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L’invention du logement aidé en France

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Sabine Effosse

Troisième partie. La réforme du secteur aidé, 1963-1967

Chapitre VII. Plafonnement d’un secteur aidé devenu social et conditions d’émergence de mécanismes privés de financement du logement, 1963-1964

Texte intégral

1Alors que l’actualité de la crise du logement semblait quelque peu atténuée au cours des premières années de la Ve République, les résultats du recensement de 1962 et, surtout, l’arrivée massive des rapatriés d’Algérie font resurgir la question avec acuité.

2Malgré le vif effort de construction mené depuis 1953 – le parc de logements passe de 14,4 millions en 1954 à 16,4 en 1962 –, les besoins demeurent immenses.

  • 1 INSEE, Annuaire rétrospectif de la France, séries longues 1946-1988, Paris, 1990, pp. 164-165, et G (...)

3Le recensement fait apparaître la persistance du surpeuplement – 24,1 % des logements sont concernés –, de la vétusté et de l’inconfort1. Ainsi, 21 % des logements n’ont pas l’eau courante, 60 % de W.-C. intérieurs, 70 % de douche ou de baignoire, et 80 % de chauffage central. Si cette absence de confort est surtout le fait des logements ruraux, le surpeuplement caractérise les grandes agglomérations de plus de 100 000 habitants, principales bénéficiaires de l’accélération de l’urbanisation (la population urbaine passe de 53,2 % à 61,6 % de 1946 à 1962). La région parisienne compte ainsi 3 millions de mal-logés, soit plus du tiers de ses habitants. Encore cet état des lieux intègre-t-il peu le retour des Français d’Algérie. Aussi l’effort de construction supplémentaire qu’implique leur arrivée rapide précipite-t-il l’examen d’une réforme des aides publiques et, plus généralement, de l’ensemble du financement du logement.

  • 2 AEF B 51 114, lettre du Premier ministre à J. Maziol du 25/09/1961.
  • 3 AEF B 51 158, rapport de J. Lerouge sur l’exécution du plan en 1962 et sur les perspectives pour 19 (...)
  • 4 80 AJ/221, note de G. Breuillac à P. Massé, en date du 21/01/1963, sur le financement de la constru (...)
  • 5 Cette part du budget familial n’est encore que de 5,1 % en 1960.

4Tardivement converti à la nécessité d’accroître le rythme des mises en chantier – fin septembre 1961, M. Debré refuse au ministre de la Construction le déblocage de crédits supplémentaires, arguant que « présentement, la sagesse convient d’en demeurer là2 » –, le gouvernement, désormais dirigé par G. Pompidou, use dans un premier temps de programmes spéciaux de relogement (5 000 Logécos locatifs, dont 3 000 en région parisienne sont ainsi programmés en août 1962)3. Puis, afin d’encourager l’unité du marché du logement, il décide d’augmenter les lancements dans le cadre général des prévisions de construction. Ce supplément est cependant subordonné à la révision des modalités de financement de la construction aidée4. Intégrant l’expansion de l’économie et la hausse des revenus, l’État entend en effet amener tous les ménages à consacrer une part normale de leurs ressources à leur loyer, afin de maintenir un niveau d’aide supportable pour le Trésor5. Dans cette perspective, la réforme du secteur aidé doit aller dans le sens d’une accentuation de son caractère social. Ce critère devient d’autant plus prégnant, lors des discussions de cette réforme au cours de l’année 1963, que la situation économique et financière évolue.

  • 6 Cf. A. Prate, « La rechute de 1963 et le plan de stabilisation », art. cité, et Les Batailles écono (...)

5Le succès du plan Pinay-Rueff en matière d’expansion de l’économie, mais aussi les lacunes y afférentes, nées des résistances rencontrées dans le domaine du crédit, font que les tensions inflationnistes réapparaissent dès 1962, pour s’accentuer en 19636. La hausse rapide des salaires – le SMIG est notamment relevé deux fois, en juin et novembre 1962 –, la création monétaire excessive (+ 23 % en 1962), la dégradation des finances publiques – le déficit budgétaire atteint 6 milliards de francs en 1962 et 8,2 milliards en 1963 – et le supplément de demande lié aux rapatriements provoquent ainsi un dérapage des prix. Ces derniers augmentent de 4,8 % en 1963, dont 1 % pour les seuls mois de juillet et août, contre 2,5 % en 1961.

  • 7 Cf. Charles de Gaulle, Mémoires d’espoir, tome 2, L’Effort, Paris, Plon, 1971, pp. 202-214, et Jean (...)

6Alerté par ses conseillers, au premier rang desquels l’on compte J. Rueff et J.-M. Lévêque, le général de Gaulle entend ne pas remettre en cause le bénéfice des mesures de décembre 1958 à un moment où l’accélération du processus de construction du Marché commun implique l’accroissement de la capacité concurrentielle de l’économie française7. Il presse son ministre des Finances, Valéry Giscard d’Estaing, d’instaurer un plan destiné à mettre fin à ces tensions monétaires et à rétablir l’équilibre budgétaire. Annoncé en septembre, ce plan dit de stabilisation est complété en novembre, à la demande expresse du Général, par un ensemble de mesures tendant à réformer les circuits d’alimentation du Trésor dans le but de restaurer les mécanismes « naturels » du marché. L’aspect essentiel de la pensée rueffienne, évacué en 1958, est ainsi entériné par les plus hautes sphères de l’État.

7C’est donc dans ce double contexte, à la fois de pression accrue de la demande de logements et de retrait du Trésor du financement des investissements, que s’inscrit la réforme du secteur aidé. Dès lors, deux problèmes se posent.

  • 8 Christian Topalov parle ainsi d’« expulsion progressive des classes moyennes », sans en préciser l’ (...)

8D’une part, ce resserrement du crédit semi-public s’accompagne-t-il véritablement d’un recentrage social de l’aide accordée ainsi que le laissent entendre les travaux réalisés jusqu’alors8 ? Ou bien ce recentrage social apparaît-il moins comme une composante volontaire et immédiate que comme une conséquence à moyen terme de la réforme ?

9D’autre part, la nouvelle politique économique mise en place, d’inspiration nettement libérale, agit-elle autant dans le sens de l’émergence de mécanismes privés de financement du logement que dans celui du retrait du Trésor du circuit de financement des prêts spéciaux ? Ou bien cette dernière composante est-elle privilégiée aux dépens des conditions de relais de l’initiative privée et, dans l’affirmative, pour quel motif ?

10C’est à ces interrogations que le développement suivant s’efforcera de répondre en abordant, en premier lieu, la question de la réforme de l’aide publique au logement et ses conséquences sur le secteur des primes et prêts, tant du point de vue des bénéficiaires que de celui des modalités financières retenues, puis, en second lieu, les conditions d’une privatisation du financement du logement, avant de conclure sur les conséquences de cet ensemble de mesures sur l’évolution de la construction en général et sur celle de la contribution apportée par le secteur aidé en particulier.

I. LA RÉFORME DE L’AIDE PUBLIQUE À LA CONSTRUCTION : PERSONNALISATION ET VERROUILLAGE MONÉTAIRE ET BUDGÉTAIRE DES PRÊTS SPÉCIAUX À LA CONSTRUCTION

11Le rejeu de la crise du logement, au moment où la réapparition de l’inflation et des déséquilibres budgétaire et extérieur commande la mise en œuvre d’une politique de stabilisation visant à restaurer le fonctionnement de l’économie selon les lois du marché, provoque une révision des conditions de l’aide publique au logement.

12L’idée d’accroître le nombre annuel de logements lancés – de 350 000 à 370 000 – est contrebalancée par la nécessité de limiter la progression des dépenses publiques à celle de la production intérieure brute et de favoriser le financement des investissements par l’épargne privée en appliquant le principe de la neutralité financière du Trésor.

13Dans cette optique libérale, l’intervention de l’État en faveur du logement ne peut trouver de légitimation qu’en faveur du secteur social. Aussi ses modalités d’intervention sont-elles réexaminées. À l’aide à la pierre, levier jusqu’alors quasi exclusif d’encouragement, le commissariat général du Plan propose de substituer l’aide à la personne, afin, non seulement de garantir la destination sociale des subsides publics, mais aussi de stimuler le rétablissement de l’unité du marché du logement, mise à mal par la multiplicité des canaux de financement.

14Le large débat issu de ces propositions affecte au premier chef le système des prêts spéciaux dont l’absence de personnalisation, la dérive spéculative et les incidences monétaires font l’objet de critiques récurrentes, et dont le principe de fonctionnement apparaît désormais contraire à la nouvelle politique économique mise en œuvre.

A. LE DÉBAT AIDE À LA PIERRE/AIDE À LA PERSONNE ET SES CONSÉQUENCES IMMÉDIATES POUR LE CRÉDIT FONCIER

15La nécessité d’une réforme des aides publiques à la construction est apparue lors des travaux effectués dans le cadre du IVe Plan, en 1961. Il est bon de rappeler que les objectifs de ce dernier en ce qui concerne ce domaine consistent, d’une part, à réaliser l’unité du marché du logement dans son ensemble, c’est-à-dire à obtenir peu à peu que le prix, ou le loyer, d’un logement soit identique à un service rendu équivalent à l’occupant, quel que soit le secteur dans lequel il se trouve (immeubles anciens ou nouveaux, secteur public ou privé), et, d’autre part, à amener tous les ménages à consacrer à leur logement une part normale de leurs ressources.

16La normalisation du financement de la construction – le relais par l’épargne privée – apparaît, en effet, indissociable d’une amélioration de la fluidité du marché du logement, et donc du franchissement de nouvelles étapes vers le retour de ce marché à l’unité. La suppression des cloisonnements à la fois entre les logements anciens et les logements neufs, qui met en cause la politique des loyers, et entre les logements neufs, qui appelle une révision de la politique de l’aide de l’État, constitue ainsi l’une des conditions fondamentales d’une réforme en profondeur de l’ensemble du financement de la construction.

  • 9 80 AJ/221, FNB, Pour une politique à long terme du logement, février 1963, 85 p., et 80 AJ/223, Com (...)

17L’urgence d’une modification de la situation apparaît dans les constats dressés en la matière, tant par la Fédération nationale du bâtiment, que par le Comité central sur le coût et le rendement des services publics9.

  • 10 Pour les données de 1961, cf. supra, chapitre 6.
  • 11 80 AJ/221, FNB, Pour une politique à long terme du logement, février 1963.
  • 12 Cette idée d’une croissance de l’industrie automobile aux dépens du logement, émise dès 1947 par A. (...)

18Entre 1961 et 1963, la disparité du prix d’usage des logements s’est accrue, non plus seulement entre logements anciens et logements neufs, mais également au sein du secteur neuf, notamment entre les différents secteurs de financement subventionnés10. Ainsi, le loyer annuel d’un logement de trois pièces comprenant une salle de bains et le chauffage central, dont la superficie est comprise entre 55 et 60 mètres carrés, s’élève à 1 272 F dans le secteur ancien (catégorie III B), à 1 412 F dans le secteur HLM (ordinaire) et oscille entre 2 400 et 2 800 F dans le secteur Logécos locatif11. Quant aux dépenses consacrées au loyer au sens large (loyer effectif des locataires, loyer fictif des propriétaires, charges locatives), en dépit de l’augmentation générale des revenus liée à l’expansion économique (+ 4,5 % en moyenne pour la période), elles demeurent modestes au regard du budget familial (5,1 % en 1960). Ainsi, 6 % seulement du revenu supplémentaire entre 1957 et 1961 sont consacrés au loyer et à ses annexes, contre 25 % pour le mobilier et l’automobile, l’essor de cette dernière industrie étant fréquemment attribué à la faiblesse des dépenses de logement dans le budget familial des Français12.

  • 13 Une étude de la direction du Budget diminue encore ce pourcentage, soulignant que « les plafonds de (...)
  • 14 AEF B 51 129, Inspection générale des finances, note de M. Gisserot sur les revenus plafonds d’admi (...)

19De surcroît, le Comité souligne que la réglementation n’incite également guère les Français à dépenser plus pour leur logement. Le plafond de ressources pour l’accès aux HLM est fixé à 300 fois le SMIG horaire mensuel et par part fiscale, ce qui représente un montant mensuel total, pour une famille comprenant deux enfants, d’environ 2 400 F. Ce montant contribue ainsi à éliminer seulement 15 % des ménages français du bénéfice du logement social (10 % en province et 20 % à Paris)13. Encore de nombreux occupants dépassent-ils ce plafond (8 à 9 % dans la Seine), le principe du surloyer instauré en 1958 n’étant guère appliqué par les offices, soucieux de conserver une clientèle solvable14.

  • 15 80 AJ/221, note citée de G. Breuillac à P. Massé, en date du 21/01/1963, sur le financement de la c (...)

20Aussi, afin d’atteindre les objectifs fixés, le Plan préconise-t-il la remise en ordre du prix des loyers, ainsi que l’élimination des contraintes qui s’opposent au libre choix du logement, par l’extension de l’aide à la personne (allocation de logement et allocation de loyer), que viendrait compenser une réduction concomitante de l’aide à la pierre afin d’amorcer le désengagement financier du Trésor15.

  • 16 Idem.

21Pour le commissariat, cette nouvelle orientation doit être rapidement mise en œuvre, les objectifs poursuivis devant être impérativement atteints pour deux raisons. D’abord à partir de 1967, de nombreux jeunes ménages vont demander à se loger et il est souhaitable qu’ils le fassent en payant un loyer normal. Ensuite, et il faut souligner là la constance des rapports État-patronat dans l’élaboration de la politique du logement, parce que les partenaires du Marché commun risquent de demander un jour au gouvernement français de diminuer l’aide ainsi apportée aux industriels qui, employant une main-d’œuvre qui ne consacre qu’une faible partie de ses revenus aux dépenses de logement, peuvent verser des salaires moindres16.

  • 17 80 AJ/221, compte rendu du comité interministériel du 06/03/1962.
  • 18 80 AJ/223, comités interministériels de 1963.

22Le principe de cette nouvelle politique d’aide proposée par le Plan est admis en comité interministériel le 7 mars 196217. Cependant, compte tenu du contexte politique de l’année 1962, la mise à l’étude de son application n’a lieu qu’au cours du premier semestre 1963. Les discussions, sous l’égide de Matignon, entre les trois principaux acteurs – le Plan, le ministère de la Construction et le ministère des Finances – reprennent ainsi en janvier, non sans susciter de vives tensions18.

1. Aide à la personne versus aide à la pierre : le Plan croise le fer avec les Finances

  • 19 Si le nombre d’intervenants varie en fonction des nombreuses réunions qui ont lieu entre janvier et (...)

23Il faut noter, d’emblée, la surreprésentation du ministère des Finances lors de ces réunions interministérielles (5 représentants contre 3 pour le Plan et 3 pour la Construction), surreprésentation due au secrétariat d’État au Budget et non au Trésor, et qui a son importance pour l’issue du débat19.

24Celui-ci porte, en premier lieu, sur la proposition du CGP d’élargir, en contrepartie d’une hausse générale et rapide des loyers, le bénéfice de l’allocation-logement aux occupants de logements neufs, en particulier HLM, qui ne perçoivent pas d’allocations familiales et dont les ressources sont faibles. La compensation financière de cette extension résiderait dans la révision des conditions de financement des HLM locatives jugées trop onéreuses (prêts consentis pour quarante-cinq ans au taux de 1 %), le CGP soulignant, par ailleurs, que cette aide personnalisée se résorberait automatiquement avec l’élévation du niveau de vie. Le Plan fonde, en fait, sa proposition sur les analyses réalisées par le Comité central sur le coût et le rendement des services publics.

  • 20 80 AJ/223, Comité central sur le coût et le rendement des services publics, rapport cité au Premier (...)

25Le Comité insiste, en effet, sur la nécessité de ne pas maintenir le régime actuel d’aide à la pierre qui impliquerait, compte tenu de l’accroissement des mises en chantier et de la hausse des prix de construction, un doublement des charges annuelles de l’État entre 1961 et 1970, de 1,5 milliard de francs à 3 milliards20. Il recommande donc fortement une revalorisation de l’ensemble des valeurs locatives de manière à restaurer progressivement la loi du marché pour le secteur du logement, revalorisation qu’il fixe à 50 %. En ce qui concerne le secteur particulier des HLM, le Comité suggère, en premier lieu, la suppression de l’abattement de 10 % des loyers des habitations édifiées avant-guerre, en deuxième lieu, l’obligation pour les offices de procéder à la réévaluation de leurs immobilisations et de leurs amortissements de manière à fixer leurs loyers en fonction des charges nouvelles ainsi définies, enfin, la perception par l’administration des Contributions directes des surloyers en cas d’inertie persistante de la part des organismes. L’idée est que les majorations de loyers résultant de ces mesures doivent être affectées au financement complémentaire des programmes nouveaux. Afin de les compenser, le Comité prône la généralisation de l’allocation de logement, établissant le taux d’effort minimum à fournir par les ménages pour le loyer à 12 % des revenus imposables, soit 8 à 9 % des revenus réels.

  • 21 Le conseiller technique du ministre des Finances rejoint le Plan sur la nécessité d’une hausse très (...)

26Pierre angulaire de la politique préconisée par le Plan, l’extension de l’aide à la personne déclenche les foudres de la direction du Budget. Celle-ci n’a de cesse de s’y opposer alors que l’attitude du représentant du cabinet de V. Giscard d’Estaing, C. Henry, se montre beaucoup plus conciliante21.

  • 22 AEF 1 A 424, Robert Boulin est secrétaire d’État au Budget de 1962 à 1965. Aussi les dossiers de tr (...)
  • 23 AEF 1 A 424, note pour le ministre de R. Martinet sur la construction de logements, mars 1963, pp. (...)

27Cette hostilité farouche de la direction, impulsée par son directeur R. Martinet, est aisément appréciable à travers les dossiers de travail d’Antoine Dupont-Fauville, alors directeur de cabinet du secrétaire d’État au Budget, Robert Boulin22. Elle ne porte pas sur les objectifs définis par le Plan, mais sur les moyens d’y parvenir. Ainsi, si le directeur du Budget reconnaît la nécessité de rendre au marché son libre fonctionnement en pratiquant une politique systématique de libération des loyers, il conteste le corollaire retenu par celui-ci qui est d’apporter des compensations aux catégories sociales qui ne pourraient la supporter23.

28Pour lui, aider une fraction de la population à payer le logement à son prix en organisant un transfert de ressources à son profit sous le motif que ses revenus sont modestes constitue une novation et un précédent dangereux en termes de politique des revenus. Une novation car, jusqu’à présent, les transferts sociaux ne se sont effectués qu’au profit de catégories dont la situation objective (familles, personnes âgées, infirmes) justifie une aide de la collectivité. Un précédent dangereux, car l’extension de l’assistance de l’État à tout individu dont le revenu serait réputé insuffisant retirerait au salaire minimum interprofessionnel garanti sa signification première, qui correspond à la couverture des besoins essentiels des salariés les moins favorisés qui n’ont pas d’enfants à charge.

  • 24 Idem.

29À cet inconvénient majeur, la direction ajoute que nombre de personnes susceptibles de recevoir cette aide ont déjà accepté, souvent par nécessité, des charges de loyer ou d’accession à la propriété plus élevées que les seuils fixés et qu’il est, par conséquent, inutile de revenir sur « cette évolution psychologique favorable des Français à l’égard de leur logement24 ».

30Enfin, sur le plan financier, le Budget rejette, d’une part, l’argument du Plan selon lequel cette assistance serait temporaire car « il est irréaliste de penser qu’une fois accordée elle pourrait être supprimée » et souligne, d’autre part, que l’adoption de cette mesure supposerait la suppression de l’aide à la pierre pour les logements qui sont spécialement destinés aux personnes concernées (HLM ordinaires et programmes spéciaux de relogement), ce qu’il ne paraît guère réaliste de prévoir.

  • 25 Idem.

31Soucieuse de faire prévaloir son point de vue, la direction propose, concomitamment, ses solutions25.

  • 26 Rappelons que les hausses de loyer se répercutent directement sur l’indice des prix, qui sert de ba (...)

32La première vise à éliminer le motif originel de la proposition du Plan. Le Budget se prononce dès lors, non pas pour une hausse rapide des loyers, qui de surcroît ne manquerait pas de stimuler le dérapage des prix, mais pour une augmentation progressive, de manière à éviter les difficultés sociales et donc de nouvelles interventions publiques26. Cette revalorisation, dont le principe est admis car elle est censée permettre d’ancrer l’idée chez les jeunes générations de dépenser davantage pour le logement, devrait suivre l’évolution du revenu national et non lui être supérieure.

33La seconde suggère, dans la perspective de limiter les dépenses budgétaires et de renforcer l’efficacité sociale des aides publiques, non pas une réduction de l’aide à la pierre au profit de l’aide à la personne, mais un aménagement du système existant dans le sens d’une personnalisation de l’aide à la construction. Cette personnalisation de l’aide à la pierre serait obtenue notamment par une révision de la législation HLM tendant à recentrer les organismes sur leur vocation sociale par l’abaissement de 20 % du plafond de ressources, par la fixation de loyers maxima dans le secteur Logécos-locatif, et, surtout, par l’octroi de prêts complémentaires à l’accession, fonction de la situation familiale de l’emprunteur, tant dans le secteur HLM que Crédit foncier.

34C’est précisément cette suggestion du Budget de personnaliser l’aide à la pierre, à la fois par la révision des plafonds de ressources et par l’instauration de prêts complémentaires, qui fait rebondir le débat sur la réforme des aides publiques entre les différents protagonistes.

  • 27 Dans une note, certes postérieure au débat, mais qui résume la position de la direction, on peut ai (...)

35En effet, si lors de la première réunion interministérielle, le 31 janvier, le ministère des Finances se présente en ordre dispersé avec deux projets internes, l’un de C. Henry du cabinet et l’autre de la direction du Budget, cette dernière parvient rapidement à imposer ses vues. Celles-ci méritent d’ailleurs quelques éclairages car il peut paraître curieux qu’une direction, toujours prompte à rappeler la charge budgétaire des primes et bonifications versées, préfère le maintien du système d’aide à la pierre existant au développement de l’aide à la personne et à la réforme des conditions de financement du secteur le plus onéreux pour les finances publiques (HLM ordinaires)27.

36Il apparaît en fait que le Budget sacrifie la politique à long terme exposée, tant par C. Henry, que par le Plan ou le Comité central sur le coût et le rendement des services publics.

  • 28 80 AJ/223, rapport cité du Comité central sur le coût et le rendement des services publics au Premi (...)

37Sur le plan financier, ce dernier note en effet dans son rapport que la réforme consistant à généraliser l’aide à la personne et à restreindre l’aide à la pierre serait rentable pour les finances publiques, mais au terme d’un délai de dix ans28. Avant, l’impossibilité sociale et politique d’une réduction drastique de l’aide à la pierre dans les secteurs les plus coûteux conduit à cumuler, pour le budget de l’État, la charge des deux formes d’aides publiques.

38La direction du Budget privilégie donc, en prônant simplement l’aménagement du système en place, le court terme qui a, de surcroît, l’avantage de correspondre aux impératifs d’équilibre budgétaire du moment. C’est sur ce point qu’elle parvient à rallier l’avis du cabinet du ministre. Dès lors, le rôle d’arbitre dans la mise au point de la réforme revient au ministère de la Construction. Quelle option ce dernier choisit-il ?

  • 29 80 AJ/221, note en vue du conseil restreint « Construction », du 29/01/1963.

39Animées par la volonté de réaliser une assez large unification des normes techniques et des conditions de financement pour toutes les constructions destinées à satisfaire les mêmes besoins dans les deux secteurs HLM et Crédit foncier, et de faire varier l’aide suivant le niveau de ressources des occupants, les propositions du ministère comportent essentiellement : une réforme des circuits de financement tendant à réserver au Crédit foncier toute l’accession à la propriété et à reporter sur les HLM toute l’aide au financement des logements locatifs ; l’institution d’un système de prêts complémentaires personnalisés pour l’accession à la propriété ; la mise en oeuvre de programmes locatifs HLM réservé aux cadres moyens ; une révision échelonnée dans le temps des loyers des immeubles anciens29.

  • 30 Idem.

40Ce schéma d’ensemble reçoit un accueil relativement favorable des Finances malgré quelques divergences d’approche des problèmes30.

41Les discussions portent, tout d’abord, sur la division des tâches entre HLM et Crédit foncier suivant le statut d’occupation des logements construits.

42Si la rue de Rivoli approuve l’abandon de la distinction des modes de financement selon les normes techniques des logements (Logécos/logements ordinaires), soulignant de concert avec son homologue du quai de Passy la nécessité d’améliorer la qualité des logements édifiés, elle réfute l’entier report sur le Trésor des logements locatifs subventionnés. Le rôle des HLM en serait accru et les charges définitives de l’État augmenteraient, ce qui est contraire aux objectifs fixés. Le ministère des Finances préconise donc le maintien de l’accession à la propriété pour les organismes spécialisés d’HLM (Crédit immobilier et Coopération), et le financement de logements locatifs pour le Crédit foncier, moyennant une personnalisation effective de l’aide.

  • 31 Le ministère entend octroyer ces prêts complémentaires uniquement en fonction de la situation de fa (...)

43Il rejoint, sur ce dernier point, son homologue de la Construction qui fait de l’instauration d’un prêt complémentaire familial pour l’accession, tant dans le secteur HLM que Crédit foncier, la pierre angulaire de la nouvelle politique d’aide, dans la mesure où il n’est pas question de réviser les conditions de financement des HLM ordinaires. Pour les Finances, l’instauration de prêts complémentaires représente incontestablement le moyen de plafonner, voire de réduire progressivement, la part couverte par le prêt principal, accordé à des taux jugés trop avantageux, et d’amorcer ainsi la normalisation des conditions de financement31.

44Un consensus s’étant dégagé sur la politique d’aide en matière d’accession, demeure la question du secteur locatif.

  • 32 80 AJ 221, comptes rendus des réunions interministérielles des 27/04, 02/05 et 06/05/1963 sous la p (...)
  • 33 Le décret et l’arrêté des 23 et 24 mai 1961 modifient le régime de financement des HLM locatives. L (...)

45En matière d’HLM, la Construction insiste pour que les immeubles à loyer normal, créés en 1961 lors de la réforme du financement du secteur, voient enfin le jour32. L’idée est de pouvoir abaisser les plafonds de ressources des HLM ordinaires et d’évincer les classes moyennes en leur réservant cette nouvelle catégorie de logements HLM, dont l’édification est jusqu’alors suspendue en raison de l’insuffisance des sources de financement complémentaires aux prêts du Trésor33. La position des Finances semble s’infléchir sur ce point. Le recours aux capitaux des organismes de prévoyance, encouragé par le Budget, est désormais envisagé, mais en contrepartie d’un abaissement sensible du plafond de ressources pour l’accès aux HLM ordinaires et, surtout, d’une diminution de leur nombre au profit des ILN, moins coûteux pour l’État.

46Pour le secteur locatif Crédit foncier, notamment Logécos, le problème reste entier. Si les Finances en général, et la direction du Budget en particulier, soulignent que c’est dans ce secteur que l’aide de l’État est la plus aveugle et répond le moins aux objectifs d’une politique sociale, le respect des normes techniques et des prix plafonds étant difficile à contrôler, ils se prononcent malgré tout, afin de maintenir une certaine concurrence face aux HLM, pour sa conservation. L’alternative passe alors par la volonté de généraliser la subordination de l’aide publique à la fixation de loyers plafonds, afin d’enrayer la spéculation, et par un renchérissement des conditions de prêts, proches de celles des ILN, puisqu’il s’agit de loger la même clientèle.

47Enfin, en ce qui concerne le dernier point du projet, la revalorisation progressive des loyers, il faut souligner la concordance de vues, certes pour des motifs différents – contrôle des prix pour l’un et protection des locataires pour l’autre –, des deux ministères.

48Cette alliance circonstancielle aboutit au rejet de la principale proposition du Plan, l’extension de l’aide à la personne, au profit de la proposition commune de personnalisation de l’aide à la pierre. Cette issue présume-t-elle l’abandon d’une réforme en profondeur de la politique d’aide à la construction et, par ricochet, le déclin de l’ascendant du Plan, pourtant élevé au rang d’« ardente obligation » par le général de Gaulle en novembre 1961 ?

  • 34 Les Finances et le CGP font ainsi cause commune contre la Construction pour adopter le principe d’u (...)

49Si les rapports de forces n’apparaissent pas figés lors des discussions finales34, il faut bien admettre que l’opposition conjointe de la rue de Rivoli et du quai de Passy fait échouer le projet du Plan. Celui-ci ne parvient pas à faire prévaloir le primat de l’aide à la personne dans la perspective d’une politique à long terme du logement.

50La responsabilité de cet échec relève du ministère des Finances dont l’influence, confortée à la fois par une évolution des structures administratives et par une conjoncture qui incite aux économies budgétaires et à la paix sociale, apparaît ici décisive.

  • 35 Cf. Henry Rousso, De Monnet à Massé, op. cit.

51Sur le premier point, il faut rappeler que le CGP est rattaché au ministère des Finances en 1962, cette perte d’indépendance pouvant expliquer l’affaiblissement de son ascendant35.

52Sur le second point, la proposition du Plan présente l’inconvénient majeur de créer de nouvelles dépenses dont le « gain » politique et social n’est pas certain, les augmentations de loyers demeurant, quelles que soient les contreparties offertes, impopulaires.

53Le choix d’une réforme progressive de la politique d’aide à la construction s’impose donc dans une optique qui privilégie, délibérément, le court terme. Validé par le conseil restreint du 20 mai 1963, sa portée n’est pas négligeable.

54Si le rétablissement de l’unité du marché entre parcs ancien et récent est abandonné au moins à titre transitoire, en revanche, l’accentuation du caractère social de l’aide, réclamée de façon récurrente, est amorcée. Cette personnalisation de l’aide à la pierre concerne avant tout le système des primes et prêts spéciaux. En effet, le secteur des HLM connaît quelques aménagements, mais le régime des prêts, réformé en 1961, n’est pas profondément remanié. Il en est autrement pour les prêts spéciaux du Crédit foncier, dont plus des deux tiers sont accordés pour des opérations d’accession à la propriété, secteur le plus exposé à la réforme.

2. La personnalisation de l’aide à la pierre : les projets à l’épreuve de la conjoncture

55La première ébauche des textes, élaborée en juin en vue d’une application prévue pour janvier 1964, conduit ainsi à envisager un nouveau régime pour les primes et prêts spéciaux. Ses principales caractéristiques sont, d’une part, la suppression de toute distinction, au point de vue de l’attribution des prêts, entre logements ordinaires et logements économiques, la notion même de logement économique, qui a fait le succès du secteur aidé durant une décennie, disparaissant ; d’autre part, l’octroi, en cas d’accession à la propriété, d’un prêt complémentaire attribué à titre personnel et fonction uniquement de la situation de famille des emprunteurs, en corrélation avec le nombre de pièces occupées.

