question régionale prend un tournant décisif. Créée en 1960 dans le giron du Premier ministre, confiée à un baron du gaullisme, Olivier Guichard, la délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale est la figure emblématique de ce renouveau du jacobinisme public des années 1960. Fortement légitimée par son rattachement au Premier ministre, cette « administration de mission » insérée dans les différentes structures chargées de l’aménagement du territoire (commission nationale d’aménagement du territoire, comité interministériel, commissions du plan, FDES), chargée de la gestion du fonds d’intervention pour l’aménagement du territoire (FIAT), contrecarre la domination des Finances sur les divers aspects financiers touchant à la décentralisation et à l’aménagement du territoire. On le voit à travers différents courriers échangés entre la DATAR et la direction du Trésor, en désaccord sur les montants de primes à accorder ou sur la procédure25. Mais surtout les réformes régionales mises en chantier à partir de 1963-1964, la régionalisation du budget d’équipement proposée par la DATAR pour 1964, la nouvelle réforme des aides à l’expansion industrielle régionale, sont autant de pierres d’achoppement dans les relations entre les deux administrations. La déconcentration administrative qui accompagne l’importante réforme régionale de 196426 donne aux préfets des pouvoirs économiques et financiers et rencontre à ce titre la résistance de différentes directions des Finances27. À titre d’exemple, le Trésor se bat pied à pied pour que la nouvelle instance de consultation créée pour l’octroi des primes (hors primes spéciales d’équipement), la conférence administrative régionale, statue à l’unanimité28. La rivalité traditionnelle des ministères des Finances et de l’Intérieur a trouvé là un nouveau terrain de lutte à sa mesure, tandis que la jeune DATAR empiète également sur son territoire.

11Les différents épisodes qui jalonnent les voies nouvelles de l’aménagement du territoire ont pu montrer l’évolution de l’intervention de l’État sur différents points. D’une part, une modification des doctrines du Trésor en la matière pousse à un renforcement de son intervention, mais de manière occulte et indirecte, par le biais de l’extension de son rôle de surveillance et de contrôle. Auparavant transition « libérale », les bonifications d’intérêt apparaissent ainsi pour les plus libéraux du Trésor comme le nouvel obstacle à éliminer sur les chemins qui mènent à la liberté. D’autre part, la mise en place de nouveaux acteurs publics qui contrecarrent la toute-puissance des Finances sur ce secteur reflète une nouvelle donne politique et administrative qui déborde largement le cadre de l’aménagement du territoire. L’analyse du rôle du FDES, figure emblématique de l’intervention économique du Trésor, en donne une autre dimension.

B. LE FDES, UNE DOMINATION CONTESTÉE ?

  • 29 AEF, fonds Trésor, B 11 723, note pour le ministre du 6 juin 1962.

12Les nouvelles orientations officiellement à l’honneur se retrouvent dans les priorités fixées au FDES, qui s’avère un instrument d’intervention adaptable aux besoins du moment. Réorganisé en 1960 par le Trésor, en fonction des nouvelles orientations en matière de décentralisation et d’expansion industrielle, selon le schéma ci-après, il reste un passage obligé pour toutes les demandes de financements, qu’ils soient ou non à la charge de l’État. M. Pérouse demande ainsi au ministre que le financement des sociétés d’autoroutes soit désormais examiné par le comité spécialisé n° 8 du FDES29.

13Réorganisé et adapté aux besoins du moment, le fonctionnement du FDES devient parallèlement de plus en plus technocratique :

Organisation du FDES en 1960

Organisation du FDES en 1960

Source : fonds Trésor, 23 D1, « FDES », tableau de l’organisation du FDES, 1960. Les comités spécialisés 7, 9, 10, 11 ont été supprimés et leurs attributions transférées à d’autres comités.

  • 30 AEF, fonds Trésor, B 11 732, P-V de la séance du conseil de direction du FDES du 30 juin 1960. Son (...)
  • 31 AEF, fonds Trésor, 23 D1. Mais lorsque ces prêts posent problème, le dossier remonte au ministre.
  • 32 AEF, fonds Trésor, B 11 735, note pour le ministre de M. Pérouse (rédigée par B1) du 19 juin 1963.
  • 33 La lecture des archives du Trésor comme celle des archives Pompidou révèle la remontée de dossiers (...)
  • 34 AWB, 3BA1 DR3, lettre de M. Debré à W. Baumgartner du 8 février 1960.

14Ceci se traduit par un renforcement du poids des comités spécialisés. Depuis le conseil de direction du 30 juin 1960, tout avis formulé à l’unanimité sur une affaire particulière par l’un des comités spécialisés vaut avis du conseil de direction. Ceci inquiète d’ailleurs le ministre en place, W. Baumgartner, qui observe durant la séance « que cette réforme ne doit pas avoir pour effet d’accroître le rôle des fonctionnaires par rapport aux ministres » et fait part de son intention de réunir plus fréquemment le conseil de direction30. Le Trésor maintient sa place centrale dans le dispositif. Six bureaux de la direction, soit le tiers, sont toujours impliqués dans les travaux du FDES : A4 (financement des investissements), A5 (HLM), (entreprises privées), B2 (agriculture, crédit social), D1 (outre-mer), D2 (comptes spéciaux). Hormis F. Bloch-Lainé qui a une délégation de signature en tant que président du comité spécialisé n° 1 ter, le directeur du Trésor conserve sa délégation de signature du ministre pour le versement de la quasi-totalité des prêts du fonds31 et entend bien maintenir les prérogatives de l’administration en matière de décision. Le renouvellement de la prime d’équipement de Citroën en 1963 pour ses nouvelles installations à Rennes et à Caen qui oppose le Trésor au Plan, à la DATAR, et au ministère de l’Industrie, est à cet égard révélateur. Au-delà d’un dialogue normal entre administrations, le directeur du Trésor se plaint auprès de son ministre que « les autres départements ministériels tiennent de moins en moins compte des points de vue du ministère des Finances et s’efforcent d’imposer leurs propres solutions, en refusant de composer au sein des instances administratives instituées pour donner avis au ministre des Finances responsable de la décision, et en posant les questions à un niveau qui devrait être normalement réservé pour les problèmes majeurs32 ». En clair, l’arbitrage ministériel doit être limité aux dossiers les plus importants, la décision du ministre des Finances sur avis du conseil de direction du FDES devant demeurer le mode de fonctionnement normal. Depuis 1959 il apparaît en effet que la remontée des dossiers vers le ministre ou vers Matignon est plus fréquente que par le passé, sans que l’on puisse ici la quantifier ou la caractériser33. La lettre de M. Debré à son ministre des Finances sur la coordination de l’action gouvernementale en matière économique et financière est éloquente : « C’est naturellement au Premier ministre qu’il appartient, au sein du gouvernement, de procéder à ces arbitrages [économiques et financiers] et de définir ces orientations ; mais il entre directement dans vos attributions que vous m’assistiez dans cette tâche34 ».

  • 35 AEF, fonds Trésor, B 11 735, lettre du ministre des Finances (rédigée par A4) au ministre des Trava (...)
  • 36 AEF, fonds Trésor, B 11 735, note pour le ministre du 19 juin 1963, déjà citée.

15Vis-à-vis des autres départements, le directeur du Trésor défend le maintien de la prépondérance des Finances dans les décisions de prêts. Il met en avant le « caractère consultatif35 » du conseil de direction du FDES, face au ministre de l’Industrie et des Transports qui avait des velléités d’indépendance sur les investissements de la SNCF. Dans le dossier Citroën qui l’oppose à la DATAR, au Plan et au ministère de l’Industrie, le directeur du Trésor rappelle que, selon la procédure du FDES, « les autres départements devraient en principe se borner à donner des avis, et leur responsabilité est limitée à quelques interventions, tandis que celle du ministère des Finances, attachée à la décision que lui seul a qualité pour prendre, est entière36 ».

16Le Trésor serait-il obligé de défendre et de justifier son rôle en matière d’intervention ? Cette contestation du poids du Trésor se retrouve non seulement dans la remontée des dossiers vers Matignon mais dans la remise en question de ses pensées et de ses pratiques.

  • 37 AEF, fonds Trésor, B 11 756, note du directeur du Trésor (B1) pour le ministre du 1er mars 1965, en (...)

17La position de plus en plus restrictive des représentants de la direction du Trésor face aux demandes de prêts révèle, nous l’avons vu, une logique plus financière qu’économique ; elle s’accompagne d’une évolution de ses doctrines d’intervention comme le laissent entrevoir différents dossiers qui, en raison de leur « importance », font l’objet d’une note pour le ministre circonstanciée. Deux exemples nous sont apparus particulièrement significatifs de ce point de vue. Lorsque le Premier ministre demande au Trésor d’avancer le versement d’un prêt du FDES aux Ateliers et Chantiers de Nantes afin d’assurer la trésorerie, la réponse du directeur est clairement négative : « sur le plan de la gestion des affaires économiques et sociales dont le département est responsable, j’estime que le type d’intervention consistant pour l’État à combler le déficit d’entreprises est profondément malsain » ; et de s’inquiéter devant la « dégradation des interventions de l’État et quant à la responsabilité que le département assume de ce chef37 ». Pour éviter une utilisation peu hétérodoxe du FDES, le directeur propose d’autres moyens de financement. Devant une protestation si véhémente, le ministre des Finances accepte la solution proposée. Dans une logique libérale, le Trésor, qui entend bien réserver son intervention à des actions justifiées économiquement, apparaît ici réticent à participer au soutien des « canards boiteux », fût-ce au détriment de l’emploi. Enfin, cet épisode traduit sa capacité de résistance aux pressions politiques, en l’occurrence celles du Premier ministre. Mais il ne faudrait pas en tirer des conclusions trop hâtives sur l’ensemble des dossiers soumis à son avis. Avec le système de décision au coup par coup qui est privilégié, chaque affaire a son histoire et son processus de décision.

  • 38 Il s’agit d’une proposition de l’Union financière de Paris (UFP), présentée par T. de Clermont-Tonn (...)
  • 39 AEF, fonds Trésor, B 11 762, note pour le ministre (A4) du 13 septembre 1965.
  • 40 Id. Effectivement, le Président de la République met alors en œuvre sa politique d’indépendance fin (...)
  • 41 La construction et l’exploitation des autoroutes seront effectivement confiées, sous forme de conce (...)

18Le nouveau chantier des autoroutes alors en plein développement met en scène une autre de ses lignes de pensée en matière d’intervention publique. Alors que le Trésor est saisi d’une proposition de financement privé pour la construction et l’exploitation de l’autoroute Paris-Chartres38, sa position est franchement négative pour plusieurs types de raisons : pour une infrastructure collective, il apparaît difficile au Trésor d’accepter de « privatiser » (sic) une autoroute, les capitaux privés choisissant la logique de rentabilité plutôt que l’intérêt général39 ; en second lieu, le risque d’éviction des entreprises françaises est une nouvelle fois souligné. Enfin, le projet s’appuyant sur des emprunts sur les marchés étrangers, le Trésor craint à la fois l’accroissement des disponibilités internes et la charge de devises supplémentaire qui s’ensuivraient : « Jusqu’à maintenant, la politique constante du département a été d’écarter pour ces deux raisons le recours à de tels financements pour des investissements d’infrastructure purement internes. A fortiori, il n’est pas concevable d’apporter une dérogation à notre politique actuelle très fermement négative concernant les emprunts en « eurodevises40 ». La position du Trésor, qui apparaît ici comme ailleurs, animé d’un esprit de service public et d’un fort nationalisme économique, se justifie-t-elle surtout par les nouvelles priorités monétaires ? Ou doit-on en déduire que le Trésor conserve des logiques héritées de l’après-guerre en décalage avec les nouvelles orientations politiques41 ? Ce dossier illustre la difficulté de définir une ligne de pensée du Trésor en matière d’intervention, qui au fil des affaires traitées, fait montre de préoccupations économiques, monétaires et sociales fluctuantes. L’évolution générale de ses positions au cours des années 1960 tend à privilégier la logique financière, un libéralisme très tempéré et des réflexes protectionnistes. Plus restrictives sur les investissements publics que tout au long de la décennie précédente, ses positions apparaissent surtout en retrait par rapport à l’impulsion politique libérale. Elles portent ainsi la marque de l’assainissement financier et du retour d’une certaine orthodoxie libérale du début des années 1960, dont elles atténuent parfois les effets comportant des risques pour la monnaie. Ses "doctrines" d’intervention sont finalement bien souples...

19Bien que contesté, le FDES reste cependant un outil de concertation et de filtrage essentiel. En dépit de pressions administratives et politiques diverses, le Trésor entend bien lui conserver sa capacité d’influence et cherche à élargir son territoire. Au-delà de cet outil toujours utile au main tien de son champ d’action, le Trésor doit affronter d’autres décideurs publics sur le terrain de l’interventionnisme public, avec lesquels la confrontation des doctrines comme la délimitation des territoires prennent une nouvelle dimension.

C. LE NOUVEL ÉLAN INTERVENTIONNISTE : QUELQUES EXEMPLES

  • 42 Voir Éric Kocher-Marboeuf, Une décennie d’action..., op. cit.
  • 43 Sans que l’on ait retrouvé d’archives sur la question, la presse de l’époque s’est fait l’écho des (...)

20Les ambitions économiques du nouveau gouvernement installé en 1959 se traduisent par un rééquilibrage des pôles de l’interventionnisme public, dont les péripéties de la réforme régionale ont déjà donné un bel exemple. L’autonomie du ministère de l’Économie nationale en passe de disparaître, les concurrents traditionnels du Trésor en matière de politique économique relèvent la tête, particulièrement le ministère de l’Industrie, revigoré par la présence de J.-M. Jeanneney42, qui, à la faveur du nouvel impératif industriel, revient sur le devant de la scène. L’impulsion personnelle du ministre, déjà manifeste en matière d’aménagement du territoire, se traduit plus particulièrement dans la relance d’une politique pétrolière française43.

  • 44 Création en 1924 de la Compagnie française des pétroles (CFP) dans laquelle l’État détient 35 % du (...)
  • 45 La Société nationale de recherches et d’exploitation des pétroles en Algérie (SN Repal) est créée e (...)
  • 46 R. Goetze, directeur des Finances en Algérie de novembre 1942 à septembre 1944, directeur du Budget (...)
  • 47 Certains le conservent même au-delà de leurs fonctions à la direction. Ainsi, J. Saint- Geours rest (...)
  • 48 Voir Éric Kocher-Marboeuf, Une décennie..., op. cit., volume I, chap. 6.

21Si l’intervention de l’État sur le secteur remonte à l’entre-deux-guerres44, l’établissement d’un programme national de recherches d’hydrocarbures et la création à cet effet du Bureau de recherches pétrolières (BRP) en 1944, dirigé jusqu’en 1959 par Pierre Guillaumat, marque une accélération importante de la recherche pétrolière française dans la décennie qui suit la guerre45. Dans ces sociétés d’économie mixte, l’État est représenté par des hauts fonctionnaires des Finances et de l’Industrie. Le Trésor et le Budget, en raison de leurs tutelles respectives sur les participations publiques et sur les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) ont continûment réservé une place particulière à la politique pétrolière française46. Symboliquement, de D. Boyer à M. Viénot, les jeunes inspecteurs des Finances du Trésor chargés de mission se voient attribuer dans leur « portefeuille » le secteur du pétrole, considéré comme l’un des plus intéressants47. La volonté de Jean-Marcel Jeanneney de promouvoir une politique pétrolière indépendante se heurte plusieurs fois à l’opposition politique d’Antoine Pinay et à la résistance financière du ministère. On citera pour exemple le conflit sur la baisse de la fiscalité sur l’essence, qui oppose l’Industrie au Trésor deux années durant. Il semble que la réticence du Trésor à creuser le déficit budgétaire l’ait alors emporté sur les considérations économiques48.

  • 49 Id.

