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Crise, coopération économique et financière entre États européens, 1929-1933

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Sylvain Schirmann

L’impossible Fédération Économique Européenne ?

Chapitre III

D’une conférence à l’autre (mars 1930-novembre 1930)

Texte intégral

  • 1 Résumé mensuel des travaux de la Société des Nations, vol. X, n° 4, avril 1930, p. 118.

1Si l’on fait un bilan de la « trêve douanière » au 15 avril 1930, force est de reconnaître que Molkte avait vu juste, car aux onze signatures de mars viennent s’en ajouter sept nouvelles, portant dorénavant à 18 le nombre des États adhérant à la convention commerciale du 24 mars 1930. Manquent à l’appel : la Yougoslavie, la Tchécoslovaquie, la Bulgarie, la Lituanie, l’Espagne, le Portugal, la Hongrie et l’Irlande1.

  • 2 Résumé mensuel…, vol. X, n° 4, avril 1930, p. 118.

2Si l’on se réfère à la qualité de la trêve, c’est certainement Colijn qui a eu la vue la plus perspicace. À peine partie prenante à la convention, le gouvernement polonais souhaiterait s’en dégager, car le 14 avril 1930 le Reichstag a adopté une majoration du tarif allemand « visant les principaux produits de l’exportation polonaise ». Pour Varsovie, la situation nouvelle créée par cette mesure ne correspond plus au contexte qui prévalait lorsque le gouvernement polonais a décidé d’apposer sa signature à la convention. On mesure, avec cet exemple, les difficultés à faire appliquer la « demi-trêve2 » !

3Il ne faut donc pas s’étonner si la coopération économique connaît une phase laborieuse au printemps et à l’été 1930. La période semble en revanche plus faste sur le plan politique, car en mai 1930 le gouvernement français fait parvenir à ses partenaires européens le mémorandum tant attendu sur l’Union européenne. Il débouche, à la XIe Assemblée de la SDN sur la constitution d’une « Commission d’Études pour l’Union Européenne » (CEUE). Cette Assemblée de septembre 1930 donne en même temps une impulsion aux travaux économiques et lance la préparation de la conférence sur l’action économique concertée prévue pour novembre 1930.

Les tergiversations du printemps et de l’été 1930

4La querelle douanière entre l’Allemagne et la Pologne porte un coup, certes prévisible, à la volonté de Genève de libéraliser les échanges. Dans l’attente des réponses des États au questionnaire qui leur a été envoyé après la conférence de la trêve douanière, le Comité économique passe une session relativement terne en mai 1930.

Les incidences de la querelle germano-polonaise

  • 3 Résumé mensuel…, vol. X, n° 5, mai 1930, p. 131.

5Les échanges au sein du Conseil de la SDN sentent le soufre lorsque Curtius est obligé de répondre au courroux polonais provoqué par la récente augmentation des tarifs allemands. L’attitude du Reich est d’autant plus incompréhensible qu’à cette même séance du Conseil, le 12 mai 1930, Curtius appuie Henderson pour espérer une « application rapide de la politique recommandée par la conférence économique (de 1927) et approuvée depuis par l’Assemblée ». Comment dès lors justifier les décisions d’avril 1930 qui ont comme conséquence de gêner les exportations polonaises de produits agricoles et de charbon ? Pour le nouveau responsable de l’Auswärtiges Amt, ces mesures ont d’abord été imposées à l’Allemagne par la crise, et notamment par les difficultés que traverse l’agriculture du Reich. Le gouvernement et le Reichstag ont capitulé sous la pression des intérêts agricoles. Il faut ajouter que ces milieux paysans ont également obtenu le soutien de certains secteurs industriels, exposés à la concurrence3.

6La décision allemande n’est pour rien contraire à la convention du 24 mars 1930. D’abord parce qu’elle n’est pas encore entrée en vigueur ; d’autre part, Curtius le rappelle, parce que « la convention autorise les parties à élever les droits de douane ». Or l’Allemagne a fait part des nouvelles augmentations à ses partenaires. On peut même ajouter que le texte de la trêve prévoit des possibilités de rétorsion pour un pays qui s’estime lésé dans ce cas de figure.

  • 4 Voir Schulz Matthias, Deutschland, der Völkerbund und die Frage der europäischen Wirt-schaftsordnun (...)

7La riposte polonaise se fait sur le terrain de la Convention pour l’abolition des prohibitions et restrictions à l’importation et à l’exportation. Mention a été faite ci-dessus des difficultés à obtenir des ratifications franches. La plupart des États ont fait dépendre l’acception de cette convention de l’adhésion d’autres États. Le délai de ratification octroyé aux différents pays s’achève le 31 mai 1930. Deux États bénéficient d’une dérogation qui leur laisse un délai supplémentaire pour se rallier à la convention. Le délai polonais court jusqu’au 20 juin, le délai tchécoslovaque jusqu’au 26 juin 1930. À la veille de l’expiration du terme, le 19 juin 1930, le gou-vernement polonais écrit au Secrétaire général de la SDN qu’il est « obligé de remettre son adhésion à la convention, soit au moment où sera rétablie la liberté de circulation, garantie par voie internationale dans tous les domaines du commerce extérieur polonais, soit au moment où il pourra assurer d’une façon adéquate, par voie d’accords bilatéraux, son exportation vers les marchés qui sont pour lui des acquéreurs naturels et qui, à la suite d’une réglementation artificielle de l’importation, se trouvent jusqu’à présent fermés. Ne pouvant à l’heure qu’il est pour les raisons exposées, mettre en vigueur la convention internationale…, la Pologne désire néanmoins s’inspirer toujours, dans sa politique économique, de l’esprit de cette convention, en appliquant les principes libéraux les plus étendus à tous les États qui s’inspireront à l’avenir des mêmes principes dans leurs rapports réciproques avec la Pologne4 ». C’est la quadrature du cercle : les principes d’une convention multilatérale défendus à travers le bilatéralisme.