56Le mode de financement du prêt principal n’est pas modifié (effets moyen terme-construction consolidés à leur expiration), mais ses conditions de taux et de durée sont alignées sur celles qui existaient antérieurement pour les logements ordinaires (5 %-20 ans). Ces conditions sont identiques pour les prêts complémentaires dont la source de financement reste à déterminer, étant entendu que le recours au moyen terme est exclu. Par ailleurs, dans le but de limiter les reventes spéculatives, il est prévu que les bénéficiaires de ces prêts occupent personnellement, pendant cinq ans, le logement construit.

57En ce qui concerne le secteur locatif, un régime particulier est maintenu pour les programmes dans la mesure où des loyers plafonds sont établis. La durée et le taux des prêts sont alors fixés respectivement à trente ans et à 4,25 %, en augmentation par rapport au régime précédent, et il est prévu un alignement des prêts forfaitaires sur ceux du secteur HLM, ce qui représenterait une augmentation de 20 %.

  • 36 Néanmoins, dans le nouveau régime, conformément à l’unité établie, ne subsiste qu’un seul type de p (...)

58Enfin, la réforme retenue en première approximation maintient les primes sans prêts36.

59Les mesures arrêtées appliquent donc au régime des primes et prêts les principaux points validés lors du débat sur la réforme des aides publiques à la construction.

60D’une part, en vue d’une harmonisation entre les deux secteurs HLM/ Crédit foncier et de la promotion de logements de meilleure qualité, les normes sont unifiées sur celles des HLM ordinaires, supérieures à celles des anciens Logécos, et un certain alignement est réalisé dans les conditions d’aide de l’État.

61D’autre part, l’instauration d’un prêt complémentaire à l’accession, fonction de la situation familiale de l’emprunteur, répond à la nécessité, non seulement de personnaliser l’aide à la pierre, mais aussi de prendre en compte l’élévation du coût de la construction observée depuis le second trimestre 1963.

  • 37 Cette hausse est encore plus élevée en région parisienne, atteignant près de 12 %.

62Cette élévation, qui s’inscrit dans le contexte général de hausse des prix, est en effet supérieure à cette tendance. Alors que l’indice du coût de la construction n’est que de 156 au 31 décembre 1962 et de 159 trois mois plus tard, il atteint le 30 juin suivant 168 pour s’établir à 171 en fin d’année, soit une hausse de 9,6 % pour 196337. Ce renchérissement aurait rendu inévitable une majoration du montant du prêt principal financé à l’aide des effets à moyen terme. Avec l’instauration du prêt complémentaire, l’augmentation est prise en compte par ce dernier, dont le financement, non encore stipulé, exclut de toute façon le recours au réescompte de la Banque de France.

  • 38 Cf. A. Prate, Les Batailles économiques du général de Gaulle, op. cit., pp. 144-149.

63C’est précisément le renforcement des tensions inflationnistes durant l’été qui conduit le gouvernement à mettre en œuvre un plan de stabilisation, annoncé le 12 septembre. Comportant un ensemble de mesures concernant les finances publiques, le crédit, les salaires et les prix, celui-ci vise à rétablir l’équilibre budgétaire et à modérer l’inflation, sans pour autant briser l’expansion. La fiscalité est revue à la hausse, certains investissements sont débudgétisés – leur financement est reporté soit sur la Caisse des dépôts, soit sur le marché financier –, le crédit bancaire resserré (le taux de croissance annuel autorisé passe de 12 à 10 %), la progression des salaires négociée lors d’une « conférence des revenus » présidée par le CGP, et les prix bloqués au niveau atteint au 31 août38.

64Ces mesures d’assainissement ne sont pas sans influer sur la réforme des primes et prêts spéciaux. La première mouture de juin est remaniée dans deux directions.

65La première correspond à un durcissement des conditions d’attribution des prêts suivant le principe, désormais affiché, que l’aide de l’État à la construction doit être une aide au logement social. Dans ce but sont institués, non seulement un plafond de ressources pour les demandeurs de primes en vue de l’accession à la propriété, mais aussi un véritable arsenal de mesures juridiques destiné à éliminer les possibilités de spéculation.

66La seconde, qui intègre les mesures d’ordre monétaire et financier, complémentaires au plan de stabilisation et adoptées en novembre, a trait aux modalités de financement des prêts spéciaux. Elle tend à limiter le recours au réescompte de la Banque de France ou à l’aide du Trésor, entérinant par-là même les recommandations formulées par J. Rueff en 1958.

67Ce sont ces deux points, qui aboutissent à la mise en place de la physionomie définitive du nouveau régime juridique et financier du secteur aidé, que le développement suivant aborde successivement.

B. UNITÉ DE RÉGIME, PERSONNALISATION DES PRÊTS ET MORALISATION DES OPÉRATIONS : LA TRANSFORMATION DU SECTEUR AIDÉ EN UN SECOND SECTEUR SOCIAL ?

68Après avoir contribué à l’édification de plus de 1,3 million de logements abritant près de 4,5 millions de personnes, le système des primes et prêts spéciaux institué en 1950 connaît de profonds remaniements.

  • 39 PV du CA du CFF du 08/01/1964, volume n° 724.

69Répondant aux critiques passées et aux nécessités économiques nouvelles, la réforme du secteur aidé est instaurée, à l’issue de « longues et laborieuses mises au point39 », par un ensemble législatif comprenant quatre décrets et sept arrêtés des 24, 27 et 28 décembre 1963 auxquels s’ajoutent, en ce qui concerne la lutte contre la spéculation, la loi du 15 mars 1963 sur la réforme de la fiscalité immobilière, les décrets du 9 juillet pris pour son application, ainsi que la loi de finances du 19 décembre 1963 en ce qu’elle institue une taxation des plus-values foncières.

70Ces textes tendent essentiellement, d’une part, à unifier le régime des primes jusqu’alors double, d’autre part, à accentuer le caractère social de l’aide en la réservant aux familles ayant un revenu inférieur à un certain plafond enfin, à assainir le secteur. Dès lors, cet alignement relatif sur le secteur des HLM fait-il du secteur aidé un second secteur social ?

1. L’unification du régime des primes et prêts spéciaux

71La distinction Logécos/logements ordinaires ne s’étant pas justifiée, dans les faits, par une différenciation de bénéficiaires, la réforme met fin à cette dualité et crée une catégorie unique de logements aidés.

  • 40 Soit 150 m2 ou 190 m2 selon que le logement n’est pas ou est destiné à être occupé par six personne (...)

72Ceux-ci se répartissent en sept types (plus un type 1bis), selon le nombre de pièces principales qui les composent. En matière de surface, les minima imposés sont désormais ceux des HLM ordinaires locatives et les maxima ceux des anciens logements ordinaires40.

Tableau 26. Normes minimales de surfaces des logements aidés neufs, régime 1964

Tableau 26. Normes minimales de surfaces des logements aidés neufs, régime 1964

Source : AML 770 828/4, schéma des réformes concernant les primes et prêts à la construction.

  • 41 Le prix de revient toutes dépenses confondues et le prix de la construction seule des logements neu (...)

73À côté de ces normes techniques, les nouveaux logements doivent également respecter des normes financières, fonction à la fois de la superficie habitable et de la localisation. Concernant cette dernière, le nouveau régime supprime les cinq zones existantes pour ne maintenir une discrimination qu’entre la région parisienne d’une part, où les prix plafonds demeurent inchangés, et l’ensemble des autres départements d’autre part, pour lesquels une légère progression est établie41.

Tableau 27. Prix plafonds de la construction seule et toutes dépenses confondues des logements aidés neufs, régime 1964 (montant en francs)

Tableau 27. Prix plafonds de la construction seule et toutes dépenses confondues des logements aidés neufs, régime 1964 (montant en francs)

Note (1) : En zone ordinaire.

Source : AML 770 828/4, schéma des réformes concernant les primes et prêts à la construction.

74En ce qui concerne les primes sans prêt, qui sont réservées aux logements répondant aux normes techniques et financières décrites, les conditions ne changent pas par rapport au projet de juin.

75En revanche, le nouveau régime modifie le calendrier entre la demande de prime et le début des travaux. Désormais, le constructeur qui sollicite le bénéfice de la prime ne peut entreprendre les travaux, tout d’abord, avant d’avoir acquis le droit de disposer de l’ensemble des parcelles de terrain nécessaires à la réalisation de la totalité du programme, ensuite, avant d’avoir obtenu l’accord de principe d’octroi de primes. Sous l’ancien régime, les travaux pouvaient démarrer dès le dépôt de la demande et donc se dispenser de la présentation complète du projet foncier, ce qui conduisait à des abus.

  • 42 Il faut noter que le montant maximum des prêts ne subit pas de majoration dans le cas d’accession e (...)
  • 43 Depuis l’arrêté du 14 octobre 1963, les conditions de prêt pour les HLM accession sont de 5 %-25 an (...)

76Enfin, les prêts spéciaux, pour leur part, sont dorénavant assujettis à deux régimes différents, non comme précédemment en considération du caractère plus ou moins économique de la construction, mais selon que l’emprunteur construit en vue de l’accession ou bien pour la location. Ainsi, pour l’accession à la propriété, le prêt spécial est consenti au taux de 5 % pour vingt ans et, pour la location, au taux de 4,25 % pour trente ans42. Cette refonte marque à la fois une simplification du secteur aidé et une unification assez large avec le secteur HLM, particulièrement pour l’accession où les conditions offertes sont presque identiques43.

  • 44 Rappelons que, dans le régime antérieur, le taux des prêts étaient de 2,75 % pour les Logécos, qui (...)

77À ces nouvelles conditions générales des prêts spéciaux, qui tendent à promouvoir des logements de meilleure qualité, une harmonisation avec le secteur HLM et, également, un renchérissement du crédit44, s’adjoint une réglementation particulière à caractère personnel et familial qui tend précisément à réserver l’aide de l’État aux accédants qui en ont le plus besoin.

2. L’accentuation du caractère social du secteur aidé : plafond de ressources et prêt familial pour les candidats à l’accession

78Les mesures prises dans le cadre du plan de stabilisation en vue d’atteindre l’équilibre budgétaire conduisent à accroître le contrôle de l’utilisation des fonds publics et, dans le cas de la construction, à en renforcer l’efficacité.

79Aussi, alors qu’en juin 1963 les représentants du ministère des Finances écartaient eux-mêmes l’idée d’instaurer un plafond de ressources pour l’obtention du prêt complémentaire, la version définitive du nouveau régime introduit une innovation majeure quant au rôle attribué au secteur aidé, qui consiste en l’établissement d’un plafond de ressources pour l’ensemble des constructeurs souhaitant accéder à la propriété.

  • 45 Les deux premiers occupants du logement comptent respectivement pour une unité et chacun des suivan (...)

80En effet, désormais, seuls peuvent prétendre au bénéfice des prêts spéciaux les candidats qui, non seulement se conforment aux normes de surface et de prix, mais aussi justifient que leurs ressources imposables, jointes éventuellement à celles des autres personnes appelées à vivre au foyer, ne dépassent pas un plafond calculé sur la base mensuelle d’un multiple du SMIG, compte tenu de divers éléments et, en particulier, du nombre de personnes à charge45.

  • 46 Conformément aux décisions arrêtées en juin, les plafonds pour l’accès au bénéfice de la législatio (...)

81Prévu en septembre autour de 340/350, ce multiple est finalement fixé à 400, ce qui est supérieur de 28 % environ à celui en vigueur pour l’accès au secteur HLM-accession46. Concrètement, ce plafond correspond à un montant de ressources réelles de 1 570 F par mois pour un célibataire, 3 140 F pour un ménage ayant deux enfants et 3 660 F pour un ménage ayant trois enfants. Notons, par ailleurs, que si le prêt spécial est accordé pour l’édification de logements collectifs, la justification des ressources est demandée aux futurs occupants, soit dès l’origine s’ils sont déjà souscripteurs des logements, soit au fur et à mesure des souscriptions dans le cas contraire.

82Les bénéficiaires qui remplissent les conditions de ressources ainsi définies peuvent alors obtenir, d’une part, un prêt principal dont le montant est fixé forfaitairement en fonction du nombre de pièces du logement et de la zone géographique, d’autre part, ainsi que la première mouture de la réforme le prévoyait, un prêt complémentaire familial destiné à permettre aux familles de financer plus aisément leur opération.

Tableau 28. Plafonds des ressources mensuelles des bénéficiaires de la législation HLM et CFF : exemple d’un ménage avec deux enfants en région parisienne, janvier 1964 (montant en francs)

Tableau 28. Plafonds des ressources mensuelles des bénéficiaires de la législation HLM et CFF : exemple d’un ménage avec deux enfants en région parisienne, janvier 1964 (montant en francs)

Source : AML 770 828/04.

83Les textes de décembre précisent les caractéristiques de ce prêt dit familial. Son montant, de l’ordre de 30 % du prêt principal, soit 7 000 à 8 000 F en moyenne, est fixé forfaitairement en fonction de la composition de la famille des emprunteurs, du nombre de pièces occupées et de la zone d’implantation.

  • 47 Ainsi, dans le cas de constructions réalisées par une société immobilière, le titulaire du prêt spé (...)
  • 48 Cette troisième caractéristique découle de la précédente. Le prêt familial ne peut faire l’objet d’ (...)
  • 49 Le montant du prêt spécial principal est également identique au prêt accession HLM ; seules les con (...)

84Consenti pour vingt ans au taux de 5 %, comme le prêt principal, il s’en distingue cependant sur quatre points : premièrement, il est amortissable dès l’origine ; deuxièmement, il est toujours consenti aux accédants eux-mêmes47 ; troisièmement, garanti par l’État, il est accordé sans hypothèque48 ; enfin, il peut être versé dès l’ouverture du chantier. Dans un souci d’harmonisation avec la législation HLM, le prêt familial est également accordé en cas d’accession dans ce secteur, pour un même montant forfaitaire49.

85Concentrant son attention sur le secteur accession, certes majoritaire pour les prêts spéciaux, la nouvelle réglementation est singulièrement plus souple au regard des opérations locatives.

86En effet, aucun contrôle des ressources n’est imposé aux occupants. La contrepartie réside sans doute dans le fait que le prêt familial ne peut venir compléter le prêt principal. De ce fait, le montant prêté demeure inférieur à celui accordé en cas d’accession (24 100 F pour un logement de trois pièces en région parisienne, contre 30 700 F).

Tableau 29. Montants des prêts à la construction pour l’accession et la location, secteurs CFF et HLM, suite aux réformes de 1963 (montant en francs)

Tableau 29. Montants des prêts à la construction pour l’accession et la location, secteurs CFF et HLM, suite aux réformes de 1963 (montant en francs)

Source : AML 770 828/04.

  • 50 Les dispositions de l’ancienne législation, qui exigeaient que les logements soient loués en nu et (...)

87Néanmoins, ces prêts continuent d’être attribués à des conditions préférentielles (4,25 %-30 ans). Aussi les seules contraintes nouvelles résident-elles dans les contrats de prêts qui imposent désormais, dans le but d’écarter les pratiques spéculatives, le maintien de la destination locative des logements jusqu’au complet remboursement du prêt, la généralisation de l’engagement de ne pas dépasser un plafond de loyer annuel fixé en pourcentage du prix de revient (8 %), et des baux d’une certaine durée afin d’éviter la pratique des congés annuels pour augmenter le prix de la location50.

88Cette préoccupation, déjà présente lors des discussions entre le CGP, les Finances et la Construction, se révèle essentielle avec le renforcement du caractère social de l’aide au logement exigé par le plan de stabilisation. La lutte contre la spéculation apparaît en effet comme le corollaire de ce principe et une impérieuse nécessité dans un secteur critiqué pour ses nombreux scandales. C’est donc tout un arsenal juridique, et principalement fiscal, que le législateur tente de mettre en place afin de prévenir le détournement des fonds publics, marquant là un tournant majeur par rapport à la libéralité de la législation primitive.

3. La fiscalité comme instrument de lutte contre la spéculation immobilière : la loi de réforme fiscale du 15 mars 1963 et son application au secteur aidé

89La pénurie de logements jointe à la faiblesse des garde-fous mis en place lors de l’instauration du système des primes et prêts aboutit à de nombreux abus, parmi lesquels la spoliation d’accédants à la propriété, la revente ou la location à des prix abusifs de logements construits avec l’aide de l’État sont les plus criants.

  • 51 Sur la transformation de la Mission permanente d’information en Mission de contrôle des prêts spéci (...)
  • 52 AEF B 51 035, rapport d’activité de la mission pour l’année 1963. La confection de la « liste noire (...)
  • 53 La marge bénéficiaire autorisée pour les prêts spéciaux est alors, rappelons-le, de 6 % pour les Lo (...)
  • 54 L’affaire Caillol, du nom du principal animateur de la société CIMMAR à Marseille, défraie ainsi la (...)

90Réorganisée afin de renforcer les interventions de l’administration auprès des constructeurs, la Mission de contrôle des prêts spéciaux ne peut qu’enregistrer ces dérives51. Dans son rapport pour 1963, l’organisme note ainsi que, sur 87 affaires vérifiées, près des deux tiers (63 %) aboutissent, soit à l’inscription des promoteurs concernés sur la « liste noire » (48 %) qui en compte alors une cinquantaine, soit à une mise sous surveillance particulièrement étroite, seul un tiers environ des opérations donnant lieu à des critiques négligeables ou nulles52. Le palmarès des irrégularités constatées montre que celles-ci résultent, pour plus de la moitié d’entre elles, d’infractions aux dispositions du décret du 10 novembre 1954 tendant à limiter les versements des souscripteurs durant la période de construction, les autres constatations mêlant les malfaçons de gravité moyenne, les abus de biens sociaux et de confiance, ainsi que les dépassements de prix plafonds et de marge de commercialisation53. Encore le chef de la mission souligne-t-il que les vérifications portent quasi uniquement sur les opérations d’accession à la propriété, celles portant sur les opérations locatives, souvent effectuées sur « renseignements particuliers », n’étant pourtant pas dépourvues d’intérêt54.

91Si l’attention des pouvoirs publics se concentre plus spécialement sur le secteur bénéficiant de l’aide de l’État, les opérations spéculatives ne sont pas l’apanage du secteur aidé. Ainsi, au printemps 1961, la spoliation de centaines d’épargnants par la faillite du Comptoir national du logement, qui se proposait d’édifier des logements vendus « sur plans » au rond-point du Jour à Boulogne-Billancourt, déclenche une campagne de presse virulente qui fustige l’incurie des autorités en matière de contrôle des opérations de construction. Cette affaire, qui suscite quelque émoi au ministère de la Construction, provoque une accélération et une réorientation du débat sur la protection des candidats à la propriété.

  • 55 Cf. les comptes rendus des réunions du groupe n° 2 du 26/10/1960 au 03/02/1961, in ACFF, dossier n° (...)

92Abordé dans le cadre des travaux préparatoires du IVe Plan par le groupe spécialiste des problèmes juridiques de la propriété immobilière au sein de la Commission de l’habitation, ce débat tendait en effet jusqu’alors à envisager la refonte du décret du 10 novembre 1954 sur la protection de l’épargne afin d’en étendre l’application, non pas à l’ensemble des logements construits, mais seulement aux logements primés sans prêts55. Compte tenu de l’ampleur du problème et de son audience dans l’opinion, le gouvernement décide d’abandonner cette piste et d’agir sur un plan plus général.

  • 56 Loi n° 63-254 portant réforme de l’enregistrement, du timbre et de la fiscalité immobilière, chapit (...)

93Il choisit ainsi l’arme fiscale et dépose, en ce sens, un projet de réforme de la fiscalité immobilière, le 20 juillet 1961. Adoptée le 21 février 1963 par les deux assemblées, la loi est promulguée le 15 mars 196356.

  • 57 D’après les Comptes de la nation, le rapatriement des capitaux algériens s’élève à environ 10 milli (...)

94Si son opportunité ne fait pas de doute – le marché immobilier connaît alors un regain de tensions dû à l’afflux des capitaux d’Afrique du Nord en quête de valeur refuge57 –, la question des motifs qui ont présidé au choix de la fiscalité afin d’assainir le marché se pose. En quoi le régime fiscal antérieur à 1963 constituait-il un obstacle au fonctionnement sain du marché et quels remèdes la réforme apporte-t-elle ?

  • 58 Le rôle de la fiscalité comme instrument de lutte contre la spéculation immobilière est globalement (...)

95L’analyse de l’économie de cette dernière permet de répondre à cette double interrogation58. Deux dispositions essentielles caractérisent le texte législatif de mars 1963. La première concerne l’assujettissement à la TVA des opérations de construction d’immeubles d’habitation et la seconde la taxation des plus-values réalisées. Elles répondent à la volonté à la fois de freiner le développement des formules juridiques de construction les plus dangereuses pour l’épargne et d’assainir la profession de constructeur, en écartant progressivement du marché les capitaux purement spéculatifs et les promoteurs d’occasion.

96Il faut rappeler, tout d’abord, que l’acquisition d’un logement neuf peut s’effectuer selon deux procédés principaux : dans le premier, les promoteurs construisent, à l’aide de capitaux par eux fournis, des immeubles qu’ils vendent après leur achèvement « clefs en main » ; dans le second, les promoteurs constituent une société de construction dont ils souscrivent les parts ou actions qu’ils cèdent ensuite aux candidats à la propriété des logements. Dans le premier cas, les promoteurs, dénommés alors builders, prennent la plus grande part des responsabilités dans les opérations qu’ils animent et réduisent au minimum les risques assumés par les futurs propriétaires. Dans le second cas, la formule juridique de la société de construction oblige les associés à répondre à tous les appels de fonds nécessaires à l’exécution des travaux et a pour effet de faire supporter les aléas des opérations à des personnes qui n’ont ni un pouvoir réel de diriger les travaux, ni souvent la compétence nécessaire pour les contrôler.

97Or, c’est précisément celle que favorise la législation fiscale antérieure à la réforme.

  • 59 Cf. tableau 30. En ce qui concerne les droits d’enregistrement, une première distorsion peut être o (...)

98Fondée sur la distinction entre opérations dites « civiles » (acquisitions de terrain à bâtir et reventes de logements), soumises aux droits d’enregistrement, et opérations de production, soumises aux taxes sur le chiffre d’affaires, cette législation entraîne, pour des opérations de même nature sur le plan économique, des inégalités d’imposition entre les diverses formules juridiques utilisées par les constructeurs, aux dépens de celle qui offre le plus de garanties aux acquéreurs, la vente « clefs en main » de logements terminés59.

  • 60 Cf. AML 770 830/01, fiscalité comparée des opérations de construction, décembre 1961.

99La charge fiscale atteint ainsi, en moyenne, d’après les estimations de la DGI, 10 % du prix de revient pour une opération de construction réalisée dans le cadre d’une société civile ou anonyme de construction, contre plus de 16 % lorsque les logements sont vendus achevés par un builder60.

Tableau 30. Fiscalité des opérations de construction avant la réforme du 15 mars 1963

Tableau 30. Fiscalité des opérations de construction avant la réforme du 15 mars 1963

Note (1) : Sociétés régies par la loi du 28 juin 1938.
Note (2) : Taux normal de 20 % avec réfaction (= une déduction forfaitaire) d’assiette de 40 %.

Source : AML 850 386/25, note sur la réforme de la fiscalité immobilière du 25/031 963, AEF B 40 554, rapport de la Commission des finances du Sénat et 80 AJ/201, rapport du groupe de travail « Fiscalité » de la Commission de l'économie et des finances du IVe Plan.

100À cette situation paradoxale s’ajoute, en second lieu, le fait que les profits retirés de ces opérations de construction se trouvent, dans l’immense majorité des cas, en franchise complète d’impôts.

  • 61 Circulaire Serre de 1956, in AML 850 386/25, note d’A. Gayet à l’attention du ministre sur le proje (...)
  • 62 Cette exonération est, cependant, subordonnée à la condition que ces immeubles soient vendus achevé (...)

101En effet, pour les personnes morales, le bénéfice correspondant au revenu tiré de la location des immeubles dont la construction a été commencée après le 31 mars 1950 est exonéré, au terme de l’article 210ter du Code général des impôts, pendant vingt-cinq ans de l’impôt sur les sociétés (taux : 50 %). Par une interprétation libérale de cet article, l’administration a admis que les plus-values réalisées sur la revente des immeubles neufs étaient également assimilées à des revenus61. En conséquence, les plus-values que les sociétés retirent de la vente des immeubles échappent à l’impôt62.

  • 63 D’après les dispositions de l’article 35 du Code général des impôts, les personnes qui, habituellem (...)

102Pour les personnes physiques, la législation fiscale est moins favorable63. Paradoxalement, les conditions d’exonération diffèrent donc d’une catégorie de contribuables à l’autre pour une même opération. Toutes les sociétés, quel que soit leur objet, peuvent en bénéficier alors que, en ce qui concerne les personnes physiques, les marchands de biens et assimilés en sont quasiment exclus.

  • 64 Notons que la loi comporte deux autres volets qui découlent directement de ces mesures. D’une part, (...)

103Face à ce maquis réglementaire inégalitaire facilitant l’évasion fiscale et les formules de construction les plus dangereuses pour l’épargne, la loi du 15 mars 1963 tend donc, d’une part, à rétablir la neutralité de l’impôt vis-à-vis des formes économiques de la construction et des formes juridiques de la possession, en soumettant à la TVA les opérations concourant à la production ou à la livraison d’immeubles dont les trois quarts au moins de la superficie totale sont affectés ou destinés à l’habitation, d’autre part, à favoriser fiscalement les ventes de logements achevés ou en l’état futur d’achèvement par une imposition différenciée des profits de construction64.

  • 65 AML 850 386/24, note du rapporteur général de la Commission des finances du Sénat du 29/03/1965 sur (...)

104L’application de la TVA s’étend ainsi à l’ensemble des opérations concourant à la construction, c’est-à-dire aussi bien l’achat du terrain et la construction proprement dite ou les frais des constructeurs que la livraison de l’immeuble. En contrepartie, les droits d’enregistrement et la taxe sur les prestations de service en vigueur jusqu’alors sont supprimés65.

  • 66 Ainsi, donnent lieu à une réfaction de 80 % (ce qui réduit la charge nominale de la taxe à 4 %), le (...)
  • 67 Elles s’appliquent aux apports et cessions de terrains à bâtir effectués par les collectivités loca (...)

105Le taux applicable aux opérations de construction est théoriquement celui de droit commun, soit 20 %. Toutefois, le but étant d’assurer l’unité d’imposition quels que soient les cadres juridiques et non d’augmenter les recettes, des réfactions (déductions forfaitaires) particulières sont prévues afin de maintenir la charge fiscale au niveau atteint et de modérer, par là, les conséquences de la réforme sur le coût des opérations66. En outre, diverses exonérations sont prévues67. Pour toutes les autres opérations, soit essentiellement, d’une part, les travaux de construction proprement dits, et, d’autre part, les ventes d’immeubles en l’état futur d’achèvement, les ventes d’immeubles inachevés et les cessions de droits sociaux représentatifs de ces immeubles, la réfaction est maintenue à 40 % (charge nominale : 12 %).

  • 68 La loi du 15/03/1963 soumet à la taxation uniquement les plus-values tirées des opérations de const (...)

106La variation du taux de réfaction suivant la nature des opérations imposées permet donc de favoriser la commercialisation de logements achevés et de minimiser les risques pour les acquéreurs. Cette préoccupation se retrouve également dans le second volet essentiel de la réforme, celui de l’imposition des profits retirés des opérations de construction68.

  • 69 Ce régime transitoire, qui ne peut être remis en cause avant le 01/01/1970, vise les opérations pou (...)

107La loi abroge en effet l’article 210ter du Code général des Impôts. En contrepartie, elle offre des possibilités d’exonération, à titre transitoire, à la fois aux sociétés et aux personnes physiques, traitées de manière identique69.

  • 70 La plus-value visée ici correspond au profit net de l’opération de construction, soit à la différen (...)

108Ainsi, les entreprises assujetties à l’impôt sur les sociétés et les personnes physiques peuvent voir leurs plus-values exonérées sous condition de remploi dans d’autres opérations de construction à usage d’habitation70. De même, les sociétés peuvent bénéficier, pour les plus-values non réinvesties et provenant d’opérations occasionnelles ou accessoires, d’un impôt au taux réduit de 15 % au lieu de 50 %. Pour les personnes physiques, un prélèvement de 15 % libératoire ou non est également institué pour les profits habituels, les profits occasionnels étant exonérés.

109Cependant, il est essentiel de noter que ces mesures particulières d’assouplissement, remploi et taux réduit, ne sont accordées qu’à la condition expresse que les logements soient vendus achevés ou dans des conditions telles que la responsabilité de l’entreprise ou du promoteur soit impliquée dans la bonne fin de l’opération.

  • 71 Décret n° 63-678 du 09/07/1963 (JO du 12/07/1963).

110Un décret du 9 juillet 1963 pris en application de la loi précise ces conditions et contribue à définir les deux autres formes de ventes possibles : la vente en l’état futur d’achèvement et la vente à terme71.

  • 72 Cette disposition conduit, bien que toutes les banques puissent accorder ces garanties financières (...)

111Ainsi, la vente d’immeubles en l’état futur d’achèvement peut être assimilée à une vente d’immeubles achevés à condition : qu’elle soit conclue après l’achèvement des fondations ; qu’elle transfère à l’acquéreur la propriété des ouvrages construits au fur et à mesure de leur exécution ; que le vendeur ne puisse se décharger des vices apparents ou cachés ; que le contrat soit passé sous forme d’acte authentique et précise la consistance et les conditions techniques d’exécution des travaux ainsi que le prix, qui ne peut varier qu’en fonction des index de construction ; que les versements d’acompte soient échelonnés en fonction de l’avancement des travaux ; enfin, et c’est un aspect essentiel, que le vendeur puisse justifier qu’une banque, un établissement financier ou une société de caution mutuelle s’est engagé à verser entre ses mains les sommes nécessaires à la réalisation des immeubles dont les acheteurs seraient défaillants ou qui ne seraient pas vendus avant l’achèvement des travaux72.

112Pour les ventes à terme, les conditions diffèrent de celles exposées, hormis celles concernant les modalités du contrat de vente et la garantie du vendeur contre les vices cachés. En effet, le transfert de propriété ne s’opérant, dans ce cas, qu’après l’achèvement des travaux et non au fur et à mesure, le vendeur n’a pas à présenter de garanties financières. La contrepartie réside alors dans l’interdiction pour ce dernier de percevoir des versements durant le cours de la construction et donc dans l’obligation de faire lui-même la trésorerie. Car, si des dépôts de garantie peuvent être effectués avant le transfert de propriété, ceux-ci, d’un montant au plus égal à 5 % du prix de vente, sont effectués à un compte spécial ouvert au nom de l’acquéreur par un organisme habilité et ne peuvent être retirés que par le notaire pour le paiement.