22D’une toute autre ampleur, un autre sujet de conflit entre les Finances et l’Industrie s’étale publiquement dans la presse au cours de ces premières années de la Ve République, la création d’une nouvelle société de raffinage-distribution, la société industrielle des pétroles (SIP), auquel le Bureau de recherches pétrolières participerait. Les mêmes craintes du Trésor sur le coût budgétaire entraîné par la présence de capitaux publics lui font critiquer le projet dès sa gestation49. Mais l’affaire de la SIP, sur fond de guerre d’Algérie et d’exploitation du pétrole saharien, révèle des enjeux politiques et économiques bien supérieurs aux simples contraintes budgétaires. Sur ce secteur hautement sensible, le Trésor ne représente qu’un maillon de la chaîne de décision, qui doit prendre en compte les pressions des compagnies pétrolières, les oppositions personnelles des ministres, le poids des X-Mines à la direction des Carburants et au BRP... La naissance difficile de l’Union générale des pétroles (UGP) en novembre 1960 est donc l’aboutissement de longues négociations entre les deux ministères, arbitrées finalement par le Premier ministre. En réunissant la Régie autonome des pétroles, la SN Repal et le groupement des producteurs de pétrole (GEP), l’Union générale des pétroles permet de contrôler la chaîne de production du transport jusqu’à la distribution.

  • 50 AEF, fonds Trésor, note de J. Saint-Geours pour le ministre du 11 décembre 1964 et note de M. Pérou (...)
  • 51 V Giscard d’Estaing ne semble pas considérer le pétrole comme une priorité par rapport à l’objectif (...)
  • 52 AEF, fonds Trésor, B 11 733, note pour le ministre du 12 avril 1963, 25 p. dactylogr.
  • 53 Id. On trouve ici une logique d’Etat-actionnaire qui souhaite un « retour sur investissement ».
  • 54 Id. C’est également la position du ministre de l’Industrie, qui y ajoute la mauvaise volonté de la (...)

23De la position restrictive du Trésor sur ces deux dossiers doit-on conclure à une attitude globalement réticente vis-à-vis de l’engagement pétrolier de l’État ? Au-delà des différents modes d’intervention financière cogérés par le Trésor et le Budget – prises de participations financières, octroi de dotations en capital, subventions aux souscripteurs de titres pétroliers – les deux directions du ministère s’intéressent directement au développement de ce secteur censé assurer à l’époque l’indépendance énergétique de la France. Ainsi l’appréciation des demandes de prêts habituellement soumise au critère de rentabilité financière par le Trésor, est-elle assez systématiquement favorable aux sociétés pétrolières françaises, à la rentabilité pourtant fort médiocre à l’époque50. Cet intérêt pour le pétrole se manifeste explicitement dans un plaidoyer en sa faveur, rédigé alors qu’au lendemain de l’indépendance de l’Algérie, le coût et les modalités du financement public de la recherche pétrolière sont remis en question par le ministre des Finances et des Affaires économiques, V Giscard d’Estaing51. En guise de réponse, les directeurs du Budget et du Trésor lui adressent une longue note de vingt-cinq pages justifiant la nécessité de maintenir à la fois l’effort de recherche, l’intervention publique sur le secteur, ainsi que les différentes modalités d’intervention existantes : « La subvention budgétaire [pour le BRP] reste la formule la plus adaptée tant que l’épargne privée ne prendra pas le relais, et que l’on maintiendra un niveau de recherches important avec beaucoup de risques52 ». En raison notamment de la réticence persistante des acheteurs vis-à-vis des titres pétroliers, la privatisation de certaines participations publiques ne constitue pas à leurs yeux une solution de remplacement, qui, de surcroît, irait à l’encontre des intérêts de l’État : « L’État doit-il céder sans en tirer préalablement profit les titres des participations qui se sont révélées gagnantes, après avoir assumé les risques des opérations de recherches qui n’ont pas toutes réussi53 ? ». Sur le plan des structures en revanche, les deux directeurs préconisent une réforme de l’organisation existante : un rapprochement des deux sociétés d’économie mixte, le BRP et la RAP, mais sans fusion avec la Compagnie française des pétroles : « À l’heure actuelle, l’État conserve un intérêt substantiel à pouvoir disposer d’un double instrument d’intervention54 ». On voit ici évoquée l’origine de la création d’Erap (Entreprise de recherches et d’activités pétrolières) en 1966 devenue Elf Erap un an plus tard et le souhait officiel de maintenir la concurrence entre deux groupes français. Les deux directions ont cherché à cogérer ce secteur avec la direction des Carburants du ministère de l’Industrie, dans le sens d’une défense de l’indépendance énergétique nationale, en mettant sur pied une organisation oligopolistique soumise à contrôle public et en acceptant de financer à fonds perdus la recherche pétrolière, se montrant alors – une fois n’est pas coutume – plus généreuses que le ministre.

  • 55 Selon les statistiques du FDES, qui ne précisent pas le franc de référence. AEF, B 13 326.
  • 56 Ph. Mioche, La sidérurgie et l’État en France des années quarante aux années soixante, thèse de doc (...)
  • 57 Ibid. Les subventions pour le financement d’investissements sidérurgiques apparaissent en effet peu (...)

24Plus nuancée s’avère l’attitude à l’égard de la sidérurgie, qui donne une facette moins volontariste et enthousiaste de l’intervention du Trésor sur un secteur industriel. Un bref rappel historique donne la mesure et les raisons économiques et financières qui conduisent progressivement le Trésor à s’impliquer dans l’industrie sidérurgique. Secteur prioritaire du premier plan de modernisation et d’équipement, la sidérurgie est l’un des rares secteurs privés qui bénéficient largement des prêts de la Commission des investissements puis du FDES : de 1948 à 1964 inclus, la sidérurgie a obtenu 1 870 millions de francs de prêts55, soit plus du quart des prêts réservés aux industries privées. Cependant, dès les années 1950, la question de la bonification des taux d’intérêt à accorder aux sidérurgistes est un sujet de friction au sein de la Commission des investissements, comme l’a démontré Philippe Mioche56. Étendue à toutes les entreprises, elle risque aux yeux de la Commission des investissements de maintenir une sidérurgie « vétusté », au détriment des entreprises les plus performantes, et risque également d’être contraire au principe de concurrence de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA)57.

  • 58 On a vu dans le chapitre IV combien l’autofinancement était resserré par la politique des prix et p (...)
  • 59 AEF, fonds Trésor, 23 D1, note pour le ministre du 23 février 1956, n.s.

25Plus spécifique, parmi les nombreuses aides gérées par le Trésor (primes d’équipement, bonifications d’intérêt, garantie de l’État pour emprunt...), la place réservée à la sidérurgie dans le calendrier des émissions obligataires revêt plusieurs significations : celle de l’intérêt national qu’elle représente, mais également de la politique financière menée conjointement par l’État et l’industrie sidérurgique depuis l’après-guerre. Ayant besoin de financer des investissements importants face à la concurrence étrangère, la sidérurgie française n’a pu compter sur l’autofinancement58. Le problème croissant de l’endettement de la sidérurgie (en 1962, les emplois financiers représentent 68 % des emplois de fonds de la sidérurgie) trouve en effet son origine dans les circonstances économiques et financières de l’après-guerre (l’aide Marshall, la reconstruction, l’érosion monétaire continue, favorable à l’emprunteur) auxquelles se greffe l’institution en 1947 du GIS (groupement pour l’industrie sidérurgique). S’y ajoute une volonté de désengagement de la part du Trésor, qui argue d’un développement du marché financier à la fin des années 1950 pour diminuer ses concours à la sidérurgie59. Surtout, la politique budgétaire menée à partir des années 1960 a accéléré le processus, la débudgétisation entraînant des emprunts sur le marché financier à des taux moins intéressants que ceux du FDES, ou tout du moins obligeant les entreprises de sidérurgie à négocier en permanence avec les pouvoirs publics des bonifications d’intérêt supplémentaires.

Tableau 19. Montants des prêts débudgétisés pour la sidérurgie 1963-1965

Tableau 19. Montants des prêts débudgétisés pour la sidérurgie 1963-1965

Source : AEF, fonds Trésor, 23 D2, « Débudgétisations 1963-1965 ». Les transferts sont opérés sur le Crédit national, en grande partie, et sur la Caisse des dépôts.

  • 60 Ph. Mioche, La sidérurgie..., op. cit. p. 689 et suiv. Voir également AP Pérouse, « notes pour le m (...)
  • 61 AEF, fonds Trésor, B 11 753, note pour le ministre de M. Pérouse du 22 décembre 1964, qui accompagn (...)
  • 62 AEF, fonds trésor, B 11 758, note du 3 mai 1965, rédigée par le bureau central du Trésor sous la si (...)
  • 63 AEF, fonds Trésor, B 11 758, note du 15mai 1965 pour le ministre.

26La politique d’endettement croissante du GIS ne rend-elle pas en réalité la sidérurgie encore plus dépendante de l’État, et ce dernier encore plus impliqué par les difficultés financières du secteur ? Parmi les moyens à la disposition du Trésor, l’autorisation d’émission est, on l’a vu, l’un des leviers de pouvoir les plus importants. À titre d’exemple, en 1964, V Giscard d’Estaing l’utilise comme moyen de rétorsion à l’égard des entreprises qui n’ont pas respecté le blocage des prix instauré lors du plan de stabilisation, alors que le directeur du Trésor s’inquiète des conséquences d’une telle mesure60. Il apparaît alarmé par le rythme des commandes d’équipement des entreprises sidérurgiques, qui implique des besoins financiers accrus : serait-ce le signe d’un changement de priorité par rapport à la décennie précédente ? Cependant, bien que prédominantes, les préoccupations du Trésor ne se limitent pas à des soucis financiers. Si les aspects techniques sont gérés par la direction de la Sidérurgie du ministère de l’Industrie, le Trésor conditionne son accord à la bonne tenue des programmes : il demande ainsi des engagements sur des programmes d’investissements « précis » et « suffisants ». Une note de M. Pérouse permet d’entrevoir une vision un peu plus générale de la direction du Trésor sur la sidérurgie. Évoquant les problèmes structurels qui guettent l’industrie française, et citant l’exemple de la sidérurgie, le directeur du Trésor s’interroge en des termes autres que financiers : « Le nœud de la contradiction [de l’industrie sidérurgique] me paraît résider au premier chef dans les éléments techniques ou géographiques, ou dans les structures industrielles qui alourdissent les coûts de la sidérurgie française61 ». Devant les problèmes récurrents posés par les Forges d’Hennebont dont la situation financière est catastrophique, le directeur du Trésor en propose la fermeture à plus ou moins brève échéance62. Mais le maintien en activité, décidé par le Premier ministre, oblige le Trésor à faire une avance de trésorerie de 2 millions de F à la société63 : ses pratiques de financement – financer s’il y a réforme de structure – sont bel et bien mises à mal !

  • 64 Ph. Mioche, La sidérurgie..., op. cit., p. 689 et suiv.
  • 65 AN, A. Pompidou, 5 AG2/1003, note du 4 février 1966.

27Jusqu’alors, s’appuyant alternativement sur l’Industrie et sur le Trésor, la sidérurgie établit une relation triangulaire qui semble bien fonctionner ou du moins lui profiter. Plus que pour d’autres secteurs, l’instauration de la Ve République brouille cependant la donne, coïncidant avec l’arrivée de Jacques Ferry à tête de la Chambre syndicale de la sidérurgie en 196264 . Ce dernier, qui a ses entrées à l’Élysée et à Matignon, permet à la sidérurgie de bénéficier d’attentions particulières de la part du pouvoir. À travers les archives de G. Pompidou, le rôle de Matignon dans les négociations de financement est clairement mis à jour à l’occasion des discussions sur le financement des investissements. René Montjoie, conseiller technique auprès du Premier ministre, pousse à des conditions de financement plus favorables mais note : « Je crois que M. Debré [nouveau ministre des Finances] est conscient de l’urgence du problème mais les services du Trésor joueront naturellement un rôle de ralentisseur dans la prise d’une décision favorable à la sidérurgie65 ». Cette réticence du Trésor se retrouve dans le témoignage de Ph. Dargenton, alors sous-directeur des interventions économiques, à propos des prêts du FDES à bas taux d’intérêt longs différés :

  • 66 Entretien thématique avec l’auteur, entretien n° 1, cassette n° 1, Comité pour l’histoire économiqu (...)

« C’est le seul point sur lequel j’avais vraiment sur le dos le ministre des Finances de l’époque ; à l’époque, c’était Michel Debré avec Dupont-Fauville qui me donnait des instructions en me disant qu’il fallait faire quelque chose. J’essayais de limiter les choses, mais cela a quand même coûté très cher66 ».

  • 67 Voir Ph. Mioche, La sidérurgie..., op. cit., p. 712 et suiv.
  • 68 AN, A. Pompidou, 5AG2/1003, note pour le Premier ministre du 8 juin 1966. Ceci montre bien le peu d (...)
  • 69 Selon l’expression d’E. Cohen, L’État brancardier. Politiques du déclin industriel 1974-1984, Paris (...)

28Quelques mois plus tard, R. Montjoie rend compte à G. Pompidou d’un entretien avec J. Ferry qui se plaint des lenteurs du ministère des Finances quant au règlement des aspects financiers du plan professionnel de la, sidérurgie, qui doit restructurer le secteur en contrepartie des aides de l’État67. Parmi les conseils prodigués au Premier ministre pour faire avancer le dossier aux Finances, R. Montjoie signale que les 300 millions de F réservés à la sidérurgie dans l’emprunt Giscard de l’automne 1965 sont encore dans les caisses du Trésor68. Il ajoute à la main cette annotation savoureuse : « M. Ferry souhaiterait qu’on ne fasse pas trop état explicitement de sa demande auprès de moi (vis-à-vis des Finances) afin de ne pas ajouter à ses difficultés avec la direction du Trésor ». Cet aperçu de l’intervention du Trésor sur un secteur particulier est révélateur à la fois de la résistance du Trésor au financement inconditionnel de la sidérurgie, de la remontée des dossiers « sensibles » à Matignon, mais également du poids du Trésor, difficile à court-circuiter, et très susceptible sur ses prérogatives financières... Il donne également une illustration des répercussions de la politique budgétaire restrictive mise en place depuis 1959, au sein de laquelle le Trésor choisit les secteurs jugés prioritaires et en écarte d’autres. Cette sélectivité de l’intervention est bien plus forte que dans les années 1950. Le financement conditionnel des investissements, élaboré depuis dix ans et renforcé depuis, préfigure également « l’ingénierie financière du redressement » qui se développera les décennies suivantes69.

  • 70 Selon le témoignage de Ph. Dargenton, entretien thématique avec l’auteur, entretien n° 2, cassette (...)
  • 71 C’est ainsi que nous apparaît la position de J. Saint-Geours qui écrit un plaidoyer en faveur de Bu (...)

29Sur deux secteurs industriels importants pour la période, la direction du Trésor établit donc des positions différentes qu’elle parvient à faire entendre, sinon à faire prévaloir. Deux exemples de prises de position, l’une favorable, l’autre réticente, qui mettent au jour la difficulté d’établir une doctrine d’ensemble de la direction sur ses interventions économiques. Participant au financement de la plupart des grands projets industriels de la décennie, pour le meilleur et pour le pire, comme dans le domaine de l’aéronautique ou de l’informatique70, la direction maintient un interventionnisme vivifié par le volontarisme politique durant la période gaulliste, parfois subi comme un mal nécessaire, parfois assumé comme vecteur de la modernisation du pays71.

  • 72 Entretien thématique avec l’auteur, entretien n° 2, cassette n° 2, Comité pour l’histoire économiqu (...)

30Plus anecdotique et parfois très micro-économique, la gestion des prêts aux entreprises offre un éventail varié d’interventions, qui vont du Tunnel sous la Manche au marché de la sardine, des calamités agricoles au développement du tourisme, de l’industrie du cinéma à la recherche scientifique... Il est difficile d’établir précisément les contours du domaine d’intervention du Trésor ; Louis Berdellou, chef du bureau B1-B2 de 1960 à 1964, le dit lui-même : « Les interventions économiques, cela n’a ni commencement ni fin »72. La direction, ou plutôt chaque cellule administrative qui participe à l’intervention-bureaux B1, B2, B3, secrétariat du FDES, bureau A 4 – établit des positions différentes suivant les entreprises et les secteurs, en fonction de la doctrine historique du bureau mais également de la position « politique » du dossier : plus ce dernier sera sensible, moins la direction pourra mettre en œuvre ses doctrines propres. Son pouvoir d’intervention apparaît alors inversement proportionnel à l’importance d’un dossier à un moment donné ; plus il est marginal, plus le pouvoir du Trésor s’y exerce librement, sans pression extérieure. En revanche, un secteur prioritaire, objet des attentions politiques du moment, oblige un directeur ayant un peu de sens politique à demander des instructions ; devant l’intérêt porté au dossier, d’autres administrations souhaitent également s’en saisir, multipliant pour le Trésor les obstacles à la mise en œuvre de ses doctrines propres.