  • 5 Schulz Matthias, Deutschland…, op. cit., p. 224-225.
  • 6 Schulz Matthias, Deutschland…, op. cit., p. 224-228.

8La ratification tchèque, le 25 juin 1930, n’est qu’une adhésion de façade à la convention pour l’abolition des prohibitions, car le gouvernement tchécoslovaque lie sa participation à celle des principales puissances européennes et à celle de la Pologne. L’attitude polonaise vide l’accord de toute portée. Onze États ont, en effet, fait dépendre leur signature de la ratification de Varsovie et de Prague. Ils cessent d’être parties contractantes à la convention dès le 1er juillet 1930. Seule l’Europe atlantique y adhère encore : Royaume-Uni, Norvège, Pays-Bas et le surprenant Portugal s’engagent à abolir les restrictions au commerce5. Elle est rejointe par les États-Unis et le Japon. La Pologne, et rares sont ceux qui parmi ses partenaires s’en plaignent (parmi eux également le Reich), place l’Europe continentale dans le camp du bilatéralisme et des restrictions aux échanges6.

9Les autres chantiers et les travaux du Comité économique semblent, quant à eux, atteints de léthargie.

Des actions limitées

  • 7 Sur la 32e session du Comité économique du 3 au 6 juin 1930, voir le Résumé de la session in Archiv (...)
  • 8 Comité économique, 32e session, Résumé de la session tenue du 3 au 6 juin 1930, Archives SDN, R. 26 (...)

10Le Comité économique est confronté à l’attente de la nouvelle conférence diplomatique sur l’action économique concertée. Pour à la fois donner une suite aux perspectives tracées en mars 1930 et à la fois préparer la future réunion, il se résout, à sa session de juin 1930, à poursuivre sa réflexion sur la coopération économique en Europe, en s’inspirant d’un mémorandum français annexé à la convention du 24 mars 19307. Trois grands sujets retiennent l’attention des experts : les questions non tarifaires, la nomenclature douanière et les questions vétérinaires. Onze groupes de travaux sont institués, chacun devant confectionner un rapport sur l’une des questions précédemment mentionnées. À un comité de coordination, composé de Schüller (Autriche), Serruys (France), Stucki (Suisse) et Trendelenburg (Allemagne), de dégager, en s’appuyant sur les rapports fournis, une orientation générale qui pourrait inspirer les travaux futurs. La mission confiée à ces coordinateurs, selon la motion votée par le Comité, consiste « à préparer en temps opportun et, au fur et à mesure que les questions seront prêtes, une ou plusieurs conventions commerciales susceptibles d’être acceptées par le plus grand nombre possible de gouvernements8 ».

  • 9 Comité économique, 32e session, Résumé…, Archives SDN, R. 2643, p. 15.

11Pour ce qui est des questions agricoles, le Comité économique est obligé de reconnaître son impuissance momentanée. Une liste de travaux a en effet été dressée en janvier 1930, parmi lesquels figure l’étude des coopératives agricoles, du crédit à l’agriculture, de la crise du moment et du problème des céréales. Face à ces problèmes, le Comité décide de s’en remettre à des rapports d’experts. Il ne discutera de la procédure à suivre pour chacun des points mentionnés par les experts qu’après examen des mémoires. L’idée d’un crédit agricole, pour séduisante qu’elle paraisse, nécessite, à ses yeux, une coopération étroite avec le Comité financier et les États. Le Comité économique ne pourrait sur ce chapitre qu’apporter une aide de caractère technique : analyser les expériences déjà faites et les conditions à remplir quant à la sécurité nécessaire des crédits. Pour Serruys, le Comité ne devrait se prononcer sur ces garanties que lorsqu’un pays demande à la SDN d’organiser le crédit en sa faveur. Comme le mentionne laconiquement le compte rendu des travaux de la session : « le problème ne comporte pas une solution rapide et, malgré les travaux que l’Institut International d’Agriculture a consacrés à cette question, on ne voit pas encore se dessiner des possibilités d’exécution assez concrètes pour qu’on puisse dès maintenant songer à en saisir des experts financiers9 ». En attendant, les membres du Comité décident de continuer, conjointement avec l’Institut d’Agriculture, à réunir une documentation sur le sujet.

  • 10 Résumé mensuel…, vol. X, n° 8, août 1930, p. 227-228.

12Le problème des céréales n’est guère davantage réglé. Certes, le comité dispose déjà d’une étude de l’Institut de Rome, mais il souhaite que le Secrétariat de la SDN se saisisse du dossier et l’étudie non seulement du point de vue de la production, mais aussi des possibilités commerciales réelles en s’intéressant aux excédents et aux insuffisances. Que d’études en perspective ! La crise des pays agricoles, elle, n’attend pas ! Que dire de l’avancement des travaux du sous-comité des experts chargé de l’unification de la nomenclature douanière. Le 16 avril 1930, après l’achèvement de la classification pour les productions textiles, l’optimisme est de rigueur : le sous-comité compte terminer sa mission pour l’Assemblée suivante. Au 30 août, 14 sections sur 21 sont prêtes. Mais qu’à cela ne tienne, « le premier semestre de l’année 1931 ne s’achèvera probablement pas sans que cette nomenclature ait été entièrement dressée10 ». La SDN peut même se féliciter que l’œuvre accomplie dans ce domaine ait déjà servi de base aux nouvelles nomenclatures polonaises et suédoises.

