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La direction du Trésor 1947-1967

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Laure Quennouëlle-Corre

Préface

Patrick Fridenson

Texte intégral

1Michelet a écrit : « L’Angleterre est une île et j’ai tout dit ». À sa suite on pourrait oser un raccourci analogue pour la France de la deuxième moitié du xxe siècle : « L’Etat a un pivot, la direction du Trésor, et j’ai tout dit ». Aurait-on raison de le faire ?

2Le beau livre de Laure Quennouëlle-Corre montre qu’on ne peut pas répondre à cette question en se focalisant sur la rue de Rivoli (si puissante soit-elle) mais qu’il faut en même temps penser l’histoire de la France contemporaine et celle de l’État.

  • 1 Bien que, selon l’usage, cette préface n’engage que son auteur, il m’a semblé utile d’y incorporer (...)

3À leur tour ces grandes interrogations doivent être précisées. Comprendre la place d’une grande direction du ministère des Finances comme le Trésor dans la période de croissance longue que la France a connue au cours des « trente glorieuses », c’est de demander comment une organisation publique classique vit l’ajout de fonctions nouvelles à des fonctions traditionnelles. Par tradition, cette direction défend la trésorerie de l’État et elle est la gardienne des grands équilibres. Elle a le devoir de conseiller aux hommes politiques une politique de « confiance » et de recherche des conditions optimales pour trouver facilement de l’argent sur les marchés. De façon nouvelle, mûrie par réaction à l’attitude de frein adoptée par Jacques Rueff à la tête du Mouvement général des fonds au cours des années 1930 puis aux difficultés financières de la France sous l’Occupation allemande, elle joue le rôle de banquier public de l’économie et elle défend la croissance. La question posée devient alors de savoir si ces deux logiques sont compatibles et à quel prix. Pour y répondre Laure Quennouëlle-Corre a exploré trois axes de recherche. Elle a voulu comprendre comment se passaient les relations entre cette direction qui incarne l’État-banquier –multipliant les instruments et s’entourant d’une nébuleuse de satellites– et les marchés financiers ainsi que l’appareil bancaire. Elle a cherché à connaître l’influence du Trésor au sein de l’État, étudiant les réseaux de solidarité, les pratiques d’alliance, de concurrence et de compromis, bref la géographie du pouvoir. Enfin elle a cerné les relations du Trésor avec le monde politique, c’est-à-dire sa capacité à avoir à la fois une autonomie de pensée et à faire face aux impulsions venant du pouvoir politique1.

  • 2 Sur le ministère des Finances au Japon, cf. P. Hartcher, The Ministry, Boston, Harvard Business Sc (...)

4Il résulte de cette démarche une histoire très neuve de cette puissante administration. Je dis très neuve parce que si de nombreuses légendes courent sur le Trésor et si lui-même en a alimenté quelques-unes dans son intérêt, elles ont recouvert d’un voile opaque la réalité de son fonctionnement et de ses interventions. Je dis encore très neuve parce que nous ne savons pas grand-chose sur le cadre intellectuel dans lequel les « Trésoriens » élaborent leurs réflexions. Nulle histoire sérieuse des idées économiques en France depuis 1945 n’est encore disponible, alors que celles-ci, en particulier le libéralisme et le dirigisme, ont pu s’alimenter à de multiples sources nationales : universités, écoles d’ingénieurs, instituts nationaux de recherche, entreprises et administrations, tout en s’approvisionnant chez les Anglo-Saxons et les Autrichiens. Je dis à nouveau très neuve parce que les deux livres aussi différents que pionniers dont nous disposions déjà sur le Trésor – celui de Michel Margairaz sur la période du journaliste Yves Mamou sur le début des années 1990, livres tous deux publiés la même année : 1991 – avaient non seulement suscité le désir de connaître la période intermédiaire, mais encore celui de savoir de quelle dynamique sur longue durée les Trésoriens ont pu être porteurs. Le livre de Laure Quennouëlle-Corre vient donc à point pour assouvir toutes ces curiosités et donner des éléments de comparaison avec les administrations financières à l’étranger2.