  • 73 « Nous cherchions à éviter les investissements inutiles » explique É. Delaporte alors qu’il était a (...)

31La deuxième caractéristique est celle d’une aide qui, plus encore que dans les années 1950, est conditionnée par l’assainissement financier, avec des nuances suivant les secteurs. Même au sein de ses bureaux traditionnellement interventionnistes comme B1 et B2, ses doctrines découlent de plus en plus d’une logique financière, la logique économique et sociale apparaissant atténuée par rapport aux années 195073. S’agit-il d’un simple habillage ? Hormis quelques exceptions, comme le pétrole, la priorité redonnée aux objectifs monétaires et financiers conditionne les prises de position du Trésor sur le financement de tel secteur ou telle entreprise, par la définition de critères de rentabilité. Ce retour en force de la logique financière et budgétaire explique ses exigences accrues en matière de contrôle et de tutelle, qui passent parfois par des ingérences en matière de programme d’investissements. Il y a donc maintien d’une position interventionniste, moins pour reconstruire et moderniser la France, que pour contrôler et orienter les flux financiers et leurs effets monétaires. La sélection des bénéficiaires de financements publics qui se raréfient, s’établit en fonction de trois critères, dont l’un n’est pas financier : la nature du programme d’investissement, sa rentabilité, la situation financière de l’entreprise.

32Le maintien d’un interventionnisme du Trésor perdure non seulement pour des raisons stratégiques de contrôle des investissements, mais également en raison de l’ancrage de la fonction « intervention économique » dans la direction, qui en est devenue depuis 1945 une composante essentielle : la fonction occupe une partie des troupes (quatre bureaux, plus le secrétariat du FDES) et assure une part non négligeable de leurs sorties dans le privé (voir chapitre X).

  • 74 Selon le témoignage d’E. Delaporte, sous-directeur de l’épargne et du crédit de 1967 à 1971, entret (...)
  • 75 Rapport sur les entreprises publiques, groupe de travail du comité interministériel sur les entrepr (...)

33Ces données culturelles et sociologiques expliquent en partie le maintien des interventions microéconomiques, quelque peu antinomiques avec son rôle affiché de gardien des grands équilibres macroéconomiques et son image de direction conceptuelle. S’y ajoute le souci tactique de défendre les prérogatives de la direction, et donc le refus de laisser à d’autres le soin d’occuper ce terrain de l’intervention, si technique soit-il. Par exemple, la direction du Trésor n’entend pas laisser au ministère de l’Industrie le monopole de l’expertise technique. À l’instar du Budget, le Trésor recrutera des ingénieurs des Mines à partir de la fin des années 1960 afin d’asseoir la légitimité de son expertise et de couper l’herbe sous le pied des détracteurs d’une logique trop financière74 : les relations informelles de J. Saint-Geours avec les ingénieurs du ministère de l’Industrie dans les années 1950 (voir chapitre IV) sont ainsi institutionnalisées. Il faut dire qu’entre-temps, le rapport Nora a largement critiqué l’emprise de la tutelle financière sur les entreprises publiques, tutelle qui leur donne « des responsabilités de gestion pour lesquelles elles sont mal outillées (faute notamment d’ingénieurs)75 ».

34À la fin de la décennie des années 1960, les pratiques du Trésor n’ont pas véritablement changé en matière d’intervention économique. Les outils, un temps contestés, ont été adaptés, renforcés, voire pérennisés comme le FDES. Le Trésor a su résister aux offensives diverses émanant d’autres acteurs publics, confirmant ainsi sa prééminence au sein de l’appareil économique et financier public.

35Ses prises de position restent aussi dispersées, variables d’un dossier à l’autre, mais guidées par une logique de plus en plus financière. La priorité donnée à la modernisation de l’économie n’aurait-elle été qu’éphémère ? Le retour à des analyses monétaires et financières plus orthodoxes, à une logique d’équilibre budgétaire ne signifie pas pour autant la condamnation de l’intervention de l’État. Le Trésor, recentré dans son action vers de nouvelles priorités, ne peut se contenter d’une justification financière pour opposer des refus aux différents demandeurs. La prise en compte de la dimension politique, économique ou sociale d’un projet entre dans ses considérations, voire dans ses prises de position. Même si elle subit un reflux imputable à la vague libérale du moment, sa culture d’intervention s’est solidement agrégée à sa culture financière. Plus encore, la rigueur financière érigée en doctrine politique officielle ne justifie-t-elle pas le maintien de son rôle d’arbitre des choix économiques et financiers publics ? Le système mis en place après la Libération, loin de s’estomper, se trouve ainsi paradoxalement renforcé.

36L’évolution contrastée de l’interventionnisme public au long des années 1960 se manifeste également dans la gestion des participations de l’État-actionnaire dont le Trésor a la responsabilité.

II. L’ÉTAT-ACTIONNAIRE : UNE ÉVOLUTION BIEN TIMIDE

A. LE RAPPORT NORA : VERS UNE NOUVELLE GESTION DE LA TUTELLE ?

  • 76 Notamment, l’ordonnance du 30 septembre 1958 réorganise le contrôle parlementaire.
  • 77 D. Berthereau note ainsi que les Charbonnages devront dorénavant présenter leurs programmes de trav (...)
  • 78 AEF, fonds Trésor, B 11 682, note du directeur (sans doute A4) pour le ministre du 22 janvier 1959 (...)
  • 79 Ordonnance du 30 décembre 1958.
  • 80 AWB, 3 BA2 DR2, lettre à W. Baumgartner du 7 mars 1960.

37Comme la précédente, cette période est marquée par une volonté de réorganiser le contrôle de l’État sur les entreprises nationales. En 1958, Pierre Pflimlin avait chargé un groupe de hauts fonctionnaires de réexaminer la réglementation et le contrôle des entreprises nationales dans le sens d’un assouplissement de la tutelle et du contrôle (voir chapitre V). En revanche, l’avènement de la Ve République marque une volonté affichée de renforcer la tutelle publique. Celle-ci se manifeste à travers les ordonnances de 195876 et la réforme de 1959 qui élargit officiellement le domaine des approbations de la tutelle77. Pour la première fois sont publiées la liste des participations publiques de l’État et la composition des conseils d’administration des entreprises publiques. Destinés au bureau A4 de la direction du Trésor, au secrétariat du FDES, au Plan et au Service des études économiques et financières, des tableaux de normalisation des renseignements comptables fournis par les entreprises nationales sur leurs investissements sont enfin mis en place en janvier 1959, sous le contrôle du Trésor78. L’extension de la compétence de la Commission de vérification des comptes des entreprises publiques aux sociétés qui bénéficient du concours de l’État et dans lesquelles les collectivités publiques, les établissements publics ou les personnes publiques détiennent plus de 50 % du capital est également significative d’une volonté d’élargir le contrôle de l’État79. Surtout, le principal artisan des orientations économiques de la décennie, Michel Debré, s’inquiète en 1960 auprès de son ministre des Finances de son absence d’initiative en matière de réorganisation administrative, constatant notamment qu’« il y a des excès d’indépendance dans les établissements publics et les sociétés nationalisées et une absence de contrôle80 ». Enfin, l’on a vu que la nomination des présidents des entreprises nationales relevait désormais de Matignon. Autant de signes annonciateurs d’une volonté de reprise en main du secteur public.

38Dans le cadre d’un interventionnisme public renouvelé, le rôle de l’État-actionnaire a-t-il été véritablement renforcé dans les entreprises publiques ? Quelles ont été les orientations de la tutelle, et plus particulièrement du Trésor ?

39Dans la ligne développée depuis 1945, l’absence de stratégie de l’État-actionnaire se poursuit, avec quelques timides évolutions.

  • 81 Ce dernier dénonce une structure de financement anormale des entreprises publiques, qui en 1966 rep (...)

40La politique privilégiant le financement par l’emprunt plutôt que le développement des fonds propres, politique aux conséquences financières néfastes pour la rentabilité des entreprises publiques – endettement et charges financières excessives, emplois financiers au détriment des investissements – n’est pas globalement remise en question jusqu’au rapport Nora81. Elle inspire toujours des doctrines établies dans les années 1950, comme on l’a vu dans le chapitre IV, fondées sur la méfiance des hauts fonctionnaires quant à la capacité des entreprises à faire les bons choix de gestion, qu’on peut saisir à travers le témoignage critique d’É. Delaporte :

  • 82 Entretien thématique de l’auteur avec E. Delaporte, entretien n° 2, cassette n° 2, Comité pour l’hi (...)

« À l’époque, il y avait de très grands théoriciens, y compris au ministère des Finances, qui expliquaient que l’entrepreneur, il a une fonction technique, mais ce n’est pas du tout à lui de malaxer les capitaux, c’est à la puissance publique de les lui apporter, le moins cher possible, c’est à la puissance publique et non pas au marché de choisir des investissements à faire. [...] Ce qui fait que le problème des fonds propres des entreprises, qui est un problème qui logiquement doit se résoudre tout seul quand on croit un petit peu aux lois du marché, il ne se résolvait pas du tout. D’où alors le problème des entreprises publiques : ce sont des entreprises sans capital par nature, puisque l’État ne leur en a pas donné et ne leur en donnera jamais, ou a mis très très longtemps à leur en donner82 ».

41Ceci explique-t-il cela ? Le refus par l’État de jouer son rôle d’actionnaire auprès des entreprises publiques pourrait effectivement s’expliquer par cette conviction de supériorité de l’administration sur les autres acteurs de l’économie et donc par sa volonté d’exercer un contrôle sur l’utilisation des fonds publics : le meilleur moyen ne serait-il pas alors de conditionner l’octroi de prêts tous les ans à l’approbation des programmes d’investissements ? Si cette raison semble insuffisante, elle s’insère dans les convictions encore bien ancrées au Trésor selon lesquelles il est préférable de ne pas laisser trop de fonds propres aux entreprises, afin de freiner le développement du profit, qui ouvre la porte à des spéculations en période d’inflation.

  • 83 P. Dreyfus, La liberté de réussir, op. cit., p. 30 et p. 186. D’après son témoignage, « le ministre (...)
  • 84 AEF, fonds Trésor, B 13 324, note de M. Pérouse pour le ministre (rédigée par Ph. Dargenton) du 9 m (...)
  • 85 C’est dans cette optique qu’elles sont proposées et approuvées pour Air France en 1962 et pour Rena (...)
  • 86 AEF, fonds Trésor, 23 D7, P-V du conseil de direction du FDES du 18 septembre 1964.
  • 87 Ibid. L’une des préoccupations essentielles de V Giscard d’Estaing étant à l’époque la réduction de (...)

42Cependant, quelques exceptions notables autorisent à nuancer l’immobilisme apparent de la gestion des entreprises publiques. Pour la première fois, en 1963, Renault se voit accorder par V Giscard d’Estaing une augmentation de capital de 250 millions de F83, qui permet à la Régie d’augmenter sa capacité d’investissement. D’autre part, en raison de la volonté politique de limiter le volume d’intervention du FDES, l’apport de dotations en capital, qui transforment les prêts du FDES en capital, est à nouveau envisagé dans le début des années 196084. Proposées uniquement en cas de détérioration de la situation financière des entreprises, les dotations en capital permettent l’engagement d’une réflexion globale sur le rôle de l’État-actionnaire85. Celle-ci est ouverte à l’initiative du ministre en titre, V Giscard d’Estaing, qui demande au secrétariat du FDES l’élaboration d’une nouvelle doctrine sur le financement des entreprises publiques : à une pratique a posteriori, se substituerait une démarche a priori qui distingue à l’avance les besoins en dotations en capital et les besoins en prêts86 ; les augmentations de dotations en capital, souhaitables pour certaines entreprises comme EDF ou GDF, permettront ainsi une réduction de la dotation du FDES en conséquence87. Exception faite de Renault, EDF est alors la seule entreprise qui bénéficie systématiquement de dotations en capital dont le tableau ci-dessous montre l’ampleur à partir de 1965.

43Cependant rappelons qu’il ne s’agit pas de dotations en argent frais, mais de consolidation de prêts antérieurement consentis par le Trésor. Si la réduction des frais financiers constitue une aide non négligeable de la part de l’État, elle constitue surtout le premier pas vers un changement de la doctrine de l’État-actionnaire. En aidant l’entreprise financièrement, le Trésor peut à la fois réduire les prêts du FDES et le déficit budgétaire et satisfaire aux orientations libérales du ministre...

Tableau 20. Financement d’EDF entre 1959 et 1966 (en millions de F)

Tableau 20. Financement d’EDF entre 1959 et 1966 (en millions de F)

Source : Projet de loi de finances 1968, « Rapport général sur la situation économique et financière », Sénat. On notera le nouvel équilibre de financement entre ressources propres, dotations en capital, marché financier et FDES à partir de 1966. Le FDES tend à devenir un financement d’appoint, ce qui n’empêche pas le conseil de direction du FDES de décider encore de la répartition des modes de financement.

  • 88 AEF, fonds Trésor, B 11 738, note pour le ministre du directeur du Trésor du 26 septembre 1963.
  • 89 AEF, fonds Trésor, B 11 732 et B 11 765, notes pour le ministre de M. Pérouse du 8 février 1963 et (...)

44Si l’État se montre généralement un piètre actionnaire pour l’entreprise, ses intérêts propres d’actionnaire sont en revanche défendus. Une note du directeur du Trésor, qui fait le point de la politique suivie depuis le début de la décennie, éclaire les préoccupations financières de l’État-actionnaire et souligne les efforts de la direction en vue d’obtenir, « dans la mesure du possible », la rémunération des sommes investies par l’État sous forme de prise de participation ou de fonds de dotation88. De même, le lien entre les dotations de l’État à l’entreprise et le montant des dividendes perçus par l’État est établi plus fréquemment89. Ces préoccupations laissent songeur sur l’attitude quelque peu paradoxale de l’État-actionnaire, qui tantôt privilégie la logique d’entreprise, tantôt choisit une logique d’actionnaire, ou tantôt privilégie l’intérêt général au détriment de l’une ou de l’autre.

  • 90 AEF, fonds Trésor, B 11 723, note pour le ministre du 27 juin 1962. Il est amusant de constater que (...)
  • 91 AEF, fonds Trésor, B 1 1 735, note pour le ministre du 28 juin 1963. Il s’agit en fait de relancer (...)
  • 92 Ibid. La position de l’entreprise Renault n’est pas connue sur ce dossier. Il est en tout cas signi (...)

45L’utilisation des entreprises à des fins macroéconomiques est en effet l’un de points caractéristiques de l’action de la puissance publique à l’époque. Le cas de Renault est à cet égard exemplaire. Sollicité par le cabinet du ministre pour donner son avis sur l’extension de la fabrication de tracteurs par la Régie, le Trésor envisage favorablement l’opération, en raison des enjeux économiques de l’opération : indépendance en matière d’équipement de l’agriculture, réalisation des objectifs du Plan et développement régional90. La rentabilité du projet, jugée élevée, n’apparaît qu’en deuxième position des arguments présentés. Le Trésor se déclare ainsi prêt à contribuer substantiellement au financement de l’investissement et propose un accroissement de la dotation de Renault, « que d’autres considérations générales justifieraient par ailleurs » (on a vu qu’il s’agit de développer la capacité d’investissement de Renault pour faire face à la concurrence étrangère). L’initiative de la délégation ministérielle pour l’Armement en faveur d’une reconversion de son arsenal de Limoges par Renault et la Saviem rencontre également la vive approbation du Trésor91. Celui-ci y voit tout d’abord des conditions d’infrastructure très favorables à la reconversion (une main-d’œuvre qualifiée et l’existence d’une installation industrielle) ; les avantages d’un maintien d’activités sur le plan régional sont soulignés ; tandis que le problème de la transformation du statut du personnel ouvrier apparaît facilité par le caractère national de Renault. Tous les aspects passés en revue s’avérant positifs, la direction demande l’accord de principe du ministre, qui le donne le 18 juillet suivant92.

