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L’invention du logement aidé en France

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Sabine Effosse

Deuxième partie. L’âge d’or du secteur aidé, 1953-1962

Chapitre VI. La relance du secteur aidé : entre tentatives de normalisation du financement et abandon des engagements, été 1958-1962

Texte intégral

  • 1 Le Général justifie ce choix par le caractère alarmant de la situation : « Sur tous les postes à la (...)

1La menace de guerre civile qu’entraîne l’insurrection des Français d’Algérie amène le général de Gaulle à sortir de sa retraite politique. Appelé par le président Coty, il obtient l’investiture le 1er juin 1958. D’entrée, s’impose au dernier président du Conseil de la IVe République, outre la réforme de la Constitution et la recherche d’une solution à la guerre d’Algérie, le redressement, amorcé par F. Gaillard, de l’économie et des finances du pays. Pour cela, de Gaulle choisit comme ministre des Finances A. Pinay, dont la personnalité est propre à rétablir la confiance et à imposer la rigueur1.

2Dans l’immédiat, des mesures « d’extrême urgence » sont prises pour procurer de l’argent aux caisses du Trésor. Un grand emprunt, dont les conditions sont analogues à celui de 1952, est lancé le 17 juin. Clos le 12 juillet, il remporte un succès sans précédent, rapportant 324 milliards de francs, dont 293 d’« argent frais ». Des économies budgétaires et des mesures fiscales complètent le dispositif et permettent au gouvernement, en parant au plus pressé, de travailler à l’élaboration d’un programme de redressement financier plus ambitieux.

  • 2 Cf. Jacques Rueff, Combats pour l’ordre financier, Plon, Paris, 1972, p. 174.

3En effet, A. Pinay crée le 30 septembre 1958, sur une suggestion de J. Rueff, un comité d’experts, le « comité Rueff », qui reçoit pour mission « de lui faire rapport sur l’ensemble du problème financier français et de lui présenter toutes suggestions utiles pour la mise en œuvre des pouvoirs spéciaux que le référendum du 28 septembre 1958 a attribués au gouvernement2 ».

4Entériné par le Conseil des ministres du 27 décembre, le plan Pinay-Rueff vise à mettre un terme à l’inflation, à définir une monnaie stable et fixe, et à favoriser l’expansion de l’économie en rétablissant sa compétitivité et en libérant les échanges, la France devant entrer dans le Marché commun le 1er janvier 1959.

  • 3 Sur le rôle de De Gaulle et de ses conseillers, au premier rang desquels Roger Goetze (qui occupe c (...)
  • 4 Il passe de 3 % en 1958 à 2,5 % en 1959 et 1,5 % en 1960 et 1961 ; cf. H. Bonin, Histoire économiqu (...)

5L’application du plan, dans laquelle le général de Gaulle met toute son autorité, a des effets immédiats3. Le « miracle » se produit. Si la guerre d’Algérie empêche le retour à l’équilibre des finances publiques, le déficit demeure inférieur à 600 milliards de francs et son poids dans le PIB décline4. Un terme est mis aux avances de la Banque de France et le solde des concours nets de la Banque à l’État, par rapport au PNB, se réduit pour devenir négatif en 1959 et 1960. La hausse des prix se contracte : de + 11,6 % en 1958 à + 3,5 % à partir de juin 1959 jusqu’en 1961. La dévaluation dope les exportations et l’excédent commercial se confirme en 1959. Enfin, les réserves de change atteignent 4 milliards de dollars à la fin de 1962, après remboursement des dettes extérieures. L’expansion dans la stabilité triomphant, la politique du crédit s’assouplit et les investissements, que le plan Rueff n’entend pas sacrifier à la monnaie, reprennent, notamment dans les domaines jugés prioritaires par le gouvernement de Gaulle, comme celui de la construction.

6Les grands équilibres retrouvés, dans quelles conditions financières s’effectue cette reprise ? Le secteur aidé est-il amené à représenter une part conséquente des quelque 30 000 logements supplémentaires que le CGP envisage pour 1961 ? Les engagements pris par le gouvernement français dans le mémorandum remis aux autorités étrangères le 17 janvier 1958, quant au plafonnement des crédits spéciaux et à l’assainissement du bilan de la Banque de France dans des « délais raisonnables », sont-ils considérés comme intangibles ? Ou bien les assauts du ministre de la Construction, Pierre Sudreau, auprès du Premier ministre (janvier 1959-avril 1962) Michel Debré, dont le mot d’ordre est l’expansion, ont-ils raison des bonnes résolutions prises en des temps difficiles ?

7Si la politique du crédit est exclue des prérogatives du comité Rueff et demeure l’apanage de la Banque de France, le comité ne se prononce pas moins, par la voix de son président, pour une normalisation des modalités de financement de la construction, à savoir le relais par l’épargne d’un financement jusque-là monétaire, les prêts spéciaux étant spécialement visés. Dès lors, dans quelle mesure ces recommandations officieuses et tranchées sont-elles retenues par le gouvernement et les administrations ou organismes concernés ?

8C’est ce qu’il s’agit de déterminer pour la période qui s’étend des premières mesures financières prises par le gouvernement de Gaulle, à l’été 1958, jusqu’au début de l’année 1962, date à laquelle le rapatriement de près d’un million de Français d’Algérie oblige à une révision des prévisions du IVe Plan, à la fois en termes de logements et de modalités financières.

9Pour cela, l’étude porte, en premier lieu, compte tenu des nouvelles attaques subies, sur les tentatives de normalisation du financement des prêts spéciaux dont la reprise est décidée ; en second lieu, elle s’attache à analyser les efforts effectués en faveur du développement des mécanismes de financement privé en vue de limiter d’autant le recours au secteur aidé ; enfin, l’insuffisance du concours de l’épargne et l’absence de réforme de financement des prêts spéciaux pose le problème des conditions de leur croissance du point de vue des engagements pris en 1957-1958.