13À la décharge du Comité économique, il convient d’abord de mentionner que le calendrier adopté à la conférence de la trêve douanière ne le mettait pas en situation de connaître les réflexions des États pour cette coopération qu’on le chargeait d’élaborer. Ceux-ci ont en effet jusqu’en septembre 1930 pour répondre au questionnaire. Il faut souligner ensuite que l’initiative politique a pris le relais, car les États sont en possession depuis le 17 mai 1930 du mémorandum Briand. C’est lui qui mobilise les énergies au début de l’été 1930.

Le sort du Mémorandum Briand

14Envoyé aux différents gouvernements, le 17 mai 1930, le mémorandum du gouvernement français sur l’Union européenne fait l’objet d’une étude minutieuse. Les réponses renvoyées à Briand au cours du mois de juillet 1930 ne sont pas dénuées d’arrière-pensées nationales. Elles n’empêchent cependant pas Briand de poser la question de la poursuite du dessein européen à la XIe Assemblée de la SDN, en septembre 1930. Avec un relatif succès d’ailleurs !

Le Mémorandum Briand11

  • 11 Texte in Manuel Roger, L’Union Européenne, Paris, Sirey, 1932, p. 187 et suiv.

15Le préambule du projet français balise les objectifs généraux de Briand. L’initiative ne se comprend que par rapport aux dangers qui menacent la paix européenne. Dès lors les États du continent ont une responsabilité collective, celle de créer les conditions de la sécurité par une « solidarité conventionnelle ». Un état d’esprit marqué par la montée des revendications nationales et « l’incoordination où se trouve l’économie européenne » fragilisent l’espace européen. Le groupement que Briand envisage, dans le cadre de la SDN, repose sur l’entière souveraineté des États, qui conserveraient pleinement leur indépendance politique. L’action n’est dirigée contre aucune structure politique hors d’Europe. Elle pourrait même profiter à des nations extra-européennes. Ces considérations affirmées, le mémorandum présente ensuite les réflexions du gouvernement français sur un certain nombre de points ouverts à la discussion.

16Le groupement européen doit reposer sur un pacte d’ordre général dont la portée symbolique est fondamentale, car cet acte fondateur consacrerait solennellement la solidarité instituée entre États européens, « affirmerait le principe de l’union morale européenne ». Pour que l’Union puisse fonctionner, il lui faut des organes et un mécanisme. Le mémorandum prévoit trois types d’institutions. Un organe représentatif tout d’abord, constitué par les représentants de tous les gouvernements européens, serait l’instance responsable. Il aurait la charge de tracer la voie de l’Union et assurerait la liaison avec la SDN. Un organe exécutif, appelé Comité politique permanent par exemple, émanerait de la conférence européenne. Constitué d’un nombre restreint de membres, il remplirait à la fois le rôle d’un organisme d’étude et d’un instrument d’action. Il faudrait enfin prévoir un service de Secrétariat.

17La perspective d’une organisation européenne, que le comité européen devra élaborer, ne peut être envisagée sans directives générales, sans conceptions d’ensemble. Le mémorandum insiste sur « la subordination du problème économique au problème politique ». La coopération européenne se définit dans un cadre fondé sur l’idée d’union et non d’unité, c’est-à-dire qu’elle doit être assez souple pour respecter l’indépendance et la souveraineté de chacun des États. Le modèle se trouve dans la politique de garanties inaugurée à Locarno. Quant à la conception d’une organisation économique de l’Europe, elle doit s’inspirer de l’idée d’un nécessaire rapprochement des économies européennes réalisé sous la responsabilité politique des gouvernements. Elle vise à déboucher sur un pacte de solidarité économique qui jetterait les bases, ce serait l’idéal, d’un marché commun et réglerait par voie de conséquence le problème préoccupant des politiques douanières nationales.

18Le futur comité européen ou la prochaine conférence européenne aura la charge d’étudier toutes les questions de mise en route de ce vaste programme. Le mémorandum en trace les contours. Premier chantier : la détermination du champ de coopération dans un certain nombre de domaines. L’heure est aux questions économiques et le mémorandum envisage une action pour la réalisation des programmes adoptés par les conférences économiques de la SDN. Il préconise une réflexion sur le contrôle des unions et des cartels industriels, et sur l’abaissement progressif des tarifs. Animé du souci de coordonner les grands travaux européens, le texte prévoit également d’encourager le crédit destiné à la mise en valeur des régions d’Europe économiquement moins développées. Il manifeste enfin un intérêt pour les questions monétaires.

19Second chantier : la détermination des méthodes de coopération européenne. Il s’agit de réfléchir à des organismes de coordination et d’études, de voir comment seconder la SDN et de provoquer enfin des conférences européennes. Dernier grand point qui retient toute l’attention des auteurs du mémorandum et qui nécessitera une étude : la détermination de tous les modes de collaboration entre l’Union européenne et les pays extérieurs à l’organisation européenne.

