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La direction du Trésor 1947-1967

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Laure Quennouëlle-Corre

Prologue. Le proche héritage

Chapitre premier. Du Mouvement général des fonds à la direction du Trésor, l’apprentissage de nouvelles missions

Texte intégral

  • 1 Voir à ce sujet le numéro spécial du Mouvement Social sur la crise des années trente, n° 154, janvi (...)

1Retracer en quelques pages le proche héritage de la direction du Trésor relève de la gageure, tant est riche et complexe la période de l’entre-deux-guerres. L’exercice s’avère pourtant indispensable, comme le montrent les études récentes qui ont mis l’accent sur les changements multiformes intervenus au long de cette période charnière1. Sans s’appesantir sur la situation et l’évolution du Mouvement général des fonds, il est apparu nécessaire d’analyser ces vingt années à travers plusieurs grilles de lecture dans la droite ligne des problématiques définies auparavant : quelles sont les « doctrines » du Mouvement général des fonds en matière de politique économique, financière et monétaire ; comment se sont-elles construites, comment ont-elles évolué face aux profonds changements qui traversent la période ?

2Il faudra également tenter de circonscrire quelles sont alors ses prérogatives et son champ de compétence et comment se définissent ses rapports au politique. Peut-on évaluer son prestige à la veille de la guerre ? La direction a-t-elle alors une stratégie ? L’abondante littérature sur la période, étudiée à travers le prisme du Mouvement général des fonds, sera complétée par une incursion rapide dans les archives écrites. Ce proche héritage peut s’analyser en trois temps d’inégale durée mais riches de profonds changements : l’entre-deux-guerres, période de crises et de remises en question ; l’Occupation, dont on sait qu’elle ne fut pas une simple parenthèse ; enfin, la Libération et son cortège de réformes durables.

I. D’UNE GUERRE À L’AUTRE, UNE DIRECTION ENTRE ORTHODOXIE FINANCIÈRE ET RÉALISME

  • 2 R. Kuisel, Le capitalisme et l’État en France. Modernisation et dirigisme au xxe siècle, Paris, Gal (...)
  • 3 Comme la Compagnie nationale du Rhône (1921), les Mines domaniales de potasses et d’Alsace, la Comp (...)
  • 4 Le Crédit national et la Banque française pour le commerce extérieur datent de 1919, la Caisse nati (...)
  • 5 Selon les calculs de R. Delorme et C. André, L’État et l’économie, op. cit.

3Loin d’être une simple facilité chronologique, fixer le point de départ au premier après-guerre est significatif à plusieurs titres. D’une guerre à l’autre, le paysage économique et financier français se modifie sensiblement, tant à travers la mise en place de nouvelles structures d’intervention publiques que par l’évolution des modes de régulation, quelque peu bousculées par des fluctuations économiques et monétaires durables et de grande ampleur. Au sortir de la Grande Guerre, « l’ordre libéral » est partiellement entamé par les interventions de l’État rendues nécessaires à la fois par la durée de la guerre, l’organisation de l’économie « en temps de guerre » puis la reconstruction. R. Kuisel a suffisamment montré les différentes facettes de l’extension du rôle de l’État2pour qu’il ne soit pas utile de s’y attarder. Sans volonté apparente de réformer et de moderniser, la nécessité fait loi en matière de politique économique et financière. L’immédiat après-guerre consacre ainsi la naissance des sociétés d’économie mixte3 ; dans le domaine bancaire, la création d’établissements publics ou parapublics manifeste également un souci d’intervention de l’État dans la distribution des crédits4, qui constituent autant de créations ou de regroupements destinés à des secteurs particuliers peu couverts par le système bancaire privé. Les chiffres parlent d’eux-mêmes : le pourcentage de dépenses publiques par rapport à la production intérieure brute passe de 8,8 % en 1912 à 27, 8 % en 1920, et culmine à 30,7 % en 19225.

4Parallèlement à ces mutations opérées en dépit d’un consensus général favorable à l’ordre d’avant-guerre, des mouvements de réformes voient le jour à la fin de la décennie des années 1920, en matière économique, financière ou même en matière de réforme de l’État. Du point de vue des représentations et des politiques suivies, la crise économique puis monétaire des années 1920-1924, la stabilisation Poincaré puis la Grande Dépression marquent des étapes significatives des nouveaux modes de régulation, plus ou moins avoués, plus ou moins conscients, sans que la période soit exempte de continuités, comme nous le verrons à propos du Trésor.

5De quelle manière le ministère des Finances et plus particulièrement le Mouvement général des fonds vivent-ils cette transformation de leur environnement ? Quelles sont les doctrines en matière monétaire et en matière de finances publiques et comment évoluent-elles ? Quelle part le Mouvement général des fonds prend-il dans les changements de politique économique et financière prônées ça et là ? Quels sont son poids, son prestige et son rôle dans la définition des politiques publiques ? À partir des grandes étapes économiques et financières de l’entre-deux-guerres, la position du Mouvement général des fonds peut être saisie dans ses paradoxes et ses continuités.

A. LE PRESTIGE DU MOUVEMENT GÉNÉRAL DES FONDS

  • 6 H. Clerc, Le Beau métier, Paris, Librairie de Valois, 1929. Souligné dans le texte. Henri Clerc, ch (...)
  • 7 H. Fayol est la figure emblématique de ce courant de réforme administrative. Voir S. Riais, Adminis (...)
  • 8 R. Kuisel, Le capitalisme et l’État..., op. cit., chap. III.
  • 9 Mis en scène et idéalisé dans Le Beau métier, le conflit intérêts privés/intérêt général est visibl (...)
  • 10 C’est notamment l’une des raisons de la campagne de presse contre W. Baumgartner en 1936, sous le F (...)

6« J’ai pu suivre pendant près de dix ans les grandes opérations de la trésorerie française, réparations, manœuvres des changes, équilibre des budgets, etc., [...]. Et j’en suis arrivé à cette conviction que si, dans le désordre économique et financier d’après-guerre, au milieu des heurts spasmodiques de la politique parlementaire, l’armature du pays n’a pas sombré dans le chaos, c’est qu’aux postes les plus importants de la machine administrative, quelques dizaines d’hommes tenaces et perspicaces, volontaires et constamment aux écoutes ont fait avec acharnement leur métier, tout leur métier », écrit Henri Clerc dans sa préface au Beau métier6. D’un après-guerre à l’autre, devant l’instabilité parlementaire, l’administration a pu jouer ce même rôle dans la reconstruction de l’économie et le maintien de la continuité de l’État. Au-delà de cette vision peut-être idéalisée de la haute administration française, cette remarque fait écho à un mouvement de réflexion sur l’organisation de l’État qui se développe dans ces mêmes années7, faisant suite à la méfiance accrue de l’opinion au lendemain de la guerre vis-à-vis d’une administration jugée incompétente et devant l’émergence d’un pouvoir bureaucratique né de la guerre8. Un décalage apparaît nettement entre la conception de l’intérêt général que l’administration entend incarner face aux politiques notamment9, et la vision extérieure de l’administration qui ne perçoit les hauts fonctionnaires qu’à travers le prisme de leur collusion avec les intérêts privés10.

  • 11 Cependant le Front populaire écarte d’autres directeurs du ministère, dont Y. Bouthillier au Budget (...)
  • 12 Le pantouflage des inspecteurs des Finances existe depuis le xixe siècle. Voir E. Chadeau, Les insp (...)

7Il reste que le Mouvement général des fonds apparaît comme l’une des directions les plus en vue du ministère des Finances. Sans doute ses attributions au carrefour de la politique monétaire et des finances publiques en font à la fois une cible privilégiée des attaques, et la victime toute désignée d’un pouvoir administratif considéré comme trop influent11 : son rôle, qu’il soit mythique ou réel, s’explique en grande partie par l’importance de ses attributions, surtout en cette période financièrement mouvementée de l’entre-deux-guerres. Le caractère régalien de ses prérogatives, qui l’autorise à avoir l’oreille du ministre, lui confère un prestige supplémentaire dans l’enceinte du ministère, auprès des autres administrations ou bien encore dans les milieux financiers. Ceux-ci accueillent d’ores et déjà des inspecteurs des Finances à leurs sorties, de plus en plus nombreuses, dans le secteur industriel et bancaire12. Ce passage aux affaires qui touche particulièrement les inspecteurs des Finances issus du Mouvement général des fonds conduit sans doute à rehausser le prestige de l’institution auprès des banques, mais également au sein même de l’administration des Finances. À lire les dossiers de personnels des rédacteurs entrés à la direction dans ces années, on perçoit clairement le souhait de certains d’être affectés de préférence au Mouvement des fonds ou au Budget plutôt qu’à la Dette.

8Parallèlement, la direction reste au lendemain de la guerre une structure très légère, qui ne compte que trois bureaux. En décalage complet avec les critiques envers la bureaucratie de guerre, la direction du Personnel et du Matériel du ministère des Finances s’inquiète en 1920 de la diminution des effectifs du ministère qui s’est opérée durant les cinquante dernières années et qui perturbe l’organisation du travail au sein du ministère :

  • 13 AEF, fonds Administration générale, B 48 374, « Étude sur l’organisation de l’administration centra (...)

« Dans la plupart des services les chefs de bureaux étaient en fait amenés à tenir le rôle de sous-directeurs, les sous-chefs de bureaux celui de chefs et les rédacteurs principaux celui de sous-chefs.
Pris constamment entre l’obligation d’assister à des séances du Comité, de se rendre soit auprès des Commissions parlementaires, soit dans les autres administrations, de donner audience, d’expédier toujours d’extrême urgence les affaires les plus variées, les agents constataient qu’au prix de tous leurs efforts ils étaient dans l’impossibilité d’étudier leurs dossiers comme il aurait convenu. [...] On s’explique dès lors les exodes dont nous avons parlé vers des emplois moins absorbants et mieux rétribués »13.

9Le malaise de la haute administration des Finances, surchargée de travail et dévalorisée dans ses fonctions, apparaît clairement.

10Le tableau suivant donne un aperçu de la réduction des postes au Mouvement général des fonds entre 1844 et 1914 :

Tableau 1. Postes de l’encadrement supérieur au Mouvement général des fonds 1844-1938

Tableau 1. Postes de l’encadrement supérieur au Mouvement général des fonds 1844-1938

Source : AEF, fonds Administration générale, B 48 374.

  • 14 Sources: Annuaire général des Finances 1921, 1928; organigramme de la direction en 1934 dans AWB, 1 (...)
  • 15 N. Carré de Malberg, « Les inspecteurs des Finances à la direction du Trésor xixe-xxe siècle », art (...)

11Si la Grande Guerre a permis la création d’un poste de sous-directeur et d’un poste de chef de bureau supplémentaires, le nombre de chefs de bureaux en 1920 n’égale que la moitié de celui de 1844... Au fur et à mesure du développement de ses attributions au lendemain de la guerre, le Mouvement général des fonds voit ses effectifs augmenter régulièrement : il compte 10 rédacteurs en 1920, 18 en 1928 et 33 en 193414. Mais la structure de la direction ne change pas, les bureaux restent peu nombreux, trois en 1920, cinq à la veille de la Seconde guerre mondiale ; si le poste de sous-directeur existe, les sous-directions n’apparaissent pas en tant qu’échelon administratif. Le nombre des inspecteurs des Finances s’est également renforcé : un en 1920, deux en 1928, six en 1934. Depuis le xixe siècle, la plupart des directeurs du Mouvement général des fonds sont issus de l’Inspection des finances. Cette domination ancienne de l’Inspection des finances à la tête du Mouvement général des fonds se double d’une jeunesse de ses cadres supérieurs par rapport aux autres directions du ministère15.

12Pour compléter les éléments de prestige de la direction qui se sont progressivement mis en place, rappelons enfin l’influence des cours enseignés à l’École libre des sciences politiques. Ainsi la réputation que W. Baumgartner s’est faite à l’École a certainement contribué à renforcer sa popularité au sein de la sphère administrative ; O. Feiertag a bien démontré l’importance de son cours, dispensé pendant plus de dix ans, auprès de toute une génération de futurs inspecteurs des Finances et rédacteurs du ministère. La réputation de l’homme rejaillit sur la direction du Mouvement général des fonds, dont il se fait l’ardent promoteur auprès d’étudiants admiratifs. Quel bon moyen de véhiculer le prestige d’un poste et d’une direction !

B. L’ORTHODOXIE FINANCIÈRE MALMENÉE PAR LES CRISES

  • 16 J.-P. Patat, M. Lutfalla, Histoire monétaire de la France au xxe siècle, Paris, Economica, chap. 2.
  • 17 P. Villa, Monographies d’économétrie. Une analyse macroéconomique de la France au xxe siècle, Paris (...)

13L’orthodoxie financière qui prévaut à l’époque pourrait se résumer ainsi : priorité à la défense de la monnaie, maintenue grâce à la stabilité des prix et à l’équilibre budgétaire ; celui-ci doit être obtenu par le financement des dépenses budgétaires de long terme au moyen de recettes de long terme (emprunt ou impôt), et par la limitation des recettes de court terme et inflationnistes (dette flottante, avances de la Banque de France) aux seules opérations de trésorerie. Or, dès 1914, le financement de la Première Guerre puis de la reconstruction s’est appuyé en partie sur le Trésor via les bons de la Défense nationale, puis les bons du Trésor, qui ont permis de boucler partiellement le circuit. Sur les 158,5 milliards de F dépensés pour la guerre, 60,5 auront été financés par la dette intérieure flottante et à terme16. Cette politique d’emprunt à court terme, longtemps préférée à l’augmentation de la pression fiscale, permet certes de réduire le poids de la dette grâce à l’inflation17mais ne suffit pas à combler le déficit budgétaire et provoque une dépréciation du franc et la crise monétaire de 1926.

  • 18 Sur ce sujet, voir J. Bouvier, Introduction à Emile Moreau, Memorie di un governatore della banca d (...)
  • 19 Selon J.-N. Jeanneney, François de Wendel en République : l’argent et le pouvoir, 1914-1940, Paris, (...)
  • 20 J. Rueff, polytechnicien, inspecteur des Finances, est alors chargé de mission au Mouvement des fon (...)
  • 21 Introduction de J. Bouvier, Emile Moreau..., op. cit. ; voir également K. Mouré, La politique du fr (...)
  • 22 Note de Pierre Quesnay d’août 1926 et note de Clément Moret, reproduites dans Études et documents, (...)
  • 23 AWB (Archives W. Baumgartner), BA 10, DR4, note sur l’urgence de la réforme monétaire du 3 juin 192 (...)
  • 24 AWB, BA 10, DR4, note sur la monnaie, n. d., n. s., 12 p. dactylogr.
  • 25 Voir L. Le Van-Lemesle, L’enseignement de l’économie politique en France, 1860-1939, thèse de docto (...)

14La stabilisation Poincaré qui amorce une révision sur la défense d’un franc fort met en lumière le rôle et les doctrines qui sous-tendent alors l’action du Mouvement général des fonds. Les analyses du débat sur la valeur du franc instauré entre le gouvernement, les autorités monétaires et les milieux industriels et financiers ont fait apparaître clairement un clivage entre les partisans de la réévaluation (les banquiers, R. Poincaré) et les tenants de la dévaluation (la Banque de France, le Mouvement général des fonds et les industriels)18. Les travaux historiques permettent de déceler le rôle essentiel joué par Clément Moret, directeur du Mouvement général des fonds, auprès de Raymond Poincaré. Sa fameuse note sur l’urgence de la réforme monétaire du 3 juin 1928 aurait permis à R. Poincaré d’arracher l’accord de ses ministres sur la stabilisation19. Signalons également que Jacques Rueff, alors chargé de mission au cabinet de Raymond Poincaré, se voit confier par le ministre en novembre 1927 un rapport sur la détermination du taux de stabilisation du franc en fonction des salaires20. Mais les historiens ont également souligné le poids non moins important du gouverneur de la Banque de France, Emile Moreau, et de son entourage, qui résistent aux régents de la Banque comme à Poincaré21. Les autorités monétaires se retrouvent ainsi côte à côte pour persuader Poincaré de ne pas réévaluer le franc. Deux notes, l’une émanant de Pierre Quesnay, alors directeur des Études économiques de la Banque, l’autre de Wilfrid Baumgartner, chargé de mission au Mouvement général des fonds, et signée de Clément Moret, exposent les arguments des deux institutions22. S’insérant tardivement dans les débats qui animent le milieu politico-financier, la note rédigée par le jeune chargé de mission Wilfrid Baumgartner en juin 1928 donne un aperçu de la doctrine qui sous-tend l’engagement du Mouvement général des fonds en faveur de la stabilisation : « En consacrant la valeur du franc, elle consolidera la base de l’équilibre économique et financier qui s’y établit peu à peu. Elle favorisera donc l’effort d’assainissement entrepris par l’État et les producteurs. Le développement d’un pays dépend avant toute chose de la stabilité de son unité monétaire »23. La dévaluation ne se justifie que si elle s’accompagne d’un effort de redressement financier. Il ne s’agit donc pas d’opérer une dévaluation compétitive, mais de prendre en considération des aspects économiques internes. Plus qu’une mesure monétaire, la stabilisation est un préalable à la croissance, qu’elle doit restaurer. Mais il n’est pas question ici de choix entre monnaie et croissance : la priorité donnée à la monnaie sur les autres agrégats reste un dogme bien ancré. La conception apparaît plus clairement encore dans une note du Mouvement général des fonds sans doute rédigée par Baumgartner à la même époque : « La monnaie en effet n’est qu’un signe et une mesure ; il y a derrière elle des réalités économiques et budgétaires qu’il est absolument impossible d’oublier»24. La monnaie, reflet de l’économie, voire sa résultante ? Cette notion, qui apparaît bien moderne pour l’époque, s’inscrit en réalité dans le renouveau du courant libéral des années du premier après-guerre qui domine alors les courants de la pensée économique, dont Charles Rist est l’un des maîtres à penser, mais aussi un expert écouté25.

  • 26 Selon l’expression d’A. Sauvy, Histoire économique de la France entre les deux guerres, vol. 1, 2e (...)
  • 27 Voir K. Mouré, La politique du franc Poincaré, op. cit, et P. Villa, Monographies d’économétrie. Un (...)

15Si le Mouvement général des fonds se range parmi les partisans de la stabilisation, et si tant est que l’on puisse considérer rétrospectivement cette mesure comme « un îlot de raison dans un océan d’erreurs »26, l’on ne peut conclure, en comparaison avec les autres institutions françaises impliquées, à une pensée spécifiquement moderne de la direction en charge de la trésorerie ainsi qu’à une action particulièrement novatrice de sa part. Celle-ci s’inscrit, on l’a vu, dans un mouvement plus large qui touche l’« establishment » financier public et privé, qui tend à se garder du déficit budgétaire et de l’inflation, au prix de la dévalorisation monétaire. Rappelons que la réussite de la stabilisation Poincaré est due en grande partie à sa politique budgétaire restrictive27... Soulignons également que le Mouvement général des fonds n’a pas intérêt, du point de vue de sa trésorerie, à une réévaluation du franc qui revaloriserait sa dette interne et dévaloriserait ses avoirs en devises, alors que le versement des réparations allemandes lui donne une position extérieure créditrice.

  • 28 AWB, BA 10, DR4, note du directeur pour le ministre du 5 novembre 1929, et DR 7, note du directeur (...)
  • 29 AWB, 1 BA 11, DR 1, note du directeur pour le ministre sur l’outillage national du 15 février 1932, (...)
  • 30 AWB, BA 10, DR 7, note du directeur, signée Farnier, fin 1929, 12 p. dactylogr.
  • 31 Id.

16Dans la même optique de défense de l’équilibre budgétaire, la doctrine du Mouvement général des fonds tout au long de la période de l’entre-deux-guerres s’explique aisément lorsqu’il s’agit de prendre position en faveur de telle ou telle mesure de politique économique et financière. La lecture des archives est à cet égard révélatrice : le point de départ et la conclusion des nombreuses notes envoyées au ministre sont justifiés par la situation de la trésorerie publique. Ainsi le directeur du Mouvement général des fonds émet-il des réserves sur le financement par le Trésor du plan d’outillage national, en 1929 puis en 1931, en raison du prélèvement important sur les ressources du Trésor, qui ne s’appuie pas sur des principes orthodoxes28. Lorsque les difficultés de trésorerie se feront sentir quelques années plus tard, le directeur sera beaucoup plus vigoureux dans ses mises en garde29. N’est-ce pas le signe que le Mouvement général des fonds agit et réagit aux projets ministériels en fonction de la situation de la trésorerie ? Parallèlement, ses critiques sont continues lorsqu’il s’agit de financer des dépenses à caractère budgétaire, et donc définitives. Ainsi serait-il selon lui « illogique et dangereux de faire face aux travaux de fortification de la frontière de l’Est au moyen de nos disponibilités actuelles. Ces dernières ne sauraient davantage être consacrées à l’octroi d’avances aux communes, établissements publics ou institutions de crédit »30. Plus encore qu’un souci pour la trésorerie se manifeste ici une doctrine d’orthodoxie financière selon laquelle les dépenses budgétaires doivent être couvertes par des ressources budgétaires, c’est-à-dire fiscales ou d’emprunt à long terme et non par des ressources d’emprunt à court terme, qui en raison de leur caractère aléatoire et provisoire ne sauraient être affectées à des dépenses définitives et durables. « Semblables infractions aux principes d’une saine politique financière ne manqueraient pas d’être interprétées comme l’indice d’un retour aux pratiques qui conduisent au déficit budgétaire et à la dépréciation de la monnaie »31 ; la phrase du directeur en dit long sur la pensée orthodoxe qui anime alors le Mouvement général des fonds, le souci récurrent d’équilibre budgétaire.

  • 32 AWB, 1 BA 13, DR 1, note pour le ministre signée du directeur, émanant du bureau C (opération de tr (...)
  • 33 R. Frankenstein, Le prix du réarmement français 1935-1939, Paris, Publications de la Sorbonne, 1982 (...)
  • 34 P.-C Hautcoeur, « Surévaluation ou crise de confiance ? Taux d’intérêt et Grande Dépression en Fran (...)

17Alors que la France est entrée dans la Grande Dépression en 1931, que le déficit budgétaire se creuse, entraînant un regain de tension sur la trésorerie, le Mouvement général des fonds réitère ses conseils sur le nécessaire équilibre budgétaire, condition sine qua non à ses yeux d’un retour à la confiance et du maintien du crédit public. Loin d’être le seul fruit d’un dogme libéral, la défense de l’équilibre budgétaire repose en fait sur un raisonnement qui établit un lien fonctionnel entre l’équilibre budgétaire, le crédit public et l’aisance de trésorerie, et qu’il décrit clairement lui-même : « Le fonctionnement de la trésorerie dépend uniquement du maintien du crédit public, lequel dépend essentiellement de l’équilibre du budget. [...] Un pays comme le nôtre doit comprendre que pour sauvegarder son crédit et sa monnaie, il doit s’attacher sans retard à assainir définitivement ses finances »32 Le poids de l’emprunt dans les ressources du Trésor ne fait qu’accroître sa dépendance à la bonne tenue du crédit public, notion fondamentale dans l’esprit des hauts fonctionnaires en charge de la trésorerie de l’époque. Le crédit public, synonyme de la confiance en l’État et en sa politique financière, assure un apport régulier de ressources pour le Trésor, à l’heure où la dette flottante croît dangereusement et nécessite un renouvellement fréquent des appels à l’épargne. Or, face à des années de déficit budgétaire, le Mouvement des fonds doit se résoudre à utiliser des moyens de financement peu orthodoxes et surtout discrets pour préserver la confiance en l’État. Robert Frank et Michel Margairaz en ont donné quelques exemples significatifs pour la décennie des années trente, le directeur du Mouvement général des fonds, W. Baumgartner préférant « les accommodements utiles » aux recours trop voyants pour résoudre les crises de trésorerie successives de 1934 et 193633. En définitive, il semble bien qu’à l’époque le recours à ces moyens de financement contestables ait accru la défiance envers l’État34. L’apparente orthodoxie est sauve, mais les pratiques sont bel et bien entrain d’évoluer face aux nécessités.

18Cependant, si la direction du Mouvement général des fonds s’attache au lien entre équilibre budgétaire et monnaie, elle ne semble pas alors considérer les moyens inflationnistes de financement du budget comme étant la cause de la défiance envers la monnaie. Seul compte l’équilibre budgétaire, qui n’est pas distingué de l’équilibre de la trésorerie. Son dogme est plus ancré encore que celui de la stabilité monétaire.

  • 35 Voir R. Kuisel, Le capitalisme d’État..., op. cit.
  • 36 P. Saly, « Dépenses publiques et évolution du franc 1926-1938 », in Du franc Poincaré à l’Ecu. op. (...)