  • 93 AEF, fonds Trésor, B 11 746, note pour le ministre du 14 mai 1964 sur le financement d’une usine de (...)
  • 94 Ibid.
  • 95 Ibid. Le coût de l’opération est en effet évalué à plus de 80 milliards de F. Le directeur du Tréso (...)
  • 96 AEF, fonds Trésor, B 11 732, note de M. Pérouse (B 3) pour le ministre du 8 février 1963. On ne peu (...)

46Lorsque l’intérêt de l’entreprise rejoint l’intérêt général, qu’il soit défendu par l’administration ou par les politiques, les relations entre l’État et l’entreprise sont d’une évidente simplicité. En revanche, il est parfois demandé à la Régie de se lancer dans des entreprises peu rentables au nom d’intérêts économiques supérieurs. Ainsi en est-il pour la création d’une usine de fonderie à Lorient, faite à la demande expresse du Premier ministre et acceptée « à contrecœur » par P. Dreyfus93. La négociation sur le financement du projet entre Renault et le Trésor est longue – huit mois environ – et s’explique par le fait que ni l’un ni l’autre ne souhaitent porter la charge financière de ce projet lourd et non rentable, destiné à remédier au chômage de la région. Lorsque M. Pérouse présente ses réserves sur le plan de financement de l’usine, il en signale les risques financiers pour l’État et livre clairement sa doctrine : « Il est toujours dangereux pour les pouvoirs publics d’obliger une société, même nationale, à réaliser un programme qui n’est pas commandé par la loi d’entreprise94 ». Après cette mise en garde, il accepte, à contrecœur lui aussi, de donner des « moyens exceptionnels » pour ce qui doit rester « une décision de principe exceptionnelle95 ». Voici donc un exemple qui fait apparaître à la fois la logique propre du Trésor vis-à-vis des entreprises nationales et les contraintes politiques qui pèsent sur elle. La compréhension du Trésor des intérêts de Renault en tout cas semble perdurer depuis l’après-guerre et le Trésor fait sienne sans réserve la décision du ministre d’augmenter la dotation en capital de Renault en 1963, afin de lui « permettre de maintenir sa place dans l’économie de la France comme dans l’ensemble du Marché commun96 ». On retrouve cette sympathie envers le constructeur dans les propos d’Étienne Delaporte qui cite spontanément Renault sur la question des fonds propres :

  • 97 Entretien thématique avec l’auteur, entretien n° 3, cassette n° 3, entr. cité.

« [La régie Renault] a manqué de fonds propres, non pas parce qu’elle n’était pas capable d’avoir des fonds propres, mais parce que l’État ne voulait pas lui en donner. Et quand par hasard, il y avait trois bénéfices, on se dépêchait de les claquer à autre chose97 ».

  • 98 AEF, fonds Trésor, B 11 732, note citée. M. Pérouse évoque une note générale sur l’industrie automo (...)

47On remarque aussi que les relations particulières que le Trésor entretient avec Renault se doublent d’un intérêt économique envers le secteur de l’industrie automobile, pour lequel la direction défend volontiers une harmonisation des programmes d’investissements des constructeurs98.

  • 99 Rapport Nora, op. cit., p. 87.

48La gestion entreprise par entreprise, qui caractérise la pratique de la tutelle, ne permet pas de définir une doctrine et une stratégie globales de la part du Trésor sur les entreprises publiques. La direction est critiquée sur ce point par le rapport Nora en 1967, à travers le fonctionnement du FDES : les auteurs y dénoncent un arbitrage des besoins par entreprise et non par secteur, qui aboutit à une absence de politique sectorielle cohérente99.

  • 100 Cf. D. Berthereau, L’exercice de la tutelle sur les Charbonnages de France de ¡953 à ¡963. op. cit.
  • 101 Les recommandations de la Commission de vérification ont pu notamment jouer un rôle dans la mise en (...)
  • 102 Rapport Nora. op. cit., p. 83.

49Si les archives livrent quelques pistes sur les « doctrines » du Trésor et sur les changements qui se font jour, notamment en matière de ressources financières des entreprises publiques, la mise en œuvre des fonctions de contrôle est en revanche plus difficile à cerner sans des études sectorielles précises100. Les témoignages oraux sur la question sont vagues et limités : ne serait-ce pas le signe d’une absence de ligne directrice de la part de la direction ? En réalité, la direction du Trésor partage en général cet aspect de la tutelle avec le Budget, les contrôleurs d’État ou les commissaires du gouvernement, voire la Commission de vérification des comptes des entreprises publiques.101. Le rapport Nora dénonce de ce point de vue un contrôle trop étendu et mal coordonné de la tutelle financière, critiquant notamment l’isolement et l’absence de coordination de l’action des contrôleurs d’État102. Il est vrai que les relations bilatérales entre une direction et un contrôleur d’État favorisent une surveillance directe de la direction sur une entreprise publique donnée, mais au détriment d’une action publique coordonnée sur l’ensemble du secteur public. Cette situation résulte à nos yeux du condominium établi entre le Budget et le Trésor : pas question pour l’une et l’autre direction de se départir d’entreprises sous tutelle, au profit du corps des contrôleurs d’État... Renault fait encore ici figure d’exception, puisque la Régie – par la volonté fondatrice de P. Mendès France et de P. Lefaucheux – n’est contrôlée ni par un contrôleur d’État ni par un commissaire du gouvernement mais deux conseillers à la Cour des comptes représentent le ministère des Finances au conseil d’administration ; ce qui ne fait qu’accroître l’influence directe du Trésor sur l’entreprise (voir supra chapitre IV).

  • 103 AEF, fonds Trésor, 23 D7, P.-V de la réunion du conseil de direction du FDES du 15 septembre 1966.
  • 104 Ibid.
  • 105 Ibid. Comme pour l’octroi de dotation en capital, c’est EDF qui bénéficierait en premier lieu de ce (...)

50L’harmonisation des relations souhaitée par le rapport Nora est engagée depuis 1966 : les prémices des contrats de programme entre l’État et les entreprises publiques sont menées à l’initiative du ministère de l’Industrie, qui propose l’instauration de programmes d’équipements pluriannuels avec engagements de dépenses et réévaluation en fonction de l’évolution des prix103. M. Pérouse se montre réticent face aux rigidités des dépenses que cette procédure risque d’engendrer et à l’impossibilité d’opérer des ajustements en fonction de la conjoncture économique et financière ; plus largement il est visiblement peu favorable à une politique d’indexation, « manifestement contraire à la politique financière suivie depuis plusieurs années104 ». J. Saint-Geours en revanche plaide en faveur de programmes pluriannuels, favorables selon lui aux fournisseurs et au secteur économique dans lequel évolue l’établissement105. Dans le sens des recommandations du rapport pour une meilleure coordination de la tutelle financière, on peut également noter l’institution en novembre 1966 d’une réunion des directeurs du Trésor, du Budget et des Prix dotée d’un secrétariat permanent.

51Les propositions du rapport Nora sur la réduction du poids de la tutelle financière en faveur de la tutelle technique, le développement de l’autonomie des entreprises publiques, l’harmonisation des relations avec la tutelle grâce aux contrats de programme, l’élargissement des compétences de la Commission de vérification, auront des répercussions durables. C’est peut-être une autre page de l’histoire de l’État-actionnaire qui commence. Mais les liens financiers paraissent si bien établis, les positions de force administratives si bien défendues que l’on ne peut s’empêcher d’y voir une nouvelle rêverie administrative... Si le rapport ne vise pas explicitement le Trésor et le Budget, la répartition de la tutelle entre les deux directions, désormais bien installée depuis les nationalisations, reste le fruit d’une compétition très vivace qui sous-tend bien des critiques du rapport.

1. Rivalités persistantes avec la direction du Budget.

  • 106 D’après les témoignages de hauts fonctionnaires du Trésor.
  • 107 AEF, B 13 323, fonds Trésor, note du bureau A4 pour le directeur du 27 octobre 1959.

52Si le partage des grands projets industriels des années 1960 semble bien établi entre Budget et Trésor (le Concorde pour le Budget, informatique et Bull pour le Trésor, condominium sur le pétrole106...), la répartition des compétences sur les entreprises publiques reste épineuse. La Ve République a-t-elle exacerbé des rivalités plus anciennes ? À partir de 1959, le bureau du Trésor A4 se plaint à plusieurs reprises d’avoir été écarté du processus de décision en matière d’investissements, soit qu’un nouvel arrêté ait été préparé et publié par la direction du Budget sans consultation de la direction du Trésor, soit encore que celle-ci intervienne unilatéralement dans les dépenses d’investissements des entreprises nationales107. C’est en effet sur ce terrain que les directions s’affrontent le plus souvent.

  • 108 Voir chapitres III et IV et notre communication, « La direction du Budget, la direction du Trésor e (...)

53Comme par le passé108, la plupart des entreprises publiques sont soumises à une double tutelle financière : budget d’exploitation fixé par le Budget, budget d’investissement établi par le Trésor ; elles reçoivent de l’une subventions et de l’autre prêts : la répartition des rôles entre les deux protagonistes reste floue, variable suivant chaque entreprise, qui permet à chacune des directions de défendre sa propre conception de l’orthodoxie financière et/ou son territoire.

54Sur vingt ans de cogestion de l’intervention économique de l’État, une typologie des rapports entre les deux directions peut être définie d’après les dossiers glanés dans les archives : trois types d’attitude coexistent, parfois simultanément, suivant les secteurs d’intervention et les bureaux qui les gèrent.

55La première, la plus simple mais la moins fréquente, est celle des chasses gardées de chaque direction, issues empiriquement des modes de financement choisis après la guerre : la SNCF, la RATP, pour la direction du Budget, la régie Renault pour la direction du Trésor. Chacune des directions se garde bien alors d’aller sur le territoire de l’autre.

  • 109 AEF, fonds Trésor, B 11 740, note jointe du Trésor (D1) et du Budget (C2) pour le ministre du 22 no (...)
  • 110 AEF, fonds Trésor, B 11 754, note jointe des directeurs du Budget et du Trésor pour le ministre du (...)
  • 111 AEF, fonds Trésor, B 11 735, note jointe du Trésor (D) et du Budget (C3) pour le ministre du 5 juin (...)

56La deuxième configuration est celle d’une coopération sur le secteur et d’une alliance face au Premier ministre ou ministre : elle est remarquablement active et positive dans la conduite de la politique pétrolière. Elle peut également se constituer en front de refus, comme face à la décision du ministre de la Coopération, R. Triboulet, d’une prise de participation du fonds d’aide et de coopération dans une société d’études au Congo109ou bien encore face à la proposition du ministre des PTT de faire financer une deuxième antenne de télécommunications par une entreprise privée. Ce projet, estiment les directeurs du Budget et du Trésor, « va à l’encontre de la ligne de conduite depuis 1945 des PTT consistant à éliminer les installations privées de télécommunications en France110 ». L’alliance objective des deux directions peut également se dresser contre une autre direction du ministère, comme la direction des Prix. Ainsi, lorsque le ministère de l’Industrie et le président des Mines domaniales de potasses d’Alsace demandent un relèvement du prix des engrais potassiques, le Trésor et le Budget s’y montrent favorables, contrairement au ministère de l’Agriculture et à la direction générale des Prix111. On retrouve parmi ces cas de figure le jeu des alliances triangulaires qui peut assurer des victoires.

  • 112 D. Berthereau, L’exercice de la tutelle sur les Charbonnages de France de 1953 à 1963, op. cit.
  • 113 AEF, fonds Budget, Z 863, « Houillères Pas-de-Calais », note du bureau C3 du 26 novembre 1964, fais (...)

57Le troisième type de relation, peut-être le plus fréquent, s’établit à propos des rivalités de territoire, et se manifeste classiquement à travers des divergences sur l’appréciation des modes de financement plus que sur les montants des investissements. Ainsi, la double tutelle financière sur les Charbonnages de France oblige-t-elle à une décision commune sur le montant des prêts du FDES, bien que la décision finale appartienne in fine au Budget, comme l’a démontré D. Berthereau112. Les désaccords, au demeurant peu nombreux, portent naturellement sur la répartition des financements, mais aussi sur les prises de participation des Houillères dans des sociétés dont le Trésor s’estime responsable en tant que gérant de l’État-actionnaire113. Il est difficile de pointer pour chaque entreprise la répartition des pouvoirs entre les deux responsables de la tutelle financière, qui varie au gré des problèmes de financement, de la pugnacité des uns et des autres, sans oublier le rôle que peut jouer la personnalité d’un contrôleur d’État. On notera seulement que si le Trésor dispose de leviers de financement plus importants, la direction du Budget siège à la Commission de coordination des salaires avec la direction des Prix, ce qui lui permet de peser sur les coûts et les tarifs des entreprises publiques et donc sur la négociation globale de financement.

  • 114 En témoigne la création d’un ministère délégué à la recherche scientifique en 1958 ; le secteur bén (...)
  • 115 AEF, fonds Trésor, B 11 694, note du directeur du Trésor (B1) au directeur du Budget du 16 janvier (...)
  • 116 L’apparentement aux primes d’équipement est pour le moins audacieux. Rappelons que ces dernières so (...)

58Les inconvénients engendrés par cette double tutelle sont relevés par Pierre-Paul Schweitzer à propos de l’octroi d’une subvention à la recherche appliquée, secteur alors revalorisé par le pouvoir politique114. Les enjeux que ce secteur représente font que la question de la répartition entre les deux directions se pose avec acuité, alors que pour les autres secteurs industriels le partage s’est réalisé plus aisément au cours de la décennie précédente. Dans une note au directeur du Budget du 16 janvier 1960115, le directeur du Trésor propose une gestion « une » pour choisir le moyen de financement le plus adéquat, voire une répartition entre les deux, en fonction de la rentabilité des projets. Considérant qu’il s’agit d’un domaine bénéficiant des prêts du FDES et de subventions remboursables qui s’y apparentent, Pierre-Paul Schweitzer estime que la direction du Trésor, qui gère déjà les primes spéciales d’équipement – « de véritables subventions » – devrait recevoir cette mission116.

59Deux pouvoirs administratifs qui s’opposent parfois vivement, comme on le constate à propos de certains dossiers, mais aussi à travers les témoignages oraux. René Magniez, administrateur civil au Budget de 1945 à 1963, s’en fait l’écho :

  • 117 Réponse au questionnaire écrit envoyé par N. Carré de Malberg à l’occasion de la journée d’étude su (...)

« Entre la direction du Budget et la direction du Trésor, les relations étaient loin d’être simples. Les administrateurs civils de l’ENA considéraient, lorsqu’ils avaient la possibilité de choisir leur sortie, que ces deux directions étaient de loin les plus importantes du ministère, et chacune d’elles notait chaque année avec attention où souhaitaient se diriger les meilleurs d’entre eux. Mais c’est sans doute au niveau des prévisions annuelles portant sur l’importance des programmes à retenir concernant les entreprises publiques que les affrontements étaient les plus vifs117 ».

60Phénomène perceptible durant la décennie précédente, les relations sont plus ou moins compétitives suivant le niveau hiérarchique ; les liens personnels permettent parfois de résoudre les différends, comme en témoigne Philippe Dargenton :

  • 118 Entretien thématique avec l’auteur, entretien n° 1, cassette n° 1, Comité pour l’histoire économiqu (...)

« Je dois dire que mon amitié avec de La Génière a quand même facilité les choses, parce que j’étais en très bonnes relations au niveau du directeur et au niveau du chef de bureau ; j’avais des problèmes avec les sous-directeurs et les chefs de service, ça, c’est certain. Mais je les coinçais par les deux bouts. Et j ‘ a i réussi, je crois, à préserver les prérogatives de ma direction en ce domaine, alors que très franchement, avec un quart de siècle de recul, je reconnais que c’était un peu idiot, cette dichotomie118 ».

  • 119 Selon le témoignage de R. Magniez, entretien biographique avec C. Pichon, entretien n° 4, cassette (...)