20Le chemin balisé par les bons soins du Quai d’Orsay, il ne reste plus qu’à attendre les réactions des partenaires, et surtout des puissances dominantes.

Les réactions au Mémorandum

  • 12 Lettre de Curtius, Auswärtiges Amt, à tous les postes et ministères concernés en date du 31 mai 193 (...)
  • 13 Curtius à tous les postes, confidentiel, en date du 10 juin 1930, in PAAA, R. 83 528.
  • 14 Réponse Reichsfinanzministerium à Auswärtiges Amt, le 21 juin 1930, in PAAA, R. 83 528.

21Si la réponse officielle de l’Allemagne fait part de son ralliement à l’idée de Briand, il n’empêche que le Reich émet aussi un certain nombre de réserves. L’union envisagée n’est possible qu’en pleine égalité des puissances, notamment en matière de désarmement ou dans des questions concernant le traitement des minorités nationales. Le gouvernement allemand souhaite également qu’on fasse des efforts pour améliorer l’état de l’économie européenne. Cela suppose, à ses yeux, une coopération entre régions agraires et industrielles, une politique douanière européenne reposant sur les principes définis par la convention du 24 mars 1930. Les réflexions allemandes ne doivent pas masquer le fait que Berlin est opposée à la réalisation de l’Union européenne telle que l’envisage la France. Pour Curtius, le ministre des Affaires étrangères, la France cherche à pérenniser l’ordre européen. Dans une lettre à l’Auswärtiges Amt, le 31 mai 1930, il écrit : « la question de la fédération d’États en Europe pose un réel problème à la diplomatie allemande. Les présupposés politiques existant côté français doivent nous amener à tenter scrupuleusement les possibilités de coopération économique, sociale et culturelle. Il faut choisir ces points de manière telle que l’Angleterre soit intéressée. C’est important pour nos intérêts que l’Angleterre ne soit pas éloignée du continent. Nous ne devons pas nous engager dans un règlement qui néglige nos relations politiques et économiques avec les États-Unis et l’URSS12 ». Un autre courrier du 10 juin est encore plus dur pour le texte français. Le mémorandum Briand sert la position hégémonique de la France par « des moyens dérivés ». La sécurité ne contribue qu’à protéger Paris et ses alliés. Le ministre arrête alors une stratégie. « Nous devons voir, écrit-il, si nous ne pouvons pas contrer – avec le soutien d’autres États européens – la position française avec des propositions concrètes… Il faut faire savoir que l’Allemagne est favorable à une collaboration européenne, surtout dans le domaine économique. Ces difficultés économiques viennent du règlement territorial des traités. C’est donc dans ce domaine qu’il faut envisager l’action. Il faut ensuite demander l’ouverture du côté de la Russie et, par voie de presse, faire critiquer la subordination des questions économiques aux questions politiques13 ». Le ministère des Finances allemand pense que la proposition de coopération économique et financière envisagée par Briand sert à des fins politiques, dans la mesure où la France utilisera une telle organisation pour donner des moyens de paiement aux États dépendant d’elle à l’Est. Il s’agit de faire admettre l’idée que dans le cadre d’une organisation du crédit en Europe, tout le monde, sans discrimination, doit y avoir accès. On pourrait suggérer que le crédit passe par la BRI, chargée, dans le cadre du plan Young, des crédits et règlements interétatiques14.

  • 15 Ces prises de position proviennent du dossier R. 83 528 du PAAA. L’Auswärtiges Amt a consigné toute (...)
  • 16 Discours de Tardieu du 13 novembre 1930 in Tardieu André, Sur la pente, Flammarion, Paris, 1935.

22Le mémorandum inspire aussi méfiance à d’autres États européens, dorénavant alliés objectifs du Reich. L’Italie rejoint l’Allemagne dans le lot des pays à adhésion réticente. Pour Rome, l’Union européenne affaiblirait le pacte de la SDN. Le Covenant est en soi suffisant pour atteindre l’union morale et développer la collaboration internationale. La sécurité européenne, tant évoquée par le mémorandum, ne peut, pour le gouvernement de Mussolini, que venir du désarmement. Le fonctionnement des institutions préconisé par le projet français ne plaît guère à l’Italie, championne du principe d’égalité absolue, qui s’oppose à un comité politique permanent restreint. L’Union européenne enfin, n’a pas d’existence sans l’URSS et la Turquie. La Suède a d’autres objections à faire valoir. Le gouvernement suédois pense que la SDN est largement suffisante pour traiter les conflits entre États européens. Il ne voit donc pas ce qui justifie ce nouvel organisme, même si l’idée en est de prime abord séduisante. Stockholm pense que Paris ne poursuit qu’un seul objectif : le maintien du statu quo. Tel est également l’avis du gouvernement hongrois qui considère « qu’il ne saurait adhérer à l’idée d’une conférence d’où seraient exclues la question de la révision des traités et celle des minorités nationales ». Quant au gouvernement soviétique, auquel le mémorandum a également été transmis, il y voit « une volonté de figer la domination française ». Paris, par la création d’une cellule européenne, veut renforcer sa position au sein de la SDN. Moscou est également préoccupée par la progression des idées fédéralistes en Europe. Celles-ci risquent de figer un ordre que l’URSS juge dirigé contre elle15. Certaines déclarations peuvent conforter ces pays dans leur point de vue. Tardieu se plaît à rappeler que « si la France, forte de sa situation financière et économique, ne prenait pas la tête du mouvement de réorganisation et d’adaptation européenne, elle manquerait à sa mission… ». Paris pourrait en récolter deux avantages. D’abord, « nous établirons la seule barrière qui compte contre la propagande à laquelle notre collègue Doriot est attaché (le communisme) ». Tardieu y voit un autre avantage. Le projet pourrait élever « une barrière contre la révision16 ».

