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Crise, coopération économique et financière entre États européens, 1929-1933

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Sylvain Schirmann

L’impossible Fédération Économique Européenne ?

Chapitre premier

La Xe assemblée de la SDN et le contexte européen de 1929

Texte intégral

  • 1 Sur l’œuvre de la SDN, se reporter à : Gerbet Pierre, Mouton Marie-Renée, Ghebali Victor-Yves, Le r (...)

1Réunie en septembre 1929, la Xe Assemblée de la Société des Nations (SDN) est surtout restée célèbre grâce au discours prononcé le 5 septembre 1929 par Aristide Briand. Confrontée au problème essentiel de l’Europe des années vingt, celui de sa sécurité, l’Assemblée tente comme ses devancières de parvenir à des avancées significatives dans ce domaine, confortant les gains enregistrés depuis 1924 dans des secteurs très différents1.

2Sur le plan politique tout d’abord, grâce aux travaux sur la sécurité, sur la définition de l’agression et les sanctions, elle est parvenue à devenir un instrument relativement efficace de l’arbitrage international, comme en témoigne son intervention lors du conflit gréco-bulgare de 1925. L’adhésion de l’Allemagne en 1926, puis la participation soviétique à certains travaux et enfin l’implication croissante des États-Unis sur le continent européen stabilisent cette terre de conflits qu’a été l’Europe jusqu’alors. Le pacte de Paris (Briand-Kellog) permet d’espérer des lendemains meilleurs. Il a du moins le mérite de réouvrir la question de la souveraineté allemande, dans la mesure où il fournit au Reich des arguments en faveur du départ des troupes françaises de la rive gauche du Rhin. Une conférence préparatoire du désarmement travaille depuis la fin des années vingt à des solutions qui tentent de créer un ordre pacifié en Europe. Mais ses travaux ne peuvent que mettre en lumière la difficulté de la tâche, car il faut soit assurer à l’Allemagne la possibilité de réarmer, soit désarmer la France tout en lui garantissant sa sécurité.

3Sur le plan financier, l’œuvre de la SDN est encore peut-être plus marquante. Ses responsables ont compris très tôt l’importance de bonnes conditions économiques et financières pour la préservation de la paix. Le désordre social qui peut naître des turbulences économiques est le terreau idéal pour la Révolution Mondiale ou le développement d’un nationalisme révisionniste. La catastrophe allemande de 1923 suffit amplement à le prouver. Pour parer à ces troubles éventuels, l’organisme de Genève s’attelle très rapidement à stabiliser financièrement ce continent, et notamment tous les États issus de l’ancienne double monarchie austro-hongroise. Vienne, Budapest ont ainsi reçu des crédits destinés à asseoir leurs devises et… leurs indépendances. La stabilisation monétaire est donc un moyen de maintien de l’ordre issu des traités. Plus tard c’est au tour de la Grèce, puis de la Bulgarie et des Pays Baltes d’obtenir ce type d’aide. À la veille de la crise de 1929, une dizaine de crédits de stabilisation émis sous la responsabilité de la SDN contribuent à créer les conditions de la prospérité. Cette politique monétaire peut être considérée comme une réussite à ce moment.

4Sur le plan économique, Genève met tout en œuvre pour décloisonner des espaces nationaux recroquevillés sur eux-mêmes au lendemain du cataclysme de 1914. Chantre du libéralisme, la SDN mène un combat qui vise à faire tomber les barrières du protectionnisme. La conférence économique mondiale réunie sous son autorité en 1927 se fait le défenseur de la réduction progressive des droits de douane et de l’octroi de la clause de la nation la plus favorisée. Favorable à la multiplication de conventions bilatérales, voire multilatérales se réclamant de ces principes, la SDN n’est guère suivie sur ce terrain, car peu d’accords de commerce se réclamant de ce principe sont signés dans la foulée de cette conférence. Le traité franco-allemand d’août 1927 constitue cependant une exception à la règle. Il met en valeur la complémentarité de deux économies qui viennent de s’octroyer la clause de la nation la plus favorisée. Mais quoi qu’il en soit, la SDN, à travers cette réunion internationale, « reconnaissait l’unité fondamentale du monde économique ». Ses organismes techniques (Comité économique et Comité financier) ont pour mission de la réaliser.

5L’organisation de Genève investit également d’autres secteurs, avec des succès plus ou moins heureux. Elle prend en charge les réfugiés et les minorités par des conventions d’assistance (en Grèce, en Bulgarie…). Elle collabore activement avec l’Organisation internationale du travail pour les questions sociales, avec l’Institut International d’Agriculture pour les questions céréalières. La Xe Assemblée peut ainsi faire état d’une décennie faste quant aux progrès de la coopération internationale. Mais il ne faut cependant pas s’arrêter en si bon chemin. C’est ce vers quoi s’orientent les propositions présentées à cette session de l’Assemblée. Elles visent à approfondir, à renforcer le dialogue entre États européens. Elles s’inscrivent donc parfaitement dans l’œuvre esquissée par Genève. Elles sont encouragées également par un climat, qui, à travers le règlement de la question des réparations (plan Young), pousse les États, surtout avec le départ programmé des Français de la rive gauche du Rhin, à réfléchir aux conditions de la sécurité en Europe. Elles traduisent ainsi les inquiétudes politiques du moment dans un climat économique moins propice à une prospérité qui fuit imperceptiblement l’Europe depuis le milieu de l’année 1928.