I. LA REPRISE DES PRÊTS SPÉCIAUX : LES TENTATIVES DE NORMALISATION D’UN MODE DE FINANCEMENT À NOUVEAU CONTESTÉ

10Dans la lignée des avis formulés par le président du FMI, Per Jacobsson, Jacques Rueff recommande la suppression de l’escompte des effets à moyen terme-construction par la Banque de France.

11L’instigateur du plan de redressement financier de décembre 1958 considère en effet ce procédé comme l’une des sources essentielles de l’inflation, mal qui caractérise, selon lui, les finances françaises. Mais cette suggestion de réforme en profondeur du mécanisme de financement de la construction privée s’accommode difficilement à la fois de la volonté de l’institut d’émission et de celle du Trésor, et des impératifs sociaux et politiques qui commandent des arbitrages favorables à une reprise de la construction aidée dès novembre 1958. Néanmoins, si les idées de J. Rueff se heurtent à la résistance des principaux intéressés, elles font mouche auprès de Matignon dont le pouvoir décisionnel en matière économique et financière s’accroît aux dépens de la rue de Rivoli, en particulier lors du passage de W. Baumgartner. Aussi, les prémices d’un financement des prêts spéciaux par l’épargne sont-elles posées.

A. LE RÉQUISITOIRE DU RAPPORT RUEFF CONTRE LE FINANCEMENT DES PRÊTS SPÉCIAUX PAR LA BANQUE DE FRANCE

  • 5 L’objet de ce dernier est d’atténuer les obstacles recensés à l’expansion de la production.
  • 6 Les 25 % restants constituant le déficit des finances publiques ; cf. l’intervention d’Alain Prate (...)
  • 7 Jacques Rueff, Discours sur le crédit, in Combats pour l’ordre financier, op. cit., p. 453.

12Ainsi qu’il a été dit plus haut, le comité Rueff et, plus tard en 1959-1960, le comité Armand-Rueff5 ne sont pas autorisés à intégrer dans leur champ d’action la politique du crédit, pourtant considérée par leur animateur commun comme étant la cause à « 75 % » du problème des finances françaises, l’inflation6. « En matière de crédit, je me suis heurté à une interdiction absolue », rappelle Rueff7.

  • 8 Cet état de fait s’explique pour certains par l’inimitié connue entre J. Rueff et W. Baumgartner, t (...)
  • 9 Ces deux rapports sont reproduits in extenso in Combats pour l’ordre financier, pp. 173-248 et pp. (...)
  • 10 In Combats pour l’ordre financier, pp. 153-163 et pp. 453-471.
  • 11 Notons que les thèses de Rueff sur le sujet figurent également dans l’annexe VI du rapport du 8 déc (...)

13Ce cantonnement à la politique financière résulte de l’intervention de la Banque de France dont le gouverneur, W. Baumgartner, entend conserver la haute main sur les questions de la monnaie et du crédit8. Aussi les deux rapports, le second davantage que le premier, rendus respectivement en décembre 1958 et en juillet 1960, n’évoquent-ils que de façon secondaire la réforme que préconise Rueff en matière de financement des prêts spéciaux à la construction9. Cependant, le thème tenant à cœur à l’expert des finances publiques, il est développé, d’une part, dans la note sur un programme de rénovation économique et financière, point de départ et fondement doctrinal du Plan de décembre, transmise à A. Pinay le 10 juin 1958, et, d’autre part, dans le discours sur le crédit prononcé le 5 décembre 1961 à l’occasion du dîner annuel du Collège libre des sciences sociales et économiques, dont Rueff est le président10. C’est à travers ces deux textes que J. Rueff développe sa pensée quant aux répercussions du réescompte des effets à moyen terme-construction sur l’accroissement de la masse monétaire et met en cause les facilités offertes par la Banque11. Aussi, dans un premier temps, s’agit-il d’analyser le diagnostic établi par Rueff et les mesures qu’il préconise pour mettre fin au financement monétaire de la construction et, dans un second temps, de montrer l’accueil réservé à ces recommandations officieuses.

1. Le rapport Rueff : plaidoyer pour le financement des prêts spéciaux par des prêts directs du Trésor

14J. Rueff identifie dans ses écrits deux sources d’inflation : l’excès des dépenses publiques et le réescompte systématique par la Banque de France d’effets à moyen terme représentatifs, en particulier, de crédits à l’industrie et au logement.

15Afin de discerner la part de responsabilité respective de chacune, l’expert analyse les dépenses de l’État en opérant une distinction entre les dépenses ordinaires, courantes, et les dépenses d’investissements, qui incombent au Trésor.

  • 12 Éléments pour un programme de rénovation économique et financière, du 10/06/1958, pp. 155-156.

16Les efforts de compression des dépenses publiques joints à l’augmentation de la pression fiscale font que le budget ordinaire de la France lui apparaît équilibré12.

  • 13 Cf. rapport sur la situation financière, 08/12/1958, p. 7.

17En revanche, la budgétisation des dépenses d’investissements, dans la mesure où leur financement n’est pas limité au montant, outre des recettes fiscales, des capitaux d’épargne offerts par le marché, est considérée par Rueff comme l’une des sources majeures d’inflation. En cas d’insuffisance de sa faculté d’emprunt, le Trésor, soucieux de limiter le montant de l’impasse, est conduit à faire financer directement, et de façon préférentielle, par la Banque de France une fraction de ces dépenses rendues inconditionnelles par son aval. Le logement privé est, pour Rueff, l’exemple type de ce mécanisme13.

18Pour étayer sa démonstration, ce dernier se fonde, rejoignant ainsi la méthode employée par M. Pellenc dont les conclusions s’avèrent identiques, sur l’analyse comparative des bilans de la Banque entre décembre 1952 et mai 1958.

  • 14 Éléments pour un programme de rénovation économique et financière, du 10/06/1958, pp. 155-160.