61Y a-t-il eu une évolution des rapports depuis 1958 ? Deux faits significatifs méritent d’être versés au dossier. D’une part la débudgétisation accélérée à partir de 1963 a certainement permis une emprise grandissante du Trésor sur le financement des investissements. Grâce aux différents outils dont il dispose pour le contrôle du marché financier, en vertu des liens étroits qu’il entretient avec la Caisse des dépôts et les autres satellites chargés du transfert des prêts débudgétisés, il bénéficie d’un avantage certain dans la prise de décision. En second lieu, si les deux administrations tentent de résoudre elles-mêmes leurs conflits en amont, l’intervention politique sur les dossiers et le développement des arbitrages ministériels119, caractéristiques de cette nouvelle ère institutionnelle, réduisent la marge de manœuvre des deux directions.

  • 120 Voir A. Darbel et D. Schnapper, Le système administratif, op. cit., sur le contrôle du système inst (...)
  • 121 Rapport Nom, op. cit., p. 86.

62Cependant, si la coopération-concurrence entre les deux directions subit des évolutions, elle appartient au fonctionnement même du système administratif120 ; rivalité de prestige, symbole de leur pouvoir, fondée sur une méfiance et une estime réciproques, cette compétition ne pourrait s’éteindre que si l’une ou l’autre des deux directions venait à perdre son rang. Le rapport Nora ne dit pas autre chose lorsqu’il décrit le fonctionnement de la tutelle financière des entreprises publiques : « Chacune des directions intéressées [du ministère de l’Économie et des Finances] a une conception extensive de son rôle. Les pouvoirs respectifs qu’elles exercent ne résultent pas d’un partage préalable, établi en fonction des intérêts dont elles ont la garde. Ils sont dans une large mesure déterminés par leur dynamisme propre, c’est-à-dire d’une façon empirique, en fonction des moyens d’études et de surveillance dont elles disposent ou se dotent121 ».

63En conclusion, au-delà de l’exemple de conflits administratifs qu’elle représente, de la répartition des pouvoirs entre deux directions, ou bien encore des orthodoxies financières propres à chacune de ces directions du ministère, l’on peut s’interroger sur la portée de cette rivalité dans la conduite de la politique publique à l’égard des entreprises publiques. Peut-on en effet déceler des doctrines différentes entre Trésor et Budget, des logiques plus économiques ou financières qui guideraient leurs positions sur telle ou telle entreprise ? Le Budget serait-il plus sensible que le Trésor aux aspects sociaux, ce dernier privilégiant plutôt une vision macroéconomique ou sectorielle et une logique d’entreprise ? Sont-elles animées de conceptions différentes de l’intérêt général ? Ceci n’est que pure conjecture en l’état actuel des recherches. À travers ces conflits symboliques, seule peut être identifiée leur commune volonté de maintenir leur champ d’influence respectif et leur relative entente face à leurs demandeurs.

2. Les nominations, un moyen de contrôle ?

64L’on a vu dans les années 1950 la difficulté de définir les pourtours de l’État-actionnaire et de préciser ses acteurs et ses courroies de transmission.

65Grâce à la mise au point et à la publication en 1959 de la nomenclature des entreprises nationales, la présence des hauts fonctionnaires du Trésor dans les conseils d’administration des entreprises publiques peut être analysée :

  • 122 AEF, fonds Trésor, B 11 695, lettre de J. du Sorbier (bureau B3) de janvier 1960 aux représentants (...)

66Sur les quarante-quatre entreprises les plus importantes (« d’intérêt national ») recensées par le document (hors sociétés outre-mer et assurances), le Trésor n’est présent que dans quinze conseils d’administration. Ceci n’est évidemment pas représentatif de l’essaimage des hauts fonctionnaires du Trésor dans les sociétés d’économie mixte ou dans des organes de décision. Citons des exemples très variés relevés dans les archives : la Compagnie des chemins de fer franco-égyptiens, deux sociétés d’autoroute ou bien encore la Caisse nationale de l’énergie, le Conseil supérieur de la marine marchande... Les positions de la direction peuvent également évoluer : ainsi E. Delaporte est-il nommé en 1965 représentant du ministère des Finances au conseil d’administration des Aéroports de Paris en remplacement d’un haut fonctionnaire des Finances non issu du Trésor. Une autre indication en est donnée par la liste des fonctionnaires tenus de verser à l’État leurs indemnités allouées au titre de leur représentation de l’État, liste que le Trésor transmet ensuite à la direction générale des Impôts122 : parmi les 435 personnes visées, on recense (seulement) dix-huit hauts fonctionnaires de la direction (du simple administrateur civil au directeur, auxquels s’ajoutent quelques commissaires du gouvernement). Mais elle n’est pas entièrement fiable du point de vue des représentations du Trésor dans ces établissements, un même fonctionnaire pouvant cumuler plusieurs fonctions d’administrateur.

Liste des membres de la direction du Trésor représentant le ministère des Finances dans les conseils d’administration des entreprises nationales ou sociétés d’économie mixte en 1959

Liste des membres de la direction du Trésor représentant le ministère des Finances dans les conseils d’administration des entreprises nationales ou sociétés d’économie mixte en 1959

Source : « Nomenclature des entreprises nationales à caractère industriel ou commercial et des sociétés d’économie mixte d’intérêt national », Paris, Imprimerie Nationale, 1959. Les sociétés d’économie mixte répertoriées sont celles dans lesquelles l’État ou les entreprises nationales possèdent des intérêts pécuniaires supérieurs à 30% du capital. Mais l’État a droit à un représentant s’il possède plus de 10 % du capital. Cette liste ne prend donc pas en compte toutes les entreprises dans lesquelles le Trésor est effectivement présent.

  • 123 Entretien thématique avec l’auteur, entretien n° 2, cassette n° 2, Comité pour l’histoire économiqu (...)

67Ceci n’empêche pas le Trésor d’exercer son contrôle sur des entreprises dans lesquelles il ne siège pas (comme Renault ou Havas). A contrario, les hauts fonctionnaires nommés ne sont pas forcément nommés en fonction de leur compétence propre : on le voit pour les Mines domaniales de potasses d’Alsace, au sein duquel l’un des représentants du ministère des Finances est le sous-directeur chargé de l’outre-mer... Ceci confirme ce que nous avions entrevu dans le chapitre consacré aux années 1950 (chapitre IV), à savoir que le degré d’intervention du Trésor sur une entreprise n’est pas lié systématiquement à sa présence au conseil d’administration. Il bénéficie d’autres moyens d’exercer sa tutelle et d’autres relais, comme les contrôleurs d’État, les hauts fonctionnaires d’autres directions des Finances ou encore des anciens du Trésor. « Pour l’information de ma direction et pour informer la hiérarchie éventuellement, nous avions le corps des contrôleurs d’État » se souvient Louis Berdellou, alors chef du bureau B2-B3123. Mais là encore, la portée de ces relations personnelles dans l’exercice de la tutelle est difficile à cerner ; ces relations au demeurant sont variables d’une entreprise à l’autre, d’un homme à l’autre.

  • 124 Il s’agit en effet, de trois types de nominations réglées par des textes différents. Au regard des (...)
  • 125 AEF, fonds Trésor, B 11 683, note pour André de Lattre de Pierre-Paul Schweitzer du 20 février 1959 (...)
  • 126 AEF, fonds Trésor, note du ministre des Finances au Premier ministre du 19 mars 1963. À la demande (...)
  • 127 AEF, fond Trésor, B 11 733, note de M. Pérouse (B3) pour le cabinet du ministre du 19 avril 1963 et (...)
  • 128 AEF, fonds Trésor, B 11 732, note pour le ministre du 13 mars 1963. Le directeur du Trésor rappelle (...)
  • 129 F.-X. Ortoli sera effectivement nommé intuitu personae, puis inclus dans le quota des postes réserv (...)

68L’attention portée par le Trésor aux nominations dans les entreprises nationales est cependant toujours aussi vive, aussi bien sur celles des représentants de l’État que sur celles des administrateurs ou des dirigeants des entreprises nationales ou d’économie mixte124. D’autant que les politiques s’intéressent de plus en plus à ces nominations, symbole d’une reprise en main du contrôle des entreprises publiques. Dès l’avènement du nouveau pouvoir, un certain nombre de textes tendent à renforcer les contraintes juridiques et politiques des nominations. Rappelons que depuis l’ordonnance du 28 novembre 1958, les nominations aux emplois de direction des établissements publics, entreprises publiques et nationales sont pourvues en Conseil des ministres. En 1960, la limite d’âge est fixée à 72 ans pour les représentants de l’État ; à partir de 1961, les nominations au poste d’administrateur de personnalités privées qui ont plus de 72 ans ne devront pas être renouvelées. La procédure de nomination des administrateurs des sociétés d’économie mixte s’est alourdie avec le décret du 30 mars 1962 : ils sont désormais nommés par décret pris sur rapport des ministres intéressés, et non plus par arrêté ou décision du ministre de tutelle. Plusieurs cas dans les archives montrent que l’application de ces textes a pu entamer le quasi-monopole que l’administration s’était réservé auparavant. Ainsi lorsque l’Élysée désire que les nominations dans les banques nationalisées soient comprises dans la liste des nominations approuvées en Conseil des ministres, la direction du Trésor s’obstine à ne pas vouloir les inclure125, mais elle n’obtient pas gain de cause126. Si la plupart des nominations se règlent de manière consensuelle, il arrive cependant que le Trésor soit confronté à des « cas » très politiques. Ainsi lorsque le ministre de l’Information, A. Peyrefitte, souhaite la création d’un poste supplémentaire de représentant de l’État au conseil d’administration des Actualités françaises, poste destiné à un membre de son cabinet, le directeur du Trésor estime préférable que soit nommé un fonctionnaire du département plutôt qu’un conseiller technique : il devra s’incliner, sur instruction du cabinet du ministre des Finances127. Face à la volonté de Matignon de se voir attribuer des postes dans les représentations de l’État, les protestations se font encore plus vives. Ainsi lorsque G. Pompidou souhaite choisir le titulaire du poste d’administrateur représentant de l’État dans l’agence Havas, qui normalement revient aux Finances, M. Pérouse défend la doctrine établie : « Le choix des représentants de l’État dans les conseils d’administration des entreprises publiques a jusqu’à présent obéi à des critères d’ordre technique », écrit-il au ministre des Finances128, craignant de surcroît que la décision « constitue un précédent » pour d’autres entreprises à participation publique. Soucieux de trouver une solution de compromis qui ne lui soit pas trop défavorable, M. Pérouse propose le nom de F.-X. Ortoli, directeur de cabinet du Premier ministre et inspecteur des Finances129....

  • 130 AWB, 3 BA4/DR4, lettre de M. Debré à W. Baumgartner du 25 mars 1960. Il est précisé que l’intéressé (...)
  • 131 AWB, 3 BA4/DR4, lettre de W. Baumgartner à R. Frey, ministre délégué auprès du Premier ministre. Sa (...)
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69Face à cette intrusion de Matignon ou de l’Élysée, le poids du ministre des Finances n’est-il pas diminué ? On pourrait le penser à lire la lettre de M. Debré à W. Baumgartner l’informant que, « compte tenu des indications qui m’ont été données par la direction du Trésor, [...] la seule solution possible semble être de nommer M. Chavanon, président de l’agence Havas130 ». La réponse ironique de W. Baumgartner ne fait pas de doute sur le « court-circuitage » étonnant dont il a été victime : « Rien n’est plus utile pour un des ministres de tutelle que de savoir les décisions qu’il prend, et, dans le cas présent, qu’il apprend131 ». En revanche, on prête au ministre des Finances qui lui succède, V. Giscard d’Estaing, une volonté de rajeunir les conseils d’administration132 et de contrôler plus étroitement les nominations des représentants de l’État ou des dirigeants. Cependant le Trésor garde un avantage non négligeable dans le processus des nominations : en tant que responsable de l’État-actionnaire, il est le passage obligé de toutes les nominations dans les sociétés sous tutelle des Finances ; il est informé des nouveaux postes, des renouvellements, est autorisé à faire des propositions ; il peut également tenter de s’opposer aux nominations trop politiques, voire à chercher des solutions de compromis.

  • 133 AEF, fonds Trésor, B 11 683, circulaire du 10 février 1959 adressée aux présidents de sociétés d’éc (...)
  • 134 Le montant maximum qu’un fonctionnaire peut recevoir au titre de sa participation à des conseils d’ (...)
  • 135 Entretien thématique avec l’auteur, entretien n° 1, cassette n° 1, Comité pour l’histoire économiqu (...)

70La reprise en main de l’État est également manifeste sur la fixation des rémunérations. La recherche d’une certaine transparence, ainsi qu’une tentative d’homogénéisation se font jour, qui tendent à fixer des règles communes sur les indemnités allouées aux représentants de l’État, aux commissaires du gouvernement et censeurs d’État : est publiée la liste des organismes tenus de verser au Trésor les rémunérations allouées aux fonctionnaires, précisant la nature des rémunérations et les modalités de versement133. On remarquera qu’une fois encore à ce propos, le Trésor exclut de la règle commune les versements aux commissaires du gouvernement et aux censeurs dans les banques... Rappelons que la direction est également chargée de fixer les rémunérations des PDG des entreprises nationales et des sociétés d’économie mixte, et qu’elle centralise le versement des rémunérations des administrateurs représentants de l’État134. Enfin il faut savoir que les fonctionnaires du Trésor bénéficient eux-mêmes des jetons de présence et tantièmes ou autres indemnités versées au Trésor puis redistribuées entre les fonctionnaires. Cette attribution permet au Trésor d’être présent dans des grandes entreprises d’intérêt national, mais aussi de récompenser ses agents par des rémunérations accessoires. Louis Berdellou explique ainsi qu’en tant que commissaire adjoint du gouvernement auprès du Crédit populaire, il touchait une prime annuelle de 3 500 F, une prime « attachée au bureau » B2-B3135.

B. SOCIÉTÉS D’ÉCONOMIE MIXTE : LE RECENTRAGE DE L’ÉTAT-ACTIONNAIRE

  • 136 AÉF, fond Trésor, B 11683, circulaire du secrétaire d’État au Budget, rédigée par le Trésor (A4) et (...)

71L’interventionnisme renaissant qui prévaut dans ces années gaullistes s’accompagne d’un désir de rendre au marché certaines participations publiques dans des sociétés d’économie mixte, de manière à concentrer en priorité les efforts financiers de l’État sur les entreprises nationales. La loi de Finances pour 1959 prévoit en effet la création d’une commission placée sous l’autorité du Premier ministre, qui devra définir la liste des biens de l’État en vue d’un « programme d’économie dans l’État » et devra « proposer des mesures de rationalisation et de mise en ordre136 ». C’est dans cette optique qu’est lancée l’enquête auprès des entreprises publiques sur chaque entreprise, ses actionnaires, la composition de son conseil d’administration, ses bénéfices. La direction du Trésor saisit l’opportunité pour mettre en avant son rôle dans l’État-actionnaire et, par là, ses doctrines en la matière.

  • 137 AEF, fonds Trésor, B 11 682, note pour le ministre du 23 janvier 1959. Le directeur rappelle égalem (...)
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  • 139 Ibid. P. Lefebvre, L’agence Havas..., op. cit., ne mentionne pas ce projet de cession.
  • 140 Voir chapitre IV On notera que c’est le même directeur du Trésor, P.-P. Schweitzer, qui avait œuvré (...)
  • 141 Voir notamment AEF, fonds Trésor, B 11 754, note du directeur du Trésor pour le ministre du 6 janvi (...)

72Avant la réunion du comité interministériel prévue le même jour sur la question, le directeur du Trésor rappelle à son ministre que le ministère des Finances est le « seul ordonnateur habilité » à décider et réaliser les cessions137. En raison de leur connaissance de l’historique des prises de participation, le Trésor et le Budget sont compétents, estime Pierre-Paul Schweitzer, pour établir la liste de ce qui est cessible ; il propose dès janvier 1959 trois cessions : UGO138, Havas et la Compagnie française des mines de Bor139. Pendant deux ans, un certain nombre de cessions de participations publiques sont envisagées, à l’initiative du Trésor le plus souvent, dans des domaines très divers : cinéma, publicité, colorants, mines... Manifeste dès les années 1950, son désir de recentrage de l’État-actionnaire aux secteurs jugés les plus stratégiques trouve l’opportunité de se réaliser à l’occasion du programme d’économies décidé par le gouvernement, mais plus profondément en vertu du libéralisme renaissant à l’aube des années 1960. La direction du Trésor se montre ici non seulement en phase avec le politique mais également imprégnée durablement d’une doctrine néo-libérale qu’elle n’a pu auparavant appliquer140. Sur quels critères agit-elle ? Quelles sont les motivations de la direction du Trésor ? S’agit-il uniquement d’une préoccupation de financier, soucieux de se débarrasser d’entreprises coûteuses pour l’État ? Serait-ce pour mieux concentrer son rôle d’actionnaire envers les sociétés restées sous contrôle public ? Sa conception du secteur public reflète-t-elle une doctrine libérale ? À travers des exemples glanés dans les archives de la direction, quelques idées simples surgissent. Une société qui met en jeu des intérêts nationaux doit rester sous contrôle de l’État. Tel est le cas par exemple de la Sofirad, car le Trésor est conscient des enjeux en matière de contrôle de l’information141. En revanche, l’État n’a pas d’intérêt à conserver des participations qui ne lui assurent pas le contrôle du capital de l’entreprise et doit alors se débarrasser de ses participations minoritaires.