  • 73 Outre le fait que la loi laisse subsister de nombreuses exonérations en matière d’imposition des pr (...)

113La loi, dont l’application est fixée au 1er septembre 1963, subordonne donc les privilèges fiscaux à la présentation de garanties, encourageant par là la constitution d’un réseau de builders à large surface financière. Elle ne rend pas pour autant ces dernières obligatoires, un certain libéralisme prévalant encore dans ce domaine73. Toutefois, cette alternative demeure l’apanage du secteur libre de la construction. En effet, pour le secteur bénéficiant de son aide, l’État entend soumettre à la fois les constructeurs et les acquéreurs à des obligations rigoureuses afin d’assainir le marché.

114En premier lieu, le nouveau régime des primes et prêts impose des conditions d’occupation stricte. Les textes posent impérativement le principe que toute personne à qui est destiné un logement assorti d’un prêt spécial doit affecter ce logement à son habitation personnelle ou à celle des ascendants ou descendants.

  • 74 En atténuation de cette règle, seule est prévue une disposition rendant possible, sur autorisation (...)

115En second lieu, toute une série de mesures tendent à limiter les possibilités de cessions multiples des logements. Ainsi, la personne qui souscrit l’engagement d’occupation ne peut, pour quelque raison que ce soit, procéder à la revente du logement sans rendre immédiatement exigible le prêt spécial ou la fraction de prêt afférente au logement. C’est là une modification majeure du régime des primes et prêts dans la mesure où le bénéfice des prêts en cas de vente était, auparavant, automatiquement transmis aux acquéreurs. Au surplus, si la cession intervient moins de huit ans après la date de l’accord de principe d’attribution de prime, l’intéressé est tenu de restituer la totalité des bonifications dont il a bénéficié depuis l’origine du prêt74.

  • 75 Idem.

116D’autre part, en ce qui concerne les logements réalisés dans le cadre de programmes collectifs par des promoteurs en vue d’être transmis ensuite, soit par voie de vente ou de cession de parts sociales, aux personnes appelées à les occuper, des mesures très détaillées sont prévues afin, non seulement d’assurer la protection des acquéreurs, mais aussi de ne rendre possible, pour chaque logement, qu’une première vente immobilière ou une première cession de parts de sociétés, à l’exclusion de toute autre. Ainsi, les logements édifiés par des promoteurs à l’aide des primes et prêts doivent être obligatoirement vendus dans des conditions analogues à celles auxquelles le décret du 9 juillet 1963 subordonne le bénéfice de certains allégements fiscaux (vente « clés en main », vente en l’état futur d’achèvement ou vente à terme)75. En particulier, aucune cession ou vente ne peut intervenir avant l’achèvement des fondations, aucun versement ne peut être effectué par l’acquéreur préalablement à la conclusion de la vente ou de la cession, à moins qu’il ne s’agisse de dépôts de garantie à un compte spécial n’excédant pas 5 % du prix et le promoteur ne peut s’exonérer de sa responsabilité pour les vices cachés. Par ailleurs, afin de ne permettre qu’une seule vente ou cession à compter de l’accord de principe d’octroi de prime, il est prévu que le transfert de propriété ne puisse s’effectuer plus d’un an après la déclaration d’achèvement des travaux en vue de l’obtention du certificat de conformité ainsi que l’obligation de donner aux actes de vente ou de cession le caractère authentique, de telle sorte que les attributaires de logements puissent être connus des établissements prêteurs. Une seule exception à cette règle est admise : si des logements demeurent invendus, les organismes qui ont apporté une garantie de bonne fin aux programmes concernés peuvent, pour honorer celle-ci, solliciter une décision ministérielle dérogatoire les autorisant à louer ou à céder de nouveau ces logements.

117Le nouveau régime des primes et prêts se caractérise donc par la généralisation des dispositions de la loi du 15 mars relatives à l’emploi des formules juridiques de ventes ou de cessions donnant aux souscripteurs de logements le maximum de garanties. Assortie de contraintes destinées à entraver les reventes spéculatives, cette réglementation tend à rapprocher le secteur aidé du secteur social où ces dérives sont théoriquement impossibles.

118Précisément, quel bilan peut-on dresser de la refonte du système aidé, dont l’entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 1964, et de sa transformation présumée en second secteur social ?

  • 76 AML 770 828/04, contribution à l’étude des revenus des ménages, des plafonds de ressources prévus p (...)
  • 77 Idem. Les calculs ont été conduits, notamment, sans tenir compte de la majoration des plafonds de r (...)
  • 78 PV du CA du CFF du 08/01/1964 et rapport annuel pour l’exercice 1963, p. 19.

119Sur le plan de la personnalisation de l’aide, il semble que celle-ci est davantage théorique qu’effective. En effet, une étude réalisée par la direction de la Construction sur le nombre de familles susceptibles de bénéficier des avantages subordonnés au respect du plafond de ressources de la nouvelle législation des primes et prêts fait apparaître que 96 % des ménages français de quatre personnes sont concernés76. Encore l’étude souligne-t-elle que quelques erreurs par défaut se sont glissées dans le nombre de bénéficiaires éventuels, ce qui minimise le résultat77. Le Crédit foncier reconnaît lui-même, à l’issue de la réforme, que la mise sous condition de ressources des primes et prêts « ne constitue pas un obstacle pour la majeure partie de notre clientèle », les plafonds ayant été fixés à un niveau « relativement élevé78 ».

  • 79 Sous le double effet de la hausse des revenus, notamment après les accords de Grenelle de 1968, et (...)

120Ce constat amène donc à nuancer fortement l’image couramment véhiculée de la transformation du secteur aidé en un second secteur social, du moins pour les années qui suivent immédiatement l’entrée en vigueur de la réforme79.

121Si la caractéristique principale du secteur social, l’assujettissement à un plafond de ressources pour y accéder, est appliquée au secteur aidé, son contenu la vide de toute portée réelle, ne laissant subsister que les apparences, par trop trompeuses.

122D’autre part, en ce qui concerne le prêt familial, qui constitue une personnalisation effective de l’aide dans la mesure où il n’est accordé qu’à l’accédant lui-même, la faiblesse de son montant moyen (7 000 à 8 000 F) en diminue considérablement l’efficacité, d’autant plus qu’en contrepartie de sa création le prêt spécial n’est presque pas revalorisé. L’analyse de la part des dépenses d’acquisition couverte par le cumul prêt spécial et prêt familial (cf. tableaux 29 et 27) fait ainsi apparaître une quotité de 40 % pour l’achat d’un quatre pièces en région parisienne par une famille comprenant deux enfants et de 45 % en province. Certes, cette couverture s’entend par rapport au prix de revient plafond toutes dépenses confondues, mais ces derniers sont calculés au plus juste, notamment dans la région parisienne où la charge foncière est particulièrement élevée.

123Enfin, il faut souligner que l’ensemble des dispositions visant à personnaliser l’aide et à mettre fin aux pratiques spéculatives concernent uniquement le secteur de l’accession à la propriété, le secteur locatif demeurant en dehors de toute préoccupation sociale. Si cette caractéristique révèle en filigrane la réorientation implicite du système des primes et prêts vers l’accession, marquant là une rupture par rapport à la politique menée dans les années précédentes, elle n’en traduit pas moins également les limites de la transformation du secteur aidé en secteur social.

124Il nous semble donc que, soucieux d’éliminer les gaspillages les plus criants, l’État a effectivement instauré des mesures de personnalisation du régime des primes et prêts mais que, plus encore préoccupé par la limitation des dépenses publiques, celui-ci a sacrifié une véritable socialisation du secteur aidé au profit d’un renchérissement des conditions de crédit et du plafonnement de son engagement financier dans ce secteur.

C. LE DOUBLE VERROUILLAGE MONÉTAIRE ET BUDGÉTAIRE DES PRÊTS SPÉCIAUX : VERS LE PLAFONNEMENT DU SECTEUR ?

125La dégradation de la situation des finances publiques au cours de l’année 1963 voit en effet la réapparition du spectre du financement de la construction par l’inflation.

  • 80 Cf. supra, graphique 12.

126Pressée par les besoins du Trésor, la Caisse des dépôts est, une nouvelle fois, amenée à se délester d’une fraction importante de son portefeuille d’effets moyen terme-construction. Les mesures de janvier 1962 n’ayant pas réglé le problème de la limitation de leur accès à l’institut d’émission, ceux-ci retrouvent logiquement le chemin de la Banque de France. Ainsi, alors qu’en 1960 les ressources d’épargne nourrissent un tiers des effets à moyen terme représentatifs des prêts spéciaux, ce pourcentage tombe à moins de 15 % en 196380. À cette date, la Banque porte 75 % des effets, proportion qui n’est pas sans ruiner les efforts faits depuis 1958.

  • 81 Cf. Charles de Gaulle, Mémoires d’espoir ; L’Effort, op. cit., pp. 210-212 : « Il me faut bien, d’a (...)

127Cette reprise du financement inflationniste des prêts spéciaux préoccupe le chef de l’État lui-même, qui n’entend pas voir remettre en cause, au moment où l’économie française doit faire face à une âpre concurrence au sein du Marché commun, la solidité de la monnaie81. Aussi est-ce dans le but de mettre un terme à ce problème, posé en 1958 et laissé en suspens depuis, du refinancement préférentiel des effets-construction par la Banque de France qu’il intervient personnellement auprès de son gouvernement. Si cette intervention vise spécifiquement la construction aidée, elle s’intègre dans le cadre d’une réforme générale. C’est bien l’ensemble des circuits de financement, Trésor inclus, que de Gaulle souhaite voir assainis, le recours à l’épargne devant se substituer à l’appel à la monnaie.

128Dans cette perspective, concomitamment à la rupture initiée par le chef de l’État en matière de financement des effets-construction, sont également adoptées des dispositions visant à la débudgétisation des prêts à la CACOM, conformément à la politique établie, cette fois sur l’initiative du ministre des Finances, en vue de rétablir l’équilibre budgétaire.

129Cette normalisation des conditions de financement des prêts spéciaux, à la fois en amont avec la limitation de leur refinancement préférentiel par l’institut d’émission et en aval avec l’arrêt des dotations budgétaires destinées aux consolidations, n’est pas sans soulever la question du rôle désormais assigné au secteur aidé en terme de volume de construction. Élément majeur de la réforme, cette normalisation ne sonnerait-elle pas le glas d’une expansion continue dont la clé réside dans les facilités accordées ?

1. La convention du 3 mars 1964 : neutralisation monétaire et préfinancement bancaire des prêts spéciaux

130La convention signée le 3 mars 1964 entre le ministère des Finances, la Banque de France et le Crédit foncier a pour objet, en premier lieu, de diminuer la part du financement de la construction réalisée par appel à des ressources monétaires et, en second lieu, de substituer progressivement des mécanismes de financement privé aux mécanismes reposant sur l’aide de l’État. Elle est l’expression d’une politique arrêtée par le chef de l’État lui-même, en novembre 1963.

  • 82 Cf. Institut Charles-de-Gaulle, La Faillite ou le miracle, op. cit., la communication d’A. Prate, p (...)

131En effet, en ce qui concerne le plan de stabilisation, il s’agit de distinguer les mesures adoptées en septembre de celles prises en novembre82.

132Œuvres du ministère des Finances, les premières s’attaquent davantage aux causes apparentes de l’inflation qu’à ses causes profondes, usant d’un arsenal classique dont le blocage des prix constitue la figure emblématique. Tout comme pour les plans Pinay-Rueff de 1958 ou Armand-Rueff de 1960, et malgré les recommandations réitérées de J. Rueff, aucune disposition ne tend à réformer les structures de financement et à instaurer une véritable politique du crédit.

133Cependant, si le ministère des Finances campe sur ses positions, les idées de l’économiste gagnent du terrain à l’Élysée. Cette conversion progressive, relatée par les intéressés eux-mêmes, s’effectue principalement par personne interposée, le général de Gaulle voyant alors moins J. Rueff. Etienne Burin des Roziers, secrétaire général de la présidence de la République et Jean-Maxime Lévêque, conseiller du Général pour les affaires économiques et financières, tous deux acquis aux thèses défendues par J. Rueff, jouent ainsi un rôle majeur dans l’évolution des conceptions du chef de l’État en matière de politique monétaire et de crédit.

  • 83 Le manuscrit de cette lettre est publié in A. Prate, Les Batailles économiques..., op. cit., p. 152

134C’est précisément sur les suggestions de son conseiller, qui souligne les lacunes des mesures de septembre dans ces domaines, que le général de Gaulle intervient auprès de son Premier ministre par une lettre d’instruction datée du 5 novembre83. Constatant que « les causes profondes de l’inflation ne sont pas maîtrisées » et qu’il est maintenant nécessaire « d’aller au fond des choses et [de] renoncer délibérément aux procédés dont l’usage s’est introduit au temps où la France n’avait plus de monnaie », le chef de l’État demande que dans trois domaines des dispositions soient prises, « non seulement pour suspendre les effets pervers de ce retour offensif à l’inflation, mais pour en préserver le pays d’une manière organique ». Nettement inspirées des recommandations formulées par J. Rueff dès 1958, ces dispositions visent, en premier lieu, à proscrire le financement du découvert du Trésor par des moyens monétaires, « seul peut et doit y pourvoir, en dehors des recettes budgétaires, le recours à l’épargne à long et à moyen terme » ; en second lieu, « la pratique du réescompte par l’institut d’émission pour le financement de la construction de logements est à bannir désormais, comme c’est le cas, d’ailleurs, dans tous les autres grands pays » ; enfin, les emprunts contractés par l’État doivent dorénavant être émis aux conditions du marché, « le fait de souscrire aux critères et à la discipline du marché, ou de fausser par des exonérations fiscales exorbitantes les taux d’intérêt des emprunts constamment contractés par l’État ne saurait durer davantage ».

  • 84 Archives M. Pérouse, carton n° 1, dossier « Trésor public 2 », sous-dossier « Fin 1963 » : note du (...)

135Souhaitant mettre rapidement en œuvre ces dispositions qui relèvent d’un domaine qu’il considère « comme essentiel », le Général convoque trois conseils restreints les 28 novembre, 7 décembre et 20 décembre, au cours desquels sont simultanément abordés les problèmes de gestion de la trésorerie publique et de financement de la construction par le crédit à moyen terme84.

136Concernant ce dernier point, les principes d’action retenus sont, d’une part, le plafonnement à son niveau actuel de l’encours des effets à moyen terme-construction, d’autre part l’organisation de sa réduction progressive grâce, notamment, à la mise en place d’un mécanisme financier de substitution comportant un crédit bancaire de type classique pendant la phase de construction, relayé par un prêt à long terme à l’acquéreur de logement.

  • 85 Cf. supra chapitre VI.

137En effet, si les mesures adoptées en 1962 – réduction de la durée des effets à moyen terme-construction, mise en pension de ces mêmes effets chez les banques – ont contribué à limiter la croissance de l’encours, elles n’ont pas apporté de solution tangible au problème du réescompte discrétionnaire par la Banque de France, en dépit de l’engagement pris en janvier 1958 de ne pas dépasser un maximum de 8,4 milliards de francs85. Or, au 31/12/1963, le montant des effets en circulation atteint près de 10 milliards de francs, ce qui laisse « en l’air » 1,6 milliard de francs. Les effets réescomptables devant pouvoir être réescomptés, comme l’a rappelé en 1962, non sans à-propos, le directeur de la Caisse des dépôts, ce surplus laisse planer une menace inflationniste. Aussi est-il décidé, dans le but de ne pas accroître ce déséquilibre, de stabiliser l’encours des effets-construction au niveau atteint fin 1963.

138Cette mesure constitue une véritable innovation. Alors qu’auparavant seul était pris en considération le montant des effets réescomptés par la Banque de France, des palliatifs étant au besoin établis pour cantonner celui-ci dans les limites tacitement reconnues, c’est désormais l’ensemble du problème qui est appréhendé. Ce changement de point de vue est capital pour assainir la situation. Ainsi, pour assurer le respect de ce plafond le montant maximum des autorisations annuelles de prêts spéciaux est également limité au niveau atteint en 1962 et 1963, soit 2,85 milliards de francs. De même, il apparaît nécessaire que le Crédit foncier accroisse sa participation au financement des crédits spéciaux, au moment même de leur octroi. Son programme d’emprunts à long terme est donc revu à la hausse afin qu’il puisse nourrir une fraction non négligeable des effets émis.

139D’autre part, l’objectif étant, non seulement la stabilisation de l’encours, mais aussi la réduction de son montant pour se rapprocher de la limite de réescompte de 8,4 milliards, alors entérinée officiellement, des mesures complémentaires sont également prévues.

140En premier lieu, il est stipulé, comme en 1959, que la part des prêts spéciaux directs à long terme du Crédit foncier doit augmenter. En second lieu, les décisions arrêtées lors des comités des 28/11 et 07/12 suggèrent un nouveau raccourcissement de la durée des effets-construction pour les logements collectifs, cette durée devant être ramenée de quatre ans et demi à trois ans. Enfin, et c’est la proposition la plus novatrice faite pour tendre vers la réduction de l’encours, il est décidé de substituer progressivement au mécanisme actuel des prêts spéciaux un système de financement comportant un prêt à long terme à l’acquéreur de logement, précédé par un crédit de préfinancement bancaire au constructeur pendant la période de construction. Si l’originalité de cette proposition tranche avec le classicisme des suggestions formulées, l’idée même de créer un mécanisme de substitution ne date pas des conseils restreints.

  • 86 AEF Z 12064, notes de Claude Henry sur la réforme du financement des prêts spéciaux du 27/11/1961 e (...)

141Dès 1961, lors des discussions portant sur les mesures à prendre pour limiter la croissance de l’encours des effets-construction, qui aboutissent à la réduction de leur durée, le conseiller technique du ministre des Finances, Claude Henry, propose une réforme du financement des prêts spéciaux sur ce même schéma86.

142Pour ce dernier, il apparaît désormais indispensable d’établir une distinction des modes de financement suivant la nature des risques à assumer, et donc de supprimer ce qui constitue une véritable spécificité française, à savoir la confusion entre le crédit au promoteur et le crédit à l’acquéreur.

  • 87 AEF Z 12 066, note sur les crédits-promoteurs du 13/12/1962.

143En effet, dans la plupart des autres pays, en particulier aux États-Unis, les deux opérations sont nettement distinguées : pendant la période de construction, les risques étant surtout industriels et commerciaux (faillite des entrepreneurs, malfaçons, difficultés de placement des logements), l’opération est financée par un crédit à court terme consenti au promoteur par une banque commerciale ; au contraire, après l’achèvement de l’immeuble, le risque n’ayant plus de caractère commercial, l’acquisition du logement est financée à l’aide d’un crédit à long terme consenti à l’accédant par un établissement spécialisé87.

  • 88 Sur ce point, cf. C. Topalov, Formes de production et formes de propriété du logement en France, th (...)

144L’amalgame français entre ces deux crédits de natures entièrement différentes s’explique par des considérations historiques. Au moment où les prêts spéciaux ont été institués, la profession de promoteur était pratiquement inexistante et les constructions se trouvaient réalisées la plupart du temps directement par le propriétaire final88. Dans ces conditions, il était apparu normal de consentir un prêt unique au constructeur, la distinction entre le crédit à moyen terme et le prêt de consolidation répondant essentiellement à des préoccupations juridiques, le Crédit foncier ne pouvant prêter que sur un immeuble achevé.

  • 89 Notamment sous l’effet de la réforme de la fiscalité immobilière encourageant l’activité de promote (...)

145Valable pour les années cinquante, ce principe de fonctionnement peut être remis en cause au début des années soixante, l’activité de promotion s’affirmant, voire s’engageant vers une certaine normalisation89. Aussi l’idée, présentée et défendue par le conseiller du ministre des Finances, de distinguer les deux types de crédits promoteur/acquéreur est-elle retenue.

146Dès lors, la réforme consisterait à ce que, pendant la période de construction, le financement soit assuré par des crédits bancaires à court terme, réescomptables auprès de l’institut d’émission, consentis aux promoteurs eux-mêmes. Correspondant à des risques industriels, ces crédits ne comporteraient pas la garantie de l’État. À l’achèvement des travaux, le Crédit foncier accorderait un prêt spécial à long terme à l’acquéreur, garanti par l’État. De surcroît, afin de faciliter la « sortie » des crédits promoteurs, une promesse de relais par ce prêt spécial pourrait être consentie dès l’ouverture du crédit. Ambitieuse, la mise en œuvre de ce nouveau mécanisme pose une série de problèmes.

  • 90 AEF Z 12 066, compte rendu (reproduit en annexe) de la réunion au cabinet du ministre sur le crédit (...)
  • 91 PV du CA du CFF du 19/02/1964, volume n° 724, et rapport annuel du SCE pour l’année 1963.

147Tout d’abord, un grand nombre de promoteurs n’offrent pas encore une surface financière suffisante pour que les banques leur consentent des crédits non garantis, encore que la promesse de relais par un prêt spécial du Crédit foncier limite considérablement leurs risques. Les possibilités du secteur bancaire elles-mêmes apparaissent limitées. Si le transfert des crédits spéciaux du Sous-Comptoir aux banques permet de faire « tomber » ceux-ci sous le coup des mesures d’encadrement du crédit, les ressources de celles-ci ne sont pas telles qu’il leur soit possible d’aider efficacement le secteur immobilier à l’intérieur de leur plafond de réescompte sans priver le secteur commercial et industriel d’une partie de leurs concours, ce qu’elles ne souhaitent pas90. D’autre part, le recours à ce nouveau type de crédit n’est pas sans impliquer une majoration des prix de revient des constructions du fait d’intérêts intercalaires plus coûteux que ceux du crédit du Sous-Comptoir. Pour cet établissement, le choix du préfinancement bancaire pour les prêts spéciaux ne serait pas, non plus, sans entraîner d’importantes répercussions sur son activité91. Enfin, l’adaptation du crédit bancaire à la période de construction proprement dite (deux ans au maximum) aurait pour effet, compte tenu de la promesse de relais par un prêt spécial à long terme, d’avancer de trois ans la charge des consolidations.

  • 92 Cf. Archives M. Pérouse, carton n° 1, dossier « Trésor public 2 », notes citées ; PV du CG de la BD (...)
  • 93 Élaboré par le Crédit foncier, à la demande de la direction du Trésor, le texte est signé par le mi (...)

148Étant donné de ces nombreux points à éclaircir, la convention, dont les grandes lignes sont arrêtées lors du conseil restreint du 20 décembre 1963, apparaît beaucoup plus précise quant aux mesures prises pour neutraliser l’incidence inflationniste du financement des prêts spéciaux que quant au mécanisme de substitution à instaurer pour réduire l’encours des effets-construction, dont la mise en place est, pourtant, souhaitée dès 196492. Ce dernier est ainsi rejeté dans le préambule du texte définitif signé le 3 mars 196493.

149La convention comporte, en effet, un préambule qui rappelle le principe général qui l’anime, à savoir que « le développement de l’effort de construction au cours des prochaines années doit s’accompagner d’une réforme des procédures actuelles d’appel au crédit à moyen terme réescomptable et d’un recours croissant à l’épargne », et quatre articles stipulant les moyens mis en oeuvre pour parvenir à la limitation du volume d’effets à moyen terme-construction.

150Le premier confirme la décision prise de stabiliser l’encours des effets au niveau atteint le 31/12/1963, soit 10 milliards de francs. Une précision, notable, est par ailleurs ajoutée. Il s’agit du calendrier fixé pour que cet encours se rapproche du plafond admis en matière de réescompte par la Banque de France : son montant doit être réduit à 9,4 milliards de francs au 31/12/1966 et 8,4 milliards au 31/12/1968.

  • 94 Le texte précise que ce financement doit s’effectuer à concurrence de sommes au moins égales à 700 (...)

151L’article 2 solennise, en effet, l’engagement de janvier 1958 en reconnaissant qu’en aucun cas le montant des effets réescomptés par la Banque de France ne peut excéder 8,4 milliards de francs. Si cet article apparaît quelque peu en opposition avec le premier, au moins pour la période 1964-1967, l’article 3 énonce les moyens de parvenir à une adéquation, moyens qui reposent, d’une part, sur la limitation des autorisations annuelles de prêts spéciaux à 2,85 milliards pour 1964 et pour chacune des quatre années suivantes, et, d’autre part, sur le financement par le Crédit foncier, à l’aide des emprunts émis, d’une partie des prêts réalisés94. Enfin, l’article 4 assure l’aide de l’État à ce dernier pour recueillir la totalité des ressources à long terme sur le marché financier.

152Ce texte, peu éloigné des discussions tenues lors des deux premiers conseils, présente cependant un intérêt majeur. Loin d’être unique, il semble que plusieurs de ses aspects méritent d’être soulignés. Tout d’abord, la forme même de la convention traduit la solennité des mesures prises, mettant en exergue leur caractère irréversible. Cela constitue un changement de cap déterminant par rapport à la politique à court terme jusqu’alors menée. Désormais, un calendrier permettant de tenir les engagements de 1958 est établi, ainsi que les moyens d’y parvenir, marquant là une volonté politique forte, désireuse, par souci de cohérence, d’inclure le financement de la construction aidée dans la politique monétaire suivie.

153Les moyens d’y parvenir constituent précisément un second aspect fondamental de la convention. Ils reposent, d’une part, sur un acteur explicitement désigné, le Crédit foncier, d’autre part, sur un organisme déterminant mais non directement visé par la convention, la Caisse des dépôts et consignations.

154Pour le premier, la volonté gouvernementale de faire dorénavant reposer le financement de la construction sur des ressources à long terme implique une mutation de son mode d’intervention dans le système en place. Sa fonction d’emprunteur sur le marché financier est amenée à prendre une importance croissante et le rôle qui lui est désormais dévolu en matière, non seulement de « nourrissement » des effets-construction, mais aussi de financement direct des prêts familiaux n’est pas sans soulever la question d’une réorientation de sa politique d’emplois.

155Quant au second, son absence parmi les signataires de la convention n’est pas anodine. Si la Caisse des dépôts est peu évoquée lors de la mise au point des dispositions tendant à recourir plus largement aux ressources à long terme, il est évident que la réalisation de ce principe ne peut passer que par une contribution accrue de celle-ci au financement des prêts spéciaux, le concours du Crédit foncier ne pouvant seul suffire. Dès lors, il aurait semblé logique qu’elle soit directement associée à la convention.

  • 95 Cf. supra chapitre VI.
  • 96 Sur cette inimitié, cf. le témoignage de F. Bloch-Lainé, qui n’en fait pas mystère, in Profession f (...)
  • 97 AEF Z 12 066, rapport au ministre des Finances de M. Pérouse, directeur du Trésor, au sujet de la c (...)
  • 98 Par ailleurs, il lui est spécifié que la convention ne remet pas en cause le fonctionnement du circ (...)

156La « mise à l’écart » observée de facto peut être interprétée comme la résultante de deux facteurs, non sans liens entre eux, et qui laisse la part belle aux personnalités intéressées. D’une part, le souvenir reste vif de l’attitude intransigeante dont a fait preuve le directeur de la Caisse lors des discussions relatives à l’encours d’effets à moyen terme-construction existant et au plafond de réescompte de la Banque de France, celui-là entendant bien que les effets réescomptables portés par l’établissement puissent être réescomptés95. D’autre part, les relations quelque peu tendues entre V Giscard d’Estaing et F. Bloch-Lainé ne sont pas sans interférer dans le règlement du problème96. Ainsi, c’est bien à la demande du ministre des Finances lui-même que la Caisse ne figure pas parmi les signataires de la convention97. L’aspect formel ménageant la susceptibilité de chacun, il n’en demeure pas moins que l’assentiment de celle-ci est préalablement recueilli98.

157Ce report du financement des prêts spéciaux sur des capitaux d’épargne met précisément en évidence les limites des mesures adoptées. Car, si des dispositions immédiates sont prises pour neutraliser l’incidence inflationniste des effets émis, la création d’un mécanisme destiné à assurer leur substitution demeure à l’état de principe.

158Cette prudence semble résulter de la nécessité d’échelonner les réformes de telle sorte que le calendrier des charges nouvelles incombant au Crédit foncier – nourrissement supplémentaire d’effets et financement des prêts familiaux – reste compatible avec les perspectives raisonnables d’emprunts sur le marché. Cette contrainte apparaît d’autant plus prégnante que, parallèlement à la neutralisation monétaire des effets à moyen terme représentatifs des prêts spéciaux, le ministère des Finances décide la débudgétisation des prêts à la CACOM, reportant d’autant sur le Crédit foncier et la Caisse des dépôts les charges de consolidation.

2. La débudgétisation des prêts à la CACOM

  • 99 D’après M. Parodi, VGE aurait pensé, un moment, faire du retour à l’équilibre budgétaire un princip (...)

159Une des voies les plus sûres pour assurer la stabilité de la monnaie est de recouvrer l’équilibre budgétaire, soit, pour cela, de comprimer les dépenses publiques. Faisant sien ce credo, le ministre des Finances, V Giscard d’Estaing, opte pour une politique de débudgétisation des investissements99. Amorcée avant le plan de stabilisation, celle-ci s’accélère en 1964. C’est dans ce contexte général que s’inscrit la révision du mode de financement des prêts spéciaux à long terme amortissables, dits de consolidation.

  • 100 Cf. supra chapitre V
  • 101 Cf. supra, graphique 13.

160Il faut rappeler que ces charges de consolidation sont assurées, à la fois par le produit des émissions publiques du Crédit foncier et des remboursements des emprunteurs (contractuels et anticipés), et par les ressources de la CACOM dont une partie provient, conformément aux accords passés, de dotations budgétaires100. Celles-ci jouent un rôle fondamental même si ce dernier décroît avec le temps en raison de l’augmentation des amortissements. De 1957 à 1962 inclus, elles couvrent près des deux tiers du montant total des consolidations réalisées (64 %) et encore près de 30 % en 1963101.

161L’étude des conditions de leur suppression a lieu concomitamment au débat sur la réforme de l’aide publique à la construction et est confiée à un proche du ministre.

  • 102 AEF 1 A 424, comptes rendus des réunions de mars et avril 1963. La commission est composée, outre d (...)

162R. Magniez, directeur adjoint du cabinet, est en effet chargé d’animer les travaux de ce qu’il est convenu d’appeler le « groupe Magniez », commission de quatre membres dont les attributions sont, plus généralement, l’examen des opérations à caractère « temporaire » retracées dans les lois de Finances102.

  • 103 Idem. note complémentaire d’A. Dupont-Fauville sur la portée financière des mesures envisagées du 2 (...)

163Devant tenir pour acquis que « d’ici dix ans, le Trésor ne devrait alimenter qu’une fraction très minime de la construction », le groupe reçoit pour mission de « rechercher, dès maintenant, pour le secteur aidé, des sources de financement plus larges et totalement débudgétisées » ; l’objectif ultime et officiel de ce désengagement financier est d’accroître les disponibilités publiques consacrées aux équipements collectifs, leur insuffisance risquant de constituer un goulot d’étranglement pour la construction103.

