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L’invention du logement aidé en France

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Sabine Effosse

Conclusion générale

Texte intégral

1Au terme de cette recherche, plusieurs conclusions s’imposent tant sur les motifs de l’aide instaurée que sur sa nature et son importance à la fois en termes de coût et de réalisations.

  • 1 Cf. Susanna Magri, Politique du logement et besoin en main-d’œuvre et Logement et reproduction de (...)

2En ce qui concerne les motifs qui ont incité l’État à intervenir en faveur de la construction de logements, il apparaît que les considérations économiques ont primé sur le souci d’améliorer les conditions de vie de la population. En 1937 il s’agit, par les bonifications d’intérêts, de mettre avant tout un terme au marasme de l’industrie du bâtiment et de résorber le chômage sectoriel qui en résulte. En 1950, les primes et les prêts spéciaux, dans la mesure où l’État n’accède pas aux demandes du patronat de remettre en vigueur les bonifications au profit des entreprises privées, doivent favoriser indirectement la levée du goulot d’étranglement que représente, pour la production industrielle, le logement de la main-d’œuvre. L’importance de ce dernier facteur tend ainsi à confirmer, par la consultation de nouvelles sources et en dehors de considérations idéologiques, la thèse marxiste qui subordonne, pour l’après-guerre, la politique publique du logement à la politique de la main-d’œuvre et, plus généralement, aux exigences patronales1.

3Prépondérantes, ces considérations économiques ne sont toutefois pas exclusives. Des motifs d’ordre politique entrent également en ligne de compte. Tant en 1937 avec le gouvernement radical de C. Chautemps, qu’en 1950 avec les gouvernements de Troisième Force de G. Bidault et R. Pleven, le souci de ménager les classes moyennes s’affirme. Clientèle électorale privilégiée des radicaux et du MRP, elles constituent aussi un gage de stabilité sociale dans un contexte, que ce soit celui de 1936-1938 ou de l’immédiat après-guerre, agité par les revendications ouvrières. En dehors de ces préoccupations électorales, la pression parlementaire qui s’exerce en 1949 en faveur d’une relance du secteur social, notamment sur l’initiative du député socialiste J. Minjoz, fait craindre le pire aux gouvernements en place. Dans la mesure où cette relance serait coûteuse pour les finances publiques, elle précipite donc l’adoption de la loi du 21 juillet 1950.

4Cette appréhension des gouvernements de Troisième Force face à une offensive parlementaire favorable aux HLM renvoie aux contraintes qui ont présidé à la création du secteur aidé. Déterminant largement la nature de l’aide financière instituée, ces contraintes sont au nombre de trois. Présentes à des degrés divers avant la guerre, elles se révèlent prégnantes à l’issue de celle-ci.

5La première, celle qui plaide incontestablement pour une intervention en faveur de la construction privée, est le déficit budgétaire. Sa principale conséquence pour la construction est le plafonnement des crédits aux HLM. Inciter les capitaux privés à s’investir pour pallier le manque de fonds publics s’avère ainsi une nécessité absolue.

6Une deuxième contrainte émerge alors, celle de l’insuffisante rentabilité du placement immobilier. Corollaire de la politique de taxation des loyers inaugurée en 1914, ce problème ne trouve qu’une solution partielle avec l’adoption de la loi du 1er septembre 1948 qui stipule que les loyers des immeubles construits postérieurement à cette date sont fixés librement. Car, dans la mesure où les nouveaux logements sont amenés à entrer en concurrence avec les anciens dont les hausses de loyer prévues sont minimes, cette loi ne peut suffire à assurer une reprise de la construction privée.

7Enfin, une troisième contrainte s’affirme : il s’agit de l’inflation. Investissement qui s’amortit sur un temps relativement long, la construction immobilière nécessite en effet la mobilisation de capitaux à long terme. Or la hausse des prix constatée de l’automne 1936 à la fin de 1937, et plus encore, 1’« hyperinflation » qui sévit au sortir de la guerre, par la dépréciation de l’épargne qu’elles entraînent, contribuent à décourager l’investissement de ces capitaux et, par-là, à tarir les sources traditionnelles de financement immobilier.

8Dès lors, la prégnance de ces trois contraintes façonne la nature de l’aide financière instituée par la loi du 21 juillet 1950.