Débats et résolutions de la Xe assemblée de la SDN

6Les travaux de cette assemblée sont dominés par quatre personnalités associées chacune à une proposition, ou à une interrogation essentielle. Paul Hymans, le ministre belge des Affaires étrangères, s’intéresse tout d’abord à l’approfondissement de la coopération économique. Son discours est suivi par celui, plus politique, d’Aristide Briand, président du Conseil et ministre des Affaires étrangères français. Sa proposition appelle des réserves de la part de Stresemann, le responsable de l’Auswärtiges Amt, mais surtout de Sir William Graham, le ministre du Commerce britannique. Belges, Français et Anglais arrivent cependant à trouver un compromis pour relancer le dialogue économique. L’Assemblée peut alors confier aux organismes techniques de la SDN un corpus de tâches et fixer un calendrier de travail.

Hymans et la relance de l’approfondissement économique

  • 2 Pour l’intervention d’Hymans, voir Résumé Mensuel des travaux de la Société des Nations, Volume IX, (...)

7Dans un discours prononcé à Genève, le 5 septembre 1929, peu avant celui plus marquant de Briand, Paul Hymans se plaint du haut degré de protectionnisme qui sévit en Europe2. Constatant l’inefficacité des plans de désarmement économique élaborés par la conférence économique de 1927, le ministre belge lance un appel aux États en vue de la conclusion d’une trêve douanière. Mais il mesure l’obstacle représenté par l’extrême diversité des États européens, car il imagine difficilement que la trêve puisse avoir le même impact sur un pays agricole que sur un pays industrialisé. Il envisage dès lors de constituer des groupes de pays, homogènes quant à leur structure économique, groupes au sein desquels les États membres poursuivraient entre eux une politique de libéralisation du commerce. L’Europe économique serait alors tendue vers le même objectif : l’instauration du libre-échangisme, mais chaque nation y allant à son rythme.

  • 3 Voir Bariety Jacques, « Le projet d’Union européenne d’Aristide Briand », in Soutou Georges-Henri e (...)

8La poursuite d’un tel objectif n’est pas sans poser quelques problèmes juridiques. Il faut absolument éviter, en effet, qu’un État, qui ne participe pas à un accord collectif (dans le cadre des groupements mentionnés ci-dessus), puisse bénéficier, à travers la clause de la nation la plus favorisée, des avantages qu’un arrangement collectif pourrait conférer à ses signataires. Aux juristes de la SDN de faire avancer ce dossier. Paul Hymans se prononce pour une autre solution : la constitution d’une zone de libre-échange ou d’une union douanière au sein de laquelle on s’accorderait des avantages réciproques sans les accorder à une puissance tierce. Le discours préconise donc nettement une « réunification » économique de l’Europe. Si l’on songe à la proposition de groupes homogènes recommandée par le responsable de la diplomatie belge, force est d’admettre que les propos de celui-ci contiennent en germe l’idée d’une fédération économique européenne. Il revenait à Aristide Briand de verbaliser cette perspective, conformément à ce qu’il avait laissé entendre à ses partenaires au cours de l’été 19293.

L’initiative d’Aristide Briand

  • 4 Pour le discours, voir Manuel Roger, L’Union européenne, Paris, Sirey, 1932, 275 p., p. 188 et suiv

9En indiquant qu’il y a « une sorte de lien fédéral entre les peuples d’Europe » à l’approfondissement duquel il se propose de travailler, Briand donne une dimension nettement politique à la coopération européenne. L’enthousiasme suscité par le discours du président du Conseil français, notamment dans les milieux européïstes, ne doit pas masquer les intentions réelles de son auteur. Pour lui, « la SDN doit dresser une barrière solide contre la guerre ». La politique économique est ainsi subordonnée dans les desseins de Briand à la question de la sécurité politique. Le désarmement économique (l’abaissement des droits préconisés par Hymans), les chantiers de la conférence de 1927 qu’il faut relancer sont partie intégrante de la politique de sécurité4.

  • 5 Manuel Roger, op. cit., p. 188 et suiv.

10Sans vouloir brusquer ses collègues et tout en reconnaissant que « l’association agira surtout dans le domaine économique », le responsable français envisage également les effets bénéfiques d’une telle suggestion sur le plan politique. Il se donne alors un temps de réflexion, en priant les hommes politiques « qui représentent ici [à Genève] des nations européennes de bien vouloir envisager officieusement cette suggestion et la proposer à l’étude de leurs gouvernements, pour dégager plus tard, pendant la prochaine session de l’Assemblée peut-être, les possibilités de réalisation [qu’il croit] discerner »5. Le chantier proposé aux partenaires, sans susciter de refus ou de critiques véhémentes, appelle cependant certaines réserves de leur part.

Les réserves allemandes et britanniques

  • 6 Manuel Roger, op. cit., p. 190
  • 7 Manuel Roger, op. cit., p. 192.

11Stresemann, l’homme d’État allemand, s’oppose aussi bien à une Europe dirigée « contre d’autres continents », qu’à la mise en place « d’une oligarchie économique de l’Europe »6. Le ministre allemand ne veut retenir des propositions de Briand que les avantages économiques qu’elles envisagent. Il songe principalement aux conséquences néfastes du traité de Versailles que l’idée française permettrait de supprimer : « les nouvelles frontières, les nouvelles monnaies, les nouvelles mesures » qui provoquent « un arrêt constant du trafic et des échanges ». Ce continent européen si éclaté depuis 1919 est un obstacle à la prospérité européenne. Au bout du compte, c’est la dimension économique de la proposition Briand qui intéresse le Reich. Et Stresemann de poursuivre son discours qui indique clairement comment l’Allemagne balisera le projet français : « le jour où cette idée sera abordée par la Société qui a été créée par nous afin d’amorcer de nouvelles négociations, de nouvelles conventions de nature à simplifier et à faciliter l’échange des marchandises et à éviter la tendance générale à surélever les tarifs douaniers dans la concurrence industrielle, on nous trouvera prêts à engager une discussion sur les propositions qui nous sont faites. »7 À Paris, ou à la SDN d’avancer leurs pions !