23Le Royaume-Uni est lui aussi à mettre du côté des réticents. La note britannique, tout en réservant la réponse des Dominions, se prononce en faveur d’une coopération économique européenne, dont l’urgence n’est pas à démontrer ; celle-ci peut, pour Londres, être atteinte par des moyens politiques, car les deux questions sont intimement liées. Les craintes britanniques concernent la création d’organes spéciaux dont on ne voit pas l’utilité. Pourquoi ne pas utiliser les ressources de la SDN qui permet la création en son sein de comités européens ? Enfin, la Grande-Bretagne veut éviter que la coopération européenne ne se fasse au détriment des intérêts d’autres pays situés hors d’Europe. Le gouvernement de sa Majesté n’est-il intéressé qu’à un plan de résolutions économiques pour faire face aux difficultés, notamment au chômage, dont souffre l’économie anglaise ? Les problèmes que Briand cherche à résoudre peuvent trouver une solution à l’échelle mondiale. Nul doute, c’est la seule échelle qui soit prioritaire pour le gouvernement de Londres. La presse locale met cet aspect bien en valeur. L’Evening Post écrit à ce propos : « … nous devrions plutôt nous occuper des États-Unis de l’Empire britannique… Nous devons, néanmoins, nous souvenir qu’à l’heure actuelle l’Empire britannique – aussi ami qu’il puisse l’être par les liens du sentiment et de la loyauté – ne constitue pas une unité économique ».

24Restent quelques pays partisans de la proposition du gouvernement français. Ce groupe compte d’abord les alliés de la France en Europe centrale. La Pologne adhère pleinement à l’idée de Briand et souhaite participer ardemment aux travaux de la première conférence européenne. Varsovie donne également priorité au politique, car « c’est une nécessité de garantir d’abord aux États européens une sécurité politique, avant d’arriver à régler les questions économiques ». Le gouvernement yougoslave partage ce point de vue. Roumanie et Tchécoslovaquie se rallient également au texte de Briand. Prague rappelle cependant la nécessité d’ententes régionales entre pays qui ont les mêmes intérêts. La fédération régionale est une base qui, d’après la réponse tchécoslovaque, permet d’arriver à un rapprochement plus vaste, « l’entente générale européenne ».

25Des raisons économiques et des considérations européïstes motivent les Pays-Bas et la Belgique. Ce qui gêne La Haye c’est la multiplication des barrières en Europe. Le projet français permet d’envisager le marché européen espéré. Mais cette question du marché européen touche aussi le problème de la souveraineté des États. La réponse néerlandaise l’évoque.

  • 17 Toutes ces réactions sont reprises de Manuel Roger, L’Union Européenne, Paris, Sirey, 1932, IIIe pa (...)

26Plus surprenant est le ralliement à la cause du ministre des Affaires étrangères français de petits pays d’Europe centrale et orientale : Grèce, Bulgarie, Autriche, États baltes. Les seules réserves émises par ces pays concernent le préjudice que la SDN pourrait subir du fait de la construction d’une organisation européenne. Si l’Union européenne ne limite pas la place de Genève, il n’y a pas de raison de ne pas y participer ! Mais ces petits États n’ont-ils pas aussi en vue leur existence politique que le texte français garantit, voire les crédits que la France pourrait accorder, dans le cadre d’une coopération européenne ? Le tour d’horizon s’achève avec la Suisse, prête à participer à la coopération en Europe, notamment pour l’amélioration des conditions économiques, et l’Espagne, premier pays à répondre au mémorandum français, intéressée par l’idée à condition que le continent européen n’oublie pas ses liens avec l’Amérique latine17.

Du rapport à la Commission d’Études pour l’Union Européenne

  • 18 Voir à ce propos, Résumé mensuel…, vol. X, n° 9, septembre 1930, p. 258 et suiv. et Chabot Jean-Luc (...)

27Les réponses au mémorandum font l’objet d’un rapport établi par le gouvernement français. Briand y met volontairement l’accent sur les aspects positifs, ignorant les réserves émises ou les présentant sous un jour favorable. C’est ce document qu’il lit le 8 septembre 1930. Ce texte suscite une résolution de la conférence européenne qui explique que les États européens sont unanimes à vouloir coopérer entre eux, dans le cadre de la SDN. Mais, cette unanimité n’est qu’une unanimité de façade, car les positions sont bien tranchées entre les tenants d’une collaboration inorganique (Royaume-Uni), et les partisans d’une conception plus « jacobine » favorable à la création d’un organisme européen (France). D’âpres négociations entre le 11 et le 16 septembre 1930, font pencher la balance du côté du ministre français18.

28Le 16 septembre 1930, Briand dépose sur le bureau de l’Assemblée, une résolution adoptée le lendemain 17 septembre. Les gouvernements européens peuvent constituer une commission, placée sous l’autorité de la SDN, pour continuer les travaux déjà entrepris vers la voie de l’approfondissement de leurs liens. L’Assemblée lui confie une mission d’étude et de proposition, en lui demandant de rédiger pour septembre 1931, un rapport sur ces travaux, « autant que possible sous forme de propositions concrètes ».

  • 19 Chabot Jean-Luc, L’idée…, op. cit., p. 304.