9Destinée à la construction de logements privés, les primes compensent une rentabilité déficiente. Les prêts spéciaux qui leur sont associés, véritable novation par rapport à la formule initiale des bonifications d’intérêts, constituent, eux, un mode de financement original qui prend en compte la pénurie de capitaux prêts à s’investir dans la construction.

10Original, ce mode de financement l’est en effet dans la mesure où il recourt, pour les cinq premières années du prêt, au crédit à moyen terme alors que jusque-là l’investissement immobilier a toujours fait appel au crédit à long terme. Si ce recours, quasi obligé faute de capitaux d’épargne suffisants, ne fait certes qu’étendre à la construction immobilière des mesures déjà prises par la Banque de France en faveur de l’équipement industriel ou des exportations, il demeure original, voire osé, pour un domaine où la durée d’amortissement atteint vingt ans.

11Outre leur influence sur les modalités financières, ces contraintes orientent également 1’« esprit » dans lequel est créé le secteur aidé.

12La volonté de préserver les finances publiques fait que cette aide est conçue comme complémentaire, le montant du prêt spécial ne devant pas, par exemple, excéder à l’origine 60 % du prix d’achat, terrain exclu. Ce caractère d’appoint tend également à destiner cette aide aux classes moyennes, en particulier aux cadres dont les revenus progressent rapidement avec le retour de la croissance, et donc à favoriser l’édification d’immeubles de qualité.

13D’autre part, la nécessité de lever l’obstacle de la rentabilité et des appréhensions liées à une politique trentenaire de blocage des loyers fait que l’aide instituée tend à privilégier les opérations d’accession à la propriété et qu’une grande libéralité préside à sa distribution. Enfin, dans la mesure où le financement des prêts spéciaux présente des risques à la fois monétaires et budgétaires, cette aide est envisagée comme temporaire.

14Mais cette conception initiale ne résiste pas à l’impératif politique que constitue la nécessité de construire. Modérée et donc secondaire en 1949-1950, la mobilisation de l’opinion en faveur du logement s’accentue lors des événements dramatiques de l’hiver 1954, jusqu’à constituer un véritable « Front du logement ». Bien qu’éphémère et hétéroclite, ce « front » provoque le renforcement de l’engagement de l’État à travers le secteur aidé. Car le coût que représentent, sur un plan général, les opérations militaires dans les colonies, puis en Algérie et, sur le plan du logement, la reconstruction, maintient l’impossibilité de tout relèvement des crédits aux HLM. De même, malgré des initiatives intéressantes comme le crédit différé, les conditions d’emprunt offertes par le secteur libre demeurent hors de portée de la majorité des ménages français. Aussi le secteur aidé devient-il l’instrument d’intervention privilégié de l’État et le moteur de la construction française à partir de 1953 jusqu’aux réformes de 1963-1967.

15Les résultats obtenus par cette « invention » quelque peu pérennisée sont impressionnants. De leur création à 1967, les primes et prêts spéciaux ont contribué à l’édification de 1 788 000 logements, soit 36 % des logements construits depuis la fin de la guerre. Pour cette période, le secteur aidé est ainsi le premier secteur de financement de la construction, loin devant les HLM (26,5 %), les primes sans prêts (15,5 %), les « autres » logements (14 %) et les logements reconstruits avec les dommages de guerre (8 %).

16Les raisons de cette success story sont triples.

17D’une part, la libéralité des conditions d’octroi des primes et prêts, qui représente une véritable « aide à la pierre » soumise à aucun critère de revenu jusqu’en 1963, a incontestablement joué l’effet de levier recherché par les pouvoirs publics. Si ce caractère libéral a favorisé la spéculation immobilière, il a eu au moins le mérite de faire retrouver aux investisseurs privés ce qu’E. Claudius-Petit appelait le « goût de la pierre ». D’autre part, la garantie juridique offerte par l’État afin de tourner l’obstacle que représentait la limite de la valeur vénale du bien pour la prise d’hypothèque a permis d’accroître la quotité de crédit possible aux emprunteurs, élargissant d’autant la clientèle potentielle du secteur aidé.

