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L’invention du logement aidé en France

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Sabine Effosse

Troisième partie. La réforme du secteur aidé, 1963-1967

Chapitre VIII. La nouvelle diversification du secteur aidé : un paradoxe à l’heure de la bancarisation du financement du logement ? 1965-1967

Texte intégral

1Perçue comme une priorité secondaire, l’application des recommandations du groupe d’experts s’impose progressivement au gouvernement comme une nécessité. L’initiative prise en ce sens, au printemps 1965, résulte à la fois de l’infléchissement de la politique de crédit menée, à laquelle le financement du logement est étroitement subordonné, et de l’aval donné par le CGP aux orientations dégagées.

  • 1 Cf. la synthèse offerte sur ce point par le groupe « Financement » de la Commission de l’habitation (...)

2La politique du logement du Ve Plan constitue en effet une novation complète1.

  • 2 Idem, pp. 44-45 et 105-107.
  • 3 Le nombre de logements aidés préconisé est de 130 000 sur 480 000 logements prévus à l’horizon 1970

3Fortement inspirée, à la faveur de la construction européenne, par le modèle allemand, la politique du logement dans son ensemble, et non plus seulement de la construction, tend à réhabiliter l’épargne, d’où un choix prononcé en faveur de l’accession à la propriété, et à favoriser le développement de mécanismes de financement à vocation générale afin, à l’instar de la situation outre-Rhin, d’obtenir une pluralité d’établissements distributeurs de crédit hypothécaire2. Pour autant, elle n’en souligne pas moins la nécessité de maintenir, afin de soutenir une demande qui donne quelques signes d’essoufflement, un secteur aidé dont la contribution est fixée autour de 27 % des mises en chantier3.

  • 4 Cf. 80 AJ/393, compte rendu du conseil restreint du 13/04/1965 relatif au financement de la constru (...)

4Le conseil restreint du 13 avril 1965 entérine ainsi, outre le principe de la création des nouveaux comptes d’épargne-logement et la création d’un groupe de travail interministériel sur l’instauration d’un marché de créances hypothécaires, celui d’établir de nouveaux prêts spéciaux à la construction destinés à favoriser l’action conjuguée du Crédit foncier et des banques4.

5Si l’instauration de ces prêts spéciaux différés, alliant préfinancement bancaire et prêt à long terme du Crédit foncier, s’inscrit dans la continuité de la politique monétaire suivie, l’opportunité de ce choix au moment où se concrétise l’entrée des banques dans le financement des crédits acquéreurs pose problème.

6Contribuant à rétablir la dualité du secteur aidé en instituant, aux côtés des prêts spéciaux du « régime 1964 » maintenus, des prêts accordés sans condition de ressources, ne remet-elle pas en cause le recentrage social du secteur réalisé par la réforme de décembre 1963 ?

7De même, la faible quotité des prêts alloués, due au problème de financement rencontré par le Crédit foncier, ne limite-t-elle pas leur intérêt et leur portée quant à la solvabilisation de la demande, à l’heure où les banques elles-mêmes, dans un premier temps par les prêts d’épargne-logement, puis dans un second temps par l’établissement du marché hypothécaire, proposent des prêts à long terme à de meilleures conditions ?

  • 5 Cf. Michel Dresch, Le Financement du logement, op. cit., p. 60.

8Néanmoins, cette mesure, considérée par certains auteurs, notamment par M. Dresch5, comme injustifiée, ne trouve-t-elle pas précisément de fondement dans le délai observé entre les résolutions annoncées et les réalisations, notamment en ce qui concerne le marché hypothécaire, contre lequel de nombreuses voix s’élèvent, tant dans l’administration des Finances que chez les établissements prêteurs ?

9C’est à ces interrogations que le développement suivant s’efforcera de répondre en analysant, en premier lieu, le mécanisme de substitution de compromis que constitue la création des prêts spéciaux différés, compromis qui semble pourtant, en second lieu, s’imposer face à une bancarisation très progressive du financement du logement, qui n’est pas sans révéler de sourdes résistances au changement.

I. LA CRÉATION DES PRÊTS SPÉCIAUX DIFFÉRÉS : UN MÉCANISME DE SUBSTITUTION DE COMPROMIS...

10La formule de substitution envisagée, qui implique une séparation du crédit à la production et du crédit à l’acquisition, répond à la double préoccupation de limiter le financement monétaire des prêts et de réserver l’aide de l’État aux seuls ménages.

11Ces deux composantes d’une même formule soulèvent de nombreux problèmes.

12D’un côté, le recours au préfinancement bancaire pose la question de la majoration des coûts du crédit (et donc du prix de vente final), des facultés de mobilisation auprès de la Banque de France et des répercussions sur l’activité du Comptoir des entrepreneurs.

13De l’autre, le prêt à long terme, consenti directement par le Crédit foncier aux acquéreurs, semble imposer une révision des conditions d’octroi de prêts, consécutive au renchérissement attendu, et rend de nouveau prégnante la question du volume des ressources disponibles du Crédit foncier pour ce type d’opérations.

14C’est la difficulté à résoudre l’ensemble de ces questions qui incite le gouvernement à trancher en faveur d’une solution de compromis, quitte à battre en brèche le recentrage social du secteur aidé promu en 1963 et à éluder la question des moyens financiers du Crédit foncier.

A. LE REMANIEMENT DES PROJETS HENRY ET LA LEVÉE DES OBSTACLES

  • 6 Cf. supra chapitre VII.

15En tant que conseiller du ministre des Finances pour les questions liées à la construction, puis en tant que directeur du Comptoir des entrepreneurs, Claude Henry apparaît comme l’homme clé des projets de formules de substitution aux prêts spéciaux6. C’est à ce titre qu’il se voit confier la question au sein de la commission Sadrin.

16Mais, si son projet avalisé par la commission a le mérite de présenter une solution d’ensemble, son inclination en faveur d’une formule de substitution partielle et mixte pendant la période de construction, sans doute pour ménager les intérêts du Comptoir, le fait rejeter par les Finances. À la faveur de l’infléchissement de la politique de crédit menée au cours de l’été 1965 et de la modification des règles de réescompte de la Banque de France, le ministère lui préfère une formule de substitution complète, moins ambitieuse en terme de logements financés mais plus conforme aux objectifs poursuivis, formule qui n’est pas sans dissocier, pour la première fois depuis 1950, l’activité du Comptoir de celle du Crédit foncier.

1. Le choix des Finances pour un préfinancement bancaire non garanti par l’État

17Trois versions pour une substitution : telle pourrait être la formule qui résumerait le mieux la situation.

  • 7 Idem.

18Dès la préparation de la réforme de la durée des effets-construction fin 1961, C. Henry propose en effet un schéma en ce sens. Mais, privilégiant le retrait du Trésor aux relais de formules faisant appel à des financements privés, les travaux de mise au point de la convention de mars 1964 en délaissent l’examen7. Ainsi, si le texte de la convention en reconnaît le principe, il demeure sibyllin sur les moyens envisagés. C’est l’approfondissement de cette question que le ministre des Finances confie, entre autres, à la commission Sadrin.

  • 8 ABDF 001199802/7, compte rendu de la 11e réunion du 29/06/1964, et ACFF, dossier n° 1 646, note sur (...)

19Au sein de celle-ci, le projet est dévolu à C. Henry. Remaniant son projet de fin 1961 dans un sens plus favorable au Comptoir des entrepreneurs, dont il fait désormais partie, il présente alors le système qu’il imagine8.

20Pendant la période de construction, un crédit bancaire serait consenti à un promoteur pour une durée de trois ou quatre ans. Ce crédit, non garanti par l’État et non bonifié, serait assorti d’une hypothèque de premier rang. Il serait mobilisable auprès de l’institut d’émission.

21Ce crédit ordinaire serait complété par un second crédit du Comptoir, analogue aux crédits spéciaux existants, mais d’un montant réduit. Garanti par l’État, bénéficiant de bonifications d’intérêts, il serait assorti d’une hypothèque de second rang et serait mobilisable dans les conditions en vigueur auprès de la Banque de France.

22L’ensemble de ces deux crédits serait assorti d’une promesse de relais de prêt à long terme qui serait consentie aux acquéreurs par le Crédit foncier, après achèvement de l’immeuble. Ce prêt à long terme serait consenti et financé dans les mêmes conditions que les prêts spéciaux en vigueur. Toutefois, C. Henry prévoit la possibilité pour les banques de participer à leur financement par affectation d’une fraction des nouveaux dépôts à terme envisagés. Cette affectation s’effectuerait sous la forme de souscriptions de bons de caisse à quatre ou cinq ans que le Crédit foncier émettrait à leur intention.

23Quant à la gestion de ces crédits durant la phase de construction, le directeur du CDE préconise, afin de favoriser leur articulation, de la déléguer, pour le compte des banques, au Comptoir, l’intervention de celui-ci étant également à même de faciliter le relais par les prêts à long terme du Crédit foncier.

24Enfin, ce mécanisme vise explicitement les constructions d’immeubles collectifs ou groupés (90 000 logements sont prévus), le financement des maisons individuelles (estimées à 30 000 par an), construites directement pour le compte de l’accédant à la propriété, continuant d’être assuré par les prêts spéciaux existants.

25Par rapport au projet initial, examiné lors de la rédaction de la convention de mars 1964, la mouture présentée à la commission par Henry se distingue avant tout par l’association banques/Comptoir des entrepreneurs pour les crédits de préfinancement alors que celui-là ne retenait que les banques.

  • 9 Travaux menés par deux sous-comités tenus, l’un à la direction du Trésor, où sont effectués les tra (...)

26C’est précisément la conservation, pour le financement de la construction, d’une partie des crédits spéciaux bonifiés que désavoue le ministère des Finances à l’issue de l’approfondissement des premières conclusions du groupe d’experts9. Si les Finances se prononcent en faveur d’un partage des tâches entre les banques et le Comptoir, c’est uniquement dans le cadre de crédits de type classique.

27En effet, nombre d’obstacles évoqués, notamment en terme de risques pour les banques, sont, estime le ministère, devenus caducs.

  • 10 Cf. C. Topalov, op. cit. Le nombre d’opérations immobilières vérifiées ayant donné lieu à l’inscrip (...)

28Ainsi, la loi de réforme fiscale de mars 1963 produit les effets attendus : la profession se structure, la surface financière des promoteurs tend à s’accroître et les infractions graves relevées par la Mission des prêts spéciaux diminuent10.

  • 11 La réforme des banques est abordée au CNC dès juin 1965 ; in PV du CG de la BDF du 23/09/1965.

29D’autre part, en terme de nourrissement des crédits, la déspécialisation envisagée des banques et la perspective de drainage de nouveaux dépôts11incitent le ministère à rejeter la nécessité présentée par Henry, et approuvée par la commission, de maintenir l’aide de l’État pour les crédits aux promoteurs.

  • 12 ACFF, rapport Sadrin du 20/07/1964, p. 15.

30Seul le point le plus délicat, souligné par la commission, qui est celui de la faculté de mobilisation à donner à ces nouveaux crédits bancaires12, retient l’attention des Finances. Car, si la Banque de France intervient déjà en faveur des promoteurs, en vue de la construction de logements, c’est paradoxalement uniquement dans le cadre du crédit à moyen terme et non dans celui des crédits à court terme. Aussi, dans le cadre de la politique d’assainissement des circuits de financement de la construction qui est poursuivie, celle-ci accepte-t-elle de modifier ses règles de réescompte, afin de permettre la mise en place de la formule retenue par les Finances.

2. L’accord de la Banque de France pour la mobilisation des crédits-promoteurs à court terme

  • 13 Ces derniers recouvrent trois catégories : les prêts spéciaux, garantis par l’État, du CDE et du CF (...)

31Jusqu’alors, et c’est ce paradoxe qui est maintes fois dénoncé par les tenants d’une politique « orthodoxe » du financement des investissements, la Banque n’intervient en faveur du financement de la construction que par la voie du réescompte d’effets de mobilisation de crédits à moyen terme13.

32Or, outre ses effets inflationnistes, ce mode d’intervention présente l’inconvénient de ne pas distinguer le financement de la période de construction de celle de l’acquisition. C’est précisément ce dernier point qui pose problème dans la mesure où la mise en place des nouveaux prêts spéciaux différés implique cette dissociation.

  • 14 Cf. PV du CG de la BDF du 26/11/1959.

33La nécessité d’une telle réforme était, en fait, déjà apparue avant la discussion d’une formule à substituer aux prêts spéciaux ordinaires. À la fin de l’année 1959, Jean Saltes, alors sous-gouverneur à la Banque, suggérait en effet au Conseil la mise au point d’un crédit à court terme prolongé jusqu’à deux ans à l’intention des builders14. Celui-ci fondait sa proposition sur l’évolution qui touchait le mode de commercialisation des logements. Alors que la situation de pénurie avait permis, jusque-là, aux sociétés promotrices de vendre leurs logements sur plans, et donc de les financer par les versements des acquéreurs, le retournement du marché faisait que les promoteurs utilisaient désormais pour eux-mêmes les crédits à moyen terme ouverts. Aussi, une fois les travaux terminés, les acheteurs ne pouvaient-ils bénéficier parfois que d’un crédit d’une durée inférieure à cinq ans, ce qui n’était pas sans causer des difficultés.

34Afin de remédier à cet inconvénient, Saltes proposait donc la création d’un crédit à court terme qui servirait, en quelque sorte, à réaliser un préfinancement des opérations de construction immobilière, de façon à ce que les acquéreurs conservent le bénéfice complet des prêts à cinq ans. Pour appuyer cette proposition, il n’hésitait pas alors à effectuer un parallèle avec le financement de la construction navale qui s’articulait autour de deux crédits, l’un de deux ans consenti aux chantiers, l’autre de cinq ans consenti à l’armateur.

  • 15 Idem.

35L’accueil réservé à ce projet fut mitigé. D’un côté, le président du Crédit national, Jacques Brunet, se prononça contre. De l’autre, le gouverneur, W. Baumgartner, considéra la proposition avec intérêt dans la mesure où ces crédits, privés, n’engageraient pas les Finances publiques, mais, arguant « d’une certaine saturation dans ce secteur particulier du logement », il en reporta l’étude, considérant qu’il fallait garder « une poire pour la soif15 ».

36De fait, la remise à l’ordre du jour de cette proposition, qui frappe par sa pertinence et sa novation, n’eut pas lieu. Le scandale qui toucha le secteur de la promotion immobilière au début de l’année 1961 y fut sans doute pour beaucoup, la Banque ne souhaitant pas prendre de risque à cet égard.

  • 16 Archives W. Baumgartner, 3 BA 58, dossier 4 (coupures de presse dont Le Monde du 07/02/1961 et Le F (...)

37L’affaire du Comptoir national du logement défraya en effet la chronique16. Cette société de promotion devait édifier 2 500 logements à Boulogne-Billancourt au lieu-dit Point-du-Jour, sur l’emplacement de l’ancienne usine Salmson. Mais les détournements de fonds de ses administrateurs, parmi lesquels figurait un ancien préfet de la Seine, entraînèrent sa faillite en mai 1961, faillite laissant un déficit de 2 milliards de francs. Si l’intervention du ministre de la Construction P. Sudreau permit de sauvegarder l’intérêt des souscripteurs grâce à l’accord de reprise du chantier passé avec la Caisse des dépôts, ces avatars ne pouvaient que conforter les craintes de l’institut d’émission.

  • 17 Cf. PV du CG de la BDF du 05/08/1965.

38Aussi n’est-ce que six ans après le projet visionnaire de Saltes que la Banque accepte d’effectuer, à l’heure où la profession de promoteurs connaît un certain assainissement, une réforme de ses règles de mobilisation afin de faciliter le financement bancaire de la construction17.

39Les raisons qui abondent en faveur de ce changement sont, outre, bien sûr, la création de nouveaux prêts spéciaux qui ne doivent être remis qu’après l’achèvement des travaux, l’insuffisance des fonds fournis par les prêts spéciaux traditionnels eux-mêmes, qui oblige les acquéreurs à rechercher des crédits complémentaires, ainsi que la nécessité pour tous les logements ne bénéficiant pas de prêts spéciaux, et dont l’accroissement est encouragé, de bénéficier d’un financement aussi peu onéreux que possible, puisqu’il va de soi que les crédits réescomptables coûtent moins cher que les autres.

40Ce dernier point est fondamental dans la mesure où le gouvernement souhaite limiter, en terme de coûts, les conséquences de la modification des circuits de financement du logement qu’implique la politique monétaire poursuivie.

41La décision du Conseil général du 5 août 1965 prévoit ainsi que la Banque de France admet à l’escompte les effets créés en mobilisation de crédits à court terme, d’une durée de deux ans au plus, destinés à faciliter le financement, au nom des promoteurs, des travaux de construction d’immeubles à usage d’habitation principale destinés à être vendus.

42Si l’instauration de ces crédits promoteurs à court terme – la Banque réservant désormais les crédits à moyen terme aux seuls acquéreurs – lève l’obstacle majeur à l’instauration des nouveaux prêts spéciaux, elle provoque également, par ricochet, de profondes modifications des conditions d’intervention du Comptoir des entrepreneurs, celles-ci se trouvant, pour la première fois au sein même du secteur aidé, dissociées de celles du Crédit foncier.

3. Vers la dissociation du binôme Crédit foncier/Comptoir des entrepreneurs ?

43Depuis 1950, l’activité du Comptoir des entrepreneurs est étroitement associée à celle du Crédit foncier. Avec l’application du principe de séparation des crédits à la production de ceux à l’acquisition, qu’entérine la décision de l’institut d’émission du 5 août 1965, la situation évolue et oblige le Comptoir à réviser ses modalités d’intervention.

  • 18 Cf. supra chapitre VI.
  • 19 In PV du CA du CDE du 22/12/1965 et rapport annuel de l’exercice 1965.

44Déjà touché par la réduction de la période de moyen terme des effets-construction opérée en janvier 196218, celui-ci, redoutant une diminution de son activité, s’empresse d’entamer des négociations avec les banques nationalisées, les Banques populaires et quelques autres établissements de crédit afin de mettre au point des formules de crédit-promoteur à court terme, ses fonds propres ne lui permettant pas d’assumer seul ces financements19.

  • 20 Dans le premier cas, un crédit relais, égal au montant de la promesse de prêt, peut être assorti à (...)

45Les pourparlers aboutissent à la création de nouveaux crédits consentis solidairement par le Comptoir et une banque. La banque associée à l’opération, en général celle du promoteur, fait son affaire de la totalité du financement dans la mesure où celui-ci ne peut être assuré par le réescompte, tandis que le Comptoir assure, de son côté, l’instruction et la gestion des affaires. Quant aux risques, ils sont partagés, en principe, par moitié entre les deux intervenants. Ces crédits forment deux catégories selon que les constructions bénéficient ou non de promesses de prêts relais du Crédit foncier20.

  • 21 Notons que ces nouveaux crédits obligent le Comptoir à réviser ses statuts, dans la mesure où il do (...)

46Leur entrée en vigueur est fonction de la date retenue par l’institut d’émission pour l’admission des crédits promoteurs, soit le 1er janvier 196621.

47La rapidité avec laquelle le Comptoir procède à la réorientation de son activité vers le financement de la construction, ce qui constitue en quelque sorte un « retour aux sources », s’avère lui être profitable. En effet, si les crédits spéciaux stagnent pour les années 1966-1967 (respectivement 3 516,6 et 3 526,5 millions de francs), les nouvelles formules de crédits hypothécaires créées lui permettent, par le succès qu’elles rencontrent (+ 40 % en volume) d’afficher des crédits nouveaux totaux en croissance, certes plus faible (+ 6 %) que les années passées (+13,5 % entre 1963 et 1964), mais réelle. Le détachement de l’activité du Comptoir de celle du Crédit foncier, qu’amorce la création des promesses de prêt de relais à long terme, s’effectue donc sans difficulté majeure.

48Les conditions du préfinancement bancaire étant dès lors réunies, la formule de substitution aux prêts spéciaux traditionnels envisagée par les Finances se concrétise, non sans susciter quelques interrogations eu égard au message véhiculé par la réforme de décembre 1963.

B. L’INSTAURATION DES PRÊTS SPÉCIAUX DIFFÉRÉS AUX CÔTÉS DES PRÊTS SPÉCIAUX IMMÉDIATS : LA REMISE EN CAUSE DE LA RÉFORME DE 1963 ?

49Créés par le décret n° 65574 du 13 juillet 1965, les prêts spéciaux différés représentent le second volet de la réforme globale du secteur aidé conçue en 1963.

50Indissociables de la politique d’assainissement menée sur le plan monétaire, ils sont destinés à accélérer la diminution du concours demandé à l’institut d’émission. Sur 125 000 logements aidés annuels prévus par le gouvernement pour le Ve Plan, 45 000, soit 36 %, doivent être financés par ces nouveaux prêts.

51Pour autant, leur instauration n’est pas sans constituer une volte-face apparente par rapport au recentrage social du secteur opéré en 1963. Soumis à la même réglementation que les prêts spéciaux traditionnels existants, les PSD s’en dissocient, en effet, sur un point majeur : ils sont accordés sans condition de revenus.

52Justifiée par les pouvoirs publics par le renchérissement des conditions de crédit dû au préfinancement bancaire, cette dérogation ne bat-elle pas en brèche la vocation sociale reconnue au secteur Crédit foncier depuis 1963 ?

53D’autre part, l’octroi, directement par cet établissement, des nouveaux prêts ne soulève-t-il pas le problème de leur financement à un moment où l’organisme prêteur doit faire face à des charges accrues de consolidation et de nourrissement d’effets-construction imposées par la convention du 3 mars 1964 ?

1. Des prêts accordés sans condition de ressources : l’abandon du recentrage social du secteur aidé ?

  • 22 Notons toutefois que ces pourcentages se trouvent réduits, dans des proportions variables, par l’ap (...)

54Dès le début de l’année 1965, la nécessité de revaloriser le montant des prêts spéciaux et d’en assouplir la réglementation se fait jour. Les résultats de 1964 – 109 000 logements ainsi financés au lieu des 124 000 prévus -sont, en effet, jugés alarmants par le ministère de la Construction. Mettant en avant des apports personnels représentant 62 % en moyenne à Paris et 57 % en province22, celui-ci obtient l’accord des Finances, sensibles au fait que les utilisations de crédits demeurent inférieures au montant de 2 850 millions de francs autorisés annuellement.

  • 23 In PV du CA du CFF du 26/05/1965, volume n° 726.

55Ainsi, par un arrêté du 20 mai 1965, le montant des prêts spéciaux est majoré de 30 % pour les opérations d’accession à la propriété et de 40 % pour les opérations locatives23. De même, le montant des prêts familiaux accuse une augmentation de 40 %. Il faut cependant remarquer que ces revalorisations s’effectuent à montant constant d’autorisations entraînant une diminution du nombre de logements financés – 112 000 sont prévus pour 1965 et 95 000 en 1966 –, compensée par la perspective de mise en place des PSD.

  • 24 La vente des logements acquis est désormais rendue possible à l’issue d’un délai de huit ans à comp (...)

56Par ailleurs, afin de tempérer la désaffection des promoteurs de programmes collectifs à l’égard des prêts spéciaux, des assouplissements sont apportés à la réglementation en vigueur, notamment pour les opérations d’accession, par un décret du 13 juillet 196524.

57C’est également par ce décret que le gouvernement instaure les prêts spéciaux différés. Soucieux de conserver une certaine cohérence au secteur, en dépit du rétablissement de sa dualité, il soumet les nouveaux prêts à la même réglementation que les prêts spéciaux traditionnels rebaptisés alors, par différence, « prêts spéciaux immédiats ». Les PSD répondent donc à des normes de prix et de surface identiques, et la destination des logements se répartit en opérations accession ou locatives.

  • 25 Idem et AEF Z 12 064, note d’A. Boissard à M. Pérouse du 15/09/1966.