5Le récit de l’historienne découpe l’histoire de la direction du Trésor en plusieurs phases très différentes. D’abord une période de très grandes innovations de 1948 à 1952 pour faire face à la mutation dans laquelle la France d’après-guerre a choisi de s’engager. La direction, avec François Bloch-Lainé à la barre, ne se borne pas à adapter ses fonctions traditionnelles dans les domaines de la trésorerie et de la monnaie. Elle revendique et obtient de nouvelles fonctions pour contribuer à la fois à la reconstruction et à la modernisation de la France : le Fonds de modernisation et d’équipement, la Commission des investissements, le Service des études économiques et financières fondé par Claude Gruson (qui deviendra la direction de la Prévision en 1962), le contrôle des entreprises nationalisées en grand nombre de 1944 à 1948. Elle adapte à cette fin ses structures, recrute et promeut du personnel, élabore des outils de gestion. Le limogeage abrupt du charismatique directeur par un ministre qui veut régner sans partage, Antoine Pinay, n’entame pas l’identité et la stratégie ainsi forgées. Les tentatives de désengagement des années 1953-1958 restent limitées. La direction ne cesse de perfectionner et adapter ses méthodes et ses réseaux. Un autre grand tournant se prend sous la Ve République. Mais cette fois le Trésor n’en est plus le moteur. Il est davantage un exécutant de haut niveau, qui applique les idées des autres. Il connaît alors une évolution fonctionnelle : son rôle de banquier décline. Il ressent le poids d’un contexte différent : derrière la superbe étatiste de planiste du général de Gaulle triomphent irrésistiblement l’initiative privée et un libéralisme revivifié et modernisé. La réforme de l’alimentation de la trésorerie à partir de 1960 dans une perspective de « neutralité moderne » traduit déjà les nouvelles orientations. Mais les réformes bancaires, commerciales et financières de 1965-1967 franchissent un cran supplémentaire. La direction, attachée à sa spécificité, freine les changements financiers pour ne pas voir restreindre son champ d’action mais aussi par crainte des effets pervers. Elle est ainsi à la veille de 1968 devenue la conservatrice des fonctions nouvelles acquises après la Libération en même temps qu’elle est fermement ramenée par le pouvoir politique vers ses fonctions traditionnelles. La direction n’est plus ce qu’elle était ! Outre son objet direct : le Trésor comme éternel gardien des grands équilibres et comme nouveau banquier public, le livre de Laure Quennouëlle-Corre conduit ainsi le lecteur vers trois apports plus généraux : sur la France de la seconde moitié du xxe siècle, sur l’État, sur les représentations de l’administration dans l’esprit des Français.

6Sur la France depuis 1945 ce livre retouche le tableau que les spécialistes d’histoire politique avaient construit patiemment. Non, la rue de Rivoli n’est pas « immuable et changeante ». Certes le livre met en valeur les éléments de continuité de l’administration des Finances par delà les oscillations de la conjoncture économique et monétaire, les changements de gouvernement et même de régime. Mais il n’y voit pas seulement un effet – attendu...– de la logique de fonction. Il montre aussi une organisation souvent apprenante, instruite par l’échec de la déflation des années économique des années de guerre. Donc sa continuité repose longtemps sur sa capacité à mettre au point de nouveaux mécanismes de réglage économique et financier ou à ajuster dans un sens inédit ceux dont elle dispose déjà. Du coup le livre relativise les interprétations habituelles par la culture et les stratégies des énarques ou des inspecteurs des Finances. L’examen des réseaux que les fonctions du Trésor peuvent constituer à l’intérieur et à l’extérieur de l’appareil d’État et de leur pantouflage dans les entreprises ne garantit pas le rôle d’une seule institution dans la conception et le pilotage des finances publiques. Pour autant les tournants politiques qu’on a l’habitude d’évoquer ne sont pas dévalorisés par le livre. Ils sont inscrits dans les jeux avec l’administratif et le financier qui accroissent leur complexité. Le plan Pinay-Rueff de décembre 1958 apparaît ainsi moins comme une rupture financière, contrairement à ce qu’on a souvent dit, que comme une réorientation politique à l’usage de l’opinion. Le plan de stabilisation de 1963, imposé par le général de Gaulle au ministre des Finances Valéry Giscard d’Estaing, est évalué à la fois comme un frein et comme un accélérateur. Les réformes néo-libérales de 1965-1967 illustrent une continuité inattendue du républicain indépendant Valéry Giscard d’Estaing au gaulliste orthodoxe Michel Debré, dans laquelle un jeune conseiller technique, Jean-Yves Haberer joue un rôle actif. De façon plus globale, les années 1960 offrent grâce à ce livre un nouveau profil. Les politiques au pouvoir y manifestent la volonté de sacrifier certaines traditions autoritaires de l’État et d’assouplir le système bancaire comme le commerce. Avec certains hauts fonctionnaires, ils font preuve d’une ouverture accrue aux expériences et idées internationales, renforcée par le poids nouveau et croissant du Marché commun. Cette évolution serait à mettre en relations avec la bataille des idées économiques en France dans cette période, encore très mal connue. Le livre ouvre donc la voie à une vision nouvelle du fonctionnement et de l’évolution de ce qu’on appelle « la République gaullienne ».