19On notera également que la direction ne mentionne pas la solution du recours à l’impôt plutôt qu’à l’emprunt pour équilibrer le budget, suivant ainsi la ligne politique du moment, réticente à toute augmentation de la pression fiscale35. Dans une ligne de pensée que l’on peut considérer comme libérale, il s’agit de réduire les dépenses publiques plutôt que de les financer par un accroissement de la fiscalité. Comme le dit Pierre Saly, « pendant ces années pré-keynésiennes, la dépense publique n’était encore qu’une variable résiduelle de l’équation économique. La véritable main invisible qui en modifiait les paramètres était la monnaie »36.

20Face aux nouvelles fonctions d’intervention économique que le Mouvement des fonds se voit attribuer depuis la grande Guerre, cette attitude résolument orthodoxe sur le principe mais fluctuante dans la pratique, se vérifie également.

C. LES NOUVELLES CHARGES ISSUES DE LA GUERRE PUIS DE LA GRANDE DÉPRESSION

  • 37 W. Baumgartner, « Le Trésor », in L. Febvre (dir.), L’encyclopédie française, chapitre : l’argent, (...)
  • 38 M. Margairaz, L’État, les finances..., op. cit., p. 96.
  • 39 Id. M. Margairaz relate précisément la naissance et les vicissitudes du ministère de l’Économie nat (...)
  • 40 Intervention de J. Rueff in Les directeurs de ministère en France xixe-xxe siècle, Genève, Librairi (...)
  • 41 J. de Fouchier, « Le rôle de l’inspection générale des Finances dans l’administration française », (...)

21« Il est dans [le] rôle [du Trésor] d’être le banquier du budget ordinaire mais aussi extraordinaire ou des budgets des collectivités publiques. Mais il faut que la période soit opportune ». Tel est le rôle défini par W. Baumgartner dans son article sur le Trésor paru en 1935 dans l’Encyclopédie française37 et qui nous paraît significatif de l’évolution des attributions de la direction depuis la première guerre mondiale comme de la prudence de son engagement dans l’économie. Or l’accroissement de l’intervention de l’État dans l’économie qui se manifeste par l’augmentation des dépenses publiques dans la PIB (voir p. 4), s’est notamment traduit par un développement des attributions du Mouvement général des fonds dans ce domaine. À côté des avances aux chemins de fer, redéfinies par une nouvelle convention en 1921, se multiplient les prises de participations publiques qui sont soumises à la tutelle du Mouvement général des fonds. La Grande Dépression entraîne un regain de l’intervention de l’État, via les grands travaux, le logement, les interventions sur les marchés agricoles, mais aussi le soutien aux banques et aux entreprises en difficulté. Le secteur public s’étend, non par volontarisme mais sous la pression de la nécessité, par des prises de participation du Trésor dans les compagnies de transport aérien (Air France) et maritime (Compagnie générale transatlantique). M. Margairaz a chiffré les charges de trésorerie d’intervention économique et sociale à 45 % des charges totales de trésorerie (déficit budgétaire exclu)38. En 1935, la création d’une Agence comptable des participations au sein des Finances et le vote d’un décret-loi régissant les droits de gestion et de contrôle de l’État marquent le besoin d’organiser un secteur en développement. L’avènement du Front populaire entraîne une première vague de nationalisations, dont certaines sont dues aux engagements financiers croissants de l’État, comme la création de la SNCF en 1937. On relèvera la naissance de sociétés nationales de construction aéronautiques, SNCASE et SNCASO, dont la tutelle échoit également au Mouvement général des fonds. La réforme de la Banque de France et la création de la Caisse nationale des marchés de l’État, toutes deux en 1936, sont les premiers signes d’une volonté d’intervenir dans le domaine du crédit. Ces vagues successives d’intervention publique, si elles obéissent à des motivations différentes entre 1920 et 1936, ont pour conséquence de canaliser vers le Trésor une grande partie du secteur industriel public et pour cause : les avances du Trésor à ces multiples sociétés en ont fait le tuteur obligé, censé contrôler l’emploi de ses fonds. La direction dispose ainsi dès 1921 d’un bureau chargé des relations financières avec les compagnies de chemins de fer, puis avec la SNCF. Avant les premiers pas du ministère de l’Économie nationale en 193639, « les fonctions du ministère de l’Économie étaient remplies, toutes proportions gardées, par la direction du Mouvement général des fonds », estime Jacques Rueff rétrospectivement40. Jacques de Fouchier ne dit pas autre chose lorsqu’il décrit le ministère des Finances en 1939 comme « le ministère touche-à-tout »41.

22Mais l’intervention reste limitée, conjoncturelle et soumise aux disponibilités de la trésorerie, comme le dit bien l’article de Baumgartner et comme le rappellent régulièrement les notes émanant de la direction au fil des années. Le Trésor ne doit en aucun cas financer de budget extraordinaire si des ressources définitives n’ont pas été votées en contrepartie. Face à ce libéralisme tempéré et à cette orthodoxie financière proclamée, les contraintes conjoncturelles et politiques l’obligent néanmoins à recourir à des financements inflationnistes et à l’emprunt pour faire face aux demandes des politiques. Entre le discours et la réalité, le Mouvement général des fonds se trouve ainsi parfois en porte-à-faux avec ses propres doctrines : serait-ce le début d’une conversion née sous l’emprise de la nécessité ou le signe d’une souplesse d’adaptation aux contraintes politiques et économiques ?

23Partant de ces éléments, les prises de position des experts de la direction sur la déflation de 1935, puis la dévaluation de 1936 s’expliquent-elles pour autant ?

  • 42 M. Margairaz, L’État, les finances et l’économie..., op. cit., p. 69.
  • 43 Id., p. 79.
  • 44 Voir K. Mouré, « La perception de la crise par les pouvoirs politiques », Le Mouvement Social, n° 1 (...)
  • 45 AWB, 1 BA 14, DR7, note du 23 mai 1935 pour le ministre au sujet de la situation monétaire et finan (...)
  • 46 Dans son article « Les inspecteurs des Finances et la défense du franc », Du franc Poincaré à l’Ecu (...)

24Au sein de la nombreuse littérature sur la déflation de 1935, le ralliement du Mouvement général des fonds à la déflation est mis en évidence par plusieurs historiens. Pour M. Margairaz, les hauts fonctionnaires du Mouvement général des fonds et du Budget auraient incité le gouvernement à renouer avec les pratiques déflationnistes en mars 193542. Cependant, bien que représentée par Jacques Rueff au Comité des experts créé par Pierre Laval en juin de la même année, la direction du Mouvement général des fonds n’a qu’un rôle secondaire dans la décision et la mise en œuvre, confiée à Yves Bouthillier, directeur du Budget43. La position personnelle du directeur du Mouvement général des fonds, W. Baumgartner, semble en tout cas marquer un ralliement progressif et raisonné à la déflation44. Résignation et pragmatisme, ou dogme libéral ancré dans les mentalités ? Si la note du directeur de mai 1935 sur la situation monétaire et financière reprend les mêmes antiennes sur les causes budgétaires des désordres monétaires, les mesures de redressement interne ne suffiront pas à ses yeux à rétablir la confiance dans la monnaie. Pour W. Baumgartner, « il serait désirable qu’elles fussent accompagnées de mesures de restauration économique et surtout qu’intervint un accord de stabilisation des monnaies anglo-saxonnes. Il reste que pour rétablir la confiance et partant le crédit public [...], il est essentiel de procéder à l’ajustement des dépenses et des ressources. C’est là une œuvre dont il ne m’appartient pas de définir les modalités mais dont je dois souligner le caractère indispensable et urgent »45. Selon que l’on s’attache à la première ou à la seconde phrase de la note du directeur, la position du Mouvement général des fonds peut être interprétée différemment. Mais il nous semble que la conclusion tire vers des solutions purement internes d’ajustement, qui ont montré leur limite et ont pu être désavouées a posteriori46.

  • 47 R. Frankenstein, Le prix du réarmement..., et O. Feiertag, Wilfrid Baumgartner..., op. cit.
  • 48 K. Mouré l’a largement démontré. Voir « La perception de la crise par les pouvoirs politiques », Le (...)
  • 49 R. Frankenstein analyse en détail les positions de J. Rueff et sa détermination à limiter les dépen (...)

25R. Frankenstein puis O. Feiertag ont expliqué comment W. Baumgartner est passé du refus de la dévaluation en 1933 à son acceptation en 193647. La dévaluation entraînant les fuites de capitaux, et donc la faillite de l’État, apparaît en 1933 impensable au garant du crédit public. Il ne faut pas oublier que les attributions monétaires et financières du Mouvement général des fonds commandent alors étroitement ses doctrines et que le consensus des décideurs administratifs et politiques s’est fait jusqu’en 1936 sur la défense du franc et la réduction des finances publiques48. La direction reste de ce point de vue dans la même vision orthodoxe jusqu’à l’échec patent de la déflation. En mars 1936, il semble que le directeur du Mouvement général des fonds se soit résigné à la dévaluation par pragmatisme et en raison de l’échec de la déflation. Cependant, après la chute du gouvernement Blum et le départ de Baumgartner du Mouvement général des fonds en novembre 1936, le nouveau directeur Jacques Rueff n’a de cesse de vouloir limiter le déficit budgétaire et poursuit ses tendances déflationnistes jusqu’à son départ en septembre 193949. Ces rapides changements de position d’un mois à l’autre peuvent a priori étonner. Ils révèlent un relatif décalage entre les positions des deux directeurs successifs, mais s’expliquent si l’on prend en considération les priorités du Mouvement général des fonds et son caractère fondamentalement pragmatique et « court termiste ».

26En définitive, l’orthodoxie du Trésor apparaît largement entamée par les réalités du moment (crises économiques et financières, dépréciation monétaire, nécessité du réarmement). Cette position plus ou moins rigide suivant la personnalité des directeurs en place, masque des attitudes beaucoup plus pragmatiques, conditionnées par une préoccupation majeure, qui domine la période : l’équilibre budgétaire, qui fonde la confiance dans l’État des épargnants et des capitaux et qui assure ainsi la stabilité monétaire. Le pragmatisme prévaut ainsi lorsqu’il s’agit de combler les trous de la trésorerie avec des expédients ou des moyens inflationnistes mais le dogme de l’équilibre budgétaire est bien ancré, au Mouvement général des fonds comme dans le reste des décideurs politiques et administratifs : au cœur de la dépression, il est jugé bon de dévaluer pour rétablir l’équilibre budgétaire ou bien encore d’équilibrer le budget pour favoriser la reprise...

27La pratique du Trésor, si mouvante qu’elle soit à travers ses fluctuations de « doctrines », laisse apparaître une constante : elle n’est pas dénuée d’arrières pensées politiques.

D. QUELLE INFLUENCE ET QUEL RÔLE DANS LA DÉFINITION DES POLITIQUES PUBLIQUES ?

  • 50 H. Clerc, Le beau métier, op. cit., p. 143. Souligné dans le texte.

28« Nous faisons notre métier, une espèce de déformation professionnelle, mais celle-ci, salutaire, nous donne ce désintéressement que vous raillez... Et aussi le sentiment que nous avons d’exercer un pouvoir, le vrai pouvoir, celui qui dure. La foule ne s’y trompe pas qui parle de la toute-puissance des bureaux », déclare A. Barrail, directeur de la trésorerie, dans Le Beau métier d’Henri Clerc50.

  • 51 R. Frankenstein, Le prix du réarmement..., op. cit., M. Margairaz, L’État, les finances..., op. cit (...)
  • 52 K. Mouré, La politique du franc Poincaré..., op. cit.

29Pour être complète et pertinente, l’analyse des prises de position du Mouvement général des fonds telles que l’on a pu les définir plus haut doit impérativement prendre en compte leur insertion dans les débats et décisions politiques de l’époque. Ceci permet en effet à la fois d’expliquer en partie l’évolution des doctrines mais également de mettre au jour sa capacité d’influence auprès des politiques. L’analyse de la littérature existante à travers ce prisme laisse le lecteur perplexe, tant les interprétations de son poids sont divergentes d’une étude à l’autre. Ceci apparaît dans les débats sur la dévaluation et l’ouverture des frontières. Tandis que R. Girault et R. Frank accordent aux experts du Mouvement général des fonds (E. Monick) un rôle dans le choix de la dévaluation de 1936, M. Margairaz minimise l’influence de leurs propositions ou initiatives, qui n’auraient été acceptées par les politiques que dans la mesure où elles convergeaient avec leurs projets51. Pour K. Mouré, il est clair que les hauts fonctionnaires du Mouvement général des fonds exercent une influence dans l’élaboration de la politique, « mais toujours à un niveau de subordination, en tant que conseillers pour des décisions de nature d’abord politique »52. Dans leur appréciation divergente, les historiens de la période marquent cependant un point commun : ils centrent leur analyse sur le Mouvement des fonds, qui apparaît bel et bien alors comme un pôle d’expertise et d’influence.

  • 53 O. Feiertag, W. Baumgartner..., op. cit., p. 204.
  • 54 À l’époque, J. Rueff est déjà connu pour sa pensée libérale ; ses premiers travaux économiques date (...)
  • 55 Voir les travaux de R. Frankenstein, M. Margairaz et K. Mouré, op. cit.
  • 56 Intervention de J. Rueff in Les directeurs de ministère..., op. cit., p. 134-135.

30Les conditions de nomination et de départ des directeurs du Mouvement général des fonds livrent également quelques enseignements. Si W. Baumgartner, maintenu sous le Front populaire, part sous la pression d’une campagne de presse dénonçant sa collusion avec les intérêts privés, il semble bien qu’il ait été considéré comme « la victime expiatoire d’un pouvoir administratif dont il apparaissait à juste titre le symbole »53. L’arrivée de Jacques Rueff montre la continuité des profils nommés à ce poste : un membre du sérail, issu du Mouvement général des fonds, inspecteur des Finances et théoricien libéral connu54, nommé par un gouvernement socialiste. Or, l’homme apparaît comme le véritable acteur de la politique financière menée entre la fin de 1936 et 193955 ; pour lui, « ce qui caractérisait les rapports entre le ministre des Finances et son directeur du Mouvement général des fonds, c’était pour celui-ci une grande liberté de propos »56. Comment le gouvernement socialiste a-t-il pu accepter des positions si orthodoxes ? Sans doute a-t-il sous-estimé le poids et le rôle d’un directeur du Mouvement général des fonds et Vincent Auriol ne s’en est-il rendu compte que tardivement : Jacques Rueff est menacé de révocation de ses fonctions en 1937 pour avoir formulé des critiques sur les insuffisances de la gestion de son ministre, et finalement maintenu grâce au renversement du cabinet Blum.

  • 57 Voir N. Carré de Malberg, « Les attachés financiers en 1938 – technocrates ou techniciens ? – et la (...)
  • 58 K. Mouré, « Le ministère des Finances et la parité du franc 1926-1936 », Études et documents IV, Co (...)

31Les convergences entre experts et politiques sont plus difficiles à analyser : s’agit-il de convergences en amont ou en aval ? Le Mouvement général des fonds suit-il le mouvement politique ou bien participe-t-il à la définition des mesures ? Sans pouvoir répondre dès à présent sur cette question essentielle du rôle stratégique d’une administration, de l’indépendance et de la neutralité des hauts fonctionnaires, nous pouvons cependant établir que la définition de ces rapports, loin d’être simple et linéaire, ne peut être réglée de manière définitive et globale. Elle varie d’une conjoncture à l’autre, d’un gouvernement à l’autre, mais aussi d’un directeur à l’autre. W. Baumgartner se montre ainsi plus circonspect dans ses observations au ministre que son successeur, faisant montre d’un libéralisme tempéré par une logique de fonction et un pragmatisme qui le pousse au réalisme. On notera seulement que les nombreuses notes adressées au ministre par le Mouvement général des fonds mettent au jour sa volonté, souvent couronnée de succès, de jouer un rôle, que sa position de carrefour entre la monnaie et les finances publiques autorise. Durant cette période, on remarquera que les initiatives et les positions les plus tranchées et peut-être les plus suivies du Mouvement général des fonds sont celles qui touchent aux questions extérieures. Ainsi le rôle d’Emmanuel Monick, attaché financier à l’ambassade de Washington de 1930 à 1934 puis à Londres entre 1934 et 1940, est-il relevé par plusieurs historiens. Si l’on retient que Jacques Rueff suit également la filière finances extérieures au sein du Mouvement général des fonds, il apparaît que celle-ci offre une position privilégiée pour la prise d’initiatives et la défense de positions propres au Mouvement général des fonds57. Elle explique également comment leur connaissance des expériences menées à l’étranger a pu convaincre ces hauts fonctionnaires de la nécessité d’une dévaluation ou bien encore d’une ouverture de l’économie française à l’étranger et, partant, d’une certaine liberté de pensée et de parole58. On trouve ainsi dans cette filière Jean de Largentaye, inspecteur des Finances, qui sera le premier traducteur de la Théorie générale de Keynes, parue en français en 1942.

32Ces quelques exemples relevés parmi les recherches les plus récentes ne permettent pas de donner une vision définitive et complète du rôle du Mouvement général des fonds, d’autant qu’une poignée d’inspecteurs des Finances ne représente pas l’ensemble de la direction. Mais ils dessinent visiblement l’image d’un Mouvement général des fonds prestigieux et déjà influent.

33La lecture des dossiers de personnel des rédacteurs entrés au Mouvement général des fonds dans ces années donne un autre aperçu des rapports entre administration et politique : quelques dossiers révèlent en effet l’intervention d’hommes politiques en faveur de candidats au concours du rédactorat. Loin d’être cachées, ces pressions sont consignées dans les dossiers de carrière, comme si le nom du bienfaiteur pouvait assurer une progression de carrière... Bien que minoritaires, ces interventions en disent long sur l’indépendance et la neutralité proclamées de l’administration de l’époque.

E. LA JEUNE ÉCOLE DU TRÉSOR ?

34En brossant à grands traits ce portrait du Mouvement général des fonds entre les deux guerres, il est certain que des pans entiers de l’héritage restent inconnus : quelles relations entretient-il avec la Banque de France, avant et après la nationalisation de 1936 ? Quels sont ses rapports avec les banques ? En l’état actuel des recherches, il n’a pas été possible d’aborder ces questions. Le visage de la direction se dessine cependant assez distinctement sur ces deux décennies. Entre 1920 et 1939, elle a su évoluer dans ses doctrines et ses attributions au gré des événements qui ont rythmé la période : la stabilisation Poincaré, la grande crise, la déflation, le Front populaire, les dévaluations. De l’orthodoxie classique, elle garde les principes selon lesquels l’équilibre budgétaire est la condition de la stabilité monétaire et du crédit public, et qu’aux dépenses définitives doivent correspondre des ressources définitives. En 1936, le ralliement progressif du directeur à la dévaluation s’explique par son pragmatisme face à l’échec de la déflation, l’expérience ayant fait évoluer sa doctrine. Mais son successeur n’aura de cesse de faire prévaloir ses positions déflationnistes jusqu’en 1939. En revanche, le Mouvement général des fonds s’est fait constamment le chantre de l’ouverture des frontières, s’insérant ainsi dans le groupe des « austéro-libéraux » défini par M. Margairaz. Mais soulignons qu’il s’agit là de la filière finances extérieures ; les responsables des aspects internes de la gestion du Trésor ne bénéficient sans doute pas de cette vision élargie et ouverte conférée par l’expérience internationale ni d’une éventuelle imprégnation des courants de la pensée économique anglo-saxonne.

  • 59 Le témoignage de W. Baumgartner intervint lors de la soutenance de thèse de J.-N. Jeanneney, Franço (...)

35Aussi la définition a posteriori d’une « jeune école du Trésor », censée représenter la modernité au sein du ministère des Finances face à la « vieille école des budgétaires », identifiée par Poincaré et Caillaux, ne nous paraît-elle pas probante. Lancée par W. Baumgartner en 197559, la formule qui a fait florès auprès de certains historiens, doit être relativisée. Dans quels domaines le vénérable Mouvement général des fonds serait-il plus moderne que la jeune direction du Budget, née en 1919 ? L’engagement du Mouvement général des fonds en faveur de la stabilisation Poincaré, qui s’appuie sur une politique budgétaire classique, ne saurait opposer les deux écoles sur le terrain de la modernité. Serait-ce parce que la direction du Budget, dans une logique de fonction tout à fait légitime, a soutenu plus ardemment la déflation que le Mouvement général des fonds qu’elle semble à peine sortie des limbes, déjà désuète et conservatrice ? Au regard de l’action continue de J. Rueff en faveur de la déflation, ce jugement apparaît fondé sur une reconstruction sélective de la réalité. Enfin, que la jeunesse et la modernité du Mouvement général des fonds s’appuient sur un recrutement et sur une culture administrative différents de ceux du Budget reste encore à prouver. En l’état actuel des travaux, il semble prématuré de trancher de manière catégorique la question de la modernité du Mouvement général des fonds dans l’entre-deux-guerres et de la fonder sur une comparaison avec le Budget. Sans doute W. Baumgartner a-t-il souhaité rectifier la mauvaise image déflationniste laissée par J. Rueff avant la guerre. Plus pertinente, la comparaison avec la Banque de France, qui a pu se montrer plus audacieuse et innovante sur le plan monétaire et financier dans ces années, mériterait une recherche plus approfondie, qui révélerait peut-être une image moins moderne et plus frileuse du Trésor d’avant guerre...

  • 60 R. Kuisel, Le capitalisme et l’État..., op. cit. ; G. Brun, Techniciens et technocraties en France, (...)
  • 61 L. Tron, inspecteur des Finances, promotion 1930, n’a pas travaillé au Mouvement des fonds avant 19 (...)

36Au demeurant, les hauts fonctionnaires du ministère des Finances s’affichent bel et bien en retrait des mouvements de réformes qui ça et là naissent dans des milieux divers, ceux des techniciens, des syndicalistes, des politiques, voire des économistes, dont la floraison des réflexions dans les années 1930 n’est plus à démontrer60. Hormis Ludovic Tron et Jean Saltes61qui font partie du cabinet de Vincent Auriol en 1936, aucun inspecteur des Finances n’a participé de près ou de loin à leur élaboration ou à leur mise en œuvre, notamment en matière d’intervention économique de l’État. La modernité éventuelle du Mouvement général des fonds, resté à l’écart du groupe des décideurs proprement politiques, doit ainsi être ramenée à de justes proportions. L’évolution de ses doctrines marque plutôt son insertion dans les courants de la pensée économique de l’époque, qui eux-mêmes évoluent au fil des crises, et un contraste important entre la période Baumgartner et celle de Rueff, l’un représentant le haut fonctionnaire pragmatique, souple, l’autre offrant une image doctrinale, orthodoxe jusqu’à la rigidité.

37À la veille de la guerre, le prestige du Mouvement général des fonds semble établi, grâce à la qualité de son recrutement et à la place stratégique que lui confèrent ses attributions, qui lui permettent de prodiguer des conseils au ministre et de bénéficier auprès de lui d’un accès privilégié. Les turbulences monétaires et financières n’ont fait que renforcer son poids : plus que par sa « modernité », c’est en raison de ses qualités d’expertise et des responsabilités qu’il endosse que le Mouvement général des fonds développe son assise. Ses structures se sont tardivement et partiellement adaptées au développement de ses activités, le Mouvement général des fonds se situant dans ce domaine dans la moyenne des autres directions du ministère.

38Du point de vue de notre angle de recherche, quelques éléments de réponse peuvent être apportés. Au regard de la place occupée alors par le Mouvement général des fonds auprès des ministres, quelle que soit leur appartenance politique, il apparaît clairement que la direction cherche à rester dans la mouvance politique, parfois au prix de révisions doctrinales et grâce à sa souplesse d’adaptation et à la qualité de son expertise, qui prend de l’importance en ces temps de turbulences monétaires et financières. Les principes plient au gré de la réalité et les multiples à-coups de l’entre-deux-guerres permettent l’émergence de nouvelles pratiques, en attendant la naissance de nouvelles orthodoxies, voire la définition de « doctrines » propres au Trésor.

II. LA DIRECTION DU TRÉSOR ENTRE ATTENTISME ET INNOVATIONS 1940-1944

39En matière d’histoire économique et financière comme en matière d’histoire de l’administration des Finances et de l’Économie, la période de la guerre et de l’occupation a été largement défrichée par la thèse de M. Margairaz qui a heureusement posé des bases de réflexion solides et permis de chasser l’idée répandue d’une période parenthèse de l’histoire de France. Afin d’approfondir certains aspects propres à la direction du Trésor correspondant aux problématiques définies, une demande de consultation du pelurier du directeur pour cette période a été déposée, laquelle n’a pas abouti. Les récentes ouvertures d’archives à la commission Mattéoli sur la restitution des biens juifs permettront peut-être à l’avenir une libéralisation des consultations. Pour le moment, l’analyse de cette période doit se contenter de quelques archives à caractère technique et de quelques rares archives orales pour tenter de définir l’héritage d’un passé proche mais encore brûlant. La question du rapport au politique, du rôle des experts dans la mise en œuvre de la politique vichyste, reste inévitablement en suspens.