58Le maintien d’une réglementation semblable pour les deux types de prêts du secteur aidé s’effectue en dépit de l’opposition du Crédit foncier. Ce dernier, analysant les causes de la diminution du nombre de logements aidés depuis l’entrée en vigueur de la réforme de 1963, estime en effet que le succès de la nouvelle formule est subordonné à l’abandon d’une législation lourde et tracassière qui contribue à détourner les promoteurs du secteur25. Aussi l’établissement milite-t-il pour le retour, en ce qui concerne les PSD dont le préfinancement est d’origine bancaire, à la législation libérale d’avant la réforme. Mais il n’obtient pas gain de cause.

59Les pouvoirs publics ne s’éloignent d’une législation unique que sur un point : la question du plafond de ressources.

60Cette obligation, qui perdure pour les PSI, est supprimée pour les PSD. Cette suppression, avant tout justifiée par le fait que le préfinancement bancaire provoque un renchérissement des conditions de crédit, destine ainsi les nouveaux prêts spéciaux aux classes moyennes et aux cadres.

  • 26 Cf. chapitre VII

61Cela signifie-t-il que le gouvernement abandonne le recentrage social du secteur réalisé par la réforme de 1963 ? Ou bien ce qui apparaît, à première vue, comme une entorse à ce principe ne confirme-t-il pas plutôt les motifs réels de la réforme26 ?

62À l’aune du choix des modalités d’application des PSD, il nous semble que c’est cette seconde hypothèse qu’il faut retenir.

63Deuxième volet de la réforme de 1963, dont l’application fut reportée pour des raisons d’opportunité économique, et non simple ajustement conjoncturel, les PSD répondent à la double préoccupation d’élimination des pratiques spéculatives et d’assainissement du financement de la construction aidée. La continuité de ces deux préoccupations, depuis leur proclamation en 1963, s’affirme avec la création des PSD. En revanche, l’aspect social de la réforme, mis en avant en 1963, est cantonné à la catégorie de prêts destinés à être progressivement réduits (PSI).

64Ainsi, il apparaît, et cela confirme nos propos sur la nuance à apporter aux déclarations officielles quant au motif de la réforme du secteur aidé, que celle-ci répond davantage à des préoccupations économiques et monétaires que sociales, les plafonds de revenus, très élevés et limités aux PSI, ne servant, en quelque sorte, qu’à camoufler aux yeux de l’opinion la diminution progressive du secteur et donc de l’aide publique.

  • 27 Cette idée est reprise de façon continue depuis les années soixante, cf. Marnata (F.), Financement (...)

65Aussi faut-il nuancer les propos de certains auteurs, du moins pour la période qui suit immédiatement la réforme, sur le « tournant social » pris en 1963-1965 par le secteur aidé27. Ce tournant correspond davantage à un « coup de frein » destiné à assainir le financement du secteur qu’à un repositionnement véritablement social de ce dernier.

66Il n’en demeure pas moins que l’instauration des PSD, accordés sans condition de ressources et, par conséquent, destinés aux classes moyennes, contribue à faire resurgir la question du rôle assigné au secteur du Crédit foncier dans l’ensemble des mécanismes de financement de l’habitation.

67Doit-il s’agir d’un mécanisme du logement social, assorti de nombreuses contraintes, comparable à celui de la législation sur les HLM, mais axé principalement sur l’accession à la propriété ? Ou, au contraire, doit-il s’agir d’un mécanisme de financement à portée relativement générale ?

  • 28 80 AJ/392, rapport du groupe de travail « Financement », p. 98.
  • 29 Idem, p. 100.

68Posée en ces termes par la Commission de l’habitation du Ve Plan28, la question n’est pas tranchée par cette dernière, qui se révèle indécise, à moins qu’elle ne soit simplement prudente eu égard aux conséquences politiques du choix. Tant que les mécanismes de financement privé n’offrent pas à la clientèle des conditions de crédit aussi favorables, celle-ci estime que le Crédit foncier doit maintenir une activité spécifiquement sociale très importante, mais, au fur et à mesure de l’installation progressive de ces financements privés, celui-ci doit également être rendu à sa vocation initiale d’institution à portée générale29.

69Cette réponse, qui ménage les différents intérêts, traduit plus la réalité qu’elle ne définit un rôle précis au secteur aidé. Toutefois, poursuivant sa réflexion, la commission affirme in fine que si, en raison du caractère privilégié des prêts du Crédit foncier, une tranche très importante de ceux-ci doit être maintenue au profit d’un secteur à vocation sociale, c’est néanmoins le second secteur d’intervention créé – les PSD – qui, selon elle, est appelé à réaliser l’essentiel de l’accroissement du volume des prêts spéciaux.

70Ainsi, le secteur aidé apparaît bien, à l’issue des transformations opérées depuis décembre 1963, avant tout comme un secteur intermédiaire et non social, jouant en quelque sorte un rôle de temporisateur dans l’évolution programmée par le ministère des Finances d’une normalisation du financement du logement.

71Partie constitutive de cette normalisation, la réforme instaurant les PSD délaisse pourtant un aspect fondamental : celui de leur financement, soit, dans la mesure où ils sont directement accordés par le Crédit foncier, celui du volume des ressources disponibles pour ce dernier.

2. Quel financement disponible pour les prêts spéciaux différés ?

  • 30 Cf. AML 771 101/70 (C 2569) et PV du CA du CFF du 21/05/1965. À l’exception de cette différence, le (...)

72Désireux d’établir une contrepartie à l’absence de personnalisation des prêts et de limiter l’aide publique, le gouvernement opte pour une différenciation des quotités de prêts entre les deux secteurs PSI et PSD. Ces derniers voient ainsi leur montant, toujours fonction de la taille des logements et du mode d’occupation (accession/location), calqué sur le barème défini en décembre 1963 et non sur celui des PSI, revalorisé en mai 196530.

  • 31 AEF Z 12 064, note de M. Pérouse du 09/05/1967.

73La faiblesse des montants unitaires des PSD n’est pas sans répercussions sur le taux d’effort des emprunteurs. Mais, dans la mesure où cette formule est destinée aux classes moyennes et aux cadres, le gouvernement juge qu’elle peut, non seulement provoquer une épargne supplémentaire, mais aussi contribuer, par la recherche de financements complémentaires, à faciliter l’insertion des banques dans ce domaine31.

74D’autre part, cette distinction entre PSI et PSD, quant à la quotité allouée, répond à la préoccupation du volume de ressources à collecter pour assurer leur financement.

  • 32 ACFF, dossier n° 1 454, note de J. Sadrin au ministre des Finances du 08/04/1965.

75Ce dernier point est particulièrement souligné par la commission Sadrin lors du second examen du projet de création des PSD réalisé à la veille de son adoption par le conseil des ministres : « Le groupe a cependant constaté que la mise en place de cette réforme [...] pose, pour cet établissement, la question du volume de ses ressources [...]. On peut se demander, en effet, si, par les seules émissions d’obligations classiques, le Crédit foncier pourra trouver les ressources nécessaires à son action [...]32 ».

  • 33 In PV du CA du CFF du 08/12/1965, volume n° 726.

76Le financement retenu pour les PSD est, en effet, un financement direct sur ressources à long terme, identique à celui qui assure la consolidation des crédits spéciaux ordinaires, soit les émissions d’emprunts obligataires, les amortissements des prêts antérieurs et, en cas d’insuffisance de ces concours, de prêts de la CDC via la CACOM33.

77Il s’ajoute donc, pour le Crédit foncier, aux charges qui lui incombent en matière de financement, outre des consolidations, des prêts familiaux et du retrait d’effets-construction prévu par la convention du 3 mars 1964, sans compter celles des prêts fonciers ordinaires.

  • 34 Cf. supra chapitre VII.

78Or ces charges doivent précisément s’alourdir dans les années suivantes. En ce qui concerne les consolidations, celles-ci doivent s’accroître eu égard à la réduction de la période de moyen terme des effets représentatifs de crédits spéciaux effectuée en 1962. Leur montant, qui représentait 2 milliards de francs environ pour 1963 et 1964, est estimé à 2,5 milliards pour 1965 et à près de 3 milliards pour les deux années suivantes. De même, les prêts familiaux, d’un montant encore faible en 1965 (193 millions de francs) doivent atteindre, à plein régime, 400 millions de francs par an. Enfin, l’apurement du portefeuille de la Banque de France en effets-construction implique, aux termes de la convention de mars 1964, que le Crédit foncier consacre une partie du produit de ses emprunts (entre 235 et 300 millions par an) au nourrissement des effets émis34.

  • 35 Remarquons que ce point, qui apparaît comme la principale faille du système après le délestage du f (...)

79Aussi, en dépit de la majoration prévue par les Finances du montant des emprunts émis par l’établissement (+ 30 % entre 1964 et 1966), le financement des prêts spéciaux différés laisse-t-il présager, dans la mesure où les possibilités du marché financier n’apparaissent pas indéfinies, des difficultés qui ne sont pas sans menacer la viabilité même de ces derniers35.

80L’instauration des PSD présente donc un intérêt inégal. Parmi les aspects positifs de la réforme, le report sur les banques et le Comptoir des entrepreneurs, ainsi réorienté vers son mode d’intervention traditionnel, du financement de la construction proprement dite, sans aide aucune du Budget, constitue une réussite certaine. Il contribue à provoquer, non seulement une diminution de l’émission d’effets-construction, mais aussi une normalisation des conditions d’intervention de l’institut d’émission, qui s’effectue désormais uniquement au moyen de crédit à court terme pour la production de logements.

81En revanche, le financement de l’acquisition par le prêt à long terme du Crédit foncier présente un intérêt moins évident. Certes, ses conditions privilégiées de taux et de durée tendent à compenser la majoration des coûts du préfinancement bancaire et, par conséquent, à accroître la solvabilité des classes moyennes et des cadres. Mais l’absence d’autres sources de financement aussi avantageuses et la volonté de limiter l’aide publique imposent un rationnement des montants unitaires qui, par la multiplication des prêts et donc des frais qu’il entraîne, restreint son efficacité et en diminue la portée.

82Cette caractéristique est d’autant plus surprenante qu’elle va à contre-courant du schéma préconisé par le Ve Plan pour l’intervention des banques dans la distribution de crédits-acquéreurs. L’insertion de celles-ci doit favoriser, non seulement l’amélioration des conditions de prêts (durée et taux d’intérêt), mais aussi l’unicité de celui-ci afin de réduire les dépenses accessoires. Dès lors, la formule des PSD dont le démarrage est fixé au 1er janvier 1966, année également retenue par le nouveau ministre des Finances M. Debré pour l’insertion des banques dans le financement du logement, paraît à première vue peu adaptée, à moins que la réforme prévue souffre de retards révélant l’importance de mécanismes correcteurs...

II. ... FACE À UNE BANCARISATION PROGRESSIVE DU FINANCEMENT DU LOGEMENT

83La Commission de l’habitation du Plan fait sienne l’ensemble des recommandations du groupe Sadrin. Pour celle-ci, l’ajustement de la demande solvable à l’expansion prévue des programmes ne peut en effet passer que par la mise en place rapide de mécanismes de financement à vocation générale. Seuls ces derniers lui paraissent pouvoir garantir l’allongement des durées de prêt et la réduction des taux d’intérêt, double objectif qui doit constituer la base de toute réforme des circuits de financement, ainsi que la banalisation des crédits qui doit permettre l’acquisition, non seulement de logements neufs, mais aussi de logements existants afin d’améliorer la fluidité du marché.

84Aussi la commission se prononce-t-elle en faveur de l’intervention des banques, à travers laquelle elle perçoit un moyen, non seulement de collecter des capitaux d’épargne supplémentaires, mais aussi de fournir des crédits plus longs grâce à la transformation et à la liquidité du système qu’assurerait la création d’un marché de créances hypothécaires.

85Fort de cette concordance d’avis émanant de commissions réunies sur des initiatives distinctes, le gouvernement décide, lors du conseil des ministres du 14 avril 1965, l’application des orientations ainsi définies. Mais si un consensus s’établit sur la création des nouveaux comptes d’épargne-logement, étape préalable nécessaire à l’octroi de crédits acquéreurs par les banques, et sur l’allongement de la durée des crédits à moyen terme-construction d’origine bancaire, de fortes oppositions se font jour sur la question de l’organisation du marché hypothécaire, retardant d’autant sa création.

86Cette absence de synchronisation dans la mise en œuvre des mesures destinées à insérer les banques dans les circuits de financement du logement ne nécessite-t-elle pas alors le maintien et l’amélioration de la formule des PSD, en dépit de son échec patent eu égard au démarrage prometteur des prêts immobiliers bancaires ?

A. LE CONSENSUS SUR LA CRÉATION DES COMPTES D’ÉPARGNE-LOGEMENT ET L’ALLONGEMENT DE LA DURÉE DU CRÉDIT À MOYEN TERME-CONSTRUCTION BANCAIRE

87L’été 1965 voit la réalisation de deux réformes préconisées l’une par le comité Sadrin et l’autre par la commission Lorain dès 1963. Il s’agit, d’une part, de la création des comptes d’épargne-logement, qui élargit le champ d’application de l’épargne-crédit en étendant la possibilité de collecte et de prêts aux banques et établissements spécialisés, d’autre part, de l’allongement de deux ans de la durée maximale des crédits à moyen terme mobilisable consentis en faveur de la construction par les banques.

88Si ces mesures suscitent quelques appréhensions, celles-ci sont rapidement dissipées par l’établissement de garde-fous. Aussi se singularisent-elles avant tout, dans le vaste chantier que constitue la réorganisation des circuits de financement du logement, par la célérité de leur instauration.

1. Faire de la politique du logement un levier de la politique d’épargne : la création des comptes d’épargne-logement

  • 36 Cf. 80 AJ/351, rapport général de la commission, deuxième partie, « L’épargne et le financement du (...)
  • 37 Idem.

89Le Ve Plan, rompant avec les orientations jusqu’alors définies, marque la réhabilitation de l’épargne et de l’épargnant. La stimulation de l’épargne des ménages constitue désormais l’un des objectifs majeurs de la Commission de l’économie générale et du financement36. Celle-ci n’hésite pas ainsi à pourfendre, dans sa nouvelle croisade, le PMU dont les paris – 5 milliards de francs en 1965, soit l’équivalent de l’accroissement des dépôts des caisses d’épargne la même année – lui apparaissent s’effectuer au détriment des circuits habituels de l’épargne37 !

  • 38 La direction du Trésor illustrant parfaitement ce dernier comportement, cf. supra chapitre VII les (...)
  • 39 Une enquête, menée en 1960, sur le comportement et les motivations des particuliers qui épargnent, (...)

90De façon moins anecdotique, ce changement de perspective affecte particulièrement le logement. Le secteur est désormais conçu comme pouvant devenir le moteur de l’épargne et non plus comme un collecteur dont le développement s’effectuerait systématiquement au détriment des autres emplois38. Par ailleurs, une réorientation de la politique du logement vers l’accession à la propriété, surtout individuelle (habitat pavillonnaire), s’opère dans la mesure où cette dernière représente l’un des principaux vecteurs d’épargne39.

  • 40 In 80 AJ/392, rapport cité du groupe « Financement » de la Commission de l’habitation, pp. 104-106 (...)

91L’influence du régime allemand, dans cette nouvelle approche du rôle de l’épargne dans le financement du logement, est ici prépondérante, ainsi qu’en témoignent les abondants développements que la Commission de l’habitation consacre au mécanisme d’épargne-crédit mis en œuvre par les Bausparkassen et soutenu par les aides fiscales du gouvernement fédéral40.

  • 41 Idem et 80 AJ/393, note confidentielle du 12/03/1965 sur les problèmes soulevés par le financement (...)

92Pour autant, ce soudain engouement pour l’épargne immobilière résulte d’impératifs bien hexagonaux. Il apparaît, compte tenu de l’objectif fixé de 470 000 logements pour 1970, d’une part, que le problème financier de la construction ne peut être résolu par un nouveau partage des ressources disponibles, d’autre part, qu’en dépit d’un allongement programmé des durées de prêts, la constitution d’un apport personnel élevé demeure incontournable41. Aussi une politique d’encouragement est-elle instaurée. L’abandon de l’épargne-crédit au profit d’une formule plus avantageuse pour l’épargnant, le compte d’épargne-logement, en constitue l’étape majeure.

  • 42 Cf. AML 771 101/15, rapport n° 250 du Sénat sur le projet de loi adopté par l’Assemblée nationale i (...)

93Le succès limité de l’épargne-crédit, instituée en 1959, incite en effet le gouvernement à réformer la formule. Au 31 mars 1965, le nombre de livrets ne s’élève qu’à 83 000 pour un volume de dépôts de 464 millions de francs42. Quant aux prêts accordés, leur montant est inférieur à 70 millions de francs. Ce faible développement, malgré la propension des Français à épargner en vue d’accéder à la propriété, semble tenir à la fois à une publicité insuffisante et, surtout, à une réglementation trop rigide : le champ d’application est restreint aux logements bénéficiant d’une aide de l’État (CFF ou HLM), le montant unitaire des prêts est trop faible, enfin les avantages fiscaux sont insuffisants et d’une application complexe.

  • 43 Notamment par le Conseil économique et social, cf. son rapport du 26/05/1965 sur Les Moyens d’une p (...)

94C’est en vue de remédier à ces insuffisances que le gouvernement retient la proposition faite par la commission Sadrin de créer de comptes d’épargne-logement, proposition approuvée par l’ensemble des instances consultées43.

  • 44 Cf. AML 770 828/04, notes relatives à la réforme du régime de l’épargne-crédit et AEF B 25 081.

95La réforme, instaurée par la loi du 10 juillet et l’arrêté du 2 décembre 196544, élargit ainsi le champ d’application de la formule existante en banalisant l’objet des prêts et en étendant le nombre d’établissements habilités à pratiquer ces opérations. De plus, elle accroît, grâce à un relèvement du montant maximum des dépôts et à un aménagement du rapport existant entre l’épargne réalisée et le prêt consenti, le montant des prêts afin d’en faire un mode de financement principal et non plus complémentaire. Enfin, elle institue une prime d’épargne afin d’en encourager le développement.

  • 45 Le Crédit foncier est également autorisé à effectuer des opérations d’épargne-logement dans le cadr (...)
  • 46 Ce relèvement résulte de trois procédés : le plafond de chaque compte est porté de 15 000 à 40 000 (...)

96Désormais, et ce point constitue l’innovation majeure, l’épargnant peut donc ouvrir un compte d’épargne-logement, non seulement dans les caisses d’épargne, mais aussi dans les banques, les établissements financiers et les sociétés de crédit différé ayant passé à cet effet une convention avec l’État45. À l’issue d’une période d’épargne dont la durée demeure fixée à dix-huit mois, il peut solliciter un prêt dont l’objet n’est plus limité aux logements aidés ou sociaux, mais étendu à l’ensemble des logements neufs et anciens. De même, ce prêt peut financer, outre l’acquisition, les travaux d’agrandissement et de réparations importantes, le seul critère intangible demeurant celui de la résidence principale. Enfin, si sa durée demeure fixée entre deux et dix ans maximum, son montant est relevé (100 000 F maximum)46 et son taux d’intérêt égal à celui de la rémunération des dépôts majoré des frais financiers et de gestion (+ 1,30 % maximum, donc au plus 3,30 %).

  • 47 Les primes, lorsque les prêts sont consentis par les banques ou les entreprises de crédit différé, (...)
  • 48 Par le décret du 6 août 1960, cf. supra chapitre VI.

97Toutefois, suivant l’exemple allemand, l’institution de la prime d’épargne, fonction de la durée et du montant de celle-ci et plafonnée à 4 000 F par opération, vient en diminuer le pourcentage47. Accordée uniquement en cas d’octroi du prêt, celle-ci se substitue aux avantages fiscaux accordés précédemment48 et marque la volonté de bonifier, au moment de l’utilisation, le montant épargné plutôt que d’accorder des dégrèvements en cours d’épargne. Elle tend ainsi à constituer davantage une prime à l’accession qu’une véritable prime à l’épargne.

  • 49 Ces sociétés dénoncent surtout l’établissement du nouveau coefficient de 1,5 entre les intérêts acq (...)
  • 50 In 80 AJ/392, rapport cité du groupe « Financement » de la Commission de l’habitation, p. 104. L’ar (...)
  • 51 Idem.

98Si un véritable consensus s’est réalisé sur la création des comptes d’épargne-logement, des avis discordants se sont manifestés au sujet de certaines de ses modalités d’application. Certains dénoncent des avantages jugés trop généreux. Ainsi, les sociétés de crédit différé manifestent leur inquiétude face à une formule proche de la technique du crédit différé et dont le développement pourrait leur nuire49. D’autres, au contraire, déplorent la timidité excessive des mesures prises. C’est le cas du ministère de la Construction et de la Commission de l’habitation du Plan qui critiquent tout particulièrement la faiblesse du taux créditeur retenu, sans changement par rapport à l’épargne-crédit et qui apparaît comme la conséquence de l’accent mis par le gouvernement sur les possibilités de prêt et non sur les avantages de placement financier50. Comparant les systèmes français et allemand, ils notent ainsi que le régime allemand garantit, en incluant les aides fiscales – prime d’épargne ou déductions fiscales –, un rendement supérieur à 10 % l’an, dans un pays où la monnaie est particulièrement stable, alors que le nouveau régime français ne prévoit qu’une rentabilité de 4 % environ, ce qui leur paraît insuffisant pour « lever » une épargne massive51.

99Enfin, le financement de la prime d’épargne elle-même constitue une pomme de discorde entre les Finances et la Construction. Prévu sur fonds budgétaires, ce financement doit s’effectuer, pour les directions du Trésor et du Budget, par transfert progressif des crédits affectés aux primes sans prêt.

  • 52 In AEF B 25 082, note de M. Thiaville du 01/04/1966.
  • 53 In AML 771 101, note de la direction de la Construction du 09/06/1965 sur le secteur des primes san (...)

100La suppression de ces dernières constitue, en effet, le cheval de bataille du Budget, qui n’a de cesse de vilipender cette aide « onéreuse, marginale et ne présentant aucun intérêt social » correspondant à une bonification de 1 à 1,5 % par an, avantage jugé négligeable pour des constructeurs généralement aisés52. Mais la Construction ne l’entend pas ainsi, invoquant, outre le mécanisme compensatoire que sont les primes sans prêt lors des ajustements de programmes, les facilités liées à leur octroi comme l’exonération de TVA pour la livraison à soi-même des logements réservés à la location, les surprimes des collectivités locales ou encore les tarifs préférentiels des notaires53.

  • 54 In AML, 771 101/20, lettre du ministre des Finances à son homologue de l’Équipement du 28/10/1966.

101Si le débat n’est pas tranché dans l’immédiat, les premiers versements de primes d’épargne en 1967 s’accompagnent effectivement d’une réduction, de la part du ministre des Finances, du nombre de logements primés sans prêt, qui passe de 75 000 en 1966 à 60 000 en 196754.

  • 55 In 80 AJ/393, dossier Épargne-logement, étude du Centre de recherche économique sur l’épargne du 06 (...)
  • 56 Une enquête réalisée en avril-août 1968 à la demande de la Chambre syndicale des banques populaires (...)
  • 57 In AEF 1 A 435, rapport d’exécution du Plan pour l’année 1966, p. 17.
  • 58 In rapport du CNC.

102Le succès de l’épargne-logement est en tout cas éclatant. Les banques, premières bénéficiaires de la réforme, jugent la formule avantageuse à double titre : d’une part, le taux de rémunération des dépôts est le moins élevé des différents livrets, d’autre part l’octroi du prêt à l’issue du délai d’épargne n’exclut pas la possibilité de placer des prêts complémentaires beaucoup plus rémunérateurs55. Aussi ces dernières se livrent-elles à une publicité abondante qui fait mouche chez un public dont le niveau d’information apparaît médiocre56. Pour la seule année 1966, 200 000 comptes sont ouverts57. Alors que fin 1966 leur collecte des dépôts est inférieure à celle des caisses d’épargne (1,14 milliard de francs contre 1,67), elles rattrapent leur retard l’année suivante58. À la fin de l’année 1967, le volume total des dépôts d’épargne-logement atteint 4,47 milliards de francs, la répartition s’effectuant à raison de 2,22 milliards pour les banques et de 2,25 pour les caisses d’épargne. Quant aux prêts, le délai d’épargne nécessaire fait que les premiers ne sont accordés qu’en 1967. Au nombre de 7 500, ils le sont alors à hauteur de 12 % par les banques.