164Ses premières analyses portent logiquement sur l’estimation de l’évolution des charges de consolidation. Après s’être stabilisées autour de 2 milliards de francs, celles-ci doivent atteindre 2,5-3 milliards de francs dès 1965-1966, cette progression significative résultant de la réduction de la durée des effets à moyen terme en 1962. L’importance de ce volume, les remboursements des emprunteurs plafonnant autour de 500/600 millions, conduit le groupe à envisager le transfert de charge à la fois sur le marché financier, en majorant le montant des emprunts émis par le Crédit foncier, et sur la Caisse des dépôts.

  • 104 Idem, compte rendu de la 3e réunion du 04/04/1963.

165L’accroissement du recours du Crédit foncier au marché financier paraît en effet préférable à l’émission par la CACOM elle-même de bons susceptibles d’être compris, comme les bons du Trésor, dans le « plancher » des banques, cette mesure pouvant être considérée de façon trop nette comme « un simple artifice de présentation104 ». Pour autant, si l’augmentation du concours du Crédit foncier aux opérations de consolidation semble « techniquement » possible au groupe Magniez, grâce à une présence accrue sur le marché, ce dernier n’entend pas que l’établissement concurrence démesurément d’autres émetteurs. Aussi se prononce-t-il dans le même temps pour l’émission d’emprunts auprès de compagnies d’assurances et, surtout, pour une réorientation des emplois du Crédit foncier. Celle-ci tendrait à stabiliser, voire à réduire, les opérations traditionnelles de prêts aux collectivités publiques afin de réserver les ressources disponibles aux consolidations.

166D’autre part, le groupe s’attache à analyser les ressources et les emplois de la Caisse des dépôts afin d’évaluer ses possibilités de contribution. Car il apparaît que, si la majoration du volume des emprunts émis par le Foncier peut combler la progression des charges de consolidation, les amortissements supplémentaires attendus ne peuvent pallier le montant des dotations budgétaires à supprimer. Le concours de la Caisse, en prenant le relais de l’État, permettrait donc de « faire la soudure ».

  • 105 Cf. PV du CA du CFF du 08/07/1964, volume n° 724.

167L’organisme, qui consacre alors 15 % de ses emplois au logement contre 35 % à l’équipement des collectivités, se voit ainsi chargé d’accorder à la CACOM des prêts à long terme, consentis à des taux correspondant au taux normal du loyer de l’argent, la CACOM remettant elle-même ces fonds à la disposition du Crédit foncier dans des conditions de taux et de durée identiques105. Avalisée en décembre 1963, l’interruption des versements du Trésor à la Caisse de mobilisation prend effet en 1964, celle-ci conservant toutefois le bénéfice de l’ensemble des fonds publics versés depuis 1957 (5 517 millions de francs).

  • 106 Celle-ci est amenée à accorder un prêt à la CACOM de 550 millions de francs pour 1964 et son concou (...)

168Si les conséquences de la débudgétisation des charges de consolidation sur les emplois de la Caisse des dépôts sont relativement limitées106, il en est différemment pour le Crédit foncier.

169Son activité est, en effet, profondément remodelée à la fois par l’accroissement de sa fonction d’émetteur sur le marché financier et par la nécessité de réserver la quasi-totalité de ses ressources aux consolidations.

  • 107 Cf. PV du CA du CFF du 30/09/1964, volume n° 724. L’établissement lance, de surcroît, un emprunt au (...)
  • 108 Idem et rapports du CNC.

170Ainsi, sa fréquence annuelle d’émission double et le montant de ses emprunts est multiplié par deux, puis par trois. En 1964, l’établissement collecte, à l’aide de deux emprunts, 1 250 millions sur le marché contre 600 millions en 1963 et 250 millions en 1959107. À cette date, il apparaît comme la société ayant réalisé, sur le marché des obligations, le chiffre le plus élevé, totalisant près de 16 % du total des émissions contre 8 % en moyenne en 1962-1963108.

  • 109 Le montant des prêts fonciers ordinaires ne dépasse pas, en moyenne, 30 000 F. En ce qui concerne l (...)
  • 110 Cf. PV du CA du CFF du 04/11/1964, volume n° 725.
  • 111 Idem.

171Pourtant, si cette progression des ressources empruntées est notable, elle n’en demeure pas moins insuffisante eu égard aux nouvelles charges imparties. L’accroissement des besoins en matière de financement des prêts spéciaux, que ce soit pour les consolidations, les prêts familiaux ou le nourrissement d’effets, oblige l’établissement à une réduction drastique de ces opérations traditionnelles, tout particulièrement communales, les opérations de prêts fonciers étant déjà très réglementées109. Cette réduction ne s’effectue pas sans grincement de dents de la part du Foncier qui critique cette orientation monovalente110. Encore des discussions « très serrées » avec le Trésor permettent-elles d’éviter l’arrêt total des prêts aux collectivités publiques111.

  • 112 Cf. supra, graphique 13. La débudgétisation de la construction aidée constitue ainsi un exemple réu (...)

172Enfin, l’impact de la débudgétisation sur le mode de financement des consolidations est réel. Entre 1960 et 1964, la part des capitaux fournis par le marché passe de 25 à 53 %, cette tendance (ou « marchéisation ») se renforçant par la suite112.

173Ainsi, la convention du 3 mars 1964 et la débudgétisation des charges de consolidation qui l’accompagne constituent l’un des fondements essentiels de la politique tendant à assurer progressivement le relais, par des financements privés, des mécanismes de financement public de la construction aidée.

  • 113 Archives M. Pérouse, projet du 16/12/1963.

174Cependant, l’immédiateté du blocage ou de la suppression des ressources monétaires et budgétaires contraste avec la progressivité des mesures destinées à instaurer ces financements privés et n’est pas sans remettre en cause la volonté de voir augmenter le nombre de logements aidés (fixé à 124 000 pour 1964, contre 116 000 pour 1963), manifestée lors de la préparation des réformes113. La contrainte financière, réelle, pèse donc d’un poids beaucoup plus lourd sur le nouveau régime des primes et prêts que la contrainte « sociale », plus formelle.

  • 114 Les circulaires d’application paraissent le 11/04/1964.

175Le report de charge très important sur le Crédit foncier, qui atteint sa capacité maximale d’emprunt dans les conditions du marché, ce qui ne laisse augurer aucune marge de manœuvre pour une augmentation de ses prêts directs à long terme, joint au plafonnement à 2,85 milliards de francs des autorisations annuelles de prêts spéciaux mettent un terme au rôle moteur joué jusqu’alors par le secteur des primes et prêts. Cela se vérifie d’autant plus que la publication des textes relatifs à l’application de la réforme du secteur, tardive en raison de la complexité de la législation, provoque un ralentissement de l’instruction des demandes114.

  • 115 Soucieux de dynamiser son image, l’établissement de la rue de Volney profite ainsi de la mise à jou (...)

176La mise en place d’un mécanisme de préfinancement bancaire de prêt spécial patine également, malgré la pression exercée par le Sous-Comptoir des entrepreneurs qui voit, dans cette formule, un renouveau possible de son activité quelque peu compromise par les orientations prises115.

  • 116 ABDF, 001199802/7 et ACFF, dossiers « Prêts spéciaux » n° 1 656 et « Marché hypothécaire » n° 1 454 (...)

177En effet, outre le problème des ressources du Crédit foncier, se pose celui de la connaissance des pratiques bancaires existantes en matière de crédit à la construction et des conditions de leur développement éventuel. Car si le préfinancement bancaire des prêts spéciaux peut constituer un aboutissement en matière de normalisation du financement de la construction aidée, c’est plus généralement les conditions d’une privatisation de l’ensemble du secteur qu’il s’agit d’appréhender pour parfaire le désengagement du Trésor et réduire l’aide publique. Aussi, dans la foulée de la signature de la convention du 3 mars et sur le modèle du comité Lorain, le ministre des Finances confie-t-il à Jean Sadrin la mission de présider les travaux d’un groupe d’experts « chargé de réexaminer l’ensemble des mécanismes de financement de la construction de logements116 ».

II. LES CONDITIONS D’UNE PRIVATISATION DU FINANCEMENT DU LOGEMENT : ÉTAT DES LIEUX ET RECOMMANDATIONS DU RAPPORT SADRIN

  • 117 Cf. André de Lattre, Servir aux Finances, op. cit., p. 77.
  • 118 ABDF, compte rendu par H. Fournier de la première réunion de la commission le 20/04/1964.

178Administrateur civil, ancien directeur des Finances extérieures, décrit par ses collaborateurs comme « un sage et philosophe rumeur de pipe, aux traits fins et au visage ouvert117 », Jean Sadrin est, depuis janvier 1962, directeur général adjoint du Comptoir national d’escompte de Paris. Son ignorance des problèmes du financement de la construction, qu’il reconnaît lui-même avec bonhomie, motive précisément le choix de Valéry Giscard d’Estaing118.

  • 119 Idem.

179Le ministre entend en effet que l’étude du financement de la construction, tout comme celle du financement des investissements dirigée par Maurice Lorain, soit abordée avec un esprit nouveau, capable de « tenir compte d’une évolution de la conjoncture qui, après une longue période d’aberration, doit changer sur le plan monétaire et financier119 ».

180Il rappelle ainsi à la commission Sadrin, lors de la séance inaugurale du 20 avril 1964 qu’il préside, que son action doit s’apparenter à celle des grands travaux d’experts du passé. Celle-ci ne doit pas hésiter « à remettre en cause nos mécanismes hérités d’une période anormale ». Le message est clair. Sous la pression de l’ouverture des frontières « qui oblige à réviser nos méthodes », la rupture avec la ligne de conduite qui a prévalu jusqu’alors – perfectionner ce qui existe – est consommée.

  • 120 Cette exclusion réduit la mission initialement attribuée au comité. Cela répond, non seulement à la (...)

181En ce qui concerne la méthode d’investigation, l’objectif étant d’augmenter le nombre de mises en chantier tout en réduisant la contribution des finances publiques, le comité est invité à s’interroger, non seulement sur la pertinence des affectations existantes en matière d’épargne collective, mais aussi sur les moyens de développer celle-ci afin d’accroître sa participation au financement de la construction. D’autre part, privilégiant l’analyse du problème de l’élargissement des sources de financement privé et la rapidité des conclusions (la prochaine loi de finances devrait tenir compte des conclusions émises), le ministre des Finances exclut le secteur social (HLM) du champ d’action de la commission120.

182Répondant au vœu du ministre de voir les travaux aboutir rapidement, J. Sadrin souligne dès lors l’intérêt de prendre en compte les solutions trouvées à l’étranger et d’établir un inventaire précis de la situation sur les différentes sources de financement, avant d’entamer les débats sur les recommandations à formuler au ministre.

  • 121 Celle-ci regroupe à la fois des membres des administrations ou organismes publics intéressés et des (...)

183Si l’état des lieux contredit certains a priori, il confirme globalement les lacunes des circuits de financement privé soulignées, à l’unisson, par les membres du groupe. En revanche, les moyens à mettre en œuvre pour combler ces dernières et accroître l’offre de financement à long terme aux acquéreurs – principal point noir mis en évidence – provoquent de vifs échanges, mettant en évidence les intérêts contradictoires des diverses parties prenantes représentées au sein de la commission121.

A. UN CONSTAT EN DEMI-TEINTES : IMPORTANCE DE L’AUTOFINANCEMENT DES MÉNAGES ET FAIBLESSE DU CONCOURS DU MARCHE FINANCIER ET DES BANQUES

  • 122 ACFF, dossier n° 1 646, ouverture des travaux du comité Sadrin, 20/04/1964, et ABDF, compte rendu d (...)
  • 123 Idem.

184Dès la première séance de travail, l’intervention quelque peu provocatrice du président de la Compagnie bancaire, J. de Fouchier, suscite une discussion à bâtons rompus. Ce dernier, qui affirme qu’en France la construction de logements est financée à hauteur de 85 % par des capitaux publics et de 15 % par des fonds privés, alors qu’à l’étranger « c’est le contraire », rend le Trésor responsable de cette situation – « le financement à long terme sur fonds à court terme étant le monopole de l’État » – et ne voit de solutions que dans la possibilité laissée aux banques d’opérer elles-mêmes cette « transformation » des capitaux122. Cette proposition provoque aussitôt l’hostilité du représentant de la Banque de France, H. Fournier, qui met en garde l’ensemble de la commission contre « l’illusion que le problème du financement de la construction peut être résolu grâce aux fonds à court terme123 ». Cette algarade passionnant le débat, qu’oppose l’analyse de la situation réelle, en premier lieu celle offerte par l’approche statistique ?

1. Les enseignements de l’approche statistique : minorité des fonds publics, importance de l’autofinancement des ménages et faiblesse de l’apport du marché financier et des banques

  • 124 Les statistiques concernant les investissements en logement et les financements qui leur sont assoc (...)

185L’inventaire des sources de financement concourant à l’édification de logements neufs, malgré l’insuffisance de l’information statistique, bat en brèche un certain nombre d’idées reçues, à commencer par celle de la primauté des capitaux publics avancée par J. de Fouchier124.

  • 125 En ce qui concerne ces dernières, leur exclusion du total des fonds publics consacrés au financemen (...)

186Les chiffres fournis pour 1963 indiquent que ces derniers ne participent qu’à hauteur de 40 % à la FBCF en logements neufs. Certes, les crédits à la reconstruction (300 millions de francs) et les primes et bonifications liées aux prêts spéciaux (781 millions de francs) ne sont pas retenus125. Mais, en contrepartie, il apparaît nécessaire de préciser qu’une fraction des crédits nouveaux versés par le Trésor aux HLM et par le Crédit foncier pour les prêts spéciaux, estimée à 20 ou 25 %, correspond en fait à des remboursements de crédits antérieurs, diminuant d’autant les ressources nouvelles à mettre en œuvre.

Tableau 31. Financement de la construction de logements neufs (crédits nouveaux) en 1963

Tableau 31. Financement de la construction de logements neufs (crédits nouveaux) en 1963

Source : BIPE, mars 1966.

187Cette précision amène à nuancer la valeur même à attacher à ce chiffre de 40 %. En effet, si les capitaux affectés aux HLM et aux logements aidés relèvent bien, par leur mode de collecte (sur décision publique) et leurs avantages (taux et durée), de ce qu’il est convenu d’appeler des « procédures publiques de financement », en revanche leur origine n’est pas nécessairement, tant s’en faut, constituée par des « fonds publics ».

  • 126 Aspect souligné en particulier par le groupe « Financement » de la Commission de l’habitation du Ve(...)

188Au sens économique du terme (en l’occurrence celui qui importe), ne peuvent être valablement qualifiés de « fonds publics » que ceux qui résultent d’un excédent du solde des opérations définitives du Budget, par opposition à ceux qui sont empruntés sur le marché par un organisme public ou semi-public sur autorisation administrative, ou ceux qui proviennent des remboursements par les emprunteurs : l’origine économique de ces deux catégories de fonds est en fait l’épargne des particuliers ou des entreprises126.

  • 127 ACFF, dossier n° 1 454, rapport Sadrin au ministre des Finances, du 20/07/1964, p. 3.

189Cette remarque incite, par conséquent, à réviser à la baisse la part des investissements en logements neufs réalisés sur capitaux publics, part que le comité Sadrin estime précisément autour d’un tiers environ pour les années 1963-1964127. D’autre part, elle met en évidence un second point fondamental dans l’analyse du financement du logement en France, celui de l’importance de l’autofinancement des ménages.

190L’apport personnel des particuliers représente près de 30 % des sommes investies dans la construction, soit 1,25 % du revenu national. Si cet ordre de grandeur ne peut être contesté, son contenu mérite que l’on s’y attarde.

191En effet, la part attribuée aux ménages résulte davantage d’une différence entre le total des investissements comptabilisés et les sources de financement connues que d’une évaluation directe. Ainsi, le terme d’apport personnel semble être une généralisation quelque peu abusive dans le sens où cet autofinancement peut procéder soit, effectivement, d’une épargne personnelle préalable, soit tout simplement de moyens de crédit (prêts notariaux, prêts familiaux, par exemple) non recensés.

  • 128 Cf. l’intervention du directeur de la construction, Y. Aubert, sur ce point ou, plus intéressante e (...)

192Il n’en demeure pas moins que cette capacité d’autofinancement retient l’attention du comité dans la mesure où, face au retrait amorcé de l’aide publique et à la lente émergence des circuits de financement privés, reposent sur elle, au moins temporairement, les possibilités d’accroissement du nombre de logements financés128.

  • 129 BIPE, Le Financement de la construction de logements et l’épargne des ménages, rapport cité.
  • 130 Idem, pp. 14-15.

193Cela se vérifie dans l’analyse de l’évolution de la FBCF (logements neufs) entre 1963 et 1964. L’augmentation de celle-ci (+ 30 %) résulte avant tout de la très forte croissance d’autofinancement des ménages (+ 50 %), les concours publics ne progressant que de 16,5 % et les financements privés ne faisant qu’accompagner le mouvement (+ 29 %)129. L’importance de ce phénomène est, par ailleurs, souligné dans le rapport des comptes de la Nation pour 1964, ce dernier notant que les investissements des ménages en faveur du logement progressent de 25 % entre ces deux dates, sans doute à la faveur du rapatriement des capitaux d’Algérie en quête de valeurs refuge. Plus généralement, l’étude de la ventilation entre ménages et entreprises du financement de la construction de logements montre que près des deux tiers de la valeur de l’investissement en logements sont assurés par les premiers (9,5 milliards de francs sur 15,3 en 1963 et 13,2 sur 19,9 milliards de francs en 1964)130. En dehors des procédures publiques et semi-publiques de financement, les ménages apparaissent pourtant fort dépourvus.

  • 131 Cf. CIEC (Centre d’information et d’étude du crédit), Le Financement du logement en France et à l’é (...)
  • 132 La contribution du marché financier double (3 à 6 %) et celle du secteur bancaire passe de 13 à 18  (...)

194La faiblesse des concours du marché financier et des banques au financement de la construction de logements constitue, en effet, le troisième enseignement que l’on peut tirer de l’approche statistique. En ce qui concerne le marché financier, son apport est équivalent à la participation obligatoire des employeurs. Quant aux banques, si le montant total des crédits qu’elles consentent est supérieur à celui des prêts spéciaux, elles ne contribuent qu’à hauteur de 18 % au financement de logements neufs, proportion très inférieure à celles constatées dans la plupart des pays européens (environ 50 % pour l’Allemagne fédérale et la Grande-Bretagne131). Encore des progrès notables sont-ils enregistrés entre 1962 et 1963, témoignant de la volonté de favoriser le relais de mécanismes de financement privés132. Mais ces derniers demeurent nettement insuffisants eu égard à l’objectif de 450 000 logements à financer.

195Ces insuffisances tiennent, d’après les investigations effectuées par le comité, à la fois à la timidité des réformes adoptées en 1963 en faveur des sociétés immobilières d’investissement, principales utilisatrices du marché financier, et, surtout, à l’inadaptation des moyens de financement offerts par le secteur bancaire aux emprunteurs.

2. La tentative renouvelée d’appel au marché financier : la création des sociétés immobilières d’investissement

  • 133 Cf. supra chapitre VI.

196Créées par l’article 33 de la loi portant réforme de la fiscalité immobilière, les sociétés immobilières d’investissement (ou SII) constituent la seconde étape de la politique d’expansion de la construction locative privée souhaitée par les pouvoirs publics, la première correspondant à l’instauration des sociétés immobilières conventionnées133. Conçues sur un modèle similaire, elles sont destinées à prendre le relais de cette expérience initiale et à en élargir l’audience.

  • 134 AEF B 40 554, audition du ministre des Finances devant la Commission des finances du Sénat lors de (...)

197Désormais, le but de la mesure est d’attirer, non plus seulement les capitaux des personnes morales, mais aussi l’épargne des particuliers vers les placements immobiliers134.

  • 135 Cf. supra chapitre VI.
  • 136 Cf. AML 850 386/25, note citée sur la réforme de la fiscalité immobilière du 25/03/1963 et 850 386/ (...)

198Pour cette raison, les avantages fiscaux concédés aux nouvelles sociétés diffèrent sensiblement de ceux accordés aux anciennes, suivant en cela, avec quelques années de retard, les recommandations formulées par le comité Rueff135. Avant de procéder à leur examen, il apparaît nécessaire de préciser, déjà sur le plan juridique, les éléments novateurs qui caractérisent les sociétés immobilières d’investissement136.

  • 137 Il semble que, par cette disposition, ainsi que par l’institution de SARL, dites « sociétés immobil (...)

199En ce qui concerne l’objet de ces sociétés, celui-ci est désormais limité exclusivement à l’exploitation d’immeubles ou groupes d’immeubles situés en France, affectés à concurrence des trois quarts au moins à l’habitation. Cette limitation incite les ministères des Finances et de la Construction à autoriser les SII à comprendre dans leur patrimoine, outre les immeubles construits par leurs soins, des immeubles déjà construits, acquis en espèces ou par voie d’apports en nature137.

  • 138 Cette possibilité, accordée aux sociétés conventionnées, était restée toute théorique ; cf. supra, (...)
  • 139 Elle satisfait également le ministère de la Construction, soucieux de ne pas voir une enveloppe déj (...)

200D’autre part, les conditions auxquelles la loi subordonne l’approbation des statuts des SII sont un peu plus restrictives que par le passé. Le capital minimum, en espèces, passe de 10 à 50 millions de francs et, fait majeur, les sociétés ne peuvent plus recourir pour le financement de leurs opérations au bénéfice de l’aide de l’État, octroyée sous forme de prêts spéciaux138. Seul le versement des primes leur reste acquis, cette évolution consacrant la volonté des Finances de voir ces sociétés autofinancer leurs programmes par voie d’émissions d’actions139.

  • 140 Cf. AML 850 386/24-25, notes citées du 25/03/1963 et du 29/03/1965.

201C’est précisément pour favoriser les souscriptions que la nouvelle législation accorde à ces sociétés un statut fiscal privilégié140.

202Suivant en cela le principe général énoncé par la loi du 15 mars 1963, ce statut a pour principal effet de placer leurs actionnaires dans une situation aussi voisine que possible de celle qui serait la leur s’ils étaient directement propriétaires des immeubles appartenant à ces sociétés.

  • 141 Cette même exemption profitait déjà, mais seulement pour une durée de vingt-cinq ans à compter de l (...)

203Pour assurer cette « transparence fiscale », il est prévu en premier lieu une exonération d’impôt sur les sociétés pour les bénéfices d’exploitation de leurs immeubles141.

204D’autre part, la distribution de ces bénéfices aux associés est affranchie de la retenue à la source opérée normalement sur les revenus des valeurs mobilières.

  • 142 Pour constituer des immobilisations dont l’acquisition en remploi est admise en franchise d’impôt, (...)
  • 143 Ce régime consiste à taxer à l’impôt sur les sociétés 25 % seulement des dividendes versés par la s (...)

205De même, les plus-values de cession d’éléments de l’actif immobilisé (terrains, bâtiments, etc.) des sociétés peuvent être réinvesties en franchise d’impôt sans condition de participation minimale142. Par ailleurs, si les nouveaux textes ne reprennent pas les dispositions qui permettaient aux personnes morales de procéder à un amortissement fiscal exceptionnel de 50 % du montant de leur souscription au capital des sociétés conventionnées, ils prévoient, en revanche, que les sociétés actionnaires des SII bénéficient pendant vingt-cinq ans, pour les actions souscrites et libérées avant le 1er janvier 1966, et quel que soit le pourcentage de leur participation, du régime fiscal de faveur des sociétés mères et filiales143.

  • 144 Elle consiste, d’une part, en une exonération de 1TRPP pour la partie des dividendes distribués cor (...)

206Enfin, une série d’avantages, propre aux SII, concerne spécifiquement les personnes physiques afin de les inciter à investir144.

  • 145 Par ordre décroissant d’importance (montant du capital souscrit), il s’agit de : UGIMO (Union génér (...)
  • 146 ABDF, 001199802/7, rapport de J. de Lestrade sur les SII lors de la 11e réunion de la commission Sa (...)
  • 147 Le total des capitaux souscrits s’élève à 1 016 millions de francs alors que celui des capitaux res (...)
  • 148 ABDF, 001199802/7, rapport cité du 29/06/1964.

207Ces avantages fiscaux suscitent un vif intérêt dans les milieux financiers : 14 sociétés nouvelles sont créées145. Alors que les émissions d’actions réalisées par les sociétés conventionnées jusqu’à la fin de 1962 représentaient 900 millions de francs, celles-ci atteignent 1,5 milliard de francs pour la seule année 1963, dont 400 millions au titre d’augmentation de capital pour les sociétés conventionnées et 1 100 au titre des sociétés nouvellement agréées146. Elles représentent alors près de 20 % de l’ensemble des émissions de titres à revenu variable. Mais la comparaison, fin 1964, entre les capitaux souscrits et les capitaux appelés de ces sociétés contribue à nuancer ce succès initial. Elle montre en effet un décalage inquiétant pour le financement des opérations prévues147. Lors du bilan dressé par J. de Lestrade pour la commission fin juin 1964, ce dernier souligne que les capitaux reçus jusqu’alors n’assurent le financement des programmes de construction que pour un an148.

208En dépit d’un statut renouvelé et d’un engouement initial, les sociétés immobilières se heurtent donc, une nouvelle fois, à leur principal goulot d’étranglement, à savoir l’approvisionnement en capitaux. Censées mobiliser les fonds des petits et moyens épargnants, celles-ci ne parviennent pas à susciter leur confiance. Serait-ce la « faute au marché » ou celle tenant à la nature même des opérations qu’elles mènent ?

  • 149 Prévues pour le 01/01/1964, celles-ci sont ajournées dans le cadre des mesures prises dans le cadre (...)
  • 150 La plupart des sociétés conventionnées ont été cotées en Bourse au début de l’année 1963.

209En ce qui concerne le marché des actions, après avoir connu une certaine effervescence pendant le premier semestre 1963, celui-ci subit effectivement une évolution défavorable, due notamment au mauvais climat boursier résultant de la mise en place du plan de stabilisation. À cela s’ajoute l’effet des mesures qui affectent spécifiquement les actions des sociétés immobilières, comme la taxation des plus-values foncières ainsi que, facteur majeur, la suspension des hausses de loyer pour les immeubles anciens149. Ainsi, le cours des actions de COFIMEG perd 20 % en moyenne entre 1963 et 1964 et celui des actions de la SIMNOR 28 %150.

  • 151 Lorsque le dividende n’atteint pas 1 % du capital, le ministère des Finances autorise, pour les SII (...)

210Outre cette mauvaise tenue des cours, défavorable aux augmentations de capital régulièrement lancées par les sociétés immobilières pour financer leurs programmes, s’adjoint la modicité voire l’inexistence des dividendes versés. Fin 1964, seules les sociétés anciennes peuvent, grâce aux revenus tirés de la location de leurs immeubles achevés, distribuer un dividende, ceux des SII, trop modestes, étant reportés sur l’année 1965151. Encore ces dividendes ne représentent-ils, en moyenne que 3,70 F par action, soit un rendement global de 3,45 % jugé trop minime par les souscripteurs, en particulier par le grand public.

211Cette faiblesse, malgré l’apport non négligeable des primes à la construction reversées par les sociétés aux actionnaires, résulte de la nature même du financement de leur activité. Leur autofinancement par augmentation rapide du capital ne peut que limiter la rentabilité de la fraction qui rapporte déjà. Si la sécurité, l’attrait et la liquidité du placement que représentent les actions des SII atténuent quelque peu les inconvénients de la mauvaise tenue des cours en Bourse et la modicité du dividende versé, ils ne les compensent pas entièrement aux yeux du grand public.

  • 152 Contre 15 % pour les anciennes sociétés conventionnées.

212Or, conformément aux objectifs des Finances, celui-ci a répondu massivement présent lors de la création des SII. En août 1964, le pourcentage du capital total collecté par ces dernières (938 millions de francs) est ainsi détenu à 45 % par des personnes physiques152. Aussi celles-ci, davantage sensibles aux aléas boursiers à court terme, sont-elles peu enclines à maintenir la cadence initialement soutenue des souscriptions.

  • 153 Ainsi en est-il de la suppression fixée au 31/12/1965 de l’exonération des droits de mutation à tit (...)

213Outre ce retournement de conjoncture, le terme approchant d’un certain nombre d’avantages fiscaux concédés, qui constituent le principal attrait du placement, contribue à décourager nombre de particuliers, mais aussi de sociétés, de réinvestir, voire les incite à se dégager153.

  • 154 7 692 exactement, auxquels s’ajoutent 215 chambres. Notons une divergence entre les résultats, en t (...)

214La conjonction de ces facteurs, mauvais climat boursier et incertitude fiscale, en rendant moins attrayant la souscription d’actions de sociétés immobilières, compromet la réalisation des objectifs qui leur étaient assignés en terme de financement de logements locatifs par le marché financier. La part de la contribution du marché, via ces sociétés (anciennes et nouvelles), demeure en effet inférieure à 5 % des investissements totaux en logements neufs pour 1964 et le nombre de logements réalisés depuis l’origine inférieur à 8 000154.

215Après des débuts prometteurs, les sociétés immobilières d’investissement ne répondent donc pas aux espoirs que le ministère des Finances avait mis en elles en matière de financement, par le marché, de la construction. La formule, intéressante en soi, mérite d’être revue à l’aune du retournement de la conjoncture boursière.

216Cela apparaît d’autant plus indispensable que, faute d’une offre adaptée à la demande, le concours du second pourvoyeur de fonds privés au financement du logement, à savoir le secteur bancaire, demeure insuffisant eu égard aux besoins en capitaux qu’impliquent l’accroissement des mises en chantier et la stabilité, voire la réduction, de l’aide publique.

3. L’offre inadaptée du secteur bancaire aux emprunteurs : cherté, brièveté et faible quotité des crédits immobiliers

  • 155 CIEC, Le Financement du logement en France et à l’étranger, op. cit.

217Alors qu’en Allemagne fédérale, pays d’Europe où l’on construit le plus de logements (500 000 à 600 000 par an), le secteur bancaire assure 60 % environ des investissements en logements neufs, cette part ne s’élève qu’à 18 % en France155. Cette spécificité hexagonale n’est pas sans retenir l’attention de la commission Sadrin. En effet, il ne peut être question de réduire l’aide publique apportée par le secteur Crédit foncier si, en dehors de ce dernier, il n’existe point de salut pour les emprunteurs, en particulier pour les ménages, sur lesquels repose très majoritairement l’effort de construction.