A. LA RÉORGANISATION DES FINANCES ET LA NAISSANCE DE LA DIRECTION DU TRÉSOR

  • 62 Voir les souvenirs de P. Baudouin, Neuf mois au gouvernement, Paris, La Table ronde, 1948.
  • 63 H. Du Moulin de Labarthète, Le temps des illusions, Souvenirs, juillet 1940-avril 1942, Genève, Les (...)
  • 64 Témoignage de P.-P. Schweitzer, entretien biographique avec A. Georges-Picot, entretien n° 3, casse (...)
  • 65 À l’image d’autres ministères. Sur ce sujet, voir M.-O. Baruch, Servir l’État français, l’administr (...)

40Après une période d’errance à travers la France62, les services du ministère des Finances s’installent avec le reste du gouvernement à Vichy en juin 1940. Logés à l’hôtel Carlton, avec ceux de la Justice63, les bureaux tentent de s’organiser tant bien que mal dans ces locaux pour le moins impropres au travail administratif64. Dès juillet 1940 est décidée la réinstallation à Paris d’une partie des services du ministère des Finances65 Les services du Trésor sont répartis selon deux échelons administratifs, le plus important à Paris, l’autre à Vichy, qui communiquent par courrier, le directeur et le directeur adjoint étant situés à Paris. Au-delà des péripéties de l’adaptation de la vie administrative aux contraintes de l’Occupation, se décide alors une réorganisation importante du ministère des Finances, qui touche particulièrement le Trésor.

  • 66 Sur ce sujet, voir M. Margairaz, L’État, les finances..., op. cit., chap. XVI.
  • 67 Les secrétaires généraux existaient déjà avant 1914. En 1920, la direction du Personnel et du Matér (...)

41C’est en effet par la loi du 30 août 1940 qu’est profondément modifiée la structure du ministère, qui s’insère dans un vaste mouvement de réorganisation administrative66. À l’administration centrale des Finances est agrégée une nouvelle administration économique, au sein du ministère des Finances et des Affaires économiques, l’ensemble étant chapeauté par deux secrétaires généraux, l’un pour les Finances publiques, l’autre pour les Affaires économiques67.

  • 68 La responsabilité en est confiée à M. Couve de Murville, G. Guindey assure la direction de l’antenn (...)

42Le Mouvement général des fonds subit de plein fouet cette réforme. Ses attributions extérieures sont ainsi disjointes du reste de la direction, élevées au rang de direction des Finances extérieures68, et rattachées au Secrétariat général pour les questions économiques. Ses attributions internes sont pour leur part fondues avec celles de la direction de la Comptabilité publique et du service de la Dette publique dans la nouvelle direction du Trésor, qui dépend du Secrétariat général pour les Finances publiques. Derrière le nom prestigieux de Trésor, qui renvoie la direction à ses prérogatives multiséculaires de gardienne des fonds publics et qui marque parallèlement une volonté de rupture avec la IIIe République, se cache en réalité une dilution de ses attributions, comme l’indique l’organigramme suivant :

La direction du Trésor en 1940-1942

La direction du Trésor en 1940-1942

Source : AEF, B 28 217, Cours d’organisation financière 1940, Organisation de l’administration centrale des Finances, 12 p. dactylogr. et Bottin administratif 1942. Les deux sources diffèrent légèrement quant à l’organisation des deux dernières sous-directions. Le service central des réquisitions allemandes n’apparaît qu’en 1942.

  • 69 J. Brunet, inspecteur des Finances (promotion 1924), sous-directeur de la CP entre 1929 et 1935, en (...)

43On est de prime abord frappé par l’explosion soudaine des structures administratives, caractérisée ici par la création des échelons de sous-directions et le volume des bureaux. Cependant, sur les vingt-cinq bureaux de la nouvelle direction du Trésor, seuls quatre sont issus de l’ancien Mouvement général des fonds. Imposante avec ses cinq sous-directions et ses vingt-cinq bureaux, la direction du Trésor s’apparente plus à une administration de gestion que de conception : c’est de loin la plus massive des directions nouvellement créées en 1940. Tirée vers des fonctions de contrôle et d’exécution comptables, elle n’a plus grand-chose à voir avec le Mouvement général des fonds d’avant-guerre. Du point de vue du renouvellement de ses dirigeants, l’évolution est significative. Ainsi la nomination de Jacques Brunet69, ancien directeur de la Comptabilité publique, à la tête de la direction le 4 septembre 1940 renforce-t-elle l’idée d’une dilution des attributions de l’ancien Mouvement général des fonds au sein du nouveau dispositif centré sur les questions comptables. Son adjoint, Pierre Herrenschmidt, sous-directeur à la direction du Budget en 1938, n’est pas non plus issu du sérail du Mouvement général des fonds. Alors que J. Rueff est à la Banque de France et qu’E. Monick est parti à Londres, les Finances extérieures regroupent les têtes prestigieuses du Mouvement général des fonds : M. Couve de Murville et G. Guindey.

  • 70 Y. Bouthillier, Le drame de Vichy, Paris, Plon, 1950, tome II, p. 256. Y. Bouthillier, ancien élève (...)

44Sans doute la réorganisation des Finances, qui consacre le primat des directions économiques sur les directions financières, cherche-t-elle à neutraliser le prestige et l’influence d’une des directions les plus en vue du ministère avant la guerre, qui commençait de développer des activités d’intervention économique. Ainsi le ministre des Finances nommé par le maréchal Pétain, Yves Bouthillier, explique-t-il a posteriori sa réforme : « Pour le ministre des Finances, une direction des Prix intérieurs était, du jour au lendemain, aussi essentielle à la manifestation de son pouvoir, à l’exercice de son office, que la direction du Mouvement général des fonds. Cette vue traçait ma ligne de conduite : compléter sur le champ l’organisation du ministère des Finances par une section de l’économie, qui avec les directions des Prix, des Finances extérieures et du Commerce extérieur serait l’exacte réplique dans le domaine des contrôles économiques intérieur et extérieur des directions du Budget, des Impôts et du Trésor »70.

  • 71 Entretien thématique avec l’auteur, entretien n° 1, cassette n° 1, Comité pour l’histoire économiqu (...)

45Doit-on pour autant suivre François Bloch-Lainé lorsqu’il accuse Yves Bouthillier d’avoir voulu « casser le Mouvement général des fonds », au prétexte qu’il bénéficie alors d’un prestige plus étendu que la direction du Budget dont le ministre est issu71 ? En l’état actuel des recherches, il n’est pas apparu de concurrence et de grande divergence de vue entre les deux directions au cours des décennies précédentes. Mais l’hypothèse d’une guérilla administrative naissante fondée sur des rivalités de carrière n’est pas à exclure. Bien que non confirmés par d’autres sources, ces propos étayent cependant la thèse d’une mise en retrait de la direction. Enfouie dans un appareil administratif économique et financier polycéphale, écrasée par une hiérarchie alourdie d’un nouvel échelon, les secrétaires généraux, la direction du Trésor ne paraît pas en position de force pour prodiguer conseils et recommandations au ministre. Déshabillée de ses fonctions extérieures auxquelles le ministre donne visiblement plus de poids, ne serait-ce qu’en raison de l’Occupation, elle perd une part de ses prestigieuses prérogatives d’avant-guerre.

46Les premiers pas de la direction du Trésor sont donc marqués par une mise en retrait de la part du ministre. Cela ne l’empêche pas d’exercer son rôle d’expert dans la mise en œuvre des politiques monétaires et financières et d’expérimenter de nouvelles pratiques.

B. LES ACTIVITÉS DU TRÉSOR : RÉGLEMENTATION, GESTION ET PROCÉDURE

47L’entrée en guerre de la France, puis l’occupation allemande conduisent les autorités à organiser l’économie de guerre, puis à instaurer le rationnement et à gérer la répartition des biens et des capitaux. M. Margairaz a mis en évidence « l’engrenage dirigiste » instauré dès 1940 par le gouvernement de Vichy, qui, au-delà de la création de structures d’État imposantes, organise une direction de l’économie par les prix. Structures provisoires ou pérennes ? Y. Bouthillier ne serait pas le dernier à vouloir établir durablement des moyens publics d’intervention, mais surtout l’administration fait l’apprentissage de nouvelles pratiques de gestion.

48Quel rôle la direction du Trésor joue-t-elle dans la mise en œuvre de la nouvelle politique économique et financière ? Quels instruments sont instaurés pour y parvenir ? Sur plusieurs plans, la loi ou les nécessités de la gestion apportent au Trésor de nouvelles pratiques.

1. Boucler le circuit.

  • 72 Selon H. Laufenburger, Crédit public et finances de guerre 1914-1944, Paris, Librairie Médicis, 194 (...)
  • 73 Selon l’expression d’Y. Bouthillier, Le drame de Vichy..., op. cit., tome II, p. 54.
  • 74 Y. Bouthillier, Le drame de Vichy..., op. cit., et P. Cathala, Face aux réalités, Paris, éditions d (...)

49D’une guerre à l’autre, « les finances de guerre » sont continûment assurées plutôt par l’emprunt que par l’impôt72, mais les conditions de l’occupation allemande en 1940 ajoutent une forte contrainte financière à la politique instituée par le ministre des Finances : la « triple pompe aspirante »73des frais d’occupation allemande, des accords de clearing et des contrats de livraison avec l’Allemagne oblige les responsables des Finances à mettre en place une politique monétaire dirigiste destinée à défendre coûte que coûte le franc74.

  • 75 On ne sait pas cependant si les responsables de la trésorerie se sont inspirés de l’expérience Scha (...)
  • 76 M. Margairaz, L’Etat, les finances..., op. cit., p. 545.
  • 77 Archives de la Banque de France (ABF), 1 397 1994 03, boîte 103, « Bons du Trésor 1932-1969 », note (...)

50Amorcée durant la Première guerre mondiale en France, instaurée avec succès en Allemagne par le Dr Schacht, la politique du circuit ou « circuit de guerre » conçue comme une arme anti-inflation trouve alors sa pleine et consciente mise en œuvre75. La direction du Trésor est au cœur du système qui fait revenir vers les caisses de l’État les sommes allouées aux frais d’occupation et permet d’éponger les excès de liquidités. Le marché financier rendu « difficile d’accès et plus onéreux », l’épargne reflue vers les caisses publiques grâce aux bons du Trésor, qui ont constitué selon M. Margairaz l’« instrument essentiel de ce drainage systématique » vers le Trésor76. Souscrits par le public, les entreprises mais surtout par les banques, auxquelles ne s’offrent guère d’autres moyens de placement à court terme, les bons du Trésor s’avèrent alors le véhicule privilégié de la fermeture du circuit. Le portefeuille des banques en 1941 se compose ainsi à 80 % de bons du Trésor et à 20 % d’effets commerciaux77. En 1945, les deux tiers des dépôts bancaires sont encore employés en bons du Trésor et en acceptations du Crédit national.

  • 78 H. Maleprade, Le bon du Trésor dans la politique financière moderne (préface de R. Villadier), Pari (...)

51Que le circuit ait été plus ou moins bien bouclé durant les quatre années de l’Occupation ne doit pas occulter le fait qu’il s’est ancré dans les pratiques du Trésor à partir de ces années, consacrant la naissance d’une doctrine propre à la direction du Trésor. Objet d’un ouvrage d’Henri Maleprade, rédacteur au Trésor, préfacé par Raymond Villadier, sous-directeur, le rôle des bons du Trésor et leur efficacité pour satisfaire en toutes circonstances aux besoins de l’État sont mis en évidence78. Pour le rédacteur, le bon du Trésor « présente le gros avantage de pouvoir réussir largement dans notre pays là où d’autres formes d’emprunt plus complexes et plus rigides échouent irrémédiablement ». Du point de vue des fonctionnaires du Trésor, plus qu’un instrument de la politique du circuit, le bon du Trésor, qu’il soit souscrit auprès du public ou dans les banques, est désormais un moyen efficace de capter des ressources pour les besoins de l’État sans recourir aux avances de la Banque de France. De ressource temporaire et exceptionnelle, les bons du Trésor deviennent une technique d’émission continue, qui propose des produits à échéance variable (bons à un, deux ou quatre ans).

2. L’économie dirigée, nécessité de guerre ou nouvelle doctrine ?

  • 79 La direction du Trésor est représentée par P. Herrenschmidt, directeur-adjoint, puis par J. Autissi (...)
  • 80 AEF, fonds Trésor, B 52 742, Dossier SNCA, projet de note manuscrite du ministre des Finances au pr (...)
  • 81 Depuis la convention du 28 juillet 1941 qui a évité à la France la réquisition de ses usines de con (...)

52Du côté des dépenses, de nouvelles structures de financement public nées dans l'entre-deux-guerres connaissent avec l’Occupation et l’organisation de l’économie dirigée un nouvel essor. Le Trésor participe à la nouvelle direction financière par le biais du contrôle des émissions privées de plus de 50 millions de F (loi du 6 août 1941). Ses satellites élargissent leur champ d’intervention. Le Crédit national ne se contente plus de financer les dommages de guerre, mais reçoit la responsabilité de concourir à la constitution ou à l’adaptation de fabrications nécessaires aux besoins du pays. Les lois du 12 septembre 1940 et du 23 mars 1941 l’autorisent à octroyer la garantie de l’État à cette fin, tout comme elles autorisent la Caisse nationale des marchés de l’État à intervenir pour faciliter la trésorerie des entreprises. À côté de la tutelle du ministère de la Production industrielle, le Trésor représente les Finances au sein du Comité d’études de la Caisse des marchés, qui décide de l’attribution des lettres d’agrément79. Le Trésor dispose également de la possibilité d’octroyer la garantie de l’État à des crédits bancaires risqués, comme le lui demandent les banques pour le financement d’un programme de constructions allemandes par des sociétés nationales aéronautiques françaises en 1941. Tout en refusant que l’État accorde sa garantie à « des opérations de crédit relatives à l’exécution de marchés passés par les services allemands avec des industriels français », le rédacteur de la réponse aux banques souligne que « le gouvernement attache une particulière importance à l’exécution des commandes allemandes en raison notamment du surcroît d’activité qu’elles procurent actuellement à l’industrie nationale »80. Très soutenu par le secrétaire général aux Affaires économiques, M. Zaffreya, le dossier est visiblement bloqué d’un côté par la direction du Trésor et de l’autre par les banques qui craignent les risques de bombardement et le risque politique d’arrêt total des fabrications. Ce dossier offre l’exemple des modalités de financement dans lesquelles le Trésor intervient, et met au jour son rôle d’intermédiaire entre banques et industriels mais aussi l’ambiguïté d’une position qui accepte le principe d’un financement de commandes destinées à l’Allemagne mais refuse d’en endosser une partie de la responsabilité81. Mais on ne saurait donner à cet épisode un écho trop important. Le pouvoir de décision se situe alors dans d’autres sphères administratives, entre le ministère de la Production industrielle et la branche économique du ministère des Finances et de l’Économie. Il reste que la tutelle bancaire permet au Trésor d’intervenir dans le jeu des acteurs.

  • 82 Selon l’expression de H. Du Moulin de Labarthète, Le temps des illusions, op. cit., p. 124.
  • 83 Voir à ce sujet H. Rousso, « Les paradoxes de Vichy et de l’Occupation », in P. Fridenson et A. Str (...)

53R. Kuisel a bien montré comment ces années sombres ont permis l’éclosion des mouvements de réformes ébauchés dans les années 1930. Des propositions alternatives à l’ordre libéral irriguent les différents courants planistes qui, d’un côté à Vichy, de l’autre à Alger et à Londres, forment la base réflexive d’un interventionnisme public volontariste. Bien que restés apparemment à l’écart de tous ces mouvements doctrinaux, les hauts fonctionnaires du Trésor ont pu être, bon gré mal gré, imprégnés de ces nouveaux courants de pensée qui dominent la décennie. De nouvelles pratiques liées à l’économie de guerre, comme la multiplication des réglementations bancaires et financières ou bien encore la gestion du circuit, ont peut-être marqué durablement les hauts fonctionnaires du Trésor, du moins ceux fraîchement arrivés. Forgé à l’économie dirigée et à son « déluge réglementaire »82, leur apprentissage de fonctionnaires laissera des traces durables dans l’exercice de leurs fonctions futures. De ce point de vue comme d’autres, Vichy ne constitue certainement pas une parenthèse. Point d’orgue de certaines réformes mûries la décennie précédente, point de départ de réformes structurelles d’importance, le régime respecte également une certaine continuité dans le domaine de la politique monétaire, hantée par la défense du franc et la lutte contre l’inflation, formant l’un des notables paradoxes de la période83.

54Bien que timides, ces premiers pas de la direction du Trésor dans l’octroi de facilités de financement marquent donc le début d’une pratique collective d’un métier de banquier. La progression lente et heurtée du dirigisme économique et financier des années 1930 aux années 1940 touche particulièrement le secteur bancaire qui subit alors une profonde et durable réforme de son organisation et de sa réglementation.

3. Le Trésor dans la nouvelle organisation bancaire.

  • 84 C. Andrieu, La Banque sous l’Occupation. Paradoxes de l’histoire d’une profession, Paris, Presses d (...)

55Au-delà de la nationalisation de la Banque de France, le Front populaire avait d’ores et déjà tenté de réformer l’activité bancaire. À l’initiative du gouvernement, la sous-commission de l’organisation du crédit, présidée par le député socialiste René Brunet, travaille sur deux aspects, la distribution du crédit à l’économie et la réglementation bancaire, mais n’aboutit pas. De même les travaux du Conseil national économique entre 1936 et 1938 sont-ils rapidement enterrés84 La résistance continue des banques à l’« étatisation » du crédit et à la réglementation de leurs activités constitue sans nul doute l’une des raisons premières de l’échec des tentatives. Parallèlement, l’administration des Finances, plus particulièrement le Mouvement général des fonds, apparaît très en retrait de ces mouvements de réformes d’inspiration gouvernementale.

  • 85 Ibid, chap. 6.
  • 86 H. Ardant, alors directeur général de la Société générale, sera le président du Comité d’organisati (...)

56Comme le montre Claire Andrieu, le revirement des banques en 1940 est total85. Si la volonté de protéger le système bancaire français explique partiellement la conversion des banquiers à une organisation centralisée du système, elle n’explique pas cependant leur initiative en matière de réglementation de la profession. Or, selon l’historienne, les textes de 1941 trouvent à l’évidence leur origine dans un projet du 14 septembre 1940 préparé par Henri Ardant86. Quel a été le rôle du ministre des Finances et du Trésor dans l’élaboration de ce texte ? Faible, si l’on en croit l’historienne, car le commissaire du gouvernement désigné pour participer aux travaux du Comité d’organisation provisoire des banques (COPB) est alors René Villard, premier sous-gouverneur de la Banque de France, proche d’Yves Bouthillier. À ce moment-là, la direction du Trésor n’est pas représentée au Comité d’organisation.

57Les voies tracées par Claire Andrieu permettent de déceler le rôle prépondérant des banquiers, d’une part, de la Banque de France, d’autre part, dans l’élaboration des lois de 1941. L’Institut d’émission réussit à élargir les responsabilités de la Commission de contrôle des banques, présidée par le gouverneur de la Banque de France, et assumée par le président du Comité d’organisation ainsi que par le directeur du Trésor. Hormis cette répartition duale des pouvoirs entre le Comité et la Commission de contrôle des banques, les principales dispositions de la loi du 13 juin définissent pour longtemps l’organisation bancaire française : inscription des établissements ayant une activité en France sur une liste de banques, induisant une définition de la banque et la distinction banques/établissements financiers et établissant une interdiction aux entreprises autres que les banques de recevoir des dépôts à vue de moins de deux ans, instauration d’un capital minimum des banques, ouverture des guichets, soumise à l’autorisation du Comité d’organisation, qui étudie également les tarifs bancaires ; création d’une Association professionnelle des banques, ancêtre de l’Association française des banques ; création de la Commission de contrôle des banques, qui trouvera ses prolongements dans la Commission bancaire, et qui est chargée du contrôle des bilans et des situations périodiques des banques. Enfin, à la demande expresse de la Banque de France, le secteur des établissements publics et semi-publics est exclu de la réglementation.

  • 87 AEF, fonds Trésor, B 33 237, note au sujet de la loi relative à la réglementation et à l’organisati (...)
  • 88 Id. Rédigée le jour de la parution au JO, cette note destinée à être transmise de l’antenne de Vich (...)
  • 89 C. Andrieu, La banque..., op. cit., p. 234.

58Bien que la direction du Trésor soit visiblement écartée de l’élaboration des textes, cela ne l’empêche pas d’approuver largement le principe des lois des 13 et 14 juin 1941 relatives à la réglementation et à l’organisation de la profession bancaire. Une note interne à la direction émanant du 2e bureau des affaires financières, installé à Vichy, se félicite de ce qui constitue « la charte de la profession », en raison des enjeux économiques et sociaux que représentent les banques dans la société : « Depuis longtemps déjà, le contrôle des banques constitue la matière de projets qui n’ont jamais été réalisés. L’organisation qu’il s’agit d’instituer aujourd’hui ne doit pas être seulement conçue au bénéfice de la profession, mais aussi et surtout en considération des grands intérêts qui s’y rattachent. Elle doit donc faire sa place au contrôle »87. Aussi le chef de bureau se réjouit-il du caractère dirigiste de la loi, qui impose aux banques leur statut, à la différence des autres branches, et qui crée une commission de contrôle « qui n’a pas d’équivalent dans les autres catégories professionnelles ». Souci de technicien qui a vécu les failles du système dans les années 1930 et se rallie ainsi à l’organisation d’un contrôle ? Certes, mais la réaction est tout aussi symptomatique d’un comportement administratif, sensible à la réglementation, à l’ordre comme à la centralisation, mais également soucieux de défendre l’intérêt général. Enfin, par son vocable et par les idées qu’elle laisse transparaître, la conclusion de la note donne à ce document une dimension proprement politique, et qui reflète également les inquiétudes de l’époque sur les effets néfastes du corporatisme : « Cet ensemble de mesures autorise la certitude que le commerce de banque demeurera à la seule disposition de l’intérêt supérieur du pays et de toutes les sources productives de l’Économie nationale française. Il doit permettre de sauvegarder les intérêts des petites banques, dont l’activité et le rôle bienfaisant ne sauraient être sous-estimés. Dans un pays comme la France, il faut se garder de faire des organismes corporatifs des instruments de nivellement et d’écrasement des activités individuelles qui, par leur variété vivante, à l’image de la structure économique des provinces, conservent au travail national les fortes assises qu’il tient d’une longue tradition »88. Au-delà de cet enthousiasme de circonstance pour l’Ordre nouveau, soulignons le rôle accordé aux petites banques par le Trésor. On retrouve cette préoccupation chez Jacques Brunet, qui, face à Henri Ardant, défend les petites banques à la Commission de contrôle des banques89.

  • 90 AEF, fonds Trésor, B 33 237, dossier 4, rapport du commissaire du gouvernement auprès du COPB du 10 (...)
  • 91 AEF, fonds Trésor, B 33 237, dossiers 2 et 3.

59Alors que Claire Andrieu accorde plus d’importance au rôle de la Banque de France qu’à celui du Trésor dans l’installation et le fonctionnement du Comité et de la Commission, les archives du Trésor actuellement consultables ne permettent pas de faire la lumière sur sa place, ses doctrines et son comportement lors de l’application des lois de Vichy. Son rôle apparaît en grisé dans le fonctionnement des institutions nouvelles que constituent le Comité d’organisation et la Commission de contrôle. Dans son rapport au ministre, le commissaire du gouvernement auprès du Comité d’organisation explique clairement qu’il ne dispose d’aucun pouvoir propre, si ce n’est celui de donner son accord sur certaines mesures. Il approuve ainsi en 1941 la révision de taux bancaires jugés excessifs90. En revanche, la direction du Trésor conserve de sa tutelle d’avant-guerre certaines prérogatives. De la même façon voit-on à travers les quelques archives disponibles son rôle de médiation entre le Comité d’organisation et les ministres, et l’instance de recours qu’elle représente pour les banques dans l’application de la législation sur les sociétés secrètes ou bien encore sa défense des banques lors de perquisitions allemandes sur des comptes de particuliers91.

  • 92 AEF, fonds Trésor, B 33 237, dossiers 1 et 3.
  • 93 AEF, fonds Trésor, B 33 237, lettre du ministre secrétaire d’État à l’Intérieur au ministre des Fin (...)