103C’est précisément en raison de ce délai que le gouvernement, soucieux d’adapter l’offre de crédit à la demande solvable afin de garantir les objectifs de construction, décide concomitamment de porter de cinq à sept ans la durée maximale des effets de crédit à moyen terme mobilisable représentatifs de crédits à la construction.

2. L’allongement de la durée des effets-construction bancaire : un second souffle pour les sociétés de crédit différé

104L’influence de la durée des prêts sur le niveau de la demande solvable apparaît en effet déterminante.

  • 59 Cf. AML 850 386/15, note du 12/11/1964 sur la durée et le volume des crédits hypothécaires.

105Le ministère de la Construction prend ainsi l’exemple d’un candidat emprunteur disposant d’un revenu annuel de 30 000 F (2 500 F par mois) et acceptant de consacrer 20 % de ses ressources, soit 6 000 F par an, à la satisfaction de son besoin de logement59. En admettant que ce candidat achète un logement de trois pièces d’un montant de 100 000 F et obtienne un prêt à un taux de 7 %, les calculs montrent qu’un paiement annuel de 6 000 F permet de faire face aux annuités d’un emprunt de : 42 164 F si ce dernier doit être remboursé en dix ans, 54 695 F pour un remboursement sur quinze ans, 63 559 F sur vingt ans et 69 930 F sur vingt-cinq ans.

106Autrement dit, pour une annuité d’un montant constant de 6 000 F, la part de l’apport personnel, par rapport au prix de vente, est de : 57 836 F, soit 57,8 % du prix dans le cas d’un crédit de dix ans ; 45 305 F, soit 45,3 %, pour un crédit de quinze ans ; 36 441 F, soit 36,4 % pour un crédit de vingt ans ; et 30 070 F, soit 30 %, pour un crédit de vingt-cinq ans.

  • 60 Cette décroissance rapide ne se maintient toutefois que pour des durées au plus égales à vingt-cinq (...)

107Présenté encore différemment, ces résultats indiquent qu’avec un crédit de quinze ans, l’apport personnel nécessaire à l’acquisition du logement est inférieur de 21,6 % à ce qu’il est pour un crédit de dix ans, un prêt de vingt ans permettant une diminution de 37 %60.

108Outre la durée, le ministère s’interroge également sur l’influence du taux d’intérêt sur la solvabilité de l’emprunteur.

109Il apparaît alors que, pour un crédit de vingt-cinq ans et des charges de remboursement toujours fixées à 6 000 F, l’emprunteur peut rembourser : avec un taux de 7 % un prêt de 69 930 F et avec un taux de 9 % un prêt de 58 940 F. La différence (15,7 %) est sensible, mais n’est guère comparable, quant à son importance, avec ce qui est observé pour la durée : pour un taux uniforme de 7 % et pour une même annuité, l’obtention d’un crédit de vingt ans au lieu de dix permet de rembourser un capital de 50,7 % plus important.

110Compte tenu de ces résultats, le ministère estime donc, en retenant le critère d’un autofinancement de 35 % du prix d’achat, ce qui correspond globalement au niveau de ressources de la population considérée, qu’il est avant tout nécessaire, pour accroître la demande solvable du secteur privé, d’allonger la durée des crédits, qu’il fixe, suivant les critères adoptés, à vingt ans.

111Cette revendication est reprise par le Plan. Dans le but de voir un important programme de logements neufs non subventionnés se réaliser, celui-ci se penche en effet sur les moyens d’adapter l’offre de crédit afin d’entretenir un courant suffisant de la demande solvable.

  • 61 Cf. 80 AJ/392, rapport cité du groupe « Financement », pp. 27-32.

112Pour cela, il s’appuie sur l’enquête-logement menée par l’INSEE en 1963, qui inclut, entre autres, les revenus des ménages interrogés61. Il ressort de cette enquête que le nombre de « candidats propriétaires » s’établit à 1,8 million environ. Posant comme hypothèse que ces candidats sont capables de constituer un apport personnel de 35 % du prix d’achat du logement fixé lui-même à 80 000 F, qu’ils obtiennent un prêt de 50 000 F et consacrent 20 % de leur revenu au remboursement, il apparaît à la Commission de l’habitation que la proportion des candidats capables de faire face aux charges d’un tel emprunt est de 20 % de l’ensemble si ce dernier doit être remboursé en neuf ans (durée maximale alors en vigueur). Si, au contraire, la durée de l’emprunt peut être portée à quinze ans, cette proportion passe à 45 % du total. Enfin, si la norme d’effort est portée de 20 à 25 % du revenu, la proportion de candidats propriétaires solvables s’élève à plus de 60 % pour des prêts à quinze ans.

  • 62 Le problème de la constitution de l’apport personnel n’est pas développé, la commission, comme le m (...)

113Certes, comme pour l’étude effectuée par le ministère de la Construction, seule la solvabilité en terme de revenus est ici prise en compte62. Il n’en demeure pas moins qu’un allongement minimum, cette fois fixé à quinze ans, de la durée des prêts accordés par le secteur privé semble nécessaire pour garantir la réalisation des objectifs visés.

114La primauté de ce facteur convainc le gouvernement d’agir au plus vite dans ce sens. Dans la mesure où les prêts privés consentis aux ménages pour l’acquisition de leur logement sont pour l’essentiel des crédits à moyen terme, c’est logiquement sur l’allongement de la durée de ces derniers que se porte le débat.

  • 63 Cf. P. Champion, Le Crédit à moyen terme, op. cit., pp. 44-45.
  • 64 Cf. H. Koch, Histoire de la Banque de France et de la monnaie sous la IVe République, op. cit., pp. (...)

115Celui-ci est, à vrai dire, relativement ancien et ne concerne pas uniquement le secteur de la construction63. Depuis la mise en place de l’organisation générale du crédit à moyen terme en 1944, nombre d’utilisateurs se plaignent d’une durée d’amortissement trop courte pour certains moyens de production. Relayant ces revendications, E. Faure songe déjà, lors de sa présidence du Conseil, à porter de cinq à sept ans la durée des crédits à moyen terme mobilisables représentatifs de crédits d’équipement64.

  • 65 Cf. rapport cité de M. Lorain, chapitre VI.

116Cependant, l’influence déterminante revient au rapport rédigé par M. Lorain sur le financement des investissements. Dans le chapitre qu’il consacre aux crédits à moyen terme consentis aux entreprises industrielles et commerciales, celui-ci souligne en effet la nécessité de rallonger cette durée afin de favoriser la modernisation et de renforcer la capacité concurrentielle de ces secteurs65.

117Valable pour l’équipement, cet allongement l’est sans doute plus encore pour la construction où la durée de cinq ans apparaît dérisoirement courte. Aussi le gouvernement incite-t-il l’institut d’émission à modifier la durée maximale et les conditions de mobilisation des crédits à moyen terme réescomptables.

  • 66 Cf. PV du CG de la BDF du 16/09/1965.

118Par un arrêté du 23 septembre 1965, le Conseil général de la Banque décide ainsi en premier lieu de porter, à partir du 1er janvier 1966, de cinq à sept ans au plus la durée des crédits à moyen terme mobilisables destinés au financement des moyens de production des entreprises ou de la construction immobilière66.

  • 67 Ainsi, pour un crédit de 70 000 F remboursable en sept fractions égales de 10 000 F, le réescompte (...)

119En second lieu, et en contrepartie de l’allongement de la durée des crédits, la Banque ne manquant pas de brandir le risque inflationniste de cette mesure, les effets de mobilisation de ces crédits ne sont plus réescomptables intégralement. Le bénéfice du réescompte total est réservé uniquement aux effets de mobilisation de la fraction des prêts dont le délai de remboursement n’excède pas trois ans au moment de la présentation67.

  • 68 Taux de l’escompte + 0,25 %.

120En troisième lieu, un taux majoré est instauré pour la partie des crédits venant à échéance la troisième année68.

121Enfin, il faut noter que la réforme exclut de son champ d’application les crédits à la construction soumis à des régimes spéciaux (prêts spéciaux à la construction et certains prêts complémentaires consentis par le Crédit foncier ou le Comptoir), ainsi que les crédits à l’exportation.

  • 69 Rapports annuels du CFF, exercices 1957, 1960 et 1965.
  • 70 Autorisation pour les banques de dépôt de recevoir des dépôts à plus de deux ans (décret du 25/01/1 (...)

122Si la réforme élargit les possibilités des établissements bancaires en matière de financement de la construction, elle n’en restreint pas moins, afin de réduire les risques monétaires, leur accès au réescompte. Cette évolution ne semble pas devoir être préjudiciable aux banques, notamment de dépôt. En effet, depuis l’instauration du coefficient de trésorerie qui les oblige à conserver une partie non négligeable d’effets à moyen terme, celles-ci ont pris l’habitude de financer une part de plus en plus large des crédits distribués et le marché s’est accommodé d’un moyen terme qui, dans les faits, n’est pas entièrement réescomptable. Cela se vérifie notamment par l’observation de la proportion des crédits agréés à l’escompte du Crédit foncier et nourris par les banques. Celle-ci est de 51 % en 1957, de 74 % en 1960, de 91 % en 1964, enfin de 97 % en 196569. L’aisance des trésoreries bancaires explique, d’ailleurs, sans doute, le choix du gouvernement de rallonger la durée du moyen terme dans une période d’expansion. De surcroît, pour faciliter la réduction des mobilisations, ce dernier élargit concomitamment pour les banques les possibilités de drainer les dépôts et de fixer l’épargne liquide70.

123Si la réforme paraît donc plutôt positive pour les banques qui voient leurs moyens d’action renforcés en matière de crédits acquéreurs, en revanche, pour d’autres établissements, et notamment les organismes de crédit spécialisés, des problèmes d’adaptation se posent.

  • 71 Cf. PV du CA du CFF du 29/09/1965, volume n° 726.

124Dans la mesure où ces derniers ne sont pas autorisés à recevoir des dépôts du public, ils ne peuvent bénéficier des mesures encourageant la formation de l’épargne alors même qu’ils accordent des concours importants sous forme de crédits à moyen terme. La solution réside dans leur capacité à trouver des possibilités de mobilisation dans des circuits parallèles comme le marché monétaire ou les fiches d’escompte bancaire. À vrai dire ces problèmes ne concernent guère les établissements les plus actifs en matière de crédits aux acquéreurs. Ainsi l’UCB bénéficie du concours des banques fondatrices, notamment des principales banques de dépôt de la place, Immobilia et la CGIB ont le statut de banque, seul le Comptoir des entrepreneurs se trouve confronté à une trésorerie déficiente que pallient en partie ses relations étroites avec le Crédit foncier71.

125La réforme bénéficie surtout aux sociétés de crédit différé qui voient, par l’extension à sept ans des crédits bancaires d’anticipation, la durée maximale de leurs prêts dans le cadre d’opérations jumelées passer de neuf-dix ans à douze voire quatorze ans, selon les modalités adoptées.

  • 72 Notons aussi que ces effets sont plus rémunérateurs que les effets à court terme et que les établis (...)

126Ce monopole de la distribution du crédit à long terme aux acquéreurs jusqu’à la création du marché hypothécaire leur donne un véritable coup de fouet. Mieux adaptés à la capacité de remboursement des candidats propriétaires, les prêts à douze ou quatorze ans, qu’elles sont à même de proposer, ravivent l’intérêt de ceux-là pour les sociétés. Celles-ci bénéficient également, pour leur part, de facilités de financement en matière de crédits à moyen terme d’anticipation, les trésoreries bancaires marquant une certaine aisance72.

  • 73 Cf. rapport de la direction des Assurances au président de la République, année 1966. En 1964, anné (...)
  • 74 Idem et BIPE, note citée sur le financement de la construction.

127Aussi la croissance de leur production annuelle de contrats (+ 50,6 % en 1966) reprend-elle de plus belle après l’accalmie de 1965 (+ 34,4 %)73. La place du crédit différé dans le financement immobilier se renforce : les prêts attribués dans l’année passent de 5,6 % des prêts bancaires aux ménages en 1964, à 7,4 % en 1965 et 10,3 % en 196674. À la fin de cette année, le nombre de contrats en cours atteint 180 000 et leur montant plus de 6,6 milliards de francs.

128Au sein des sociétés, les rapports évoluent également. Le duo CFEC/ COGEFIMO voit arriver un troisième concurrent, le Crédit immobilier européen (CIE).

  • 75 Cf. PV du CG de la BDF du 03/06/1965 et PV du CA du CFF du 07/04/1965.

129Créé le 22 janvier 1965 sur l’initiative à la fois de la Banque Louis Dreyfus et d’une émanation de celle-ci, la Banque hypothécaire européenne, l’établissement est autorisé à fonctionner par la direction des Assurances le 21 mai75. Le ministère des Finances entend, en effet, faire jouer au maximum la concurrence.

130Doté d’un capital de 5 millions de francs et d’actionnaires de premier plan, parmi lesquels, outre les deux banques fondatrices, on compte la Caisse centrale des banques populaires, le Crédit commercial de France et la Banque française du commerce extérieur (en tout 42,8 % du capital), ainsi que des banques étrangères (24,2 %) et des compagnies d’assurances (33 %), le nouvel établissement reçoit l’agrément spécial lui permettant de recourir aux crédits bancaires d’anticipation et donc de pratiquer des opérations jumelées.

  • 76 PV du CG cité du 03/06/1965.
  • 77 PV du CA du CFF du 12/07/1967 et rapport de la direction des Assurances pour 1967.

131Si lors de sa création, la Banque de France, donnant son aval au réescompte éventuel des crédits de sécurité, se montre sceptique sur sa réussite compte tenu à la fois d’une conjoncture marquée par la hausse des prix et de l’inadaptation de ce mode de financement relativement coûteux en raison de la brièveté des délais de remboursement76, l’allongement de ces derniers contredit précisément ces prévisions pessimistes. Envisageant initialement une production de, respectivement, 10 et 40 millions pour 1965 et 1966, la nouvelle société parvient à réaliser in fine 88 millions de francs, puis 118 millions l’année suivante77.

  • 78 In AEF Z 5769 et ACL DPP 81. En 1967, la production du CIE ne représente que 3,7 % du total des con (...)
  • 79 Respectivement, en francs constants, + 138 % et + 136 % de 1964 à 1967.

132Cet essor ne bouleverse pour autant ni la suprématie des deux sociétés anciennes, ni leur position respective78. La CFEC conserve son rôle majeur avec deux tiers des parts de marché et la COGEFIMO un tiers, la production de celle-ci se maintenant à 47 % de celle-là, les deux sociétés progressant au même rythme79.

133L’allongement de la durée de cinq à sept ans du crédit à moyen terme mobilisable « dope » donc littéralement, par l’accroissement de la demande solvable qu’elle induit, l’activité des sociétés de crédit différé, un temps essoufflée par la hausse des coûts des logements et la cherté de leur concours.

134Mais ce regain d’activité est tôt compromis par l’institution du marché hypothécaire. Visant à permettre aux banques d’opérer, en toute sécurité, la transformation des capitaux à terme nouvellement collectés grâce à des possibilités de refinancement des prêts, que garantirait la circulation des créances hypothécaires, le marché signifie la fin du monopole du crédit à long terme pour les sociétés, et donc celle de la nécessité de leur intervention.

135Redoutant cette perspective, qui remet en cause le fondement même de l’existence de ces établissements, leurs dirigeants s’engagent dans un lobbying d’opposition systématique à cette création. Ils sont rejoints dans leur combat conservateur par des administrations ou personnalités diverses, y compris au sein du gouvernement, plus soucieuses de maintenir leurs prérogatives que de mettre fin à un financement monétaire établi dans l’urgence de l’après-guerre.

B. LA DIFFICILE MISE EN PLACE DU MARCHÉ HYPOTHÉCAIRE : OBSTACLES JURIDIQUES ET RÉSISTANCE DU TRÉSOR

136La volonté d’alléger le recours au crédit à moyen terme en transférant, dans toute la mesure du possible, la charge du financement sur l’épargne des ménages, par l’intermédiaire des banques, des investisseurs institutionnels et des caisses d’épargne ainsi que, dans le même temps, celle de mieux répondre aux besoins de financement du logement par l’allongement des crédits font que l’idée de créer un marché de créances hypothécaires s’impose progressivement. Lancée par le ministère de la Construction, faite sienne par la commission Sadrin, elle vient s’inscrire dans les projets politiques de Matignon, soucieux de persévérer dans la voie de la normalisation des conditions de financement du logement.

137Pourtant, entre la reconnaissance de son principe et le fonctionnement effectif du marché, deux longues années s’écoulent. Cette laborieuse mise en place traduirait-elle des difficultés particulières ? Des oppositions se déclareraient-elles ouvertement ?

138Si la perspective d’une concurrence plus active en matière de distribution du crédit immobilier ne peut manquer de provoquer des remous parmi les établissements jouissant jusqu’alors de situations privilégiées, comme le Crédit foncier ou les sociétés de crédit différé, il semblerait que l’administration, voire certains membres du gouvernement ne sont pas non plus acquis à cette cause.

139La création du marché hypothécaire soulève en effet deux séries de problèmes qui ne sont pas sans susciter de vifs antagonismes.

140Les difficultés d’ordre juridique et technique, liées au statut même de l’hypothèque, opposent ainsi le ministère de la Construction à celui de la Justice et, ponctuellement, aux Finances.

141Les problèmes économiques et financiers, relatifs à la recherche de nouveaux capitaux destinés à assurer l’équilibre du marché, mettent aux prises la Construction et les Finances et, au sein même de ce ministère, la direction du Trésor et le cabinet du ministre, des évolutions d’appréciation entre les deux ministres de la période compliquant encore la situation.

  • 80 Celle-ci privilégie nettement la technique mise en œuvre ; cf. Pierre Champion, Le Marché hypothéca (...)

142La « ligne de démarcation » qui oppose habituellement sur ce sujet la Construction aux Finances se brouille donc pour opposer une réalité plus complexe à laquelle s’ajoute un nouveau venu, la Justice, compte tenu du caractère éminemment juridique de ce type de crédit. Cette complexité des rapports de forces apparaît déterminante pour expliquer la difficile genèse du marché hypothécaire. Curieusement négligée par l’historiographie80, l’analyse du processus décisionnel a pourtant le mérite de rendre compte, non seulement de la forme définitive prise par le marché français, quelque peu distinct des modèles allemand et américain, mais aussi et surtout, à travers le cas particulier du logement, des résistances opposées à l’application de la politique de libéralisation des circuits de financement des investissements.

1. L’offensive du ministère de la Construction en faveur de la création d’un marché hypothécaire : influences étrangères et réalités françaises

  • 81 ACFF, dossier n° 2 005 sur la création du marché hypothécaire, rapport à M. le Ministre de la Const (...)

143En février 1965, le ministre de la Construction, J. Maziol, remet au Premier ministre G. Pompidou, ainsi qu’à ses homologues des Finances et de la Justice, le rapport réalisé à sa demande par G. Benet, commissaire à l’aménagement du Territoire, sur la création d’un marché hypothécaire81. Cet événement, qui marque le début de la phase préparatoire à la mise en place du marché, concrétise surtout le travail de longue haleine mené par la Construction pour imposer cette création.

  • 82 Cf. supra, chapitre I.
  • 83 ACDE, dossier DGEN, PV du comité financier, 20e réunion du 10/06/1943.

144Si ce travail prend véritablement forme au début des années soixante, l’idée même d’instituer un marché des hypothèques remonte aux études effectuées sous Vichy par la DGEN au sein du Comité financier82. En effet, lors de l’examen des problèmes posés par le crédit immobilier à long terme au cours de la réunion du 10 juin 1943, A. Prothin défend l’idée d’une réforme du régime juridique des hypothèques pour renforcer, outre l’amélioration de la procédure de réalisation du gage, la mobilisation des créances hypothécaires83. L’institution d’un véritable marché, comparable à celui qui existe alors pour les valeurs mobilières, grâce à une fluidité accrue des créances, permettrait selon lui, par une confrontation plus importante de l’offre et de la demande, d’améliorer les conditions de crédit et notamment de favoriser une baisse des taux.

  • 84 Idem.

145Cette idée novatrice fait long feu. L’accueil qui lui est réservé est glacial. Le représentant du Crédit national, W. Baumgartner, juge l’intervention des notaires certes onéreuse mais suffisante. Les autres personnalités présentes estiment que ce marché pourrait concurrencer dangereusement le Crédit foncier, et H. Deroy, président de la séance, met un terme à la discussion en déposant l’étude de cette hypothèse entre les mains de cet établissement84 !

  • 85 AML 771 101/19-20, ces deux cartons renferment l’ensemble des comptes rendus de réunions du groupe (...)

146Depuis lors, l’affaire semble enterrée. Elle ne resurgit qu’en 1961 à la faveur de l’initiative de Roger Macé, alors directeur de la Construction. Celui-ci provoque la constitution officieuse d’un groupe de travail qui présente la particularité de réunir à la fois des fonctionnaires des administrations intéressées (Construction, Finances, CGP) et des représentants des professions impliquées (notariat, CDC, CFF, ICP, BPPB, Compagnie bancaire et Banque L. Dreyfus)85.

  • 86 AML 771 101/19, groupe d’étude du marché hypothécaire 1re réunion du 07/11/1961.

147Le but assigné aux travaux du groupe est, selon les desiderata de son initiateur, d’examiner « les obstacles qui se sont jusqu’à présent opposés au développement d’un important marché hypothécaire, à l’image des marchés existants dans divers pays étrangers, notamment en Allemagne fédérale86 ». Le nouvel examen de la question s’inscrit en effet dans un double contexte qui est, outre celui, national, de limitation des engagements dans le domaine de la construction, celui de l’institution de la Communauté économique européenne, propre à favoriser la circulation des idées.

  • 87 Idem, rapport de la mission d’étude sur le fonctionnement du crédit hypothécaire à la construction (...)
  • 88 AML 771 101/20, « Le crédit hypothécaire aux États-Unis », annexe 2 de la réunion du 30/11/1961.

148Le groupe d’étude s’attache ainsi essentiellement à comparer la situation française aux expériences allemandes et américaines. Un voyage est organisé en Bavière, à Munich, auprès de la Bayerische Vereinsbank, en décembre 1962 afin de s’enquérir des modalités des opérations hypothécaires87. Une étude similaire est menée pour les États-Unis88. Il en ressort que la modicité du développement du crédit hypothécaire en France résulte surtout, d’une part, du problème de la détermination de la valeur des gages, d’autre part, des difficultés à mobiliser les créances, obstacles déjà mis en évidence en 1943.

149Mais, malgré la reconnaissance de la primauté des problèmes liés au statut de l’hypothèque, le groupe se concentre sur ceux liés à l’organisation technique du marché. Cette option découle sans doute de la forte impression exercée par l’efficacité du système allemand où une pluralité d’institutions participent au développement du crédit hypothécaire alors qu’en France le Crédit foncier, dépourvu de moyens, détient un monopole de fait, et que les notaires effectuent de telles opérations dans un cadre ne débordant pas l’échelon local.

  • 89 AML 771 101/19, rapport du groupe d’étude du marché hypothécaire de juin 1962, 12 p., p. 5 et suiv.

150Les conclusions de ces dix réunions, entre novembre 1961 et avril 1963, aboutissent ainsi à l’idée de créer, sur le modèle du Centre de négociations des dommages de guerre institué en 1951 par E. Claudius-Petit sous la forme d’une association loi 1901, un centre de négociation de grosses au porteur auquel serait adjoint un office d’expertise et de garantie pour pallier l’insuffisante sécurité des placements89.

  • 90 AML 771 101/20, rapport de Maurice Polti, JO du 28/07/1964.

151Officieuses, ces conclusions, qui par ailleurs évacuent l’aspect financier du marché, semblent avoir un faible retentissement. Elles impulsent néanmoins une vaste étude menée sur ce sujet par le Conseil économique et social, dont le rapport paraît en juillet 196490. C’est précisément cette année-là, à la faveur d’un vent de changement qui semble souffler sur les Finances – le ministre n’institue-t-il pas un groupe d’experts chargé de proposer des réformes en matière de financement privé de la construction ? –, que le ministère de la Construction décide de reprendre l’initiative et de lancer une véritable offensive en direction de Matignon pour faire triompher son projet.