18Enfin, contrainte à l’origine de l’association crédit à moyen terme/crédit à long terme pour le prêt spécial, l’inflation se révèle in fine un puissant adjuvant à la construction aidée. Par l’allégement des dettes qu’elle entraîne, elle contribue à solvabiliser des couches de plus en plus étendues de la population. Les taux réels des prêts spéciaux, négatifs à de nombreuses reprises au cours de la période, ont ainsi rendu possible l’achat de logements non plus seulement aux cadres, mais aussi aux employés et aux ouvriers.

  • 2 Cf. C. Topalov, Formes de production et formes de propriété du logement en France, thèse citée. De (...)

19Construits principalement en région parisienne, dans le sud-est et le nord de la France, les logements aidés ont en effet bénéficié en premier lieu aux employés, agents de maîtrise et fonctionnaires (32 %), puis aux ouvriers (31 %), enfin aux artisans, commerçants et industriels (18 %) et, de façon secondaire, aux cadres supérieurs et professions libérales (7 %). De surcroît, constitué à 80 % d’opérations d’accession à la propriété pour cause de rentabilité encore limitée des logements locatifs, le secteur aidé s’avère également être, grâce aux modalités de financement utilisées, le principal vecteur du vaste mouvement d’accession à la propriété étudié par C. Topalov2.

20Mais l’évolution de la nature de l’aide sous la pression des enjeux politiques, et notamment la demande devenue quasi systématique des prêts spéciaux, marque également les limites du système instauré en 1950. Celles-ci se révèlent avant tout d’ordre monétaire et budgétaire.

21Le préfinancement des prêts spéciaux grâce au recours au crédit à moyen terme réescomptable auprès de la Banque de France revient en effet, faute d’une reconstitution satisfaisante de l’épargne, au financement monétaire de la construction. Les tendances inflationnistes qui en découlent accentuent ainsi les difficultés financières que connaît de nouveau la France en 1957, puis en 1963.

  • 3 Cf. supra, graphique 17.

22À cela s’ajoute la charge pour les finances publiques du financement des consolidations, l’étroitesse persistante du marché financier et l’impossibilité pour le Crédit foncier d’émettre des emprunts obligeant l’État à mettre en jeu sa garantie. Les prêts spéciaux occasionnent ainsi une dépense cumulée de 12 milliards de francs3, soit 30 % des fonds publics investis dans la construction pour la période 1950-1967. Importante dans la mesure où les prêts spéciaux ne devaient pas initialement peser sur le Budget, cette contribution mérite toutefois d’être relativisée. Pour un volume de construction supérieur à celui des HLM (1,8 million de logements contre 1,3), le secteur aidé représente en effet, pour la période considérée, une charge budgétaire près de deux fois et demie inférieure à celle du secteur social (28 milliards), montrant là l’efficacité d’un mode de financement alliant fonds publics, fonds privés et concours de la Banque de France. Il n’en demeure pas moins que les années correspondant à des « pics » de consolidations représentent une charge non négligeable.

23Ces dérives inflationniste et budgétaire, jointes à l’adoption d’une politique économique libérale au début des années soixante, hâtent ainsi la réforme du secteur aidé.

24Car, par ses modalités de financement, l’évolution du secteur aidé s’avère étroitement dépendante de la politique économique menée et de la conjoncture. À l’essor de la période 1953-1955 rendu possible par « l’expansion dans la stabilité », succède la stabilisation de 1957-1962 due aux difficultés nées de la crise économique et financière de 1957, puis la régression de 1963 à 1967, conséquence de la volonté de mettre un terme à l’inflation et de rétablir l’équilibre budgétaire.

25Évoquée dès 1962, la réforme du secteur aidé est ainsi entérinée à l’issue de l’adoption du plan de stabilisation.

  • 4 Suivant les recommandations du rapport Sadrin-Marjolin-Wormser, la Banque de France fixe alors ses (...)

26Elle vise en premier lieu à limiter les effets inflationnistes des crédits spéciaux. La convention du 3 mars 1964 solennise le retrait progressif de la Banque de France du financement de la construction. Il faut cependant attendre 1971 pour voir la disparition des effets-construction du portefeuille d’escompte de la Banque4.