60À cet égard, les conflits de compétence engendrés par les demandes d’ouverture des guichets sont significatifs des luttes d’influence qui traversent l’État. Forts d’un décret-loi du 9 septembre 1939 complété par la loi du 17 juillet 1941, les préfets ont alors le pouvoir d’autoriser ou non la création, l’extension ou le transfert des établissements commerciaux, industriels et artisanaux. S’ensuit un conflit d’attribution entre le Comité d’organisation et les préfets, que la direction du Trésor fait remonter jusqu’au niveau ministériel92. Mais le ministère de l’Intérieur maintient son point de vue sur les pouvoirs préfectoraux en matière d’ouverture et d’extension de succursales bancaires93. Plus qu’un épisode de la guérilla administrative que se livrent les deux administrations régaliennes, l’affaire révèle la traditionnelle méfiance des administrations centrales face au pouvoir local.

  • 94 Selon le rapport du commissaire du gouvernement, déjà cité. Voir à ce sujet O. Feiertag, W. Baumgar (...)

61Partiellement validées en 1945, les lois bancaires des 13 et 14 juin 1941 marqueront durablement le système français, sa réglementation et son organisation. Si elles ont pu porter en elles à l’époque une certaine dose de modernité, la stricte réglementation des activités bancaires qui en découle reflète surtout un dirigisme affiché et assumé par tous les acteurs. Cependant la période connaîtra d’autres innovations financières, comme le crédit à moyen terme94et le développement du paiement par chèque, très en retard en France à l’époque.

C. UNE DIRECTION ENTRE ATTENTISME ET DÉFENSE DES INTÉRÊTS FRANÇAIS

62Les recherches pionnières d’H. Rousso et M. Margairaz, ainsi que les récents travaux de M.-O. Baruch sur l’administration sous Vichy fournissent un cadre général aux recherches sur le fonctionnement de l’État durant cette période. Cependant la question de la résistance administrative ne peut à notre sens être traitée de manière globale, et les recherches sur tel ou tel ministère ne peuvent être étendues à l’ensemble des administrations. Les archives de la direction du Trésor ne nous ayant pas été entièrement ouvertes pour la période, les développements qui suivent traduisent des hypothèses fortes plutôt que des conclusions.

63Sur quels critères évaluer l’attitude des hauts fonctionnaires du Trésor sous l’Occupation ? Plusieurs niveaux d’analyse peuvent être sommairement dégagés. L’attitude de la direction face aux lois vichystes sur l’exclusion des juifs, voire des francs-maçons, est le premier élément qui paraît aujourd’hui déterminant.

  • 95 M.-O. Baruch, Servir l’État français..., op. cit., tome III, p. 593.
  • 96 AEF, dossiers de personnels. Les dossiers consultés sont ceux des rédacteurs en place au Trésor apr (...)
  • 97 Selon F. Bloch-Lainé, Hauts fonctionnaires..., op. cit., p. 202.

64Si l’on peut suivre M.-O. Baruch lorsqu’il affirme que sous le régime de Vichy les administrations centrales se sont efforcées de protéger des agents auxquels étaient essentiellement reprochées leurs opinions politiques95, il ne faut pas oublier que pour les candidats à l’entrée dans l’administration durant cette période, la nationalité française et une « bonne moralité » sont requises. La consultation des dossiers de personnels consultés des rédacteurs entrés à la direction entre 1940 et 194496confirme qu’il ne s’agit pas d’une simple formalité : certificat de nationalité, attestation de non-juif, rapport de la Préfecture étayent les dossiers des rédacteurs nouvellement admis au Trésor. Concernant les fonctionnaires en poste avant 1940, les seules informations en notre possession concernent les inspecteurs des Finances. F. Bloch-Lainé et G. Guindey, d’ascendance à demi-française, selon les critères alors en vigueur, ne seront pas touchés par les mesures d’exclusion. De par ses liens avec le maréchal Pétain, J. Rueff bénéficiera de dispositions spéciales et sera maintenu quelque temps à la Banque de France. En somme, l’Inspection des finances, qui accueille traditionnellement peu de juifs97, n’aura pas à appliquer le statut d’octobre 1940. Mais sur la question des biens juifs ou de l’aryanisation des banques, où la direction du Trésor a pu jouer un rôle, des zones d’ombre subsistent, que la commission Mattéoli pourrait éclairer prochainement.

65Autre dimension souvent retenue dans l’analyse des comportements politiques et administratifs sous Vichy, l’attitude vis-à-vis de l’occupant se dessine plus nettement.

  • 98 AEF, fonds Trésor, B 52 742. Inlassablement la direction du Trésor défend les banques contre les sa (...)
  • 99 AEF, fond Trésor, B 57 742. note, n. d., n. s., en réponse aux notes de service des 19 février et 1 (...)
  • 100 P. Verheyde, Les mauvais comptes de Vichy. L’aryanisation des entreprises juives, Paris, Perrin, 19 (...)

66Sans aucun doute animés par le souci de défendre la souveraineté nationale face à l’occupant, les hauts fonctionnaires du Trésor ont pu chercher à éviter la mainmise allemande sur les finances et l’économie françaises. Les archives livrent çà et là quelques exemples de résistance passive au sens strict, qui se manifeste par de vives protestations du directeur du Trésor auprès de la Commission d’armistice, auprès des préfets, voire auprès du chef de l’administration militaire allemande en France, lors de réquisitions allemandes dans les banques98. Conscients d’incarner la continuité de l’État d’un régime à l’autre, les fonctionnaires du Trésor s’attachent à faire leur métier, dont la technicité et les aspects internes, contrairement à la direction des Finances extérieures, ne conduisent pas à des relations fréquentes avec l’ennemi. Inertie, grève du zèle forment autant de méthodes administratives éprouvées pour « résister » aux pressions allemandes. C’est ainsi que le 1e r bureau du Trésor justifie son action passée en 1945 : « La méthode employée par la direction du Trésor pour se soustraire à l’ennemi a été de gagner du temps et ne s’incliner devant les exigences allemandes que lorsqu’elles avaient revêtu une forme impérieuse »99. Certes, le dossier du financement des commandes aéronautiques a donné un exemple de cette inertie des services (le dossier traîne plus d’un an et demi), mais on ne peut généraliser pour autant ce petit épisode à l’ensemble des dossiers suivis par la direction. P. Verheyde a donné un autre exemple d’une résistance du Trésor, à l’instar d’autres administrations, face à l’aryanisation d’entreprises juives100. Pour aller plus avant encore faudrait-il définir avec précision, avant que de juger, où s’arrête la lenteur propre à l’administration et où commence l’inertie, où se dessine la frontière entre zèle et simple obéissance aux ordres...

  • 101 F. Bloch-Lainé et C. Gruson, Hauts fonctionnaires sous l’Occupation, op. cit., p. 61.

67Incarner la continuité de l’État face à l’occupant par la vertu de la présence a constitué la défense a posteriori des hauts fonctionnaires et des hommes politiques en place. Il est difficile d’analyser à présent jusqu’à quel point cette attitude était ou non justifiée, au ministère des Finances du moins. Elle ne signifie pas pour autant un rejet du régime de Vichy, du moins avant le retour de Laval. À tout le moins l’administration s’est-elle émue du caractère non-démocratique du régime mis en place à Vichy ? S’inscrivant dans la ligne du mouvement planiste d’avant-guerre, F. Bloch-Lainé avoue aujourd’hui sans détour : « Nous avons trouvé normal que les techniciens aient un rôle plus important par rapport aux élus »101 En réaction à l’incurie et aux errements politiques vécus à la fin de la IIIe République, la méfiance de l’administration vis-à-vis du Parlement a pu s’épanouir, sans que l’on puisse cependant l’accuser d’être antiparlementaire ni antidémocratique. Plus durablement et profondément, on retrouve le sentiment propre à l’administration d’incarner seule l’intérêt général face aux intérêts particuliers défendus par les « politiciens ». Sur la question du régime, on ne saurait aller plus avant dans l’analyse du comportement de la direction du Trésor, qui plus est portée par un seul témoignage.

  • 102 Hormis Finex, nous ne disposons pas d’éléments de comparaison pour les autres directions du ministè (...)
  • 103 Entretien biographique avec A. Terray, entretien n° 3, cassette n° 3 bis, Comité pour l’histoire éc (...)
  • 104 F. Bloch-Lainé et C. Gruson, Hauts fonctionnaires sous l’Occupation, op. cit., p. 168.
  • 105 Entretien biographique avec S. Coeuré, entretien n° 2, cassette n° 2, Comité pour l’histoire économ (...)
  • 106 Il s’agit là encore des dossiers de rédacteurs en poste au Trésor après la guerre, dont les dossier (...)
  • 107 Ces faits sont consignés dans les dossiers de personnel car ils entrent en ligne de compte pour la (...)

68La direction du Trésor, anti-allemande, soit. Anti-vichyste collectivement ? Cela est plus difficile à déterminer. En revanche, l’appartenance de ses membres à des réseaux de résistance est plus facile à identifier. De ce point de vue, la direction apparaît peu présente dans les mouvements de résistance, en France, à Londres ou à Alger102. Alors que les dirigeants de Finex se distinguent par leurs départs plus ou moins précoces à Alger - G. Guindey en 1942 puis M. Couve de Murville en mars 1943 –, alors que d’autres inspecteurs des Finances suivent le même mouvement, tels J. de Fouchier et P. Leroy-Beaulieu, les hauts fonctionnaires du Trésor restent en place. Partir ou rester ? Si tel est le dilemme qui se pose alors, le Trésor choisit de rester. Peut-être ses fonctions justifient-elles plus que d’autres une présence accrue, qui permet également la transmission d’informations à la Résistance. C’est en tout cas le rôle dévolu à F. Bloch-Lainé lors de ses premiers contacts avec les services secrets britanniques. Chargé d’études à la direction, couvert par J. Brunet, obligé de se cacher à partir de 1942 en raison de son ascendance paternelle juive, il entre progressivement en résistance. Mais ses contacts se font à l’extérieur de son administration103. La résistance des fonctionnaires du Trésor est un acte personnel, et non lié à leur fonction. Ainsi ne trouve-t-on pas de liens connus entre les hauts fonctionnaires du Trésor et le NAP ou le Super-NAP, créés à l’été 1942 et chargés du noyautage de l’administration. En revanche, des membres du Comité général d’études, formé durant l’été 1942 sous le nom de Comité des experts, nouent des contacts avec des anciens du Mouvement général des fonds, W. Baumgartner et J. Rueff, mais aussi avec F. Bloch-Lainé. Ce dernier participe également à des réunions avec H. Deroy sur les plans d’équipement de l’après-guerre104. Hormis le jeune inspecteur des Finances qui incarne alors et pour longtemps la figure emblématique du Trésor résistant, quelques hauts fonctionnaires ont pu jouer un rôle actif. Si l’on se fie à Jean Autissier, alors chef de bureau au Trésor, Pierre Meunier, membre actif du Conseil national de la Résistance (CNR), aurait été au Trésor à cette époque105. Source plus fiable, les dossiers personnels des rédacteurs, plus complets et plus riches que ceux des inspecteurs des Finances, permettent d’avoir un aperçu des activités de résistance au Trésor, du côté du Mouvement des fonds106. Un seul, Jean Guinard, participe à un réseau de résistance, en tant que responsable de la section du Ve arrondissement de Paris de l’Organisation civile et militaire (OCM). Il s’engage dans les FFI pour la libération de Paris. Quatre autres rédacteurs reçoivent en 1945 une lettre de félicitations du ministre, René Pleven, en raison de leur participation à la libération de Paris107.

69Voici l’état des lieux de la résistance active au Trésor, plus ou moins tardive, telle que l’on peut la percevoir en l’état actuel des recherches et en fonction de la disponibilité des archives.

  • 108 Hauts fonctionnaires..., op. cit. À deux reprises, F. Bloch-Lainé évoque son cas pour expliquer l’a (...)
  • 109 Selon C. Gruson, Hauts fonctionnaires..., op. cit., p. 82. Les autorités en question sont alors Adé (...)

70Pour compléter ce tableau, il faut s’arrêter sur le cas du directeur du Trésor, J. Brunet, qui reste à son poste tout au long du régime de Vichy et sur lequel F. Bloch-Lainé lui-même s’interroge longuement108 Ce n’est pas tant sur sa manière de gérer les dossiers que sur son attitude vis-à-vis des politiques que ce dernier est critique. C’est en effet à la demande des « autorités du corps [de l’inspection] »109, dont J. Brunet, que J. de Fouchier accepte de prendre la direction de cabinet de P. Cathala dans le gouvernement Laval de 1942. S’agit-il alors d’éviter la venue d’un homme de Laval aux Finances ? Rétrospectivement, la décision pèse lourd aux yeux mêmes de ceux qui défendent le directeur du Trésor.

  • 110 P. Cathala, Face aux réalités..., op. cit., p. 95.
  • 111 M. Margairaz, L’État, les finances..., op. cit., p. 680.
  • 112 O. Feiertag, W. Baumgartner..., op. cit., p. 251-252. O. Feiertag fait état d’un message de F. de B (...)
  • 113 Selon M.-O. Baruch, Servir l’État..., op. cit., tome III, p. 836.
  • 114 Selon P. Cathala, Face aux réalités..., op. cit., p. 94, propos confirmés par F. Bloch-Lainé, entre (...)
  • 115 Selon le terme employé par F. Bloch-Lainé dans Hauts fonctionnaires sous l’Occupation, op. cit., p. (...)
  • 116 Ibid.
  • 117 Ibid., p. 95.

71À son actif plusieurs pièces peuvent être versées au dossier. On mentionnera d’abord son arrestation en août 1943 avec un groupe de hauts fonctionnaires issus de l’administration des Finances et de la Production industrielle ainsi que des préfets et des officiers généraux de l’armée : Adéodat Boissard, directeur général de l’Enregistrement, Wilfrid Baumgartner, président du Crédit national, Louis Escallier, directeur général de la Banque de l’Algérie, Pignerol, ancien directeur des Finances à la préfecture de la Seine, Pierre de Calan, directeur du Commerce extérieur au ministère de la Production industrielle, Jean Saltes et René Norguet, du même ministère, font partie de la rafle. Si, selon P. Cathala, le seul motif était d’« intimider le ministère des Finances »110, M. Margairaz souligne que la plupart de ces hauts fonctionnaires ne faisaient pas partie des résistants actifs111. D’autres travaux démontrent que cette arrestation fait suite à une évolution vers la résistance de ces hauts fonctionnaires, et à la crainte des Allemands de départs pour Alger112. Parallèlement se développe dans la presse collaborationniste une méfiance envers l’Inspection des finances, considérée alors comme un puissant ennemi de l’intérieur113. Sur l’intervention de P. Cathala, J. Brunet et P. de Calan sont sauvés in extremis de la captivité114 Bien qu’il soit peu probable que le directeur du Trésor ait eu des velléités de partir pour Alger, son arrestation le place dès lors du côté des hauts fonctionnaires ayant eu une attitude « convenable »115aux yeux de ses contemporains. Dans le même sens, signalons que F. Bloch-Lainé, inquiété en décembre 1943, est couvert par J. Brunet et P. Cathala, qui le gardent dans les cadres de l’administration en dépit de son entrée forcée dans la clandestinité116. F. Bloch-Lainé, reconnaissant à J. Brunet de l’avoir accueilli au Trésor puis protégé, « couvrira » son directeur de la Libération jusqu’à aujourd’hui : « À la Libération, nous nous sommes donnés, Pierre Calvet et moi, de la peine pour lui, aidés par Guindey qui a dit : « Je me mets sous ses ordres »117. Au détour d’une phrase aux mots si pesés, s’échappe un peu de vérité : grâce à la constante et unanime protection de l’inspection résistante, le dirigeant n’a pas été inquiété, mais il aurait pu l’être...

72En somme, Jacques Brunet incarne un profil de haut fonctionnaire légitimiste du ministère des Finances, par ailleurs moins exposé que d’autres à des actes répréhensibles, mais dont la place centrale au ministère sous l’Occupation mériterait certainement des recherches plus approfondies.

73Sans que l’on puisse établir une relation directe avec les événements politiques, le directeur du Trésor prend en effet une autorité nouvelle au sein du ministère des Finances à partir de la fin de 1942. D’une part, lorsqu’Henri Deroy quitte son poste de secrétaire général des Finances publiques, Jacques Brunet occupe de facto son poste. D’autre part, en raison du départ pour Alger de ses responsables (Guillaume Guindey, Maurice Couve de Murville), la direction des Finances extérieures est rattachée au Trésor de 1943 jusqu’en 1946. À la fin de la guerre, la direction du Trésor retrouve pour quelque temps la place institutionnelle qu’elle a perdue quelques années durant. La Libération change radicalement la donne.

III. LA DIRECTION DU TRÉSOR À LA LIBÉRATION : UNE PLACE FORTE ENCERCLÉE, 1944-1946

  • 118 Voir l’analyse de J. Bouvier et F. Bloch-Lainé, La France restaurée, 1944-1954, dialogue sur les ch (...)

74La Libération, qui est marquée par une forte poussée de réformes de structures, offre, du point de vue économique et financier, un visage contrasté. Il s’agit de faire du passé table rase, en dénonçant les errements de la IIIe République et de Vichy, en mettant en place des structures nouvelles d’intervention publique et en renouvelant les équipes dirigeantes. La tentation des changements radicaux domine cette courte période118. Il faut également reconstruire et moderniser la France en alliant les forces vives de la Nation et en parant au plus vite aux désordres financiers et monétaires engendrés par la guerre. Entre les réformes de structure et les impératifs conjoncturels, quelle place la direction du Trésor tient-elle dans la nouvelle organisation du système économique et financier ? Trois niveaux d’analyse se dégagent : le Trésor dans la tourmente politique de la Libération, le Trésor et les tentatives de direction du crédit, le Trésor face aux réformes structurelles.

A. LE TRÉSOR DANS LA TOURMENTE DE LA LIBÉRATION

  • 119 M. Margairaz les a analysés précisément, L’État, les finances..., op. cit., tome II, chapitre XXII.

75Dans la droite ligne du programme du Conseil national de la Résistance mais également des expériences dirigistes menées sous Vichy, la création d’un ministère de l’Économie nationale autonome est à l’ordre du jour à la Libération, ainsi que la nécessité de planifier l’économie pour reconstruire et moderniser le pays. Sans revenir sur les débats et les atermoiements qui ont présidé à leur naissance119, force est de constater que ces nouvelles structures d’intervention publique ont vocation à encercler le ministère des Finances, et plus précisément les directions du Trésor et du Budget. À tort ou à raison, ces deux dernières symbolisent alors le noyau décisionnel responsable des erreurs économiques et financières de l’avant-guerre, comme la déflation et le maintien du libéralisme. Les maîtres mots sont modernisation, rénovation, planification, qui doivent se substituer au malthusianisme et au libéralisme censés avoir prévalu avant 1940. La création d’un ministère de l’Économie nationale autonome en 1944, confié à des personnalités politiques de premier plan comme Pierre Mendès France ou André Philip, entend répondre à une approche plus « économique » des questions. Deux de ses directions empiètent sur les attributions confiées empiriquement au Trésor avant la guerre, la direction des Programmes (investissements) et la direction générale du Contrôle économique (contrôle des entreprises nationales). Tandis que le service du Crédit tentera de lui ôter, nous le verrons, la tutelle du crédit.

76En toute logique, la création d’un corps de l’inspection de l’Économie nationale au sein du ministère de l’Économie nationale est censée porter un coup à l’hégémonie traditionnelle du corps de l’Inspection des finances, comme en témoigne Gaston Cusin, délégué du gouvernement provisoire à l’Économie nationale d’avril 1945 à janvier 1946, et secrétaire général du Comité économique interministériel de 1944 à 1948 :

  • 120 Interview de Gaston Cusin, Comité d’histoire de la Seconde guerre mondiale, 12 décembre 1977, trans (...)

« C’est ainsi que l’Inspection générale a été conçue en 1946 pour charpenter le ministère de l’Économie nationale, en réaction dans l’immédiat contre l’Inspection des finances. Celle-ci avait à nos yeux fait faillite. Avant la défaite, elle n’avait pas mis le pays en état de faire cette guerre, parce qu’elle croyait aux vertus philosophiques d’un libéralisme d’école. Pendant la guerre, elle s’était souvent mal conduite, ne découvrant les vertus de l’économie dirigée qu’au bénéfice de l’occupant. [...] Mais il fallait choisir des responsables qualifiés qui ne fussent pas simplement des financiers et des comptables »120.

  • 121 M.-O. Baruch, Servir l’État..., op. cit., p. 896 et M. Margairaz, L’État, les finances..., op. cit. (...)
  • 122 Archives historiques de Paribas, « Nationalisations », rapport sur les travaux de la commission de (...)
  • 123 Selon le témoignage de J. Guyot, inspecteur des Finances (promotion 1945), il y aurait eu deux offe (...)
  • 124 Bulletin vert, janvier 1948. Une section CGT aurait également été créée à l’ENA, dont le secrétaire (...)

77L’administration des Finances, régulièrement rendue responsable des échecs économiques et financiers passés ou de détournements de pouvoir, se voit de surcroît accusée de compromission avec Vichy. Dès 1944, la presse résistante attaque l’Inspection des finances, symbole des grands bourgeois et notables qui n’ont pas œuvré pour la libération du pays, tandis que des personnalités comme Jean Monnet critiquent l’institution121. Les grandes directions des Finances, dont le Trésor, subissent indirectement les attaques publiques contre la figure emblématique du ministère, l’Inspection des finances. À la faveur du vent de réformes qui souffle dans les premiers temps de la Libération, une réforme de l’inspection est décidée par le ministre Aimé Lepercq le 3 novembre 1944122, reprise deux ans plus tard par André Philip123. Signe des temps, une section CGT et une section CFTC du syndicat du corps de l’Inspection des finances sont créées en 1947124.

78Mais la légitimité et la compétence du corps, le prestige de certains inspecteurs résistants, l’urgence de la reconstruction et l’étendue des réformes à entreprendre concourent à enterrer le projet de réforme dès avril 1946. Cependant la création de l’ENA en 1945 peut à juste titre être considérée, sur le moment, comme un autre moyen de freiner la prédominance de l’Inspection des finances : dorénavant, celle-ci ne bénéficie plus d’un concours séparé ; la formation commune des administrateurs civils et des inspecteurs des Finances favorise à terme une concurrence accrue entre les deux corps sur les postes d’encadrement et de direction d’administration centrale. Nous reviendrons sur les enjeux de la réforme un peu plus loin.

  • 125 M. Margairaz, L’État, les finances..., op. cit., p. 815.
  • 126 Il porte également le nom du ministre en titre, R. Schuman. F. Bloch-Lainé, directeur de cabinet et (...)

79Si le ministère de l’Économie nationale commence à donner dès 1945 de premiers signes d’essoufflement, si le vent de réformes, voire de révolution, qui souffle sur le ministère retombe assez rapidement, un autre danger se dessine pour les Finances. Érigé après plusieurs hésitations en organe distinct du ministère de l’Économie nationale, le Commissariat général au Plan, créé en janvier 1946 sous la seule autorité du président du Conseil, est un autre concurrent redoutable du Trésor dans son rôle de conseil en matière de politique économique et financière. À sa tête, Jean Monnet « se situe alors à un carrefour stratégique au cœur de la décision des objectifs économiques et des moyens financiers nécessaires pour les atteindre »125 Hiérarchiquement supérieur aux directeurs d’administrations centrales, l’homme sait en outre s’attacher les services de jeunes inspecteurs des Finances (P. Delouvrier, F. Gaillard, M. Denis...) et ouvrir son administration à des non-fonctionnaires. Par ses attributions, sa force de proposition et l’influence qu’il exerce en France et outre-Atlantique, et grâce à l’autorité de son responsable, le Commissariat général au Plan devient un élément décisif de l’appareil public économique et financier de l’après-guerre. Pour en marquer la réussite, signalons que l’organisme, conçu comme transitoire, est pérennisé dès janvier 1947. Un mois auparavant, l’Inventaire de la situation financière élaboré aux Finances126met au jour les grandes tendances de la situation économique et financière, dont les analyses rejoignent celles du Plan quant à la nécessité d’organiser le financement de la reconstruction. Convergence de vues mais aussi concurrence à venir sur les moyens d’y parvenir.

80Si le Commissariat au Plan pèse si lourd à l’époque, c’est non seulement en raison de l’autorité de Monnet mais aussi parce qu’aucun organisme n’est en mesure de le contrer véritablement, ni le ministère de l’Économie nationale, auquel il a pris la planification, ni les Finances, en déphasage avec la plupart des décideurs politiques et administratifs qui dominent la scène économique et financière au moins jusqu’en 1947. Aux attaques en règle contre le ministère s’ajoutent le climat de changement radical, l’atmosphère insurrectionnelle des premiers temps, qui ne correspond guère au tempérament mesuré et à l’attitude policée des hauts fonctionnaires des Finances. Sur ces moments, à notre sens trop souvent passés sous silence, plusieurs témoignages offrent un nouvel éclairage. Au-delà de son aspect parfois héroïque, la libération du ministère en août 1944 reste encore aujourd’hui très présente dans les esprits, comme le suggère le témoignage de J. Autissier :

  • 127 Entretien biographique avec S. Coeuré, entretien n° 2, cassette n° 2, déjà cité. J. Autissier est a (...)