73Mais il arrive que la direction propose la « privatisation » d’une entreprise majoritairement publique : ses motivations sont alors plus difficiles à expliquer.

  • 142 AEF, fonds Trésor, B 11 683, note pour le ministre du directeur du Trésor (B 3) avec une double dat (...)
  • 143 Ibid. Le directeur du Trésor se montre très persévérant sur ce dossier : c’est la troisième note re (...)

74Ainsi dans le cas de l’agence Havas, derrière le refus de la direction du Trésor d’accorder une augmentation de capital apparaissent clairement des arrière-pensées de privatisation. Dans une note du 12 février 1959142, le directeur du Trésor justifie son refus d’un financement public de l’augmentation de capital demandée par le PDG de l’agence Havas, appuyée par le ministre de l’Information, R. Frey, de la manière suivante : « Il me paraîtrait inopportun que cette augmentation de capital entraîne un décaissement de fonds par l’État. J’estime en effet pour des raisons de principe et de fait que le maintien dans le portefeuille de l’État de 80 % environ du capital de l’agence Havas n’est nullement essentiel. La politique suivie en matière de participations publiques, notamment dans le secteur de l’information et du cinéma, devrait tendre, à mon avis, à la réduction, chaque fois que l’occasion s’en présente, des engagements de l’État143 ». Il ajoute enfin que la cession ne devrait pas poser de problème à l’agence, au regard de sa situation financière « prospère ». Il ne s’agit pas ici de céder une entreprise déficitaire, et l’opération ne présente donc aucun intérêt financier pour le Trésor. Mais le directeur du Trésor reste bien isolé dans sa démarche.

  • 144 AEF, fonds Trésor, B 11 695, note de P.-P. Schweitzer pour M. Poniatowski (cabinet du ministre) du (...)
  • 145 AEF, fonds Trésor, B 11 715, note de W. Baumgartner au Premier ministre du 2 octobre 1961, rédigée (...)

75Parallèlement, la cession de participations publiques dans l’agence Havas continue de faire l’objet d’une bataille serrée entre le Trésor et le ministre de l’Information. Alors que R. Frey accepterait en 1960 une baisse de la participation de l’État de 79 à 66,6 %, le directeur propose à nouveau d’aller plus loin et souhaite en référer au Premier ministre : « Je ne verrais personnellement aucun inconvénient à ce que l’État abandonne enfin la surveillance particulière qu’il exerce sur l’agence Havas, grâce à ses représentants au conseil d’administration et au contrôleur d’État. À mon avis, la question de la vente totale de la participation de l’État devrait donc être posée, au Premier ministre144 ». Finalement, la réduction de la participation de l’État de 79 % à 51 % se fera d’une part par la vente de 12 à 13 % de ses actions à des acquéreurs « honorablement connus » et « convenablement choisis ». D’autre part, les 16 % d’actions nécessaires à l’obtention de la majorité qualifiée de 67 % seront cédés à des établissements du secteur public et à la Caisse des dépôts145. On retrouve ici les modes de transfert de l’État vers des correspondants utilisés pour la débudgétisation : n’est-ce pas ainsi pour l’État la possibilité de conserver un contrôle, même indirect ?

  • 146 AEF, fonds Trésor, B 11 753, note pour le ministre du 31 décembre 1964. La note évoque à peine le c (...)

76L’intervention du Trésor se limite-t-elle aux nominations et aux augmentations de capital de l’agence ? Lorsque l’État n’a pas de financement à procurer à la société, sa logique de défense des intérêts commerciaux de l’entreprise se développe plus librement. L’autorisation que la direction délivre pour les prises de participation de l’agence Havas lui offre l’occasion de se prononcer sur la stratégie de l’entreprise. On en veut pour exemple les prises de participation de Havas dans deux sociétés qui auraient l’exclusivité de la régie publicitaire de la télévision suisse en Italie et en France. L’avis favorable du Trésor s’appuie sur le fait que cette prise de participation évitera de « voir un concurrent prendre une position dominante dans la publicité télévisée dans toute la zone de captation en France des émissions de la télévision suisse146 ». D’une toute autre ampleur est la question stratégique qui agite les milieux politiques et publicitaires en ces années 1960 et 1961, celle de la préférence donnée à Havas en matière de marchés publics de publicité.

  • 147 C’est toute l’ambiguïté des termes de l’accord du 31 janvier 1945 entre l’État et l’agence, qui don (...)
  • 148 AEF, fonds Trésor, B 13 176, « Havas », note pour le ministre de M. Pérouse (B3) du 31 juillet 1961 (...)
  • 149 AEF, fonds Trésor, B 13 176, « Havas », note pour le cabinet du ministre du 22 novembre 1961, rédig (...)

77Règle émise en 1941 lors du rachat par l’État de la branche information de l’agence, puis confirmée en 1945, l’obligation de consultation, sinon de choix147, de l’agence Havas pour les campagnes publicitaires de l’État impliquait non pas un monopole de l’agence, mais la mise en place d’un système de préférence. Or elle n’est pas toujours appliquée. Ainsi la campagne en faveur du marché de la viande, plus connue sous le nom de « Suivez le bœuf », est-elle confiée en 1960 à Publicis, l’éternel rival, sans que l’agence ait été mise en concurrence, au grand dam de son PDG, C. Chavanon, qui se fait fort de rappeler l’engagement de l’État. S’appuyant sur le rapport de la Commission de vérification des comptes, qui relève la contradiction de l’État-actionnaire qui accorde la publicité officielle à ses concurrents, le directeur du Trésor y voit un état de fait qui « lèse tout autant l’État, principal actionnaire de Havas, que les actionnaires privés148 ». La direction du Trésor défendra également l’agence lors de la création d’une sous-commission parlementaire sur le contrôle de l’agence Havas. Le directeur du Trésor s’associe aux craintes de C. Chavanon sur les conséquences néfastes de ce contrôle quant aux projets de développement internationaux de l’agence149.

78S’il ne livre que partiellement la nature et la portée des relations entre le Trésor et Havas, l’analyse de ce dossier donne la mesure de la complexité de la position du Trésor qui défend tour à tour les intérêts de l’entreprise, ceux de l’État-actionnaire, tout en étant prêt un moment à susciter sa privatisation ! Sur les deux décennies étudiées, la direction du Trésor a globalement favorisé le développement de l’agence en approuvant et en appuyant sa stratégie, excepté sur le plan de ses ressources financières : le Trésor a joué tous les rôles de l’État-actionnaire sauf celui, primordial, de fournisseur de fonds propres. Les avantages d’une tutelle si douce ont-ils eu pour objet et pour effet de compenser les lacunes de l’actionnaire majoritaire ? Dans le cas de Havas, la propension de son président, un haut fonctionnaire, à s’appuyer sur le Trésor pour faire approuver ses choix incite à penser que l’entreprise a pu finalement y trouver, bon an, mal an, son compte.

***

79Si les années 1960 marquent une étape dans la volonté des pouvoirs publics de nationaliser et de coordonner la tutelle sur les entreprises publiques, elles ne sont pas caractérisées pour autant par une action effective et cohérente dans ce domaine. Le début de la décennie s’illustre par une volonté de contrôle renforcé de la tutelle, alors qu’au milieu de la décennie, le rapport Nora, fruit de réflexions de hauts fonctionnaires mais commandé par le Premier ministre, fait émerger l’idée d’une plus grande autonomie des entreprises publiques. En 1967, les voies de la modernisation de la gestion de l’État-actionnaire sont tracées, mais loin d’être encore appliquées. À la faveur du retour d’un certain libéralisme de la part des politiques, et sous leur impulsion, la direction du Trésor a lentement fait évoluer ses positions vers l’autofinancement et vers une aide sélective et conditionnelle. À l’aide de nouveaux outils – normalisation comptable des investissements, programmation des investissements –, la rationalisation des investissements amorcée à la fin des années 1950 est l’objectif prioritaire. En revanche, les pratiques de la tutelle n’ont guère changé, conservant leur caractère plus ou moins directif, au gré des liens historiques établis depuis plusieurs décennies, au gré des intérêts que la direction peut y trouver en termes financiers ou en termes de débouchés pour ses cadres. La multiplicité des contrôles et des interlocuteurs, si elle n’est pas une méthode éprouvée de gestion, reste l’un des meilleurs moyens de conserver une influence discrète mais certaine.

  • 150 Rapport Nora, op. cit. p. 107 et suiv.

80Ceci met également en jeu les moyens dont elle dispose pour assurer son rôle d’État-actionnaire : avec un sous-directeur et trois bureaux, soit une poignée de hauts fonctionnaires dont les compétences se chevauchent parfois, la direction n’a sans doute pas les moyens en hommes et en structures d’entamer une réflexion sur la modernisation de l’État-actionnaire. Le rapport Nora lui-même dénonce la faiblesse des moyens mis en œuvre pour une politique active de participations150. La constitution de « holdings financières publiques » par secteur, voire d’une « holding centrale », proposées par le même rapport, ne paraît-elle pas à cet égard quelque peu utopique ? Plus précisément, au regard du peu d’intérêt accordé par F. B1och-Lainé, puis par ses successeurs à ce domaine, on peut avancer que la direction n’a pas privilégié cette mission, considérée comme marginale aux côtés de la monnaie, du crédit et des équilibres de financement de l’économie, domaines dans lesquels les réformes s’accélèrent.

Notes

1 Il s’agit d’une vieille lune modernisée depuis L. Armand par l’évocation du nucléaire (le rapport d’Armand est du 24 mai 1955) mais aussi par le pétrole. Voir R. Perron, Le marché du charbon, un enjeu entre l’Europe et les États-Unis de 1945 à 1958, Paris, Publications de la Sorbonne, 1996, et J.-M. Wolf, Histoire de la société Eurochemic 1956-1990, Paris, OCDE, 1996.

2 AN, Archives G. Pompidou, SAG 2/1001, Bilan du gouvernement Pompidou. Voir également Ch. de Gaulle, Mémoires d’espoir, Paris, Plon, tomes I et II, M. Debré. Gouverner 1958-1962, tome II, Paris, Albin Michel, 1988, 476 p ; Gouverner autrement, 1962-1970, tome III, J.-M. Jeanneney, Une mémoire républicaine. Entretiens avec Jean Lacouture, Paris, Le Seuil, 1997.

3 Voir chapitre IV et D. Voldman, La reconstruction des villes françaises de 1940 à 1954..., op. cit.

4 AEF, fonds Trésor, B 11 965, note du ministre des Finances (rédigée par le bureau B1 du Trésor) pour le Premier ministre du 8 février 1960. La prime est évaluée à 28 800 NF par emploi créé pour 1961 ; à titre de comparaison, Citroën a bénéficié d’une prime de 3 750 NF par emploi créé par son usine de Rennes.

5 Id.

6 Id. Voir également AEF, B 11 697, lettre du ministre des Finances au Préfet de la Manche du 4 avril 1960.

7 Moins le cadre est contraignant, plus la marge de manœuvre est importante. Voir à ce sujet, R. Catherine et G. Thuillier, Introduction à une philosophie..., op. cit., p. 188 : « Cette procédure du coup par coup a le mérite d’accroître souvent l’efficacité de l’action des pouvoirs publics et de donner des pouvoirs réels à l’administration ».

8 Pour nationaliser l’État, rédigé collectivement par un groupe de hauts fonctionnaires des Finances, dont J. Saint-Geours et F. Bloch-Lainé, Paris, Le Seuil, 1968.

9 AP Saint-Geours, « Réflexions sur la politique de développement régional, 1963 », 7 p. dactylogr. Le témoin prend conscience des excès de ce jacobinisme financier au milieu des années 1960 ; voir entretien thématique avec l’auteur, entretien n° 4, cassette n* 5, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1994.

10 AEF, fonds Trésor, 23 Dl, « FDES 1955-1964 », lettre du président du Comité n° 1 ter au ministre des Finances (direction du Trésor) du 23 octobre 1964, 3 p. dactylogr. Là encore, F. Bloch- Lainé est très présent dans les secteurs clés de l’intervention de l’État. On notera qu’il bénéficie, en tant que président de ce comité, d’une délégation de signature pour l’octroi des prêts du FDES, mais que son successeur, Y. Malécot, président du Crédit hôtelier, ne jouira pas de la même autonomie, à la demande expresse du Trésor...

11 AEF, fonds Trésor, Archives Picard, « Activités des SDR », note de R. Lenoir de juin 1960.

12 Id. Le rapport de l’inspection générale des Finances est assurément défavorable au ministère de l’Industrie.

13 AEF, fonds Trésor, B 11 740, note pour le ministre du 22 octobre 1963. La direction exerce un contrôle sur les SDR via les commissaires du gouvernement placés auprès d’elles.

14 AEF, fonds Trésor, B 11 753, notes pour le ministre du 1er décembre et du 19 décembre 1964. Le Trésor cédera sur une bonification de 0,30 % au lieu de 0,70 % annoncée par la DATAR et acceptera un allongement de la durée des prêts des SDR de 12 à 15 ans (B 11 762, note du 6 septembre 1965).

15 AEF, fonds Trésor, Archives Picard, « Activités des SDR », note d’H. Montet du 30 juin 1966. H. Montet est membre de la mission de contrôle des activités financières.

16 AEF, fonds Trésor, Archives Picard, « Activités des SDR », note de Ph. Dargenton du 25 janvier 1966, note du directeur de cabinet du ministre du 10 janvier 1969.

17 Entretien thématique avec l’auteur, entretien n° 2, cassette n° 2, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1996.

18 AEF, archives Picard ; note pour la direction du Trésor du 22 juin 1966. J. Picard, rédacteur (1934), chef de bureau des interventions économiques à la direction du Trésor (.1939-1948), est détaché à la mission de contrôle des activités financières à partir de 1949.

19 Entretien thématique avec l’auteur, entretien n° 2, cassette n° 2, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1995. On remarquera le discours de « banquier » tenu par le témoin.

20 Selon E. Kocher-Marboeuf, Une décennie d’action au service de la France gaullienne, Jean-Marcel Jeanneney 1959-1969, op. cit., M. Pérouse, alors au cabinet de M. Debré, aurait également été l’un de ses adversaires les plus déterminés.

21 AWB, 3 BA4, DR6, « SODIC ». La rivalité entre Jeanneney et Baumgartner ne pousse guère à des compromis entre les deux ministères.

22 La Caisse des dépôts, le Crédit national, la Caisse des marchés et le Crédit hôtelier s’en partagent le capital.

23 C. Grémion, Profession : décideurs, op. cit. L’auteur démontre clairement la stratégie défensive des ministères techniques et celle des Finances, face au ministère de l’Intérieur ou au ministre délégué à la Réforme administrative.

24 AEF, fonds Cabinets, 1 A 411, Préparation du IIIe Plan, 1958. Il s’agit alors d’assurer le secrétariat des conférences économiques régionales et de faire la liaison avec les Comités d’expansion régionale.

25 La direction du Trésor n’apprécie guère que le délégué à l’Aménagement du territoire téléphone directement à J. Chaban-Delmas pour lui annoncer une augmentation substantielle de la prime pour un établissement de Dordogne...

26 Décrets du 14 mars 1964 sur l’organisation des services de l’État dans les circonscriptions d’action régionale, sur la création des commissions de développement économique régional (CODER).

27 C. Grémion, op. cit. La direction de la Comptabilité publique, à laquelle appartiennent les Trésoriers-Payeurs Généraux est l’autre direction très concernée par cette question.