19J. Rueff observe ainsi qu’entre ces deux dates les avances à l’État augmentent de 273 milliards de francs, tandis que le volume des effets de mobilisation de crédits à moyen terme augmente de 982 milliards, dont plus de 620 milliards sont représentatifs de crédits spéciaux à la construction14. Compte tenu d’un accroissement des postes « billets en circulation » et « comptes courants créditeurs », pris comme indice approximatif de l’inflation pour la période considérée, de 1 442 milliards de francs, J. Rueff aboutit à la conclusion qu’environ 19 % de cette hausse seraient imputables aux seuls besoins du Trésor (augmentation des créances sur l’État), alors que 68 % résulteraient de l’escompte d’effets à moyen terme par la Banque de France, dont 43 % pour les effets-construction.

  • 15 Ibid.

20Il souligne en outre la nature très différente des deux processus inflationnistes, puisque les avances à l’État « varient de façon discontinue et sont susceptibles, en fonction de la conjoncture, de variations en sens opposés », alors qu’au contraire l’escompte des effets de mobilisation de crédits à moyen terme « augmente de façon régulière et continue15 ».

21De plus, en dehors des conséquences que l’admission du moyen terme à l’escompte de la Banque entraîne sur la masse monétaire, l’expert met en évidence son rôle dans la diminution de l’efficacité du contrôle de l’institut d’émission sur le volume du crédit.

  • 16 Ibid.
  • 17 Le caractère volontaire de cette politique est à nuancer. Si W. Baumgartner n’a jamais caché son ch (...)

22Il s’appuie pour cela sur l’exemple, cité dans le rapport de l’OECE du 11 février 1958, de l’incapacité de la Banque à imposer l’intégralité des hausses du taux de l’escompte d’avril et août 1957 aux crédits spéciaux à la construction, et, plus généralement, à appliquer aux crédits à moyen terme les mesures d’abaissement des plafonds de réescompte et de pénalisation en cas de dépassement, adoptées en 1957 et effectives uniquement pour les effets à trois mois16. Cette incapacité, J. Rueff l’estime, sans doute pour des considérations personnelles, volontaire de la part de la Banque, remettant ainsi en cause, implicitement en 1958 et explicitement en 1961, la politique de crédit menée par son gouverneur17 :

  • 18 Discours sur le crédit, du 05/12/1961, pp. 461 et 469.

« De 1952 à 1958, l’inflation était due pour environ un tiers à l’excédent des besoins du Trésor sur le montant des ressources que, dans les conditions du moment, il pouvait emprunter sur le marché. De ce fait les adjurations de la Banque de France étaient, à l’époque, entièrement justifiées. Mais, si elles tendaient à fermer l’un des robinets à inflation, elles laissaient grand ouvert celui qui, de beaucoup, débitait le plus large flux de pouvoir d’achat sans cause. [...] Les facultés de mobilisation accordées par la Banque de France aux détenteurs d’effets à moyen terme sont le cancer qui a rongé et qui continue de ronger la monnaie française18. »

23Quoi qu’il en soit, cette analyse le conduit à revendiquer à la fois la suppression, pour la Banque, de la faculté d’escompter les effets à moyen terme, et, dans la continuité des propos du FMI, l’assainissement immédiat du bilan de celle-ci par transfert des créances à trop longue échéance à un organisme d’amortissement. Le tout doit être fait avec toute la solennité désirable, afin d’en marquer le caractère irrévocable.

24Cette analyse générale vaut, bien sûr, pour le logement. Dans l’annexe VI du rapport de décembre 1958 qui a trait à ce sujet, J. Rueff considère ainsi qu’il serait plus expédient de prévoir un nouveau mécanisme de financement dans lequel la Banque, d’une part, cesserait de réescompter les effets à moyen terme-construction, d’autre part, recevrait, en contrepartie des effets cités figurant à son bilan, une créance sur la CACOM.

25Est-ce à dire que la politique du crédit préconisée sacrifierait l’investissement en maisons à la monnaie ?

  • 19 Éléments pour un programme de rénovation économique et financière, p. 161.

26J. Rueff s’en défend. Pour lui, et il cite pour preuve la politique mise en œuvre aux États-Unis, la France doit parvenir à financer ses dépenses de construction grâce à l’abondance des capitaux offerts sur le marché19.

  • 20 Rapport sur la situation financière, 08/12/1958, p. 17.
  • 21 Idem, pp. 25-26. Rappelons qu’en ce qui concerne les prêts spéciaux, seuls figurent alors au Budget (...)

27Pour dynamiser ce dernier, il s’agit dans un premier temps de sortir du « cercle vicieux » : « Il y a inflation parce qu’il n’y a pas assez d’épargne sur le marché ; il n’y pas assez d’épargne sur le marché parce qu’il y a inflation20 ». Rueff préconise ainsi l’établissement d’une nouvelle présentation budgétaire dans laquelle la totalité des besoins inconditionnels du Trésor, qu’ils procèdent de besoins courants ou de programmes d’investissement, serait assurée par les ressources inconditionnelles issues des prélèvements fiscaux21. Ce système permettrait à la fois de supprimer une source de financement monétaire et de favoriser, par la diminution des émissions publiques, la reconstitution progressive du marché par la baisse des taux à long terme.

  • 22 Cf. supra, chapitre V.

28Rueff y fait ainsi figurer les prêts aux HLM, mais aussi les prêts spéciaux à la construction, rejoignant là, de façon quelque peu inattendue, les desiderata de la Banque de France au sujet du financement des Logécos par des prêts directs du Trésor22. Dans un second temps, la disparition de l’inflation et le retrait du Trésor du marché financier, augurant un élargissement de ce dernier, permettraient un financement du logement privé par les capitaux d’épargne, tel qu’il est pratiqué notamment aux États-Unis.

29Quel est l’accueil réservé à ces propositions de réforme ?

2. L’opposition du Trésor à la révision des modalités de financement des prêts spéciaux

30Si l’historiographie retient, du moins pour la période 1958-1962, le rejet des propositions de réforme du crédit avancées par J. Rueff, ce qui ne saurait être contesté, en revanche elle ne s’appesantit guère sur les conditions de ce rejet, le considérant sans doute comme immédiat, n’ayant pas fait l’objet de débats.