  • 8 Manuel Roger, op. cit., p. 198.
  • 9 Voir à ce sujet Bundesarchiv-Berlin, Deutsche Reichsbank, Gläubiger Mächte, R 2501/6736, Lettre de (...)
  • 10 Manuel Roger, op. cit., p. 213.

12La position britannique est encore plus réservée. Dans sa réponse à Briand, par un discours du 9 septembre 1929, Sir William Graham, ne s’oppose pas à cette idée de rapprochement économique, ou politique des peuples d’Europe. Néanmoins cette même idée ne doit pas comporter de pointe anti-américaine, ne « pas faire établir une discrimination dirigée contre un grand continent, contre certains États »8. La crainte du responsable du Board of Trade est également partagée par des personnalités allemandes, comme le représentant allemand à Genève, Trendelenburg, qui suppose que la France « veut constituer à travers ses propositions un front anti-américain »9. Le projet français doit d’autre part s’inscrire pleinement dans le cadre de la SDN, c’est-à-dire de son idéal : l’avènement d’une société universelle. Enfin, n’oublions pas que par son étendue, par ses Dominions, le Royaume-Uni « est plus mondial qu’européen »10.

  • 11 Manuel Roger, op. cit., p. 211.

13Dès lors sans vouloir donner l’impression de s’opposer à une avancée dans le domaine de l’unification européenne, Graham s’emploie à vider l’idée française de sa dimension politique, pour ne proposer qu’une forme extrêmement concrète de collaboration européenne : « ne pas élever nos tarifs [douaniers] au-dessus du niveau actuel, pendant une période de deux ans »111. Cette période de deux années pourrait, grâce à des conférences internationales, être l’occasion pour les États membres et non membres de la SDN, d’une mise au point des conventions réduisant à terme les barrières douanières. L’Angleterre restait encore une adepte du libre-échange.

Des alliés satisfaits

  • 12 Manuel Roger, op. cit., p. 192-195.

14La perspective tracée par Briand recueille en revanche l’adhésion des alliés français d’Europe centrale et danubienne. Le représentant tchèque, tout en mesurant l’ampleur des efforts nécessaires pour donner corps à l’idée française, soutient sans réserve ces propositions. Il y voit un avantage notoire pour les petits États, dont l’existence dépend du rapport de forces en Europe. Pour lui, le système envisagé de coopération à l’échelle européenne n’exclut pas « l’existence de liens plus intimes entre les divers groupes qui se trouvent rapprochés par la similitude ou l’identité des cultures nationales ou même par d’autres intérêts communs »12.

  • 13 Manuel Roger, op. cit., p. 204.

15Mironesco, le délégué roumain, quant à lui, met l’accent sur les relations qui existent entre ce « lien fédéral » et « le désarmement moral et économique ». Le lien fédéral facilite, aux dires du représentant de Bucarest, les relations entre Européens, mais aussi entre le continent et le reste du monde. Il ne remet pas en cause la SDN, dont les États européens resteront membres à part entière. Enfin, il insiste sur la portée économique de la coopération européenne et voit les projets de Paul Hymans comme une étape qui doit servir « à la réalisation de la grande idée »13.

16Face à ces projets, face aux discussions qu’ils suscitent et aux contre-propositions qu’ils appellent, l’Assemblée de la SDN a la difficile mission d’impulser par ses résolutions les travaux et de baliser le chemin à parcourir.

Les résolutions de la Xe Assemblée de la SDN14

  • 14 Sur les résolutions de la Xe Assemblée de la SDN voir : Résumé mensuel des travaux de la Société de (...)

17Constatant que la conférence économique de 1927 n’a été que peu suivie d’effets – aucun gouvernement, hormis quelques cas, n’ayant fourni d’effort pour endiguer le protectionnisme – l’Assemblée fixe les grandes lignes d’un nouveau programme de travail. Celui-ci s’appuie sur des suggestions présentées par la France, le Royaume-Uni et la Belgique. Les trois pays ont déjà au cours des mois précédents tenté de sortir de l’impasse la coopération prévue par la conférence de 1927.

  • 15 Se reporter à Bussière Éric, La France, la Belgique et l’organisation économique de l’Europe 1918-1 (...)
  • 16 Cité par Van Woerden F.-A., La Société des Nations et le rapprochement économique international, La (...)

18Issue de discussions entre Van Langenhove et Graham, au moment de la conférence de La Haye, la proposition d’Hymans a obtenu le soutien officieux de la France et de l’Allemagne avant sa présentation à l’Assemblée de la SDN. Les projets belgo-britanniques ont été, en effet, communiqués à Paul Elbel, directeur des Accords commerciaux en France, puis à Karl Ritter, directeur ministériel du Reich. Le programme adopté à Genève cadre quelque peu la perspective belge d’un accord multilatéral reposant sur la clause de la nation la plus favorisée et incluant le Royaume-Uni. Les délégués présents décident d’inviter les États membres de la SDN à faire savoir s’ils participeraient éventuellement à une conférence diplomatique destinée à mettre en place une trêve douanière15. Les réponses doivent parvenir à Genève au plus tard le 31 décembre 1929. Autre question soumise aux États : faut-il fixer un programme de négociations en vue de la conclusion, par la suite, d’accords collectifs tendant à réduire les entraves au commerce ?16. Au Conseil de la SDN, sur la base des réponses reçues, de décider de la convocation de la conférence diplomatique. Cette dernière réunirait les États qui ont répondu affirmativement au questionnaire de l’Assemblée. Le programme de négociations fixé par les participants sera enfin arrêté par une conférence à laquelle on inviterait tous les États. Il faut en effet souligner que la SDN ne compte pas imposer des décisions à des États qui, – les réserves exprimées par certains pays agricoles de l’Europe danubienne le montrent amplement – à cause de leur développement économique ne pourraient pas participer à des négociations sur une trêve douanière.