  • 156 ABDF, 001l99802/7, notes relative

218La principale cause de ce concours insuffisant des banques et établissements financiers semble résulter de l’incapacité de ceux-ci à offrir des prêts à des conditions de taux, de durée et de quantum adaptées aux besoins d’emprunt et aux facultés de remboursement des ménages. Le comblement de cette lacune émerge, aux yeux du président de la commission, comme une priorité absolue. Car, si l’organisation du crédit à la production de logements n’est pas exempte d’imperfections, la structure même du financement (crédit à court ou à moyen terme) existe, fait partie intégrante du « métier » bancaire et, pour cette raison, peut être l’objet d’aménagements. En revanche, le problème de l’offre de crédits bancaires à long terme aux particuliers, auquel est subordonné le développement de la contribution de ce secteur, apparaît beaucoup plus épineux car plus éloigné de l’activité traditionnelle jusqu’alors exercée. Aussi, afin d’éclairer ses différentes composantes, la commission se saisit-elle des conclusions de l’enquête menée au cours de l’année 1963 par le Service des banques et établissements financiers de la Banque de France156.

  • 157 L’encours des crédits aux particuliers consentis par ces 20 entreprises représente ainsi, fin 1962, (...)
  • 158 Parmi celles-ci, on peut citer le Crédit mobilier industriel-Sovac, plus connu comme organisme de f (...)

219L’objet limité de celle-ci – il s’agit de recenser les tarifs appliqués par les banques et les établissements financiers aux crédits consentis à des particuliers en vue de l’acquisition, de la construction ou de l’amélioration de logements – permet, en fairt, d’apprécier plus généralement le volume et les conditions du concours apporté par ces derniers. Réalisée à partir des rapports annuels d’activité et des réponses à un questionnaire spécialement établi à cet effet, l’enquête porte sur 20 entreprises spécialisées – 5 banques inscrites et 15 établissements financiers –, qui consacrent la totalité ou une part très importante de leur activité aux opérations examinées157. Elle ne prétend donc pas, dans la mesure où les crédits consentis par les banques non spécialisées158 n’ont pas été retenus, à l’exhaustivité.

  • 159 Et 50 % du total des crédits bancaires consentis en 1962 au secteur de la construction de logements (...)

220Ce choix n’en entame pas pour autant la représentativité de l’enquête. En effet, les crédits immobiliers nouveaux consentis par ces établissements aux particuliers (798 millions de francs) représentent, pour 1962, 92 % des crédits aux ménages recensés (868 millions) par le BIPE159. Suivant leur objet, ces crédits se répartissent ainsi : 422 millions (53 %) sont des crédits à l’accession à la propriété de logements neufs, 325 millions (41 %) des crédits destinés à l’acquisition de logements anciens et 51 millions (6 %) des crédits à l’amélioration de l’habitat.

  • 160 Notons que, s’il n’existe pas de plafond global au réescompte du CFF, il existe des règles applicab (...)

221Cette répartition par objet n’est pas anodine, dans la mesure où elle détermine en grande partie les tarifs pratiqués. Ceux-ci recoupent deux catégories, d’égale importance quant au volume traité (400 millions de francs environ) : l’une concerne les crédits réescomptables par le Crédit foncier, d’une durée maximale de cinq ans, qui peuvent être attribués exclusivement pour la construction ou l’acquisition de logements neufs et l’amélioration de l’habitat ; l’autre concerne les crédits non réescomptables par le Crédit foncier, d’une durée généralement plus longue (de sept à dix ans), destinés à la construction ou à l’acquisition d’habitations dont le prix est supérieur aux normes fixées par le CFF, aux résidences secondaires, à l’acquisition de logements anciens et à l’amélioration de l’habitat160.

  • 161 Ces tarifs sont ceux en vigueur avant la hausse du taux de l’escompte du 14/11/1963. Ils sont calcu (...)

222L’étude menée fait ainsi apparaître des tarifs (exprimés en taux d’intérêt annuel prorata temporis) allant, pour la première catégorie, de 9 à 17 % et, pour la seconde, de 14 à 19,7 %161.

  • 162 Rappelons, à titre de comparaison, que les prêts fonciers ordinaires consentis par le Crédit foncie (...)
  • 163 L’UCB, établissement financier, octroie des prêts à 8,63 % et la CGIB, banque de dépôt, à 9,58 %.
  • 164 Immobilia, établissement financier fondé en 1920, est, depuis juillet 1954, une banque de crédit à (...)

223Le niveau globalement élevé de ces taux et leur disparité, qui ne sont sans frapper, méritent cependant d’être nuancés, du moins pour les crédits réescomptables162. Si une dizaine d’établissements sont intéressés par ces facilités, deux seulement — l’UCB et la CGIB — consentent ensemble 95 % des crédits et pratiquent les tarifs les plus bas de ceux qui ont été soumis à la Banque de France163. En revanche, pour les crédits non réescomptables, en dépit d’une concentration également importante de leur distribution – 70 % des crédits de l’espèce sont le fait de trois organismes (l’UCB, Immobilia et la SOFAL) –, les taux demeurent élevés, dépassant de 5 % l’an les tarifs pour les crédits réescomptables, et dispersés : 14 % pour l’UCB, 19,7 % pour Immobilia et 15,8 % pour la SOFAL164.

  • 165 Cf. tableau 32 infra. Notons qu’en 1962 le montant des prêts attribués dans l’année par les société (...)

224À ces taux élevés, mis en évidence par l’enquête, s’ajoute la brièveté des prêts accordés, résultante de la limite de mobilisation (cinq ans). Seule la technique du crédit différé jumelé avec un prêt d’anticipation autorise des durées allant jusqu’à dix ans165.

225Enfin, la faible quotité des prêts allouée par rapport aux dépenses, équivalente la plupart des cas à 50 % de la valeur du gage hypothécaire, contribue à limiter encore davantage le nombre d’emprunteurs susceptibles de financer leur acquisition par ce mode de financement.

Tableau 32. Éléments des mensualités d’un prêt bancaire (prêt jumelé) à neuf ans, de 10 000 F, consenti par l’UCB/CFEC en 1962

Tableau 32. Éléments des mensualités d’un prêt bancaire (prêt jumelé) à neuf ans, de 10 000 F, consenti par l’UCB/CFEC en 1962

Source : ABDF, 1 330 199 802/8, dossier UCB, barèmes.

  • 166 Cf. Claude Alphandéry, Pour une politique du logement, Le Seuil, Paris, 1965, pp. 93-104.

226Cela se vérifie d’autant plus au regard des prix des logements et des revenus des Français. Le prix moyen d’achat d’un logement modeste de quatre pièces (65 mètres carrés) atteint, pour 1964, 52 000 F (soit 800 F le mètre carré) en province, dans un quartier médiocre ou excentré, 100 000 F en banlieue parisienne (1 500 F le mètre carré) et 120 000 F à Paris (1 800 F le mètre carré)166. En regard la majorité des Français perçoivent alors des revenus inférieurs à 1 000 F par mois.

  • 167 Outre les remarques faites supra (chapitre VI) sur la clientèle de la CFEC, il faut noter que moins (...)

227Compte tenu de ces facteurs, un ménage qui souhaiterait acquérir, en province, un tel logement, devrait, en fournissant un apport personnel de 20 % et en sollicitant un prêt principal, par exemple auprès de l’UCB et de la CFEC, consacrer plus de 50 % de ses revenus aux charges de remboursement sans compter les charges annexes (chauffage, entretien, impôts, etc.). L’irréalisme de ce rapport montre à quel point l’offre privée en matière de prêts immobiliers est inadaptée à la demande, seuls les cadres supérieurs et les professions libérales pouvant recourir à ces services167.

228Ce sort défavorable réservé aux ménages français en matière de prêts immobiliers hors secteur Crédit foncier contraste avec celui de leurs homologues européens, en particulier allemands ou anglais.

  • 168 Cf. AML 850 386/39 et 41, ABDF 1397199404/94, ACL DPP 82 et CIEC, Le Financement du logement en Fra (...)

229La documentation rassemblée, tant par le ministère de la Construction que par la Banque de France ou encore la synthèse effectuée par le Centre d’information et d’études du crédit, permet en effet d’appréhender les conditions de financement privé faites aux particuliers dans ces deux pays168.

  • 169 En 1963, plus du quart des ménages allemands détiennent un contrat d’épargne-construction, ces opér (...)
  • 170 Les caisses d’assurances sociales interviennent pour moins de 2 %. Remarquons que les caisses d’épa (...)

230En Allemagne fédérale, pays dont le parc immobilier fut détruit à près de 25 % par la seconde guerre et dont le rythme de construction est le plus élevé d’Europe (10,1 logements achevés pour 1 000 habitants contre 6,8 en France, pour la période 1960-1963), le financement de la construction résidentielle est le fait, pour environ 60 %, de capitaux privés. Le crédit immobilier, hypothécaire, y est distribué à la fois par des organismes spécialisés et d’autres non spécialisés. Les premiers, les plus importants en terme de contribution (respectivement 36 et 28 % du financement bancaire), sont les caisses d’épargne-construction ou Bausparkassen, qui pratiquent le crédit différé169, et les établissements de crédit foncier (banques hypothécaires privées et établissements de crédit immobilier et communal de droit public). Les seconds sont les caisses d’épargne et les compagnies d’assurances, dont les contributions respectives s’élèvent à 25 et à 9 %170.

  • 171 Les prêts sans contrat d’épargne préalable sont autorisés mais, accordés au taux du marché (leur ta (...)

231Le financement du logement est assuré par un prêt principal en première hypothèque, qui est le fait soit d’un établissement de crédit foncier spécialisé, soit d’une caisse d’épargne, soit encore d’une compagnie d’assurances, auquel s’ajoute un prêt complémentaire en seconde hypothèque accordé par une Bausparkassen. Le prêt principal, à très long terme (trente-trois ans en moyenne) couvre 40 à 45 % du prix d’achat et est accordé au taux de 8 % environ. Le prêt complémentaire a une durée plus limitée, de dix à douze ans, couvre 25 à 30 % en moyenne du prix d’achat (maximum 35 %) et est accordé au taux de 7 % environ. Il faut noter que ce dernier prêt n’est accordé qu’une fois la capacité d’épargne de l’accédant prouvée (40 % au moins du montant du contrat), à l’issue d’une période d’attente dont le terme n’est pas fixé à l’avance171. Ce délai, compris entre vingt-deux mois et huit ans, est en fait de quatre ans en moyenne. Enfin, lorsque la Bausparkassen intervient, celle-ci se charge de l’ensemble des opérations de prêts et constitue l’interlocuteur unique de l’emprunteur, facilitant ainsi les démarches.

232En Angleterre, les building societies, au nombre de 635 fin 1964, sont le moteur de l’achat des logements neufs. Près des deux tiers d’entre eux, soit 210 000 en 1963, sont financés par les prêts hypothécaires qu’elles accordent grâce à la collecte de l’épargne soit sous forme de dépôts, soit sous forme de souscription d’actions. Concentrant leurs opérations sur les logements de bon standing, d’un montant toutefois inférieur à 7 000 £, elles octroient des prêts à long terme, d’une durée de vingt à vingt-cinq ans, au taux de 7 % et qui couvrent 80 % du prix d’achat du logement.

233À leurs côtés, les compagnies d’assurances procèdent à des prêts hypothécaires directs aux particuliers, leur contribution représentant 10 % du financement privé. Ces dernières concentrent tout particulièrement leurs opérations sur les logements de haut standing d’un prix supérieur à 5 000 £, complétant ainsi l’activité des building societies. Elles octroient alors des prêts à long terme, d’une durée de vingt à vingt-cinq ans, jumelés obligatoirement avec un contrat d’assurance-vie et remboursables en une seule fois, à leur échéance, grâce à un contrat d’assurance-capitalisation. Ces prêts couvrent en moyenne 80 % de la valeur d’achat du logement et leur taux s’élève à 9 %.

  • 172 Dans les charges financières nettes des ménages liées à l’accession à la propriété des logements ne (...)

234Tant en Allemagne qu’en Grande-Bretagne, les prêts immobiliers privés aux ménages se distinguent donc de ceux disponibles en France sur trois points : les taux sont moins élevés – inférieurs au minimum de 2 à 4 % –, la durée d’amortissement est deux à trois fois plus élevée, enfin la couverture du prix d’achat atteint 70 à 80 %, limitant l’apport personnel à 20 ou 30 % contre 50 % en moyenne en France172.

Tableau 33. Situation comparée des conditions de prêts immobiliers privés aux ménages en France, Allemagne fédérale et Grande-Bretagne, en 1963

Tableau 33. Situation comparée des conditions de prêts immobiliers privés aux ménages en France, Allemagne fédérale et Grande-Bretagne, en 1963

Note (1) : Pour les crédits éligibles au réescompte.
Note (2) : Les charges annexes comprennent notamment les primes d'assurance-vie (non obligatoires pour les banques hypothécaires allemandes et les building societies) et les taxes, à l'exception des frais de constitution d'hypothèque.

235Quelles sont les raisons de ces disparités profondes ?

236La commission Sadrin se penche, en premier lieu, sur les tarifs. L’enquête réalisée par la Banque de France permet d’apprécier les différents éléments qui entrent dans leur composition.

  • 173 Notons que, si les risques étaient élevés en matière de recouvrement de créances, ils pourraient ég (...)

237En ce qui concerne les crédits réescomptables, la ventilation du taux de 9 % appliquée par les deux établissements dominants ce secteur indique que ce dernier comprend : pour 5 % environ le coût de la mobilisation du Crédit foncier, pour 1 % environ celui d’une assurance décès-invalidité, pour 0,70 % les taxes, pour 0,30 % les frais de dossier et d’expertise, la marge brute étant voisine de 2 %. La comparaison effectuée, pour ces mêmes crédits, avec les établissements les plus onéreux (taux de 15 à 17 %) montre que la différence s’explique avant tout par l’augmentation de la marge brute que se réservent ces derniers (4 à 5 % l’an contre 2 à 3 %). En effet, si les frais annexes et le coût de mobilisation sont plus élevés dans ces établissements que dans les deux principaux, le Crédit foncier n’appliquant pas à tous des conditions également avantageuses, ces éléments ne sont pas prépondérants. La cherté des crédits mobilisables apparaît donc fonction de la marge brute que réalisent les établissements prêteurs173.

  • 174 Celle-ci s’élève ainsi à 4,79 % pour l’UCB, contre 2,20 % pour Immobilia.

238Il en est différemment pour les crédits non réescomptables dont l’élévation et la diversité des taux se vérifient pour tous les établissements prêteurs, y compris pour les trois qui dominent le secteur. Le dépouillement des barèmes effectué par la Banque montre, en effet, que les organismes qui pratiquent à l’égard de leur clientèle les tarifs les plus onéreux ne retirent pas de leurs opérations un profit correspondant au tarif appliqué : la marge brute varie généralement en sens inverse du montant des agios perçus174. En revanche, l’élément qui apparaît déterminant dans la structure des barèmes est le coût de la mobilisation, celui-ci pouvant représenter une charge annuelle pour l’emprunteur allant de 5,57 % à 12,34 %. Cette étroite dépendance soulève le problème des sources de financement des établissements prêteurs.

  • 175 Bien que près de 50 % des crédits accordés soient réescomptables au Crédit foncier, les utilisation (...)
  • 176 Ces cessions, d’un montant de 60,5 millions de francs fin 1962, sont effectuées à titre définitif s (...)

239Si les matériaux de l’enquête ne permettent pas d’isoler les ressources spécialement affectées au financement des crédits immobiliers alloués, la Banque fournit néanmoins une estimation grâce à l’analyse des ressources globales des vingt sociétés considérées. La répartition de celles-ci montre qu’elles proviennent à hauteur de 75 % du réescompte ou des mises en pension effectuées auprès des grandes banques, cette dernière technique, moins coûteuse, étant particulièrement utilisée par l’UCB175. Les autres sources de financement ne jouent ainsi qu’un rôle d’appoint. Les fonds propres ne financent que 12 % des engagements. Quant aux dépôts recueillis par les 5 banques, dont la CGIB et Immobilia, qui figurent parmi les 20 établissements interrogés, ils n’atteignent que 10 % des ressources. Enfin, les cessions d’effets aux compagnies d’assurances, possibles uniquement pour les établissements financiers, ne représentent que 3 % des ressources176.

  • 177 Rappelons que les banques de dépôt ne peuvent alors recevoir que des dépôts d’une durée au plus éga (...)

240Ce constat appelle deux remarques. Tout d’abord, la cherté des taux français découle directement de la structure de financement des crédits. La séparation des fonctions de distribution du crédit immobilier, opérée majoritairement par des établissements financiers ne pouvant recevoir de dépôts, et de financement, réalisé par les grandes banques de dépôt via l’escompte ou les pensions, renchérit, par l’allongement des circuits financiers, le coût du crédit. En second lieu, la durée des prêts est limitée par la nature des ressources mises à la disposition des établissements prêteurs par les banques177.

241Ces observations confirment ainsi le point de vue exprimé par J. de Fouchier lors de la première réunion de la commission, à savoir le nécessaire élargissement des sources de financement à affecter aux crédits immobiliers. Pour autant, elles ne préjugent pas des moyens d’y parvenir. Car, si ce dernier plaide pour sa propre chapelle, la position hégémonique de l’Union de crédit pour le bâtiment, qui assure 73 % des crédits bancaires pour l’acquisition de logements neufs, 69 % pour l’amélioration de l’habitat et 41 % des crédits pour l’acquisition de logements anciens, semble bien aller à l’encontre de la concurrence profitable observée outre-Rhin et outre-Manche.

242De cet inventaire détaillé des moyens de financement privé disponibles pour la construction, et de sa confrontation avec les situations étrangères, la commission retient trois points à approfondir afin de doubler le volume des capitaux privés investis. Il s’agit de déterminer les mécanismes propres, en premier lieu, à soutenir voire à renforcer l’effort d’épargne effectué par les ménages, en deuxième lieu, à accroître l’efficacité de l’intervention des sociétés immobilières d’investissement, enfin, à réviser le rôle des collecteurs d’épargne, que ce soit celui des banques, des instituts de prévoyance ou celui des caisses d’épargne.

243Si l’identification de ces « chantiers de réflexion » s’effectue à l’unisson, en revanche les discussions préalables aux recommandations à formuler au ministre révèlent des divergences. Cristallisant les positions de chacun, elles permettent de rendre compte des différents intérêts particuliers et de la difficulté de les remettre en cause.

B. DES PROPOSITIONS NOVATRICES QUI FONT LA PART BELLE AUX BANQUES

  • 178 ABDF 0001199802/7, Comité des banques et des établissements financiers, projet de conclusion à la n (...)

244Des trois chantiers de réflexion retenus, seul le dernier crée véritablement des controverses au sein du comité. L’« impérieuse nécessité » d’abaisser sensiblement les conditions de crédit, manifestée tant par le ministère de la Construction que par celui des Finances, conduit en effet les membres de la commission à aller au-delà de la simple recommandation d’améliorer la publicité des barèmes formulée par le Comité des banques en conclusion à l’enquête menée178. L’abaissement des conditions posant le problème plus général de l’élargissement des sources de financement mises à la disposition des établissements prêteurs, c’est bien sur les moyens d’obtenir ce dernier qu’ils concentrent leur attention.

245Soucieux de n’utiliser que les institutions existantes et fort des expériences étrangères, le collège, sous l’impulsion de son président, suggère à la majorité un profond renouvellement de l’activité bancaire, renouvellement seul susceptible à ses yeux de provoquer le développement d’un volume d’épargne supplémentaire à affecter à la construction.

246Cette part belle faite aux banques – de dépôt et nationalisées – dans le secteur des prêts immobiliers, audacieuse par sa nouveauté, n’est pas sans soulever quelques appréhensions, tant de la part des représentants des établissements privés spécialisés au sein du groupe que de la part de la Banque de France. La direction du Trésor elle-même réserve un accueil mitigé à ces propositions, plaidant auprès du ministre des Finances pour leur « approfondissement », sans doute dans l’espoir de gagner du temps sur un changement annoncé.

1. Des moyens supplémentaires controversés : création de nouveaux comptes d’épargne à terme et transformation des capitaux179

  • 179 La commission y ajoute l’instauration du marché hypothécaire mais, pour des raisons de commodité, c (...)

247La polémique lancée par J. de Fouchier, sur l’accaparement par le Trésor et ses satellites – au premier rang desquels se trouve la Caisse des dépôts qui centralise les dépôts des caisses d’épargne – de l’épargne liquide, resurgit à la faveur de la comparaison avec les situations étrangères. Tant en Grande-Bretagne avec les building societies, qu’en Allemagne avec les Bausparkassen ou les banques hypothécaires, la majorité de la construction de logements neufs est financée par le drainage de l’épargne des particuliers. Ce constat conduit les membres du groupe à débattre de l’opportunité de réviser l’affectation des capitaux français collectés par la Caisse.

  • 180 Le relèvement est alors envisagé par la Commission de l’économie générale et du financement du Ve P (...)
  • 181 Une véritable passe d’armes a lieu à ce sujet entre VGE, ministre des Finances, et F. Bloch-Lainé, (...)

248Le débat s’engage en considérant à la fois un volume constant de capitaux et un volume en progression, le groupe retenant l’hypothèse d’un relèvement prochain du plafond des livrets des caisses d’épargne180. Dans le premier cas, la majorité des avis s’accordent sur l’inanité d’enlever aux uns pour donner aux autres, soit de gérer la pénurie, d’autant plus, comme le souligne le représentant du Trésor, P. de Vogué, que ces mêmes fonds servent aux financements des HLM. Le second cas pose la question des priorités d’affectation à réaliser parmi les emplois de la CDC. Portant sur ces derniers, la discussion fait alors poindre un problème connexe au logement et fondamental, celui des équipements collectifs181.

  • 182 Les investissements des collectivités locales, qui augmentent de 50 % en francs constants entre 196 (...)
  • 183 Ce débat fait notamment l’objet de développements lors de la discussion des modalités de la réforme (...)

249Jusqu’alors négligés puis considérés comme prioritaires par les travaux préparatoires du Ve Plan, leur financement, dont le volume est appelé à s’accroître, repose majoritairement sur les prêts de la CDC ainsi que sur des subventions du Budget, faute de ressources suffisantes des collectivités locales182. Le prélèvement, au profit du logement, de l’épargne supplémentaire collectée ne ferait alors que renforcer un des plus sérieux goulots d’étranglement pour la construction. Cet aspect, révélé au cours de la discussion, est loin d’être anecdotique. Il soulève la question, abordée de façon récurrente mais non tranchée, du financement des collectivités locales et de la nécessaire révision de la fiscalité y afférente183.

250Intervenant sur ce dernier point, D. de La Martinière note qu’une des premières mesures à prendre dans ce domaine serait la réduction de la durée de l’exonération de la contribution foncière, qui grève le budget des communes-dortoirs de banlieue qui gagnent le plus d’habitants et ne tirent que de maigres ressources de la patente, de la contribution mobilière et des taxes sur le chiffre d’affaires. Véritable cheval de bataille du Budget, cette réduction est également préconisée par le Comité central sur le coût et le rendement des services publics, qui suggère de ramener la durée de l’exonération de vingt-cinq à quinze ans (contre dix pour le Budget). Mais ces demandes réitérées demeurent lettre morte.

251Dès lors, compte tenu de ce qui apparaît comme une contrainte pesant sur la politique d’emplois de la Caisse des dépôts, les membres du comité jugent que le volume d’épargne liquide supplémentaire à dégager ne peut provenir que du secteur bancaire.

252L’idée est, dans la mesure où l’action des banques dans le domaine de la construction ne peut être qu’immobilisante, de loger chez ces dernières une épargne plus stable. Comme ces dépôts ne doivent pas s’effectuer au détriment de l’alimentation des caisses d’épargne, il est envisagé non pas d’utiliser les formules générales existantes (comptes spéciaux, bons de caisse), mais de créer des comptes d’épargne nouveaux, spécialement affectés à la construction, tout en étant plus avantageux pour les ménages que l’épargne-crédit.

  • 184 ABDE 001199802/7, commission Sadrin, séance du 22/06/1964.

253Si cette création fait l’unanimité, la délimitation des établissements qui seraient appelés à en bénéficier suscite quelques répliques à fleurets mouchetés. Alors que J. Guyot et J. de Fouchier souhaitent que ces comptes puissent être ouverts par toutes les banques de dépôts ou d’affaires, même non spécialisées dans les opérations de crédit immobilier, H. Fournier riposte qu’une réforme trop ambitieuse risque de provoquer une très forte réaction des caisses d’épargne et que, en outre, l’obligation d’emploi en crédit immobilier des fonds ainsi collectés peut poser problème du point de vue de la réglementation184. Abondant dans ce sens, J. Sadrin souligne que les grandes banques de dépôt, en contact direct avec un très large public d’épargnants par leurs réseaux nationaux, apparaissent mieux adaptées pour cette opération de drainage de nouveaux dépôts.

254La querelle n’étant pas tranchée, vient en second point de discussion les modalités d’utilisation de cette masse de dépôts à terme. Celle-ci permettrait, en effet, d’envisager pour les banques toute une gamme d’emplois supplémentaires allant du court terme (crédit à deux ans à un promoteur) au long terme (crédit long à un acquéreur) et, du même coup, une intervention, non plus seulement indirecte de refinancement de crédits faits par d’autres établissements, mais aussi directe.

  • 185 ABDF, 001199802/7, commission Sadrin, séance du 11/05/1964.
  • 186 Idem. Les crédits immobiliers délivrés par l’UCB en 1962 s’élèvent à 479,6 millions de francs, soit (...)

255Cette éventualité est d’ailleurs soulevée explicitement par P. de Vogué ainsi que par Y. Salaün et Y. Aubert, ces derniers voyant dans la mise en place de « circuits courts » un moyen de « raboter » les taux185. La considérant comme une attaque directe contre les établissements spécialisés, J. de Fouchier monte au créneau, non sans invoquer des arguments spécieux. Justifiant l’hégémonie de ces établissements, dont il est le premier représentant186, par « le caractère particulier du crédit immobilier qui, en raison de la complexité de la matière traitée et de l’abondance croissante de la réglementation, constitue une technique propre », il n’hésite pas à invoquer à leur profit une « rente du texte », déniant aux banques de dépôt la capacité à créer des services spécialisés.

256L’éventualité de l’entrée des banques de dépôt sur le marché du crédit à long terme aux acquéreurs déclenche une autre polémique, celle de la possibilité qui leur serait laissée d’opérer la transformation des capitaux à court terme en emplois à long terme, opération jusqu’alors réservée au Trésor.

257Développée dans un rapport spécifique que J. Guyot fournit au comité, cette possibilité nourrit un long débat au cours duquel les clivages observés jusqu’alors, essentiellement entre représentants des établissements spécialisés et représentants des banques, se brouillent pour faire émerger une opposition entre le délégué de la Banque de France et les autres membres, P. de Vogué restant prudemment dans l’expectative.

  • 187 Cette opinion, rapportée par le président de la Commission (in rapport Guyot cité), mérite toutefoi (...)

258Ardemment défendue par J. Sadrin qui s’appuie sur l’opinion précédemment émise par le comité Lorain « qu’un mécanisme de transformation, mis en œuvre par les banques, et comportant pour celles-ci un accès à la Banque centrale en vue d’une mobilisation des créances longues, comme n’importe quel autre mécanisme de crédit bancaire, ne lui paraissait pas présenter en soi un caractère inflationniste187 », la transformation par les banques, à laquelle se rallie également le tumultueux président de la Compagnie bancaire, est vivement combattue par H. Fournier. Ce dernier y voit une opération dangereuse car potentiellement inflationniste : « Pour les autorités monétaires, la transformation par les banques de dépôts à vue ou d’épargne liquide en prêts à long terme devrait plutôt être analysée comme une création de monnaie », déclare-t-il à la commission dès la première réunion.

  • 188 La commission Sadrin consacre une séance entière ainsi que de nombreuses discussions à l’étude du f (...)

259Cette prise de position ponctuellement conservatrice de la Banque de France contraste avec ses engagements en faveur, tant de la création de nouveaux comptes d’épargne chez les banques de dépôt, qui implique une modification de la législation bancaire, que de la mobilisation de ces crédits à long terme qu’elle envisage, non pas directement, ainsi que le sous-entend l’opinion du comité Lorain rapportée par J. Sadrin, mais par l’intermédiaire d’un marché de créances hypothécaires à créer sur l’exemple de pays étrangers188. Si les documents consultés ne permettent pas d’éclairer davantage cette prise de position quelque peu paradoxale eu égard aux changements concomitamment préconisés, il faut noter que le représentant de l’autre acteur décisif en matière de législation bancaire, le Trésor, demeure, lui, étonnamment muet lors des débats portant, tant sur la création de nouveaux comptes, que sur la transformation ou encore sur l’instauration d’un marché hypothécaire. Attente prudente ou désapprobation latente, quoi qu’il en soit cette attitude est abandonnée lorsque la commission aborde, en dernier lieu, un sujet dans lequel la direction se sent sans doute moins impliquée, celui de la révision à la hausse de la contribution des compagnies d’assurances et des caisses de retraite au financement de la construction.

  • 189 Rapport de la direction des Assurances au président de la République pour 1964, p. 61.

260Le rapprochement avec les situations allemandes ou anglaises, pays dans lesquels les compagnies distribuent 9 à 10 % des prêts hypothécaires privés alors qu’en France cette part est inférieure à 2 %, conduit les membres du comité à s’interroger sur l’élargissement des possibilités d’emploi des compagnies en faveur de la construction189.

261Certes, dans ces pays, les institutions de prévoyance (fonds de pension, assurance-vie) fonctionnent sous le régime de la capitalisation et drainent, par conséquent, une masse importante d’épargne qu’elles investissent à long terme. Si, en France, le régime de la prévoyance sociale, par répartition, procure moins de disponibilités aux compagnies, le comité n’en souligne pas moins l’importance de ces dernières (environ la moitié des excédents annuels des dépôts des caisses d’épargne pour 1964) et l’intérêt de les utiliser davantage en placements hypothécaires.

  • 190 ABDF001199802/7, projet de conclusion à la note « Tarifs de crédit immobilier » distribuée aux memb (...)
  • 191 La commission Sadrin ajoute également, au chapitre des modifications de la réglementation, la levée (...)
  • 192 ABDF 001199802/7, commission Sadrin, séance du 11/04/1964. Les obligations, notamment du secteur pu (...)
  • 193 Faute de données systématiques – il est impossible d’après le CGP d’effectuer un recensement généra (...)