  • 23 Les papiers retrouvés à ce sujet attestent de discussions fréquentes entre la Banque de France et l (...)

31Pourtant, en ce qui concerne le secteur du crédit au logement aidé, un débat a bien eu lieu, entre les différents établissements ou administrations intéressés, sur l’opportunité d’appliquer les propositions formulées. Il s’amorce concomitamment à la formulation de celles-ci et se poursuit au-delà de l’adoption du plan Pinay-Rueff23. Il met aux prises, sous l’égide semble-t-il de Roger Goetze, sous-gouverneur du Crédit foncier et alors, surtout, conseiller du général de Gaulle à Matignon, le Trésor et la Banque de France ainsi que, secondairement, le Crédit foncier.

  • 24 Notons qu’à l’origine le FMI souhaitait également un apurement immédiat. Mais, intégrant, notamment (...)

32La proposition des prêts directs du Trésor au Crédit foncier étant retenue, les échanges de vues portent sur la question de l’apurement du bilan de la Banque. Deux possibilités sont considérées. L’apurement immédiat, tel qu’il est prescrit par J. Rueff, et l’apurement progressif tel qu’il est recommandé par le FMI et auquel le gouvernement français s’est engagé dans le mémorandum du 17 janvier 195824.

  • 25 Archives W. Baumgartner, 2 BA 51, dossier 5, note de R. Goetze du 20/02/1959 sur le financement des (...)

33La première hypothèse impliquerait une reprise par la CACOM de l’ensemble des effets-construction portés par la Banque et, donc, afin d’assurer également les consolidations, l’octroi par la Banque d’avances au Trésor, ce dernier ne pouvant financer l’ensemble. Cette éventualité est immédiatement rejetée à la fois par le Trésor et par R. Goetze, pour qui il paraît « inopportun de faire rebondir devant le Parlement le débat sur le financement de la construction, autrement que dans le cadre d’un article d’une prochaine loi de finances25 ».

34La seconde hypothèse soulève, elle, le problème de l’interprétation du passage du mémorandum concernant les finalités de la CACOM : qui, du Trésor ou de la Banque, doit bénéficier en priorité de l’effet « boule de neige » ? Autrement dit, quel délai est envisagé pour extirper du bilan de la Banque les effets à moyen terme-construction ?

35Pour le Trésor, il ne fait pas de doute que les dotations budgétaires à la CACOM doivent être strictement limitées aux sommes nécessaires pour assurer, concurremment avec les autres ressources disponibles, les consolidations. Aussi la disparition des effets-construction du bilan de l’institut d’émission est-elle fixée autour de... 1979 !

  • 26 L’extrait du mémorandum ayant trait à cette question stipule : « La loi de finances a créé la CACOM (...)

36La Banque conteste évidemment cette interprétation. Se fondant sur le texte de janvier 1958, elle fait valoir que les ressources de la CACOM affectées aux consolidations se composent uniquement des emprunts émis par le Crédit foncier ainsi que des dotations de l’État et que, par conséquent, les autres ressources prévues (ristournes des établissements prêteurs et annuités versées par les emprunteurs) doivent servir à la décharger rapidement des effets-construction26. Dans le même ordre d’idées, elle demande une contribution constante du Trésor, et non une contribution dégressive fonction des ressources propres de la CACOM, afin que l’assainissement de son portefeuille soit effectif au plus tard en 1969.

37Ces réclamations se heurtent à une fin de non-recevoir du Trésor. Celui-ci entend réduire au maximum ses charges et, surtout, demeurer maître de leur fixation annuelle. Aussi refuse-t-il, non seulement l’assainissement à brève échéance du portefeuille de la Banque, mais également, bien que le refus ne soit pas là formulé ouvertement, les aménagements proposés par R. Goetze qui tente de trouver un compromis.

38Ce dernier suggère, en effet, de solenniser le plafond de 740 milliards de francs évoqué en décembre 1957, mais non stipulé dans les textes qui ont créé la CACOM, et d’envisager un amortissement à moyenne échéance de la Banque. En contrepartie, celle-ci s’engagerait à reverser à la caisse les profits non négligeables qu’elle retire du réescompte des effets-construction. Mais aucune suite n’est donnée à ces suggestions.

39Quant à l’hypothèse de travail de départ, à savoir le financement des prêts nouveaux par le Trésor, ce dernier, après l’avoir considérée un temps, revient sur ce point, aidé en cela par le Crédit foncier.

  • 27 Cet argument est constant de la part de l’établissement foncier ; cf. l’intervention d’A. Boissard (...)

40L’établissement répugne en effet à admettre un système dans lequel il aurait l’impression de jouer essentiellement le rôle d’intermédiaire entre le Trésor, prêteur effectif, et les constructeurs, même si de facto il joue déjà ce rôle27. Fort de cette résistance qui abonde dans son sens, le Trésor fait ainsi valoir qu’il ne pourrait financer les prêts spéciaux nouveaux que dans la mesure où les consolidations seraient assurées au moyen de fonds provenant d’avances de la Banque. Il trouve là un argument de poids à l’attention du gouvernement, ce dernier ne souhaitant pas risquer, pour les raisons invoquées plus haut, un nouveau débat parlementaire sur un sujet éminemment politique.

41Le bilan du débat sur la révision des modalités de financement des prêts spéciaux initié par le rapport Rueff est donc nul. Cet échec provient incontestablement des résultats contradictoires attendus par les différents intéressés ainsi que du Trésor, hostile à toute immixtion dans ce qu’il considère alors comme son champ d’intervention.

  • 28 Archives W. Baumgartner, 2 BA 51, dossier 5, note du 23/01/1959 sur la liquidation du financement p (...)

42Si ce dernier triomphe, les dés n’en étaient pas pour autant jetés au début des discussions. Les notes retrouvées témoignent que la réforme, au moins en ce qui concerne le financement par prêts directs du Trésor, fait l’objet, en janvier 1959, de textes prêts à être soumis à la signature de la direction et du ministre des Finances28. Si ceux-ci demeurent dans un tiroir, ils tendent à accréditer l’idée que le Trésor a dû quelque peu batailler pour imposer ses vues.