« Q. : Comment s’est passée la libération du ministère ?
R. : On a passé dix ou quinze jours de son temps au ministère, on y couchait une nuit sur deux. Et puis la libération est arrivée. On l’a apprise petit à petit. Parce que nous, c’était un peu particulier, il y en avait qui habitaient en Bretagne ou à Arpajon, des gens qui sont venus nous informer que les troupes étaient à trente-cinq kilomètres de Paris. Et puis nous assistions aux fenêtres aux mouvements de la résistance, à ceux qui se faufilaient entre les arcades de la rue de Rivoli, en rasant les murs et en progressant mètre par mètre pour atteindre l’hôtel Meurice. [...] Jusqu’au 26 août qui a été la descente des Champs-Elysées par le général de Gaulle.
Au ministère, c’était le Comité de libération qui avait pris le relais du pouvoir [...]. Alors les directeurs avaient été parqués dans une pièce et ils attendaient qu’on fixe leur sort. En fait, il n’y a pas eu de grands drames. C’était très tendu, ils n’avaient pas bonne mine »127.

  • 128 Entretien biographique avec D. Boyer, entretien n° 7, cassette n° 7, Comité pour l’histoire économi (...)

81Certains hauts fonctionnaires du Trésor perçoivent le poids des communistes et de la CGT au sein du ministère et la menace d’un coup de force communiste, a, selon certains témoins, agité les esprits en 1947128. Citons E. Lamy, sous-directeur des activités financières de 1946 à 1948, qui se souvient d’avoir été en butte à la CGT :

  • 129 Entretien biographique avec F. Demarigny, entretien n° 3, cassette n° 5, Comité pour l’histoire éco (...)

« Nous avions au Trésor une pression particulière des syndicats, du Parti communiste, qui à l’époque était très puissant [...] allant même une ou deux fois jusqu’aux voies de fait. À l’époque nous étions en économie très dirigée. [...] Et il y avait beaucoup de sociétés mises sous séquestre. Cela dépendait en partie de ma sous-direction [...]. La CGT se considérait en quelque sorte comme la patronne de ces établissements-là : on avait mis dehors les dirigeants pour des raisons de collaboration, les syndicats CGT se sentaient tout-puissants et ils voulaient agir d’une façon qui rappelait un peu les Soviets. C’est dire qu’ils entendaient jouer un rôle déterminant dans la gestion »129.

  • 130 Témoignages de J. Autissier, entretien n° 3, cassette n° 3, déjà cité, et de F. Bloch-Lainé, entret (...)

82Parallèlement le Trésor ne partage pas les orientations les plus radicales des décisions économiques et financières de l’époque. À titre d’exemple, le débat Pleven-Mendès sur la politique monétaire qui agite le milieu au début de l’année 1945 trouve chez les hauts fonctionnaires du Trésor surtout des partisans de la voie la plus modérée et la plus réaliste, qui prévaudra finalement130. Nous le verrons également plus loin lors du débat sur les nationalisations.

  • 131 L. Philip, André Philip, témoignage de Léo Hamon, Paris, Éditions Beauchesne, 1988.

83Pierre Mendès France, André Philip, Jules Moch, Gaston Cusin, Georges Boris et Gabriel Ardant sont les principaux acteurs des réformes structurelles du secteur. Issus des mouvements planistes, classés à gauche, résistants, ces partisans de changements radicaux nient au ministère des Finances toute capacité à se moderniser et à s’ouvrir aux enjeux économiques de la reconstruction. André Philip131, qui tient les rênes du ministère des Finances et de l’Économie nationale de janvier à juin 1946, puis celles du ministère de l’Économie nationale de décembre 1946 à mai 1947, est l’homme politique qui tente le plus d’investir la citadelle. On imagine assez facilement la distance qui sépare J. Brunet, qui incarne l’une des autorités morales de l’Inspection des finances mais aussi le type du haut fonctionnaire orthodoxe et libéral, et le ministre socialiste, dirigiste et pourfendeur de l’inspection... En mai 1946, ce dernier nomme à la tête de la direction du Trésor, rebaptisée symboliquement direction du Crédit, Ludovic Tron, polytechnicien, inspecteur des Finances, chef adjoint du cabinet de Vincent Auriol en 1936, membre du commissariat aux Finances d’Alger en 1942-1943, puis combattant dans la Première Armée pour la campagne d’Italie et directeur général des Contributions directes en 1945. Bien qu’ayant effectué une partie de sa carrière avant la guerre au Mouvement général des fonds, L. Tron reste marqué au sein de l’Inspection des finances par son engagement en faveur du Front populaire. La direction du Trésor se voit donc imposer un directeur hors du sérail étroit de l’inspection la plus classique, mais qui offre l’avantage de maintenir de bonnes relations avec le milieu politique.

  • 132 Entretien biographique avec F. Demarigny, déjà cité.

« Il jouait un rôle utile parce qu’il avait de très bons contacts politiques [...]. C’était bien d’avoir un homme comme lui qui passait beaucoup de temps en visites, en négociations, en réceptions de personnalités diverses dans son bureau, et qui nous laissait d’ailleurs énormément d’initiative », estime aujourd’hui Emmanuel Lamy132.

84F. Bloch-Lainé, qui apparaît déjà comme l’un des hauts fonctionnaires les plus neufs du ministère, aurait pu contribuer à apaiser les tensions entre les forces politiques et l’administration des Finances. Mais il est en mission en Indochine en 1945-1946 et ne revient sur le devant de la scène qu’en janvier 1947.

B. UNE DIRECTION AMOINDRIE À LA LIBÉRATION

  • 133 Selon M. Margairaz, L’État, les finances..., op. cit., tome II, p. 772 et suiv. Généralement, les i (...)
  • 134 Créée après la guerre, la direction du Blocus est destinée à suivre les questions extérieures liées (...)
  • 135 La banque Worms est l’objet d’une forte suspicion de collaboration économique pendant la guerre. F. (...)
  • 136 AEF, fonds Trésor, B 57 743, « Commission Postel-Vinay ». Cette commission est chargée de définir l (...)

85Si l’épuration a peu touché le ministère des Finances133, le Trésor sort pratiquement indemne de la guerre. On a vu lors du chapitre précédent comment les inspecteurs résistants se sont attachés à défendre le directeur du Trésor en poste sous l’Occupation. Ce dernier se voit adjoindre deux sous-directeurs résistants, G. Guindey et F. Bloch-Lainé, le trio offrant un bel exemple de la symbiose opérée entre continuité et renouvellement du personnel à la Libération, ce qu’H. Rousso a appelé l’amalgame. Si l’on prend en considération les évictions différées ou bien les mises au rencard, seul le cas de R Herrenschmidt, directeur adjoint au Trésor, peut être éventuellement relevé : nommé à la direction du Blocus134en mai 1946, il est remplacé par G. Guindey et nommé directeur du Crédit national, poste qu’il occupe jusqu’en 1960 ; il devient alors associé-gérant de Worms et Cie135. Quant aux chefs de bureaux, l’on peut considérer que leur faible pouvoir individuel de décision les a écartés de toute tentative d’épuration. La direction du Trésor sort donc pratiquement indemne de l’épuration et réussit même à se donner une légitimité sur ce point. Elle est en effet associée au travail de la Commission d’épuration dans les banques créée au début de l’année 1945 par R. Pleven : elle propose la composition de la commission, en assure le secrétariat, et donne son avis sur les mesures d’épuration décidées136. Loin de se retrouver en position d’accusée, la direction se glisse rapidement dans les habits de juge.

86Enfin, l’auréole de F. Bloch-Lainé et de G. Guindey, tous deux ralliés à la bannière de J. Brunet et nommés sous-directeurs au Trésor en 1944, rejaillit sur l’ensemble de la direction. Ils incarnent une nouvelle génération d’inspecteurs des Finances prêts à prendre la relève et qui entendent bien mettre leur compétence au service de la modernisation.

  • 137 Entretien biographique avec A. Terray, entretien n° 5, cassette n° 5, déjà cité.
  • 138 AEF, fonds Trésor, pelurier du directeur du Trésor.
  • 139 Selon les termes de S. Lepage, La direction des Finances extérieures..., op. cit., p. 136.

87Cependant les deux hommes qui redorent le blason du Trésor à la Libération ont la charge des sous-directions dévolues aux Finances extérieures. Or, dès 1946, la réunification du Trésor opérée en 1943 est derechef cassée. Une nouvelle scission du Trésor et de Finex est officiellement annoncée le 21 mai 1946, réduisant donc le champ de compétence du Trésor à ses seules fonctions internes. Pour quelles raisons cette refondation est-elle décidée ? Il semble que lors du départ de J. Brunet et de son remplacement par L. Tron en mai 1946, G. Guindey ait souhaité reprendre son autonomie. L’aura et l’autorité morale de l’homme, « revenu d’Afrique du Nord avec plus de lustre que Tron » selon F. Bloch-Lainé137, ont sans doute largement contribué à emporter la décision. Les raisons techniques avancées en 1940 restent encore valables ; la scission répond à des besoins fonctionnels croissants. Du fait de l’accroissement des charges du Trésor liées au développement de l’intervention de l’État, et du maintien d’une réglementation des changes très stricte, les attributions intérieures et extérieures du Trésor continuent de gonfler. Perceptibles à travers le pelurier du directeur consulté sur l’année 1946138, les procédures d’autorisations d’avoirs en francs à l’étranger, de devises ou d’échanges de marks constituent les deux tiers des questions traitées par la direction. L’hypothèse d’une volonté politique de réduire le champ d’attributions du Trésor, qui a pu jouer en 1940, ne saurait ici être retenue. Partisan d’un pouvoir renforcé du ministère de l’Économie nationale, André Philip, dans une configuration politique défavorable aux Finances, aurait pu imaginer ce scénario. Mais le ministre qui signe le décret est alors Robert Schuman, que l’on ne peut a priori soupçonner de vouloir affaiblir un Trésor déjà en perte de vitesse. La scission est bel et bien un « phénomène endogène »139, fruit d’une volonté personnelle et d’un contexte économique et financier favorable, qui consacre pour vingt ans une séparation entre les deux faces du Trésor.

  • 140 Sources : Bottin administratif, 1946. Mais celui-ci ne prend pas en compte les détachements en cabi (...)

88D’évidence, la réduction de son champ d’attributions par rapport à l’avant-guerre n’est pas très avantageuse pour le Trésor : limitation de sa capacité d’influence aux seuls aspects internes et méconnaissance des milieux financiers internationaux et des expériences étrangères en sont les deux dangers. Au sein du ministère, le Trésor perd également du poids. En terme de carrière administrative, la filière des finances extérieures d’avant-guerre, si convoitée, échappe à l’emprise de la direction. L’affaiblissement du prestige est patent lorsque l’on compare le nombre d’inspecteurs des Finances mis à disposition ou détachés dans chacune des grandes directions en 1946 : deux pour le Trésor, trois pour le Budget et six pour les Finex140… Mesuré à l’aune de ce critère, le prestige de la direction du Trésor est très clairement en diminution.

89Si l’on étend l’analyse à l’ensemble des cadres de la direction, la direction retrouve en 1945 son niveau démographique de 1940. Désormais séparée de la CP et de la Dette, elle regroupe quatre bureaux, répartis en deux sous-directions. Le personnel d’encadrement, renouvelé pendant la guerre, n’a pas véritablement changé : un seul nouveau, E. Lamy, entre comme chargé de mission. La situation n’est donc guère florissante, illustrant la pénurie d’effectifs qui sévit depuis la guerre dans l’administration. Cependant la comparaison avec des directions de même type du ministère montre à l’évidence une régression relative de la démographie du Trésor :

Tableau 2. Comparaison des effectifs des cadres supérieurs Trésor, Budget, Finex

Tableau 2. Comparaison des effectifs des cadres supérieurs Trésor, Budget, Finex

Source : AEF, B 48 374, note de la direction du Personnel et du Matériel sur la structure et les effectifs des cadres supérieurs du ministère des Finances, n. d., vraisemblablement rédigée après 1960. Les dates prennent en compte les séparations des Finex et du Trésor, même s’il s’agit en 1945 d’un anachronisme.

  • 141 G. Thuillier fait remonter les premières idées d’école d’administration au xviiie siècle, L’ENA ava (...)
  • 142 M. Pinet (dir.), Histoire de la fonction publique, Paris, Nouvelle Librairie de France, G.-V Labat (...)
  • 143 Ordonnance portant la création du corps des administrateurs civils et des secrétaires d’administrat (...)
  • 144 AEF, fonds administration générale, B 28 217, note du directeur du Personnel et du Matériel, J. Rou (...)
  • 145 Ibid.

90Projetée avant la guerre141, la réforme de l’administration trouve à la Libération un terrain propice à sa mise en place. Sous le signe de l’égalité et de la neutralité du recrutement mais aussi de la modernisation de l’État, la création de l’ENA et la réforme de la fonction publique de 1946 posent les fondations d’un nouveau statut de la fonction publique, mais introduisent également des changements dans la formation, le mode de recrutement ou bien encore l’évolution des carrières142. Sur le plan de la formation et du statut des cadres de la direction, la création du corps des administrateurs civils tend à revaloriser les fonctions des rédacteurs, qui souffrent alors d’un malaise certain, défini par l’exposé des motifs de l’ordonnance du 9 octobre 1945143 : « Depuis un demi-siècle, le développement du rôle de l’État a conduit à surcharger de besognes matérielles écrasantes les agents des cadres supérieurs. [...] Les jeunes rédacteurs sont réduits, pendant plusieurs années, à des tâches subalternes auxquelles ni leur aptitude ni leur culture ne les destinaient. Leur formation professionnelle en souffre et ils risquent d’y perdre leur esprit d’initiative ». Au ministère des Finances, l’application de la réforme est prise en charge par la direction du Personnel et du Matériel, qui définit le rôle des administrateurs civils comme étant celui de l’« état-major de l’administration centrale»144; déchargé de certaines de ses tâches de rédaction et de comptabilité qui seront confiées aux secrétaires d’administration. Les administrateurs seront en premier lieu des fonctionnaires « d’études » mais se verront également réserver les fonctions de « direction »145. La réforme et sa mise en œuvre ouvrent une ère de vive compétition entre les corps de l’Inspection des finances et des administrateurs civils. Pour l’heure, avant l’arrivée des premiers énarques à la direction, les inspecteurs des Finances y occupent des postes de chargé de mission, de sous-directeur, voire de directeur, mais en aucun cas de chef de bureau, comme l’explique Jean Autissier, ancien rédacteur devenu sous-directeur :

  • 146 Entretien biographique avec S. Coeuré, entretien n° 3, cassette n° 3, déjà cité. Le témoin exagère (...)

« Toutes les belles sous-directions étaient occupées par des inspecteurs des Finances. Les inspecteurs des Finances étaient sous-directeurs à trente ans, alors que l’administrateur le devenait à quarante [...]. Les inspecteurs des Finances étaient d’un niveau intellectuel, disons, supérieur aux cadres de l’administration centrale, il n’y a pas de doute, de par la difficulté du concours, la sélection. Du point de vue technique, ils n’apprenaient pas le travail administratif pur et simple. Dans mon bureau, il y avait des quantités de lettres de routine, de gestion de crédit ou de machin comme ça, des choses qu’on refaisait tous les mois, tous les trois mois ou tous les ans, toujours de la même façon. Ils ne se sont jamais intéressés à ça. D’ailleurs, les lettres étaient signées par un chef de bureau, jamais par un sous-directeur »146.

91La modernisation du recrutement de la direction va-t-elle peser sur son prestige, sa compétence ou sur ses doctrines ? Va-t-elle s’accompagner d’une réorganisation de la direction ? C’est l’un des enjeux majeurs des deux décennies qui s’ouvrent. En 1946-1947, ces changements restent virtuels, comme le regrette Jean Autissier :

  • 147 Id. Bien que rétrospectif et se référant implicitement aux changements qui seront opérés par la sui (...)

« Dans ma direction, on ne changeait rien. M. Brunet connaissait bien la maison et les hommes qui étaient avec lui depuis longtemps, il n’était pas de ceux qui auront bouleversé son organisation. Nous en souffrions un peu. Nous en souffrions parce qu’il y avait un ministère de l’Économie nationale qui était peuplé de fonctionnaires qui souhaitaient justifier leur existence par des interventions dans tous les domaines. Et ils nous bombardaient de questions, de projets, d’interventions. Et la direction du Trésor à l’époque était un peu petite pour faire face à toutes ces offensives »147.

92La direction du Trésor doit en effet faire face à d’autres réformes qui pèsent sur l’une de ses prérogatives les plus importantes, la tutelle du crédit.

C. LES TENTATIVES DE DIRECTION DU CRÉDIT

  • 148 C. Andrieu, Le programme commun de la résistance, des idées dans la guerre, Paris, Les Éditions de (...)
  • 149 Selon l’expression de C. Andrieu, « À la recherche de la politique du crédit 1946-1973 », Revue his (...)

93L’organisation du crédit mise en place sous Vichy avait déjà posé, nous l’avons vu, les fondations d’une nouvelle réglementation bancaire et d’un contrôle des établissements. À la Libération, les tentations de direction du crédit qu’avaient caressées les planistes avant-guerre ressurgissent dans la pensée de la résistance148et se retrouvent en partie dans les réformes structurelles entreprises. La loi du 2 décembre 1945 consacre la nouvelle organisation du crédit, qui s’appuie sur de nouvelles structures, le Conseil national du crédit, une Banque de France nationalisée et une Commission du contrôle des banques refondée. Les nombreuses attributions confiées au Conseil national du crédit en font théoriquement l’organe directeur de la direction du crédit, qui s’ouvre à l’économie et à la société. S’il a pu apparaître rapidement comme une « chambre d’enregistrement des décisions du gouvernement et de la Banque de France »149, le Conseil national du crédit n’en constitue pas moins à la Libération l’un des organismes qui battent en brèche l’autorité traditionnelle du Trésor dans la définition de la politique du crédit. Il est en tout cas l’un des interlocuteurs obligés du Trésor dans ses fonctions de tutelle bancaire et financière, comme en témoigne le sous-directeur des activités financières de l’époque :

  • 150 Entretien biographique avec E. Lamy, entretien n° 3, cassette n° 5, déjà cité.

« Nous avions à présenter certains dossiers au Conseil national du crédit parce qu’il avait autorité non seulement sur les banques nationalisées mais sur les autres banques, les fusions, les réorganisations. Il traitait de la réglementation bancaire en liaison avec la Banque de France. Il y avait donc un travail de représentation, de préparation des dossiers, quelquefois de décisions, qui était très important et qui nous occupait beaucoup »150.

  • 151 Papiers privés de F. Bloch-Lainé versés au Comité pour l’histoire économique et financière de la Fr (...)
  • 152 Id. Note pour le ministre de F. Bloch-Lainé, sans doute janvier 1947, 2 p. dactylogr. F. Bloch-Lain (...)
  • 153 Papiers privés de F. Bloch-Lainé, procès-verbal relatif aux attributions respectives du ministère d (...)

94La menace se manifeste très précisément entre juin 1946 et janvier 1947, alors qu’André Philip tient les commandes du ministère des Finances et de l’Économie nationale. Rebaptisée symboliquement direction du Crédit par le ministre en titre, la direction doit faire face à plusieurs projets tendant à limiter ses responsabilités dans la politique du crédit. Par une lettre du 12 juin 1946, le gouverneur de la Banque de France, vice-président du Conseil national du crédit, définit la mise en place d’une nouvelle procédure pour les autorisations d’émissions de valeurs mobilières, jusqu’à présent confiées au seul Trésor : « Les demandes d’autorisation d’émissions continueraient comme par le passé d’être adressées au ministère des Finances (direction du Trésor). Elles seraient transmises, chaque mois, par ce service au Conseil national du crédit [...]. Les autorisations définitives continueraient d’être délivrées par les services du Trésor, mais sur avis conforme des services de l’Économie nationale [..J. Ultérieurement, lorsqu’il aura été saisi des directives du ministère de l’Économie nationale sur les priorités à respecter, le Conseil national du crédit élaborera les programmes d’ensemble »151. En janvier 1947, les attributions respectives du ministère de l’Économie nationale et du ministère des Finances en matière de crédit sont précisées. Le ministère des Finances n’aurait la responsabilité des questions de crédit qu’en deuxième instance, après le ministère de l’Économie nationale ; l’initiative en matière de financement public reviendrait à l’Économie nationale152. Le service des crédits économiques au ministère de l’Économie nationale serait érigé en direction du Crédit, la direction du même nom aux Finances reprenant finalement son appellation de direction du Trésor. Le Conseil national du crédit serait placé sous la présidence du ministère de l’Économie nationale. Le « contrôle de l’accès au crédit » serait géré par des comités comprenant le directeur du Crédit à l’Économie nationale, le directeur du Trésor, un représentant du Plan, le gouverneur de la Banque de France, le président du Crédit national153.

95Si les grandes lignes de ces différents projets sont restées lettre morte, la volonté du ministère de l’Économie nationale de diriger le crédit s’est effectivement concrétisée durant quelques mois. La direction du Trésor est alors directement attaquée sur son territoire traditionnel.

96Le sous-directeur des activités financières de 1946 à 1948, Jean Autissier, évoque spontanément dans ses entretiens la pression du ministère de l’Économie nationale sur la distribution des crédits :

  • 154 Entretien biographique, entretien n° 3, cassette n° 3, déjà cité.

« [L’Économie nationale] intervenait dans tous les domaines. Elle essayait de redresser des méthodes jugées anciennes des autres administrations. Elle entendait par exemple que l’on réserve certains financements à certaines opérations, celles qui faisaient partie du Plan [...]. Il y avait des priorités, c’était normal qu’il y en ait, mais il y a deux façons de les concevoir. Ne faire que les priorités et empêcher toute autre personne de faire quoi que ce soit, cela nous paraissait excessif. On ne voit pas pourquoi, sous prétexte qu’il faut remonter les Charbonnages ou l’industrie du papier, il faut empêcher M. Untel qui fabrique des chaussures à tel endroit d’emprunter de l’argent »154.

  • 155 Au vu des archives du Crédit lyonnais, DAF 128, « Notes de conversation 1945-1948 », Compte rendu d (...)
  • 156 Ibid. Le Trésor est visiblement le décideur en dernier ressort et l’arbitre entre les banques. Le s (...)
  • 157 ACL, DAF 75, compte rendu de la visite au ministre du 5 avril 1946, 6 avril 1946.
  • 158 ACL, DAF 128, compte rendu du 9 avril 1946, souligné dans le texte.

97La procédure d’autorisation des émissions d’obligations illustre la tentative de certains dirigeants politiques de retirer au Trésor cette prérogative essentielle. Dès avant la guerre, des réunions informelles entre les banques et leur tuteur organisaient le calendrier des émissions. À partir de 1941 puis à la Libération, les règles sont formalisées et les autorisations réglementées. Dès le début de l’année 1945, la direction du Trésor fixe les principes selon lesquels les émissions d’obligations du secteur nationalisé seront émises : le ministère des Finances ne veut pas de chef de file ; il n’entend pas intervenir dans la fixation des parts des quatre établissements nationalisés ; il prévoit un contingentement pour la Banque de France et les banques du « secteur libre »155. Les négociations mensuelles entre les représentants du Trésor et les grandes banques sur le montant, le calendrier et les conditions de placement des émissions se déroulent sans incident majeur, la direction du Trésor apparaissant comme le seul interlocuteur décisionnaire des banques156. Mais la reprise en main par le ministre de l’Économie nationale et des Finances se manifeste au printemps de 1946. Le 5 avril, André Philip convoque les établissements nationalisés afin de leur donner ses directives en matière de souscriptions de bons du Trésor, de volume de papier commercial à réescompter à la Banque de France dans les trois mois, ou bien encore de priorités à réserver aux secteurs de base définis par le Plan157 Le 9 avril, les banquiers sont informés par le sous-directeur E. Lamy que tous les engagements verbaux pris par le Trésor pour les deux prochains mois sont caducs. Le compte rendu précise : « Le ministre lui a demandé la liste des opérations en perspective et s’est réservé de maintenir, supprimer ou retarder les opérations qui avaient précédemment fait l’objet d’engagements verbaux. D’une manière générale, la mise au point du calendrier ne dépend plus de la direction du Trésor »158.