  • 91 Le groupe de travail, présidé par G. Benet, est composé de MM. Aaron (FNCP), Alphan-déry (SEFFICO-I (...)

152À cette fin, le ministre J. Maziol confie à G. Benet le soin d’approfondir et de synthétiser les différents aspects du problème, jusqu’alors abordé de manière parcellaire91.

  • 92 ACFF, dossier 2 005, rapport Benet cité. Sur 36 milliards de francs, 28 milliards environ, soit prè (...)
  • 93 Rapport Benet cité et Michel Rusquet, Le Marché du crédit hypothécaire en Allemagne fédérale, les É (...)

153En premier lieu, l’analyse de la dette hypothécaire française met en évidence l’insuffisant développement de ce type de crédit. D’un montant de 15 milliards de francs en 1914, celle-ci atteint 36 milliards de francs à la fin de l’année 1963, soit une stagnation en francs constants alors que les besoins augmentent, notamment pour la construction, du fait de l’accroissement de la population92. Comparée aux pays étrangers, cette insuffisance est encore plus notable. Aux États-Unis le montant de la dette hypothécaire atteint 280 milliards de dollars (environ 1 400 milliards de francs), soit près de 40 fois plus que la dette française, alors que le rapport de population n’est que de 1 à 4 et le revenu national de 1 à 8. En Allemagne fédérale, celle-ci s’élève à près de 115 milliards de marks (environ 140 milliards de francs)93.

  • 94 En 1914, les prêts fonciers ordinaires du CFF représentaient 20 % de la dette hypothécaire ; cf. su (...)

154Surtout, la ventilation de cette dette entre les différents distributeurs montre que le Crédit foncier, avec les prêts spéciaux à la construction, en représente les deux tiers (les trois quarts si l’on considère uniquement la dette immobilière), les prêts privés (sociétés de crédit différé, notaires, compagnies d’assurances...) ne représentant qu’un sixième (ou un cinquième par rapport à la dette immobilière)94. Ainsi, un tiers seulement de la dette est financé par des fonds d’épargne contre la totalité en 1914.

  • 95 Rapport Benet cité, pp. 3-4.

155Ce « sous-développement » du crédit hypothécaire, joint à son financement essentiellement monétaire ou public, résulte pour le groupe Benet de facteurs juridiques et techniques. En effet, les facteurs financiers – crainte de la dépréciation monétaire et rareté des capitaux ponctionnés par l’État – lui paraissent, en définitive, non déterminants dans la mesure où une importante épargne flottante serait prête, selon lui, à se placer sur le marché si celui-ci était créé95.

156Ce parti pris oriente l’étude dans un sens essentiellement juridique. Les obstacles repérés, parfois en comparaison avec les situations étrangères, sont ainsi au nombre de trois : sécurité insuffisante des placements hypothécaires, lenteur et cherté des formalités hypothécaires, difficultés de cession des créances.

  • 96 Idem, p. 15, et Leca (D.), Réflexions sur la politique immobilière des compagnies nationales d’assu (...)

157En ce qui concerne le premier point, les difficultés éprouvées par le créancier pour recouvrer sa créance en cas de défaillance du débiteur n’incite guère les prêteurs éventuels à s’engager dans une opération de crédit hypothécaire. En effet, alors qu’en Belgique la clause dite de « voie parée » permet au créancier, en cas de défaillance du débiteur, de faire vendre son gage dans la forme des ventes publiques volontaires, sans avoir à s’adresser à la justice, en France, la procédure de saisie immobilière de droit commun impose des formalités longues (deux à trois ans) et coûteuses (recours aux avoués impératif). Seul le Crédit foncier bénéficie d’une procédure privilégiée qui permet de passer outre les délais de grâce habituellement consentis au débiteur et d’obliger l’adjudicataire à verser aussitôt après la vente le montant dans ses caisses. Ainsi, comme le souligne le rapport, alors que la compagnie d’assurances française L’Union ne pratique presque pas ce genre de crédit en France (2 % de ses placements), elle y consacre le tiers de ses fonds disponibles en Belgique, la sécurité étant garantie96.

158Le second point découle à la fois des effets tardifs de la réforme hypothécaire réalisée en 1955 et de la lourdeur de l’organisation des conservations des hypothèques. Les formalités hypothécaires varient ainsi d’une durée de un mois dans les meilleurs bureaux à neuf mois à Versailles ou Corbeil. En Allemagne, où le crédit hypothécaire est particulièrement développé, le rapport Benet note que le recours à l’hypothèque sur soi-même facilite les procédures. Alors qu’en France la constitution d’une hypothèque exige, compte tenu de la législation, que l’emprunteur ait en face de lui un prêteur bien individualisé, en droit germanique, son homologue allemand prend lui-même l’inscription sur son fonds immobilier et c’est cette inscription, cette « cédule », qu’il offre sur le marché. Outre l’hypothèque sur soi-même, existe dans les départements d’Alsace-Lorraine une autre procédure qui réduit les délais : la prénotation. Cette formule consiste à faire procéder aux recherches hypothécaires avant et non pas après que l’emprunt soit contracté. Le délai nécessaire à ces recherches se confond ainsi avec ceux qu’entraîne la préparation de l’acte lui-même et cela facilite la réalisation du crédit.

  • 97 Pour une créance de 20 000 F, ce coût est de 200 à 250 F.

159En termes de coût et de durée des crédits hypothécaires, la péremption décennale des hypothèques, prescrit par l’article 2154 du Code civil, pose également problème, seul le Crédit foncier jouissant d’une validité de trente-cinq ans. Outre le fait que le prêteur se trouve exposé au risque de voir son inscription périmée par suite d’une omission ou d’une négligence, les emprunteurs doivent, eux, supporter au bout de dix ans les frais non négligeables de renouvellement de l’inscription97. Par ailleurs, cette disposition apparaît en contradiction avec la volonté d’allonger la durée des crédits hypothécaires à quinze voire vingt ans.

160Enfin, le dernier obstacle à l’expansion du crédit hypothécaire mis en évidence n’est pas pour autant le moins épineux. Il s’agit de l’absence de fluidité des créances faute, d’une part, de titres adaptés, d’autre part, de marché organisé, et enfin d’organisme de garantie de bonne fin.

  • 98 Les grosses sont des copies d’hypothèques rédigées par les notaires et ayant force exécutoire.
  • 99 La cession nécessite un acte notarié et doit être faite par les voies du Code civil (art. 1690). Le (...)

161Les titres apparaissent, tout d’abord, inadaptés à une mobilisation aisée. La cession de grosses hypothécaires98 nominatives suppose ainsi des formalités complexes et onéreuses99.

  • 100 Cf. rapport Benet, p. 17, et Polti, p. 662.

162Les grosses au porteur, elles, circulent plus aisément, puisqu’elles sont transmissibles sans formalités, mais elles sont peu fréquentes et ont mauvaise réputation100. D’une part, il leur est reproché, dans la mesure où elles permettent de ne pas identifier le prêteur, d’être un instrument d’évasion fiscale. D’autre part, le débiteur peut se trouver dans l’impossibilité de se libérer de sa dette et faire radier l’inscription si le porteur de la grosse ne se fait pas connaître.

  • 101 Cf. supra, chapitre IV.
  • 102 La décision n° 417 248 du CNC, en date du 26/10/1956, interdit aux banques et aux établissements fi (...)

163Enfin, si la réforme hypothécaire de 1955101 a organisé la création des billets à ordre transmissibles par endos et représentatifs de créances hypothécaires, la réglementation du CNC aboutit pratiquement à limiter la circulation de ces billets entre les banques, les établissements spécialisés et les compagnies d’assurances102.

164Ensuite, qu’il s’agisse de grosses au porteur ou d’effets représentatifs, l’acquéreur de créances hypothécaires se fait de toute façon rare, faute d’avoir la faculté de se libérer et d’être prémuni contre une éventuelle défaillance du débiteur.

  • 103 Pour ne prendre le cas que du crédit notarial, les prêts n’excèdent pas trois ans et sont consentis (...)

165Ce blocage des capitaux, faute d’un marché où cédants et acquéreurs se rencontreraient facilement, et l’incertitude quant à la bonne fin de l’opération, faute d’organisme ad hoc, contribuent ainsi à la cherté et à la brièveté du crédit hypothécaire privé français. Alors que les prêts américains ne dépassent généralement pas 6 % et sont accordés pour vingt à vingt-cinq ans, les prêts consentis par les établissements spécialisés français n’excèdent pas neuf ans et sont consentis à des taux moyens de 10 à 19 %, leur expansion, fondée majoritairement sur le recours à un crédit d’anticipation à moyen terme, étant par ailleurs très limitée (10 % de la dette hypothécaire en 1963)103.

  • 104 Cf. sur ce point les rapports Polti et Sadrin cités.

166Enfin, aux côtés de ces obstacles juridiques ou techniques, il ne faut pas négliger le climat psychologique défavorable au crédit hypothécaire. Pour nombre de Français, la prise d’hypothèque sur un bien est encore considérée, lourd héritage de l’Ancien Régime, comme une opération quelque peu honteuse, risquant de mener à la ruine du patrimoine familial104.

  • 105 Cf. AML 771 101/20, note citée du 30/11/1961.

167Ces conclusions, peu amènes, se fondent essentiellement sur l’observation de la situation, exactement inverse, du crédit hypothécaire aux États-Unis105.

168Celui-ci y est distribué à 80 % par des organismes à caractère privé répartis en quatre catégories, les Mutual Savings Banks, les Savings & Loans Associations, les compagnies d’assurances et les banques commerciales, les deux premières représentant 50 % des crédits. Celles-ci, ainsi que certaines compagnies d’assurances, bénéficient d’une garantie de bonne fin des prêts donnée par la Fédéral Housing Administration (ou FHA).

169Créé par l’État en 1934 à la suite de la Grande Dépression, cet établissement public pourvu de l’autonomie financière assure les prêteurs hypothécaires énumérés contre les risques de non-recouvrement lorsque les prêts sont consentis pour la construction ou l’acquisition de maisons d’habitation destinées à l’accession à la propriété. À ce concours décisif pour l’essor du crédit s’ajoute celui de la Fédéral National Mortgage Association chargée de réguler le marché des créances hypothécaires.

170Enfin, les services publics de l’Enregistrement étant particulièrement défectueux, des sociétés d’assurances particulières, les Titles Insurance Companies assurent, moyennant une prime de 2 à 3 % du montant du prêt, les acquéreurs et les créanciers hypothécaires contre les risques d’un droit de propriété ou d’un rang hypothécaire incertain.

  • 106 Ou interchangeabilité.

171Ainsi, lorsqu’elles circulent sous la double garantie d’une Title Insurance Company, pour la validité de l’hypothèque, et de la FHA, pour la solvabilité de l’emprunteur, les créances hypothécaires ont une fongibilité106 voisine de celle des valeurs mobilières, ce qui leur confère un intérêt certain.

172Cette édifiante étude comparative conduit le groupe Benet à proposer un projet, inspiré de l’expérience américaine mais aussi allemande, censé remédier aux lacunes observées. Suivant le vœu du ministre de voir celui-ci aboutir rapidement, le groupe privilégie les solutions n’impliquant pas le recours à la voie législative ou en suggère de façon transitoire lorsque cette dernière est indispensable. De même, ainsi qu’il a été évoqué plus haut, le rapport se focalise davantage sur la réforme des mécanismes, propre à créer des conditions propices à l’essor du crédit hypothécaire, que sur les moyens de dégager des capitaux supplémentaires pour alimenter le marché.

  • 107 Cette abrogation s’est faite sous la pression des avoués, dont le concours n’était pas jusque-là in (...)
  • 108 CNCA notamment, cf. supra chapitre IV.

173Premièrement, il envisage de rétablir sur le modèle belge, pour faciliter l’exécution du gage, la licéité de la clause de voie parée, interdite en France par la loi 2 juin 1841107. Néanmoins, ce rétablissement nécessitant un vote du Parlement, le rapport Benet recommande, dans cette attente, d’étendre la procédure privilégiée de réalisation des gages dont bénéficient le Crédit foncier et les établissements qui lui sont assimilés108.

174Deuxièmement, en vue d’alléger les formalités et d’instaurer un titre aisément négociable, est proposé le retour de l’hypothèque sur soi-même, qui existait dans le droit révolutionnaire français (loi du 9 Messidor an III) sous le nom de « cédule », mais qui n’a pas été reprise par le Code civil. Dans la mesure où, là encore, un texte législatif est nécessaire, il est suggéré de recourir provisoirement à la formule de prénotation et à l’utilisation de grosses au porteur. Afin d’éviter l’évasion fiscale, celles-ci seraient mises en dépôt dans un établissement spécial à créer. Dans les deux cas, la création d’un organisme d’expertise de la valeur des gages est requise car il ne peut être question de rétablir la responsabilité du conservateur des hypothèques en la matière, comme le stipulait le droit révolutionnaire. Quant au renouvellement décennal de l’hypothèque, le rapport souligne la nécessité de la maintenir, mais en allégeant la procédure et le coût.

  • 109 Rapport cité, pp. 18-19.
  • 110 Idem, p. 10.

175Enfin, le marché hypothécaire consisterait, dans la continuité du projet Macé, en un centre de négociation spécialisé, susceptible de mettre commodément en rapport les emprunteurs et les apporteurs de capitaux109. Pour attirer ces derniers, une indexation des prêts est envisagée mais, cette question ne faisant pas l’unanimité, celle-ci est davantage mentionnée à titre informatif que recommandée110. Pour rassurer les créanciers, et encourager les cessions, l’institution d’un organisme de garantie, sur le modèle de la FHA américaine est également prévue. And last but not least, il faut noter que la création des organismes mentionnés (organisme d’expertise, de garantie, établissement spécial de dépôt des grosses et centre de négociation) est conçue comme devant s’effectuer dans un cadre strictement privé, l’État devant se limiter à surveiller la création sans y participer.

176Quant à l’alimentation du marché en capitaux, le rapport retient comme source supplémentaire l’accroissement et l’investissement, moyennant des avantages fiscaux, de l’épargne « dormante » des particuliers, fondant son opinion sur l’absence de conséquences, sur les dépôts des banques, du relèvement du plafond des caisses d’épargne début 1964. Aussi, pour ce dernier, le marché hypothécaire doit-il être ouvert aux particuliers. Par ailleurs, l’apport que pourrait représenter l’épargne institutionnelle (compagnies d’assurances) n’est pas négligé, mais est subordonné à une modification des règles de placement en vigueur.

177C’est donc sur ces bases que le rapport Benet envisage la création d’un véritable marché de créances hypothécaires censé à la fois augmenter les financements disponibles pour le logement et améliorer les conditions de crédit.

178Le rapport est remis au ministre de la Construction le 14 décembre 1964, et celui-ci en approuve les grandes lignes. Désireux de voir se mettre rapidement en place un relais au désengagement financier de l’État et conscient du contexte favorable que représente le soutien du comité Sadrin au projet de création d’un tel marché, il le transmet à son tour, en février 1965, au Premier ministre dans le but de le rallier à cette cause.

179Mais, si Matignon se révèle convaincu de la pertinence d’un tel marché, conforté en cela par l’appui renouvelé des ministres des Finances successifs, il en est différemment de l’administration des Finances, en particulier de la direction du Trésor, et du ministère de la Justice, dont les oppositions manifestes perturbent quelque peu la tactique et le calendrier envisagés.

2. Justice et Trésor contre Construction et cabinet des Finances : résistances sourdes et oppositions ouvertes à l’instauration du marché hypothécaire

  • 111 Cela se vérifie notamment par la volonté ministérielle de modifier les règles de placements immobil (...)

180Les arguments présentés en faveur de la création d’un marché, en particulier l’application, par la mobilisation des créances, de la transformation de capitaux à court terme en emplois à long terme, font que le Premier ministre inscrit cet objectif parmi les réformes prioritaires. Outre le pro domo de la Construction, cette prise de position s’appuie sur l’avis favorable de V Giscard d’Estaing qui a fait siennes les recommandations du rapport Sadrin en la matière111.

  • 112 J. Sadrin préconise, d’une part, une révision du statut de l’hypothèque afin de garantir sa valeur, (...)

181La création d’un marché hypothécaire occupe, en effet, une place centrale au sein des conclusions émises quant aux moyens de développer le financement privé du logement112.

  • 113 AML 770 828/04, note sur le marché hypothécaire du 07/04/1965.
  • 114 Idem.

182Ce plaidoyer, présenté au nom du comité au ministre, ne reflète pourtant que l’opinion d’une minorité, dont J. Sadrin, Y. Salaün (OCIL) et H. Fournier (Banque de France) font partie. Apparues dès les réunions de la commission, les divergences éclatent au grand jour lors de la discussion du projet en présence d’un conseiller de Matignon, à la veille du conseil restreint sur le financement de la construction113. S’opposent ainsi violemment à l’idée d’un marché hypothécaire, J. de Fouchier, G. Plescoff, R. Goetze et P. de Vogüé, représentant respectivement la Compagnie bancaire, la Caisse des dépôts, le Crédit foncier et le Trésor. Le premier déclenche ainsi les rires de l’assistance en évoquant « la ménagère qui va, avec son filet à provision, acheter des grosses sur le marché hypothécaire114 ». Arguant qu’il existe déjà un certain marché entre établissements financiers, banques et compagnies d’assurances, il dénie l’opportunité d’un élargissement.

  • 115 Cette opposition des établissements prêteurs impliqués dans le financement du logement est vertemen (...)
  • 116 Idem.

183Particulièrement sonore, cette opposition du principal établissement privé intéressé n’occulte pas celles plus feutrées, mais non moins pugnaces, du Crédit foncier, soucieux de conserver son monopole115, et surtout celle, autrement plus influente, du Trésor. Bien que plus prudent, P. de Vogüé exprime la volonté de la direction que le financement privé de la construction demeure sous la tutelle du Crédit foncier, comme celui des investissements industriels sous celle du Crédit national116.

  • 117 René Montjoie, ingénieur en chef des mines, est conseiller technique (affaires économiques) au cabi (...)

184Cette hostilité cristallisant les positions de chacun, Matignon décide alors, pour relancer le processus, la constitution d’un groupe de travail interministériel placé directement sous la présidence d’un conseiller du cabinet, R. Montjoie117.

  • 118 AML 770 101/21, PV du secrétariat général du gouvernement du 07/05/1965.

185Composé cette fois uniquement de fonctionnaires des administrations intéressées (Finances avec Trésor, DGI et Assurances, Construction et Justice) et des membres des cabinets, le groupe se voit assigner lors du conseil du 13 avril 1965, trois objectifs : proposer les mesures susceptibles de donner aux créances hypothécaires la fluidité et la sécurité nécessaires à l’institution d’un véritable marché et de conduire à une simplification des formalités et à un abaissement de leur coût ; faire des propositions pour la mise en place des organismes susceptibles d’assurer le bon fonctionnement de ce marché ; suggérer, le cas échéant, l’aménagement des règles de placement des institutions collectives d’épargne118.

186En dépit de cette impulsion qui se veut décisive, plus d’un an et demi s’écoule entre la constitution du groupe et l’établissement du marché. À l’opposition Trésor/Construction sur les problèmes relatifs à l’organisation du marché et à son financement et, ponctuellement, sur les problèmes d’allégement des formalités hypothécaires, s’ajoute celle Justice/Construction sur les modalités de réalisation du gage. Le changement de gouvernement en janvier 1966 contribue de même à ruiner nombre de décisions pourtant prises à l’arraché fin 1965.

  • 119 AML 771 101/21, compte rendu de la réunion interministérielle du 09/09/1965.

187Sur la réalisation du gage, la proposition du rapport Benet se heurte en effet aux réserves de la Chancellerie qui préfère, au rétablissement de la voie parée, qu’elle juge dangereuse pour les petits emprunteurs, une réforme de la procédure de la saisie immobilière qu’elle estime possible pour fin 1965119.

  • 120 Idem (observations présentées par la DGI sur l’organisation du marché hypothécaire).

188L’allégement des formalités hypothécaires, en particulier par l’extension de la prénotation à l’ensemble des départements français, suscite, elle, l’opposition formelle des Finances, le Trésor appuyant là la DGI qui argue d’une surcharge de travail pour les conservations des hypothèques, déjà débordées faute de personnel suffisant, et propose, en remplacement, une simplification des procédures existantes120.

  • 121 Idem.

189Enfin, l’organisation du marché voit s’instituer une véritable guerre de tranchées, chacun campant sur ses positions, entre la Construction plaidant, sur les bases du rapport Benet, pour un marché ouvert aux particuliers, et notamment aux notaires, et le Trésor soucieux de n’en réserver l’accès qu’aux spécialistes (banques, établissements financiers et, éventuellement, compagnies d’assurances) afin de ne pas affecter un marché financier déjà vulnérable121.

  • 122 Idem, compte rendu du Comité restreint sur le marché hypothécaire du 26/10/1965.
  • 123 Il s’agit d’un projet réalisé à la fin de l’année 1965 par la société SEFFICO (Société française de (...)

190Les débats se sclérosant, G. Pompidou tranche dans le vif lors du conseil restreint qu’il préside le 26 octobre 1965. Trois décisions sont adoptées : le rétablissement de la cédule hypothécaire, qui n’avait pas fait l’objet d’âpres discussions ; la réforme, contre l’avis de la Construction, de la saisie immobilière, le ministère de la Justice affirmant être prêt pour décembre 1965 ; l’instauration, malgré l’avis formel du Trésor, d’un marché ouvert en dehors des établissements financiers122. En ce qui concerne ce dernier point, le gouvernement va même jusqu’à encourager, sur l’initiative du ministre des Finances désireux d’observer les effets d’une telle formule, l’expérience menée en ces termes, sous l’égide de l’Immobilière construction de Paris, par une association d’établissements financiers et de compagnies d’assurances123.

  • 124 Cf. S. Berstein, La France de l’expansion, t. 1, La République gaullienne, op. cit., pp. 288-292. N (...)
  • 125 Le marché hypothécaire ne constitue qu’un exemple des divergences doctrinales entre les deux hommes (...)

191Mais ces bases de travail, difficilement arrêtées, sont remises en cause par le changement de gouvernement opéré à la suite des élections présidentielles. Le remaniement du gouvernement Pompidou en janvier 1966 voit l’arrivée de nouveaux ministres, tant à la Construction, rebaptisée Équipement, qu’aux Finances124. Si la politique d’E. Pisani s’inscrit dans la continuité de celle de son prédécesseur, en revanche, les idées de M. Debré divergent de celles de V Giscard d’Estaing quant à la forme et au degré d’ouverture du marché125.

  • 126 AML 771 101/21, note de M. Point du 13/05/1966.

192Le nouveau ministre des Finances s’oppose ainsi fermement à l’idée d’un marché ouvert, redoutant sans doute que celui-ci ne permette la collecte d’une épargne supplémentaire incontrôlée qui mettrait le marché financier en difficulté126. En outre, il se prononce contre le rétablissement de la cédule hypothécaire, préférant à celle-ci la formule des effets représentatifs.

  • 127 Les relations, anciennes et amicales, entre M. Debré et G. Pompidou sont très bonnes, ce qui laisse (...)
  • 128 AML 771 101/21, note citée de M. Point du 13/05/1966.

193En dépit des objurgations du ministre de l’Équipement qui s’insurge contre ce revirement, M. Debré parvient à faire prévaloir son point de vue auprès de Matignon127. Le conseil restreint du 9 mai 1966 annule les décisions prises en octobre 1965 et établit une nouvelle donne128.

194Les propositions de l’Équipement écartées, ce ministère apparaît hors jeu. Demeure la question de la réforme de la saisie immobilière, et celle du choix des sources de capitaux supplémentaires, indispensable au démarrage du marché.

  • 129 Si les sources consultées attestent ce désir de freiner la mise en place du marché, elles sont en r (...)