27Cette neutralisation des répercussions monétaires des effets-construction résulte de contraintes proprement hexagonales, mais aussi de l’influence exercée par l’accélération de la construction européenne. Le financement monétaire de la construction apparaît en effet, pour l’ensemble de la période étudiée, comme une spécificité française. Alors que l’Allemagne instaure au lendemain de la guerre une aide à l’épargne, fondée sur une fiscalité avantageuse, la France privilégie l’aide à l’endettement, décourageant la formation de l’épargne en vue de la construction par crainte de voir l’alimentation de la Trésorerie menacée. Il faut ainsi attendre 1965 pour assister à la création des comptes d’épargne-logement, formule véritablement avantageuse pour le futur constructeur.

28La réforme du secteur aidé vise, en second lieu, à dégager les finances publiques du financement des prêts spéciaux. Cette opération de « débudgétisation » n’est pas propre au secteur, mais s’inscrit dans le cadre général de la politique de « normalisation » des conditions de financement des investissements. Ce point est important dans la mesure où il souligne le fait que le financement de la construction aidée ne se distingue pas du financement des investissements en général. Que ce soit par le recours au crédit à moyen terme, simplement étendu à la construction mais qui bénéficiait déjà à l’équipement et aux exportations, ou par l’appel à des fonds publics, le système de financement du secteur aidé apparaît conforme au schéma de financement créé dans l’immédiat après-guerre, notamment pour assurer la réalisation du premier plan de modernisation et d’équipement.

29Appliquée au secteur aidé, cette opération de débudgétisation passe par le report de la charge des consolidations sur la Caisse des dépôts et consignations. S’il satisfait le gouvernement dans la mesure où il contribue à accroître la part des ressources d’épargne dans le financement des prêts spéciaux, ce report de charge induit un inconvénient de taille : celui de diminuer les fonds disponibles pour les travaux d’équipement urbain des collectivités locales. Difficilement mesurable car il demeure un chantier ouvert aux historiens, ce phénomène est toutefois aisément perceptible dans les choix urbanistiques auxquels il conduit à la fin des années soixante.

30Cette normalisation du financement du secteur aidé marquant l’amorce d’un désengagement de l’État, est-ce à dire que les conditions d’une relève de ce secteur par le secteur social et le secteur libre sont réunies ? En ce qui concerne le secteur social, il apparaît en effet que la fin de la reconstruction permet l’essor des crédits aux HLM : les logements lancés par ces organismes dépassent, durablement, dès 1964 le nombre de logements aidés. En revanche, le relais pressenti dans le secteur libre par l’intervention des banques, grâce à la création du marché hypothécaire sur le modèle allemand et américain, tarde.

31Ce retard dans la libéralisation et la banalisation des circuits de financement immobilier, dans la mesure où il relève en partie de la responsabilité des acteurs du secteur aidé, incite à préciser le rôle de ces derniers.

32En ce qui concerne le ministère du Logement, son influence ne paraît décisive que dans la détermination des modalités d’utilisation de l’aide. La personnalité de certains ministres, qu’il s’agisse d’E. Claudius-Petit ou de P. Courant, pèse dans le choix de créer une seconde catégorie de logements aidés, fondés sur des normes de construction plus basses et destinés à des catégories plus modestes de la population. De même, le rééquilibrage ponctuel du secteur aidé au profit des logements locatifs à la fin des années soixante relève de la politique mise en œuvre par P. Sudreau.

33Le rôle majeur revient ainsi indéniablement au ministère des Finances et plus particulièrement à la direction du Trésor, cela pour au moins deux raisons. Premièrement, cette dernière étant à l’origine, avec la direction du Crédit foncier, de la création du secteur qui apparaît bien comme son « invention », elle en maîtrise parfaitement les rouages. Deuxièmement, outre cette maîtrise technique, elle contrôle entièrement à la fois la distribution et le financement des prêts spéciaux, les établissements prêteurs se révélant surtout des instruments d’exécution. Cette position hégémonique du Trésor, conforme à l’organisation du financement des investissements établie après guerre, explique, concurremment avec l’application prolongée du plan de stabilisation, les difficultés rencontrées par les ministres Giscard d’Estaing et Debré dans la libéralisation des circuits de financement du logement. Le Trésor entend maintenir la construction sous la houlette du Crédit foncier, comme l’équipement l’est avec le Crédit national, et ne pas voir son champ d’intervention se restreindre.