  • 159 Interview de G. Cusin, déjà cité.

98De multiples tentatives de rogner les prérogatives du Trésor en matière financière et bancaire se sont donc mises en place au lendemain de la Libération, illustrant concrètement la perte d’influence de la direction au sein du nouvel appareil d’État. Les nationalisations bancaires, dont celle de la Banque de France, avaient-elles déjà fait perdre au Trésor « son rôle de caissier » comme se plaît à le dire G. Cusin159 ?

  • 160 C. Andrieu, Les banques sous l’occupation..., op. cit.
  • 161 Programme commun de la résistance, ex. broché, p. 13.
  • 162 Archives historiques de Paribas, « Nationalisations de 1945 », projet de janvier 1945.
  • 163 Ibid. Le Comité Rivet comprend des hauts fonctionnaires, des syndicalistes, des dirigeants de banqu (...)
  • 164 AEF, fonds Trésor, B Z 5782, note pour le ministre de J. Brunet du 16 octobre 1944, redactylographi (...)
  • 165 Ibid.
  • 166 AEF, fonds Trésor, Z 57 82, « Projets 1944-1945 sur l’organisation du crédit », mot manuscrit, n. d (...)

99De la nationalisation du crédit réclamée par la CGT avant la guerre160aux grands principes posés par le Programme commun de la Résistance, qui souhaite « l’éviction des grandes féodalités économiques et financières de la direction de l’économie » et « le retour à la nation [...] des grandes banques »161, en passant par le Comité de libération des banques qui envisage la création d’une banque de l’Economie nationale162, l’éventail des projets de réforme débattus en 1944-1945 est vaste : à ceux présentés par des groupes politiques (projet Mendès France ou Philip, résolutions du PS et du PCF) s’ajoutent des projets émanant de hauts fonctionnaires (Saltes, Le Norcy et Monick), de syndicalistes (Berthoud) ou bien encore du Comité de Libération des banques ou du Comité Rivet163. Certains sont centrés sur l’organisation générale du contrôle et de la direction du crédit, d’autres sur les modalités de nationalisation des établissements bancaires. En tant que responsable de la tutelle bancaire, la direction du Trésor est sollicitée, soit par le ministre, soit par l’Assemblée consultative provisoire, pour donner son avis sur les réformes envisagées. En octobre 1944, en réponse à un projet d’ordonnance élaboré par le ministère de l’Économie nationale, Jacques Brunet livre explicitement son opinion sur l’organisation du crédit et sur les nationalisations bancaires. Jugeant que le texte place l’organisation bancaire sous « l’entière dépendance du ministère des Finances », le directeur du Trésor objecte que ses services ne sauraient avoir la compétence technique requise pour l’assurer164. Au regard des missions d’intérêt général dont le Trésor a la charge, ses interventions fréquentes et ponctuelles au sein des banques risqueraient de « compromettre son autorité ». Aussi le Trésor n’entend-il pas dévaloriser son prestige au sein du secteur bancaire, préférant se draper dans un rôle plus noble d’arbitre et d’autorité morale plutôt que d’entrer dans le détail des contrôles... À partir d’une défense de ses intérêts propres, le Trésor définit implicitement une position de principe non pas antidirigiste mais antiétatiste. Il lui paraît plus judicieux de confier les fonctions de direction et de contrôle à une commission de contrôle, présidée par la Banque de France mais comprenant des représentants du ministère des Finances et des banques privées, « associant l’autorité de l’État à l’expérience des techniciens »165. Il ne saurait cependant être question de donner trop de poids à l’Institut d’émission. Le projet Le Norcy-Monick, qui fonde l’organisation du crédit sur une multitude de comités, contrôle des investissements, des prêts, des participations financières, de l’épargne, etc., placés sous l’égide de la Banque de France, est ainsi rejeté en raison de la « primauté excessive du rôle de la Banque de France »166. L’équilibre des pouvoirs et la répartition des rôles entre le Trésor et la Banque sont les deux objectifs que la direction poursuit dans ce premier débat.

  • 167 C. Andrieu, « Les banques, par fidélité au programme du CNR » in C. Andrieu et alii (dir.), Les nat (...)

100On retrouve ce souci de rééquilibrer les deux pôles de l’autorité monétaire en faveur du Trésor lors de la mise en place de la nationalisation de la Banque de France. Claire Andrieu a montré que la direction du Trésor préconise nettement la nationalisation de l’Institut d’émission en 1945167. Comment expliquer cette position réformiste du Trésor ?

  • 168 ABF, versement du Secrétariat général, 1 069 266, « Nationalisation de la Banque de France », P.-V (...)
  • 169 Ibid. Le directeur du Trésor est conscient de l’enjeu de la nationalisation mais aussi de ses limit (...)
  • 170 ABF, versement du Secrétariat général, 1 069-1991 08, boîte 3, « Nationalisation de la Banque de Fr (...)

101La nationalisation coïncide avec le renouvellement du privilège de la Banque et constitue l’arrière-plan des débats du Conseil général en 1945 sur cette question. Censeur au titre du ministère des Finances, Jacques Brunet, qui se situe délibérément dans le nouveau cadre institutionnel en préparation, reproche aux dirigeants de la Banque de ne pas se préoccuper du sort réservé à ses actionnaires168 Le directeur du Trésor profite visiblement du désarroi dans lequel la perspective de nationalisation plonge le Conseil général pour imposer ses vues et donner son opinion sur les conséquences de la nationalisation. « Je crois qu’on se ferait beaucoup d’illusions si l’on s’imaginait que les avances à l’État seront strictement limitées à ce que le texte prévoit. Il est certain que dès lors que l’État aura besoin d’argent, il se retournera vers la Banque, quelle que soit sa structure », affirme-t-il169. Sur le taux des avances de la Banque à l’État, le responsable de la trésorerie publique entend faire revenir le pourcentage de 30 à 20 %, au grand dam du gouverneur qui accuse le Trésor d’avoir déjà été d’une « sévérité considérable » pour la Banque pendant la guerre. Enfin, sur la question de la direction et du contrôle du crédit, le directeur du Trésor se veut rassurant : « À supposer que la Banque de France et les grandes banques soient nationalisées, je ne vois pas de raison de refuser à la Banque de France de diriger et de contrôler le crédit, de lui enlever son rôle de surveillance ». Face aux craintes de la Banque d’une mise au service de l’État, et plus particulièrement du Trésor170, le directeur du Trésor souffle le chaud et le froid, conscient de l’avantage que le Trésor pourrait retirer de la nationalisation sur le plan de la trésorerie, mais aussi soucieux de ménager un allié objectif possible face aux nouveaux concurrents qui se profilent dans la politique du crédit.

  • 171 AEF, fonds Trésor, note pour le ministre du directeur du Trésor, rédigée par le 1er bureau, 31 octo (...)
  • 172 Ibid.

102Deux éventualités de transfert de la propriété à l’État sont à l’étude à la fin d’octobre 1945 : l’une prévoit l’attribution de la totalité des actions à l’État, l’autre envisage une augmentation de capital au profit de l’État. La première aurait, selon la direction du Trésor, l’« avantage de la simplicité »171 ; mais si la solution de l’augmentation de capital est choisie, « l’État paiera moins cher et les actionnaires seront mieux traités. [...]. Or, à un moment où l’on envisage de réaliser d’assez nombreuses nationalisations, il est important que l’exemple de la spoliation ne soit pas donné précisément dans le domaine financier, qui est celui où les considérations touchant au crédit public doivent être observées avec le plus de scrupules ». L’auteur donne sa préférence à cette dernière solution, d’autant que le maintien d’actionnaires privés minoritaires laisserait absolument à l’État « tout pouvoir pour la gestion de la Banque »172. Le Trésor manifeste-t-il son souci du crédit public pour éviter une nationalisation à 100 % ? L’hypothèse est plausible, mais la question de l’indemnisation des actionnaires des entreprises nationalisées est loin d’être un simple prétexte. Elle est à la charge du Trésor et l’amène donc à en penser le coût pour l’État en termes financiers ou en termes de confiance. Rappelons qu’en définitive les actionnaires de la Banque de France n’ont pas été indemnisés...

103Les positions du Trésor face aux autres projets de nationalisations seront souvent commandées par cette délicate question.

  • 173 AEF, fonds Trésor, Z 57 82, note pour le ministre du 16 octobre 1944, déjà citée.
  • 174 Ibid.

104La nationalisation des banques de dépôts évoquée dès octobre 1944 fait apparaître une opposition de principe du directeur du Trésor, qu’il s’emploie à défendre en réfutant les arguments présentés en faveur des nationalisations bancaires173. Parmi les accusations à l’encontre des banques, celles concernant leur malthusianisme et leur frilosité qui entravent une bonne distribution des crédits à l’économie sont relevées par le directeur du Trésor : « Les grandes banques plus soucieuses de sécurité que de rendement tendent dès maintenant dans une certaine mesure à revêtir un aspect administratif au détriment de leur rôle commercial »174. À ses yeux, la nationalisation ne ferait qu’empirer la situation, en accentuant « le défaut de sens du risque qui se manifeste déjà dans le régime actuel [...]. Les banques qui se trouveront placées sous une direction administrative seront tentées, plus encore que dans leur forme actuelle, de délaisser les opérations qui réclameraient de leur part de l’initiative et l’acceptation de certains risques ». Crainte d’une activité bridée par l’État, souci de préserver l’esprit de concurrence, la profession de foi est clairement libérale. Autre point soulevé par le directeur du Trésor, le déséquilibre créé par l’existence d’un secteur public très puissant au sein de l’industrie bancaire française pourrait entraîner la disparition du secteur libre, notamment celle des banques régionales ou locales. On retrouve la préoccupation du directeur du Trésor d’un développement équilibré du secteur et le souci de préserver les petites banques qu’il avait manifestés sous l’Occupation.

105Le directeur du Trésor concède cependant que certaines difficultés actuelles du secteur bancaire français jouent en faveur des nationalisations. Ainsi la concurrence que se livrent les quatre établissements bancaires dans la course aux guichets, qui engendre des frais généraux « excessifs » et une mauvaise répartition sur le territoire, pourrait être aménagée grâce aux nationalisations. De même, la masse des dépôts confiés aux grandes banques fait courir à l’État des risques « que sa tâche de protection de l’épargne ne permet pas d’éluder » et justifie « un contrôle sérieux de sa part ».

106En définitive, pour J. Brunet, si les défauts de l’organisation bancaire actuelle ne sauraient être résolus par les nationalisations, un renforcement du contrôle des banques pourrait aussi bien, voire mieux y remédier. Opposé à une nationalisation, le directeur manifeste cependant ainsi son penchant dirigiste. Se profile ici la subtilité d’un libéralisme dirigé, qui entend redynamiser les banques en les contrôlant mieux et préserver leur liberté commerciale tout en renforçant leur tutelle.

  • 175 AEF, fonds Trésor, Z 57 82, note du chef de bureau du cabinet au directeur du Trésor du 3 juillet 1 (...)
  • 176 Ibid. Réponse transmise au cabinet de R. Pleven, 3 p. dactylogr.

107Tandis que les projets de nationalisation se concrétisent dans leurs principes et leurs modalités d’application, le directeur du Trésor est à nouveau sollicité, par l’Assemblée consultative provisoire cette fois, pour émettre un avis sur la proposition de résolution d’André Philip sur la socialisation du crédit175. Rédigée par Pierre Herrenschmidt, la réponse du Trésor critique vigoureusement les modalités des nationalisations, et plus précisément la question de l’indemnisation des actionnaires. Outre la dimension éthique de son argumentation grandiloquente – « [L’État] n’a pas le droit de tuer l’être moral » –, on relève une fois encore le souci de crédit public avancé par le directeur adjoint du Trésor : « Pour maintenir intact le crédit des établissements nationalisés et ne pas jeter dans le pays une perturbation profonde, il importe que les actionnaires des établissements de crédit [...] ne soient pas troublés, car ils constituent l’armature de la clientèle des bons du Trésor et des déposants »176. Agitant le spectre du désordre financier et des risques pour la trésorerie de l’État, le directeur adjoint du Trésor centre désormais le débat sur la spoliation des actionnaires : le principe de la nationalisation étant acquis, le Trésor se bat sur les modalités de la réforme.

  • 177 Nommé sur la proposition du Trésor, le commissaire du gouvernement près la Banque de Paris et des P (...)
  • 178 AEF, fonds Trésor, B 11 510, note du directeur du Trésor pour le ministre du 29 janvier 1946, « Nat (...)
  • 179 Selon le témoignage de J. Autissier, entretien n° 3, entretien cité.

108La nationalisation des banques d’affaires reste en revanche quelque temps en suspens. Enterré en 1944, relancé au début de 1946, le projet est finalement abandonné. Sans disposer d’archives aussi précises que pour les nationalisations des banques de dépôts, on peut légitimement avancer que la direction du Trésor n’y est guère favorable177. Soucieux là aussi de renforcer son pouvoir de contrôle, le directeur du Trésor s’attache à définir précisément les pouvoirs des commissaires du gouvernement, dont le droit de veto « qui permettra des mesures d’intérêt général si le conseil d’administration n’est pas d’accord »178. Enfin, la nationalisation du secteur coopératif et mutualiste n’est pas envisagée, au grand soulagement du Trésor179.

  • 180 C. Andrieu, Les banques sous l’occupation..., op. cit., p. 245.
  • 181 AEF, fonds Trésor, Z 57 82, note pour le ministre du 16 octobre 1944, déjà citée, p. 2.

109La loi du 2 décembre 1945 « relative à la nationalisation de la Banque de France et des grandes banques et à l’organisation du crédit » est le fruit d’un compromis entre les forces politiques en présence, mais constitue également le prolongement des lois bancaires de 1941 partiellement validées par la République180. Sans entrer dans les détails de dispositions largement connues, on retiendra que cette loi, modifiée par celle du 17 mai 1946 sur ce point, définit précisément la spécialisation entre banques de dépôts, banques d’affaires et banques de crédit à moyen et à long terme. Enfin, si le Comité d’organisation est supprimé, l’Association professionnelle des banques, organisme unique et obligatoire, est maintenue, conformément aux souhaits du Trésor, qui suggère même de la transformer en Chambre syndicale181.

  • 182 Aux termes de l’article 9 de la loi du 2 décembre 1945, le ministère des Finances dispose de deux r (...)
  • 183 Au regard des archives du Crédit lyonnais, 16 AH 42, « Relations Mouvement des fonds-Crédit lyonnai (...)

110Au-delà de l’échec partiel des tentatives du Trésor pour minimiser la portée des nationalisations, les conséquences sur ses relations avec les banques ne sont pas encore identifiables. On relèvera seulement que le Trésor, s’il peut proposer des nominations, n’est pas directement représenté dans les conseils d’administration des entreprises nationalisées182. L’absence de renouvellement du personnel dirigeant des banques et le maintien du même type de relations entre le Trésor et les banques sur les émissions183conduisent à conclure provisoirement au maintien d’un statu quo, souhaité de part et d’autre.

111Évoluant dans une configuration politique qui lui est défavorable, le Trésor en subit directement les conséquences dans le domaine du crédit. Cependant l’extension du secteur industriel public et les impératifs de la reconstruction lui offrent l’opportunité de se rendre indispensable.

D. UN CHAMP DE COMPÉTENCE EN EXTENSION

  • 184 Voir les témoignages de J. Autissier, déjà cité, et de J. Vincenot, entretien n° 3, cassette n° 5, (...)
  • 185 G. Bouthillier, La nationalisation du gaz et de l’électricité en France : acteurs et processus, thè (...)

112Bien que l’on dispose de peu de sources sur la question, la position du Trésor sur les nationalisations industrielles peut être assez aisément retracée. Un premier aperçu de son attitude est donné par les témoignages oraux, a posteriori opposés aux nationalisations bancaires, mais favorables au transfert à l’État des grands secteurs énergétiques184. Bien que significative, cette distinction entre les nationalisées ne saurait suffire à déterminer la réaction du Trésor, d’autant que des recherches antérieures ont établi sa résistance à l’égard des nationalisations industrielles185. Contrairement au secteur bancaire, le Trésor n’est pas directement consulté sur le principe. Lui incombe surtout la mise en place des nationalisations avec son cortège de problèmes à régler, l’indemnisation, la nature juridique des établissements, leur insertion dans les règles administratives, les moyens de contrôle de l’État : c’est sur ces points qu’il tente d’imposer son point de vue.

  • 186 AEF, fonds Trésor, B 9810, note pour le ministre du 12 janvier 1946, 2 p. dactylogr.
  • 187 Ibid.
  • 188 AEF, fonds Trésor, B 9810, note du directeur pour le ministre du 14 février 1946.
  • 189 Voir J.-C. Asselain, « Les nationalisations ont-elles été des spoliations ? », art. cit.
  • 190 G. Maleville, « Le rôle de Paul Ramadier », in L. Badel (dir.) La nationalisation de l’électricité (...)
  • 191 J.-C. Asselain, art. cit. Et pour une synthèse provisoire, P. Fridenson, « Réflexions sur les étape (...)
  • 192 AEF, fonds Trésor, B 9849, réponses du Trésor aux problèmes d’indemnisation des actionnaires des en (...)

113Les préoccupations qui animent le Trésor sont particulièrement visibles à propos de la nationalisation de l’électricité, sur laquelle plusieurs sources s’offrent au chercheur. La question de l’indemnisation des actionnaires des sociétés d’électricité préoccupe au premier chef la direction du Trésor. À plusieurs reprises en janvier et février 1946, le directeur fait part au ministre de ses « appréhensions » face aux conditions dans lesquelles s’est engagée la nationalisation de l’électricité. « À la suite de la nationalisation des banques, il est certain qu’une grande inquiétude pèse sur le marché. La nationalisation de l’électricité peut lever cette inquiétude ou, au contraire, la transformer en une sorte de panique »186. Face à la diversité et au nombre des entreprises électriques, une indemnisation rapide et juste semble très difficile à réaliser. Mais surtout le directeur redoute les conséquences d’une nationalisation opérée à la hâte, sans étude sérieuse : « Je ne peux me défendre de craindre que le futur Service national ne commence sa gestion dans un grand désordre qui entraînerait les plus graves répercussions économiques et financières »187. Soucieux d’éviter les spoliations, leur coût pour l’État étant à ses yeux plus élevé qu’une indemnisation juste, le Trésor réclame à plusieurs reprises une indemnisation « rapide et équitable »188. Cette inquiétude sur les modalités financières de la nationalisation ne doit pas s’analyser à notre sens comme une interrogation sur le bien-fondé de la nationalisation ou bien encore comme une manœuvre dilatoire. Certes, elle reflète la position du MRP à l’époque189et place la direction du côté des modérés dans la bataille politique entre le ministre des Finances, René Pleven (UDSR), et le ministre de la Production industrielle, Marcel Paul (PCF), avivée par une campagne de protestation sur la spoliation des actionnaires en janvier et février 1946. Mais ce serait oublier un peu trop vite le rôle de Paul Ramadier (SFIO) favorable à une amélioration de l’indemnisation190et les nombreux débats législatifs sur la question191. Par ailleurs la position du directeur ne reflète-t-elle pas en l’occurrence la modération de son ministre ? Si le directeur du Trésor apparaît alors comme le défenseur des actionnaires, c’est non seulement au nom du crédit public, mais encore en raison des assauts répétés des associations de porteurs192, qui l’incitent à prendre en compte leurs revendications. Ses responsabilités dans le système financier priment sur toute considération politique. Sans doute sa logique de fonction le range-t-elle de fait du côté des modérateurs plutôt que des maximalistes. Mais il faut se garder de conclure hâtivement à une résistance opiniâtre aux nationalisations. Au nom de quelle légitimité le Trésor pourrait-il s’opposer au principe d’une réforme si majoritaire dans l’opinion au lendemain de la guerre ? À notre sens, un minimum de sens politique l’empêche de mener un combat qui dès 1945 paraît perdu d’avance. En haut fonctionnaire à la fois légitimiste et libéral, le directeur essaie tout au plus d’en atténuer les effets qui lui semblent néfastes et d’en tirer parti pour ses services.

  • 193 AEF, fonds Trésor, B 9849, note du directeur pour le ministre émanant du 1er bureau, n. d., sans do (...)
  • 194 ACL, DAF 75, « Notes de conversation », comptes rendus de décembre 1945. Il faut rappeler que l’ord (...)
  • 195 AEF, fonds Trésor, B 11 513, note pour le ministre du 7 mars 1946.

114Cette attitude se manifeste lors de la mise en place des nationalisations. La nature juridique des nouvelles entreprises nationalisées et, partant, de leur contrôle par l’État constitue une autre préoccupation de la direction. En témoigne le projet d’ordonnance rédigé par ses soins sur la constitution de régies nationales en 1945. Il y est admis d’office que ce statut ne peut être que « transitoire » et qu’il doit préparer le futur statut des entreprises nationales. Le projet est établi dans un « souci d’assurer plus de souplesse dans la gestion de ces entreprises tout en sauvegardant les droits de contrôle de l’État, dont l’exercice se trouve justifié notamment par l’aide financière que le Trésor sera amené à consentir »193 : la volonté de mise sous tutelle est clairement affirmée. Or le Trésor se montre alors très opposé à l’octroi de la garantie de l’État en faveur des emprunts des régies nationales, notamment ceux de la régie Renault, dont les contrôles par l’État sont jugés trop tardifs194 Dans une note récapitulative sur les problèmes financiers de mars 1946, J. Brunet signale au ministre que « le ministère des Finances, et la direction du Trésor en particulier, n’exercent pas de contrôle sur les comptes et les services spéciaux du Trésor, ni sur les offices, les établissements nationaux et les banques nationalisées. Cet état de chose est préoccupant »195.

  • 196 AEF, fonds Trésor, B 9849, lettre manuscrite de L. Tron du 10 mars 1947, adressée au directeur des (...)
  • 197 ACL, DAF 75, « Notes de conversation », compte rendu du 2 janvier 1946. Cette décision sur un empru (...)
  • 198 ACL, DAF 84, « Notes de conversation », compte rendu d’une visite à E. Lamy, 9 janvier 1947.

115Mais la position du Trésor n’est pas exempte de paradoxes. Tout en souhaitant un renforcement du contrôle et en concédant que les entreprises nationales bénéficieront d’avantages financiers, le Trésor entend leur laisser la liberté d’action. L. Tron, directeur du Crédit, définit clairement la position de la direction en 1947 : « Un principe se dégage des diverses lois de nationalisation : les entreprises nationalisées doivent fonctionner dans les mêmes conditions que celles qui restent dans le secteur libre. Il en résulte que si aucun privilège ne doit leur être confié, aucune sujétion particulière ne devrait leur être imposée »196 Les archives bancaires livrent une version plus réaliste des faits. À titre d’exemple, les autorisations d’émissions donnent la priorité aux émissions des entreprises nationales, dont le placement est parfois réservé aux quatre banques nationalisées197 Inévitablement, dans un contexte de pénurie, le contrôle sur les émissions du secteur privé se renforce. Comme nous l’avons vu, André Philip avait déjà posé le principe d’un examen des demandes en fonction de leur intérêt économique. À partir de janvier 1947, l’autorisation du Trésor pour les émissions de plus de 25 millions porte désormais sur le principe et la date de l’opération : les sociétés doivent faire connaître au ministère des Finances leur programme financier d’ensemble lorsqu’elles sollicitent une autorisation198.

  • 199 AEF, fonds Personnel, dossiers individuels de carrière.

116S’il n’est pas nationalisateur dans son ensemble, le Trésor en prend son parti, par réalisme plutôt que par conviction, mais aussi peut-être par intérêt. Il peut y trouver à terme des avantages, comme l’extension de son champ de compétences grâce à la tutelle financière qu’il exerce sur lesdites entreprises, ou bien encore grâce aux possibilités de sorties qu’elles offrent pour ses cadres. Dès juin 1949, le sous-directeur Raymond Villadier est nommé président du comité financier d’EDF, suivi par Marcel Coppin, chef de bureau, nommé chef du département de la trésorerie et du crédit à EDF ; en 1950, le sous-directeur Michel Bret est nommé directeur des services administratifs aux Charbonnages de France199.

  • 200 Rapport annuel du Conseil national du crédit, 1947.

117D’un point de vue technique, l’impératif de la reconstruction, les priorités du Plan en faveur des secteurs de base ainsi que la pénurie de capitaux conduisent nécessairement le Trésor à intervenir dans le financement des entreprises nationales. Rappelons que les crédits garantis par l’État s’élèvent à 27 milliards de francs et représentent 7 % des crédits bancaires privés au 31 décembre 1945, 48,5 milliards et 5 % un an plus tard200.