28 AEF, fonds Trésor, B 11 753, note de M. Pérouse (bureau B1) pour le ministre du 10 décembre 1964 sur la réforme régionale. Le Trésor n’obtiendra pas gain de cause sur ce point. Mais le rôle des Préfets de région a été sérieusement édulcoré tout au long des rédactions successives échangées avec la DATAR ou le cabinet du Premier ministre. Le directeur du Trésor précise bien au ministre qu’il s’agit d’une « réforme de portée limitée ».

29 AEF, fonds Trésor, B 11 723, note pour le ministre du 6 juin 1962.

30 AEF, fonds Trésor, B 11 732, P-V de la séance du conseil de direction du FDES du 30 juin 1960. Son successeur V. Giscard d'Estaing présidera activement les conseils de direction du FDES.

31 AEF, fonds Trésor, 23 D1. Mais lorsque ces prêts posent problème, le dossier remonte au ministre.

32 AEF, fonds Trésor, B 11 735, note pour le ministre de M. Pérouse (rédigée par B1) du 19 juin 1963.

33 La lecture des archives du Trésor comme celle des archives Pompidou révèle la remontée de dossiers à Matignon, sans que l’on puisse les répertorier ou bien encore les classer. Les dossiers les plus politiques, sidérurgie, aménagement du territoire, côtoient des dossiers de moindre intérêt sur lesquels les différents départements ministériels n’ont pu s’entendre.

34 AWB, 3BA1 DR3, lettre de M. Debré à W. Baumgartner du 8 février 1960.

35 AEF, fonds Trésor, B 11 735, lettre du ministre des Finances (rédigée par A4) au ministre des Travaux publics et des Transports. Cette anecdote donne un aperçu de la rhétorique du Trésor, qui parfois défend le FDES comme instance de discussion, parfois minimise son rôle lorsque la position des Finances ou du Trésor est attaquée...

36 AEF, fonds Trésor, B 11 735, note pour le ministre du 19 juin 1963, déjà citée.

37 AEF, fonds Trésor, B 11 756, note du directeur du Trésor (B1) pour le ministre du 1er mars 1965, en réponse à la demande du Premier ministre en date du 24 septembre 1964...

38 Il s’agit d’une proposition de l’Union financière de Paris (UFP), présentée par T. de Clermont-Tonnerre et Sacha Guéronik, deux anciens du ministère des Finances. Leur projet s’appuie sur un groupe financier constitué de l’UFP et de la Banque Lambert à Bruxelles.

39 AEF, fonds Trésor, B 11 762, note pour le ministre (A4) du 13 septembre 1965.

40 Id. Effectivement, le Président de la République met alors en œuvre sa politique d’indépendance financière. Voir infra chapitre X.

41 La construction et l’exploitation des autoroutes seront effectivement confiées, sous forme de concessions, à des sociétés privées.

42 Voir Éric Kocher-Marboeuf, Une décennie d’action..., op. cit.

43 Sans que l’on ait retrouvé d’archives sur la question, la presse de l’époque s’est fait l’écho des désaccords entre Jeanneney et Pinay puis Baumgartner. Voir AWB, 3 BA4 DR3 et É. Kocher-Marboeuf, Une décennie d’action..., op. cit.

44 Création en 1924 de la Compagnie française des pétroles (CFP) dans laquelle l’État détient 35 % du capital ; institution en 1939 de la Régie métropolitaine des pétroles qui devient en 1941 la Régie autonome des pétroles (RAP) ; création de la Société nationale des pétroles d’Aquitaine (SNPA) en 1941, aux capitaux en majorité publics. La loi du 30 mars 1928 donne aux représentants de l’État ou accrédités par lui le monopole des opérations d’importation de pétrole brut, de ses dérivés ou résidus. Enfin, le décret-loi du 8 août 1935 institue un contrôle du marché de la distribution des carburants et huiles minérales.

45 La Société nationale de recherches et d’exploitation des pétroles en Algérie (SN Repal) est créée en 1946. Les années 1955-1957 marquent des découvertes pétrolières importantes au Sahara et la création de sociétés de financement de la recherche pétrolière, COFIRER GENARER FINAREP. Voir A. Beltran et S. Chauveau, Elf-Aquitaine des origines à 1989, Paris, Fayard, 1998 et G.-M. Soutou et A. Beltran, Pierre Guillaumat, la passion des grands projets industriels, Paris, éditions Rive droite, 1995.

46 R. Goetze, directeur des Finances en Algérie de novembre 1942 à septembre 1944, directeur du Budget de 1949 à 1958, président de la SN Repal de novembre 1946 à juin 1966 parle de son action dans le domaine pétrolier dans son témoignage, entretien biographique avec F. Descamps, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1995. Voir également Roger Goetze, haut fonctionnaire des Finances..., op. cit.

47 Certains le conservent même au-delà de leurs fonctions à la direction. Ainsi, J. Saint- Geours reste-t-il responsable des affaires pétrolières lors de son remplacement à la tête de la deuxième sous-direction par Ph. Dargenton en 1963.

48 Voir Éric Kocher-Marboeuf, Une décennie..., op. cit., volume I, chap. 6.

49 Id.

50 AEF, fonds Trésor, note de J. Saint-Geours pour le ministre du 11 décembre 1964 et note de M. Pérouse pour le ministre du 16 février 1965.

51 V Giscard d’Estaing ne semble pas considérer le pétrole comme une priorité par rapport à l’objectif de réduction des dépenses budgétaires. Voir AEF, fonds Trésor, B 11 753, note pour le ministre du 18 décembre 1964. Il faut dire que le pétrole bénéficie des dotations du fonds de soutien aux hydrocarbures créé en 1950.

52 AEF, fonds Trésor, B 11 733, note pour le ministre du 12 avril 1963, 25 p. dactylogr.

53 Id. On trouve ici une logique d’Etat-actionnaire qui souhaite un « retour sur investissement ».

54 Id. C’est également la position du ministre de l’Industrie, qui y ajoute la mauvaise volonté de la CFP pour se fournir en pétrole saharien. Voir l’entretien avec l’IHTP, 23 mars 1981, reproduit dans A. Beltran et S. Chauveau, Elf Aquitaine.... op. cit., p. 77.

55 Selon les statistiques du FDES, qui ne précisent pas le franc de référence. AEF, B 13 326.

56 Ph. Mioche, La sidérurgie et l’État en France des années quarante aux années soixante, thèse de doctorat d’État, Université de Paris IV, 1992, ex dactylogr. p. 155 et suiv. À la Commission des investissements, F. B1och-Lainé s’oppose ainsi avec la plus grande fermeté à la bonification de ses emprunts obligataires pour 1953.

57 Ibid. Les subventions pour le financement d’investissements sidérurgiques apparaissent en effet peu compatibles avec les dispositions de la CECA. C’est en tout cas l’argument avancé par le Trésor pour limiter le montant de la prime d’équipement accordée à la société J.-J. Carnaud et Forges de Basse-Indre en 1960. AEF, fonds Trésor, B 11 694, note de J. Saint-Geours pour le ministre du 23 janvier 1960.

58 On a vu dans le chapitre IV combien l’autofinancement était resserré par la politique des prix et par la concurrence étrangère, et en quelle faible estime le Trésor, entre autres, tient ce mode de financement.

59 AEF, fonds Trésor, 23 D1, note pour le ministre du 23 février 1956, n.s.

60 Ph. Mioche, La sidérurgie..., op. cit. p. 689 et suiv. Voir également AP Pérouse, « notes pour le ministre 1961-1962 », note du 12 mai 1962, 2 p. dactylogr., dans laquelle le directeur du Trésor demande la levée de la menace pour la société Lorraine-Escaut.

61 AEF, fonds Trésor, B 11 753, note pour le ministre de M. Pérouse du 22 décembre 1964, qui accompagne et commente une note du SEEF sur le budget économique prévisionnel pour 1965.

62 AEF, fonds trésor, B 11 758, note du 3 mai 1965, rédigée par le bureau central du Trésor sous la signature de J. Sérisé, pour le Premier ministre.

63 AEF, fonds Trésor, B 11 758, note du 15mai 1965 pour le ministre.

64 Ph. Mioche, La sidérurgie..., op. cit., p. 689 et suiv.

65 AN, A. Pompidou, 5 AG2/1003, note du 4 février 1966.

66 Entretien thématique avec l’auteur, entretien n° 1, cassette n° 1, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1994. Le témoin reproche par ailleurs à J. Ferry de ne pas tenir ses engagements en matière de restructurations.

67 Voir Ph. Mioche, La sidérurgie..., op. cit., p. 712 et suiv.

68 AN, A. Pompidou, 5AG2/1003, note pour le Premier ministre du 8 juin 1966. Ceci montre bien le peu d’entrain que la direction du Trésor met à satisfaire les besoins de la sidérurgie. Parmi les procédures envisagées pour faire avancer le dossier, Montjoie évoque soit une intervention personnelle de Pompidou auprès de Debré, soit l’inscription de la question à l’ordre du jour d’un prochain comité interministériel. Ce qui montre que les armes dont dispose Matignon pour agir sur la rue de Rivoli ne sont pas très nombreuses, et d’un maniement exceptionnel.

69 Selon l’expression d’E. Cohen, L’État brancardier. Politiques du déclin industriel 1974-1984, Paris, Calmann-Lévy, 1989. De ce point de vue, le conseil de direction du FDES est l’ancêtre du CIASI (1974) et du CIRI (1982).

70 Selon le témoignage de Ph. Dargenton, entretien thématique avec l’auteur, entretien n° 2, cassette n° 2, entr. cité. Il s’investit notamment dans le Plan Calcul. En revanche, selon ce témoin, le Concorde était plutôt « l’enfant chéri de La Genière [directeur du Budget] ».

71 C’est ainsi que nous apparaît la position de J. Saint-Geours qui écrit un plaidoyer en faveur de Bull lors de sa reprise par la CGE en 1964. Voir AP Saint-Geours, Réflexions direction du Trésor et SEEF, 1958-1965, « La France vient de subir une grave défaite », article envoyé au Monde, non paru et repris dans J. Saint-Geours, Vive la société de consommation, Paris, Hachette, 1972.

72 Entretien thématique avec l’auteur, entretien n° 2, cassette n° 2, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1995.

73 « Nous cherchions à éviter les investissements inutiles » explique É. Delaporte alors qu’il était au bureau B1-B2 (entretien n° 3, cassette n° 3).

74 Selon le témoignage d’E. Delaporte, sous-directeur de l’épargne et du crédit de 1967 à 1971, entretien cité n° 4, cassette n° 4. La direction du Budget avait innové dans ce sens dès les années 1950. Voir entretien de J. Delmas (direction du Budget) avec Ph. Masquelier, entretien n° 13, cassette n° 13, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1990.

75 Rapport sur les entreprises publiques, groupe de travail du comité interministériel sur les entreprises publiques, dit rapport Nora, op. cit., p. 86.

76 Notamment, l’ordonnance du 30 septembre 1958 réorganise le contrôle parlementaire.

77 D. Berthereau note ainsi que les Charbonnages devront dorénavant présenter leurs programmes de travaux neufs et leurs plans d’investissements, L’exercice de la tutelle..., op. cit., p. 25. On imagine cependant que lors de la préparation des dotations du FDES, ces éléments devaient d’ores et déjà être soumis à la tutelle financière.

78 AEF, fonds Trésor, B 11 682, note du directeur (sans doute A4) pour le ministre du 22 janvier 1959 et projet de circulaire adressée aux entreprises nationales.

79 Ordonnance du 30 décembre 1958.

80 AWB, 3 BA2 DR2, lettre à W. Baumgartner du 7 mars 1960.

81 Ce dernier dénonce une structure de financement anormale des entreprises publiques, qui en 1966 représentent 16 % de la FBCF mais absorbent 30 % des emprunts du marché financier.

82 Entretien thématique de l’auteur avec E. Delaporte, entretien n° 2, cassette n° 2, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1995. Sans doute faut-il faire la part de la reconstruction dans le discours du témoin, recueilli dans un contexte intellectuel libéral. Cependant l’on ne peut s’empêcher de relever la critique prononcée à l’égard de théories en vogue à l’époque dont on avait vu les effets à travers les doctrines sur l’autofinancement. Discours critique de la part d’une nouvelle génération qui arrive aux commandes au début des années 1960, il suggère une évolution lente des doctrines du Trésor sur la question, qui nous paraît intéressante.

83 P. Dreyfus, La liberté de réussir, op. cit., p. 30 et p. 186. D’après son témoignage, « le ministre trouvait naturel que la Régie reçut un apport de son actionnaire exactement comme ses concurrents privés ».

84 AEF, fonds Trésor, B 13 324, note de M. Pérouse pour le ministre (rédigée par Ph. Dargenton) du 9 mai 1962, 8 p. dactylogr. Cf. H. Morsel (dir.), Histoire de l’électricité, tome III, op. cit., p. 321. L’amenuisement des crédits s’accompagne d’un desserrement des entraves sur les tarifs.

85 C’est dans cette optique qu’elles sont proposées et approuvées pour Air France en 1962 et pour Renault en 1963. (AEF, fonds Trésor, B 11 723, note pour le ministre du 26 juin 962 et B 11 732, note pour le ministre du 8 février 1963). Il s’agit soit d’un désendettement vis-à-vis de l’État soit d’un apport en argent frais.

86 AEF, fonds Trésor, 23 D7, P-V du conseil de direction du FDES du 18 septembre 1964.

87 Ibid. L’une des préoccupations essentielles de V Giscard d’Estaing étant à l’époque la réduction de la dotation du FDES, il apparaît ici que l’accroissement des dotations en capital est l’un des moyens d’y parvenir. Mais ce n’est sans doute pas sa seule motivation. Son insistance répétée sur l’insuffisance des ressources propres des entreprises publiques semblerait dessiner une véritable doctrine sur la question qui s’inscrit dans sa pensée libérale.

88 AEF, fonds Trésor, B 11 738, note pour le ministre du directeur du Trésor du 26 septembre 1963.

89 AEF, fonds Trésor, B 11 732 et B 11 765, notes pour le ministre de M. Pérouse du 8 février 1963 et du 26 novembre 1965 sur l’augmentation de la dotation de Renault. La réévaluation des dividendes versés à l’État est une volonté propre du ministre des Finances de l’époque.

90 AEF, fonds Trésor, B 11 723, note pour le ministre du 27 juin 1962. Il est amusant de constater que sur la fabrication des tracteurs par Renault, le Trésor a évolué. En 1948 puis en 1950, F. B1och-Lainé se montrait réticent à un financement public. Il est vrai que le marché s’est fortement développé depuis : on compte 130 000 unités en 1950 et 996 000 en 1965.

91 AEF, fonds Trésor, B 1 1 735, note pour le ministre du 28 juin 1963. Il s’agit en fait de relancer l’activité de l’arsenal, spécialisé dans la fabrication et la réparation de moteurs militaires.

92 Ibid. La position de l’entreprise Renault n’est pas connue sur ce dossier. Il est en tout cas significatif que son avis ne soit même pas mentionné par les décideurs publics. Voir à toutes fins utiles, P. Dreyfus, La liberté de réussir, op. cit.

93 AEF, fonds Trésor, B 11 746, note pour le ministre du 14 mai 1964 sur le financement d’une usine de fonderie pour une filiale de Renault. En réalité, la situation financière désastreuse des forges d’Hennebont (près de Lorient) est à l’origine de cette décision. En attendant la mise en route de la filiale de Renault (société bretonne de mécanique et de fonderie), il est décidé de maintenir les forges d’Hennebont en activité grâce à une avance du Trésor (B 11 758).

94 Ibid.

95 Ibid. Le coût de l’opération est en effet évalué à plus de 80 milliards de F. Le directeur du Trésor craint manifestement le précédent que peut engendrer ce type d’opération. Non sans raison : en 1965 se pose le même problème avec le financement d’une usine de mécanique générale à Nantes. Le gouvernement passera également outre les réserves du Trésor. Sur Hennebont, voir P. Dreyfus, La liberté de réussir, op. cit., et J.-L. Loubet, Citroën, Peugeot, Renault et les autres, Paris, Le Monde Éditions, 1995.