195La première semble mal partie. Véritable arlésienne, elle est évoquée à chaque réunion interministérielle ou conseil restreint par le garde des Sceaux mais ne « sort » point. Cette grande inertie, justifiée par ce dernier comme une résultante de la complexité des procédures à mener, semble surtout traduire la résistance personnelle qu’il oppose à la création du marché129.

196La seconde suscite des résistances, cette fois interne aux Finances. La décision de Debré d’opter en faveur d’un marché fermé soulage certes le Trésor. Mais la volonté de celui-là, d’une part, de modifier les règles de placement des compagnies d’assurances, pour dégager des fonds susceptibles de s’investir en créances hypothécaires, d’autre part, de faire intervenir les caisses d’épargne dans la distribution de prêts directs aux particuliers, pour stimuler la concurrence, provoque un tollé à la direction.

  • 130 Lors de son étude sur le financement des investissements, le comité Lorain se prononce déjà en fave (...)

197En effet, si Rivoli fait le pari d’un accroissement sensible des dépôts d’épargne dans les banques pour alimenter le marché, en posant les bases nécessaires comme l’harmonisation des taux créditeurs par exemple, cette transformation des capitaux ne saurait être suffisante pour garantir le succès du marché. Aussi l’idée d’une sollicitation de l’épargne institutionnelle, dans l’« air du temps » depuis 1963-1964130, est-elle retenue.

  • 131 Cf. Jérôme Cornu, « L’essor de l’assurance-vie », et André Straus, « L’État, l’économie et l’assura (...)

198Les réserves techniques des compagnies apparaissent pourtant relativement modestes : 26 milliards de francs fin 1964, soit 51 % des dépôts des caisses d’épargne. Cependant leur taux d’accroissement annuel (+ 14 % en moyenne) et, surtout, les perspectives de développement offertes, tant par la progression du marché automobile pour les branches élémentaires que par celle de l’assurance-vie, incitent le gouvernement à réviser leurs règles de placements afin d’orienter ces derniers vers les secteurs jugés prioritaires131. Les compagnies disposant d’une capacité importante de placements à long terme, le logement est concerné au premier chef.

  • 132 Incendie, accidents et risques divers ; cf. supra chapitre I.
  • 133 Elles peuvent acheter ou construire des immeubles en propriété directe ou en société immobilière, s (...)
  • 134 Excepté sur dérogation de la direction des Assurances, cf. infra.

199Aux termes des articles 153 et 154 du RAP du 30 décembre 1938 qui réglementent l’ensemble des placements respectivement pour les sociétés d’assurance-vie, capitalisation, nuptialité-natalité et accidents du travail, et pour les sociétés IARD132, les compagnies peuvent intervenir soit directement, soit indirectement en faveur de l’immobilier133. Les premières peuvent ainsi admettre, en seconde catégorie, les placements en immeubles à hauteur de 40 % de leurs réserves techniques et accorder des prêts hypothécaires correspondant à 50 % au plus de la valeur du gage, les secondes voient les placements en immeubles ramenés à 25 % et les sociétés dommages ne peuvent pratiquer les prêts hypothécaires134.

  • 135 Cf. rapport Polti cité du 28/07/1964, p. 39.

200Si la réglementation laisse un champ d’action non négligeable, force est de constater que les compagnies se sont détournées du secteur immobilier en général et des prêts hypothécaires en particulier. Les placements des sociétés-vie en immeubles et prêts ne représentent que 15 % du total de leurs placements fin 1960, contre 34,8 % aux États-Unis, 22 % en Belgique, 18 % en Italie et 15,6 % en Allemagne ; seule l’Angleterre présente un taux inférieur (12 %)135. Quant aux placements en prêts hypothécaires, ils sont passés de 6 à 3 % entre 1936 et 1963. Encore les sociétés-vie sont-elles celles qui favorisent le plus les immeubles ou prêts. Au 31 décembre 1964, pour l’ensemble des compagnies, le total de ces placements ne représente que 14,1 %.

  • 136 Cf. supra, chapitre I.

201Cette désaffection résulte de plusieurs facteurs. En premier lieu, la crise immobilière des années trente a profondément marqué les compagnies136. Ensuite, l’érosion monétaire, la lourdeur de la procédure de réalisation des gages et l’absence de marché des créances les ont incitées à abandonner les opérations de prêts hypothécaires.

  • 137 AEF B 40 557, note de la direction des Assurances concernant une réforme éventuelle de la réglement (...)

202La perspective de création d’un marché hypothécaire modifie cependant la donne. Les sociétés-dommages, par exemple, demandent un alignement de leur régime des placements sur celui des sociétés-vie afin, d’une part, de pouvoir faire des opérations de crédit hypothécaire (principalement sous la forme indirecte d’achats de créances), d’autre part, d’accroître leurs investissements en immeubles137.

Tableau 34. Placements des sociétés d’assurances au 31/12/1964 (montant en millions de francs).

Tableau 34. Placements des sociétés d’assurances au 31/12/1964 (montant en millions de francs).

Source : rapport de la direction des Assurances pour 1964.

203Cette requête des compagnies elles-mêmes n’est pas surprenante. L’obligation de placer la moitié de leurs réserves en fonds d’État ou assimilés, soit dans des valeurs à revenus fixes, a en effet, compte tenu de la dépréciation continue de la monnaie, considérablement desservi leurs objectifs de rendement. Aussi celles-ci saisissent-elles l’opportunité que représente la création du marché hypothécaire pour tenter de diversifier leurs placements.

  • 138 AEF B 40 167, dossier « Élaboration du décret n° 66 915 du 08/12/1966 concernant la réglementation (...)

204Ces velléités rejoignent précisément celles de M. Debré. Si son prédécesseur s’est déjà illustré dans ce domaine en permettant aux sociétés d’assurances de participer d’une manière plus large, à la fois à l’effort de construction d’ensembles immobiliers à usage locatif, avec les SII, et à l’effort de construction de logements à caractère social, avec les prêts LLN (immeubles HLM pour cadres)138, Debré va plus loin.

  • 139 Pour J. Sadrin, « dans l’immédiat, les ressources des compagnies d’assurances sont à la base de tou (...)

205Désireux de voir les compagnies accroître leur concours à l’effort de construction, en particulier par l’intermédiaire du marché hypothécaire, il réclame, dans la droite ligne du rapport Sadrin et des travaux de la commission de financement du Ve Plan, la modification des deux articles régissant leurs placements139.

206Cette réforme vise, en premier lieu, à abandonner la distinction entre les deux secteurs d’assurance quant au plafond de placements dans l’immobilier, pour l’aligner sur le plus favorable, afin d’harmoniser les conditions d’interventions ; en deuxième lieu, dans la lignée de la politique de décentralisation, à supprimer la limitation géographique qui interdit aux sociétés d’investir dans des immeubles situés dans des communes de moins de 50 000 habitants ; en troisième lieu, à autoriser les sociétés d’assurances dommages à admettre en représentation des engagements réglementés des créances hypothécaires ; enfin, et c’est l’innovation essentielle qui provoque les foudres de la direction du Trésor, à faire glisser en placements de première catégorie les immeubles neufs, les parts ou actions des sociétés immobilières correspondant à des immeubles nouvellement construits, les actions des SII et, surtout, les effets représentatifs de créances hypothécaires afin d’encourager leur acquisition.

207Ce dernier point modifie en effet considérablement, non seulement l’équilibre de l’alimentation du Trésor, mais aussi celui du marché financier sur lequel la direction aimerait conserver la haute main.

  • 140 Lors de l’examen du rapport Malinski, M. Pérouse ne cesse de répéter que le développement des prêts (...)

208Jusqu’alors, les valeurs admises en première catégorie, c’est-à-dire sans limitation et à concurrence d’au moins 50 % du patrimoine, comprennent essentiellement les émissions garanties par l’État, soit les valeurs de l’État français (bons du Trésor et fonds d’État) et celles des établissements financiers publics et des collectivités locales ayant reçu sa garantie. Cette réglementation fait des compagnies d’assurances les grandes détentrices des obligations du secteur public (un quart environ) et, pour une part plus faible, des fonds d’État (10 %). Elle offre au Trésor d’incontestables facilités de placements pour les emprunts. C’est pourquoi ce dernier renâcle à concéder cette réforme qui s’inscrit dans la continuité de la politique de financement des investissements par des capitaux à long terme préconisée par le Ve Plan140.

Tableau 35. Placements en valeurs mobilières des compagnies d’assurances au 31/12/1963 (montant en milliers de francs)

Tableau 35. Placements en valeurs mobilières des compagnies d’assurances au 31/12/1963 (montant en milliers de francs)

Source : rapport de la direction des Assurances pour 1964.

209Mais, isolé dans sa tour d’ivoire, son combat apparaît vain. La direction ne trouve aucun appui auprès de celle des Assurances dont elle a, pourtant, la tutelle.

  • 141 AEF B 40 557, note relative à différents problèmes concernant les placements et les investissements (...)
  • 142 AEF B 40 553, note sur une dérogation aux règles applicables en matière de prêts hypothécaires, du (...)

210Dirigée depuis 1963 par M. Poniatowski, celle-ci, sous l’impulsion de son directeur tout entier acquis à la cause de la modernisation et de l’adaptation des compagnies à la situation économique et financière141, facilite au contraire toutes les procédures de dérogation demandées par les sociétés dans le sens d’un concours accru à la construction142. Ce zèle quasi clandestin n’est pas sans irriter le Trésor et consacrer la rupture du modus vivendi entre les deux directions, fondé sur la répartition des tâches, réglementaires pour les Assurances, financières pour le Trésor.

  • 143 Rapport de la direction des Assurances pour l’année 1965, p. 15 et suiv. Ajoutons que la limitation (...)

211Cet isolement, joint à la ténacité de M. Debré, fait que ce dernier, bien qu’avec un certain retard, parvient à ses fins. Le décret du 8 décembre 1966 consacre l’ensemble des modifications demandées par le ministre quant à la réglementation des placements immobiliers des sociétés d’assurance143.

  • 144 AML 770 101/21, note de R. Lion sur l’état d’avancement des travaux relatifs à la mise en place du (...)

212Le second point de friction entre le ministre et la direction porte sur l’intervention des caisses d’épargne dans la distribution de prêts directs aux ménages. Ayant déjà dû céder sur les prêts d’épargne-logement, le Trésor refuse catégoriquement l’idée avancée par le ministre selon laquelle les caisses d’épargne, afin de concurrencer les banques, pratiqueraient, en plus, des prêts complémentaires144. La direction fonde son argumentation sur la précarité de l’équilibre financier du circuit, précarité due aux efforts particuliers demandés à la Caisse des dépôts en faveur des collectivités locales.

  • 145 Idem, et M. Debré, Mémoires, t. 4, op. cit., p. 105. Sur le « tandem » M. Debré et J.-Y. Haberer, c (...)
  • 146 Les conditions sont alignées sur celles des prêts ordinaires du Crédit foncier. Les prêts, accordés (...)
  • 147 En 1966, cet excédent est de l’ordre de 1 milliard de francs.

213Pressé d’instaurer le marché, M. Debré, qui envisage cette mise en place pour juillet 1966, charge alors son conseiller technique, J.-Y. Haberer, de s’occuper personnellement de cette affaire145. Celui-ci parvient en septembre 1966, non sans mal, à arracher la mesure au Trésor, mais en cédant sur le calendrier. Alors que le ministre souhaite cette possibilité dès la création du marché, celle-ci est reportée d’un an. En fait, c’est en décembre 1966, par le décret du 31, que les caisses d’épargne sont habilitées par le ministre des Finances à consentir aux déposants, outre des prêts d’épargne-logement, des prêts complémentaires directs146. Toutefois, afin de limiter l’incidence sur la trésorerie de la Caisse des dépôts, la législation plafonne le volume global des prêts au quart de l’excédent annuel des dépôts sur les retraits au titre des livrets supplémentaires ouverts147.

  • 148 AEF 1 A 435, note citée du cabinet de ministre sur le logement du 28/04/1967.

214Cette mesure, qui peut sembler accessoire, est loin d’être anodine. Elle représente une innovation fondamentale dans la mesure où, pour la première fois en France, les caisses d’épargne font du crédit direct aux particuliers. Elle révèle surtout le souci du gouvernement de voir ces dernières « acclimater » des solutions semblables à celles qui expliquent, notamment en Allemagne, le succès du financement de la construction privée. Ainsi, M. Debré paraît soucieux d’établir, par leur intervention, un instrument efficace de détente des taux d’intérêt, leurs ressources étant abondantes, et, par-là, un report potentiel des prêts spéciaux sur ces nouveaux prêts complémentaires148.

215Les résistances du Trésor vaincues, le schéma de l’organisation générale du marché hypothécaire est établi et approuvé par le ministre en juillet 1966.

216Souhaitant sa réalisation immédiate, M. Debré doit cependant en différer l’application au mois de septembre, principalement à cause du retard pris dans la préparation de la réforme de la saisie immobilière. Le 23 septembre 1966 est ainsi instauré le marché hypothécaire, par simple avis du Crédit foncier aux organismes intéressés, l’établissement se voyant investi par le ministère d’une mission de surveillance et de régularisation.

3. La victoire du ministre des Finances et la création du marché hypothécaire

  • 149 In PV du CA du CFF du 21/09/1966, volume n° 728.

217L’avis du Crédit foncier, qui consacre la mise en place du marché, ne fait que reprendre les principes de fonctionnement énoncés par M. Debré dans la lettre qu’il adresse, dans ce but, à A. Boissard, le 19 septembre 1966149.

  • 150 Parmi les émetteurs, le schéma de fonctionnement distingue les banques et établissements financiers (...)

218Conformément à ces principes, le marché est un marché fermé, réservé aux spécialistes (banques, établissements financiers, banques populaires, caisses de crédit agricole, caisses d’épargne, caisses de Crédit mutuel, compagnies d’assurances, caisses de retraite et sociétés d’investissement), le public n’y ayant pas accès. Les différents opérateurs autorisés se divisent ainsi en deux catégories : d’une part, les émetteurs, d’autre part, les acquéreurs de créances150.

  • 151 L’établissement prêteur désireux de mobiliser tout ou partie de ses créances doit émettre distincte (...)

219En ce qui concerne la nature même du marché, il faut noter l’ambiguïté de l’expression utilisée, ambiguïté qui ne doit pas induire en erreur. En effet, le « marché hypothécaire » français n’est pas à proprement parler un marché de créances hypothécaires ou, pour parler un langage moins juridique, un marché de prêts individuels dont la propriété pourrait passer de main en main, tel qu’il fonctionne aux États-Unis. Compte tenu des difficultés résultant du droit français, lié au statut de l’hypothèque, le ministère des Finances a opté pour un autre mécanisme, plus simple, celui des effets émis en représentation d’un certain montant de créances151.

  • 152 La négociation des effets n’implique, en effet, l’intervention d’aucun intermédiaire obligé, même s (...)
  • 153 In PV du CA du CFF du 21/09/1966.
  • 154 Pour mener à bien ces interventions, la loi de finances rectificative pour 1966 dote le Crédit fonc (...)

220Pouvant être négociées directement entre les établissements prêteurs et les établissements acquéreurs152, les cessions d’effets représentatifs de créances hypothécaires sont néanmoins placées sous la tutelle du Crédit foncier qui assure, en outre, la régularisation du marché. Suivant le vœu des Finances, l’intervention du Foncier en vue de régulariser le marché ne doit cependant « en aucune manière permettre d’assurer la mobilisation automatique des créances des établissements prêteurs, mais se limiter à corriger les écarts excessifs qui pourraient se produire par suite du jeu variable de l’offre et de la demande153 ». C’est donc, avant tout, la liquidité finale du marché que l’établissement doit assurer en se portant ponctuellement, selon l’évolution des cours, acheteur ou vendeur d’effets, et non un refinancement systématique154.

  • 155 Commission de contrôle des banques et direction des Assurances.

221Concernant la fonction de surveillance du marché qui est attribuée au Foncier, le ministre des Finances conçoit ses modalités comme devant demeurer « très souples » et reposer davantage sur des « sondages » – au gré des acquisitions d’effets – et des « contacts particuliers » avec les organismes intéressés que sur un contrôle systématique et détaillé, confié aux instances de tutelle155.

222Deux sortes de vérification lui sont dévolues : l’une concerne la sécurité des gages et l’autre le respect des normes des prêts accordés par les établissements prêteurs.

223En effet, le gouvernement attachant la plus grande importance à l’amélioration des conditions de crédit, les effets représentatifs des créances hypothécaires doivent répondre à des normes déterminées pour être éligibles au marché et susceptibles d’être acquis par le Crédit foncier. Ces normes portent sur l’objet, la garantie et les conditions des prêts (durée et taux). Conformément aux souhaits exprimés par M. Debré, elles sont assez libérales.

  • 156 Outre l’acquisition et la construction, les crédits peuvent porter sur des travaux d’entretien ou d (...)

224Ainsi, la seule condition pour qu’un crédit soit éligible au marché hypothécaire est qu’il s’applique à un logement de particulier situé en France. Tous les logements peuvent donc entrer dans cette définition extrêmement large : résidences principales, résidences secondaires, logements neufs ou anciens, locatifs ou occupés par leur propriétaire, etc.156.

225Ce vaste éventail des opérations visées constitue une innovation fondamentale : la suppression de modes de financement particulier à un objet donné. Cette banalisation de l’objet des crédits, réclamée par le CGP, paraît propre, non seulement à favoriser la fluidité du marché immobilier, mais aussi à promouvoir une politique désormais du logement et non plus uniquement de la construction.

  • 157 Ordonnance n° 67 839 du 28/09/1967. Celle-ci supprime également la dualité qui existait antérieurem (...)

226Pour la garantie des prêts, il est prévu que ceux-ci soient obligatoirement assortis d’une garantie hypothécaire ou d’un privilège immobilier régulièrement constitué, aucune restriction n’étant apportée à la nature des gages hypothécaires ou privilégiés fournis par les bénéficiaires des prêts. À propos de la prise d’hypothèque, il est d’ailleurs finalement acquis que la durée de l’inscription hypothécaire doit être égale, au plus, à la durée du crédit prolongée de deux ans dans la limite de trente-cinq années157. D’autre part, la réforme tant débattue et attendue de la procédure de saisie et de la procédure d’ordre intervient par le décret du 1er mars 1967, facilitant d’autant la réalisation du gage en cas de défaillance du débiteur et éliminant du même coup l’idée d’un organisme de garantie du type FHA. Enfin, suivant le refus des Finances de créer ex nihilo un organisme d’expertise, il est décidé que l’expertise des gages relève de la diligence et de la responsabilité exclusive des prêteurs originaires.

  • 158 In PV du CA du CFF du 21/09/1966 et AML 770 101/21, note citée du 13/07/1966. Notons, en ce qui con (...)

227Quant aux conditions des prêts, le marché hypothécaire devant avant tout favoriser l’allongement des prêts, l’avis du Crédit foncier stipule que la durée de ces derniers doit obligatoirement atteindre dix ans minimum. Bien que fort décriée par le président de la Compagnie bancaire, ce plancher semble avoir été fixé, au contraire, assez libéralement par le cabinet du ministre dans la mesure où, non seulement les demandes du Plan, mais aussi les expériences privées menées par l’ICP portaient sur une durée minimale de quinze ans158.

  • 159 Notons qu’à l’origine le taux maximal applicable aux prêts éligibles est qualifié de « taux effecti (...)
  • 160 In PV du CA du CFF du 21/09/1966. Cette marge est ramenée en juillet 1967 à 2 points 1/2.
  • 161 Cette règle est conçue pour permettre une sorte d’échelle mobile tenant compte d’une tension éventu (...)

228Pour le taux effectif des prêts159, ce dernier est plafonné par référence au plus élevé des deux taux suivants : soit le taux pratiqué, au moment de l’octroi des prêts, par le Crédit foncier pour ses prêts fonciers ordinaires de durée correspondante, majoré de 2 points 1/2160 ; soit le taux obtenu en majorant de 3 points le taux pratiqué, au moment de l’octroi des prêts, pour les effets de mobilisation de même durée négociés au pair sur le marché des effets représentatifs des prêts hypothécaires conformes aux normes fixées161.

  • 162 Cette éventualité, soulevée par le rapport Benet (cf. supra), est réfutée par les Finances.

229À l’ouverture du marché hypothécaire, le taux maximum des prêts éligibles n’excédant pas dix ans est ainsi de 11,04 % et celui des prêts d’une durée supérieure de 11,58 %. Il faut également préciser que ces taux sont définitifs pour toute la durée du contrat et qu’ils ne peuvent faire l’objet d’aucune clause d’indexation162.

230La physionomie définitive du marché telle qu’elle est consignée par l’avis du Crédit foncier du 23 septembre 1966 est donc très éloignée de celle prescrite par le rapport réalisé sur l’initiative du ministre de la Construction en décembre 1964. Aucune des réformes préconisées par le rapport Benet, que ce soit sur le plan juridique (rétablissement de la voie parée, grosses au porteur, création d’un organisme d’expertise des gages et de garantie...) ou sur le plan financier (marché ouvert aux particuliers), n’est retenue.

231Initiateur du projet, le ministère de la Construction en est dépossédé à la suite de négociations serrées au cours desquelles la personnalité de l’occupant de Rivoli apparaît déterminante. L’intransigeance de M. Debré fait du marché hypothécaire le fruit de sa seule volonté, passant outre les résistances du Trésor ainsi que l’atteste, en particulier, la réglementation nettement libérale des opérations pratiquées. Contraint d’accepter la tutelle du marché, le Crédit foncier doit également composer avec cette marche forcée imposée par le ministre vers la normalisation des conditions de financement du logement. Seule l’inertie persistante de la Chancellerie – les réformes ayant trait à la procédure de saisie et à l’inscription hypothécaire n’ont lieu respectivement qu’en mars et septembre 1967 – perturbe quelque peu le démarrage effectif des opérations, malgré l’ardeur déployée par M. Debré.

  • 163 Commentaire manuscrit de P. de Vogüé, in AEF B 40 553, dossier marché hypothécaire, à propos de la (...)

232Car, bien que mis en place par un simple avis du Foncier et non par une loi, le marché hypothécaire n’en constitue pas moins un enjeu majeur pour le gouvernement en général et le ministre des Finances en particulier. Instrument sur lequel repose en définitive le développement du logement non aidé, son démarrage se doit d’être réussi. Aussi, afin d’aiguillonner l’ensemble des acteurs concernés, M. Debré entend-il signer personnellement le maximum de lettres adressées, le jour même de l’instauration du marché, aux dirigeants de ces établissements. Si le Trésor ironise sur ce qu’il considère comme « un coup de clairon superfétatoire163 », il n’en demeure pas moins que le développement du marché hypothécaire, quoique lent à ses débuts, apparaît prometteur.

233Fruit des vifs encouragements prodigués par les pouvoirs publics et, sans doute aussi, du souci des banques de donner satisfaction à leur clientèle privée qui les sollicite toujours davantage pour des prêts immobiliers, l’essor des prêts éligibles n’est pas sans poser, dès lors, la question de l’utilité des prêts spéciaux différés, le relais du financement privé paraissant établi et l’échec de la formule d’aide, patent.

C. FACE AU SUCCÈS RELATIF DES PRÊTS BANCAIRES AU LOGEMENT, QUELLE PLACE POUR LES PSD ?

234Mis en place à grand renfort de communication, le marché hypothécaire connaît un démarrage de ses opérations particulièrement lent. Cette atonie se dissipe dès la réforme de la procédure de saisie acquise et l’adoption de mesures fiscales favorables. L’essor du montant des créances éligibles est perceptible dès l’été 1967, au moment même où le gouvernement décide d’assouplir sensiblement la réglementation des PSD en vue de remédier à la désaffection des emprunteurs pour cette formule.

235Cette simultanéité conduit à s’interroger sur la pertinence d’un tel choix. Prônant le relais par des mécanismes à vocation générale du financement du logement, ce qui semble alors effectif, pourquoi les pouvoirs publics maintiennent-ils, en la rénovant, une formule d’aide coûteuse dont la vocation au sein des circuits de financement semble incertaine ?

1. L’essor tardif mais réel des prêts éligibles au marché hypothécaire

  • 164 In PV du CA du CFF du 15/03/1967, volume n° 728.