  • 17 Voir Résumé mensuel…, op. cit., vol IX, n° 9, p. 369-372.

19Parallèlement au lancement de ce grand chantier, les États européens représentés à Genève confient au gouvernement français le soin d’étudier les perspectives d’une « Union européenne » et de leur adresser à ce propos un mémorandum au cours des mois suivants. Celui-ci pourrait alors donner lieu à une discussion, puis à une décision lors de la XIe session de l’Assemblée. La balle est à nouveau dans le camp de Briand. À côté de ces nouvelles tâches, l’Assemblée entend également faire avancer des chantiers en cours, ceux notamment de l’organisation économique de la SDN. Le secteur charbonnier fait l’objet d’une double préoccupation : sociale, d’abord, car l’Assemblée souhaite que le Bureau International du Travail (BIT) convoque assez rapidement une conférence sur les conditions de travail dans les mines ; économique, ensuite, car le Comité économique de la SDN a convoqué pour le 30 septembre une réunion d’experts qui doit analyser les fluctuations du prix du charbon et le déséquilibre offre-demande qui existe dans ce secteur. L’Assemblée envisage à terme une réflexion identique pour le secteur de la production sucrière. Elle entend enfin amener les gouvernements à mettre en pratique les recommandations du comité économique sur les questions tarifaires et sur la clause de la nation la plus favorisée. Elle souhaite notamment que les États ratifient la convention pour l’abolition des prohibitions et restrictions à l’importation. Pour ne pas être en reste, le Conseil de la SDN charge ensuite le Comité économique de procéder à l’élaboration d’un avant-projet qui doit servir de base à la conférence pour la trêve douanière et que le Secrétaire Général peut communiquer aux États17.

20Du pain sur la planche pour répondre à la mission d’une institution dont l’objectif reste la coopération internationale, une coopération facteur de prévention des conflits. Les chantiers à ouvrir, les travaux à poursuivre répondent à des avancées récentes de la coopération entre États européens, comme la conférence de La Haye vient de le prouver. Mais ils traduisent aussi les inquiétudes politiques et économiques de l’heure auxquelles ils essaient d’apporter une solution originale, marquée du sceau de la SDN.

Le dialogue européen à l’été 1929

21Les progrès de la paix ont été manifestes au cours de l’année qui précède cette Xe session de la SDN. Ce bilan apparemment positif de la coopération internationale vient autant d’initiatives de la SDN que d’impulsions qui lui sont extérieures. Si le pacte Briand-Kellog de renonciation à la guerre, la négociation du plan Young et son acceptation à La Haye, voire encore les négociations anglo-américaines sur le désarmement naval ont eu une influence positive sur les travaux de Genève, ceux-ci ont en retour favorisé ce type d’initiatives. Le point noir reste cependant la coopération économique qui n’a que peu progressé et suscite de ce fait beaucoup d’inquiétudes.

Le règlement des séquelles de la guerre : du Pacte Briand-Kellog à la Conférence de La Haye

22Pour dépasser le dialogue franco-allemand quelque peu bloqué après les avancées obtenues à Locarno, l’entrée de l’Allemagne à la SDN et la signature du traité de commerce franco-allemand, Briand recherche le concours américain. Il propose à Washington un pacte bilatéral par lequel les deux pays renonceraient à la guerre. Kellog, au Département d’État, accepte l’idée et la transforme en pacte multilatéral, signé le 27 août 1928 entre quinze pays qui mettent la guerre hors-la-loi. L’accord relance le dialogue franco-allemand, car les risques de conflit s’éloignant, le règlement de l’occupation de la Rhénanie et des réparations devient possible.

23La détente se poursuit grâce à la « diplomatie du dollar » qui accorde un nouveau rôle aux experts financiers dans les questions internationales. Elle permet – à l’échéance du plan Dawes – un règlement que l’on pense définitif de la question des réparations. Négocié par une conférence des experts réunie au début de l’année 1929 à Paris, le plan Young est difficilement adopté à la conférence de La Haye en août 1929. Il entre en application le 1er septembre 1929, quelques jours avant l’ouverture de la Xe Assemblée de la SDN. L’arrangement fixe le solde de la dette allemande au titre des réparations à 109,6 milliards de RM. Le remboursement est échelonné sur 59 ans. 22,6 milliards de RM sont dus au titre des paiements inconditionnels, 87 milliards de RM au titre des annuités conditionnelles. Ces dernières ne sont exigibles que si les États-Unis continuent de réclamer leur dû. Elles constituent une pâle ébauche de lien entre réparations et dettes interalliées. Une Banque des Règlements Internationaux (BRI) est créée à Bâle. Elle répartit les versements allemands et honore les règlements internationaux. Les puissances présentes à La Haye décident d’émettre à nouveau un emprunt international pour financer l’économie allemande. Elles suppriment enfin la Commission des Réparations. La stabilité qu’on pense avoir trouvée avec le plan Young rend incongrue la poursuite de l’occupation de la Rhénanie par les troupes françaises. L’effort économique allemand trouve sa justification dans la contrepartie politique concédée par Paris : l’évacuation de la Rhénanie avant juin 1930, cinq ans avant le terme fixé par les traités de paix.

24Parmi ces événements facteurs de paix dont l’impulsion est extérieure à la SDN, mentionnons encore les négociations anglo-américaines sur le désarmement naval. Elles conduisent en janvier 1930 à la conférence navale de Londres.

Les efforts de la SDN

  • 18 Voir Résumé mensuel…, op. cit., vol IX, n° 12, décembre 1929, p. 418.