29Genève est dans la foulée le lieu de la première session de la jeune « Commission d’Études pour l’Union Européenne ». Le 23 septembre ses membres désignent Briand comme président de la commission et Sir Éric Drumond, le Secrétaire général de la SDN, comme secrétaire. C’est une élection par excellence placée sous le signe du compromis. À la tête de l’organe, un président partisan acharné de l’idée du lien fédéral, et de l’autre un secrétaire qui veille scrupuleusement sur les prérogatives de la SDN ! Un attelage qui risque de favoriser le surplace19 !

30À moins que la XIe Assemblée réussisse à relancer le débat économique, car entre-temps les réponses au questionnaire de mars 1930 sont parvenues à la SDN.

La préparation de la conférence d’action économique concertée

31Ce n’est pas une mince affaire que de relancer le dialogue économique au cours de la session de l’Assemblée. Celle-ci y parvient et dès lors le Comité économique retrouve un peu de son lustre de l’automne précédent. Sa session d’octobre 1930 est placée sous le signe de la future conférence d’action économique concertée prévue pour le 17 novembre 1930. Les débats y sont souvent intenses.

L’impact de la XIe Assemblée20

  • 20 Résumé mensuel…, vol. X, n° 9, septembre 1930, p. 258 et suiv.

32Dans les débats de l’Assemblée, la crise économique tient une place prépondérante. Les réflexions échangées portent tant sur les causes de la perturbation que sur les remèdes qu’il convient d’apporter. Les participants insistent sur la nécessité d’une action économique concertée. Un appel solennel est lancé en direction de tous les États pour qu’ils adhèrent à la convention commerciale de mars 1930. Il s’agit en effet de mettre en œuvre le programme de négociations ultérieures établi à la même époque. L’Assemblée charge ensuite le Comité économique de formuler des propositions concrètes à cette fin. Elle souhaite qu’une collaboration s’installe entre ce même Comité économique, la Commission d’Études pour l’Union Européenne (CEUE) et la conférence pour une action économique concertée. Une suggestion est faite : pourquoi l’organisation économique de la SDN n’envisagerait-elle pas la tenue d’une conférence annuelle de délégués gouvernementaux ?

33La deuxième commission de l’organisme de Genève (celle de l’organisation économique et financière) veut, quant à elle, procéder à deux études en s’appuyant sur les instances économiques des différents pays. La première s’attacherait à l’analyse de la dépression et tenterait de mettre en valeur ses facteurs particuliers. La seconde s’intéresserait aux causes du retour des périodes de dépression et de prospérité. La commission suit également avec grand intérêt l’enquête menée par le Bureau International du Travail (BIT) consacrée au chômage et au mouvement des salaires. De fortes discussions ont lieu lorsque la question agricole est évoquée. On ne réussit pas à s’entendre sur le problème des traitements préférentiels que les États européens seraient invités à accorder aux exportations des pays confrontés à la crise de l’agriculture.

34Dès lors il ne reste plus qu’au Conseil de la SDN à désigner le président de la conférence d’action économique concertée et qu’au Comité économique à profiter de sa session d’octobre pour trouver des moyens d’action. Le Conseil entre-temps choisit le néerlandais Colijn pour sortir ce chantier de l’ornière.

La 33e session du Comité économique21

  • 21 Voir Comité économique, 33e session, tenue à Genève du 27 octobre au 1er novembre 1930, Résumé de l (...)
  • 22 Note Stoppani in PAAA – Bonn, R. 83 538, 23 juin 1930, Note relative au programme de négociations u (...)

35Réuni à Genève du 27 octobre au 1er novembre 1930, le Comité économique consacre l’essentiel de ses travaux à la préparation de la conférence économique gouvernementale prévue pour le 17 novembre. Il peut s’appuyer sur les réponses des gouvernements au questionnaire élaboré en mars 1930. Pour éviter une trop grande diversité de thèmes, l’organisation économique de la SDN a fait parvenir aux différents États, au début de l’été 1930, une note relative à ce programme de négociations ultérieures. L’auteur de la note, Stoppani22, y mentionne les préoccupations de Genève. Le but de la conférence demeurant le rapprochement économique des pays européens, les gouvernements sont priés d’accorder dans leur réponse la priorité aux problèmes qui intéressent la majorité des États européens. Et la SDN de baliser le chemin, en proposant une réflexion sur deux sujets : d’abord sur les rapports entre les pays libre-échangistes et les pays protectionnistes, pour éviter un glissement des premiers vers le protectionnisme ; ensuite sur l’ajustement des intérêts entre les pays agricoles et les pays industrialisés, ajustement de plus en plus urgent compte tenu de la crise. Genève veut absolument empêcher le Royaume-Uni et les Pays-Bas, phares du libéralisme commercial en Europe, de se rallier au mouvement d’augmentation des droits. Son objectif est aussi de consolider, par une coopération, la stabilité économique et politique des États de l’Europe centrale et orientale.

36Avant d’examiner les réponses des gouvernements, le Comité économique tient à montrer la continuité de l’œuvre économique de la SDN, en soulignant la place de l’action économique concertée dans les travaux de la SDN. C’est la raison pour laquelle, il tient à mettre à l’ordre du jour de la conférence de novembre certaines actions qui n’ont pas été couronnées de succès. Il se propose de rouvrir l’examen de la convention sur les prohibitions, de revenir sur la mise en vigueur de la convention commerciale de mars 1930. Mais l’essentiel de la session se passe à confronter les points de vue sur certaines questions incontournables et à tenter de trouver un compromis.