236Le Crédit foncier note, mi-mars 1967, que le marché hypothécaire n’en est qu’à ses débuts : « Seuls quelques effets de mobilisation de courte durée, ou ne dépassant pas cinq ans, ont été mis en circulation récemment164 ».

  • 165 Cf. supra.
  • 166 Dès l’instauration du marché, des mesures fiscales sont en effet adoptées pour faciliter son essor. (...)

237Ce différé de six mois entre la publication de l’avis de l’établissement consacrant la mise en place du marché et le démarrage effectif des opérations de prêts s’explique par plusieurs facteurs. D’abord, la prise d’hypothèques implique des délais de trois à quatre mois en moyenne. Ensuite, la réforme de la procédure de saisie immobilière, qui doit garantir la sécurité des créances, ne paraît que le 1er mars 1967165. Enfin, l’ensemble du dispositif fiscal censé favoriser le développement du marché, ébauché en septembre 1966, n’est achevé qu’au 1er février 1967166.

238Compte tenu de ces aménagements postérieurs à sa création, c’est donc au cours du second trimestre de 1967 que le marché hypothécaire s’anime pour connaître un ample développement à partir de l’été. Le montant des créances éligibles double entre fin juin et fin septembre pour clôturer l’année à près de 1,8 milliard de francs, dépassant les prévisions de près de 20 %.

Graphique 14. Créances éligibles au marché hypothécaire en 1967

Graphique 14. Créances éligibles au marché hypothécaire en 1967

Source : P. Champion, Le Marché hypothécaire, op. cit..

239Ces bons résultats résultent avant tout de l’adaptation réelle des conditions de crédit à la situation des emprunteurs.

  • 167 Les taux de transaction, en septembre 1967, s’établissent ainsi à 6 % pour des effets d’une durée d (...)

240Dès le démarrage du marché, le Crédit foncier observe que la durée des prêts fréquemment pratiquée par les établissements prêteurs s’établit à quinze ans. Parallèlement, les taux de négociation se détendent progressivement167, permettant concomitamment une baisse des taux limites à 9,60 % pour les prêts à dix ans et 10,10 % pour les prêts à plus de dix ans, fin décembre 1967. Un des objectifs essentiels de l’institution du marché hypothécaire est donc atteint.

Tableau 36. Évolution du « taux effectif » maximum des prêts éligibles au marché hypothécaire (en %), 1966-1967

Tableau 36. Évolution du « taux effectif » maximum des prêts éligibles au marché hypothécaire (en %), 1966-1967

Source : CGP – Comité du financement, rapport préliminaire de P. Ledoux sur le crédit hypothécaire, 1970.

  • 168 . Cf. CGP – Comité du financement, rapport sur le crédit hypothécaire de Pierre Ledoux, nov. 1970, (...)

241D’autre part, en ce qui concerne la quotité des prêts, si la réglementation initiale est muette sur le sujet, la pratique bancaire, retenant pour principal critère le rapport des charges de remboursement au revenu familial, fixé autour de 25 %, et non plus la moitié de la valeur estimative du gage, la part de la valeur du logement financée progresse sensiblement pour atteindre, généralement, 80 %168. Cette proportion est très supérieure aux normes antérieures au marché. Elle permet le recours à un prêt unique, élimine d’autant les frais annexes liés à la nécessité de multiplier les prêts complémentaires et simplifie les démarches des emprunteurs.

242Face à la pression des particuliers, solvabilisés par l’abaissement des conditions de crédit, les établissements prêteurs ont également « joué le jeu » et répondu massivement à la demande. Les banques nationalisées et la Caisse centrale des banques populaires s’engagent dans le créneau du crédit immobilier et sont ainsi à l’origine, dès la première année de fonctionnement, de près de 40 % de l’encours des créances éligibles, les principaux établissements spécialisés en représentant environ 18 %.

Graphique 15. Position respective des établissements prêteurs, au 31/12/1967, d’après le montant de leur encours de créances déclaré à la Banque de France

Graphique 15. Position respective des établissements prêteurs, au 31/12/1967, d’après le montant de leur encours de créances déclaré à la Banque de France

Source : CGP, rapport cité de P. Ledoux, 1970.

243Prêteuses, celles-ci acquièrent également une proportion non négligeable d’effets de mobilisation (34,7 % fin 1967) contribuant, presque au même titre que la Caisse des dépôts, à la liquidité du marché.

Tableau 37. Proportion d’effets de mobilisation détenus par les différents organismes acquéreurs sur le marché hypothécaire, 1967 (en %)

Tableau 37. Proportion d’effets de mobilisation détenus par les différents organismes acquéreurs sur le marché hypothécaire, 1967 (en %)

Source : Rapport cité de P. Ledoux, p. 15.

  • 169 À titre indicatif, l’encours des billets de mobilisation de créances hypothécaires acquis par les c (...)
  • 170 Rapport de la direction des Assurances pour l’année 1967, p. 63.

244En revanche, il faut souligner la faible participation des autres organismes au refinancement du marché, notamment celle des compagnies d’assurances, dont la réticence à s’engager semble manifeste169. Ainsi, l’analyse de la répartition des quelque 4 milliards de francs de placements supplémentaires réalisés en 1967 n’indique qu’une croissance de + 2,5 % pour les prêts hypothécaires contre + 15 % pour les immeubles et + 50 % pour les obligations du secteur public et semi-public170.

245Malgré cette relative désaffection de l’épargne institutionnelle, le fonctionnement du marché paraît satisfaisant. Les résultats à l’issue d’une courte année de fonctionnement sont encourageants. L’encours des créances éligibles représente déjà 16 % de l’encours des crédits à moyen-terme construction (hors prêts spéciaux) et l’amélioration des conditions de crédit, ainsi que l’unicité du prêt bancaire, alimentent un fort courant de demandes.

246Cette intervention rapide et massive des banques dans le crédit immobilier laissant augurer une diminution de la pression exercée sur le secteur aidé, pourquoi le gouvernement choisit-il de relancer la formule vacillante des PSD ? Celle-ci s’avérerait-elle indispensable à la reprise du nombre de mises en chantier quelque peu mis à mal par la lenteur du relais des financements privés ?

2. Le maintien des PSD : conséquence d’une synchronisation insuffisante des réformes du financement du logement

  • 171 AEF Z 12 064, lettre d’E. Pisani à son homologue des Finances du 18/07/1966.

247Dès l’été 1966, le nouveau ministre de l’Équipement, E. Pisani, s’inquiète du fléchissement observé en matière de construction, de l’ordre de 4 à 5 %, et en rend responsable le non-démarrage des PSD171. Prévus au nombre de 45 000, ceux-ci stagnent à un peu plus de 11 000, loin de compenser la restriction sur les PSI.

248Ce trou béant par rapport aux prévisions semble résulter de problèmes d’ordre à la fois financier et juridique. La modicité du montant unitaire du prêt, dont l’objet est par ailleurs soumis à une réglementation rigoureuse, tend à le rendre peu attractif. D’un montant moyen de 24 000 F, il ne représente, en effet, qu’un quart environ du prix d’achat d’un logement de 3-4 pièces et son octroi implique nécessairement le recours à des prêts complémentaires.

  • 172 Ces prêts, possibles pour les PSI, sont consolidables alors que les PSD ne le sont pas.
  • 173 AML 770 101/15, note sur la réforme du mode de garantie des PSC, 1965.

249C’est précisément la nécessité de multiplier les prêts qui soulève, d’autre part, des problèmes juridiques. Outre le fait que les prêts aux fonctionnaires initialement prévus ne peuvent toujours pas être accordés avec des PSD pour cause de retard dans leur adaptation172, l’inscription hypothécaire de premier rang prise systématiquement par le Crédit foncier, qui bénéficie pourtant en partie de la garantie de l’État, gêne les financements complémentaires173.

250L’existence de cette hypothèque de premier rang oblige les intéressés à contracter des prêts complémentaires assortis de sûreté de caractère mobilier et, par-là même, peu adaptés à des prêts relativement longs, ou d’une hypothèque de second rang entraînant un taux d’intérêt élevé. De même, l’absence d’inscription hypothécaire unique, consentie à la fois pour le crédit-relais et le prêt direct à long terme du Crédit foncier, crée des difficultés qui ne sont pas sans susciter la réticence des banques et entraver la démarche des constructeurs.

  • 174 AEF Z 12 064, lettre citée d’E. Pisani du 18/07/1966.
  • 175 AEF 1 A 235, CGP, Bilan de la première année d’exécution du Ve Plan, p. 6.

251Inquiet des répercussions d’un tel échec sur l’évolution de la construction, E. Pisani sollicite des Finances des mesures de « dégrippage » immédiates174. Il est soutenu en cela par le CGP, qui souligne que les objectifs de logements neufs prévus par le Ve Plan ne peuvent être réalisés sans réforme des PSD dont la formule, qualifiée de « bâtarde », est tenue « en grande partie » responsable du ralentissement observé175. Le ministre demande ainsi, en plus de certaines mesures intérimaires comme le rétablissement des avances de démarrage, la majoration du montant des PSD, qu’il juge urgent d’aligner sur ceux des PSI, ainsi que la révision des dispositions prises en 1964 pour limiter le volume des effets à moyen terme représentatifs des prêts spéciaux.

  • 176 Remarquons qu’en ce qui concerne les avances de démarrage, instituées en 1953 et supprimées en 1957 (...)

252Si ce dernier point est écarté d’emblée compte tenu de la politique monétaire arrêtée, en revanche l’augmentation du montant unitaire des PSD recueille l’assentiment de la direction du Trésor et celui du ministre des Finances176.

  • 177 Idem, compte rendu de la réunion du 19/12/1966 à laquelle participent, outre le Trésor, la Construc (...)
  • 178 Idem, note de M. Pérouse à A. Boissard, du 29/07/1966.

253Pour le Trésor, la formule des PSD constituant une « pièce importante de la réorientation des financements de la construction », il lui apparaît indispensable d’assurer son succès pour éviter les pressions de l’Équipement visant à accroître le nombre de PSI. Aussi organise-t-il une réunion regroupant l’ensemble des banques et établissements intéressés en matière de crédits-relais aux promoteurs pour leur annoncer de sensibles modifications de la réglementation, tout en en profitant pour les sensibiliser davantage177. Il fait de même avec le Crédit foncier, qu’il estime « dormir » sur la formule des PSD178.

  • 179 Idem, lettre de M. Debré à E. Pisani, du 02/11/1966.
  • 180 Cf. M. Dresch, Le Financement du logement, op. cit. et supra.

254Quant à M. Debré, son verdict favorable se fonde essentiellement sur la nécessité de corriger le retard pris en matière de mise en place du marché hypothécaire par rapport au désengagement budgétaire179. L’insuccès des PSD, censés temporiser la diminution des logements les plus aidés, met en effet en évidence l’absence de synchronisation des réformes tendant à assurer la privatisation du financement du logement. Le ralentissement que cela entraîne sur le nombre de mises en chantier, chiffre éminemment politique, conduit ainsi le ministre, sous peine de voir ce fléchissement s’accentuer et faire surgir des demandes encore plus coûteuses, à prendre, au moment même de l’essor des prêts bancaires, des mesures de relance des PSD. Les assouplissements apportés à la formule, « injustifiés » aux yeux de certains auteurs180, sont donc provoqués par le calendrier des réformes.

  • 181 In rapport annuel du CFF pour 1967, pp. 16-17.

255Ils portent, non seulement sur les conditions de réalisation, mais aussi sur le régime lui-même181.

  • 182 Cette mesure apparaît d’autant plus opportune que, contrairement à ce qui était initialement envisa (...)

256Tout d’abord, le décret du 23 mars 1967 permet, en matière de prêts spéciaux différés assortis d’un crédit-relais, de recourir au mécanisme de crédit conjugué, avec inscription hypothécaire unique, y compris dans le cas où l’emprunteur originaire ne doit plus être propriétaire du logement au moment de la réalisation du prêt différé. La formule économique du crédit conjugué peut être ainsi utilisée dans les opérations appelées à se dénouer par des ventes en l’état futur d’achèvement, ce qui est apprécié à la fois des promoteurs et des prêteurs intérimaires182.

257En deuxième lieu, un décret du 29 juillet 1967 modifie en profondeur le régime des PSD.

  • 183 La principale différence avec le régime général porte sur l’exigence d’un bail d’une durée de trois (...)

258En effet, au régime « accession à la propriété » est substitué un régime dit « général » qui comporte toujours des prêts d’une durée de vingt ans au taux de 5 %, mais ceux-ci peuvent désormais être obtenus indistinctement pour la construction de logements destinés, soit à l’occupation familiale, soit à la location en nu. Quant aux prêts différés du régime dit « spécial » sur trente ans et à 4,25 %, ils demeurent exclusivement réservés aux logements locatifs183.

  • 184 Ce qui aligne ces derniers sur les PSI, les prêts du régime général demeurant d’un montant forfaita (...)

259Enfin, un arrêté interministériel du 29 juillet 1967 majore le montant des prêts différés du régime général de 20 % et celui des prêts du régime locatif spécial de 40 % par rapport aux barèmes antérieurs184.

Tableau 38. Évolution du système des primes et prêts spéciaux à la construction, 1950-1967

Tableau 38. Évolution du système des primes et prêts spéciaux à la construction, 1950-1967
  • 185 Cf. supra, graphique 7.

260L’ensemble de ces assouplissements, et particulièrement l’augmentation des montants unitaires, provoque une reprise très nette des PSD. De 11 037, ils passent à 28 850 en 1967, représentant 22,3 % des prêts spéciaux accordés dans l’année185.

  • 186 Rappelons que ce dernier doit financer directement sur ses ressources à long terme, non seulement l (...)

261Si ce résultat demeure en deçà des objectifs initiaux (45 000 par an), il n’en crée pas moins un problème aigu de trésorerie au Crédit foncier186. Malgré une augmentation du montant de ses emprunts obligataires (+ 17 % entre 1965 et 1967), toutefois limitée par les possibilités du marché financier, l’insuffisance de trésorerie est manifeste. Est-ce à dire que, par un effet paradoxal, la relance des PSD, instaurés pour mettre fin au réescompte de la Banque de France, tendrait à remettre en cause une des bases mêmes de l’assainissement du financement du secteur aidé ?

262La question de la révision des termes de la convention de mars 1964, compte tenu du déséquilibre des ressources et des emplois du Crédit foncier, est en effet évoquée dès le début de l’année 1967. Car, éludé lors de l’instauration des PSD, le problème du financement des opérations directes à long terme de l’établissement n’a été, depuis lors, que partiellement résolu.

  • 187 Cf. PV du CA du CFF du 07/12/1966, volume n° 728.

263Lors de ses travaux, la commission du financement du Ve Plan, reprenant une suggestion du comité Lorain, s’est prononcée pour la création d’instruments de transformation des liquidités du système bancaire sous forme de bons à moyen terme, émis par des établissements comme le Crédit foncier ou le Crédit national à l’attention des banques et établissements financiers187. La mise en place de ces bons étant motivée par la nécessité de donner au premier les moyens d’accroître ses ressources, concurremment avec ses émissions d’obligations ou d’emprunts à long terme non obligataires, le gouvernement adopte, le 2 décembre 1966, un décret qui s’emploie à en établir la condition préalable : l’extension auxdits bons de la faculté d’intervention de la Banque de France sur le marché monétaire.

  • 188 Les bons ainsi émis ont une valeur nominale assez élevée (1 million de francs) et une durée de sept (...)
  • 189 AEF Z 12 064, note de M. Pérouse du 02/05/1967.

264Cette extension acquise, les émissions commencent dès ce mois. Les bons à moyen terme émis par le Foncier permettent la collecte de 180 millions de francs en 1966 et 678 millions en 1967188. Mais, affectés en priorité aux prêts fonciers ordinaires et, surtout, aux consolidations des prêts spéciaux, ces bons ne contribuent à couvrir qu’une partie du déficit de trésorerie dont le montant estimé, pour 1967, atteint 800 millions de francs189.

  • 190 Idem, lettre de M. Debré à M. Pérouse, du 09/05/1967.

265C’est dans ces conditions que le ministre des Finances lui-même envisage une révision des termes de la convention du 3 mars 1964 et, en particulier, des échéances qui prévoient de ramener, par l’affectation de ressources obligataires du Crédit foncier, le montant d’encours d’effets-construction à 8,4 milliards de francs au 31 décembre 1968190.

  • 191 Idem. Institué par le décret n° 67-27 du 09/01/1967, le système des réserves obligatoires vise à am (...)

266Il estime en effet que cette révision s’impose, d’une part, par le retard pris dans le relais de l’épargne et des capitaux privés, d’autre part, parce que le texte ne lui « paraît plus correspondre à la nouvelle phase de notre politique monétaire, marquée par l’institution des réserves obligatoires et la progressive suppression du coefficient de trésorerie » qui améliorent les moyens de contrôle sur le pouvoir de création monétaire des banques191.

  • 192 Dans le projet qu’il fait parvenir à M. Debré, M. Pérouse n’hésite pas ainsi à rappeler les disposi (...)

267Confiée au Trésor, cette révision constitue une nouvelle pomme de discorde entre le ministre et la direction. Désapprouvant cette éventualité, celle-ci s’illustre à nouveau par son conservatisme192, mais n’obtient pas gain de cause.

  • 193 Cf. PV du CA du CFF du 23/08/1967, volume n° 729.

268Présenté le 4 août, le projet de révision de la convention revient donc, d’une part, à limiter le montant de l’encours des effets susceptibles d’être remis au réescompte fin 1967 et fin 1968 au niveau atteint au 31 décembre 1966, et non à poursuivre la dégressivité comme prévu, d’autre part, à supprimer la clause selon laquelle le Crédit foncier est tenu d’affecter, jusqu’en 1968, une partie de ses ressources obligataires au financement de « gels » d’effets à moyen terme193. Dans la mesure où les dispositions tenant au plafond des autorisations annuelles de prêts (2,85 milliards de francs) sont maintenues, le texte permet donc de dégager, pour 1967, les quelques 600 millions précédemment affectés au gel d’effets, ce qui correspond presque intégralement à la croissance du montant des promesses de prêts différés.

269La relance de la formule la plus saine, sur le plan monétaire, des prêts spéciaux oblige par conséquent les Finances à établir un compromis : le développement des prêts spéciaux passe par le report des échéances prévues par la convention du 3 mars 1964.

  • 194 436 000 logements lancés en 1967, contre 445 000 deux ans auparavant.

270Ce choix s’explique par la volonté de soutenir la construction – les mises en chantier ne rattrapant pas encore, en 1967, le niveau atteint en 1965194 — sans accroître les PSI, et tout en tenant compte du retard pris dans la privatisation du financement du logement. Dès lors, cette contrainte rend nécessaire le développement des PSD pour faire la « soudure ».

  • 195 ACFF, répartition des logements en fonction de la CSP des emprunteurs pour l’année 1968 ; cf. annex (...)

271Ce rôle de temporisation, joint à leurs caractéristiques et à la clientèle visée – 40 % environ des PSD bénéficient aux classes moyennes ou aisées (industriels, entrepreneurs, commerçants, cadres supérieurs et professions libérales)195 –, a pour conséquence que l’historiographie tend à considérer ces prêts comme faisant double emploi avec les prêts bancaires. Cela se vérifierait si le marché hypothécaire avait atteint son régime de croisière, mais ce n’est pas le cas : ce dernier n’en est qu’à ses débuts. Les PSD représentent ainsi, en 1967, plus de 40 %, en volume, des créances éligibles. Leur suppression ne peut donc être envisagée même s’ils se rapprochent des prêts bancaires. L’évolution à court terme du marché hypothécaire tend d’ailleurs à accréditer ce choix. La crise monétaire de novembre 1968 provoque, en effet, une hausse des taux telle que le renchérissement des conditions, auquel s’ajoutent les difficultés en matière de refinancement, entraîne un report de la demande sur les PSD, qui connaissent alors un essor certain.

***

272La nouvelle diversification du secteur aidé ne constitue donc qu’un paradoxe apparent à l’heure de la bancarisation du financement du logement. Cette évolution s’impose, au moins à titre transitoire, face à la libéralisation tardive des circuits de financement du logement.

273Initiée par V Giscard d’Estaing, menée à son terme par M. Debré, cette dernière doit compter avec la résistance du Trésor, plus soucieux de conserver son pouvoir de décision en matière de collecte et de redistribution de fonds que d’assurer la normalisation des conditions de financement.

274En dépit de ces aléas, l’instauration du marché hypothécaire, fortement inspirée par les expériences étrangères, constitue une étape fondamentale. En permettant la mobilisation des créances à long terme et la participation massive des banques, elle inaugure véritablement une ère nouvelle en matière de crédit immobilier, fondée sur la fin du rationnement, l’amélioration et la banalisation du crédit. Aussi la révision de la convention du 3 mars 1964 ne revêt-elle pas l’aspect dramatique qu’entend lui attribuer le Trésor. Dans la mesure où le marché hypothécaire paraît apte à limiter la pression exercée sur le secteur aidé et où, au sein même de ce dernier, le développement des PSD limite d’autant le recours au financement monétaire, celle-ci ne fait qu’entériner le décalage entre l’adoption des mesures et leurs effets.

Notes

1 Cf. la synthèse offerte sur ce point par le groupe « Financement » de la Commission de l’habitation, synthèse dont les grandes lignes sont également approuvées par la commission de l’économie générale et du financement ; in 80 AJ/392.

2 Idem, pp. 44-45 et 105-107.

3 Le nombre de logements aidés préconisé est de 130 000 sur 480 000 logements prévus à l’horizon 1970.

4 Cf. 80 AJ/393, compte rendu du conseil restreint du 13/04/1965 relatif au financement de la construction, comprenant MM. Foyer (garde des Sceaux), Giscard d’Estaing (Finances), Maziol (Construction), Boulin (Budget) et Massé (Plan). Le lendemain, ces décisions sont approuvées en conseil des ministres.

5 Cf. Michel Dresch, Le Financement du logement, op. cit., p. 60.

6 Cf. supra chapitre VII.

7 Idem.

8 ABDF 001199802/7, compte rendu de la 11e réunion du 29/06/1964, et ACFF, dossier n° 1 646, note sur la formule à substituer aux prêts spéciaux du 03/07/1964.

9 Travaux menés par deux sous-comités tenus, l’un à la direction du Trésor, où sont effectués les travaux les plus importants, et l’autre au ministère de la Construction. Ces conclusions sont ensuite soumises, de nouveau, au comité Sadrin en mars-avril 1965 ; in ACFF dossier n° 1 454, lettre du 08/04/1965 de J. Sadrin au ministre des Finances.

10 Cf. C. Topalov, op. cit. Le nombre d’opérations immobilières vérifiées ayant donné lieu à l’inscription de promoteurs sur la liste de mise en garde est passé de 48 % en 1963 à 26 % en 1965 ; in AEF B 51 035.

11 La réforme des banques est abordée au CNC dès juin 1965 ; in PV du CG de la BDF du 23/09/1965.

12 ACFF, rapport Sadrin du 20/07/1964, p. 15.

13 Ces derniers recouvrent trois catégories : les prêts spéciaux, garantis par l’État, du CDE et du CFF, réescomptables dans la première partie de leur existence d’une manière quasi automatique dans la limite des autorisations annuelles de prêts ; les crédits bancaires amortissables en cinq ans au plus, complémentaires des prêts spéciaux et ayant pour objet de permettre aux constructeurs, ou aux acquéreurs, de financer partiellement, notamment pendant la période de construction, la fraction non couverte par le prêt spécial ; les effets représentatifs de crédit à moyen terme appelés « ordinaires » parce qu’ils ne sont pas complémentaires de prêts spéciaux, amortissables également en cinq ans maximum, ainsi que, et il s’agit là d’un point important, les effets représentant des crédits d’anticipation de prêts d’organismes de crédit mutuel différé, consentis aux constructeurs ou aux acquéreurs de logements, ces interventions étant soumises au respect de certaines normes de prix.

14 Cf. PV du CG de la BDF du 26/11/1959.

15 Idem.

16 Archives W. Baumgartner, 3 BA 58, dossier 4 (coupures de presse dont Le Monde du 07/02/1961 et Le Figaro du 11/02/1961).