25Même si ses initiatives ne sont pas aussi fondamentales que celles évoquées ci-dessus, la SDN apporte cependant sa contribution à l’organisation de la paix. L’apport est d’abord juridique. En mettant en vigueur l’Acte général, un traité collectif de conciliation, de règlement judiciaire et arbitral des différents internationaux, Genève renforce le climat de détente en Europe, car seuls des États de ce continent y adhèrent. La sécurité se renforce sur cette terre meurtrie par la récente guerre fratricide grâce à l’extension de l’arbitrage comme moyen pacifique de règlement des conflits. Les adhésions à la juridiction obligatoire de la Cour permanente de justice internationale se multiplient : au cours du seul mois de septembre 1929, quinze États (parmi eux l’Angleterre, la France et l’Italie) rejoignent la quinzaine d’autres États qui avaient adhéré depuis 192018.

  • 19 Voir note précédente.

26L’interaction entre les impulsions extérieures et celles provenant de la SDN se comprend aisément à l’analyse des conséquences du pacte Briand-Kellog ou des questions du désarmement. La signature du pacte de Paris de renonciation à la guerre est à l’origine de la demande britannique de modification du pacte même de la SDN. Pour Londres en effet, un examen attentif du Covenant est nécessaire, car certains articles pourraient, suite à la mise hors-la-loi de la guerre, être dorénavant inadaptés. Cet examen est complémentaire des études déjà menées par la SDN dans ce secteur et portant sur l’assistance financière en cas de conflit, voire de menaces de conflit et sur les moyens de prévention de la guerre. Des discussions au sein de la commission préparatoire de la conférence du désarmement, avec en particulier le représentant américain, sont à l’origine de négociations anglo-américaines évoquées ci-dessus19.

27Ce contexte « euphorique » explique aisément les éloges adressés à l’œuvre récente de la SDN par les participants à la Xe Assemblée. Facteur de paix depuis sa fondation, le rôle de l’organisme genevois s’est encore renforcé au cours de l’année écoulée. L’optimisme est de rigueur et les intervenants ne doutent pas un seul instant de la mission future : organiser l’Europe. Les deux propositions, celle d’Hymans et celle de Briand, ouvrent à cet égard bien des perspectives. Elles entretiennent l’espoir et sont la jonction idéale entre des débuts difficiles, mais encourageants et des lendemains prometteurs. Paul Hymans « constate une amélioration continue de la situation politique et économique de l’Europe, sa consolidation ». Il « sent l’approche d’une époque nouvelle et l’éveil d’un esprit nouveau ». Et le ministre des Affaires étrangères de Belgique de poursuivre :

  • 20 Voir Résumé mensuel…, op. cit., vol. IX, n° 12, décembre 1929, p. 424.
  • 21 Voir Résumé mensuel…, op. cit., vol. IX, n° 12, décembre 1929, p. 425.
  • 22 Voir Résumé mensuel…, op. cit., vol. IX, n° 12, décembre 1929, p. 423.

28« Nous allons aborder une deuxième étape. Nous avons le devoir d’améliorer et de perfectionner les rouages, l’organisation, l’outillage du régime de droit et de coopération que nous avons fondé, d’élargir les chemins de la paix et d’accumuler les obstacles sur les chemins par où pourrait passer la guerre… »20. Il rejoint les préoccupations d’un Stresemann pour lequel la SDN a tout intérêt à liquider de façon effective la guerre, voire d’un Benès qui considère l’organisation de Genève « comme la régulatrice unique du grand travail d’établissement de la paix dans tous les domaines ». Pour le représentant du gouvernement tchécoslovaque, « l’Assemblée actuelle paraît caractérisée par une sorte de sagesse et de tranquillité d’esprit nouvelle »21. Même les diplomates non européens présents à Genève constatent cette ambiance nouvelle. Le délégué japonais Adacti se félicite de « l’atmosphère particulière » de la Xe Assemblée due « au règlement intervenu samedi dernier à La Haye »22. Tout ce contexte porte l’organisation de Genève à creuser le sillon si patiemment ouvert. Mais d’autres voix témoignent aussi de la difficulté de l’entreprise et les déboires de certains chantiers de la SDN prouvent à quel point les initiatives peuvent avoir été conçues pour dépasser des embûches réelles.

Les difficultés de la collaboration

  • 23 Davantage de renseignements sur le déroulement de la conférence in Baechler Christian, Gustave Stre (...)

29À la lecture des interventions de Briand et d’Henderson (Foreign Office), on mesure l’impact des accords de La Haye sur l’ambiance de la Xe Assemblée. Les deux discours qui se font écho traduisent la fragilité d’une œuvre toujours compromise car, de l’avis des deux responsables, un échec à La Haye aurait représenté un coup d’arrêt pour la SDN et la coopération européenne. Point n’est besoin d’insister longuement sur les sources de crispation au cours des travaux de la conférence. Les délégations ont d’abord été confrontées à l’épineuse question de la répartition des annuités conditionnelles et inconditionnelles entre les divers États créanciers. Dans ce dossier, l’intransigeance de Lord Snowden, le chancelier de l’Échiquier britannique, a failli faire capoter la conférence à plusieurs reprises. L’autre source de tension concerne la question de l’évacuation de la Rhénanie et de la Sarre par les troupes françaises. On se rend compte de l’âpreté des tractations lorsqu’on sait que le règlement du problème financier est intervenu entre les divers créanciers dans la nuit du 27 au 28 août 1929. L’accord sur la fin de l’occupation française est prêt, quant à lui, le lendemain 29 août. Il ne concerne que la Rhénanie (zone II et III), car pour la Sarre un échange de lettres indique « que les négociations pourraient commencer à Paris »23. Les compromis des uns et des autres ne donnent en fin de compte aucun grain à moudre aux adversaires de la coopération. Mais il faut se rendre à l’évidence suivante : une opinion et des partis comptables du seul intérêt national pèsent dorénavant sur la marge de manœuvre des gouvernements. Cela ne peut qu’inquiéter à l’heure où la SDN voudrait approfondir le chantier européen. D’ailleurs l’organisation de Genève mesure déjà elle-même les difficultés qu’elle a à faire progresser certains dossiers.