262Pour cela, le collège reprend à la majorité les suggestions formulées par le Comité des banques et des établissements financiers à l’issue de l’enquête sur les tarifs immobiliers190. Celles-ci consistent, d’une part, à étendre aux banques le bénéfice du régime des cessions d’effets hypothécaires aux compagnies d’assurances, jusque-là réservé aux établissements financiers, d’autre part, à modifier la réglementation des placements des compagnies, plus particulièrement la disposition qui limite leurs acquisitions aux effets assortis de garanties hypothécaires portant sur des immeubles situés dans des villes de plus de 50 000 habitants191. Si cette seconde proposition est approuvée par tous les membres de la commission, y compris par P. de Vogué, J. de Fouchier joue de nouveau les trouble-fête au sujet de la première. Il s’emploie ainsi à souligner que le développement de la mobilisation des crédits immobiliers par les compagnies, qui n’a porté jusque-là que sur des montants très faibles (60,5 millions de francs pour 1962), ne peut s’effectuer qu’au détriment des placements obligataires dont les sociétés sont friandes, « ce qui reviendrait à retirer de l’argent au marché financier pour le donner au financement de l’acquisition de logements »192. Dans la mesure où les travaux préparatoires de la Commission de l’économie générale du Plan envisagent, dans le cadre d’une politique générale d’aide à l’épargne, un accroissement sensible des primes d’assurance, le Comité rejette cet argument. Dans le même temps, il formule des suggestions tendant à un but identique pour les emplois des caisses de retraite bien que leurs réserves soient, en volume, sans commune mesure avec celles des assurances193.

263Embrassant l’ensemble des possibilités d’élargissement des sources de financement mises à la disposition des organismes prêteurs afin d’améliorer les conditions de crédit, le Comité choisit donc la solution qui lui semble, à la majorité, la plus appropriée : faire des grandes banques de dépôt, déjà proches de leur clientèle et pourvoyeuses de fonds des établissements spécialisés, les distributeurs privilégiés des crédits immobiliers aux particuliers.

264L’issue de ces réflexions ne s’est pas effectuée sans difficultés. Le transfert de compétence préconisé et l’abrogation de la situation quasi monopolistique dont jouissent les établissements spécialisés, pour la plupart financiers et non bancaires, qui en découle, expliquent la pugnacité avec laquelle est intervenu, à de nombreuses reprises, leur principal représentant.

  • 194 ABDF, 000199802/7, première réunion du 20/04/1964.

265Mais, ironie du sort, J. Sadrin, celui que V Giscard d’Estaing présentait dans son discours inaugural, peut-être à dessein, comme un esprit neuf, voire neutre car dirigeant d’une « banque de dépôt nationalisée qui ne doit pas, en principe, ouvrir de crédits à long terme »194, parvient à rassembler la majorité des avis exprimés sur cette évolution. Car, si la voix de la Banque de France exprime quelques inquiétudes ponctuelles, elle ne se rallie pas moins à l’idée d’une modification de la législation bancaire et milite pour la création d’un « large marché de créances hypothécaire ». Quant au Trésor, sa « transparence » lors des débats, à l’exception de celui portant sur la révision des règles de placement des sociétés d’assurances, laisse à penser qu’il n’est pas dans son intention de s’opposer, du moins ouvertement, aux conclusions audacieuses suggérées par le rapport que J. Sadrin remet au ministre des Finances le 20 juillet 1964.

2. Des conclusions audacieuses : l’entrée des banques de dépôt dans le crédit immobilier

  • 195 ACFF, dossier n° 1 454, rapport remis le 20/07/1964.

266Deux mois après sa constitution, le comité rend sa copie au ministre195. Pour répondre à la nécessité de dégager une masse supplémentaire de ressources pour le financement de la construction, il suggère, compte tenu des points évoqués, non seulement la levée de l’incertitude fiscale pesant sur la rentabilité des sociétés immobilières d’investissement, mais aussi, et surtout, l’entrée des banques dans le crédit immobilier.

267Cette entrée, qui constitue le véritable fil rouge du rapport, s’effectuerait tant par le développement de crédits à moyen terme à la construction proprement dite, notamment en préfinancement des prêts spéciaux, ce qui laisserait place à une meilleure articulation entre financement privé et aide publique, que par la mise au point de crédits bancaires à long terme aux acquéreurs, qui permettrait une amélioration des conditions offertes.

268En premier lieu, le comité revient donc sur les difficultés rencontrées par les SII pour libérer entièrement leur capital et sur les risques que cela représente pour le financement des programmes. Cela le conduit à se prononcer en faveur d’un certain nombre de mesures de soutien, essentiellement fiscales.

  • 196 Le comité vise ici principalement le régime fiscal des maisons mères et l’exonération des droits de (...)
  • 197 Le rapport va même jusqu’à suggérer d’habiliter ces sociétés à procéder à l’appel immédiat des capi (...)
  • 198 Une dernière recommandation, qui tend à assurer une certaine association d’intérêts entre le locata (...)

269Pour maintenir la cadence de placement, le rapport préconise ainsi, non seulement la reconduction de mesures prises à l’origine pour faciliter le lancement des sociétés, mais aussi l’extension du régime de faveur réservé aux seuls souscripteurs d’origine196. Par ailleurs, il recommande l’accélération de la passation des conventions avec l’État, garantissant les sociétés contre des mesures de blocage de loyers et, dans la mesure du possible, le raccourcissement du délai qui s’écoule entre la souscription de capital et la mise en paiement du premier coupon197. Enfin, il envisage pour faciliter le placement de considérer partiellement ces titres comme des valeurs de première catégorie pour le portefeuille des investisseurs institutionnels ou de les classer dans la rubrique « obligations » pour les SICAV198.

  • 199 En ce qui concerne la « sortie » de ces crédits à long terme, le comité préconise, à l’imitation de (...)

270Si le comité se soucie d’accroître la contribution du marché financier au financement du logement par l’intermédiaire des SII, c’est bien évidemment la simplification des circuits de distribution du crédit immobilier, par l’entrée des banques dans ce secteur, qui constitue le cœur du rapport. Sans jamais revendiquer cette nouvelle activité au profit exclusif des banques de dépôt, ce dernier montre combien, d’une part, la collecte d’épargne à terme par celles-ci, notamment par la création d’une formule aménagée d’épargne-logement, joindrait l’utilité de dépôts supplémentaires à la nécessité de soutenir l’effort d’autofinancement des ménages, et, d’autre part, combien la transformation de ces capitaux éviterait le recours au crédit à moyen terme199.

271Ces moyens d’action acquis, le comité envisage l’entrée des banques dans le crédit immobilier à la fois dans le « créneau » du crédit-promoteur et dans celui du crédit-acquéreur, cette distinction étant enfin mise en exergue.

272L’octroi des premiers permettrait de mettre au point une réforme du mécanisme des prêts spéciaux tendant à limiter leur financement monétaire.

273En effet, si le comité réfute la possibilité d’une substitution complète du système existant à un système de prêts de type classique en raison de « l’incompatibilité totale entre l’aspect social et l’aspect économique », il reprend les suggestions formulées par C. Henry d’une substitution partielle, limitée à la période de construction. L’évolution préconisée consisterait ainsi en une formule mixte où, pendant la période de moyen terme, les crédits spéciaux, progressivement réduits dans leur montant, seraient associés à des crédits bancaires de type classique, tandis que leur consolidation, ou plus exactement leur relais à long terme ferait lui-même appel, pour partie, à des ressources nouvelles.

274Quoique en retrait par rapport aux idées émises antérieurement à la réunion de la commission, cette formule présenterait donc l’avantage, d’une part, d’amorcer le décloisonnement des différentes sources de financement – les membres du comité ayant sans doute été frappés par l’efficacité du système allemand liant deux crédits de sources distinctes —, d’autre part, de poser la question du réescompte par la Banque de France des crédits-promoteurs.

  • 200 Rapport cité p. 10.
  • 201 Par exemple, une accélération des remboursements en fonction de l’élévation des revenus.

275Si le rapport insiste surtout sur cette intervention bancaire en faveur de la construction proprement dite, il n’en suggère pas moins également la participation des banques à l’octroi de crédits à long terme aux acquéreurs. La promotion de circuits courts apparaît à ses yeux comme le meilleur gage de l’amélioration des conditions de crédit offertes. Toutefois, cette irruption dans le crédit à long terme pour les banques le conduit à aborder la question d’une éventuelle indexation de leurs prêts200. Si celle-ci recueille l’assentiment de certains membres du comité, ces derniers justifiant leur point de vue par la différence de traitement qui peut exister entre celui qui devient propriétaire d’un bien qui se valorise et celui qui assure le financement de ce bien et dont le capital perd de son pouvoir d’achat, cette possibilité n’est finalement pas retenue même si certains aménagements sont envisagés201.

  • 202 Rapport cité p. 6.

276Largement inspirées, sous l’effet de la construction européenne, des expériences étrangères, les principales recommandations du rapport Sadrin s’inscrivent donc véritablement en rupture avec les pratiques et techniques de crédit immobilier jusque-là en vigueur. S’il ne s’agit pas de faire table rase du passé, c’est bien aux structures, et également aux mentalités, que le comité s’attaque. Aussi la synthèse présentée s’attache-t-elle à prévenir ses détracteurs en ménageant son auditoire, précisant qu’il « ne saurait être question de calquer purement et simplement » un modèle extérieur202.

277Néanmoins, cette prudence ne saurait entamer la détermination qui l’anime. Le rapport envisage bien une application, certes progressive, mais réelle des conclusions présentées. Pour cela, J. Sadrin remet au ministre ce qu’il appelle, compte tenu du court délai imparti, une ébauche de programme, ébauche qu’il compte bien voir, en cas d’approbation, approfondie. Précisément, quel est l’accueil réservé à ces propositions tant du côté de l’administration, notamment du Trésor, que de celui des organismes professionnels, banques et établissements financiers spécialisés ?

3. Un accueil mitigé : la mise en garde du Trésor contre « toute solution miracle de type strictement libéral »

  • 203 ACFF, dossier n° 1 646, rapport au ministre par M. Pérouse du 22/09/1964 (reproduit en annexe).

278Dans son rapport au ministre sur les suites à donner aux travaux du groupe d’experts, le directeur du Trésor, M. Pérouse, prend soin de distinguer les recommandations qui ne soulèvent pas de problèmes nouveaux des autres203.

279Les premières, qui concernent à la fois l’assouplissement des règles de placement des compagnies d’assurances et des caisses de retraite en faveur de la construction ainsi que la prorogation d’une fiscalité avantageuse pour les SII, sont approuvées sans coup férir. En revanche, les secondes, à savoir la création dans les banques d’un système de collecte d’épargne à terme à affectation spécifique, la réforme des mécanismes des prêts spéciaux et l’instauration d’un marché de créances hypothécaires, suscitent des réserves et sont renvoyées à de nouvelles études « beaucoup plus approfondies ».

280En effet, si pour le directeur du Trésor les orientations générales suggérées sur chacune de ces questions semblent « devoir être approuvées », ce dernier n’en subordonne pas moins leur application à la mise en place de garde-fous. Cette attitude précautionneuse, voire méfiante, est révélatrice des pesanteurs psychologiques du Trésor dans l’approche du problème du financement, par des capitaux privés, de la construction.

281Pour M. Pérouse, la création de nouveaux comptes d’épargne dans les banques ne peut, en effet, s’effectuer sans concurrencer les placements d’obligations ou le fonctionnement des caisses d’épargne. De même, l’insertion des banques dans le financement des opérations de prêts spéciaux est conçue en terme de risque de détournement de l’aide publique et non de complémentarité des intervenants. L’idée de parvenir à drainer de nouveaux dépôts, par un aménagement des taux créditeurs et de la fiscalité, et de décloisonner les canaux de financement pour obtenir une efficacité accrue de leur action, n’a pas encore fait son chemin. La direction, davantage habituée à gérer la pénurie et à pratiquer une politique d’aide à l’endettement, n’a pas encore opéré le changement d’état d’esprit nécessaire pour, en partant du postulat inverse d’aide à l’épargne, envisager l’emploi d’une certaine abondance de capitaux. Le décalage entre le Trésor, d’une part, et l’entourage ministériel et le CGP, d’autre part, est, sur ce point, aisément perceptible.

  • 204 Rapport cité du 22/09/1964, p. 2.

282Aussi M. Pérouse s’attache-t-il plus, dans une tradition dirigiste, à rendre compte au ministre des nombreuses règles et autres « normes strictes » à établir préalablement à la mise en pratique de ces mesures qu’à éclairer le sens et l’intérêt de celles-ci. L’approbation du bout des lèvres livrée au début du rapport se mue ainsi en mise en garde, « contre les illusions qui pourraient naître de toute solution miracle de type strictement libéral dans le domaine du financement de la construction »204.

283Au-delà des pesanteurs psychologiques et idéologiques, cette attitude conservatrice révèle également le souci du Trésor de reprendre l’initiative. Son directeur suggère ainsi, pour l’approfondissement des propositions formulées par le groupe d’experts, la constitution de groupes de travail qui, sous l’impulsion d’un membre du cabinet, regrouperaient des représentants du Trésor, de la DGI, du Crédit foncier et de la Banque de France. À l’issue d’un délai fixé à deux mois, les réflexions de l’administration seraient livrées au comité, soit pour avis, soit, « le cas échéant », pour exercer un choix.

  • 205 Cet exemple particulier de l’attitude de la direction du Trésor face aux changements préconisés en (...)

284L’accueil réservé au rapport Sadrin par le Trésor est donc mitigé. Si la direction ne s’affiche pas résolument hostile aux évolutions proposées, elle se prononce pour une libéralisation encadrée, voire corsetée, dont le calendrier de la mise en place, nécessairement progressive, lui reviendrait205.

  • 206 Mais ces atermoiements ne paraissent pas faire mouche. Le Comité, dans une note datée du 1er septem (...)

285Cette appréhension du changement, à laquelle est liée la crainte d’une diminution de pouvoir, n’est pas l’apanage de l’administration. Les suggestions du groupe d’experts, qui font la part belle aux grandes banques de dépôt, déclenchent les foudres des établissements spécialisés, en particulier du plus important d’entre eux, l’Union de crédit pour le bâtiment, filiale de la Compagnie bancaire, son président, J. de Fouchier, n’ayant de cesse de faire valoir ses intérêts, en particulier auprès du Comité des banques et des établissements de crédit206.

286Les conclusions rendues par le rapport Sadrin provoquent donc surtout des réticences.

287Cet accueil réservé n’est pas sans compromettre la simultanéité des réformes du financement de la construction, pourtant souhaitée par V Giscard d’Estaing lors de la mise en place de la commission.

  • 207 Celles-ci ont toutefois probablement pesé sur les mesures d’assouplissement de l’épargne-crédit ado (...)

288En effet, les conséquences immédiates des recommandations du groupe d’experts sont inexistantes207. Il faut attendre le second semestre de 1965 pour que les nouveaux comptes d’épargne-logement et le mécanisme de substitution partielle des prêts spéciaux voient le jour, et encore une année supplémentaire pour que le marché hypothécaire soit créé.

289Pour autant, ce contraste de régime entre le désengagement de l’État mené tambour battant dans le secteur des primes et prêts (réforme de décembre 1963 et convention du 3 mars 1964) et la lenteur de l’adoption de solutions de remplacement, pourtant expressément contenues dans les textes cités, doit-il être uniquement attribué aux réticences du Trésor ?

  • 208 L’augmentation des prix de la construction en France est plus de deux fois supérieure (8 %) à l’ind (...)
  • 209 Baisse du taux d’escompte d’un demi-point et du coefficient de trésorerie des banques de deux point (...)

290Il semble bien, que, outre ce facteur, il faille également tenir compte du poids de la conjoncture. Au même titre que l’instauration du plan de stabilisation précipite le retrait du Trésor du financement des prêts spéciaux, sa prolongation freine les réformes de structure préconisées. La persistance des tensions – le commerce extérieur est encore déficitaire en 1964 et la hausse des prix, bien que ralentie (+ 3,6 %), demeure supérieure à celle observée en Allemagne (+ 2,5 %) ou aux États-Unis (+ 1 %), notamment dans la construction208 – conduit ainsi le gouvernement à maintenir l’application du plan jusqu’en 1965, la politique de crédit ne s’infléchissant qu’au printemps209. C’est donc davantage une conjonction de facteurs – résistances au changement, inopportunité économique – qu’un élément isolé qui contribue à expliquer ce temps de latence. Les effets de celui-ci se révèlent à double tranchant pour l’évolution de la construction.

***

  • 210 Cf. supra, graphique 1.
  • 211 AEF 1 A 424, note de D. Voillereau sur « La situation de la construction et les perspectives pour 1 (...)

291Celle-ci connaît, au cours des années 1962-1964, un véritable emballement. Le nombre des mises en chantier augmente de 25 % (contre + 2 % entre 1960-1962) et l’année 1964 voit l’achèvement de 1 000 logements par jour, chiffre symbolique abondamment repris par la presse210. Reposant sur l’autofinancement des ménages (le nombre de logements ne bénéficiant d’aucune aide est multiplié par trois entre ces deux dates), les bases de cet effort constructeur, bien que louées par le Budget qui se réjouit « des possibilités d’épargne insoupçonnées » révélées par des « circonstances fortuites211 », ne sont pas sans fragilité.

  • 212 Cf. supra, graphique 2.
  • 213 Cette désaffection des promoteurs pour les « prêts du régime 1964 » entraîne une remontée de la par (...)
  • 214 Le montant des prêts consentis s’élève, respectivement pour ces deux dates, à 2 601 et 2 669 millio (...)

292En effet, tant la réforme de décembre 1963, que ses effets secondaires plus ou moins anticipés réduisent considérablement le rôle, jusque-là moteur, du secteur Crédit foncier. Ce dernier ne représente plus, en 1964, que 25 % des mises en chantier contre près de 40 % en 1962212. Au coup d’arrêt du financement monétaire, aboutissement des mesures amorcées en 1957, s’ajoutent les conséquences d’une réglementation excessivement complexe qui détourne les promoteurs de ce secteur au profit d’autres, plus onéreux, mais moins contraignants213. Ainsi, le plafond des autorisations annuelles de prêts n’est atteint ni en 1963, ni en 1964, et le nombre de logements financés apparaît en recul de 14 % par rapport aux prévisions214.

293Si cet affaiblissement du secteur profite principalement aux HLM – en 1964, et pour la première fois depuis 1950, le nombre de logements HLM lancés dépasse celui des « logements Crédit foncier » –, le transfert n’est pas complet : la part des logements réalisés selon des procédures publiques ou semi-publiques de financement représente 55 % des mises en chantier en 1964, contre 74 % en 1962.

  • 215 Celles-ci progressent encore de 3,6 % en 1965 (contre + 13,7 % en 1964 et + 9,8 % en 1963), mais di (...)

294Conforme aux objectifs du gouvernement, cette évolution – qui marque le désengagement tangible du Trésor – n’en demeure pas moins subordonnée à l’effort des ménages. Or, si celui-ci, porté jusqu’alors par une conjoncture favorable – rapatriements des capitaux d’Algérie et hausse des revenus –, s’est révélé dépasser les prévisions les plus optimistes, le fléchissement de l’activité économique au cours de l’année 1965, sous l’effet de l’application prolongée du plan de stabilisation, révèle les limites de la demande solvable. Faute de relais de financement privé efficaces, la progression des mises en chantier se ralentit dès le printemps 1965, et amorce un déclin à l’automne215.

295C’est ce retournement de tendance, contraire aux objectifs du Ve Plan fraîchement rendus publics et inopportun à la veille d’échéances électorales, qui conduit le gouvernement à accélérer, concomitamment à l’infléchissement de sa politique économique, la mise en œuvre des recommandations du rapport Sadrin.

Notes

1 INSEE, Annuaire rétrospectif de la France, séries longues 1946-1988, Paris, 1990, pp. 164-165, et Gilbert Mathieu, Peut-on loger les Français ? op. cit., p. 10 et suiv. Le recensement de 1962 révèle que si 1,96 million de logements nouveaux sont mis à la disposition des Français de 1954 à 1961, en même temps, en raison de la désertion des zones en déclin, 1,86 million de logements disparaissent en tant que résidence principale, dont 672 000 deviennent vacants. Si bien que, pour cette période, l’accroissement net du nombre de résidences principales n’est que de 730 000, alors que la population française s’accroît de près de 4 millions de personnes.

2 AEF B 51 114, lettre du Premier ministre à J. Maziol du 25/09/1961.

3 AEF B 51 158, rapport de J. Lerouge sur l’exécution du plan en 1962 et sur les perspectives pour 1963 en matière d’habitation, mai 1963 ; 20 000 HLM locatives sont également prévues par anticipation.

4 80 AJ/221, note de G. Breuillac à P. Massé, en date du 21/01/1963, sur le financement de la construction immobilière en vue du Conseil interministériel du 31/01/1963.

5 Cette part du budget familial n’est encore que de 5,1 % en 1960.

6 Cf. A. Prate, « La rechute de 1963 et le plan de stabilisation », art. cité, et Les Batailles économiques du général de Gaulle, Pion, Paris, 1987, pp. 140-157, ainsi que S. Berstein, La France de l’expansion, t. 1, La République gaullienne, 1958-1969, Le Seuil, Paris, 1989, pp. 169-173, et J.-P. Vespérini, L’Économie de la France sous la Ve République, op. cit.

7 Cf. Charles de Gaulle, Mémoires d’espoir, tome 2, L’Effort, Paris, Plon, 1971, pp. 202-214, et Jean-Maxime Lévêque, En première ligne, A. Michel, Paris, 1986, pp. 91-98.

8 Christian Topalov parle ainsi d’« expulsion progressive des classes moyennes », sans en préciser l’origine exacte ni la périodisation ; cf. Formes de production et formes de propriété du logement en France, thèse citée, p. 542 et suiv.

9 80 AJ/221, FNB, Pour une politique à long terme du logement, février 1963, 85 p., et 80 AJ/223, Comité central sur le coût et le rendement des services publics, rapport au Premier ministre sur le coût et le rendement de l’aide de l’État dans le domaine de la construction, mars 1962.

10 Pour les données de 1961, cf. supra, chapitre 6.

11 80 AJ/221, FNB, Pour une politique à long terme du logement, février 1963.

12 Cette idée d’une croissance de l’industrie automobile aux dépens du logement, émise dès 1947 par A. Sauvy, est constante et répandue en dehors des cercles professionnels du bâtiment (FNB et Fédération nationale des constructeurs-promoteurs), ainsi que le montre la préface de Maurice Flamant à l’ouvrage de F. Marnata Financement et délais de la construction, op. cit., p. XVI, et le témoignage plus tardif de Georges Mesmin, ancien conseiller technique au cabinet de P. Sudreau, in Urbanisme et logement. Analyse d’une crise, PUF, Paris, 1992, pp. 71-72.

13 Une étude de la direction du Budget diminue encore ce pourcentage, soulignant que « les plafonds de ressources sont si élevés que seulement 10 % des Français le dépassent et moins de 6 % pour la catégorie de HLM la moins subventionnée [ILN créés en 1961] », in 80 AJ/221, note sur la politique de la construction de logements par D. Voillereau, du 28/01/1963.

14 AEF B 51 129, Inspection générale des finances, note de M. Gisserot sur les revenus plafonds d’admission dans les logements HLM et sur l’application d’un surloyer aux locataires, 12/01/1962.

15 80 AJ/221, note citée de G. Breuillac à P. Massé, en date du 21/01/1963, sur le financement de la construction immobilière en vue du Conseil interministériel du 31/01/1963.

16 Idem.

17 80 AJ/221, compte rendu du comité interministériel du 06/03/1962.

18 80 AJ/223, comités interministériels de 1963.

19 Si le nombre d’intervenants varie en fonction des nombreuses réunions qui ont lieu entre janvier et mai 1963, le Budget est systématiquement présent en force. Ainsi, pour la réunion du 04/03/1963, tenue sous la présidence de M. Ortoli, directeur de cabinet du Premier ministre, et dont le chargé de mission pour ces questions est alors Jaques Chirac, les représentants du CGP sont MM. Ripert, Breuillac et Lerouge ; ceux des Finances, MM. Henry (cabinet du ministre) et Peythieu (direction du Trésor) ; pour le Budget, MM. Questiaux (cabinet), Voillereau (idem) et Chapelle (direction) ; et, pour la Construction, MM. Denizot (directeur du cabinet), Dupont et Gayet (conseillers techniques au cabinet) ; in AEF B 51 129.

20 80 AJ/223, Comité central sur le coût et le rendement des services publics, rapport cité au Premier ministre sur le coût et le rendement de l’aide de l’État dans le domaine de la construction, mars 1962.

21 Le conseiller technique du ministre des Finances rejoint le Plan sur la nécessité d’une hausse très forte et rapide des loyers (10 % par semestre pour les logements de catégorie III B, visant une multiplication par 2,4 d’ici 1967), compensée par l’institution d’une aide personnalisée ; in 80 AJ/221, note citée de G. Breuillac à P. Massé en date du 21/01/1963.

22 AEF 1 A 424, Robert Boulin est secrétaire d’État au Budget de 1962 à 1965. Aussi les dossiers de travail d’A. Dupont-Fauville couvrent-ils l’ensemble des études menées par la direction du Budget en vue de la réforme du financement de la construction aidée. Ce fonds est à compléter par les archives du Plan, 80 AJ/221-223, notamment par la note du 12/03/1963 sur les observations du ministère des Finances sur les principes guidant les réformes envisagées (80 AJ/221).

23 AEF 1 A 424, note pour le ministre de R. Martinet sur la construction de logements, mars 1963, pp. 5-7.

24 Idem.

25 Idem.

26 Rappelons que les hausses de loyer se répercutent directement sur l’indice des prix, qui sert de base pour la détermination du SMIG, dans la mesure où elles intéressent les immeubles de la catégorie III B, prise comme référence dans cet indice (les logements de la catégorie III A et B représentent 75 % du parc ancien).

27 Dans une note, certes postérieure au débat, mais qui résume la position de la direction, on peut ainsi lire : « La direction du Budget ne peut que considérer avec méfiance tout système de bonifications d’intérêts. Elle est en effet écartée des discussions relatives à la consistance des programmes et au volume des financements, alors que le Budget supporte en définitive des charges très lourdes et inéluctables [1 134 millions de francs en 1965 au titre des bonifications des prêts du CFF, des prêts HLM bonifiés et des primes non convertibles en bonifications d’intérêts] », note du 12/10/1964, in AEF B 20 210.

28 80 AJ/223, rapport cité du Comité central sur le coût et le rendement des services publics au Premier ministre.

29 80 AJ/221, note en vue du conseil restreint « Construction », du 29/01/1963.

30 Idem.

31 Le ministère entend octroyer ces prêts complémentaires uniquement en fonction de la situation de famille, sans tenir compte du niveau des ressources qui peuvent varier très sensiblement dans le temps. En contrepartie de cette absence de limitation suivant les ressources, les prêts seraient consentis à des conditions relativement plus onéreuses, les plafonds des annuités prises en compte pour l’allocation-logement étant ajustés à ces conditions nouvelles. D’autre part, en ce qui concerne le secteur Crédit foncier, si la source de financement de ces prêts n’est pas encore précisée, le recours à l’escompte de la Banque de France ou aux capitaux de la Caisse des dépôts est exclu par avance.

32 80 AJ 221, comptes rendus des réunions interministérielles des 27/04, 02/05 et 06/05/1963 sous la présidence de R. Montjoie, conseiller technique au cabinet du Premier ministre en vue d’un prochain conseil restreint.

33 Le décret et l’arrêté des 23 et 24 mai 1961 modifient le régime de financement des HLM locatives. Le montant du prêt à taux réduit de l’État est désormais forfaitaire et non plus fixé en fonction du prix de revient. Il varie selon le type de logement (nombre de pièces) et la zone, et est identique aux trois catégories de logements créés dans le même temps : les HLM ordinaires, les Programmes spéciaux de relogement et les ILN. Les conditions de remboursement des prêts sont : pour les HLM. O, 1 %-45 ans avec différé d’amortissement et remise totale d’intérêt pendant trois ans ; pour les PSR, 0 %-53 ans avec différé d’amortissement pendant trois ans ; pour les ILN, 5 %-30 ans avec différé d’amortissement et remise totale d’intérêt pendant trois ans. La mise en œuvre des ILN est cependant bloquée par l’absence de source complémentaire de financement (le prêt principal ne couvre que 60 % du prix de revient plafond), la CDC, pressentie par le Trésor, refusant d’apporter son concours ; cf. AEF B 51 129.

34 Les Finances et le CGP font ainsi cause commune contre la Construction pour adopter le principe d’une hausse des loyers de 15 % sur trois ans pour les HLM ordinaires et celui d’une réévaluation obligatoire des bilans des Offices ; in AEF B 51 129.

35 Cf. Henry Rousso, De Monnet à Massé, op. cit.

36 Néanmoins, dans le nouveau régime, conformément à l’unité établie, ne subsiste qu’un seul type de prime, aligné sur le barème des anciens logements ordinaires (6 F pour vingt ans convertible en prime à 10 F pour dix ans), les logements devant toutefois satisfaire à deux conditions nouvelles, désormais communes à tous les logements primés avec ou sans prêt : respecter les normes techniques minimales correspondant à celles des logements HLM et ne pas dépasser un prix de revient égal au plafond d’exclusion des anciens logements primés ordinaires (rappelons que la modification opérée en juin 1962 avait substitué aux primes à 6 et 10 F, calculées en fonction de la surface habitable, des primes fixées forfaitairement sur la base du nombre de pièces du logement, les attributaires ayant l’option entre des primes à vingt ans ou des primes à dix ans d’un montant plus élevé ; cf. chapitre VI supra).

37 Cette hausse est encore plus élevée en région parisienne, atteignant près de 12 %.

38 Cf. A. Prate, Les Batailles économiques du général de Gaulle, op. cit., pp. 144-149.

39 PV du CA du CFF du 08/01/1964, volume n° 724.

40 Soit 150 m2 ou 190 m2 selon que le logement n’est pas ou est destiné à être occupé par six personnes au moins ; tous les logements bénéficiant d’une aide de l’État ont ainsi une norme minimale de surface identique. Notons qu’antérieurement il n’existait de surface minimale que pour les Logécos, d’ailleurs inférieure à celle des HLM, ce qui conduisait parfois à des résultats aberrants.

41 Le prix de revient toutes dépenses confondues et le prix de la construction seule des logements neufs ne doivent ainsi pas dépasser, pour le premier, un montant fixé au mètre carré de surface habitable, qui est de 1 300 F dans la région parisienne et de 1 000 F en province et, pour le second, un maximum composé d’une somme de base par logement et d’un supplément pour chaque mètre carré de surface habitable, soit respectivement, pour Paris, 5 700 F et 590 F et, pour la province, 5 400 F et 560 F. Ces montants peuvent être augmentés de 20 % lorsque les constructions correspondent à des opérations de rénovation urbaine ; ainsi le prix plafond, toutes dépenses confondues, pour un trois pièces en secteur rénové dans la région parisienne est de 90 700 F. Notons que le coût de la construction seule des logements englobe les dépenses afférentes à la construction proprement dite des logements, caves et autres locaux annexes incorporés dans les immeubles. Les dépenses afférentes à la fourniture et à la pose des ascenseurs, aux installations de production et de distribution de chaleur ne sont pas prises en compte dans le coût de la construction seule, non plus que les dépenses de terrain, de voirie, de réseaux divers, de branchements, les honoraires et autres dépenses annexes (aménagements des espaces libres, plantations, frais d’infrastructures et de fondations spéciales). Cela explique que les dépenses annexes représentent 45 %, en moyenne, du prix de revient dans la région parisienne et 30 % en province.