43Une nouvelle fois manquée, la révision des modalités de financement des prêts spéciaux laisse donc entier le problème de l’accroissement de leur efficacité au moment même où, sous la pression sociale et conformément à la politique économique choisie, le gouvernement de De Gaulle, puis, ce dernier devenu président de la République, celui de M. Debré, revoient à la hausse les objectifs de constructions d’habitations.

B. L’ENGAGEMENT DU GOUVERNEMENT EN FAVEUR D’UNE POLITIQUE DE CONSTRUCTION : INFLUENCE CROISSANTE DU MINISTÈRE DE LA CONSTRUCTION ET PRIMAUTÉ DES LOGÉCOS

  • 29 Charles de Gaulle, Mémoires d’espoir ; le renouveau, op. cit., p. 161.

« Aider l’expansion, l’investissement, l’exportation, voilà donc ce que sera dans ce domaine le rôle de mon gouvernement29. »

  • 30 Jean-Pierre Vespérini, L’Économie de la France..., op. cit., p. 10.

44L’une des spécificités du plan Pinay-Rueff, ou de Gaulle-Rueff, réside précisément dans sa volonté de mener simultanément assainissement financier et expansion de l’économie. Ainsi, si les subventions économiques destinées à abaisser les prix de certains biens de consommation ou à combler le déficit de certaines entreprises nationales sont supprimées, les crédits d’investissements pour l’équipement civil augmentent de 25 %30. Parmi ceux-ci, le logement recouvre une place de choix.

  • 31 Archives W. Baumgartner, 2 BA 51, dossier 5, note citée du 20/02/1959.
  • 32 Idem, note citée du 27/02/1959 et note du Premier ministre au gouverneur de la Banque, du 14/04/195 (...)
  • 33 Cf. Éric Lengereau, L’État et l’architecture, 1958-1981. Une politique publique ? Picard/ Comité d’ (...)

45Première victime des difficultés financières de 1957, il bénéficie, avec l’amélioration de la situation des finances publiques, à nouveau de l’attention du gouvernement. Dès novembre 1958, le président du Conseil, Ch. de Gaulle, arbitre en faveur d’une augmentation des crédits à la construction31. La Ve République installée, A. Pinay, ministre des Finances, doit s’incliner devant les pressions conjointes de son homologue de la Construction, de l’Elysée et de Matignon32. Les temps changent, ainsi que le traduit symboliquement la modification de dénomination du ministère. Pierre Sudreau, excommissaire à la Construction de la région parisienne, inaugure le 1er juin 1958 le ministère, non plus de « la Reconstruction et du Logement », mais celui de la « Construction », comme le souhaitait E. Claudius-Petit. Fort de l’appui du président et du Premier ministre, il lance une véritable offensive en faveur de la construction de logements, dont les lignes directrices s’inscrivent, elles, dans la continuité de la politique préconisée par ce ministère depuis 1955 : la priorité est aux grands ensembles, pour diminuer les coûts de production, et à la location, afin de favoriser la mobilité de la main-d’œuvre, conformément à l’amorce d’une politique de décentralisation industrielle33. Fort de ce soutien, il tente également, dans le but d’atteindre cet objectif, de rogner les prérogatives de la rue de Rivoli quant au contrôle des crédits.

46Appliquée au secteur aidé, cette offensive, perceptible dès le printemps 1959, vise à la fois à hâter la procédure d’instruction des prêts spéciaux en revendiquant la décentralisation des décisions et à obtenir davantage de crédits afin d’augmenter d’autant la construction de Logécos, notamment locatifs. Ces deux actions heurtent à la fois la sensibilité jacobine du Trésor et sa maîtrise financière. Dès lors, compte tenu du choix effectué par Matignon en faveur de la construction, la question d’un rééquilibrage du rapport de forces entre les deux ministères se pose.

1. L’offensive du ministre de la Construction contre la direction du Trésor

  • 34 Michel Debré, Gouverner, 1958-1962, A. Michel, Paris, 1988, pp. 89-132.

47Pour le Premier ministre, M. Debré, l’expansion de l’économie doit favoriser « une société plus unie, plus chaleureuse et plus juste ». Les voies du progrès social sont définies34 : une politique moderne de santé publique, de promotion sociale favorisant l’éducation et, avant tout, de construction :

  • 35 Idem, p. 92. Notons que l’intérêt que le Premier ministre porte à la construction est cependant net (...)

« Le premier chemin du progrès social est celui du logement. La situation, au début de 1959, est telle que je me sens pris à la gorge. La population française est en croissance car depuis la Libération la natalité est satisfaisante. La migration de la campagne vers la ville s’amplifie. Malgré l’essor de la construction, [...] nous sommes loin du compte. [...] C’est pourquoi je fais en sorte que la première mesure sociale qui suit le redressement de nos finances publiques soit le début d’un nouvel essor35. »

  • 36 La hausse des prix de la construction, de + 13 % enl956 et + 10 % en 1957, n’est plus que de 6 % en (...)

48Ainsi, les objectifs de construction sont révisés à la hausse lors du plan intérimaire pour 1960-1961, destiné à prendre en compte le redressement des finances publiques : de 300 000 logements terminés annuellement prévus par le IIIe Plan, l’on passe à 330 000. Les deux secteurs d’intervention privilégiés de l’État, les HLM et le secteur du Crédit foncier, sont concernés. Les dotations budgétaires doivent permettre d’atteindre 120 000 HLM en 1962 contre 85 000 en 1958, et 130 000 logements financés par les prêts spéciaux, contre 108 000. Pour relancer ce secteur d’activité qui donne quelques signes de ralentissement depuis les mesures de restriction de crédit36, M. Debré s’en remet à son ministre de la Construction, Pierre Sudreau, dont il brosse un rapide portrait dans ses Mémoires :

  • 37 M. Debré, Gouverner, 1958-1962, op. cit., p. 91.