  • 201 AEF, fonds Trésor, B 9849, note pour le cabinet du ministre du directeur du Trésor, 13 mars 1946, s (...)
  • 202 AEF, fonds Trésor, pelurier du directeur du Trésor. Mais les préoccupations sociales l’emportent pa (...)
  • 203 AEF, fonds Trésor, B 11 511, note pour le ministre du 5 février 1946. Le directeur ne précise pas s (...)

118Bien que réticent sur l’octroi de la garantie de l’État aux nationalisées, le directeur du Trésor concède qu’il sera difficile d’y échapper201. Son inquiétude se comprend mieux lorsque l’on observe les nombreuses notes pour le ministre envoyées par le directeur tout au long de l’année 1946, concernant des lettres d’agrément qui transitent par la Caisse nationale des marchés de l’État avec contreseing du ministre des Finances. Les deux directeurs du Trésor successifs, J. Brunet et L. Tron, émettent un avis parfois négatif et souvent réticent sur les demandes de contreseing, en raison des risques financiers encourus par le Trésor ou bien encore au nom d’un intérêt économique jugé douteux202. Mais en février 1946, Jacques Brunet propose au ministre une augmentation des effectifs de la Caisse en raison du développement de ses opérations : « le montant des effets [de la Caisse] en circulation est passé de 1 à 13 »203.

  • 204 AEF, fonds Trésor, B 11 513, note pour le ministre du 7 mars 1946. Aide-mémoire sur sa conception d (...)
  • 205 Id. Le directeur du Trésor préconise notamment le recours au crédit à court et moyen terme pour les (...)

119Sans doute le directeur du Trésor tient-il à se décharger sur la Caisse nationale des marchés de l’État d’une part des demandes qui arrivent au Trésor. Avances, prêts, garantie de l’État, le Trésor doit répondre aux demandes croissantes de prêts qui convergent vers ses bureaux. Les moyens existants, Caisse des marchés, Crédit national, avances du Trésor, autorisation des émissions..., sont largement utilisés mais non centralisés. Plusieurs pôles de décision coexistent, parfois sans concertation, tels que le ministère de l’Économie nationale, le ministère de la Reconstruction, le ministère de la Production industrielle, et, au sein des Finances, le Budget et le Trésor. Cette gestion artisanale et désordonnée des financements inquiète J. Brunet, qui prône un programme d’échelonnement méthodique des dépenses de reconstruction, « de façon à éviter que, comme après 1914-1918, les réparations des dommages de guerre ne viennent peser sur quelques années seulement, ce qui provoquerait une hausse des taux d’intérêt et même une crise financière »204. De même tient-il à éviter que « le financement des entreprises devenues nationales ne fasse porter directement sur le Trésor des charges auparavant couvertes par des moyens privés »205. Dominé par son orthodoxie financière, quelque peu malmenée par la conjoncture exceptionnelle d’après-guerre, le directeur du Trésor ne se sent guère impliqué par l’impératif de modernisation...

  • 206 Selon le calcul de M. Margairaz, L’État, les finances..., op. cit., tome I, p. 19.
  • 207 La distinction entre équilibre du budget et équilibre de la trésorerie n’est peut-être pas encore e (...)

120L’état des finances publiques justifie-t-il une telle prudence ? Certes le déficit budgétaire reste important : 502 milliards de F en 1945 et 338 en 1946 (francs 1946). Mais si les charges de trésorerie gonflent, l’impasse diminue de 60 % en 1944 à 30 % en 1946206. Pour sa part, l’appel à la Banque de France ne dépasse pas 12 % des recettes du Trésor en 1944 et 10 % en 1946. Il semble donc que les réticences du Trésor en faveur d’une participation au financement de la reconstruction ne reposent pas sur des données objectives, si tant est qu’il en ait une perception lucide207. Les préoccupations restent prioritairement fondées sur la gestion de la trésorerie de l’État, qui, face à l’afflux des charges, absorbe la direction.

***

121La direction offre une illustration des paradoxes de la Libération qui, sous bien des aspects, prolonge les pratiques et les structures nées de la guerre ou de l’avant-guerre, mais pose également de nouvelles et durables fondations du système bancaire et financier français.

122En 1947, elle offre un visage tout en contraste, fruit d’héritages successifs mais aussi en pleine mutation. Ayant réussi à rétablir son crédit en dépit de son déphasage par rapport aux autres décideurs politiques ou administratifs, elle doit faire face à une extension de son rôle dans l’économie, qu’elle ne maîtrise pas encore. Elle présente cependant des signes d’évolution dans l’apprentissage de nouvelles fonctions, nées de la nécessité. En raison de la crise des années trente, elle se voit confier une responsabilité accrue dans les nouvelles missions d’intervention de l’État. Par l’utilisation des outils mis au point avant ou pendant la guerre (lettres d’agrément, autorisations d’émission, circuit du Trésor) et par les nouvelles structures d’intervention ou de contrôle qui sont maintenues à la Libération ou qui en sont issues (Commission de contrôle des banques, Caisse des marchés, nationalisations...), un apprentissage de pratiques et l’élaboration de doctrines en matière d’intervention économique de l’État se dessinent à l’intérieur du Trésor. Cependant, les préoccupations financières dominent encore sa perception étroite des réformes et des mutations en cours, tandis que son libéralisme se teinte parfois de dirigisme. Le Trésor a-t-il agi uniquement sous l’emprise de la nécessité de la guerre, puis de la reconstruction ? Au fil du temps, il a montré sa capacité d’adaptation et sa propension à défendre ses intérêts, parfois confondus avec ceux de l’État. Mais en 1946, visé par les détracteurs du ministère des Finances, croulant sous les dossiers en raison de l’élargissement de facto de ses responsabilités et dirigé par un homme sans doute usé par six années de lourdes responsabilités, le Trésor n’a qu’une vision empirique de la situation économique et financière et répond aux contraintes de l’environnement plus qu’il ne les anticipe. Il gère avec sérieux le quotidien, maintient son crédit grâce à son expertise traditionnelle, mais ne fait preuve ni de dynamisme ni d’esprit d’innovation. Il est en pleine mutation : ses apprentissages vont-ils être mis à profit dans les années qui suivent ?

Notes

1 Voir à ce sujet le numéro spécial du Mouvement Social sur la crise des années trente, n° 154, janvier-mars 1991, et plus précisément l’article de R. Boyer, « Le particularisme français revisité. La crise des années trente à la lumière de recherches récentes », p. 3-40.

2 R. Kuisel, Le capitalisme et l’État en France. Modernisation et dirigisme au xxe siècle, Paris, Gallimard, 1984.

3 Comme la Compagnie nationale du Rhône (1921), les Mines domaniales de potasses et d’Alsace, la Compagnie française des pétroles et l’Office national industriel de l’azote, tous trois créés en 1924.

4 Le Crédit national et la Banque française pour le commerce extérieur datent de 1919, la Caisse nationale de crédit agricole de 1920 et la Caisse centrale de crédit hôtelier, industriel et commercial de 1923. Signalons enfin la naissance du Crédit maritime en 1928.

5 Selon les calculs de R. Delorme et C. André, L’État et l’économie, op. cit.

6 H. Clerc, Le Beau métier, Paris, Librairie de Valois, 1929. Souligné dans le texte. Henri Clerc, chef de bureau au ministère des Finances, y met en scène le directeur de la Trésorerie, soumis à la pression de parlementaires qui tentent de lui arracher son accord sur une demande de concession de voie ferrée en Algérie, mais qui résiste, en dépit de l’offre de pantouflage lucratif qui lui est proposée. L’indépendance des fonctionnaires, leur défense de l’intérêt général face aux politiques, leur pouvoir d’influence, tels sont les thèmes principaux de cette pièce, éditée par Georges Valois dans sa bibliothèque syndicaliste, à côté d’ouvrages de Bertrand de Jouvenel, Georges Mer, Jean Luchaire, etc. Ceci confère au Beau métier une dimension politique ancrée dans les préoccupations de l’époque et l’insère dans le courant des réformateurs des années 1920 et 1930. Notons que cette antienne sur le rôle de la machine administrative devant les désordres économiques et financiers de l’après-guerre se répétera après 1945.
Pour l’ensemble des citations, nous avons pris le parti d’une mise aux normes éditoriales actuelles (ponctuation, majuscules).

7 H. Fayol est la figure emblématique de ce courant de réforme administrative. Voir S. Riais, Administration et organisation, 1910-1930, Paris, Beauchesne, 1977 et le numéro spécial du Journal of management History, july 1995.

8 R. Kuisel, Le capitalisme et l’État..., op. cit., chap. III.

9 Mis en scène et idéalisé dans Le Beau métier, le conflit intérêts privés/intérêt général est visiblement l’un des points d’ancrage important de la perception de l’administration dans l’entre-deux-guerres.

10 C’est notamment l’une des raisons de la campagne de presse contre W. Baumgartner en 1936, sous le Front populaire il est vrai. Voir O. Feiertag, Wilfrid Baumgartner, les finances de l’État et l’économie de la Nation (1902-1978). Un grand commis à la croisée des pouvoirs, thèse de doctorat, A. Plessis (dir.), Université de Paris X-Nanterre, 1994. Il démontre cependant que son réseau social dans le secteur privé a pu se montrer inopérant et que le service de l’État a guidé ses prises de position comme ses choix de carrière.

11 Cependant le Front populaire écarte d’autres directeurs du ministère, dont Y. Bouthillier au Budget, J.-J. Bizot à la Comptabilité publique et J. Georges-Picot au Contrôle des administrations financières.

12 Le pantouflage des inspecteurs des Finances existe depuis le xixe siècle. Voir E. Chadeau, Les inspecteurs des Finances au xixe siècle, 1850-1914. Profil social et rôle économique, Économica, 1986, et D. Chagnollaud Le premier des ordres : les hauts fonctionnaires xviiie-xxe siècle, Paris, Fayard, 1991. Selon N. Carré de Malberg, 19 sur 25 des directeurs du Mouvement des fonds entrent dans une banque au xixe siècle, « Les inspecteurs des Finances à la direction du Trésor xixe-xxe siècle », Revue des deux Mondes, juin 1998.

13 AEF, fonds Administration générale, B 48 374, « Étude sur l’organisation de l’administration centrale des Finances », janvier 1920, n.s., 18 p. dactylogr. Cette note pourrait s’insérer dans les critiques qui se font jour sur l’incapacité de l’État à s’organiser et à gérer, dont H. Fayol s’est fait le porte-parole dans son célèbre rapport publié en 1921 (cf. S. Riais, Administration et organisation...,op. cit.). Crise de l’État, crise de la haute fonction publique, qui conduisent effectivement à un « pantouflage » accru durant l’entre-deux-guerres. Voir D. Chagnollaud, Le premier des ordres..., op. cit.

14 Sources: Annuaire général des Finances 1921, 1928; organigramme de la direction en 1934 dans AWB, 1 BA 10, DR2. Bien que concourant à son prestige et traditionnellement assimilés à la direction du Mouvement des fonds, on notera que les attachés financiers ne sont pas répertoriés parmi les effectifs de la direction.

15 N. Carré de Malberg, « Les inspecteurs des Finances à la direction du Trésor xixe-xxe siècle », art. cit., p. 81-111.

16 J.-P. Patat, M. Lutfalla, Histoire monétaire de la France au xxe siècle, Paris, Economica, chap. 2.

17 P. Villa, Monographies d’économétrie. Une analyse macroéconomique de la France au xxe siècle, Paris, CNRS éditions, 1993. Mais ce phénomène n’est, d’après lui ni avoué, ni peut-être conscient.

18 Sur ce sujet, voir J. Bouvier, Introduction à Emile Moreau, Memorie di un governatore della banca di Francia, ex. dactylogr., J.-J. Laurendon, Psychanalyse des banques, Paris, Sedimo, s. d., O. Feiertag, W. Baumgartner..., op. cit., et surtout, K. Mouré, La politique du franc Poincaré, Paris, Mission historique de la Banque de France, Albin Michel, traduction revue et augmentée de sa thèse publiée en langue anglaise en 1991, 1998, p. 76 et suiv.

19 Selon J.-N. Jeanneney, François de Wendel en République : l’argent et le pouvoir, 1914-1940, Paris, Le Seuil, 1976, p. 401.

20 J. Rueff, polytechnicien, inspecteur des Finances, est alors chargé de mission au Mouvement des fonds. Attaché financier à Londres de 1930 à 1934, il deviendra sous-directeur, directeur-adjoint (en 1934) puis directeur (en 1936) du Mouvement des fonds, jusqu’en 1939. Il se range parmi les partisans d’une sous-évaluation du franc, selon K. Mouré, La politique du franc Poincaré (1926-1936), op. cit., chapitre I.

21 Introduction de J. Bouvier, Emile Moreau..., op. cit. ; voir également K. Mouré, La politique du franc Poincaré..., op. cit.

22 Note de Pierre Quesnay d’août 1926 et note de Clément Moret, reproduites dans Études et documents, IV, 1994.

23 AWB (Archives W. Baumgartner), BA 10, DR4, note sur l’urgence de la réforme monétaire du 3 juin 1928, 29 p. dactylogr.

24 AWB, BA 10, DR4, note sur la monnaie, n. d., n. s., 12 p. dactylogr.

25 Voir L. Le Van-Lemesle, L’enseignement de l’économie politique en France, 1860-1939, thèse de doctorat d’État sous la direction d’A. Prost, Université de Paris I, 1997. C. Rist est sous-gouverneur de la Banque de France auprès d’E. Moreau et fait partie du Comité des experts constitué en 1926. Dans le même raisonnement que celui qui inspire la note du Mouvement des fonds, pour ces nouveaux maîtres de l’économie, la dévalorisation de la monnaie n’est plus imputée au fonctionnement de la planche à billets.

26 Selon l’expression d’A. Sauvy, Histoire économique de la France entre les deux guerres, vol. 1, 2e éd., Paris, Économica, 1972, p. 99.

27 Voir K. Mouré, La politique du franc Poincaré, op. cit, et P. Villa, Monographies d’économétrie. Une analyse macroéconomique de la France..., op. cit.

28 AWB, BA 10, DR4, note du directeur pour le ministre du 5 novembre 1929, et DR 7, note du directeur pour le ministre du 27 mai 1930 et du 21 février 1931, rédigée par le bureau C (opérations de trésorerie). Il s’agit de prélever 5 milliards de F. sur les disponibilités du Trésor.

29 AWB, 1 BA 11, DR 1, note du directeur pour le ministre sur l’outillage national du 15 février 1932, 3 p. dactylogr., et 1 BA 12, DR 1, note du directeur pour le ministre du 25 mars 1933. Mais il faut signaler que le budget est beaucoup plus expansionniste à partir de 1931 et que par conséquent le déficit pèse davantage sur la trésorerie.

30 AWB, BA 10, DR 7, note du directeur, signée Farnier, fin 1929, 12 p. dactylogr.

31 Id.

32 AWB, 1 BA 13, DR 1, note pour le ministre signée du directeur, émanant du bureau C (opération de trésorerie), du 26 octobre 1933, 4 p. dactylogr. On retrouve le même raisonnement dans la note pour le ministre du 23 mai 1933, 8 p. dactylogr, 1 BA 14, DR 7.

33 R. Frankenstein, Le prix du réarmement français 1935-1939, Paris, Publications de la Sorbonne, 1982, chap. IV, et M. Margairaz, L’État, les finances..., op. cit., chap. II et III.

34 P.-C Hautcoeur, « Surévaluation ou crise de confiance ? Taux d’intérêt et Grande Dépression en France », in M. Lévy-Leboyer, A. Plessis, M. Aglietta, C. de Boissieu (dir.), Du franc Poincaré à l’Écu, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1993, p. 97-123.

35 Voir R. Kuisel, Le capitalisme d’État..., op. cit.

36 P. Saly, « Dépenses publiques et évolution du franc 1926-1938 », in Du franc Poincaré à l’Ecu. op. cit., p. 75-95.

37 W. Baumgartner, « Le Trésor », in L. Febvre (dir.), L’encyclopédie française, chapitre : l’argent, Paris, Comité de l’Encyclopédie française, juin 1935.

38 M. Margairaz, L’État, les finances..., op. cit., p. 96.

39 Id. M. Margairaz relate précisément la naissance et les vicissitudes du ministère de l’Économie nationale de l’entre-deux-guerres.

40 Intervention de J. Rueff in Les directeurs de ministère en France xixe-xxe siècle, Genève, Librairie Droz, 1976, p. 133-136.

41 J. de Fouchier, « Le rôle de l’inspection générale des Finances dans l’administration française », Revue Parlementaire, 46, 1939, p. 268.

42 M. Margairaz, L’État, les finances et l’économie..., op. cit., p. 69.

43 Id., p. 79.

44 Voir K. Mouré, « La perception de la crise par les pouvoirs politiques », Le Mouvement Social, n° 154, janvier-mars 1991, et O. Feiertag, Wilfrid Baumgartner,..., op. cit., p. 182.

45 AWB, 1 BA 14, DR7, note du 23 mai 1935 pour le ministre au sujet de la situation monétaire et financière, 8 p. dactylogr. Souligné par nous.

46 Dans son article « Les inspecteurs des Finances et la défense du franc », Du franc Poincaré à l’Ecu, op. cit., N. Carré de Malberg explique qu’il s’agit de la seule note des archives du Mouvement des fonds préconisant un redressement économique, les autres notes s’attachant uniquement au redressement financier.

47 R. Frankenstein, Le prix du réarmement..., et O. Feiertag, Wilfrid Baumgartner..., op. cit.

48 K. Mouré l’a largement démontré. Voir « La perception de la crise par les pouvoirs politiques », Le Mouvement Social, art. cit., p. 131-156.

49 R. Frankenstein analyse en détail les positions de J. Rueff et sa détermination à limiter les dépenses militaires, même près l’Anschluss en 1938 (p. 164 et suiv.).

50 H. Clerc, Le beau métier, op. cit., p. 143. Souligné dans le texte.

51 R. Frankenstein, Le prix du réarmement..., op. cit., M. Margairaz, L’État, les finances..., op. cit., chapitre IX et R. Girault, « Léon Blum, la dévaluation de 1936 et la conduite de la politique extérieure de la France », Relations internationales, n° 13, printemps 1978.

52 K. Mouré, La politique du franc Poincaré..., op. cit.

53 O. Feiertag, W. Baumgartner..., op. cit., p. 204.

54 À l’époque, J. Rueff est déjà connu pour sa pensée libérale ; ses premiers travaux économiques datent de 1922, la Théorie des phénomènes monétaires de 1927 et sa polémique avec J.-M. Keynes débute en 1931-1932. Voir L. Le Van-Lemesle, L’enseignement de l’économie politique en France (1860-1939), op. cit. et O. Dard, « Économie et économistes des années trente aux années cinquante : un tournant keynésien ? », Historiens et géographes, n° 361, p. 173-195.

55 Voir les travaux de R. Frankenstein, M. Margairaz et K. Mouré, op. cit.

56 Intervention de J. Rueff in Les directeurs de ministère..., op. cit., p. 134-135.

57 Voir N. Carré de Malberg, « Les attachés financiers en 1938 – technocrates ou techniciens ? – et la perception de la puissance de la France », Relations internationales, 33, printemps 1983, p. 43-64.

58 K. Mouré, « Le ministère des Finances et la parité du franc 1926-1936 », Études et documents IV, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1992, p. 383-414.

59 Le témoignage de W. Baumgartner intervint lors de la soutenance de thèse de J.-N. Jeanneney, François de Wendel..., op. cit., en 1975, consigné dans le compte rendu de soutenance de Ph. Levillain dans la Revue Historique, il a été rapporté par J. Bouvier, Introduction, Emile Moreau..., op. cit., p. 18.

60 R. Kuisel, Le capitalisme et l’État..., op. cit. ; G. Brun, Techniciens et technocraties en France, 1918-1945, Paris, Albatros, 1985.

61 L. Tron, inspecteur des Finances, promotion 1930, n’a pas travaillé au Mouvement des fonds avant 1938, ni J. Saltes, polytechnicien, inspecteur des Finances de la même promotion.

62 Voir les souvenirs de P. Baudouin, Neuf mois au gouvernement, Paris, La Table ronde, 1948.

63 H. Du Moulin de Labarthète, Le temps des illusions, Souvenirs, juillet 1940-avril 1942, Genève, Les Éditions du Cheval ailé, 1946, p. 20.

64 Témoignage de P.-P. Schweitzer, entretien biographique avec A. Georges-Picot, entretien n° 3, cassette n° 4, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1989. Il est alors à la direction des Finances extérieures nouvellement créée.

65 À l’image d’autres ministères. Sur ce sujet, voir M.-O. Baruch, Servir l’État français, l’administration en France de 1940 à 1944, thèse de doctorat sous la direction de J.-P. Azéma, Institut d’Études Politiques de Paris, 1995, tome I, p. 166.

66 Sur ce sujet, voir M. Margairaz, L’État, les finances..., op. cit., chap. XVI.

67 Les secrétaires généraux existaient déjà avant 1914. En 1920, la direction du Personnel et du Matériel souhaitait vivement la restauration de ces postes. AEF, B 48 374, note de la direction du Personnel et du Matériel de janvier 1920, déjà citée.

68 La responsabilité en est confiée à M. Couve de Murville, G. Guindey assure la direction de l’antenne vichyssoise. Voir S. Lepage, La direction des Finances extérieures de 1946 à 1953, op. cit.

69 J. Brunet, inspecteur des Finances (promotion 1924), sous-directeur de la CP entre 1929 et 1935, en devient le directeur de 1935 à 1940.

70 Y. Bouthillier, Le drame de Vichy, Paris, Plon, 1950, tome II, p. 256. Y. Bouthillier, ancien élève de l’École Centrale, inspecteur des Finances, ancien directeur du Budget en 1935, secrétaire général du ministère des Finances en 1938, est déjà ministre des Finances dans le gouvernement Paul Reynaud.

71 Entretien thématique avec l’auteur, entretien n° 1, cassette n° 1, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1995. F. Bloch-Lainé est encore plus précis dans ses attaques dans l’ouvrage écrit avec C. Gruson, Hauts fonctionnaires sous l’Occupation, Paris, Odile Jacob, 1996, dans lequel il parle de « règlement de compte administratif » de Bouthillier qui souhaitait « assouvir une vengeance », p. 77-78.

72 Selon H. Laufenburger, Crédit public et finances de guerre 1914-1944, Paris, Librairie Médicis, 1944, l’emprunt a couvert la quasi-totalité des dépenses de guerre de 1914 à 1918 et moins des trois quarts de celles de 1939-1944.

73 Selon l’expression d’Y. Bouthillier, Le drame de Vichy..., op. cit., tome II, p. 54.

74 Y. Bouthillier, Le drame de Vichy..., op. cit., et P. Cathala, Face aux réalités, Paris, éditions du Triolet, 1948.

75 On ne sait pas cependant si les responsables de la trésorerie se sont inspirés de l’expérience Schacht menée en Allemagne et s’ils ont été invités à le faire. Sur les précédents de la « politique du circuit », voir M. Margairaz, L’État, les finances..., op. cit., t. I.

76 M. Margairaz, L’Etat, les finances..., op. cit., p. 545.

77 Archives de la Banque de France (ABF), 1 397 1994 03, boîte 103, « Bons du Trésor 1932-1969 », note sur le placement des bons du Trésor, novembre 1941.

78 H. Maleprade, Le bon du Trésor dans la politique financière moderne (préface de R. Villadier), Paris, LGDJ, 1944. Compte-rendu dans l’Agefi du 11 mai 1944. H. Maleprade, rédacteur à la Comptabilité publique, y fera l’ensemble de sa carrière avant d’entrer à la Cour des comptes en 1966.

79 La direction du Trésor est représentée par P. Herrenschmidt, directeur-adjoint, puis par J. Autissier. Entretien biographique de J. Autissier par S. Coeuré, entretien n° 2, cassette n° 2, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1989.

80 AEF, fonds Trésor, B 52 742, Dossier SNCA, projet de note manuscrite du ministre des Finances au président du Comité d’organisation professionnelle des banques, rédigée par le 2e bureau du Trésor, le 2 janvier 1942. La deuxième rédaction plus nuancée remplace « attache une particulière importance » par « porte intérêt ».

81 Depuis la convention du 28 juillet 1941 qui a évité à la France la réquisition de ses usines de construction aéronautiques, la répartition des commandes s’établit entre besoins français et allemands selon un rapport de un à cinq. Selon M. Margairaz, il semble que les usines n’aient livré avant 1942 que la moitié des commandes allemandes (p. 614). Les hésitations et lenteurs administratives dans la gestion du financement des commandes donnent une explication partielle à ces retards, dont on peut affirmer par ailleurs qu’ils reflètent une inertie volontairement prolongée... mais il ne s’agit que d’un exemple parmi les nombreux cas à régler par les Finances sous l’Occupation.