  • 24 Voir Résumé mensuel…, op. cit., vol. IX, n° 9, septembre 1929, p. 326 et suiv.

30Les différents comités techniques de la SDN ont, aux dires même de l’Assemblée, « accompli, au cours de l’année, un travail considérable ». De nombreuses conventions ont été, en effet, préparées par leurs soins. Dans le domaine économique on a progressé sur des questions comme la double-imposition (elle intéresse des entreprises qui ont des filiales à l’étranger), l’évasion fiscale ou le faux monnayage. Le Comité économique de la SDN a quant à lui entrepris une réflexion importante sur la clause de la nation la plus favorisée. Il a proposé une nouvelle approche juridique de cette clause pour traiter les litiges suscités par son application. Les comptes rendus de ses travaux témoignent de la diversité des questions traitées au cours de l’année écoulée : ententes industrielles, unification de la nomenclature douanière… Deux secteurs ont fait l’objet de soins particuliers : l’industrie charbonnière et la production sucrière. Quant au comité financier, il vient d’achever au cours de l’année la restauration financière du continent et ne peut que se féliciter de ses plans de soutien à l’Europe centrale et danubienne. Un comité fiscal lui a été adjoint pour conseiller ses membres dans les questions relatives aux systèmes d’imposition des différents États24.

  • 25 Sur Breitscheid : Résumé des travaux mensuels de la SDN, vol. IX, n° 9, septembre 1929.

31Mais cet immense travail n’est pas toujours suivi des effets mérités. La plupart des pays se contentent d’ignorer les recommandations de la SDN en matière économique. Les recommandations de la conférence internationale de 1927 pour l’abaissement des barrières douanières n’ont pas eu les résultats escomptés car les États ne donnèrent délibérément pas suite à des textes au bas desquels ils avaient apposé leur signature. Pour se convaincre du décalage existant entre les souhaits de la SDN et les pratiques des différents pays, il suffit de s’en remettre au rapporteur de la deuxième commission de la SDN (organisation économique et financière), l’allemand Breitscheid. Ses regrets sont simples : « dans les conceptions fondamentales de la politique commerciale des États, il n’y a jusqu’ici rien de changé. La situation étant telle, on se demande, avec une anxiété croissante, si les méthodes suivies jusqu’ici suffisent pour sortir du désordre actuel ou s’il n’y aurait pas lieu de rechercher de nouvelles voies »25. Cet autre chemin s’impose peut-être au regard des difficultés économiques qui assombrissent le ciel européen, et ce bien avant le krach boursier de Wall Street.

Une crise avant la crise ?

32L’historiographie retient généralement le « jeudi noir » comme point de départ de la crise internationale des années trente. La crise, partie des États-Unis, se propagerait alors au reste du monde. Mais une analyse plus approfondie montre que les chiffres sont souvent déjà préoccupants en Europe en 1929. Le continent est marqué par le poids des dettes, par la concurrence des nations extra-européennes et d’importants défauts d’adaptation.

Le poids des dettes en Europe26

  • 26 Voir les travaux d’Artaud Denise, La question des dettes interalliées et la reconstruction de l’Eur (...)

33La première guerre mondiale, tout comme l’organisation de la paix qui l’a suivie, a été financée à crédit, tantôt par des emprunts intérieurs, tantôt par des appels aux capitaux étrangers. Quatre pays sont largement endettés au lendemain du conflit : la France, l’Italie, la Russie et l’Angleterre. Mais la dette britannique est couverte par les avances que le Trésor a consenties aux autres Alliés. La situation britannique n’est cependant pas aussi bonne qu’on le prétend, car les prêts ont été accordés pour un tiers à la Russie, qui, après la révolution bolchevique, n’est pas prête à rembourser. L’endettement européen est encore accentué par le poids des réparations et les crédits à consentir aux États nouvellement créés en Europe centrale. Les sommes mobilisées pour les réparations (fixées à 132 milliards de marks/or) s’avèrent cependant insuffisantes pour assurer la reconstruction économique de l’Europe. Aussi appelle-t-on les États-Unis à la rescousse.

34De 1919 à 1924, les Américains souscrivent des emprunts pour une valeur de 1 milliard 850 millions de dollars en Europe. Leurs injections de capitaux en Allemagne et en Europe centrale, dans la foulée du plan Dawes, permettent tour à tour la stabilisation des monnaies européennes et la reprise économique. Mais elles augmentent l’endettement du continent : endettement public d’abord, avec le creusement des déficits budgétaires des États européens ; endettement privé ensuite, car les fonds américains financent l’effort de rationalisation de pans industriels européens. L’emprunt international lancé à l’occasion du plan Young ne fait que renforcer cet état de fait. Au bout du compte, la reprise européenne repose sur le crédit. Elle suppose une reprise des exportations, condition de l’allégement et de la résorption à terme de la dette. Or la concurrence n’est pas décidée à s’en laisser compter.

Un continent contesté et fragilisé

35C’est un lieu commun que de montrer comment les États-Unis ont profité de la guerre en devenant une nation créditrice, face à une Europe dorénavant endettée. Le règlement des dettes suppose le renforcement des ventes européennes aux États-Unis. Mais le conflit, en détruisant une partie de l’industrie européenne, confère un avantage aux pays neufs. Eux seuls peuvent fournir aux anciennes métropoles l’outillage dont elles ont besoin, creusant encore le déficit des paiements européens à travers la dégradation de la balance commerciale des pays du Vieux Monde. De nouvelles industries se sont implantées dans les pays d’outre-mer. La situation sociale, le coût de la main-d’œuvre rendent ces pays plus attractifs que l’Europe. Dans ces conditions comment dégager les ressources nécessaires au remboursement de la dette ?