« Pierre Sudreau vient du corps préfectoral, mais surtout, déporté pour faits de Résistance, il est marqué par les épreuves subies. [...] Il fait partie de cette génération de fonctionnaires qui, ne pouvant pas supporter l’insuffisance de la IVe République, a espéré le retour du général de Gaulle et s’est aussitôt ralliée à lui. [...] Il sera à mes côtés un ministre animé d’une grande foi que j’approuve et je soutiens37. »

  • 38 AEF Z 12 067, note de la Mission permanente d’information au titre des prêts spéciaux, du 04/06/195 (...)

49L’action de ce dernier, fort du choix des plus hautes instances politiques, vise en premier lieu à élargir le domaine de compétence de son ministère, notamment en matière de décision financière. Ainsi, le décret n° 58-1305 du 23 décembre 1958 fixant les attributions du ministre de la Construction précise, dans son article 4 : « Le Ministre de la Construction élabore une politique de l’habitation et des équipements collectifs. Il provoque ou prend, le cas échéant, toutes mesures tendant à stimuler l’effort de construction : il anime et contrôle l’activité des organismes qui bénéficient à cet effet de l’aide de l’Etat et des collectivités publiques38... »

50Ses dispositions prises, P. Sudreau lance une véritable offensive, au printemps 1959, contre la mainmise de la direction du Trésor sur le financement de la construction aidée. Celle-ci porte sur un point cher au ministère : la décision d’octroi des prêts spéciaux.

  • 39 Cf. chapitre IV supra et AEF Z 12 067, note citée sur la procédure actuelle d’instruction des prêts (...)

51Dans la continuité des revendications formulées en 1955, et également sous couvert d’une commission de réforme mise en place sur son initiative, le ministère réclame la décentralisation de ces décisions, arguant de la trop grande lenteur de la procédure d’instruction des demandes39. La direction de la Construction, dirigée par R. Macé, y voit en effet un moyen de court-circuiter l’influence du Trésor quant aux autorisations de prêts, celui-ci étant particulièrement mal représenté à l’échelon départemental, contrairement à celle-là. Les mesures de décentralisation concerneraient les demandes de prêts d’un montant inférieur à 50 millions de francs. Les représentants des Finances appelés à se prononcer sur l’octroi de ces prêts seraient le trésorier-payeur général ou le directeur des Domaines. Quant au Crédit foncier, ses directeurs départementaux se trouveraient chargés des tâches effectuées jusque-là par les inspecteurs et bureaux spécialisés du siège.

  • 40 AEF Z 12 067, note citée de la Mission permanente d’information au titre des prêts spéciaux, du 04/ (...)

52La réaction du Trésor, face à cette ingérence dans ce qu’il considère être son pré carré, est particulièrement vive, et l’action du ministère de la Construction vertement commentée40.

  • 41 Cette apologie des bienfaits de la centralisation abonde dans le sens des remarques de Laure Quenno (...)

53Sur le fond, la décentralisation paraît au Trésor dangereuse à plusieurs titres. D’une part, elle risquerait de battre en brèche l’unité de doctrine et de jurisprudence dans l’examen des dossiers, laissant la porte ouverte à de nombreuses réclamations. D’autre part, elle favoriserait les influences et pressions locales – interventions de parlementaires, recommandations de notables – auxquelles les comités locaux pourraient difficilement échapper alors que « leur influence est pratiquement négligeable à l’échelon du Comité des prêts ». Enfin, du point de vue financier, la centralisation permet l’application rapide des consignes soit de freinage, soit d’accélération de l’instruction, en fonction de la situation des finances publiques. Pour conserver son influence en cas de décentralisation, le Trésor devrait donc renforcer ses effectifs locaux, ce qui lui apparaît coûteux et inutile41.

  • 42 AEF Z 12 067, note citée de la Mission permanente d’information au titre des prêts spéciaux, du 04/ (...)
  • 43 Idem.

54Sur la forme, ce dernier dénonce cette « offensive de printemps », ce « harcèlement dans le domaine des primes et prêts spéciaux », qui « diffèrent d’une manière fondamentale des opérations que nous avons connues dans le passé » et qui s’expliqueraient par le fait que le ministère de la Construction entend faire « la preuve de sa majorité et de son indépendance à l’égard de la rue de Rivoli42 ». La question de la décentralisation ne serait ainsi qu’un prétexte pour amputer les prérogatives du Trésor : « la direction de la Construction a vu dans l’organisation actuelle le solide support de l’autorité du Trésor et, très confusément, le seul obstacle à une augmentation de la statistique des logements. C’est puéril, mais c’est une tactique pour tout ramener finalement au quai de Passy43 ».

55En dépit de l’énergie déployée par P. Sudreau, la décentralisation n’a pas lieu, à la satisfaction du Trésor et du Crédit foncier, qui n’entendait pas revoir son organisation interne.

  • 44 AEF B 51 035, Mission de contrôle des prêts spéciaux : rôle et organisation, 1962-1968 et Z 12 064, (...)

56En revanche, le ministère de la Construction parvient à entamer la suprématie du Trésor quant à l’autorisation et au contrôle des prêts spéciaux litigieux. Ainsi, la Mission permanente d’information des prêts spéciaux, créée en juin 1955, est réorganisée en mars 196244. Rebaptisée « Mission de contrôle des prêts spéciaux », elle voit l’influence du ministère de la Construction renforcée. Auparavant seul maître à bord en ce qui concerne le contrôle des prêts, le Trésor doit désormais compter avec son homologue de la Construction : le chef de la mission est nommé par le ministre des Finances, avec l’accord du ministre de la Construction, et un adjoint, nommé par le ministre de la Construction avec l’accord du ministre des Finances, lui est attaché. Si ce rééquilibrage des compétences laisse le Trésor encore maître des autorisations des prêts, il n’en traduit pas moins l’influence croissante, grâce aux dispositions favorables de Matignon, du ministère de la Construction.

  • 45 Cf. É. Lengereau, L’État et l’architecture, 1958-1981. Une politique publique ? op. cit.