  • 23 Comité économique, 33e session, Résumé…, in Archives SDN R. 2643, p. 11.
  • 24 Ibid., p. 12.

37Première question : Comment améliorer le régime douanier ? Deux textes se proposent d’y parvenir, l’un par l’abaissement des tarifs en procédant par groupes de marchandises et par étapes successives (idée anglaise), l’autre par l’élaboration d’accords tarifaires entre les pays pratiquant une politique libérale et les tenants du protectionnisme (proposition néerlandaise)23. Le projet anglais veut d’abord faire porter les négociations sur le textile et les machines, pour ensuite les étendre à d’autres produits de l’industrie et de l’agriculture. Son application pose un problème de méthode : faut-il s’en remettre à des négociations bilatérales ou collectives ? Si Londres souhaite des négociations collectives, d’autres gouvernements (Pologne, Tchécoslovaquie) se prononcent en faveur de tractations bilatérales. Le délégué belge au Comité, Van Langenhove, propose une solution de synthèse, en imaginant une formule de « négociations bilatérales poursuivies parallèlement suivant un plan d’action concerté. Ces négociations bilatérales pourraient être enregistrées dans un accord collectif24 ». Toujours est-il que l’essentiel des pays – ils sont en très grande majorité protectionnistes – souhaitent « le maintien du régime libéral » de l’Angleterre, des Pays-Bas et de certains États de l’Europe du Nord.

  • 25 Ibid, p. 17.
  • 26 Ibid, p. 21.
  • 27 Ibid, p. 22.

38Seconde question : Faut-il accorder un régime préférentiel aux produits agricoles d’origine européenne ? Sur ce point, les gouvernements hongrois, yougoslave, roumain et polonais avaient été unanimes à demander pouvoir bénéficier d’un traitement de faveur pour écouler leur excédent de céréales à un prix rémunérateur25. Comment arriver à ce résultat ? Pour les uns, il s’agit de privilégier la voie des accords régionaux, pour les autres celle d’accords collectifs. En tout état de cause, le système des préférences remet en question le principe de la clause de la nation la plus favorisée. Il s’agit donc de résoudre prioritairement ce problème. L’Autriche, par exemple souhaite que le Comité prenne une décision de principe à ce sujet. Posse, au nom du Reich, explique à ses collègues du Comité que la clause est déjà tellement entamée par les préférences admises jusqu’ici, qu’il ne serait pas juste de s’opposer à cette demande. Il évoque également la possibilité pour les pays industrialisés d’obtenir des préférences pour leurs produits en Europe centrale26. Un bilatéralisme régional, en somme ! Pour Stucki, le Suisse, l’octroi de préférences conditionne une meilleure organisation de l’Europe, mais il faut l’assentiment des pays d’outre-mer. Il rejette la demande de préférences industrielles envisagées par Posse, car « elle serait source de difficultés supplémentaires27 ». La suggestion allemande obtient en revanche le soutien de la Tchécoslovaquie, pays à la fois industriel et agricole, placé dans la situation de protéger son agriculture et d’obtenir des débouchés pour ses productions industrielles. Van Langenhove prêche encore une fois en faveur d’une position consensuelle. Il admet que les demandes des pays de l’Europe centrale et orientale sont fondées, mais espère que les préférences prendront un caractère temporaire. Ce qui est fondamental à ses yeux, c’est une action qui améliorerait de façon permanente la situation. Cela passe par le développement de l’infrastructure de ces pays, et, comme le souhaite la Pologne, par des crédits à long terme. Peut-être même faut-il des organisations de la production et de la commercialisation, comme l’envisagent certains producteurs et le membre français du Comité, Elbel ? Cela éviterait cette forme de protectionnisme déguisé constituée par les mesures vétérinaires que l’Allemagne utilise pour protéger son agriculture.

  • 28 Ibid, p. 54 et suiv.
  • 29 Ibid, p. 58.
  • 30 Ibid, p. 62-63.

39Troisième question : l’octroi d’un contingent est-il compatible avec l’esprit de la clause de la nation la plus favorisée28 ? Face à ce problème, les pays se divisent en trois catégories. Pour la Suède, la Belgique et les Pays-Bas, par exemple, la clause doit être inconditionnelle et illimitée. Un système de contingents ne peut en aucun cas favoriser le développement de la solidarité économique entre les pays. Pour d’autres, il n’y pas incompatibilité entre les contingents et la clause, si ceux-ci sont répartis équitablement et proportionnellement entre les partenaires commerciaux. C’est la position du Danemark, ou du britannique Lindsay29. Un dernier groupe d’États est partisan du recours aux contingents dès que les gouvernements l’estiment nécessaire. Paul Elbel, pense qu’il faut se réserver « une soupape de sûreté » dans l’application de la clause. Son homologue allemand Posse est encore plus clair. « Le gouvernement allemand, dit-il, attache une importance toute particulière au système des contingents ». Et d’ajouter, en guise de menace : « l’étude du Comité économique sur cette question exercera une influence très grande sur la politique ultérieure qu’il [le Reich] suivra à Genève30 ». Face à de telles divergences, le Comité n’a d’autre solution que d’en confier l’examen à un sous-comité pour sa prochaine session.