36Concurrencée sur le plan économique, l’Europe est également contestée sur le plan politique. Le nouveau régime soviétique s’écarte radicalement du modèle socio-économique dominant. Rompant avec l’héritage tsariste, il isole la Russie des courants d’échanges habituels. Dès lors de nouveaux problèmes apparaissent : dettes russes, participation à la reconstruction économique soviétique, etc. D’autres difficultés intereuropéennes surgissent. Le morcellement étatique qui se construit sur les décombres de l’Empire austro-hongrois porte préjudice aux échanges économiques au sein de l’ensemble européen. Il précipite, avec la concurrence des pays neufs, le continent dans un gouffre protectionniste peu à même de faire face au développement économique et au remboursement d’emprunts.

37La relative ère de prospérité que l’Europe a malgré tout connue de 1924-1925 à 1928-1929 a amené avec elle des opérations financières importantes. Des capitaux français, anglais, suisses, néerlandais et suédois ont été investis en Europe centrale et orientale. La manne financière, 2 300 millions de dollars dont 40 % vers la seule Allemagne, permet la réorganisation du commerce et de l’industrie européenne. Mais elle creuse aussi le fossé entre une Europe créditrice et une Europe débitrice, entre une Europe occidentale et une Europe centre-orientale, entre une Europe industrialisée et une Europe rurale.

Des défauts d’adaptation à la veille de la crise de 1929

38La croissance de la seconde moitié des années vingt a très longtemps masqué les défauts d’adaptation de la production. Dans une enquête consacrée à la dépression économique et ordonnée par le Secrétariat général de la SDN, les experts choisis analysent quelques cas de figure illustrant ce constat. Ils mettent en avant la tendance manifeste à la surproduction que connaît le secteur céréalier dès 1928. Les causes générales sont bien connues : progrès techniques permettant l’augmentation des rendements et le recul de la limite septentrionale de la culture du blé, demande européenne pendant la guerre entraînant l’augmentation des surfaces ensemencées. À partir de 1925, la politique des primes à l’exportation pratiquée par de nombreux pays européens qui cherchent à retrouver une place au soleil stimule encore davantage la production. Or, même si la consommation croît suite à la croissance démographique, elle est loin d’atteindre les rythmes d’expansion d’avant la première guerre mondiale. L’amélioration du niveau de vie entraîne une diminution de la consommation de céréales par tête : de 10 à 11 % en France de 1925 à 1928, de 6 % au Royaume-Uni pendant la même période. Les excédents de production s’accumulent : 15,8 millions de tonnes en décembre 1928. Dès lors les prix baissent et la situation financière des agriculteurs ne cesse d’empirer.

Tableau 1 : Stocks de quelques produits alimentaires

Marchandises

1924

1925

1926

1927

1928

Froment en millions de bushels

192,2

139,3

145,7

181,1

227,5

Sucre (1 000 t)

2 708

3 709

3 643

4 062

4 271

Café (1 000 sacs)

9 663

9 547

10 901

18 338

18 723

Nota bene : un bushel = 36,3 litres.

(Sources : d’après SDN, Commission d’Études pour l’Union Européenne, Rapport sur l’étude du cours et les phases de la dépression économique actuelle, document officiel n° C.284.M.134. du 14 mai 1931, p. 4.)

39Les matières premières connaissent un sort identique aux céréales. Dans une étude consacrée à cette question, le London and Cambridge Economic Service montre que certains stocks grimpent fâcheusement de 1925 à 1928, ce gonflement servant à camoufler une situation de surproduction. Les stocks de plomb, par exemple, se montent à 93 000 tonnes en 1925 et à 144 000 tonnes en 1928 ; ceux de caoutchouc passent de 182 000 tonnes à 239 000 tonnes aux mêmes dates. Là aussi l’accroissement de ces stocks s’accompagne d’une chute des cours.

40Un réajustement s’impose également dans le secteur des industries de biens de consommation. Aux considérables progrès techniques responsables des progrès de la production viennent s’ajouter des facteurs nouveaux. La multiplication des frontières douanières (avec l’apparition des États successeurs) prive certaines entreprises de leurs marchés antérieurs. Le protectionnisme douanier de ces jeunes États a laissé plus d’un industriel en présence de capacités de production dorénavant inadaptées. L’industrialisation des pays d’outre-mer, conséquence de la première guerre mondiale, élimine les Européens d’une partie de ces marchés. Les entrepreneurs britanniques ont souffert énormément de ce type de situation.

  • 27 Voir à ce sujet les travaux de Borchardt Knut, Wachstum, Krisen, Handlungspielräume der Wirtschafts (...)

41De cette « crise avant la crise », c’est sans doute l’exemple allemand qui est le plus significatif27. Il témoigne de la difficulté des économies nationales à retrouver l’équilibre de la période qui a précédé la première guerre mondiale. Tout au long de la première décennie de la République de Weimar l’action du Reich s’exerce généralement dans le sens d’un relèvement des rémunérations (cf. les lois sur les arbitrages obligatoires). De 1926 à 1929, les salaires progressent plus rapidement que la productivité du travail et le coût de la vie. Dès lors les entreprises rationalisent davantage leur production. Ce choix est à l’origine d’un important chômage, et ce, bien avant la crise : un peu moins de 3 millions de personnes à la fin de l’année 1928.