17 Cf. PV du CG de la BDF du 05/08/1965.

18 Cf. supra chapitre VI.

19 In PV du CA du CDE du 22/12/1965 et rapport annuel de l’exercice 1965.

20 Dans le premier cas, un crédit relais, égal au montant de la promesse de prêt, peut être assorti à un crédit complémentaire. Le total de ces deux crédits, d’une durée de trois ans, ne doit pas excéder 60 % du prix de revient prévisionnel des logements, sauf garantie supplémentaire s’ajoutant à l’affectation hypothécaire de l’immeuble à construire. Le crédit relais est réalisé en premier lieu, les versements de fonds intervenant en fonction de l’avancement des travaux, mais compte tenu de l’évolution des besoins de trésorerie du promoteur et dans la limite de 90 % de ceux-ci. Le crédit relais est remboursé au moyen du prêt à long terme et le crédit complémentaire peut être réduit au fur et à mesure des ventes de logements. Dans le second cas, il s’agit de crédits promoteurs purs, c’est-à-dire ne débouchant pas sur des prêts relais du Crédit foncier. Leurs modalités sont, dans l’ensemble, identiques. Toutefois, les crédits de cette nature sont appelés à ne jamais dépasser une fois et demie l’apport du promoteur.

21 Notons que ces nouveaux crédits obligent le Comptoir à réviser ses statuts, dans la mesure où il doit faire appel au concours financier d’autres établissements que le Crédit foncier. Ces modifications entérinées par l’assemblée générale d’avril 1966, il n’en demeure pas moins que l’ensemble des opérations visées reste sous le contrôle du Crédit foncier ; in PV du CA du CFF du 04/05/1966.

22 Notons toutefois que ces pourcentages se trouvent réduits, dans des proportions variables, par l’appoint des prêts complémentaires, comme les prêts aux fonctionnaires, les prêts d’épargne-crédit, les prêts des caisses d’allocations familiales (consentis en général sur cinq ans sans intérêt), etc. En dépit de cette multiplication des prêts, l’apport demeure élevé (autour de 40 %).

23 In PV du CA du CFF du 26/05/1965, volume n° 726.

24 La vente des logements acquis est désormais rendue possible à l’issue d’un délai de huit ans à compter de l’accord de principe d’octroi de primes (donc environ cinq ans après l’achèvement de la construction). La location des logements devient également autorisée sous réserve que le loyer ne dépasse pas un plafond fixé par contrat. Enfin, le calcul du plafond des ressources est relevé de manière assez sensible en faveur des ménages sans enfants ou avec un enfant (ou encore une personne à charge) pendant les cinq premières années du mariage.

25 Idem et AEF Z 12 064, note d’A. Boissard à M. Pérouse du 15/09/1966.

26 Cf. chapitre VII

27 Cette idée est reprise de façon continue depuis les années soixante, cf. Marnata (F.), Financement et délais de la construction, op. cit., pp. 77-78, S. Magri, Logement et reproduction de l’exploitation..., op. cit., pp. 93-94, et C. Topalov, Formes de production et formes de propriété..., thèse citée, p. 542 et suiv.

28 80 AJ/392, rapport du groupe de travail « Financement », p. 98.

29 Idem, p. 100.

30 Cf. AML 771 101/70 (C 2569) et PV du CA du CFF du 21/05/1965. À l’exception de cette différence, les taux et la durée des PSI et des PSD sont identiques : en accession 5 %-20 ans et en location 4,25 %-30 ans maximum. Accordés directement par le CFF, les PSD sont immédiatement amortissables. Leurs titulaires peuvent prétendre à l’obtention, en cas d’accession, de prêts complémentaires familiaux dont le montant est, contrairement au prêt principal, fonction du barème de mai 1965.

31 AEF Z 12 064, note de M. Pérouse du 09/05/1967.

32 ACFF, dossier n° 1 454, note de J. Sadrin au ministre des Finances du 08/04/1965.

33 In PV du CA du CFF du 08/12/1965, volume n° 726.

34 Cf. supra chapitre VII.

35 Remarquons que ce point, qui apparaît comme la principale faille du système après le délestage du financement de la construction sur les banques, amène précisément les experts réunis autour de J. Sadrin à suggérer, également, la participation de celles-ci au financement de ces prêts (cf. supra). Cette participation s’effectuerait, selon le projet présenté par Henry, par l’utilisation d’une fraction de leurs ressources nouvelles (les comptes d’épargne) sous la forme de souscription de bons de quatre à cinq ans que le Crédit foncier émettrait à cet effet. Mais cette suggestion n’est pas retenue lors de son examen par le conseil restreint.

36 Cf. 80 AJ/351, rapport général de la commission, deuxième partie, « L’épargne et le financement du Ve Plan ».

37 Idem.

38 La direction du Trésor illustrant parfaitement ce dernier comportement, cf. supra chapitre VII les réserves émises par M. Pérouse par rapport aux propositions du groupe Sadrin.

39 Une enquête, menée en 1960, sur le comportement et les motivations des particuliers qui épargnent, indique que le désir d’accéder à la propriété constitue, en effet, le second motif d’épargne après le souci de prévoyance ; in 80 AJ/351, rapport cité. Cette caractéristique incite le gouvernement, dans une perspective de privatisation du financement du logement, à favoriser de nouveau l’accession à la propriété, notamment de maisons individuelles, préférence constante des Français. C’est ainsi qu’est organisée, sur l’initiative du secrétariat d’État au Logement, du 23/09 au 16/11/1966 à Saint-Michel-sur-Orge, une exposition de maisons individuelles, dénommée « Villagexpo ». Ce village de 200 maisons, financées à l’aide de prêts HLM ou spéciaux et destinées ensuite à être habitées, illustre l’évolution de la position du secrétariat d’État au Logement dans le type d’habitat à privilégier. Traditionnellement favorable aux grands ensembles de logements locatifs, ce dernier loue désormais les « vertus créatrices d’épargne de l’accession à la propriété individuelle » (lettre du ministre E. Pisani à son homologue des Finances du 18/07/1966, in AEF Z 12 064), sans doute sensible aux limites que montrent, déjà, sur le plan social, les ensembles. Sur cette évolution, cf. notamment Henri Raymond, Nicole Haumont, Marie-Geneviève Dezès et Antoine Haumont, L’Habitat pavillonnaire, L’Harmattan, Paris, 2001 (1re éd. CRU, 1966).

40 In 80 AJ/392, rapport cité du groupe « Financement » de la Commission de l’habitation, pp. 104-106 et supra, chapitre VI.

41 Idem et 80 AJ/393, note confidentielle du 12/03/1965 sur les problèmes soulevés par le financement de la construction.

42 Cf. AML 771 101/15, rapport n° 250 du Sénat sur le projet de loi adopté par l’Assemblée nationale instituant un régime d’épargne-logement.

43 Notamment par le Conseil économique et social, cf. son rapport du 26/05/1965 sur Les Moyens d’une politique de l’habitat.

44 Cf. AML 770 828/04, notes relatives à la réforme du régime de l’épargne-crédit et AEF B 25 081.

45 Le Crédit foncier est également autorisé à effectuer des opérations d’épargne-logement dans le cadre de la convention intervenue le 07/03/1967 ; in PV du CA du CFF du 14/06/1967, volume n° 729.

46 Ce relèvement résulte de trois procédés : le plafond de chaque compte est porté de 15 000 à 40 000 F (le taux de rémunération reste de 2 % l’an) ; le coefficient de conversion des intérêts acquis par le compte aux intérêts à verser au titre du prêt passe de 1 à 1,5, ce qui permet au bénéficiaire d’obtenir un prêt dont les intérêts représentent une fois et demie ceux qu’il a acquis ; le butoir correspondant au montant maximal de la charge annuelle d’amortissement et d’intérêt double, passant de 6 000 à 12 000 F.

47 Les primes, lorsque les prêts sont consentis par les banques ou les entreprises de crédit différé, sont versées par le Crédit foncier chargé d’assurer, pour le compte de l’État, ce service ; in PV du CA du CFF du 05/01/1966, volume n° 727.

48 Par le décret du 6 août 1960, cf. supra chapitre VI.

49 Ces sociétés dénoncent surtout l’établissement du nouveau coefficient de 1,5 entre les intérêts acquis et les intérêts à verser, qu’elles considèrent comme une dérogation très importante aux règles d’égalité qui leur sont imposées et, par conséquent, comme une concurrence déloyale. Si le déséquilibre financier qui en résulte est atténué, voire évité, par le pourcentage d’épargnants qui renoncent aux possibilités de prêt, il n’en demeure pas moins, pour ces sociétés, qu’il nécessite des crédits de sécurité que la puissance publique peut aisément trouver dans les ressources de l’État ou de la Caisse des dépôts, mais qui sont difficiles à réunir pour le secteur privé. Aussi, bien qu’il existe une différence de nature entre le principe de l’épargne-logement et la technique du crédit différé telle qu’elle est pratiquée, les sociétés redoutent-elles que des modifications ultérieures, encore plus favorables, de la législation établie ne compromettent leur activité. Cela paraît d’autant plus plausible que, du point de vue formel, l’extrême concision de la loi et de l’exposé des motifs qui l’accompagne laisse au gouvernement une importante marge de manœuvre. Mais, dans l’immédiat, ce dernier leur donne des assurances en plafonnant à la fois le montant du prêt et l’annuité maximale de remboursement ; cf. ACFF dossier n° 1 454, lettre citée de J. Sadrin au ministre des Finances du 08/04/1965, et AML, 771 101/15, rapport cité du Sénat sur le projet de loi.

50 In 80 AJ/392, rapport cité du groupe « Financement » de la Commission de l’habitation, p. 104. L’argument de « vente » des comptes, fondé sur le prêt, résulte de la volonté de familiariser les banques avec les prêts immobiliers aux ménages. Par la suite, avec la création du marché hypothécaire et la possibilité d’utiliser les dépôts d’épargne-logement de manière indifférenciée (refinancement d’effets, prêts directs...), le gouvernement, souhaitant avant tout voir se développer les ressources stables à affecter au logement, révise sa stratégie et privilégie la dimension « placement financier » (augmentation de la rémunération des dépôts, acquisition de la prime d’épargne sans condition), en créant les plans d’épargne-logement (décembre 1969). Sur cette évolution, cf. M. Dresch, Le Financement du logement, op. cit., pp. 219-225, et H. Heugas-Darraspen, Le Financement du logement en France, op. cit., pp. 87-95.

51 Idem.

52 In AEF B 25 082, note de M. Thiaville du 01/04/1966.

53 In AML 771 101, note de la direction de la Construction du 09/06/1965 sur le secteur des primes sans prêt. Rappelons que le décret du 07/05/1956 a institué un tarif spécial en faveur des opérations de prêts destinées à la construction de logements primés, soit 2,25 % au lieu de 3 % pour un prêt inférieur à 6 000 F, et 1,50 % au lieu de 2 % pour un prêt compris entre 6 000 et 20 000 F (au-delà de 20 000 F, les tarifs sont ceux de droit commun).

54 In AML, 771 101/20, lettre du ministre des Finances à son homologue de l’Équipement du 28/10/1966.

55 In 80 AJ/393, dossier Épargne-logement, étude du Centre de recherche économique sur l’épargne du 06/12/1968. Notons que, dans le but de concurrencer les banques dans ce domaine, le ministère des Finances autorise, par décret en date du 31/12/1966, les caisses d’épargne, non seulement à faire des prêts d’épargne-logement, mais également à consentir aux déposants, lorsqu’ils reçoivent leur prêt, un prêt complémentaire direct ; sur ce dernier point, cf. infra.

56 Une enquête réalisée en avril-août 1968 à la demande de la Chambre syndicale des banques populaires, auprès de 5 000 titulaires de comptes, montre ainsi que 80 % des sondés ignorent la durée minimale d’épargne et que nombre d’entre eux pensent que les comptes, comme l’épargne-crédit, donnent toujours priorité pour l’octroi de la prime à la construction. Cette méconnaissance semble provenir des banques elles-mêmes, dont la publicité est certes abondante, mais discontinue et mal centrée ; in 80 AJ/393, dossier Épargne-logement, compte rendu du 30/12/1968 sur les problèmes d’épargne-logement.

57 In AEF 1 A 435, rapport d’exécution du Plan pour l’année 1966, p. 17.

58 In rapport du CNC.

59 Cf. AML 850 386/15, note du 12/11/1964 sur la durée et le volume des crédits hypothécaires.

60 Cette décroissance rapide ne se maintient toutefois que pour des durées au plus égales à vingt-cinq ans.

61 Cf. 80 AJ/392, rapport cité du groupe « Financement », pp. 27-32.

62 Le problème de la constitution de l’apport personnel n’est pas développé, la commission, comme le ministère, estimant sans doute que la création des comptes d’épargne-logement constitue une aide efficace.

63 Cf. P. Champion, Le Crédit à moyen terme, op. cit., pp. 44-45.

64 Cf. H. Koch, Histoire de la Banque de France et de la monnaie sous la IVe République, op. cit., pp. 237-238.

65 Cf. rapport cité de M. Lorain, chapitre VI.

66 Cf. PV du CG de la BDF du 16/09/1965.

67 Ainsi, pour un crédit de 70 000 F remboursable en sept fractions égales de 10 000 F, le réescompte ne porte que sur 30 000 F.

68 Taux de l’escompte + 0,25 %.

69 Rapports annuels du CFF, exercices 1957, 1960 et 1965.

70 Autorisation pour les banques de dépôt de recevoir des dépôts à plus de deux ans (décret du 25/01/1966) et suppression de l’autorisation d’ouverture de guichets (10/01/1967), autant de mesures annoncées par V Giscard d’Estaing lors de sa conférence de presse du 23/09/1965 ; cf. sur ce point Fabien Jouan, Les Réformes de l’organisation bancaire en France en 1966-1967, mémoire de maîtrise, M. Margairaz dir., université de Paris-VIII, 1998, et L. Quennouëlle-Corre, thèse citée, p. 552 et suiv.

71 Cf. PV du CA du CFF du 29/09/1965, volume n° 726.

72 Notons aussi que ces effets sont plus rémunérateurs que les effets à court terme et que les établissements bancaires les recherchent tout particulièrement afin de satisfaire le coefficient de trésorerie, fixé à 35 % le 13/01/1966.

73 Cf. rapport de la direction des Assurances au président de la République, année 1966. En 1964, année particulièrement favorable aux investissements en logement en provenance des ménages, cette croissance s’élevait à + 48,3 %.

74 Idem et BIPE, note citée sur le financement de la construction.

75 Cf. PV du CG de la BDF du 03/06/1965 et PV du CA du CFF du 07/04/1965.

76 PV du CG cité du 03/06/1965.

77 PV du CA du CFF du 12/07/1967 et rapport de la direction des Assurances pour 1967.

78 In AEF Z 5769 et ACL DPP 81. En 1967, la production du CIE ne représente que 3,7 % du total des contrats souscrits dans l’année.

79 Respectivement, en francs constants, + 138 % et + 136 % de 1964 à 1967.

80 Celle-ci privilégie nettement la technique mise en œuvre ; cf. Pierre Champion, Le Marché hypothécaire, les Éditions de l’Épargne, Paris, 1968, M. Dresch, Le Financement du logement, op. cit., pp. 181 -200, et Frédérick Schaufelberger, L’Intervention de l’État dans le financement du logement, thèse de droit dirigée par R. Savy, université de Limoges, 1977, pp. 170-205.

81 ACFF, dossier n° 2 005 sur la création du marché hypothécaire, rapport à M. le Ministre de la Construction par Gabriel Benet remis le 14/12/1964, 23 p. + annexes.

82 Cf. supra, chapitre I.

83 ACDE, dossier DGEN, PV du comité financier, 20e réunion du 10/06/1943.

84 Idem.

85 AML 771 101/19-20, ces deux cartons renferment l’ensemble des comptes rendus de réunions du groupe de travail, ainsi que les rapports préliminaires effectués sur le sujet. Composé de MM. Macé, Vallet (Construction), Cansot, Dupont (DGI et Trésor), Lerouge (CGP), Fouan (conseiller d’État), Chazel (CDC), Gaudrat (CFF), Lorenceau (ICP), Durand (BPPB), Mathély, Besse (Cie bancaire) et Lecubier (L. Dreyfus), la présidence du groupe de travail est confiée à Me Picard, notaire.

86 AML 771 101/19, groupe d’étude du marché hypothécaire 1re réunion du 07/11/1961.

87 Idem, rapport de la mission d’étude sur le fonctionnement du crédit hypothécaire à la construction en Allemagne de l’Ouest, du 06/05/1963, 6 p.

88 AML 771 101/20, « Le crédit hypothécaire aux États-Unis », annexe 2 de la réunion du 30/11/1961.

89 AML 771 101/19, rapport du groupe d’étude du marché hypothécaire de juin 1962, 12 p., p. 5 et suiv.

90 AML 771 101/20, rapport de Maurice Polti, JO du 28/07/1964.

91 Le groupe de travail, présidé par G. Benet, est composé de MM. Aaron (FNCP), Alphan-déry (SEFFICO-ICP), Aubert, Aublanc, Commagnac, Grégoire, Macé, Revillon, Vallet, Vallon (Construction), Delamare (SEFFICO), Dumas (BHE), Gaudrat (CFF), Picard (notaire), Riboud (pétrochimie) et Richard (Union).

92 ACFF, dossier 2 005, rapport Benet cité. Sur 36 milliards de francs, 28 milliards environ, soit près de 80 %, correspondent à des prêts consacrés à des opérations sur immeubles.

93 Rapport Benet cité et Michel Rusquet, Le Marché du crédit hypothécaire en Allemagne fédérale, les Éditions de l’Épargne, Paris, 1968, p. 116 et suiv.

94 En 1914, les prêts fonciers ordinaires du CFF représentaient 20 % de la dette hypothécaire ; cf. supra chapitre I.

95 Rapport Benet cité, pp. 3-4.

96 Idem, p. 15, et Leca (D.), Réflexions sur la politique immobilière des compagnies nationales d’assurance, rapport cité du 09/06/1964, in AML 850 386/15.

97 Pour une créance de 20 000 F, ce coût est de 200 à 250 F.

98 Les grosses sont des copies d’hypothèques rédigées par les notaires et ayant force exécutoire.

99 La cession nécessite un acte notarié et doit être faite par les voies du Code civil (art. 1690). Le cessionnaire doit la signifier au débiteur et, en outre, la faire inscrire à la Conservation des hypothèques.

100 Cf. rapport Benet, p. 17, et Polti, p. 662.

101 Cf. supra, chapitre IV.

102 La décision n° 417 248 du CNC, en date du 26/10/1956, interdit aux banques et aux établissements financiers « de céder ou de mettre en pension des effets à des personnes ou à des entreprises ne présentant pas la qualité de banques ou d’établissements financiers habilités à traiter des opérations sur effets ». Cette décision a pour conséquence d’éliminer le recours à l’épargne des particuliers et à l’épargne institutionnelle. Une dérogation est toutefois admise par la décision n° 442 273 du 04/12/1958 afin de permettre aux seuls établissements financiers habilités à traiter des opérations de crédit immobilier de céder des effets aux « sociétés ou organismes d’assurance, de capitalisation, de réassurance, de prévoyance et de retraite ». L’extension de cette possibilité aux banques n’est acquise que tardivement, par la décision du 28/01/1965 ; in AML 850 386/15, note épargne et construction de janvier 1964, et ACFF, dossier n° 1 454.

103 Pour ne prendre le cas que du crédit notarial, les prêts n’excèdent pas trois ans et sont consentis à des taux moyens de 10 à 12 %. Ils représentent 10 % des prêts consentis en 1960 et 6 % de la dette hypothécaire immobilière en 1963 ; cf. sur ce point l’enquête menée en 1960 par la Banque de France auprès des notaires, in rapport Polti du 28/07/1964.

104 Cf. sur ce point les rapports Polti et Sadrin cités.

105 Cf. AML 771 101/20, note citée du 30/11/1961.

106 Ou interchangeabilité.

107 Cette abrogation s’est faite sous la pression des avoués, dont le concours n’était pas jusque-là indispensable, et sous la crainte que ces réalisations rapides ne dilapident la fortune immobilière et foncière de débiteurs négligents ou mal informés ; in AML 770 101/20.

108 CNCA notamment, cf. supra chapitre IV.

109 Rapport cité, pp. 18-19.

110 Idem, p. 10.

111 Cela se vérifie notamment par la volonté ministérielle de modifier les règles de placements immobiliers des compagnies d’assurances dès 1964 ; sur ce point cf. infra.

112 J. Sadrin préconise, d’une part, une révision du statut de l’hypothèque afin de garantir sa valeur, faciliter sa matérialisation, sa réalisation et la fluidité des effets, d’autre part, dans la mesure où il serait vain d’élaborer une technique si dans le même temps des moyens de financement supplémentaires n’étaient pas dégagés, une modification des règles de placement des compagnies d’assurances afin d’alimenter le marché parallèlement à l’utilisation des dépôts bancaires ; cf. rapport cité.

113 AML 770 828/04, note sur le marché hypothécaire du 07/04/1965.

114 Idem.

115 Cette opposition des établissements prêteurs impliqués dans le financement du logement est vertement dénoncée par le CGP dans une note confidentielle du 12/03/1965 : « Toute initiative tendant à modifier les équilibres existants se heurte à une coalition des éléments nantis, lesquels entendent maintenir leurs rentes de situation et n’éprouvent ni le besoin, ni le désir, de porter atteinte à l’état des choses qui leur garantit une prospérité sans histoires », in 80 AJ/393.

116 Idem.

117 René Montjoie, ingénieur en chef des mines, est conseiller technique (affaires économiques) au cabinet du Premier ministre.

118 AML 770 101/21, PV du secrétariat général du gouvernement du 07/05/1965.

119 AML 771 101/21, compte rendu de la réunion interministérielle du 09/09/1965.

120 Idem (observations présentées par la DGI sur l’organisation du marché hypothécaire).

121 Idem.

122 Idem, compte rendu du Comité restreint sur le marché hypothécaire du 26/10/1965.

123 Il s’agit d’un projet réalisé à la fin de l’année 1965 par la société SEFFICO (Société française de financement de la copropriété), dirigée par C. Alphandéry, dont 1TCP, présidée par A. Weil, est fondatrice. Sur l’initiative de ce groupe, une association d’établissements financiers et de compagnies d’assurances garantit à concurrence de 20 millions de francs le mécanisme suivant : SEFFICO consent à des particuliers des prêts hypothécaires d’une durée de quinze ou vingt ans à 9 % l’an, hors assurances. Ces prêts sont alimentés par un relais de grosses hypothécaires à cinq ans, remboursées chaque année pour le cinquième de la fraction non renouvelable à l’échéance. Pendant une période, ces grosses sont achetées uniquement par des établissements financiers ou des compagnies d’assurances auxquels l’association garantit le rachat à chaque échéance de cinq ans. Puis, une fois que le système a fait ses preuves, il est prévu d’introduire ces grosses dans le public ; cf. AML 770 101/21, ICP, Modalités de réalisation d’une expérience de crédit hypothécaire à 15 ou 20 ans, mars et septembre 1965, et ACFF dossier n° 2 005, note de G. Eldin pour le ministre des Finances, du 19/10/1965.

124 Cf. S. Berstein, La France de l’expansion, t. 1, La République gaullienne, op. cit., pp. 288-292. Notons que VGE préfère quitter le gouvernement plutôt que d’accepter le ministère de l’Équipement, qui lui est proposé, mais qu’il juge « indigne de lui », in S. Berstein, op. cit., p. 288.

125 Le marché hypothécaire ne constitue qu’un exemple des divergences doctrinales entre les deux hommes, le plus connu étant celui des finances publiques ; cf. le témoignage de M. Debré, in Mémoires, t. 4, Gouverner autrement, op. cit., pp. 67-68, et L. Quennouëlle-Corre, thèse citée, pp. 551-552.

126 AML 771 101/21, note de M. Point du 13/05/1966.

127 Les relations, anciennes et amicales, entre M. Debré et G. Pompidou sont très bonnes, ce qui laisse une grande latitude d’action au ministre des Finances ; cf. M. Debré, Mémoires, t. 4, op. cit., pp. 63-66.