  • 3 Ainsi aux États-Unis l’ingénieur face au nucléaire. Cf. P. Ndiaye, Du nylon et des bombes. Les ing (...)

7Sur l’État sous la IVe et la Ve République ce livre n’est pas moins riche en perspectives inédites. D’abord il saisit dans sa forme et même parfois sa violence le rôle des experts extérieurs à l’administration proprement dite, en montrant avec vigueur le retour d’influence de Jacques Rueff de par son côté doctrinaire (qui s’illustre dans la bataille du dollar et de l’étalon-or en 1965), il tranche avec la culture Trésor de l’après-guerre, bien qu’il soit un ancien de la direction de l’avant-guerre. De même, son réseau est différent de celui du Trésor. Rueff, qu’on voudrait encore connaître davantage, cumule deux figures. L’une est l’intervention « par derrière », dans le secret des notes péremptoires et des conversations d’augure. L’autre est celle de l’expert public, qui dans toutes les démocraties de l’après 1945 s’affiche entre les politiques et les gestionnaires et vante sa compétence face à une opinion qui cherche à déchiffrer l’incertain et le nouveau3. Ensuite ce livre donne à voir les moyens de l’autonomie d’une grande direction d’administration centrale par rapport aux politiques : un début de gestion des ressources humaines internes, une complémentarité renouvelée entre le noyau politique autour du directeur et le pouvoir technique des bureaux, le remodelage et la création d’outils de gestion, le perpétuel tissage de réseaux avec les autres directions, les cabinets des ministres ou l’Elysée, les autres instances de pouvoir, le suivi des hauts fonctionnaires sortant de la direction, l’évangile prêché inlassablement devant les promotions successives de l’Institut d’études politiques de Paris. Enfin le livre montre le caractère instable de la construction administrative édifiée par la France après la Libération malgré la volonté de prééminence étatique qui différencie la France de l’Allemagne contemporaine, elle franchement corporatiste. L’amalgame entre rédacteurs traditionnels et énarques nouveaux peut manquer d’harmonie et de toute façon évoluer dans ses proportions ! Les relations avec la direction du Budget ou la Banque de France peuvent traverser de mauvaises passes (ainsi lors de la « guerre des bons » avec la Banque). La célèbre « doctrine » du Trésor, traduction de sa conception de l’intérêt général et caractéristique d’une organisation publique par rapport à une organisation privée, est en réalité susceptible de fluctuer, n’explique pas bon nombre des positions et décisions de la direction du Trésor, et peut être soit une argumentation construite a posteriori soit un énoncé collectif des pratiques des bureaux. L’Etat républicain, gaullien, français perd au fil du livre de sa majesté classique et de sa réputation de puissance : de même que la direction du Trésor obéit souvent à une logique de spécialité et à une logique de pouvoir, de même l’État-actionnaire apparaît moins cohérent et moins agile que l’État-banquier.

  • 4 V.A. Schmidt, From State to market ? The transformation of French business and government, Cambrid (...)
  • 5 Cf. l’article d’A. Straus dans Entreprises et Histoire de décembre 1992 et le numéro d’octobre 199 (...)
  • 6 B. Badie et P. Birnbaum, « Sociologie de l’État revisitée », Revue internationale des Sciences soc (...)