42À y regarder d’un peu plus près, on constate cependant que la forte vague de modernisation ne touche essentiellement que deux secteurs industriels en Allemagne : l’automobile et l’extraction charbonnière. Ce qu’il faut alors dénoncer ce sont les erreurs d’investissement effectuées depuis 1920. Elles créent des situations de surproduction dans certaines branches. La question des débouchés est dès lors essentielle tout comme celle des stocks dans un monde où les possibilités d’exportation se restreignent. L’industrie des biens d’équipement licencie bien avant la crise de 1929 et la diminution de revenus provoquée par ce chômage joue directement sur la demande intérieure de biens de consommation. Celle-ci se tasse et le cycle infernal – baisse des prix, licenciements, recul des investissements (–10 % en Allemagne en 1928) – se met en place. La dépression démarre en Allemagne au cours du premier semestre 1929. Si l’on ajoute qu’au même moment le courant de prêts américains vers l’Europe centrale s’atténue, on mesure la nécessité d’initiatives européennes pour corriger les insuffisances d’une économie en proie à des dysfonctionnements importants.

* * *

43Les deux grandes initiatives de septembre 1929 – celle de lancer un processus qui doit conduire à une trêve douanière et celle de confier à Briand la rédaction d’un mémorandum sur une fédération européenne – visent à sortir le continent européen des impasses qui se dessinent. Impasse politique, d’abord, car il s’agit, après le plan Young et dans la perspective d’une Allemagne qui a pratiquement retrouvé sa souveraineté, de créer les conditions de la sécurité en Europe et de régler définitivement les séquelles de la guerre, faute de quoi les revendications révisionnistes continueront. Stresemann n’a d’ailleurs pas manqué l’occasion de poser à la SDN la question des minorités. Impasse économique et financière ensuite, car, à défaut d’abaissement des barrières douanières et d’aides financières aux régions endettées, le spectre de la crise hantera l’Europe. Ce double danger risque enfin de miner l’existence même de l’Europe, et avec elle celle de la SDN, car en cas d’échec, « la mystique conquérante et dangereuse du bolchevisme » est prête à prendre la relève. C’est en ces termes que le problème est évoqué par des contemporains : « ou Genève ou Moscou ». C’est donc un combat pour « la civilisation » qu’il faut engager à travers la coopération économique et politique. Au Comité économique de la SDN d’ouvrir le ban en s’attaquant le plus rapidement possible à l’étude de la proposition de la trêve douanière !

Notes

1 Sur l’œuvre de la SDN, se reporter à : Gerbet Pierre, Mouton Marie-Renée, Ghebali Victor-Yves, Le rêve d’un ordre mondial de la SDN à l’ONU, Paris, Imprimerie Nationale, 1996, 492 p.

2 Pour l’intervention d’Hymans, voir Résumé Mensuel des travaux de la Société des Nations, Volume IX, n° 12, décembre 1929, p. 418 et suiv.

3 Voir Bariety Jacques, « Le projet d’Union européenne d’Aristide Briand », in Soutou Georges-Henri et Bérenger Jean (Textes réunis par), L’ordre européen du xvie au xxe siècle, Presses de l’Université de Paris-Sorbonne 1998, p. 137-151.

4 Pour le discours, voir Manuel Roger, L’Union européenne, Paris, Sirey, 1932, 275 p., p. 188 et suiv.

5 Manuel Roger, op. cit., p. 188 et suiv.

6 Manuel Roger, op. cit., p. 190

7 Manuel Roger, op. cit., p. 192.

8 Manuel Roger, op. cit., p. 198.

9 Voir à ce sujet Bundesarchiv-Berlin, Deutsche Reichsbank, Gläubiger Mächte, R 2501/6736, Lettre de Trendelenburg (RWM) du 21 juin 1930 à Schäffer (RFM).

10 Manuel Roger, op. cit., p. 213.

11 Manuel Roger, op. cit., p. 211.

12 Manuel Roger, op. cit., p. 192-195.

13 Manuel Roger, op. cit., p. 204.

14 Sur les résolutions de la Xe Assemblée de la SDN voir : Résumé mensuel des travaux de la Société des Nations, vol. IX, n° 9, septembre 1929, p. 369-372.

15 Se reporter à Bussière Éric, La France, la Belgique et l’organisation économique de l’Europe 1918-1935, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1992, p. 330-332.

16 Cité par Van Woerden F.-A., La Société des Nations et le rapprochement économique international, La Haye, Martinus Nijhoff éd., 1932, p. 213.

17 Voir Résumé mensuel…, op. cit., vol IX, n° 9, p. 369-372.

18 Voir Résumé mensuel…, op. cit., vol IX, n° 12, décembre 1929, p. 418.

19 Voir note précédente.

20 Voir Résumé mensuel…, op. cit., vol. IX, n° 12, décembre 1929, p. 424.

21 Voir Résumé mensuel…, op. cit., vol. IX, n° 12, décembre 1929, p. 425.

22 Voir Résumé mensuel…, op. cit., vol. IX, n° 12, décembre 1929, p. 423.

23 Davantage de renseignements sur le déroulement de la conférence in Baechler Christian, Gustave Stresemann 1878-1929. De l’impérialisme à la Sécurité collective, Presses Universitaires de Strasbourg, 1996, p. 801 et suiv.

24 Voir Résumé mensuel…, op. cit., vol. IX, n° 9, septembre 1929, p. 326 et suiv.

25 Sur Breitscheid : Résumé des travaux mensuels de la SDN, vol. IX, n° 9, septembre 1929.

26 Voir les travaux d’Artaud Denise, La question des dettes interalliées et la reconstruction de l’Europe (1917-1929), 2 tomes, thèse Paris-I, Atelier de reproduction des thèses-Lille, 1978.

27 Voir à ce sujet les travaux de Borchardt Knut, Wachstum, Krisen, Handlungspielräume der Wirtschaftspolitik, Göttingen, 1982 et Schirmann Sylvain, « Aspects de la crise économique alle-mande », in Revue d’Allemagne et des pays de langue allemande, Tome 30, n° 1, janvier-mars 1998, p. 63-73.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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