57Celle-ci se fait particulièrement sentir dans l’orientation des programmes de construction. La priorité, de nouveau affirmée, est celle des grands ensembles de logements locatifs45. Ce choix n’épargne pas le secteur aidé dans lequel la part des Logécos collectifs devient écrasante notamment avec l’adjonction d’une nouvelle catégorie de logements, les Logécos locatifs.

2. La primauté des Logécos : la création des Logécos locatifs

  • 46 Cf. sur ce point Geneviève Chauveau, « Logement et habitat populaires de la fin de la Deuxième Guer (...)

58Dès son arrivée au ministère de la Construction, P. Sudreau s’emploie à poursuivre et à renforcer la politique des grands ensembles inaugurés en 1954-1955 et dont la définition demeure floue46. Il s’attache, dès décembre 1958, à lever l’obstacle foncier qui les caractérise par la création des fameuses zones à urbaniser en priorité, les ZUP, puis des ZAD.

  • 47 Au 31/12/1961, il existe 104 ZUP en France, couvrant près de 14 200 hectares, dont 13 en région par (...)

59Reprenant les dispositions de la loi foncière d’août 1953, l’ordonnance qui les instaure élargit les possibilités d’expropriation publique. Lorsque le ministère de la Construction institue une ZUP la collectivité publique, ou l’organisme concessionnaire (société d’économie mixte ou office d’HLM, par exemple) chargé de l’aménager dispose dorénavant d’un délai de deux ans pour faire valoir son droit de préemption47. La loi du 26 juillet 1962 relative à l’instauration des zones d’aménagement différé améliore encore les modalités relatives aux ZUP en portant ce délai à quatre ans et en révisant les conditions d’indemnisation en cas d’expropriation afin d’exclure toute plus-value.

  • 48 Cf. Edmond Preteceille, La Production des grands ensembles, Lahaye-Mouton, Paris, 1973 ; Rémi Butle (...)
  • 49 Les autorisations de programme, ou crédits d’engagements, de HLM locatives doublent entre 1958 et 1 (...)

60Le but de l’édification de ces « grands ensembles » est l’obtention de gains de productivité et l’abaissement des coûts : il s’agit de construire moins cher, pour construire plus et plus vite48. Il s’agit également de favoriser nettement la location au détriment de l’accession, afin de favoriser la mobilité de la main-d’œuvre. Ce credo du ministère de la Construction s’applique en priorité aux HLM, mais aussi au secteur des primes et prêts49.

  • 50 Cf. chapitre V, supra.
  • 51 Cf. graphique 7 supra.

61La tendance à privilégier systématiquement les programmes de Logécos aux dépens des logements ordinaires s’accentue50. La part des capitaux nouveaux affectée à ceux-là passe ainsi de 68 % en 1959 à 85 % en 196251. Cette forte croissance, qui consacre la suprématie de cette catégorie de logements aidés, s’explique par les améliorations apportées à leur régime de financement.

  • 52 PV du CA du CFF du 20/01/1960, volume n° 717.

62Un arrêté du 11 janvier 1960 révise, en effet, les éléments de dépenses pouvant entrer en ligne de compte dans le forfait et aboutit à une majoration très sensible du montant possible des prêts, de l’ordre de 12 à 20 %52.

  • 53 Idem.

63Une autre innovation de l’arrêté réside dans la création d’une nouvelle catégorie de logements économiques et familiaux destinés à la location53.

  • 54 Ils consistent en une augmentation supplémentaire du montant du prêt (+ 7 à 8 % par rapport aux Log (...)

64Afin de promouvoir l’édification de ces logements, des avantages financiers particuliers, réservés aux organismes constructeurs à but non lucratif (sociétés d’HLM, sociétés d’économie mixte, CIL...) et aux sociétés immobilières privées pratiquant la location simple et construisant plus de cinq logements, sont prévus54.

  • 55 Le nombre de logements financés à l’aide des prêts Logécos-locatifs atteint 24 000 au 31/12/1961.
  • 56 Cf. annexe 7.

65Ainsi, sous l’effet de l’impulsion donnée aux programmes locatifs de logements économiques, la proportion des locaux destinés à la location, par rapport au nombre de logements correspondant aux autorisations du Comité des prêts spéciaux, passe de 22 % en 1959 à 35 % en 196055. Les sociétés HLM représentant moins de 7 % des organismes bénéficiant de prêts Logécos-locatifs, le Crédit foncier peut dès lors se targuer de contribuer activement à la politique de renaissance du marché locatif privé56.

66Cependant, cette évolution du Crédit foncier en faveur du financement des grands ensembles – en 1963, 70 % des logements financés par les prêts spéciaux, dont 76 % des Logécos, sont des logements collectifs – suscite une forte opposition.

67Celle-ci se manifeste en particulier lors de la discussion des objectifs du IVe Plan. Ainsi, lors d’une séance de la Commission des finances, de l’économie générale et du plan, P. Sudreau est pris à partie par Pierre Courant sur cette politique des grands ensembles et sur les privilèges y afférents en matière d’octroi de primes et de prêts spéciaux :

  • 57 Archives W. Baumgartner, 3 BA 58, dossier 4, séance du 04/07/1961.

« Tous les parlementaires, tous les conseillers généraux, tous les conseillers municipaux de France, je crois, savent que dans tout le pays des protestations s’élèvent contre le fait que le système de la construction privée avec prime ne fonctionne plus. [...] Cela est dû [...] à la préférence donnée aux grands ensembles, ce qui supprime presque les crédits pour les programmes moyens de constructions collectives ou de constructions individuelles57. »

  • 58 Idem. Notons que cette politique, qualifiée de « mal nécessaire » par P. Sudreau, est attribuée, pa (...)
  • 59 Ce comportement, qui tend à privilégier « le plus offrant » en termes de bénéfices bruts pour la so (...)