8Sur les représentations de l’administration, et pour tout dire des Finances, dans l’esprit des Français le livre de Laure Quennouëlle-Corre montre qu’il y a eu une légende rose des grands technocrates et qu’elle a été construite dans la période même où ceux-ci perdaient en influence au profit tant des politiques que des entreprises privées, un peu comme s’il s’agissait d’un contrepoids moral. Cette légende exalte une nouvelle modernité publique stimulant la société et régulée par de grandes administrations expertes. Des chercheurs étrangers ont diffusé cette représentation. Ainsi une politiste américaine, Vivien A. Schmidt, dans son excellent livre sur l’économie et les finances de la France4, a considéré que dans la période postérieure à celle couverte par le présent livre la France allait passer « de l’État au marché ». Le livre de Laure Quennouëlle-Corre remet en lumière tout ce que masque la légende. Même dans les années non plus été omnipotente : il faut revaloriser le rôle des entreprises dans la croissance économique de la France, y compris dans la période où les régulations étatiques ont été les plus sensibles ; le financement des entreprises par d’autres canaux que ceux de l’État-banquier a connu des fluctuations importantes5. En sens inverse, le changement qu’au milieu des années 1960 le pouvoir politique impose à la direction du Trésor tant dans ses structures (avec l’intégration des Finances extérieures) que dans sa stratégie (un interventionnisme recentré, pourrait-on dire) peut s’analyser comme une réaction progressive à la surcharge de tâches économiques et financières pesant sur l’État et comme la résolution d’une crise tendancielle de gouvernabilité. Il pourrait être mis en parallèle avec le rapport de Simon Nora sur les entreprises publiques en 1967, qui prône l’instauration de contrats entre les sociétés nationales et l’État, bref un pilotage partagé. La légende du Trésor peut ainsi être vue comme un repère partiel sur un monde à nouveau en reconstruction et sur les ressources qu’il peut puiser et retravailler dans l’héritage du passé. La recherche valide l’hypothèse de Bertrand Badie et Pierre Birnbaum6 selon laquelle il ne suffit pas de ranger la France dans la catégorie des États forts pour comprendre le jeu de son administration, qui s’avère « plus qu’un être de raison ou une puissance diabolisée », « précaire, fragile, liée à l’histoire ou à son histoire ».

  • 7 J.J. François, « Systèmes financiers publics : l’état d’urgence ? », Journal de l’Ecole de Paris, (...)

9Les remises en question de ce passé récent que ce livre a lancées devront être poursuivies par les historiens et les politistes. Bornons-nous ici à en souligner deux. Le première porte sur les rapports entre inflation et croissance. C’est le fond du débat renaissant entre Rueff et le Trésor. Le Trésor paraît avoir cherché et un temps réussi un mariage – certes précaire et temporaire – entre une dose d’inflation et beaucoup de croissance, entre interventionnisme et libéralisme, entre une direction généraliste et des modes diversifiés (tout au long de la période ici étudiée) de financement de la trésorerie. Une reconversion s’est opérée à partir des années 1960 vers plus de libéralisme, puis à partir des années 1980 vers beaucoup moins d’inflation. Le moment est peut-être venu de mettre en relation les nouvelles théories des économistes sur la croissance (la croissance endogène) et un ample bilan historique des relations entre inflation, politique économique et financière, et croissance. De même qu’aujourd’hui les décideurs se posent des questions sur l’efficacité des finances publiques de la France : « l’État dispose-t-il de l’information financière dont il a besoin au moment où il en a besoin ? les processus financiers sont-ils [...] optimaux pour tout le monde en termes de délais, de coûts et de résultats ? l’argent public est-il dépensé au mieux ? »7, de même il faudra trouver les réponses à des questions analogues pour compléter l’évaluation des finances publiques dans la croissance partiellement sous inflation des trente glorieuses.

  • 8 F. Pallez, « L’administration en mouvements ? », Journal de l’Ecole de Paris, mai-juin 2000, p. 15 (...)