82 Selon l’expression de H. Du Moulin de Labarthète, Le temps des illusions, op. cit., p. 124.

83 Voir à ce sujet H. Rousso, « Les paradoxes de Vichy et de l’Occupation », in P. Fridenson et A. Straus (dir.), Le capitalisme français au xxe siècle. Blocages et dynamismes d’une croissance, Paris, Fayard, 1987.

84 C. Andrieu, La Banque sous l’Occupation. Paradoxes de l’histoire d’une profession, Paris, Presses de la FNSP, 1991, chap. 1.

85 Ibid, chap. 6.

86 H. Ardant, alors directeur général de la Société générale, sera le président du Comité d’organisation des banques jusqu’en novembre 1944 puis incarcéré et enfin disculpé en 1948-1949.

87 AEF, fonds Trésor, B 33 237, note au sujet de la loi relative à la réglementation et à l’organisation de la profession bancaire, du 6 juillet 1941, 4 p. dactylogr.

88 Id. Rédigée le jour de la parution au JO, cette note destinée à être transmise de l’antenne de Vichy à Paris devait rester un document interne à la direction. Ce qui confère à ses accents vichyssois une certaine sincérité.

89 C. Andrieu, La banque..., op. cit., p. 234.

90 AEF, fonds Trésor, B 33 237, dossier 4, rapport du commissaire du gouvernement auprès du COPB du 10 novembre 1941.

91 AEF, fonds Trésor, B 33 237, dossiers 2 et 3.

92 AEF, fonds Trésor, B 33 237, dossiers 1 et 3.

93 AEF, fonds Trésor, B 33 237, lettre du ministre secrétaire d’État à l’Intérieur au ministre des Finances du 28 mai 1942.

94 Selon le rapport du commissaire du gouvernement, déjà cité. Voir à ce sujet O. Feiertag, W. Baumgartner..., op. cit.

95 M.-O. Baruch, Servir l’État français..., op. cit., tome III, p. 593.

96 AEF, dossiers de personnels. Les dossiers consultés sont ceux des rédacteurs en place au Trésor après 1945.

97 Selon F. Bloch-Lainé, Hauts fonctionnaires..., op. cit., p. 202.

98 AEF, fonds Trésor, B 52 742. Inlassablement la direction du Trésor défend les banques contre les saisies d’avoirs, les réquisitions de perforeuses ou de bicyclettes ou, plus grave, d’immeubles... avec plus ou moins de succès.

99 AEF, fond Trésor, B 57 742. note, n. d., n. s., en réponse aux notes de service des 19 février et 12 mars 1945 relatives aux méthodes allemandes d’occupation et aux moyens employés par l’administration française pour se soustraire à l’emprise de l’ennemi.

100 P. Verheyde, Les mauvais comptes de Vichy. L’aryanisation des entreprises juives, Paris, Perrin, 1999, p. 113-115.

101 F. Bloch-Lainé et C. Gruson, Hauts fonctionnaires sous l’Occupation, op. cit., p. 61.

102 Hormis Finex, nous ne disposons pas d’éléments de comparaison pour les autres directions du ministère des Finances.

103 Entretien biographique avec A. Terray, entretien n° 3, cassette n° 3 bis, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1989. F. Bloch-Lainé entre en contact avec les services secrets britanniques par un aumônier scout de sa connaissance, puis avec R. Courtin par l’intermédiaire de son ami C. Gruson, lui-même inspecteur des Finances. Sur son rôle au COFI, voir D. de Bellescize, Les neuf sages de la Résistance, Paris, Plon, 1979, p. 186-188.

104 F. Bloch-Lainé et C. Gruson, Hauts fonctionnaires sous l’Occupation, op. cit., p. 168.

105 Entretien biographique avec S. Coeuré, entretien n° 2, cassette n° 2, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, déjà cité. Ceci ne peut être confirmé, car Pierre Meunier ne figure pas dans les organigrammes de 1942 et de 1945. De manière plus certaine, Alain Poher est alors en poste au Trésor, côté Comptabilité publique. Bien que nous n’ayons pu approfondir cette question, il est certain que la réunion pendant six ans du Trésor et de la CP a joué un rôle dans la formation d’une culture commune aux rédacteurs.

106 Il s’agit là encore des dossiers de rédacteurs en poste au Trésor après la guerre, dont les dossiers ont été retrouvés et autorisés à la consultation. On ne peut en aucun cas en déduire un pourcentage de résistants au Trésor sous l’Occupation.

107 Ces faits sont consignés dans les dossiers de personnel car ils entrent en ligne de compte pour la carrière. La lettre du ministre l’annonce explicitement. Nous verrons dans quelle mesure leur engagement a pu accélérer leur carrière.

108 Hauts fonctionnaires..., op. cit. À deux reprises, F. Bloch-Lainé évoque son cas pour expliquer l’attitude de son directeur et la justifier. Mais à tant vouloir le couvrir, n’éveille-t-il pas les soupçons sur son comportement ?

109 Selon C. Gruson, Hauts fonctionnaires..., op. cit., p. 82. Les autorités en question sont alors Adéodat Boissard, Jacques Brunet, Henri Deroy et Maurice Couve de Murville.

110 P. Cathala, Face aux réalités..., op. cit., p. 95.

111 M. Margairaz, L’État, les finances..., op. cit., p. 680.

112 O. Feiertag, W. Baumgartner..., op. cit., p. 251-252. O. Feiertag fait état d’un message de F. de Brinon à P. Laval envoyé le 11 août 1943 sur ce point, selon lequel ces arrestations auraient fait suite à une enquête des services allemands qui auraient établi que les hauts fonctionnaires en question « agissaient contre le gouvernement français et manifestement contre l’Allemagne ». R. de Rochebrune et J.-C. Hazera ont conclu dans ce sens, Les patrons sous l’Occupation, Paris, Odile Jacob, 1995, p. 424-425. Voir aussi G. Sabin, Jean Bichelonne (1904-1944). Un ministre sous l’Occupation, Paris, France-Empire, 1991, p. 59.

113 Selon M.-O. Baruch, Servir l’État..., op. cit., tome III, p. 836.

114 Selon P. Cathala, Face aux réalités..., op. cit., p. 94, propos confirmés par F. Bloch-Lainé, entretien biographique avec A. Terray, entretien n° 3, cassette n° 3 bis, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1989.

115 Selon le terme employé par F. Bloch-Lainé dans Hauts fonctionnaires sous l’Occupation, op. cit., p. 94.

116 Ibid.

117 Ibid., p. 95.

118 Voir l’analyse de J. Bouvier et F. Bloch-Lainé, La France restaurée, 1944-1954, dialogue sur les choix d’une modernisation, Paris, Fayard, 1986.

119 M. Margairaz les a analysés précisément, L’État, les finances..., op. cit., tome II, chapitre XXII.

120 Interview de Gaston Cusin, Comité d’histoire de la Seconde guerre mondiale, 12 décembre 1977, transcription dactylographiée.

121 M.-O. Baruch, Servir l’État..., op. cit., p. 896 et M. Margairaz, L’État, les finances..., op. cit., p. 774.

122 Archives historiques de Paribas, « Nationalisations », rapport sur les travaux de la commission de réforme de l'IGF, 16 p. dactylogr., février 1945. G. Ardant et A. Postel-Vinay font partie de la commission.

123 Selon le témoignage de J. Guyot, inspecteur des Finances (promotion 1945), il y aurait eu deux offensives, l’une en 1945, l’autre en 1946-1947. Entretien biographique avec O. Feiertag, entretien n° 5, cassette n° 5, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1991.

124 Bulletin vert, janvier 1948. Une section CGT aurait également été créée à l’ENA, dont le secrétaire est M. Poniatowski. Voir M. Poniatowski, Mémoires, Paris, Pion/Le Rocher, 1997, p. 228.

125 M. Margairaz, L’État, les finances..., op. cit., p. 815.

126 Il porte également le nom du ministre en titre, R. Schuman. F. Bloch-Lainé, directeur de cabinet et J. Guyot, chargé de mission au cabinet, en sont les principaux artisans. Tous deux seront en poste au Trésor un an plus tard. Inventaire de la situation financière établi sur les instructions de M. Robert Schuman, Paris, Imprimerie nationale, 1946.

127 Entretien biographique avec S. Coeuré, entretien n° 2, cassette n° 2, déjà cité. J. Autissier est alors chef de bureau des affaires financières. Rappelons qu’il a effectivement participé à la Libération de Paris.

128 Entretien biographique avec D. Boyer, entretien n° 7, cassette n° 7, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1992. D. Boyer, inspecteur des Finances (promotion 1946) est alors en tournée d’inspection. Il entre au Trésor en octobre 1948.

129 Entretien biographique avec F. Demarigny, entretien n° 3, cassette n° 5, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1989. E. Lamy est inspecteur des Finances (promotion 1936). Sur les comités de gestion à la Libération, voir A. Prost, « Un mouvement venu d’en bas » et « Le retour aux temps ordinaires », in C. Andrieu et alii (dir.), Les nationalisations de la Libération. De l’utopie au compromis, Paris, Presses de la FNSP, 1987.

130 Témoignages de J. Autissier, entretien n° 3, cassette n° 3, déjà cité, et de F. Bloch-Lainé, entretien biographique avec A. Terray, entretien n° 3, cassette n° 3 bis, déjà cité. Nous ne disposons que de témoignages des acteurs de l’époque. Voir également notre analyse dans « Les hauts fonctionnaires et la monnaie à travers les archives orales, 1944-1958 », Études et documents, VI, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, p. 508-510.

131 L. Philip, André Philip, témoignage de Léo Hamon, Paris, Éditions Beauchesne, 1988.

132 Entretien biographique avec F. Demarigny, déjà cité.

133 Selon M. Margairaz, L’État, les finances..., op. cit., tome II, p. 772 et suiv. Généralement, les inspecteurs des Finances révoqués ou suspendus sont ceux qui ont occupé des fonctions politiques sous Vichy.

134 Créée après la guerre, la direction du Blocus est destinée à suivre les questions extérieures liées à la guerre et à l’Occupation. Elle sera rebaptisée direction des Finances extérieures par le décret du 21 novembre 1946.

135 La banque Worms est l’objet d’une forte suspicion de collaboration économique pendant la guerre. F. Bloch-Lainé donne son opinion sur le directeur adjoint du Trésor et sur la banque : « Herrenschmidt a peut-être eu, lui, des sympathies plus vichyssoises [que P. Allix]. [...] Il a été chez Worms après la guerre ». Les hauts fonctionnaires sous l’Occupation, op. cit, p. 97. Selon lui, il y avait à la banque Worms une équipe fortement engagée dans le régime de Vichy (p. 47). Propos confirmés par R. de Rochebrune et J.-C. Hazera, Les patrons sous l’Occupation, op. cit., ch. XIV, « Worms, quartier général de la synarchie ? ». La commission Postel-Vinay retient quatre dirigeants de Worms dans la liste des épurations à faire : Hippolyte Worms, J. Barnaud, E. Leroy-Ladurie, et M. Gabriel (AEF, fonds Trésor, B 57 743, Épuration dans les banques, « Commission Postel-Vinay »). Mais pour J. Brunet, les faits qui sont reprochés aux associés de la banque Worms sont extérieurs aux activités bancaires et ne rentrent pas dans le cadre de la collaboration économique. (AEF, B 57 743, Épuration dans les banques, note du 14 février 1945 au cabinet du ministre).

136 AEF, fonds Trésor, B 57 743, « Commission Postel-Vinay ». Cette commission est chargée de définir les responsabilités en matière de collaboration économique.

137 Entretien biographique avec A. Terray, entretien n° 5, cassette n° 5, déjà cité.

138 AEF, fonds Trésor, pelurier du directeur du Trésor.

139 Selon les termes de S. Lepage, La direction des Finances extérieures..., op. cit., p. 136.

140 Sources : Bottin administratif, 1946. Mais celui-ci ne prend pas en compte les détachements en cabinets, ni les chargés de mission.

141 G. Thuillier fait remonter les premières idées d’école d’administration au xviiie siècle, L’ENA avant l’ENA, Paris, PUF, 1983. Le projet de Jean Zay présenté sous le Front populaire marque une étape déterminante dans les choix de 1945 opérés par M. Debré.

142 M. Pinet (dir.), Histoire de la fonction publique, Paris, Nouvelle Librairie de France, G.-V Labat éditeur, tome III, 1993, p. 363 et suiv.

143 Ordonnance portant la création du corps des administrateurs civils et des secrétaires d’administration. Les anciens rédacteurs, sous-chefs de bureaux et chefs de bureaux seront intégrés dans le corps des administrateurs civils, et les nouvelles recrues seront issues de l’ENA.

144 AEF, fonds administration générale, B 28 217, note du directeur du Personnel et du Matériel, J. Roudier, pour les directeurs et chefs de service du 2 avril 1947, 14 p. dactylogr.

145 Ibid.

146 Entretien biographique avec S. Coeuré, entretien n° 3, cassette n° 3, déjà cité. Le témoin exagère l’âge d’entrée en fonction des inspecteurs des Finances au poste de sous-directeur. Sa perception amplifiée du décalage entre les deux corps est significative du malaise des rédacteurs.

147 Id. Bien que rétrospectif et se référant implicitement aux changements qui seront opérés par la suite, le témoignage a l’intérêt de mettre en avant la perception, à l’intérieur de la direction, d’une diminution de son influence.

148 C. Andrieu, Le programme commun de la résistance, des idées dans la guerre, Paris, Les Éditions de l’Érudit, 1984.

149 Selon l’expression de C. Andrieu, « À la recherche de la politique du crédit 1946-1973 », Revue historique, avril-juin 1984. Il faudrait peut-être nuancer ce jugement et étudier plus avant les avis et propositions que le Conseil national du crédit a pu formuler.

150 Entretien biographique avec E. Lamy, entretien n° 3, cassette n° 5, déjà cité.

151 Papiers privés de F. Bloch-Lainé versés au Comité pour l’histoire économique et financière de la France et conservés dans son dossier d’archives orales.

152 Id. Note pour le ministre de F. Bloch-Lainé, sans doute janvier 1947, 2 p. dactylogr. F. Bloch-Lainé, alors directeur de cabinet de R. Schuman, participe à la négociation entre le Trésor et le ministère de l’Économie nationale en intervenant auprès de J. Monnet et de L. Tron. Le Plan apparaît ici clairement comme un allié objectif face au ministère de l’Économie nationale.

153 Papiers privés de F. Bloch-Lainé, procès-verbal relatif aux attributions respectives du ministère de l’Économie nationale et du ministère des Finances en matière de crédit, janvier 1947, 2 p. dactylogr.

154 Entretien biographique, entretien n° 3, cassette n° 3, déjà cité.

155 Au vu des archives du Crédit lyonnais, DAF 128, « Notes de conversation 1945-1948 », Compte rendu de la réunion du 22 janvier 1945 au ministère des Finances. Le compte rendu des négociations qui se déroulent entre les quatre nationalisées, éventuellement les grandes banques d’affaires et le directeur ou un sous-directeur du Trésor, est fait par un dirigeant du Crédit lyonnais.

156 Ibid. Le Trésor est visiblement le décideur en dernier ressort et l’arbitre entre les banques. Le seul cas de conflit avec une autre administration apparaît en décembre 1945, à propos des conditions d’émissions d’un emprunt de la Régie autonome des pétroles, contesté par le ministre de la Production industrielle (direction des Carburants). Le Trésor aura le dernier mot.

157 ACL, DAF 75, compte rendu de la visite au ministre du 5 avril 1946, 6 avril 1946.

158 ACL, DAF 128, compte rendu du 9 avril 1946, souligné dans le texte.

159 Interview de G. Cusin, déjà cité.

160 C. Andrieu, Les banques sous l’occupation..., op. cit.

161 Programme commun de la résistance, ex. broché, p. 13.

162 Archives historiques de Paribas, « Nationalisations de 1945 », projet de janvier 1945.

163 Ibid. Le Comité Rivet comprend des hauts fonctionnaires, des syndicalistes, des dirigeants de banques (A. Debray, de la Banque de Paris et des Pays-Bas, ancien président du COFI) ainsi que des économistes (A. Sauvy).

164 AEF, fonds Trésor, B Z 5782, note pour le ministre de J. Brunet du 16 octobre 1944, redactylographiée par le SAEF, 7 p.

165 Ibid.

166 AEF, fonds Trésor, Z 57 82, « Projets 1944-1945 sur l’organisation du crédit », mot manuscrit, n. d., n. s., émanant du Trésor.

167 C. Andrieu, « Les banques, par fidélité au programme du CNR » in C. Andrieu et alii (dir.), Les nationalisations de la Libération. De l’utopie au compromis, op. cit., p. 310-326.

168 ABF, versement du Secrétariat général, 1 069 266, « Nationalisation de la Banque de France », P.-V de la séance du Conseil général du 18 novembre 1945.

169 Ibid. Le directeur du Trésor est conscient de l’enjeu de la nationalisation mais aussi de ses limites.

170 ABF, versement du Secrétariat général, 1 069-1991 08, boîte 3, « Nationalisation de la Banque de France », note n. s., n. d., sur l’accroissement du capital avec prise de participation majoritaire de l’État, sans doute de 1944-1945.

171 AEF, fonds Trésor, note pour le ministre du directeur du Trésor, rédigée par le 1er bureau, 31 octobre 1945, 3 p. dactylogr.

172 Ibid.

173 AEF, fonds Trésor, Z 57 82, note pour le ministre du 16 octobre 1944, déjà citée.

174 Ibid.

175 AEF, fonds Trésor, Z 57 82, note du chef de bureau du cabinet au directeur du Trésor du 3 juillet 1945, qui transmet la demande d’avis du président de la commission des Finances de l’Assemblée consultative provisoire.

176 Ibid. Réponse transmise au cabinet de R. Pleven, 3 p. dactylogr.

177 Nommé sur la proposition du Trésor, le commissaire du gouvernement près la Banque de Paris et des Pays-Bas, R. Bordaz, défend le statu quo en raison de l’influence extérieure de la banque. Voir Archives historiques de Paribas, « Nationalisations de la Banque de Paris et des Pays-Bas », note pour le ministre de l’Économie et des Finances du 8 mars 1946, 12 p. dactylogr.

178 AEF, fonds Trésor, B 11 510, note du directeur du Trésor pour le ministre du 29 janvier 1946, « Nationalisation des banques et du crédit, mesures d’application ».

179 Selon le témoignage de J. Autissier, entretien n° 3, entretien cité.

180 C. Andrieu, Les banques sous l’occupation..., op. cit., p. 245.

181 AEF, fonds Trésor, Z 57 82, note pour le ministre du 16 octobre 1944, déjà citée, p. 2.

182 Aux termes de l’article 9 de la loi du 2 décembre 1945, le ministère des Finances dispose de deux représentants, le ministère de l’Économie nationale de quatre, les grandes organisations syndicales de quatre, les cadres et employés de la banque, de deux. Le ministère des Finances choisit également deux personnalités en fonction de leur « vaste expérience bancaire ».

183 Au regard des archives du Crédit lyonnais, 16 AH 42, « Relations Mouvement des fonds-Crédit lyonnais, 1935-1936, relations Banque de France-Banques 1937-1938 ».

184 Voir les témoignages de J. Autissier, déjà cité, et de J. Vincenot, entretien n° 3, cassette n° 5, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1989.

185 G. Bouthillier, La nationalisation du gaz et de l’électricité en France : acteurs et processus, thèse de 3 e cycle, Université de Paris et Fondation nationale de sciences politiques, 1968, p. 315 et suiv. Et A. Lacroix-Riz, « Les résistances dans l’administration », in C. Andrieu et alii (dir.), Les nationalisations de la Libération, op. cit., p. 192-210.

186 AEF, fonds Trésor, B 9810, note pour le ministre du 12 janvier 1946, 2 p. dactylogr.

187 Ibid.

188 AEF, fonds Trésor, B 9810, note du directeur pour le ministre du 14 février 1946.

189 Voir J.-C. Asselain, « Les nationalisations ont-elles été des spoliations ? », art. cit.

190 G. Maleville, « Le rôle de Paul Ramadier », in L. Badel (dir.) La nationalisation de l’électricité en France, nécessité technique ou logique politique ?, Paris, Association pour l’histoire de l’électricité en France, PUF, 1996, p. 315 et suiv.

191 J.-C. Asselain, art. cit. Et pour une synthèse provisoire, P. Fridenson, « Réflexions sur les étapes de la nationalisation de l’électricité » in L. Badel (dir.), La nationalisation de l’électricité en France, op. cit., p. 381-392.

192 AEF, fonds Trésor, B 9849, réponses du Trésor aux problèmes d’indemnisation des actionnaires des entreprises nationalisées en 1945 et 1946.

193 AEF, fonds Trésor, B 9849, note du directeur pour le ministre émanant du 1er bureau, n. d., sans doute 1945, 3 p. dactylogr.

194 ACL, DAF 75, « Notes de conversation », comptes rendus de décembre 1945. Il faut rappeler que l’ordonnance du 16 janvier 1945 dispense la régie Renault du contrôle financier. Au même titre que le ministère de l’Économie nationale et le ministère de la Production industrielle, le ministère des Finances bénéficie d’un droit de regard sur la gestion de la régie et approuve les comptes annuels. Sur ce point, voir P. Fridenson, « Renault : une Régie à la conquête de l’autonomie », in C. Andrieu et alii (dir), Les nationalisations de la Libération, op. cit., p. 279- 293. Le débat rebondit en mars-avril 1948. Cf. P. Fridenson, « Le prix de l’expansion : le financement de Renault en 1948 », Études et documents, X, 1998.

195 AEF, fonds Trésor, B 11 513, note pour le ministre du 7 mars 1946.

196 AEF, fonds Trésor, B 9849, lettre manuscrite de L. Tron du 10 mars 1947, adressée au directeur des Assurances, sans doute à propos des compagnies d’assurance nationalisées.

197 ACL, DAF 75, « Notes de conversation », compte rendu du 2 janvier 1946. Cette décision sur un emprunt de la Régie autonome des pétroles met en fureur J. Reyre, de la Banque de Paris et des Pays-Bas.

198 ACL, DAF 84, « Notes de conversation », compte rendu d’une visite à E. Lamy, 9 janvier 1947.

199 AEF, fonds Personnel, dossiers individuels de carrière.

200 Rapport annuel du Conseil national du crédit, 1947.

201 AEF, fonds Trésor, B 9849, note pour le cabinet du ministre du directeur du Trésor, 13 mars 1946, sur les incidences financières des nationalisations, 4 p. dactylogr.

202 AEF, fonds Trésor, pelurier du directeur du Trésor. Mais les préoccupations sociales l’emportent parfois sur l’absence d’intérêt économique. Le Trésor prend en compte trois types de données, financières, économiques et sociales pour justifier son point de vue.

203 AEF, fonds Trésor, B 11 511, note pour le ministre du 5 février 1946. Le directeur ne précise pas sur quelle période il se fonde. La loi du 1er août 1949 élargira encore les activités de la Caisse en l’autorisant à financer les entreprises nationalisées.

204 AEF, fonds Trésor, B 11 513, note pour le ministre du 7 mars 1946. Aide-mémoire sur sa conception des problèmes actuels. Sur les dommages de guerre après 1918, cf. A. Sauvy, Histoire économique de l’entre-deux-guerres, op. cit.

205 Id. Le directeur du Trésor préconise notamment le recours au crédit à court et moyen terme pour les entreprises nationales.

206 Selon le calcul de M. Margairaz, L’État, les finances..., op. cit., tome I, p. 19.

207 La distinction entre équilibre du budget et équilibre de la trésorerie n’est peut-être pas encore entrée dans les mœurs administratives. Voir F. Bloch-Lainé et P. de Vogué, Le Trésor public et le mouvement général des fonds, op. cit.

Table des illustrations

Titre Tableau 1. Postes de l’encadrement supérieur au Mouvement général des fonds 1844-1938
Légende Source : AEF, fonds Administration générale, B 48 374.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1946/img-1.jpg
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Titre La direction du Trésor en 1940-1942
Légende Source : AEF, B 28 217, Cours d’organisation financière 1940, Organisation de l’administration centrale des Finances, 12 p. dactylogr. et Bottin administratif 1942. Les deux sources diffèrent légèrement quant à l’organisation des deux dernières sous-directions. Le service central des réquisitions allemandes n’apparaît qu’en 1942.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1946/img-2.jpg
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Titre Tableau 2. Comparaison des effectifs des cadres supérieurs Trésor, Budget, Finex
Légende Source : AEF, B 48 374, note de la direction du Personnel et du Matériel sur la structure et les effectifs des cadres supérieurs du ministère des Finances, n. d., vraisemblablement rédigée après 1960. Les dates prennent en compte les séparations des Finex et du Trésor, même s’il s’agit en 1945 d’un anachronisme.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1946/img-3.jpg
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© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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