42 Il faut noter que le montant maximum des prêts ne subit pas de majoration dans le cas d’accession et que celle-ci est ramenée à + 5 %, contrairement aux + 20 % prévus en juin, pour le locatif.

43 Depuis l’arrêté du 14 octobre 1963, les conditions de prêt pour les HLM accession sont de 5 %-25 ans avec remise d’intérêt de 2,50 % pendant les cinq premières années, puis de 1 %, les cinq années suivantes, contre 2 %-30 ans avec remise d’intérêt de 1 % pendant dix ans auparavant. D’autre part, le montant du prêt principal, forfaitaire, est identique à celui du nouveau régime des prêts spéciaux accession (cf. tableau 29 infra).

44 Rappelons que, dans le régime antérieur, le taux des prêts étaient de 2,75 % pour les Logécos, qui représentaient 80 % des prêts accordés.

45 Les deux premiers occupants du logement comptent respectivement pour une unité et chacun des suivants pour une demi-unité. Toutefois, les personnes seules comptent pour une unité et demie et les ménages sans enfant ou personne à charge ayant moins de dix ans de mariage comptent pour deux unités et demie.

46 Conformément aux décisions arrêtées en juin, les plafonds pour l’accès au bénéfice de la législation HLM sont revus à la baisse, pour le secteur locatif, en septembre 1963, avec une baisse de 20 % (le nouveau coefficient est fixé à 240 au lieu de 300), pour l’accession, concomitamment aux décisions prises pour les prêts spéciaux en décembre, avec une diminution de 11 % (coefficient ramené de 350 à 312). Le plafond ainsi calculé n’est pas comparé au revenu réel des candidats, mais à leur revenu imposable, c’est-à-dire déduction faite des prestations familiales, des frais professionnels, éventuellement de l’abattement spécial applicable aux salariés et, selon les cas, de diverses taxes ou catégories de dépenses ; in AEF B 51 129.

47 Ainsi, dans le cas de constructions réalisées par une société immobilière, le titulaire du prêt spécial est la société propriétaire du gage, tandis que le titulaire du prêt familial est le détenteur des parts sociales. De même, dans le cas d’immeubles collectifs construits par un promoteur, le prêt spécial est demandé et accordé à ce dernier, mais le prêt familial, sollicité ultérieurement par l’accédant à la propriété, est consenti à celui-ci après acquisition du logement, cela afin de préserver la destination sociale ; in PV du CA du CFF du 08/07/1964, volume n° 724.

48 Cette troisième caractéristique découle de la précédente. Le prêt familial ne peut faire l’objet d’une hypothèque que dans le cas restreint où l’emprunteur est propriétaire du terrain ou d’une fraction du terrain et où le prêt spécial est sollicité par lui-même.

49 Le montant du prêt spécial principal est également identique au prêt accession HLM ; seules les conditions de financement diffèrent légèrement (cf. supra).

50 Les dispositions de l’ancienne législation, qui exigeaient que les logements soient loués en nu et qu’ils constituent la résidence principale du locataire, sont maintenues.

51 Sur la transformation de la Mission permanente d’information en Mission de contrôle des prêts spéciaux, cf. chapitre VI.

52 AEF B 51 035, rapport d’activité de la mission pour l’année 1963. La confection de la « liste noire », appelée officiellement « liste de mise en garde », des promoteurs aux agissements critiquables est due à la délégation du Trésor. Il faut noter que cette inscription n’implique pas que le promoteur incriminé ne peut plus à l’avenir bénéficier des primes et prêts. Elle a en fait pour principal objectif de dessaisir le directeur départemental de l’Équipement et de réserver la décision à l’administration centrale de primer ou non le programme présenté. Ainsi, lorsque les redressements nécessaires sont opérés par les promoteurs à l’issue de la vérification, ceux-ci peuvent être radiés de la liste.

53 La marge bénéficiaire autorisée pour les prêts spéciaux est alors, rappelons-le, de 6 % pour les Logécos et de 10 % pour les logements ordinaires (cette marge s’applique aux prix du terrain, des travaux et des honoraires de l’architecte).

54 L’affaire Caillol, du nom du principal animateur de la société CIMMAR à Marseille, défraie ainsi la chronique en 1963-1964. Ce promoteur peu scrupuleux a, en effet, transmis des documents volontairement incomplets en vue d’obtenir plus facilement des primes pour la construction de 127 Logécos locatifs dans la cité phocéenne, avenue des Chartreux. L’importance des dissimulations découvertes par la mission, mise sur cette piste par le CNEIL, aboutit à l’instruction judiciaire de l’affaire (créé en 1957, le CNEIL, ou Centre national d’études et d’initiatives pour le logement, a pour objet de coordonner toutes activités concernant la protection des candidats à la construction familiale et constitue ainsi un intermédiaire privilégié entre ces derniers et les promoteurs, dont il a une bonne connaissance des programmes) ; in AEF B 51 036, note du 10/12/1964 sur l’instruction judiciaire en cours et PV du comité de direction de la mission du 16/12/1964 et PV du CA du CFF du 13/11/1963, volume n° 723.

55 Cf. les comptes rendus des réunions du groupe n° 2 du 26/10/1960 au 03/02/1961, in ACFF, dossier n° 1 646, « Protection des candidats à la construction ». Rappelons que le décret ne vise en effet que les logements construits à l’aide des prêts spéciaux ou de prêts consentis par les sociétés de Crédit immobilier (sur son instauration, cf. supra chapitre IV).

56 Loi n° 63-254 portant réforme de l’enregistrement, du timbre et de la fiscalité immobilière, chapitre V – Régime fiscal des opérations de construction, art. 27 à 33 (JO du 17/03/1963). Sur le rôle joué par la réforme de la fiscalité immobilière dans la protection de l’épargne, cf. S. Effosse, « La réforme de la fiscalité immobilière de 1963 et la protection de l’épargne », in L’Impôt en France aux xixe et xxe siècles, colloque tenu à Bercy, 2-4 mai 2001 (actes à paraître).

57 D’après les Comptes de la nation, le rapatriement des capitaux algériens s’élève à environ 10 milliards de francs pour l’année 1962.

58 Le rôle de la fiscalité comme instrument de lutte contre la spéculation immobilière est globalement ignoré par l’historiographie. Si D. Combes évoque la loi du 15 mars 1963 comme instrument d’assainissement du secteur, elle n’y consacre pas de développement ; cf. D. Combes, Les Sociétés-supports de l’intervention immobilière des groupes financiers, CSU, Paris, 1974, pp. 75-76. De même, F. Marnata limite son analyse de la politique fiscale de la construction à la dimension économique de l’impôt, cf. F. Marnata, Délais et financement de la construction, op. cit., pp. 86-88. L’étude qui suit repose ainsi, outre sur le témoignage concis de Guy Delorme (alors conseiller technique pour les questions fiscales de V Giscard d’Estaing) dans ses Mémoires, sur le dépouillement des archives du ministère du Logement, particulièrement fournies sur la question, et sur celles, moins circonstanciées, des Finances et du CGP ; cf. G. Delorme, De Rivoli à Bercy, Souvenirs d’un inspecteur des finances, 1952-1998, CHEFF, Paris, 2000, pp. 129-134, et AML 850 386/24-26 et 51-53 ; 770 830/01 ; 770 828/04 ; 771 101/12 ; AEF Z 801 ; B 40 554 et 80 AJ/201.

59 Cf. tableau 30. En ce qui concerne les droits d’enregistrement, une première distorsion peut être observée au stade de l’achat du terrain, qui supporte un droit de 4,20 % lorsqu’il fait l’objet d’une acquisition proprement dite, alors que le droit d’apport en société n’est que de 1,60 % et que la constitution d’une société immobilière régie par la loi de 1938 ne donne ouverture qu’à un droit fixe de 20 F. De même, les mutations d’immeubles sont soumises à des régimes très différents suivant qu’elles portent sur un droit de propriété à caractère immobilier, sur des parts d’une société civile ou sur des actions d’une société anonyme. Alors que, dans le premier cas, le régime de droit commun impose la rédaction d’un acte et prévoit des droits de 4,20 %, la cession d’actions de sociétés anonymes, dans la mesure où la mutation peut être réalisée par une tradition manuelle ou par un simple transfert sur les registres de la société, échappe à l’impôt. Quant à la cession de parts d’une société civile, si elle conduit à la perception d’un droit de 4,20 %, ce dernier demeure, en dépit des apparences, très différent de l’impôt de droit commun. Il s’applique uniformément au taux de 4,20 %, même lorsque les parts cédées donnent un droit de jouissance sur des parties d’immeubles destinées à d’autres usages qu’à l’habitation, qui sont normalement passibles du droit de mutation au taux normal de 16 %. Par ailleurs, l’assiette est constituée par la valeur nette des parts, c’est-à-dire après déduction du passif social et aussi, en fait, le plus souvent, du solde des comptes courants des associés, alors que le droit de mutation immobilier proprement dit porte sur la valeur totale des biens cédés ; in 80 AJ/201, rapport cité du groupe de travail fiscalité). D’autre part, en matière de taxes sur le chiffre d’affaires (taxe sur les prestations de service et TVA), les distorsions constatées résultent à la fois de la loi qui exclut de leur champ d’application les opérations portant sur les terrains et des décisions prises en faveur des sociétés immobilières (la TPS – 8,5 % – porte bien sur les reventes de millièmes de copropriété de terrains en cas de vente proprement dite de logements en construction ou achevés, de même que sur les achats de terrains dans les lotissements et sur certaines ventes de parts ou actions de sociétés immobilières mais les très nombreuses exonérations particulières restreignent considérablement son impact). La TVA, en effet, n’est pas applicable au prix de revient des terrains. Le montant de l’impôt dépend donc de l’imputation des bénéfices des constructeurs, qui peuvent prélever leurs profits hors de la cession des millièmes. D’autre part, il est admis que les sociétés immobilières ne sont pas imposées sur la livraison qu’elles se font à elles-mêmes de leurs propres constructions. De ce fait, elles ne supportent la TVA que dans la mesure où elle est incluse dans les mémoires des entrepreneurs. Une partie importante du prix de revient n’est donc pas soumise à l’impôt (honoraires des architectes, coût des études, frais généraux des sociétés, bénéfices des associés aux promoteurs, etc.).

60 Cf. AML 770 830/01, fiscalité comparée des opérations de construction, décembre 1961.

61 Circulaire Serre de 1956, in AML 850 386/25, note d’A. Gayet à l’attention du ministre sur le projet de réforme fiscale.

62 Cette exonération est, cependant, subordonnée à la condition que ces immeubles soient vendus achevés et qu’il s’agisse bien d’immeubles et non pas d’actions de sociétés immobilières.

63 D’après les dispositions de l’article 35 du Code général des impôts, les personnes qui, habituellement, achètent en leur nom en vue de revendre des immeubles, des actions ou parts de sociétés immobilières ou qui, habituellement, souscrivent en vue de les revendre des actions ou parts émises par ces mêmes sociétés sont soumises à l’impôt sur le revenu des personnes physiques au titre des bénéfices industriels et commerciaux. Si une instruction administrative de 1956 atténue par une interprétation restrictive la portée de cet article, la pratique montre que les possibilités d’exonération varient considérablement d’un inspecteur divisionnaire à l’autre ; in AEF B 40 554, rapport cité de la Commission des finances du Sénat, p. 11.

64 Notons que la loi comporte deux autres volets qui découlent directement de ces mesures. D’une part, elle institue, afin d’égaliser les charges des copropriétaires d’immeubles, le principe de « transparence fiscale » pour certaines sociétés immobilières (sociétés civiles, anonymes et coopératives privées ou HLM) qui, dès lors, ne peuvent plus avoir, sur le plan fiscal, de personnalité distincte de celle de leurs membres. D’autre part, la modification des conditions d’exonération des profits de construction provoque la disparition des sociétés immobilières conventionnées appelées à être remplacées par les sociétés immobilières d’investissement (art. 33 de la loi). Sur la création de ces dernières, cf. infra.

65 AML 850 386/24, note du rapporteur général de la Commission des finances du Sénat du 29/03/1965 sur la réforme de la fiscalité immobilière.

66 Ainsi, donnent lieu à une réfaction de 80 % (ce qui réduit la charge nominale de la taxe à 4 %), les mutations de terrains à bâtir (à l’exception des acquéreurs qui ne peuvent justifier, au terme d’un délai de quatre ans, bénéficier d’une aide financière de l’État pour les constructions édifiées sur le terrain, dans ce cas, édification de résidence secondaire par exemple, la réfaction est ramenée à 40 %, ce qui correspond à une charge nominale de la taxe de 12 %) et à une réfaction de 50 % (charge nominale : 10 %), les livraisons à soi-même, les ventes d’immeubles achevés ou les cessions de droits sociaux représentatifs de ces immeubles.

67 Elles s’appliquent aux apports et cessions de terrains à bâtir effectués par les collectivités locales aux organismes HLM, aux livraisons à soi-même pour les immeubles locatifs ayant bénéficié d’une aide de l’État (HLM, primes et prêts, sociétés conventionnées, etc.) et aux maisons individuelles construites sans intervention d’intermédiaires.

68 La loi du 15/03/1963 soumet à la taxation uniquement les plus-values tirées des opérations de construction. Pour l’imposition des plus-values foncières, il faut attendre la loi de finances pour 1964 (art. 3), prise en application des directives du plan de stabilisation dans ce domaine. La spéculation foncière apparaît, en effet, comme une évolution dominante du secteur de la construction, le poids de la charge foncière passant de 10 à 15 % environ du prix de revient en 1953/1955, à 30 à 55 % en moyenne en 1963-1965. De 1958 à 1963, le prix moyen du mètre carré à bâtir est ainsi multiplié par 3,5 en moyenne. Cette augmentation continue risquant à terme de compromettre les programmes de construction, il est également décidé d’imposer les plus-values foncières. Il faut noter par ailleurs que, dans le but de résoudre le problème des terrains à bâtir, une loi de décembre 1964 instaure le bail à construction ; cf. sur ce point A. Lipietz, Le Tribut foncier urbain, op. cit.

69 Ce régime transitoire, qui ne peut être remis en cause avant le 01/01/1970, vise les opérations pour lesquelles le permis de construire est délivré avant le 01/01/1966. Les mesures de faveur énumérées ci-après concernent les opérations de ventes de logements. Pour la location, l’abrogation de l’article 210ter du CGI ne modifie guère la situation car de nombreuses exonérations particulières sont concédées par la nouvelle législation (au bénéfice notamment des organismes HLM, des sociétés de construction en copropriété, des sociétés sans but lucratif, etc.).

70 La plus-value visée ici correspond au profit net de l’opération de construction, soit à la différence entre le prix de vente et le prix de revient.

71 Décret n° 63-678 du 09/07/1963 (JO du 12/07/1963).

72 Cette disposition conduit, bien que toutes les banques puissent accorder ces garanties financières (décision du CNC du 04/06/1964), à la transformation ou à la création de certains organismes spécialisés. Ainsi, la Société française d’investissements immobiliers (SFIM) créée par la Compagnie bancaire en 1961 suite au scandale du Comptoir national du logement, en vue d’acheter sur plans aux promoteurs des parts d’ensemble immobiliers puis de les revendre une fois achevés aux particuliers, accroît, compte tenu de l’augmentation d’activité que laisse augurer la loi, ses moyens d’action et se transforme en Société d’investissements immobiliers de France (SINVIM) ; cf. D. Combes, Les Sociétés-supports de l’intervention immobilière des groupes financiers, op. cit., pp. 79-82. D’autre part, la fusion de deux organismes financiers, l’Obligation cautionnée et la Société d’études de financements immobiliers SOFEDIM, sous l’égide de la banque A. de Saint-Phalle, de la Banque Hervet et de l’Association des promoteurs de construction (ANPC), aboutit à la création de la COFINCAU (Compagnie financière de cautionnement) en septembre 1964 ; in AML 850 386/52, note sur la COFINCAU du 05/08/1964.

73 Outre le fait que la loi laisse subsister de nombreuses exonérations en matière d’imposition des profits tirés des opérations de construction, la généralisation, à l’ensemble du secteur de la construction, des formules de vente de logements les plus sûres pour les acquéreurs n’a lieu qu’avec la loi du 03/01/1967 relative aux ventes d’immeubles à construire ou en cours de construction et à l’obligation de garantie des vices de construction. Celle-ci complète le Code civil pour définir la vente en l’état futur d’achèvement et la vente à terme en précisant que la vente de l’immeuble à construire, ou en cours de construction, doit obligatoirement revêtir l’une de ces deux formes, à peine de nullité. Son entrée en vigueur est fixée au 01/01/1968.

74 En atténuation de cette règle, seule est prévue une disposition rendant possible, sur autorisation des ministères des Finances et de la Construction, la location pendant trois ans au maximum d’un logement, dans le cas où le constructeur ou l’acquéreur serait dans l’impossibilité temporaire de l’occuper ; in AML 771 101/02, note d’information citée sur la réforme du financement de la construction privée et PV du CA du CFF du 08/01/1964, volume n° 724.

75 Idem.

76 AML 770 828/04, contribution à l’étude des revenus des ménages, des plafonds de ressources prévus par la réglementation sur l’aide à la construction et des « loyers maximum ».

77 Idem. Les calculs ont été conduits, notamment, sans tenir compte de la majoration des plafonds de ressources dont bénéficient les ménages disposant de deux salaires et il a été fait abstraction de ce que le nombre de parts fiscales est inférieur, dans certains cas (présence d’ascendants veufs, âgés ou infirmes), au nombre de parts retenu pour l’application des plafonds de ressources.

78 PV du CA du CFF du 08/01/1964 et rapport annuel pour l’exercice 1963, p. 19.

79 Sous le double effet de la hausse des revenus, notamment après les accords de Grenelle de 1968, et de l’absence de révision de ces plafonds, l’effet sélectif a lieu. Mais il apparaît comme une conséquence à moyen terme de la réforme, résultant d’une évolution postérieure à cette dernière.

80 Cf. supra, graphique 12.

81 Cf. Charles de Gaulle, Mémoires d’espoir ; L’Effort, op. cit., pp. 210-212 : « Il me faut bien, d’ailleurs, reconnaître que le souci, à plus forte raison le dogme d’une monnaie inébranlable n’occupent pas beaucoup d’esprits. (...) Or la solidité de celle-ci mesure dans le monde la réalité et l’efficacité de l’économie du pays, dont dépendent celles de sa politique. (...) En cette occurrence, je suis, comme je le fus et le serai toujours, décidé à maintenir le franc au taux que je lui ai fixé en me chargeant de redresser la France ».

82 Cf. Institut Charles-de-Gaulle, La Faillite ou le miracle, op. cit., la communication d’A. Prate, pp. 99-100, et l’intervention d’É. Burin des Roziers, pp. 115-116 ; A. Prate, Les Batailles économiques du général de Gaulle, op. cit., pp. 149-157, et J.-M. Lévêque, En première ligne, op. cit., pp. 93-99.

83 Le manuscrit de cette lettre est publié in A. Prate, Les Batailles économiques..., op. cit., p. 152.

84 Archives M. Pérouse, carton n° 1, dossier « Trésor public 2 », sous-dossier « Fin 1963 » : note du secrétariat général de la présidence de la République « Conclusions qui paraissent s’être dégagées des conseils restreints des 28/11 et 07/12 et des réunions qui les ont précédés », du 10/12/1963 ; notes du 16 et 17/12/1963 sur le financement du Trésor et de la Construction, et note pour le ministre sur les mesures à prendre comme suite aux décisions arrêtées au cours du conseil restreint du 20/12/1963, du 09/01/1964. Sur les problèmes de gestion de la trésorerie publique, cf. L. Quennouëlle-Corre, La Direction du Trésor..., thèse citée, p. 455 et suiv.

85 Cf. supra chapitre VI.

86 AEF Z 12064, notes de Claude Henry sur la réforme du financement des prêts spéciaux du 27/11/1961 et du 10/01/1962. Cette idée est également reprise par le ministère des Finances lors des discussions sur la réforme de l’aide publique à la construction au cours du premier semestre 1963 ; cf. 80 AJ/221, note citée du 29/01/1963.

87 AEF Z 12 066, note sur les crédits-promoteurs du 13/12/1962.

88 Sur ce point, cf. C. Topalov, Formes de production et formes de propriété du logement en France, thèse citée, p. 364 et suiv. et du même auteur, Les Promoteurs immobiliers, CSU, Paris, 1974.

89 Notamment sous l’effet de la réforme de la fiscalité immobilière encourageant l’activité de promoteurs à large surface financière ; cf. supra.

90 AEF Z 12 066, compte rendu (reproduit en annexe) de la réunion au cabinet du ministre sur le crédit bancaire à la construction du 27/03/1963. Le secteur bancaire était alors représenté par MM. Sanson (Banque de France), Gaudrat (CFF), Pouzet (SCE), Llewellyn (CNEP), de Nonne-ville (Compagnie bancaire) et Frances (UNIF).

91 PV du CA du CFF du 19/02/1964, volume n° 724, et rapport annuel du SCE pour l’année 1963.

92 Cf. Archives M. Pérouse, carton n° 1, dossier « Trésor public 2 », notes citées ; PV du CG de la BDF du 13/02/1964 ; PV du CA du CFF du 29/01/1964 et du 19/02/1964, volume n° 724.

93 Élaboré par le Crédit foncier, à la demande de la direction du Trésor, le texte est signé par le ministre des Finances V Giscard d’Estaing, le gouverneur de la Banque de France, J. Brunet, et le gouverneur du CFF, A. Boissard.

94 Le texte précise que ce financement doit s’effectuer à concurrence de sommes au moins égales à 700 millions de francs sur l’ensemble des années 1964 à 1966 et à 600 millions sur l’ensemble des deux années suivantes. Ces sommes doivent servir soit au retrait d’effets, dont le CFF ne pourra se dessaisir en aucun cas, soit à l’octroi de prêts directs à long terme.

95 Cf. supra chapitre VI.

96 Sur cette inimitié, cf. le témoignage de F. Bloch-Lainé, qui n’en fait pas mystère, in Profession fonctionnaire, op. cit.

97 AEF Z 12 066, rapport au ministre des Finances de M. Pérouse, directeur du Trésor, au sujet de la convention relative aux prêts spéciaux, du 27/02/1964.

98 Par ailleurs, il lui est spécifié que la convention ne remet pas en cause le fonctionnement du circuit de mobilisation des effets-construction par elle détenus ; cf. la lettre du 04/03/1964 du ministre des Finances au directeur de la CDC : « (...) Le jeu combiné de ces deux dispositions [articles 1 et 2 de la convention] ne permet pas d’exclure totalement, jusqu’à la fin de 1968, l’éventualité que la Caisse des dépôts et consignations se trouve momentanément dans l’impossibilité de réescompter à la Banque de France une fraction des effets représentatifs de prêts spéciaux précédemment entrés dans son portefeuille. Pour que votre établissement soit néanmoins en mesure de poursuivre en toute hypothèse le rôle qui lui incombe dans la mobilisation des effets en question, je vous donne l’assurance que – si l’éventualité envisagée ci-dessus se réalisait et si, de ce fait, la Caisse des dépôts rencontrait des difficultés pour assurer l’équilibre de la trésorerie – mon Département prendrait les mesures nécessaires, notamment en procédant au remboursement par anticipation d’une partie des engagements du Trésor envers la Caisse, pour lui permettre de faire face à ses difficultés » ; in AEF Z 12 066.

99 D’après M. Parodi, VGE aurait pensé, un moment, faire du retour à l’équilibre budgétaire un principe intangible inscrit dans la loi ; cf. L’Économie et la société française depuis 1945, A. Colin, Paris, 1981, p. 41.

100 Cf. supra chapitre V

101 Cf. supra, graphique 13.

102 AEF 1 A 424, comptes rendus des réunions de mars et avril 1963. La commission est composée, outre de R. Magniez, de M. Pérouse, directeur du Trésor, R. Martinet, directeur du Budget, A. Dupont-Fauville, directeur du cabinet du secrétaire d’État au Budget et de P. de Vogüé, sous-directeur à la direction du Trésor.

103 Idem. note complémentaire d’A. Dupont-Fauville sur la portée financière des mesures envisagées du 25/03/1963.

104 Idem, compte rendu de la 3e réunion du 04/04/1963.

105 Cf. PV du CA du CFF du 08/07/1964, volume n° 724.

106 Celle-ci est amenée à accorder un prêt à la CACOM de 550 millions de francs pour 1964 et son concours conserve cet ordre de grandeur pour les années suivantes (480 millions de francs en 1965 et 600 millions en 1966) ; cf. supra graphique 13.

107 Cf. PV du CA du CFF du 30/09/1964, volume n° 724. L’établissement lance, de surcroît, un emprunt auprès des compagnies d’assurances pour un montant de 130 millions de francs.

108 Idem et rapports du CNC.

109 Le montant des prêts fonciers ordinaires ne dépasse pas, en moyenne, 30 000 F. En ce qui concerne les prêts aux collectivités publiques, les ressources qui leur sont affectées passent de 260 millions de francs en 1963 à 230 en 1964 et 120 en 1965 ; in rapports annuels du CFF pour 1964 et 1965.

110 Cf. PV du CA du CFF du 04/11/1964, volume n° 725.

111 Idem.

112 Cf. supra, graphique 13. La débudgétisation de la construction aidée constitue ainsi un exemple réussi, qui tranche avec la stabilité générale observée dans la répartition des modes de financement de l’ensemble des investissements pour la période 1958-1967, notamment par L. Quennouëlle-Corre ; cf. thèse citée, p. 480.

113 Archives M. Pérouse, projet du 16/12/1963.

114 Les circulaires d’application paraissent le 11/04/1964.

115 Soucieux de dynamiser son image, l’établissement de la rue de Volney profite ainsi de la mise à jour de ses statuts pour changer de dénomination. L’ancienne dénomination étant jugée « d’aspect quelque peu anachronique et comportant une apparence péjorative d’infériorité », il prend, le 15 août 1964, le nom de « Comptoir des entrepreneurs » (in AGE du 28/04/1964). Rappelons que la réduction de la durée des effets à moyen terme-construction constitue déjà pour la société une perte de recettes, même si un accord passé avec le CFF lui permet, en ce qui concerne les crédits afférents à des constructions individuelles, de continuer à assumer l’ensemble des opérations de gestion pendant les deux années de différé d’amortissement qui suivent la période de moyen terme ramenée de cinq ans à deux ans et demi ; in PV du CA du CFF du 13/01/1965, volume n° 725.

116 ABDF, 001199802/7 et ACFF, dossiers « Prêts spéciaux » n° 1 656 et « Marché hypothécaire » n° 1 454. Sur le comité Lorain chargé d’étudier les conditions d’une réforme du financement des investissements fondée sur un recours accru à l’épargne à long terme, cf. L. Quennouëlle-Corre, thèse citée, pp. 469-472.

117 Cf. André de Lattre, Servir aux Finances, op. cit., p. 77.

118 ABDF, compte rendu par H. Fournier de la première réunion de la commission le 20/04/1964.

119 Idem.

120 Cette exclusion réduit la mission initialement attribuée au comité. Cela répond, non seulement à la nécessaire hiérarchisation des priorités établie par le titulaire de la rue de Rivoli compte tenu de l’urgence des travaux, mais aussi à la volonté exprimée par le ministre de la Construction, J. Maziol. Ce dernier apparaît en effet soucieux de conserver sa mainmise sur le secteur HLM, auquel il souhaiterait adjoindre le secteur des primes et prêts. Mais, sur ce point, il n’obtient pas gain de cause, le ministre des Finances attirant spécialement l’attention de la commission sur la nécessité de mettre au point une formule de substitution suivant les principes retenus par la convention du 3 mars 1964 ; in ABDF, compte rendu cité.

121 Celle-ci regroupe à la fois des membres des administrations ou organismes publics intéressés et des personnalités extérieures à ce secteur, à savoir, outre son président J. Sadrin : Y. Aubert (direction de la Construction), J. de Fouchier (Compagnie bancaire), H. Fournier (Banque de France, direction générale des études), J. Guyot (Banque Lazard), C. Henry (Comptoir des entrepreneurs), J. de Lestrade (ministère des Finances, Mission de contrôle des activités financières), P. Ogliati (président de la compagnie d’assurances La Nationale), Y. Salaün (Office central interprofessionnel du logement), auxquels se joignent M. Pérouse (direction du Trésor), D. de La Martinière (direction des Impôts), P. Massé (commissaire général du Plan) et, en tant que de besoin, A. Boissard (CFF) et F. Bloch-Lainé (CDC).

122 ACFF, dossier n° 1 646, ouverture des travaux du comité Sadrin, 20/04/1964, et ABDF, compte rendu de la première réunion.

123 Idem.

124 Les statistiques concernant les investissements en logement et les financements qui leur sont associés sont mises au point tardivement. Ce n’est que lors des travaux préparatoires du VIe Plan que le groupe « Financement » de la Commission de l’habitation sollicite, en étroite liaison avec l’LNSEE et le ministère de l’Équipement, l’élaboration, suivant une méthode inspirée de la comptabilité nationale, des « comptes du logement » où tous les problèmes économiques et financiers pourraient être retracés de façon significative. En ce qui concerne les comptes financiers, c’est à la Banque de France que revient cette mission, plus précisément au SESOF (Service des études et statistiques des opérations financières) dépendant de la direction générale du Crédit. La Banque publie ainsi les résultats établis pour la période 1964-1970, en février 1972 (cf. BDF Bulletin trimestriel n° 2). Néanmoins, dans la mesure où, curieusement, les apports en capital, et notamment les apports personnels des ménages sur leur épargne préalablement constituée, ne sont pas retracés (seul le volume des prêts immobiliers est pris en compte), les sources statistiques ici utilisées sont celles du BIPE (Bureau d’information et de prévision économique), in Le Financement de la construction de logement et l’épargne des ménages, mars 1966. Ces ajustements statistiques successifs incitent à la prudence quant à la présentation de chiffres « bruts » en matière de financement du logement (étant précisé, d’autre part, que seuls les logements neufs sont pris en compte, ceux-ci représentant environ 75 % des investissements réalisés, auxquels s’ajoutent les crédits ou apports pour l’achat d’ancien et le gros entretien). Ainsi, le SESOF note que les chiffres présentés par le Conseil national du crédit minorent le volume des crédits effectivement distribués faute d’intégrer certains prêts d’organismes non recensés (in ABDF 186-02 DGC, note du SESOF du 20/06/1969). Malgré tout, l’ensemble du corpus statistique consulté (comptabilité nationale, comptes financiers du logement, BIPE, CGP, documents de la direction du Budget) fournit des ordres de grandeur heureusement comparables.