  • 5 L. Quennouëlle-Corre, La Direction du Trésor, 1947-1967. L’État-banquier et la croissance, op. cit

34Cette attitude rétive, cette résistance passive organisée face au pouvoir politique illustrent à travers l’exemple sectoriel du logement l’évolution du comportement de la direction appréhendée par L. Quennouëlle5. Elle confirme la responsabilité du Trésor dans le retard pris par la France dans la mise en place de mécanismes de financement du logement à vocation générale. Auteur du secteur aidé, le Trésor répugne à mettre fin à une procédure exceptionnelle créée dans l’urgence de l’après-guerre pour répondre à une crise du logement aiguë.

35Les conditions de l’entrée des banques françaises dans le financement du logement ne sont ainsi réunies qu’en 1966, avec la création du marché hypothécaire. Mesure passée en force sur l’initiative de Michel Debré et de son cabinet contre l’avis du Trésor, mais aussi des établissements spécialisés qui exploitaient un créneau fructueux, le marché hypothécaire constitue véritablement un moment clé dans l’histoire du crédit immobilier.

  • 6 Les crédits bancaires au logement passent de 29 % de l’ensemble des crédits nouveaux en 1964 à 50  (...)

36Abrogeant le monopole des prêts à long terme détenu jusque-là par le Crédit foncier, il permet aux banques, par les possibilités de refinancement offertes, l’utilisation des dépôts à court terme de leur clientèle pour financer des crédits à long terme. À l’instar de leurs homologues allemandes ou anglaises, celles-ci distribuent donc à partir de 1967 des crédits au logement tels qu’on les connaît aujourd’hui (prêt couvrant jusqu’à 80 % du prix d’acquisition d’un logement neuf ou ancien, d’une durée moyenne de quinze à vingt ans, à des taux variables ou fixes), modifiant ainsi en profondeur le secteur du financement du logement6.

37Mais la crise monétaire de 1968 contrarie quelque peu ce relais du secteur libre. Aussi la nécessité de maintenir un haut niveau de construction, ainsi qu’un instrument efficace d’intervention moins sensible sur le plan politique que les HLM, incite-t-elle les pouvoirs publics à conserver un rôle non négligeable au secteur aidé. Quoique profondément modifié, notamment sur le plan financier, par la réforme de 1972 et plus encore par celle de 1977 relative à l’ensemble du financement du logement, le régime des prêts aidés ne prend fin qu’en 1995, date à laquelle les prêts à taux 0 % se substituent à ces derniers, à l’issue d’une contribution exceptionnelle à l’effort de construction que l’esprit de la loi du 21 juillet 1950 ne laissait guère présager.

Notes

1 Cf. Susanna Magri, Politique du logement et besoin en main-d’œuvre et Logement et reproduction de l’exploitation, op. cit.

2 Cf. C. Topalov, Formes de production et formes de propriété du logement en France, thèse citée. De 1955 à 1967, la proportion des chefs de ménage âgés de 40 ans qui sont propriétaires de leur logement passe de 23 à 48 %. Notons que les logements aidés réalisés représentent pour 25 % environ des maisons individuelles et pour 75 % des logements collectifs.

3 Cf. supra, graphique 17.

4 Suivant les recommandations du rapport Sadrin-Marjolin-Wormser, la Banque de France fixe alors ses taux d’intervention sur le marché monétaire à des niveaux inférieurs aux conditions d’escompte. Le marché monétaire devient la principale source de refinancement. La CDC cesse ainsi, à partir du 20 janvier 1971, de mobiliser auprès de la Banque de France des effets à moyen terme-construction pour sa propre trésorerie, préférant la mise en pension de bons du Trésor. À la fin de l’année, le portefeuille détenu par la BDF en moyen terme-construction est donc pratiquement apuré, alors qu’il s’élevait encore à 3 950 millions de francs fin 1970 (et à 6 820 millions fin 1964).

5 L. Quennouëlle-Corre, La Direction du Trésor, 1947-1967. L’État-banquier et la croissance, op. cit.

6 Les crédits bancaires au logement passent de 29 % de l’ensemble des crédits nouveaux en 1964 à 50 % en 1968-1969, contre respectivement 26 et 17 % pour le secteur Crédit foncier ; in « Les comptes financiers du logement », op. cit., p. 26.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2003

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