40Que retirer d’une session riche en réflexions aussi diverses ? Peut-elle mettre correctement sur les rails la conférence qui doit lui succéder ? Le mot de la fin du président de cette session du Comité économique, Di Nola, résume bien l’état d’esprit du moment :

  • 31 Ibid, p. 65.

41« Le Comité économique ne peut pas se montrer trop pessimiste en déclarant qu’à son avis aucun résultat ne peut être atteint pratiquement par les moyens indiqués par l’Assemblée ; par-là il se soustrairait à un travail qu’il doit accomplir. D’autre part, il ne peut pas être trop optimiste à l’égard des résultats susceptibles d’être obtenus, car il doit se rendre compte des difficultés très graves qui s’opposent à la réalisation des fins voulues par l’Assemblée31 ». N’annonce-t-il pas le statu quo pour ce qui est de la coopération européenne ?

* * *

42À bien des égards la SDN a été un lieu d’initiatives, de réflexion au cours de cette période qui court d’une conférence économique à une autre. De l’idée de Briand est née une Commission d’Études qui peut constituer un laboratoire pour la coopération. Le Comité économique a esquissé des pistes, des compromis qui donnent quelque espoir à la conférence d’action économique concertée. Mais, de plus en plus, les États, s’ils ne s’affrontent pas directement, pratiquent le double langage. La querelle germano-polonaise a mis en échec la convention sur les prohibitions et a relativisé « la demi-trêve douanière ». La session d’octobre 1930 du Comité économique souligne que les positions de principe défendues par certaines nations ne servent à rien d’autre qu’à placer au premier rang des préoccupations leur intérêt national. Des blocs se forment, l’un mû par la défense de ses intérêts agricoles, l’autre préoccupé par le sort réservé à ses exportations, le troisième enfin intéressé par la quête d’un bilatéralisme qu’il pense salvateur. Le chemin de la coopération passe par un compromis difficile à trouver et long à élaborer.

43La crise, elle, n’attend pas !

Notes

1 Résumé mensuel des travaux de la Société des Nations, vol. X, n° 4, avril 1930, p. 118.

2 Résumé mensuel…, vol. X, n° 4, avril 1930, p. 118.

3 Résumé mensuel…, vol. X, n° 5, mai 1930, p. 131.

4 Voir Schulz Matthias, Deutschland, der Völkerbund und die Frage der europäischen Wirt-schaftsordnung 1925-1933, Krämer, Hamburg, 1997, p. 223-224.

5 Schulz Matthias, Deutschland…, op. cit., p. 224-225.

6 Schulz Matthias, Deutschland…, op. cit., p. 224-228.

7 Sur la 32e session du Comité économique du 3 au 6 juin 1930, voir le Résumé de la session in Archives SDN, R. 2643, également Résumé mensuel…, vol. X, n° 6, juin 1930, p. 183 et suiv.

8 Comité économique, 32e session, Résumé de la session tenue du 3 au 6 juin 1930, Archives SDN, R. 2643, p. 9.

9 Comité économique, 32e session, Résumé…, Archives SDN, R. 2643, p. 15.

10 Résumé mensuel…, vol. X, n° 8, août 1930, p. 227-228.

11 Texte in Manuel Roger, L’Union Européenne, Paris, Sirey, 1932, p. 187 et suiv.

12 Lettre de Curtius, Auswärtiges Amt, à tous les postes et ministères concernés en date du 31 mai 1930, in Politisches Archiv des Auswärtiges Amtes (PAAA) – Bonn, Dossier R. 83 528.

13 Curtius à tous les postes, confidentiel, en date du 10 juin 1930, in PAAA, R. 83 528.

14 Réponse Reichsfinanzministerium à Auswärtiges Amt, le 21 juin 1930, in PAAA, R. 83 528.

15 Ces prises de position proviennent du dossier R. 83 528 du PAAA. L’Auswärtiges Amt a consigné toutes les réactions au mémorandum Briand : le 20 juin 1930, celle de l’URSS, le 4 juillet celle de l’Italie, le 28 juillet celle de la Suède…

16 Discours de Tardieu du 13 novembre 1930 in Tardieu André, Sur la pente, Flammarion, Paris, 1935.

17 Toutes ces réactions sont reprises de Manuel Roger, L’Union Européenne, Paris, Sirey, 1932, IIIe partie, p. 187 et suiv. Il fait un tour d’horizon assez complet des réactions au mémorandum et se livre à quelques analyses de la presse de l’époque.

18 Voir à ce propos, Résumé mensuel…, vol. X, n° 9, septembre 1930, p. 258 et suiv. et Chabot Jean-Luc, L’idée d’Europe Unie de 1919 à 1939, Université de Grenoble 1978, thèse, p. 298-311.

19 Chabot Jean-Luc, L’idée…, op. cit., p. 304.

20 Résumé mensuel…, vol. X, n° 9, septembre 1930, p. 258 et suiv.

21 Voir Comité économique, 33e session, tenue à Genève du 27 octobre au 1er novembre 1930, Résumé de la discussion, Archives SDN R. 2643.

22 Note Stoppani in PAAA – Bonn, R. 83 538, 23 juin 1930, Note relative au programme de négociations ultérieures.

23 Comité économique, 33e session, Résumé…, in Archives SDN R. 2643, p. 11.

24 Ibid., p. 12.

25 Ibid, p. 17.

26 Ibid, p. 21.

27 Ibid, p. 22.

28 Ibid, p. 54 et suiv.

29 Ibid, p. 58.

30 Ibid, p. 62-63.

31 Ibid, p. 65.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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