125 En ce qui concerne ces dernières, leur exclusion du total des fonds publics consacrés au financement des investissements s’explique notamment par le fait que leur objet est d’alléger les charges financières supportées par les constructeurs et ne concerne pas le financement des investissements effectués dans l’année ; cf. rapport du FDES 1963.

126 Aspect souligné en particulier par le groupe « Financement » de la Commission de l’habitation du Ve Plan ; cf. rapport final de juin 1965, pp. 50-52.

127 ACFF, dossier n° 1 454, rapport Sadrin au ministre des Finances, du 20/07/1964, p. 3.

128 Cf. l’intervention du directeur de la construction, Y. Aubert, sur ce point ou, plus intéressante encore, celle du directeur des impôts de La Martinière, qui souligne « l’un des rares cas où l’épargne est un phénomène volontaire, plutôt que résiduel » ; in ACFF, dossier n° 1 646, note citée du 20/04/1964.

129 BIPE, Le Financement de la construction de logements et l’épargne des ménages, rapport cité.

130 Idem, pp. 14-15.

131 Cf. CIEC (Centre d’information et d’étude du crédit), Le Financement du logement en France et à l’étranger, PUF, Paris, 1966.

132 La contribution du marché financier double (3 à 6 %) et celle du secteur bancaire passe de 13 à 18 %, in BIPE.

133 Cf. supra chapitre VI.

134 AEF B 40 554, audition du ministre des Finances devant la Commission des finances du Sénat lors de la discussion du projet de loi sur la réforme de la fiscalité immobilière, rapport cité, p. 7.

135 Cf. supra chapitre VI.

136 Cf. AML 850 386/25, note citée sur la réforme de la fiscalité immobilière du 25/03/1963 et 850 386/24, note citée du rapporteur pour la Commission des finances du Sénat du 29/03/1965, p. 61 et suiv.

137 Il semble que, par cette disposition, ainsi que par l’institution de SARL, dites « sociétés immobilières de gestion » ayant le même objet que les SII auxquelles elles sont assimilées, le ministère de la Construction ait voulu favoriser l’apport à de telles sociétés d’immeubles appartenant à des propriétaires privés, afin d’en faciliter l’entretien et la modernisation. Cette faculté semble, dans les faits, peu utilisée (in CGP, rapport cité de J. Bédier, p. 4). Notons également que ces acquisitions d’immeubles déjà construits, tout comme les programmes de construction, doivent être agréées par les deux ministères de tutelle et leur montant ne peut excéder, s’il s’agit d’immeubles ouvrant droit à l’exonération temporaire de la contribution foncière (immeubles précédemment visés par l’article 210ter du CGI), le montant du capital de la société souscrit en espèces et affecté au financement de constructions nouvelles, ou un quart de ce même capital dans le cas contraire.

138 Cette possibilité, accordée aux sociétés conventionnées, était restée toute théorique ; cf. supra, chapitre VI.

139 Elle satisfait également le ministère de la Construction, soucieux de ne pas voir une enveloppe déjà plafonnée davantage saupoudrée, ainsi que le CFF préoccupé par cette concurrence émergente.

140 Cf. AML 850 386/24-25, notes citées du 25/03/1963 et du 29/03/1965.

141 Cette même exemption profitait déjà, mais seulement pour une durée de vingt-cinq ans à compter de l’achèvement des immeubles (article 210ter du CGI), aux sociétés conventionnées. Dorénavant, aucune limitation dans le temps n’est prévue et l’exonération concerne l’ensemble du patrimoine (immeubles neufs et anciens), un des buts poursuivis étant de provoquer un regroupement du patrimoine immobilier existant en vue d’une meilleure gestion.

142 Pour constituer des immobilisations dont l’acquisition en remploi est admise en franchise d’impôt, les participations doivent normalement représenter au moins 20 % du capital de la filiale. La suppression de cette condition doit permettre d’effectuer des réinvestissements dans la souscription d’actions de SII avec autant de souplesse que dans la construction directe d’immeubles à inscrire au bilan de l’entreprise.

143 Ce régime consiste à taxer à l’impôt sur les sociétés 25 % seulement des dividendes versés par la société filiale à la société mère.

144 Elle consiste, d’une part, en une exonération de 1TRPP pour la partie des dividendes distribués correspondant aux primes à la construction (les primes ne sont, en effet, pas taxées lorsqu’elles sont perçues directement par des particuliers), d’autre part, en une exonération de droits de mutation lors de la première transmission à titre gratuit (entre vifs ou par décès) des actions souscrites en numéraire ou reçues en rémunération d’apports avant le 1er janvier 1966, à la condition toutefois qu’il s’agisse d’actions nominatives détenues par le souscripteur d’origine. Cette exonération s’inspire de l’exemption des mêmes droits prévue pour les premières mutations à titre gratuit d’immeubles neufs. Assortie de conditions strictes, elle semble néanmoins devoir jouer dans un nombre de cas limité. Ajoutons qu’en vue de favoriser le « démarrage » des nouvelles sociétés, une réduction de moitié du droit d’apport en société de 1,60 %, ainsi qu’une exonération des droits de mutation au titre de la prise en charge du passif correspondant aux biens apportés sont prévues pour l’enregistrement des actes présentés à cette formalité avant le 1er janvier 1965.

145 Par ordre décroissant d’importance (montant du capital souscrit), il s’agit de : UGIMO (Union générale d’investissements immobiliers créée dès mars 1963 sous l’égide de la BPPB), UNIFIMO (Union immobilière d’investissement), IFF (Immobilière et foncière de France), IFI (Investissements français immobiliers), COGIFON (Compagnie générale d’investissements fonciers), IMMINDO SA, SAGIMO (Société anonyme de gestion et d’investissement immobilier), SODIMCO (Société d’investissements immobiliers de la Concorde), SOCIM, SOFLI (Société foncière lyonnaise d’investissement), CIF (Consortium immobilier de France), IMMINVEST, UGIF (Union de gestion et d’investissements fonciers) et de SPI (Société immobilière provençale d’investissement).

146 ABDF, 001199802/7, rapport de J. de Lestrade sur les SII lors de la 11e réunion de la commission Sadrin, le 29/06/1964. Notons que les sociétés immobilières conventionnées se trouvent soumises de plein droit au nouveau régime, sous réserve d’adaptation de leurs statuts (augmentation de capital), leur statut fiscal initial n’étant conservé qu’à titre temporaire (jusqu’au 31/12/1965). D’autre part, si la loi du 15/03/1963 a abrogé l’ancien régime fiscal des sociétés conventionnées, elle n’a pas modifié les dispositions générales de l’ordonnance du 24/09/1958 qui permettent aux nouvelles sociétés de passer des conventions avec l’État afin de les prémunir contre tout blocage de loyer.

147 Le total des capitaux souscrits s’élève à 1 016 millions de francs alors que celui des capitaux restant à appeler est de 387 millions, laissant apparaître une différence de plus de 38 %. Cette tendance se vérifie également pour les sociétés anciennes conventionnées, mais à une échelle moindre (12 %). Fin 1964, 5 sociétés anciennes sur 9 ont déjà appelé tout leur capital, alors que 2 SII seulement sur 14 se trouvent dans ce cas ; in AML 850 386/50, note de la direction de la Construction sur la situation des SII au 31/12/1964, février 1966.

148 ABDF, 001199802/7, rapport cité du 29/06/1964.

149 Prévues pour le 01/01/1964, celles-ci sont ajournées dans le cadre des mesures prises dans le cadre du plan de stabilisation pour lutter contre l’inflation.

150 La plupart des sociétés conventionnées ont été cotées en Bourse au début de l’année 1963.

151 Lorsque le dividende n’atteint pas 1 % du capital, le ministère des Finances autorise, pour les SII, son report. Il faut noter que la possibilité d’acheter des immeubles déjà existants était censée permettre aux SII d’obtenir rapidement des revenus. En fait, ces achats n’ont porté, de mars 1963 à décembre 1964, que sur 886 logements situés exclusivement en province car destinés, à l’origine, aux militaires américains.

152 Contre 15 % pour les anciennes sociétés conventionnées.

153 Ainsi en est-il de la suppression fixée au 31/12/1965 de l’exonération des droits de mutation à titre gratuit pour le grand public et de celle du régime des sociétés mères et filiales. Cette dernière disposition influence tout particulièrement les compagnies d’assurances qui, suite à l’abrogation de l’article 210ter du CGI, ont dirigé une partie de leurs placements vers les SII afin de voir, de nouveau, les revenus d’exploitation de leurs immeubles exonérés d’impôt sur les sociétés.

154 7 692 exactement, auxquels s’ajoutent 215 chambres. Notons une divergence entre les résultats, en termes de logements construits au 31/12/1964, entre le CGP et le ministère de la Construction : 9 952 pour le premier et 7 692 pour le second. Compte tenu du suivi annuel exercé par ce dernier (aux termes de l’article 6 du décret 63-684 du 13/07/1963, les SII ainsi que les sociétés immobilières conventionnées qui ont mis leurs statuts en harmonie avec les nouveaux textes sont tenues d’adresser aux ministères de tutelle un rapport sur leur activité au cours de l’exercice considéré), nous avons privilégié cette source. Précisons que la quasi-totalité des programmes achevés et loués (95 %) sont le fait des anciennes sociétés conventionnées et que près de 77 % des logements réalisés se trouvent en province, cette part prépondérante résultant de l’activité de la société COFIMEG qui a mené le plus important programme autorisé (3 281 logements) destiné, notamment, au logement du personnel d’usines sidérurgiques ; in 850 386/50, note citée de février 1966.

155 CIEC, Le Financement du logement en France et à l’étranger, op. cit.

156 ABDF, 001l99802/7, notes relative

157 L’encours des crédits aux particuliers consentis par ces 20 entreprises représente ainsi, fin 1962, 75 % du montant de leurs engagements. Il faut noter que, depuis l’ordonnance du 16/10/1958, les entreprises de crédit immobilier, jusque-là astreintes à une simple déclaration d’activité, sont placées sous le contrôle des lois bancaires, l’arrêté du 11/08/1959 leur imposant, par ailleurs, un capital minimum de 750 000 F pour les SA ou les SARL et 350 000 F pour les autres établissements.

158 Parmi celles-ci, on peut citer le Crédit mobilier industriel-Sovac, plus connu comme organisme de financement de ventes à tempérament, mais qui a créé en 1960 un département immobilier (les prêts de six à dix ans sont consentis en liaison avec la COGEFIMO), ainsi que la Banque Hervet ; in ACL 129 AH/63, note du 27/01/1961.

159 Et 50 % du total des crédits bancaires consentis en 1962 au secteur de la construction de logements. L’enquête note, à ce propos, que la part des crédits bancaires aux particuliers ne cesse de progresser : celle-ci passe à 75 % en 1963.

160 Notons que, s’il n’existe pas de plafond global au réescompte du CFF, il existe des règles applicables à chaque dossier : à Paris, par exemple, le réescompte est refusé quand le prix de vente du logement considéré est supérieur à 250 % du prix d’exclusion de la prime à 6 F ; in ABDF, séance de la commission du 11/05/1964.

161 Ces tarifs sont ceux en vigueur avant la hausse du taux de l’escompte du 14/11/1963. Ils sont calculés selon la méthode dite de l’« échéance moyenne », qui est utilisée pour l’appréciation des barèmes de financement des ventes à crédit. Selon cette méthode, l’amortissement du capital se répartit de façon égale sur toute la durée du crédit, de même que le remboursement des agios. Ce système, simple pour les calculs, n’est cependant pas entièrement satisfaisant pour les crédits de longue durée car il aboutit à des taux apparents plus élevés que ceux qui résultent de l’application de la méthode classique dite « par annuités constantes ». Les remboursements, dans ce dernier procédé, comportent en effet une part d’intérêt qui décroît au fur et à mesure des remboursements, puisque les intérêts sont calculés sur le capital restant dû au début de chaque période, tandis que la part correspondant à l’amortissement du capital va sans cesse en croissant. D’autre part, d’une façon générale, les barèmes ne comprennent pas les frais de constitution ni de mainlevée d’hypothèque (celle-ci peut d’ailleurs être remplacée, pour certains établissements, par la caution de l’employeur ou la constitution d’un fonds de garantie). Enfin, les taux indiqués correspondent au maximum appliqué, certaines catégories d’emprunteurs pouvant bénéficier de barèmes préférentiels, notamment lorsque le crédit est appuyé d’une caution de l’employeur ; in ACFF, dossier 1 646, note relative aux tarifs de crédit immobilier, 1964.

162 Rappelons, à titre de comparaison, que les prêts fonciers ordinaires consentis par le Crédit foncier le sont à un taux maximum de 7,60 %.

163 L’UCB, établissement financier, octroie des prêts à 8,63 % et la CGIB, banque de dépôt, à 9,58 %.

164 Immobilia, établissement financier fondé en 1920, est, depuis juillet 1954, une banque de crédit à moyen et long terme placée sous le contrôle conjoint de la Banque générale industrielle-La Hénin (30,5 % du capital) et de la compagnie d’assurances La Fortune (38,9 %). Ce changement de contrôle (l’établissement dépendait auparavant de la Société financière monégasque, elle-même contrôlée par la famille Dreyfus) s’accompagne d’un changement d’activité. A la gestion d’un patrimoine immobilier et mobilier succèdent le financement de ventes à crédit d’appartements (prêts à des locataires désireux d’acheter l’appartement qu’ils occupent) et d’avances sur bons de la Reconstruction, puis de crédits acquéreurs à sept ans maximum (conditions préférentielles pour le personnel d’EDF, GDF et Renault après la signature d’accords de garantie avec l’établissement). En 1967, Immobilia demande sa transformation en banque de dépôt sous la dénomination de Société de banque La Hénin. Quant à la SOFAL (Société financière pour favoriser l’acquisition de logements et l’amélioration de l’habitation), fondée en 1955 par l’Union industrielle de crédit pour la reconstruction et l’Immobilière construction de Paris, elle consent des prêts hypothécaires depuis 1957 ; cf. AEF B 54 637, dossier Immobilia, et D. Combes et E. Latapié, L’Intervention des groupes français dans l’immobilier, op. cit.

165 Cf. tableau 32 infra. Notons qu’en 1962 le montant des prêts attribués dans l’année par les sociétés de crédit différé s’élève à 79 millions de francs, soit 10 % à peine des crédits bancaires aux particuliers la même année.

166 Cf. Claude Alphandéry, Pour une politique du logement, Le Seuil, Paris, 1965, pp. 93-104.

167 Outre les remarques faites supra (chapitre VI) sur la clientèle de la CFEC, il faut noter que moins de 1 % des ménages français ont souscrit un contrat de crédit différé, contre plus de 25 % des ménages allemands (cf. infra).

168 Cf. AML 850 386/39 et 41, ABDF 1397199404/94, ACL DPP 82 et CIEC, Le Financement du logement en France et à l’étranger, op. cit.

169 En 1963, plus du quart des ménages allemands détiennent un contrat d’épargne-construction, ces opérations bénéficiant d’un régime fiscal particulièrement avantageux (cf. supra chapitre VI). Notons que les Bausparkassen se répartissent en caisses privées (au nombre de 16) et publiques (14), les premières rassemblant environ 60 % des contrats.

170 Les caisses d’assurances sociales interviennent pour moins de 2 %. Remarquons que les caisses d’épargne ne peuvent utiliser plus de 50 % de leurs dépôts en prêts immobiliers et que les compagnies d’assurances interviennent dans des prêts hypothécaires directs en plus de leurs achats d’obligations foncières sur le marché.

171 Les prêts sans contrat d’épargne préalable sont autorisés mais, accordés au taux du marché (leur taux atteint ainsi deux points de plus), ils doivent être financés par les caisses uniquement sur fonds d’emprunt et sont donc, pour ces raisons, très peu nombreux. De même, le préfinancement des contrats, autorisé par l’office de contrôle, est étroitement réglementé (le prêt d’anticipation est limité à un ou deux ans) et rarement pratiqué. Les opérations de crédit différé en Allemagne conservent ainsi un caractère mutualiste très net. De ce fait, l’attribution du prêt s’effectue au mérite (fonction de la durée du contrat et du montant épargné), et celui-ci se limite au financement complémentaire.

172 Dans les charges financières nettes des ménages liées à l’accession à la propriété des logements neufs (tous secteurs confondus), les apports personnels entrent pour 49,5 % en 1963 et 50 % en 1964 ; cf. BIPE, étude citée, p. 18.

173 Notons que, si les risques étaient élevés en matière de recouvrement de créances, ils pourraient également constituer un facteur de renchérissement du crédit. Mais, compte tenu de la croissance et du maintien relatif de l’inflation, les recouvrements de créances sont bons. Ainsi, si le montant des arriérés par rapport aux capitaux restant dus n’est disponible que pour le SCE et le CFF (respectivement 0,62 et 0,76 % pour les prêts spéciaux en juin 1963 et 2,03 % pour les prêts fonciers ordinaires du CFF), seuls un tiers des établissements étudiés recourent à l’assurance-crédit, ce qui confirme cette caractéristique ; in PV du CA du CFF du 30/10/1963, volume n° 723.

174 Celle-ci s’élève ainsi à 4,79 % pour l’UCB, contre 2,20 % pour Immobilia.

175 Bien que près de 50 % des crédits accordés soient réescomptables au Crédit foncier, les utilisations des établissements considérés n’atteignent que 11 %. Ce faible pourcentage s’explique en partie par la nécessité où se trouvent les banques, par suite de l’instauration du coefficient de trésorerie, de nourrir une part plus grande de leurs crédits à moyen terme.

176 Ces cessions, d’un montant de 60,5 millions de francs fin 1962, sont effectuées à titre définitif sans garantie ni recours et se pratiquent généralement à un taux compris entre 8 et 8,50 %. Elles sont le fait de deux établissements financiers, la SOFAL et le Crédit-appartement.

177 Rappelons que les banques de dépôt ne peuvent alors recevoir que des dépôts d’une durée au plus égale à deux ans.

178 ABDF 0001199802/7, Comité des banques et des établissements financiers, projet de conclusion à la note « Tarifs de crédit immobilier », du 10/04/1964. Rappelons que la décision n° 5906 du 17/12/1959 oblige les entreprises pratiquant le financement des achats de logements à faire connaître au public, sous forme de barèmes soumis à certaines conditions de présentation, la limitation maximale des frais et agios qu’elles perçoivent. Ces barèmes doivent être communiqués au Service des banques au moment du dépôt de la demande d’inscription ou d’enregistrement, ainsi qu’avant toute modification de tarifs (la Banque de France a conservé l’ensemble de ces barèmes pour la période 1960-1967 sous la cote 0001199802/1-8, à compléter par le versement du 24/11/1970, boîtes 11-27). Cependant, la décision ne s’applique pas aux crédits à la construction réescomptables dont les tarifs peuvent varier, soit en fonction du taux de mobilisation du CFF, soit en fonction du taux d’escompte de la BDF.

179 La commission y ajoute l’instauration du marché hypothécaire mais, pour des raisons de commodité, cette question est appréhendée dans son ensemble au chapitre suivant.

180 Le relèvement est alors envisagé par la Commission de l’économie générale et du financement du Ve Plan.

181 Une véritable passe d’armes a lieu à ce sujet entre VGE, ministre des Finances, et F. Bloch-Lainé, directeur de la Caisse. Face à l’ampleur des financements reportés sur la Caisse dans le cadre des opérations de débudgétisations liées au logement (CACOM, augmentations des prêts complémentaires aux HLM), F. Bloch-Lainé souligne l’impossibilité pour son établissement d’assumer l’intégralité de ces charges ainsi que son refus de réduire les prêts aux collectivités locales d’autant ; cf. ACDC, procès-verbal de la commission de surveillance du 18 septembre 1964.

182 Les investissements des collectivités locales, qui augmentent de 50 % en francs constants entre 1960 et 1964, sont financés à hauteur de 83 % par les subventions d’équipement et les prêts des organismes spécialisés. Ainsi, les prêts pour l’équipement des collectivités représentent près de 35 % des emplois de la CDC (contre moins de 13 % pour le logement), fin 1962 (in ACDC rapport annuel de 1962) ; in Archives M. Pérouse, Trésor 1, dossier Trésor public (1), tableaux relatifs au financement des investissements.

183 Ce débat fait notamment l’objet de développements lors de la discussion des modalités de la réforme du financement de la construction au cours du premier semestre 1963 ; cf. CGP 80 AJ 223, rapport de 1962 cité, et 80 AJ 221, note citée de D. Voillereau du 28/01/1963, p. 10. Notons que ce problème de fiscalité est aussi évoqué par Claude Alphandéry in Pour une politique du logement, op. cit., p. 129

184 ABDE 001199802/7, commission Sadrin, séance du 22/06/1964.

185 ABDF, 001199802/7, commission Sadrin, séance du 11/05/1964.

186 Idem. Les crédits immobiliers délivrés par l’UCB en 1962 s’élèvent à 479,6 millions de francs, soit 60 % des crédits immobiliers bancaires recensés et près de 2,5 fois le montant des prêts fonciers ordinaires accordés par le CFF la même année.

187 Cette opinion, rapportée par le président de la Commission (in rapport Guyot cité), mérite toutefois d’être nuancée dans la mesure où le rapport définitif du comité Lorain se garde de trancher la question ; cf. sur ce sujet Quennouëlle-Corre (Laure), thèse citée, pp. 470-471.

188 La commission Sadrin consacre une séance entière ainsi que de nombreuses discussions à l’étude du fonctionnement des marchés hypothécaires étrangers et se prononce en faveur de l’instauration d’un marché identique en France afin d’assurer le refinancement des crédits bancaires au logement. Pour la commodité de l’exposé, cette question n’est pas développée ici, mais dans le chapitre suivant.

189 Rapport de la direction des Assurances au président de la République pour 1964, p. 61.

190 ABDF001199802/7, projet de conclusion à la note « Tarifs de crédit immobilier » distribuée aux membres du comité, du 10/04/1964.

191 La commission Sadrin ajoute également, au chapitre des modifications de la réglementation, la levée de la disposition interdisant aux sociétés d’assurance dommages de réaliser des prêts hypothécaires en représentation de leurs réserves.

192 ABDF 001199802/7, commission Sadrin, séance du 11/04/1964. Les obligations, notamment du secteur public, constituent 60 % des placements en valeurs mobilières des sociétés, fin 1964 (notons que l’article 2 de la loi de finances rectificative pour 1963 oblige les sociétés à publier au Bulletin des annonces légales officielles la composition de leur portefeuille) ; in rapport cité de la direction des Assurances pour 1964.

193 Faute de données systématiques – il est impossible d’après le CGP d’effectuer un recensement général des placements en immeubles ou sous forme de prêts hypothécaires –, l’apport des caisses de retraite complémentaire au logement demeure à l’état d’estimations jusqu’à la fin des années soixante, les comptes financiers du logement ne fournissant un chiffre – de 100 millions de crédits nouveaux – que pour 1970 (op. cit. p. 30). Le Plan note, néanmoins, que les 925 caisses de retraite agréées existantes fin 1964 utilisent de façon non négligeable leur fonds social (distinct des réserves techniques dont les règles de placement, propre à chaque institution, relèvent des prescriptions des décrets du 08/06/1946 et du 04/06/1964) pour accorder des prêts à leurs participants. Ainsi, près de la moitié (47,5 %) du fonds social libre de l’AGIRC (Association générale des institutions de retraites des cadres) est employée, fin 1962, en prêts individuels au logement, ces derniers s’élevant à un montant total de 73,7 millions de francs, cf. CGP 80 AJ/ 351, « Les régimes de retraite complémentaire et l’épargne nationale », par MM. Chaumet et Wahl, mars 1965.

194 ABDF, 000199802/7, première réunion du 20/04/1964.

195 ACFF, dossier n° 1 454, rapport remis le 20/07/1964.

196 Le comité vise ici principalement le régime fiscal des maisons mères et l’exonération des droits de mutation à titre gratuit.

197 Le rapport va même jusqu’à suggérer d’habiliter ces sociétés à procéder à l’appel immédiat des capitaux souscrits et à faire fructifier des disponibilités par des emplois temporaires, notamment par des placements hypothécaires.

198 Une dernière recommandation, qui tend à assurer une certaine association d’intérêts entre le locataire et le propriétaire, est également formulée sans, toutefois, être développée. Elle consiste en l’obligation pour les candidats locataires de souscrire à des actions de la société immobilière d’investissement intéressée (par exemple, une action par mètre carré).

199 En ce qui concerne la « sortie » de ces crédits à long terme, le comité préconise, à l’imitation des expériences étrangères, la création d’un marché de créances hypothécaires, autre idée fondamentale du rapport ; cf. chapitre VIII, infra.

200 Rapport cité p. 10.

201 Par exemple, une accélération des remboursements en fonction de l’élévation des revenus.

202 Rapport cité p. 6.

203 ACFF, dossier n° 1 646, rapport au ministre par M. Pérouse du 22/09/1964 (reproduit en annexe).

204 Rapport cité du 22/09/1964, p. 2.

205 Cet exemple particulier de l’attitude de la direction du Trésor face aux changements préconisés en matière de financement de la construction rejoint l’analyse générale faite par L. Quennouëlle-Corre ; cf. thèse citée, pp. 478-479 et 548 et suiv.

206 Mais ces atermoiements ne paraissent pas faire mouche. Le Comité, dans une note datée du 1er septembre 1964 sur les suites à donner au rapport Sadrin, fait montre d’une réactivité qui n’est pas sans traduire, en filigrane, une certaine adhésion dont les motifs se conçoivent aisément. Ce dernier dresse ainsi d’emblée un programme de rédaction de projets de décrets visant à la fois la modification de la loi du 2 décembre 1945 (article 5), en vue de permettre la réception des dépôts à plus de deux ans par les banques de dépôt, ou le relèvement des taux d’intérêt créditeurs des comptes d’épargne et bons à terme, ou encore l’élargissement des possibilités de cession de créances hypothécaires par le système bancaire aux institutions d’assurance et de prévoyance ; in ABDF 001199802/7, note du Comité des banques et établissements financiers « Suites à donner au rapport Sadrin », du 01/09/1964. Notons que les banques elles-mêmes, si elles sont enclines à collecter de nouveaux dépôts via l’épargne-logement, semblent assez réticentes à l’idée d’accorder des crédits-acquéreurs ; in 80 AJ 352.

207 Celles-ci ont toutefois probablement pesé sur les mesures d’assouplissement de l’épargne-crédit adoptées le 22 mai 1964. Désormais, le plafond des dépôts, pour chaque titulaire de livret, est porté de 10 000 à 15 000 F. Corrélativement, le maximum des remboursements et des versements d’intérêts annuels à effectuer par l’emprunteur est relevé de 4 000 à 6 000 F. D’autre part, la durée maximale des prêts est portée de cinq à dix ans. Enfin, la durée minimale de fonctionnement des livrets, nécessaire pour donner droit aux avantages, n’est maintenue à dix-huit mois que pour le seul demandeur (durée ramenée à un an pour le conjoint, ascendants ou descendants) ; in PV du CA du CFF du 03/06/1964.

208 L’augmentation des prix de la construction en France est plus de deux fois supérieure (8 %) à l’indice général.

209 Baisse du taux d’escompte d’un demi-point et du coefficient de trésorerie des banques de deux points, cf. J.-P. Vespérini, L’Économie de la France..., op. cit. et A. Prate, Les Batailles économiques..., op. cit., pp. 157-159.

210 Cf. supra, graphique 1.

211 AEF 1 A 424, note de D. Voillereau sur « La situation de la construction et les perspectives pour 1965 » du 16/04/1964.

212 Cf. supra, graphique 2.

213 Cette désaffection des promoteurs pour les « prêts du régime 1964 » entraîne une remontée de la part des logements individuels (maisons, essentiellement), ainsi financés aux dépens des ensembles. Il faut ajouter aux effets de la réforme ceux de la hausse des prix, notamment des terrains, qui ne permet plus guère, compte tenu des prix plafonds fixés, de construire des logements aidés en région parisienne où le nombre d’opérations financés par le CFF diminue de 37 % entre janvier-septembre 1963 et 1964.

214 Le montant des prêts consentis s’élève, respectivement pour ces deux dates, à 2 601 et 2 669 millions de francs et correspondent à 109 000 et 110 000 logements (les prévisions misant sur 124 000), in rapports annuels du CFF.

215 Celles-ci progressent encore de 3,6 % en 1965 (contre + 13,7 % en 1964 et + 9,8 % en 1963), mais diminuent de 4,5 % entre 1965 et 1966 ; elles atteignent à cette date 425 100 logements.

Table des illustrations

Titre Tableau 26. Normes minimales de surfaces des logements aidés neufs, régime 1964
Légende Source : AML 770 828/4, schéma des réformes concernant les primes et prêts à la construction.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1774/img-1.jpg
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Titre Tableau 27. Prix plafonds de la construction seule et toutes dépenses confondues des logements aidés neufs, régime 1964 (montant en francs)
Légende Note (1) : En zone ordinaire.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1774/img-2.jpg
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Titre Tableau 28. Plafonds des ressources mensuelles des bénéficiaires de la législation HLM et CFF : exemple d’un ménage avec deux enfants en région parisienne, janvier 1964 (montant en francs)
Légende Source : AML 770 828/04.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1774/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 216k
Titre Tableau 29. Montants des prêts à la construction pour l’accession et la location, secteurs CFF et HLM, suite aux réformes de 1963 (montant en francs)
Légende Source : AML 770 828/04.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1774/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 280k
Titre Tableau 30. Fiscalité des opérations de construction avant la réforme du 15 mars 1963
Légende Note (1) : Sociétés régies par la loi du 28 juin 1938.Note (2) : Taux normal de 20 % avec réfaction (= une déduction forfaitaire) d’assiette de 40 %.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1774/img-5.jpg
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Titre Tableau 31. Financement de la construction de logements neufs (crédits nouveaux) en 1963
Légende Source : BIPE, mars 1966.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1774/img-6.jpg
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Titre Tableau 32. Éléments des mensualités d’un prêt bancaire (prêt jumelé) à neuf ans, de 10 000 F, consenti par l’UCB/CFEC en 1962
Légende Source : ABDF, 1 330 199 802/8, dossier UCB, barèmes.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1774/img-7.jpg
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Titre Tableau 33. Situation comparée des conditions de prêts immobiliers privés aux ménages en France, Allemagne fédérale et Grande-Bretagne, en 1963
Légende Note (1) : Pour les crédits éligibles au réescompte.Note (2) : Les charges annexes comprennent notamment les primes d'assurance-vie (non obligatoires pour les banques hypothécaires allemandes et les building societies) et les taxes, à l'exception des frais de constitution d'hypothèque.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1774/img-8.jpg
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© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2003

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