10La seconde remise en question porte sur le changement dans le secteur public8. Question toujours délicate, même au ministère des Finances. Le livre suggère quelques éléments évocateurs. Pour les réformes du système économique sous tutelle étatique : une longue préparation, une volonté politique forte, la recherche d’une fenêtre d’opportunité. Pour les réformes d’organisation interne de l’administration, contournement plutôt que modification frontale, nominations aux postes stratégiques, attention aux problèmes symboliques, à la gestion des carrières, capacité stratégique des directeurs, et à côté brutalité du politique pour régler un contentieux dans l’urgence (la fusion Finex-Trésor). Ce livre ne tranche pas, il illustre les débats sur la conduite du changement dans l’État : transparence et opacité, micro-gestion et grandes réformes, reconnaissance des différences d’identités collectives entre secteurs administratifs et énoncé de missions et de pratiques dans des termes légitimes à la fois pour les agents de l État et les usagers.

  • 9 P. Mabille, « Fabius veut faire du Trésor la direction du « développement économique » », et id., (...)

11Pendant ce temps, le Trésor est revenu sous les feux de la rampe9. Le ministre de l’Economie, des Finances et de l’Industrie de l’an 2000 veut « le débarrasser de ses vieux oripeaux et transformer ce régiment de cavalerie en un véritable cabinet de conseil de l État ». Le débat est entre deux stratégies. « Le recentrer sur les quelques missions qui lui restent : la gestion des participations résiduelles de l'État, le financement de la dette, la diplomatie financière internationale. De beaux restes, mais pas de quoi faire rêver les nouvelles générations de hauts fonctionnaires ». Ou bien lui donner la tâche de « favoriser le développement économique dans son ensemble, l’innovation et la création d’entreprise », ayant la charge de « la synthèse entre l’ancienne et la nouvelle économie » : constituer « une véritable direction financière de l État, en charge de la gestion de sa trésorerie, mais aussi des actifs et de son hors-bilan ».

12Alors fin du Trésor ou renaissance ? Pour connaître mieux ce qu’un journaliste appelle le « lustre d’antan », mais sous ses vraies couleurs, lisez Laure Quennouëlle-Corre. Et avec elle réfléchissez sur les métamorphoses de l’État quand, comme dans la période dont elle traite, la société, la culture, la politique, les technologies, les monnaies connaissent une accélération des mutations à l’horizon du monde.

Notes

1 Bien que, selon l’usage, cette préface n’engage que son auteur, il m’a semblé utile d’y incorporer les réflexions des autres membres du jury de thèse réuni le 27 janvier 2000 : Robert Frank, Michel Margairaz, Frédérique Pallez. Luc Rouban, Guy Thuillier.

2 Sur le ministère des Finances au Japon, cf. P. Hartcher, The Ministry, Boston, Harvard Business School Press, 1998.

3 Ainsi aux États-Unis l’ingénieur face au nucléaire. Cf. P. Ndiaye, Du nylon et des bombes. Les ingénieurs chimistes de Du Pont de Nemours, le marché et l’État 1910-1960, thèse de doctorat d’histoire, EHESS, 1996.

4 V.A. Schmidt, From State to market ? The transformation of French business and government, Cambridge, Cambridge University Press, 1996.

5 Cf. l’article d’A. Straus dans Entreprises et Histoire de décembre 1992 et le numéro d’octobre 1999 de la même revue sur l’autofinancement, dirigé par D. Barjot.

6 B. Badie et P. Birnbaum, « Sociologie de l’État revisitée », Revue internationale des Sciences sociales, juin 1994, p. 189-203.

7 J.J. François, « Systèmes financiers publics : l’état d’urgence ? », Journal de l’Ecole de Paris, janvier-février 2000, p. 23-29.

8 F. Pallez, « L’administration en mouvements ? », Journal de l’Ecole de Paris, mai-juin 2000, p. 15-25.

9 P. Mabille, « Fabius veut faire du Trésor la direction du « développement économique » », et id., « Une direction déstabilisée et incertaine sur son avenir », Les Echos, 22 juin 2000, p. 3.

Auteur

Directeur d’études. Ecole des hautes études en sciences sociales

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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