96 AEF, fonds Trésor, B 11 732, note de M. Pérouse (B 3) pour le ministre du 8 février 1963. On ne peut s’empêcher de savourer la vision protectionniste du Trésor qui fait fi des règles de concurrence au sein du Marché commun...

97 Entretien thématique avec l’auteur, entretien n° 3, cassette n° 3, entr. cité.

98 AEF, fonds Trésor, B 11 732, note citée. M. Pérouse évoque une note générale sur l’industrie automobile adressée au ministre, malheureusement non retrouvée dans les archives. La défense des intérêts de l’entreprise se double ici de la défense des intérêts d’un secteur entier ; ce point dénote une propension du Trésor à émettre des avis sur des sujets qui dépassent sa compétence ; on y retrouve l’idée chère à J. Saint-Geours, mais sans doute répandue chez d’autres hauts fonctionnaires, de rationaliser les investissements.

99 Rapport Nora, op. cit., p. 87.

100 Cf. D. Berthereau, L’exercice de la tutelle sur les Charbonnages de France de ¡953 à ¡963. op. cit.

101 Les recommandations de la Commission de vérification ont pu notamment jouer un rôle dans la mise en place de réformes. Voir P. du Pont, L’État industriel, op. cit., p. 147.

102 Rapport Nora. op. cit., p. 83.

103 AEF, fonds Trésor, 23 D7, P.-V de la réunion du conseil de direction du FDES du 15 septembre 1966.

104 Ibid.

105 Ibid. Comme pour l’octroi de dotation en capital, c’est EDF qui bénéficierait en premier lieu de cette innovation.

106 D’après les témoignages de hauts fonctionnaires du Trésor.

107 AEF, B 13 323, fonds Trésor, note du bureau A4 pour le directeur du 27 octobre 1959.

108 Voir chapitres III et IV et notre communication, « La direction du Budget, la direction du Trésor et le financement des investissements, 1946-1957 », art. cité.

109 AEF, fonds Trésor, B 11 740, note jointe du Trésor (D1) et du Budget (C2) pour le ministre du 22 novembre 1963. Il est à noter que le Commissariat au Plan et la Caisse centrale de développement ont également refusé de soutenir le projet.

110 AEF, fonds Trésor, B 11 754, note jointe des directeurs du Budget et du Trésor pour le ministre du 4 janvier 1965. Pour l’éviter, les deux directions proposent que l’État continue à assurer directement la construction et l’exploitation de Pleumeur-Bodou, par augmentation du budget annexe des PTT et par prêt de la Caisse des dépôts avec garantie de l’État.

111 AEF, fonds Trésor, B 11 735, note jointe du Trésor (D) et du Budget (C3) pour le ministre du 5 juin 1963. On remarquera que, parmi les arguments invoqués en faveur de l’augmentation du prix, figurent l’aide déjà importante de l’État et le système de subventions de l’agriculture « peu conforme au traité de Rome ».

112 D. Berthereau, L’exercice de la tutelle sur les Charbonnages de France de 1953 à 1963, op. cit.

113 AEF, fonds Budget, Z 863, « Houillères Pas-de-Calais », note du bureau C3 du 26 novembre 1964, faisant état du conflit d’attribution entre le Budget et le Trésor sur les participations des Houillères dans une SDR.

114 En témoigne la création d’un ministère délégué à la recherche scientifique en 1958 ; le secteur bénéficie d’un portefeuille ministériel durant toute la décennie.

115 AEF, fonds Trésor, B 11 694, note du directeur du Trésor (B1) au directeur du Budget du 16 janvier 1960. Il est peu fréquent de trouver une trace écrite de ces conflits de compétence. Sans doute le fait que de multiples organismes et non une seule entreprise nationale interviennent dans le domaine explique la difficulté de gestion commune.

116 L’apparentement aux primes d’équipement est pour le moins audacieux. Rappelons que ces dernières sont octroyées en fonction de critères de reconversion et d’emploi. En réalité, le directeur du Trésor assimile ces deux modes de financement afin de montrer que le Trésor est capable de gérer ce type d’aide et d’anticiper une éventuelle objection du Budget. Ceci révèle également que la répartition entre subventions (Budget) et prêts (Trésor) n’est pas si nette qu’on pourrait le croire. On ne dispose malheureusement pas de la réponse du Budget et de la suite donnée à ce petit contentieux.

117 Réponse au questionnaire écrit envoyé par N. Carré de Malberg à l’occasion de la journée d’étude sur le Budget organisé par le Comité pour l’histoire économique et financière de la France, mai 1996. En 1962 et 1963, R. Magniez sera directeur adjoint du cabinet du ministre des Finances et des Affaires économiques. Parmi les directions importantes du ministère, la direction des Finances extérieures figurait également en bonne place à la sortie de l’ENA.

118 Entretien thématique avec l’auteur, entretien n° 1, cassette n° 1, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1994. Ces différences de perception selon la position hiérarchique des témoins expliquent les échos très contrastés que l’on peut avoir des relations entre Trésor et Budget à travers les témoignages oraux émanant des deux directions.

119 Selon le témoignage de R. Magniez, entretien biographique avec C. Pichon, entretien n° 4, cassette n° 7, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1990 ; et celui de P. Cortesse, administrateur civil à la direction du Budget 1953-1966, directeur adjoint de cabinet de Michel Debré en 1966, entretien biographique avec A. Rasmussen, entretien n° 1, cassette n° 1, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1990. Signalons également l’hypothèse relevée par J. Rossard d’un affaiblissement du Parlement sous la Ve République, qui aurait réduit l’influence de la direction du Budget (Entretien biographique avec O. Le Guillou, entretien n° 2, cassette n° 3, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1990).

120 Voir A. Darbel et D. Schnapper, Le système administratif, op. cit., sur le contrôle du système instauré sur la haute fonction publique.

121 Rapport Nom, op. cit., p. 86.

122 AEF, fonds Trésor, B 11 695, lettre de J. du Sorbier (bureau B3) de janvier 1960 aux représentants de l’État sur le montant de leurs indemnités à déclarer pour l’année 1959. Le document donne la liste de tous les destinataires et des sommes qui leur ont été versées ; malheureusement, les fonctions correspondantes ne sont pas mentionnées.

123 Entretien thématique avec l’auteur, entretien n° 2, cassette n° 2, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1995. Le bureau B2-B3 est chargé de gérer les « petites » entreprises publiques et les sociétés d’économie mixte.

124 Il s’agit en effet, de trois types de nominations réglées par des textes différents. Au regard des règles de la fonction publique, les représentants de l’État ne sont pas considérés comme des administrateurs et ne peuvent être nommés aux emplois de direction.

125 AEF, fonds Trésor, B 11 683, note pour André de Lattre de Pierre-Paul Schweitzer du 20 février 1959. A. de Lattre est alors conseiller technique au secrétariat de la présidence de la République.

126 AEF, fonds Trésor, note du ministre des Finances au Premier ministre du 19 mars 1963. À la demande du Premier ministre, le ministre transmet la liste des présidents des entreprises nationales avec la date d’expiration de leur mandat ainsi que leur date de naissance. Dans cette liste figurent les quatre banques de dépôt.

127 AEF, fond Trésor, B 11 733, note de M. Pérouse (B3) pour le cabinet du ministre du 19 avril 1963 et B 1 1 735, note pour le ministre du 7 juin 1963 transmettant le projet de décret de nomina­tion dudit conseiller technique.

128 AEF, fonds Trésor, B 11 732, note pour le ministre du 13 mars 1963. Le directeur du Trésor rappelle que la représentation du Premier ministre au conseil d’administration de la Sofirad en 1960 était déjà discutable, mais pouvait se justifier par les enjeux politiques auxquels fait face la Sofirad.

129 F.-X. Ortoli sera effectivement nommé intuitu personae, puis inclus dans le quota des postes réservés aux Finances.

130 AWB, 3 BA4/DR4, lettre de M. Debré à W. Baumgartner du 25 mars 1960. Il est précisé que l’intéressé devra s’engager à donner sa démission « quand le gouvernement l’estimera nécessaire ». Rappelons que C. Chavanon est membre du Conseil d’État, comme M. Debré.

131 AWB, 3 BA4/DR4, lettre de W. Baumgartner à R. Frey, ministre délégué auprès du Premier ministre. Sans doute les liens étroits entre M. Debré et M. Pérouse ont-ils été à l’origine de cette entente peu hiérarchique.

132 AEF, fond Trésor, B 11 758, note pour le ministre de M. Pérouse du 21 mai 1965. Voir également le témoignage d’É. Delaporte, entretien n° 3, déjà cité.

133 AEF, fonds Trésor, B 11 683, circulaire du 10 février 1959 adressée aux présidents de sociétés d’économie mixte et d’organismes publics, rédigée par le bureau B3 et diffusée à 147 organismes.

134 Le montant maximum qu’un fonctionnaire peut recevoir au titre de sa participation à des conseils d’administration est de 30 %, 35 % ou 40 % de son traitement, suivant qu’il siège dans un, deux ou plus de deux conseils (AEF, fonds Trésor, B 11 715, note du directeur du Trésor pour le ministre du 26 octobre 1961). Les commissaires du gouvernement bénéficient d’une indemnité forfaitaire égale à celle des fonctionnaires d’administration centrale, soit 6 540 F en 1964, ainsi que d’une prime de rendement de 10 300 F (11 400 F pour le chef de la mission de contrôle) (AEF, fonds Trésor, B 11 753, rapport au ministre du 11 décembre 1964).

135 Entretien thématique avec l’auteur, entretien n° 1, cassette n° 1, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1995.

136 AÉF, fond Trésor, B 11683, circulaire du secrétaire d’État au Budget, rédigée par le Trésor (A4) et le Budget (C3), aux présidents d’entreprises publiques datée du 4 février 1959. Elle est adressée à vingt et une entreprises. En effet, avant 1953, les prises de participation des entreprises à capitaux publics n’étaient pas soumises à l’autorisation des autorités de tutelle. L’État ne connaît donc ni le montant ni la nature exacte de ses participations.

137 AEF, fonds Trésor, B 11 682, note pour le ministre du 23 janvier 1959. Le directeur rappelle également le rôle du Comité de gestion des participations publiques, présidé par le Trésor, qui donne son avis sur les cessions.

138 AEF, fonds Trésor, B 11 682, note pour le ministre du 23 janvier 1959 et B 11 695, note de W. Baumgartner (rédigée par B3) au Premier ministre du 12 février 1960. Dans cette dernière, le ministre doute que « le maintien à grand frais d’un réseau d’État sans aucune influence » puisse être l’instrument d’une véritable politique du cinéma. La cession réclamée est ici fondée à la fois sur la situation financière d’UGC et sur l’absence d’intérêt stratégique qu’elle représente pour l’État. Pour la cession totale d’UGC, le directeur du Trésor, bien que temporairement appuyé par son ministre, se heurte une fois de plus aux ministères techniques, en l’occurrence à André Malraux.

139 Ibid. P. Lefebvre, L’agence Havas..., op. cit., ne mentionne pas ce projet de cession.

140 Voir chapitre IV On notera que c’est le même directeur du Trésor, P.-P. Schweitzer, qui avait œuvré dans ce sens. F. B1och-Lainé dans ses cours professés à 1TEP ne prônait pas autre chose.

141 Voir notamment AEF, fonds Trésor, B 11 754, note du directeur du Trésor pour le ministre du 6 janvier 1965.

142 AEF, fonds Trésor, B 11 683, note pour le ministre du directeur du Trésor (B 3) avec une double date, 17 janvier et 12 février, qui s’explique sans doute par le fait que le dossier de la cession est en cours de négociation.

143 Ibid. Le directeur du Trésor se montre très persévérant sur ce dossier : c’est la troisième note retrouvée dans les archives qui demande la cession des participations de l’État dans Havas en 1959-1960. S’il ne met guère en avant la situation financière de l’agence Havas pour justifier sa démarche, c’est qu’elle est alors en plein redressement. Voir P. Lefebvre, L’agence Havas et l’audiovisuel, op. cit.

144 AEF, fonds Trésor, B 11 695, note de P.-P. Schweitzer pour M. Poniatowski (cabinet du ministre) du 2 février 1960. Le pourcentage de 67 % assurerait à l’État la conservation d’une majorité des deux tiers et donc le contrôle absolu. Toutefois le Premier ministre serait d’accord pour une participation à 51 % (B 13 176, « Havas », mot manuscrit de W. Baumgartner du 13 janvier 1961).

145 AEF, fonds Trésor, B 11 715, note de W. Baumgartner au Premier ministre du 2 octobre 1961, rédigée par B3. Ces deux principes conditionnent l’accord du Premier ministre, qui a dû sur cette affaire arbitrer. Dans une note antérieure (B 11 696, note du 27 février 1960), M. Pérouse soutient la proposition de la Caisse de dépôts d’acheter des actions qui lui paraît aller dans le sens souhaité par le gouvernement et le Parlement sur « la cession des biens inutiles au bon fonctionne­ment des services publics ». On peut noter ici la différence de style et de méthode entre les deux directeurs du Trésor successifs.

146 AEF, fonds Trésor, B 11 753, note pour le ministre du 31 décembre 1964. La note évoque à peine le coût de l’opération, jugé modeste.

147 C’est toute l’ambiguïté des termes de l’accord du 31 janvier 1945 entre l’État et l’agence, qui donne explicitement la « préférence » à Havas, « toutes les fois qu’une entreprise privée concurrente ne présentera pas des offres plus avantageuses du point de vue des prix et de la qualité » (décision du Conseil des ministres, relevée dans la lettre du ministre des Finances et des Affaires économiques au Premier ministre du 3 juillet 1961, AEF, fonds Trésor, B 13 176).

148 AEF, fonds Trésor, B 13 176, « Havas », note pour le ministre de M. Pérouse (B3) du 31 juillet 1961. Les projets de lettre au Premier ministre et de circulaire aux ministres et secrétaires d’Etat qui accompagnent cette note ont été également rédigés par le Trésor, qui les fait relire à C. Chavanon. Celui-ci tempère le zèle de la direction en édulcorant les textes qui lui sont soumis, jugés « trop généreux pour l’agence » au regard de la « façade de commerçant privé » que chacun souhaite à l’agence Havas...

149 AEF, fonds Trésor, B 13 176, « Havas », note pour le cabinet du ministre du 22 novembre 1961, rédigée à la suite d’un courrier de C. Chavanon adressé directement au Trésor. Une fois encore, l’administration est réticente à jouer la transparence vis-à-vis du Parlement.

150 Rapport Nora, op. cit. p. 107 et suiv.

Table des illustrations

Titre Organisation du FDES en 1960
Légende Source : fonds Trésor, 23 D1, « FDES », tableau de l’organisation du FDES, 1960. Les comités spécialisés 7, 9, 10, 11 ont été supprimés et leurs attributions transférées à d’autres comités.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1957/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 340k
Titre Tableau 19. Montants des prêts débudgétisés pour la sidérurgie 1963-1965
Légende Source : AEF, fonds Trésor, 23 D2, « Débudgétisations 1963-1965 ». Les transferts sont opérés sur le Crédit national, en grande partie, et sur la Caisse des dépôts.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1957/img-2.jpg
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Titre Tableau 20. Financement d’EDF entre 1959 et 1966 (en millions de F)
Légende Source : Projet de loi de finances 1968, « Rapport général sur la situation économique et financière », Sénat. On notera le nouvel équilibre de financement entre ressources propres, dotations en capital, marché financier et FDES à partir de 1966. Le FDES tend à devenir un financement d’appoint, ce qui n’empêche pas le conseil de direction du FDES de décider encore de la répartition des modes de financement.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1957/img-3.jpg
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Titre Liste des membres de la direction du Trésor représentant le ministère des Finances dans les conseils d’administration des entreprises nationales ou sociétés d’économie mixte en 1959
Légende Source : « Nomenclature des entreprises nationales à caractère industriel ou commercial et des sociétés d’économie mixte d’intérêt national », Paris, Imprimerie Nationale, 1959. Les sociétés d’économie mixte répertoriées sont celles dans lesquelles l’État ou les entreprises nationales possèdent des intérêts pécuniaires supérieurs à 30% du capital. Mais l’État a droit à un représentant s’il possède plus de 10 % du capital. Cette liste ne prend donc pas en compte toutes les entreprises dans lesquelles le Trésor est effectivement présent.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1957/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 539k

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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