128 AML 771 101/21, note citée de M. Point du 13/05/1966.

129 Si les sources consultées attestent ce désir de freiner la mise en place du marché, elles sont en revanche muettes sur les motifs ; cf. AML 771 101/21, note de R. Lion (conseiller technique d’E. Pisani) du 13/07/1966 sur l’état d’avancement des travaux relatifs à la mise en place du marché hypothécaire.

130 Lors de son étude sur le financement des investissements, le comité Lorain se prononce déjà en faveur d’un aménagement des règles de placement des sociétés d’assurances afin de favoriser les financements conformes à l’intérêt général (il envisage ainsi l’admission en première catégorie, pour la représentation des réserves techniques, des obligations industrielles à concurrence d’une fraction de leur valeur réglementaire). Cet avis est partagé par V. Giscard d’Estaing qui, lors d’une déclaration à l’Assemblée nationale, plaide pour « l’assouplissement des règles quelque peu vieillottes et dépassées, [afin] que les compagnies d’assurances puissent participer plus activement au financement de notre économie, comme cela se passe dans les grandes nations modernes », discours qu’il renouvelle, par ailleurs, lors de sa conférence de presse-programme du 22 septembre 1965 ; cf. rapport Lorain cité, chapitre IV et 80 AJ/351, rapport de M. Malinski sur la place des assurances dans la formation de l’épargne, du 10/03/1965, dans le cadre des travaux de la Commission de l’économie du Ve Plan.

131 Cf. Jérôme Cornu, « L’essor de l’assurance-vie », et André Straus, « L’État, l’économie et l’assurance pendant les Trente Glorieuses », in Risques, n° 25, janvier-mars 1996, pp. 87-91 et pp. 37-48.

132 Incendie, accidents et risques divers ; cf. supra chapitre I.

133 Elles peuvent acheter ou construire des immeubles en propriété directe ou en société immobilière, souscrire ou acheter des actions des SII, accorder des prêts hypothécaires, des prêts aux organismes d’HLM, souscrire ou acheter des obligations du Crédit foncier, etc.

134 Excepté sur dérogation de la direction des Assurances, cf. infra.

135 Cf. rapport Polti cité du 28/07/1964, p. 39.

136 Cf. supra, chapitre I.

137 AEF B 40 557, note de la direction des Assurances concernant une réforme éventuelle de la réglementation relative aux placements des sociétés d’assurance.

138 AEF B 40 167, dossier « Élaboration du décret n° 66 915 du 08/12/1966 concernant la réglementation des placements des sociétés d’assurance ». Les dossiers attestent de la préparation de la réforme du régime des placements immobiliers dès V Giscard d’Estaing. Un premier projet est ainsi refusé par ce dernier faute d’une modification plus complète et plus importante de la réglementation. Si les deux points cités sont les seuls à l’actif de VGE, c’est bien ce dernier qui initie la révision d’ensemble. Nous rejoignons donc le point de vue exprimé par L. Quennouëlle-Corre sur la part de responsabilité qui revient à VGE sur la gestation des réformes économiques et financières, Debré y attachant son nom ; cf. La Direction du Trésor..., op. cit., p. 541 et suiv.

139 Pour J. Sadrin, « dans l’immédiat, les ressources des compagnies d’assurances sont à la base de toute évolution, encore faut-il que la réglementation de ces sociétés leur permette cette action » ; in ACFF n° 1 454, note au ministre du 08/04/1965. Cf. également le rapport du 20/07/1964, p. 11 et l’étude préliminaire réalisée dans le cadre de la commission par P. Ogliati sur les compagnies d’assurances et les prêts hypothécaires. Pour le Plan, cf. le rapport cité de M. Malinski sur La Place des assurances dans la formation de l’épargne au cours du Ve Plan, du 10/03/1965, effectué dans le cadre des travaux du groupe « Épargne et financement ».

140 Lors de l’examen du rapport Malinski, M. Pérouse ne cesse de répéter que le développement des prêts hypothécaires dans les placements des compagnies ne doit pas entraîner une diminution des concours apportés par celles-ci à d’autres secteurs ; in 80 AJ/352, compte rendu de la réunion du 10/03/1965.

141 AEF B 40 557, note relative à différents problèmes concernant les placements et les investissements des sociétés d’assurances, du 17/02/1964. M. Poniatowski, faisant siennes les suggestions du comité Lorain, expose dès septembre 1963 la politique des placements qu’il entend voir suivre par la direction. C’est ainsi qu’en matière de placements immobiliers, il demande à l’Inspection générale des finances une enquête sur la gestion du portefeuille immobilier des compagnies nationalisées afin de déterminer les actions à mener pour voir celui-ci s’accroître.

142 AEF B 40 553, note sur une dérogation aux règles applicables en matière de prêts hypothécaires, du 29/07/1966. Le Trésor y dénonce la collusion entre la direction des Assurances et le Conseil national des assurances, qui rend, dès juin 1966, un avis favorable à la réforme des placements immobiliers.

143 Rapport de la direction des Assurances pour l’année 1965, p. 15 et suiv. Ajoutons que la limitation du montant du prêt à 50 % de la valeur du gage est également supprimée. Enfin, pour encourager le développement des polices et contrats de capitalisation et d’épargne, la loi de finances pour 1966 supprime le droit de timbre qui leur était applicable.

144 AML 770 101/21, note de R. Lion sur l’état d’avancement des travaux relatifs à la mise en place du marché hypothécaire.

145 Idem, et M. Debré, Mémoires, t. 4, op. cit., p. 105. Sur le « tandem » M. Debré et J.-Y. Haberer, cf. Laure Quennouëlle-Corre, thèse citée, pp. 549-550.

146 Les conditions sont alignées sur celles des prêts ordinaires du Crédit foncier. Les prêts, accordés pour une durée maximale de quinze ans, le sont à des taux variant de 7,6 % à 8,1 % (en fonction de la durée) et pour un montant maximum de 60 000 F (outre ce plafond, le prêt complémentaire ne peut dépasser le double du prêt d’épargne-logement) ; in AEF 1 A 435, note du cabinet de ministre sur le logement du 28/04/1967.

147 En 1966, cet excédent est de l’ordre de 1 milliard de francs.

148 AEF 1 A 435, note citée du cabinet de ministre sur le logement du 28/04/1967.

149 In PV du CA du CFF du 21/09/1966, volume n° 728.

150 Parmi les émetteurs, le schéma de fonctionnement distingue les banques et établissements financiers admis de plein droit à émettre des effets éligibles au marché (inscrits sur une liste dite A), et les banques et établissements financiers habilités (liste B) à avaliser les effets émis par les autres organismes non inscrits sur la liste A, le critère de distinction entre les organismes des deux listes se fondant sur le montant des fonds propres (officieux, ce critère fixe à 10 millions de francs le montant du capital social nécessaire pour figurer sur la liste A et à 20 millions pour la liste B. Ces listes, qui comportent respectivement 87 et 41 noms en septembre 1966 (cf. annexe 12), sont amenées à être révisées périodiquement pour tenir compte de l’évolution de la situation financière des établissements ayant vocation au marché hypothécaire). Les établissements habilités à acquérir les effets émis à titre de placements regroupent, eux, outre les banques et établissements financiers, l’ensemble des compagnies d’assurances et des caisses de retraite, les sociétés d’investissement, et, du côté des investisseurs publics ou semi-publics, la Caisse nationale de crédit agricole, la Caisse centrale des banques populaires, la Caisse des dépôts et consignations, ainsi que le Crédit foncier ; in ACFF, dossier n° 2 005.

151 L’établissement prêteur désireux de mobiliser tout ou partie de ses créances doit émettre distinctement un billet à ordre en représentation du capital et des billets au porteur représentatifs des intérêts, suivant un modèle uniforme établi par le Crédit foncier (tout effet circulant sur le marché doit comporter, en vertu d’une mention obligatoirement inscrite à son verso, l’engagement de l’établissement émetteur : de détenir à chaque instant pendant la durée de l’effet et pour un montant au moins égal à celui-ci un volume de créances hypothécaires non échues, à ordre ou représentées par des billets à ordre, résultant des prêts consentis par lui ; de se soumettre à tout moment au contrôle du porteur de l’effet pour permettre à celui-ci de s’assurer de la réalité des engagements mentionnés sur l’effet ; à toute réquisition du porteur de l’effet, de transférer à celui-ci la propriété d’un montant de créances hypothécaires égal à celui de l’effet). Les opérations de cessions interviennent alors, comme sur le marché monétaire, soit sous forme de ventes fermes, soit sous forme de pensions pour des durées librement débattues entre les parties (toutefois, le CNC impose, en application de la décision du 09/11/1966, une durée des pensions qui ne doit pas être inférieure à deux mois). D’autre part, il faut souligner que seul le prêteur originaire, à l’exclusion des cessionnaires ou endossataires ultérieurs, est garant des effets émis. Cette exclusion est inspirée par la volonté du ministre des Finances d’inciter les investisseurs à se porter acquéreurs de tels billets dont la détention représente un simple placement de capitaux n’entraînant pour le porteur aucune obligation en cas de revente ultérieure ; in PV du CA du CFF du 21/09/1966.

152 La négociation des effets n’implique, en effet, l’intervention d’aucun intermédiaire obligé, même si les courtiers de banques et les maisons de réescompte sont plus spécialement compétents pour jouer ce rôle.

153 In PV du CA du CFF du 21/09/1966.

154 Pour mener à bien ces interventions, la loi de finances rectificative pour 1966 dote le Crédit foncier d’un crédit de 100 millions de francs, prélevé sur le montant de l’emprunt national d’équipement, auquel il est prévu d’ajouter, le cas échéant, un crédit de 50 millions de francs alimenté par les fonds propres de l’institution et par le fonds de garantie des prêts spéciaux à la construction ; in PV du CA du CFF du 15/03/1967.

155 Commission de contrôle des banques et direction des Assurances.

156 Outre l’acquisition et la construction, les crédits peuvent porter sur des travaux d’entretien ou d’amélioration nécessitant des dépenses importantes.

157 Ordonnance n° 67 839 du 28/09/1967. Celle-ci supprime également la dualité qui existait antérieurement entre le régime de droit commun (péremption décennale de l’inscription hypothécaire) et le régime spécial dont bénéficiait le Crédit foncier et d’autres établissements de crédit (inscriptions dispensées de renouvellement pendant trente-cinq ans) ; in PV du CA du CFF du 28/ 09/1967, volume n° 729. Notons également que, pour alléger les frais, la perception des droits d’enregistrement et de la taxe de publicité foncière est désormais confiée au conservateur des hypothèques, et non plus à l’Enregistrement.

158 In PV du CA du CFF du 21/09/1966 et AML 770 101/21, note citée du 13/07/1966. Notons, en ce qui concerne la situation des sociétés de crédit différé au regard du marché hypothécaire, que la loi du 24/03/1952 fondant les opérations du crédit différé sur l’épargne préalable, le refinancement de ces créances sur le marché est exclu. Les sociétés n’ont d’ailleurs pas reçu l’agrément du CFF pour émettre des effets mobilisables. En revanche, les crédits d’anticipation consentis par les banques et établissements financiers, même lorsqu’ils sont jumelés avec un contrat de crédit différé, s’analysant comme des prêts bancaires immobiliers faits aux risques et périls de l’établissement prêteur, peuvent, en conséquence, donner lieu à l’émission d’effets représentatifs de créances hypothécaires éligibles dès qu’ils satisfont aux conditions énumérées ; in ACFF, dossier n° 1 454, lettre des Finances au CFF du 07/11/1966.

159 Notons qu’à l’origine le taux maximal applicable aux prêts éligibles est qualifié de « taux effectif global ». La loi sur l’usure et les prêts d’argent du 28/12/1966 apportant une nouvelle définition de ce taux, les règles applicables aux prêts éligibles ne font plus état que de l’expression « taux effectif ». Ce dernier est calculé en prenant en considération toutes les sommes – autres que celles afférentes à l’amortissement du capital – que les prêteurs sont amenés à recevoir à quelque titre que ce soit pour leur propre compte (intérêts, frais de constitution de dossier...) ou pour le compte de tiers (cotisations d’assurance décès et invalidité, par exemple), soit au titre de perceptions uniques, soit au titre de perceptions périodiques. Le « taux effectif global » est obtenu, lui, en majorant le « taux effectif », entendu au sens du marché hypothécaire, des frais d’actes notariés et de constitution d’hypothèque. La loi prescrit sa mention obligatoire dans tout contrat de prêt ; cf., sur ce point, P. Champion, Le Marché hypothécaire, Éditions de l’Épargne, Paris, 1966, pp. 38-39.

160 In PV du CA du CFF du 21/09/1966. Cette marge est ramenée en juillet 1967 à 2 points 1/2.

161 Cette règle est conçue pour permettre une sorte d’échelle mobile tenant compte d’une tension éventuelle des taux d’échange des effets de mobilisation et afin de permettre aux prêteurs de conserver en toute hypothèse une marge suffisamment rémunératrice. Aussi cette marge est-elle également réduite, en juillet 1967, de 3 points à 2 points 1/4.

162 Cette éventualité, soulevée par le rapport Benet (cf. supra), est réfutée par les Finances.

163 Commentaire manuscrit de P. de Vogüé, in AEF B 40 553, dossier marché hypothécaire, à propos de la lettre type adressée aux compagnies d’assurances, le 23/09/1966 (le même document existe à l’attention des banques) ; in ACFF dossier n° 2 0005.

164 In PV du CA du CFF du 15/03/1967, volume n° 728.

165 Cf. supra.

166 Dès l’instauration du marché, des mesures fiscales sont en effet adoptées pour faciliter son essor. Ainsi, une solution administrative en date du 19 septembre 1966 décide que les effets représentatifs de créances hypothécaires n’étant ni des obligations, ni des bons de caisse, les intérêts dont ils sont productifs sont dispensés de la retenue à la source. Leur montant brut est, dès lors, à comprendre dans le bénéfice à retenir pour le calcul de 1TRPP ou de l’impôt sur les sociétés. De même, la dispense de déclaration des intérêts payés, déjà en vigueur lorsque ceux-ci sont payés à des banques ou établissements financiers, est étendue aux intérêts payés aux entreprises d’assurances, de réassurances, de capitalisation et d’épargne. En revanche, il faut attendre la loi de finances pour 1967 pour que les intérêts des créances mobilisables par voie de création d’effets susceptibles d’être acquis par le Crédit foncier soient exonérés des taxes sur le chiffre d’affaires, l’application de cette décision étant fixée au 1er février 1967 ; cf. ACFF, dossier n° 2 005, note « Organisation du marché hypothécaire : dispositions fiscales », du CFF, de septembre 1966, et P. Champion, Le Marché hypothécaire, op. cit., p. 51.

167 Les taux de transaction, en septembre 1967, s’établissent ainsi à 6 % pour des effets d’une durée de deux et trois ans et à 6 5/8 % pour des effets d’une durée de dix ans.

168 . Cf. CGP – Comité du financement, rapport sur le crédit hypothécaire de Pierre Ledoux, nov. 1970, pp. 8-9, et B. Diguet, La Contribution du crédit hypothécaire au financement du logement, thèse d’inspection de la BDF, juilllet 1972, p. 31.

169 À titre indicatif, l’encours des billets de mobilisation de créances hypothécaires acquis par les compagnies s’élève au 31/12/1968 (ce chiffre n’a pas été retrouvé pour 1967), à 85 millions de francs, soit moins de 5 % des billets émis ; in ACFF dossier n° 2 005, note sur les problèmes soulevés par l’alimentation et la régulation du marché hypothécaire, du 30/09/1970.

170 Rapport de la direction des Assurances pour l’année 1967, p. 63.

171 AEF Z 12 064, lettre d’E. Pisani à son homologue des Finances du 18/07/1966.

172 Ces prêts, possibles pour les PSI, sont consolidables alors que les PSD ne le sont pas.

173 AML 770 101/15, note sur la réforme du mode de garantie des PSC, 1965.

174 AEF Z 12 064, lettre citée d’E. Pisani du 18/07/1966.

175 AEF 1 A 235, CGP, Bilan de la première année d’exécution du Ve Plan, p. 6.

176 Remarquons qu’en ce qui concerne les avances de démarrage, instituées en 1953 et supprimées en 1957, elles sont rétablies, pour faciliter l’ouverture de nouveaux chantiers, dès l’été 1966. Comme précédemment, elles peuvent atteindre 25 % du montant du crédit spécial et s’imputent, le moment venu, sur les acomptes ultérieurs liés à l’état du chantier. Lorsqu’elles sont accordées conjointement avec les avances de préfinancement, le quantum de ces dernières est porté à 66,25 % du montant des PSI (et même 85 % lorsqu’il s’agit d’ensembles locatifs de plus de 300 logements), contre 55 % auparavant ; in rapport annuel du CFF pour 1966 et PV du CA du 27/07/1966.

177 Idem, compte rendu de la réunion du 19/12/1966 à laquelle participent, outre le Trésor, la Construction, le CDE, le Crédit lyonnais, la Société générale, la BNP, l’UCB, l’Union des mines-La Hénin, la Banque de construction des travaux publics et le Crédit populaire.

178 Idem, note de M. Pérouse à A. Boissard, du 29/07/1966.

179 Idem, lettre de M. Debré à E. Pisani, du 02/11/1966.

180 Cf. M. Dresch, Le Financement du logement, op. cit. et supra.

181 In rapport annuel du CFF pour 1967, pp. 16-17.

182 Cette mesure apparaît d’autant plus opportune que, contrairement à ce qui était initialement envisagé, les PSD sont essentiellement sollicités (à 70 % en 1968) pour des maisons individuelles et non pour des immeubles collectifs. Notons également qu’un second décret pris le même jour permet d’appliquer aux crédits relais conjugués avec des prêts différés les dispositions prévoyant que, en cas de mutation de propriété d’un immeuble affecté à la sûreté d’un prêt spécial, la dette est transférée légalement et automatiquement de la tête du vendeur sur celle de l’acquéreur. De même, un arrêt interministériel du 21 juillet 1967 étend au secteur différé le bénéfice des prêts complémentaires aux fonctionnaires. Il ne s’agit plus alors de crédits consolidables, comme sous le régime des PSI, mais de prêts à long terme consentis directement par le Crédit foncier et réalisables après l’achèvement des logements.

183 La principale différence avec le régime général porte sur l’exigence d’un bail d’une durée de trois ans alors que, dans le régime général, le prix du loyer, la durée et la forme du bail sont librement débattus entre bailleur et preneur (en outre, les reventes de logements ou les cessions de parts sociales peuvent intervenir à tout moment, sans impliquer la caducité de la promesse de prêt ni l’exigibilité du prêt si ce dernier a été réalisé).

184 Ce qui aligne ces derniers sur les PSI, les prêts du régime général demeurant d’un montant forfaitaire légèrement inférieur (10 %).

185 Cf. supra, graphique 7.

186 Rappelons que ce dernier doit financer directement sur ses ressources à long terme, non seulement les PSD – dont le montant des promesses triple en un an pour atteindre 747 millions de francs – et les prêts familiaux (364 millions de francs), mais aussi une partie des consolidations (2,87 milliards de francs), sans compter, aux termes de la convention du 3 mars 1964, le retrait des effets à moyen terme construction (600 millions pour 1967 et 1968) ; cf. supra, chapitre VII.

187 Cf. PV du CA du CFF du 07/12/1966, volume n° 728.

188 Les bons ainsi émis ont une valeur nominale assez élevée (1 million de francs) et une durée de sept ans, le remboursement devant intervenir en totalité à la fin de la 7e année. Leur taux de fonctionnement est déterminé lors de séances d’adjudications réalisées dans le cadre du marché monétaire, par l’intermédiaire des maisons d’escompte ou des courtiers de banque. Ils ne sont pas matériellement créés, mais inscrits à des comptes courants tenus par la Banque de France. Ils peuvent faire l’objet de pensions et de cessions entre les organismes admis à les détenir (banques et établissements financiers, les compagnies d’assurances étant exclues) au moyen d’un simple virement affectant les comptes courants. Au point de vue fiscal, ces bons n’ayant ni le caractère de bons de caisse, ni celui d’obligations négociables, leurs intérêts ne sont pas assujettis à la retenue à la source ; in PV du CA du CFF du 07/12/1966, volume n° 728.

189 AEF Z 12 064, note de M. Pérouse du 02/05/1967.

190 Idem, lettre de M. Debré à M. Pérouse, du 09/05/1967.

191 Idem. Institué par le décret n° 67-27 du 09/01/1967, le système des réserves obligatoires vise à améliorer le contrôle jusque-là exercé par le coefficient de trésorerie dans le sens de la « neutralité » : en substituant un dépôt à la Banque de France à une gamme d’emplois obligatoires, le nouveau système tend ainsi à introduire plus de liberté dans la gestion des banques ; et dans celui de l’efficacité, l’absence de rémunération des dépôts à la Banque centrale permettant d’exercer, par des variations très faibles du taux des réserves, une forte contrainte sur les banques par le biais de leurs comptes d’exploitation. Sur les conditions de l’instauration de ce système et de l’initiative prises en ce sens par M. Debré, cf. L. Quennouëlle-Corre, thèse citée pp. 558-559.

192 Dans le projet qu’il fait parvenir à M. Debré, M. Pérouse n’hésite pas ainsi à rappeler les dispositions qu’il considère comme intangibles, dans la mesure où elles « découlent directement des décisions prises au cours d’un conseil restreint tenu à l’Élysée le 20 décembre 1963 », pour conclure sur ce qui s’apparente à une mise en garde : « Toute modification de cette convention, qui constitue un des fondements essentiels de la politique tendant à assurer l’assainissement de nos mécanismes financiers et à définir les conditions dans lesquelles doit fonctionner de manière durable notre système monétaire, risque de comporter des inconvénients psychologiques qui débordent de loin les effets purement mécaniques d’une telle modification » (in AEF Z 12 064, note de M. Pérouse en réponse à la lettre de M. Debré en date du 09/05/1967). Le directeur se garde toutefois de revenir sur les motifs invoqués par le ministre, dont le premier – les délais constatés pour la mise en place des relais et notamment des prêts bancaires à long terme – risquerait sans doute, en retour, de provoquer le rappel de la résistance menée sur ce point par le Trésor.

193 Cf. PV du CA du CFF du 23/08/1967, volume n° 729.

194 436 000 logements lancés en 1967, contre 445 000 deux ans auparavant.

195 ACFF, répartition des logements en fonction de la CSP des emprunteurs pour l’année 1968 ; cf. annexe 8.

Table des illustrations

Titre Tableau 34. Placements des sociétés d’assurances au 31/12/1964 (montant en millions de francs).
Légende Source : rapport de la direction des Assurances pour 1964.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1775/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 396k
Titre Tableau 35. Placements en valeurs mobilières des compagnies d’assurances au 31/12/1963 (montant en milliers de francs)
Légende Source : rapport de la direction des Assurances pour 1964.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1775/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 512k
Titre Graphique 14. Créances éligibles au marché hypothécaire en 1967
Légende Source : P. Champion, Le Marché hypothécaire, op. cit..
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1775/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 472k
Titre Tableau 36. Évolution du « taux effectif » maximum des prêts éligibles au marché hypothécaire (en %), 1966-1967
Légende Source : CGP – Comité du financement, rapport préliminaire de P. Ledoux sur le crédit hypothécaire, 1970.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1775/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 184k
Titre Graphique 15. Position respective des établissements prêteurs, au 31/12/1967, d’après le montant de leur encours de créances déclaré à la Banque de France
Légende Source : CGP, rapport cité de P. Ledoux, 1970.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1775/img-5.jpg
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Titre Tableau 37. Proportion d’effets de mobilisation détenus par les différents organismes acquéreurs sur le marché hypothécaire, 1967 (en %)
Légende Source : Rapport cité de P. Ledoux, p. 15.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1775/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 160k
Titre Tableau 38. Évolution du système des primes et prêts spéciaux à la construction, 1950-1967
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1775/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 808k
Légende Source : ACFF.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1775/img-8.jpg
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© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2003

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