68Outre la dénonciation générale de cette politique accusée de promouvoir, nous ne sommes pourtant qu’en 1961, « une longue suite d’horreurs qui jalonnent la banlieue parisienne et dont le mortel ennui n’est plus à démontrer58 », cette remarque de l’ancien ministre de la Reconstruction souligne l’influence prépondérante du ministère de la Construction sur l’activité du Crédit foncier. Sans doute soucieux de s’assurer une activité maximale et donc des profits substantiels, ce dernier se conforme aux directives59.

69Il n’en demeure pas moins que l’audience du ministère s’étend au-delà de l’établissement de prêts et gagne les faveurs de Matignon aux dépens des Finances.

  • 60 Archives W. Baumgartner, 3 BA 58, dossier 4, Lettre citée du Premier ministre au gouverneur du 14/0 (...)
  • 61 La décision d’augmenter les autorisations de prêts spéciaux est prise par le Premier ministre en ma (...)

70Énoncés en terme de logements, ses objectifs, traduits en crédits, impliquent une hausse du montant des autorisations de prêts spéciaux dès 1959. A. Pinay ne s’y résout pas, mais l’arbitrage du Premier ministre s’effectue, en mars, en faveur des demandes de P. Sudreau60. M. Debré souhaite, en effet, contrer le fléchissement de l’activité observée dans le secteur et approuve le lancement de 25 000 logements supplémentaires afin de porter le nombre de mises en chantier à 300 000. Cette relance porte principalement sur le secteur aidé, compte tenu du coût moins élevé, pour le Trésor, de ce mode de financement par rapport aux prêts HLM. majoritairement locatifs. Elle représente une dépense supplémentaire de 50 milliards de francs dont 40 milliards au titre des prêts spéciaux61. Si l’engagement de « tenir » le plafond de 200 milliards d’autorisations de prêts annuels devient caduc, le Premier ministre insiste, ayant sans doute à l’esprit les préceptes de J. Rueff, pour que ce surplus de crédit ne fasse pas appel au concours de la Banque de France et soit financé directement par l’épargne. La reprise des prêts spéciaux paraît indissociable d’une certaine normalisation de leur financement.

C. LES TENTATIVES DE NORMALISATION DU FINANCEMENT DES PRÊTS SPÉCIAUX : SIMPLIFICATION ET ACCROISSEMENT DES RESSOURCES OBLIGATAIRES

71L’augmentation du plafond annuel des autorisations de prêts – son montant passe de 2 milliards de nouveaux francs en 1958 à 2,4 en 1959, 2,6 en 1960 et 2,75 en 1961 – ne s’effectue pas sans quelques modifications apportées à leur fonctionnement, voire à leur financement. Elles consistent, d’une part, en la substitution de bonifications d’intérêts aux primes, aménagement réclamé notamment lors de la discussion de la loi-cadre Chochoy, d’autre part, en l’affectation ponctuelle de ressources d’épargne au lieu et place du crédit à moyen terme, dans la lignée des recommandations étrangères et « rueffiennes ».

1. La substitution de bonifications d’intérêts aux primes à la construction

72Le choix des primes en 1950, et non des bonifications comme en 1937 ou en Algérie en 1949, est motivé dans l’esprit des promoteurs du système par le fait que les prêts qui leur sont associés sont conçus uniquement comme une aide complémentaire, les primes devant suffire à inciter l’épargne à s’investir dans la construction de logements.

73En fait, si la part d’autofinancement est non négligeable à l’origine, elle s’est amenuisée pour devenir résiduelle, surtout en ce qui concerne les logements primés à 1 000 F. La quasi-totalité des constructeurs demandent à la fois la prime et le prêt et, pour ce dernier, le montant maximum auquel ils peuvent prétendre.

74L’expérience a mis en évidence les inconvénients d’ordres à la fois administratif, psychologique et économique de cette évolution.

  • 62 La complexité de l’opération apparaît lorsqu’il s’agit d’imputer, sur les intérêts ou sur les annui (...)
  • 63 Cf. chapitre V, supra.

75Au point de vue administratif, l’application du mécanisme des primes se révèle complexe62 et tend ainsi à fournir au Crédit foncier un argument recevable pour l’obtention, puis le maintien, de commissions élevées. D’autre part, au point de vue psychologique, l’imputation des primes étant faite d’office par le Crédit foncier, les intéressés, qui ne connaissent que les taux nominaux stipulés dans les contrats, ne se rendent généralement pas compte de l’effort financier consenti par l’État et des avantages considérables qui en résultent pour eux. C’est ainsi qu’a pu se répandre l’idée que le régime est coûteux pour les emprunteurs, alors qu’en matière de Logécos, le taux net moyen pendant toute la durée de l’opération ne dépasse pas 2 %, soit un taux comparable aux HLM-accession. Enfin, le taux des crédits spéciaux étant fonction du taux d’escompte de la Banque de France, l’élévation de ce dernier n’est pas sans provoquer des réclamations, entravant la politique du crédit mise en œuvre63.

  • 64 ACFF, dossier « Crédits spéciaux assortis de bonifications d’intérêts », et AEF Z 12 067.

76L’ensemble de ces inconvénients, déjà mis en lumière lors des débats relatifs à la loi-cadre du 7 août 1957 dont le volet financier est reporté, trouve une solution dans l’adoption de l’ordonnance du 25 septembre 1958 qui stipule que les primes sont transformées de plein droit en bonifications d’intérêts lors de l’attribution du prêt à partir du 1er janvier 195964.

77Cette réforme ramène uniformément, pour toute la durée de l’opération, le taux des prêts spéciaux de 6,40 % pendant la période de moyen terme et de 6,80 % pendant la période de consolidation à 2,75 % lorsqu’il s’agit de logements économiques et à 3,75 % lorsqu’il s’agit de logements ordinaires.

78Le principe des primes demeure néanmoins, d’une part, pour le constructeur qui n’a pas recours à un prêt spécial, et, d’autre part, pour celui qui contracte seulement un crédit non consolidable d’une durée de cinq ans et perçoit, à l’expiration de ce dernier, la prime pendant quinze ans.

79Pour le Trésor, cette réforme n’entraîne guère de changements, si ce n’est, par des mesures complémentaires, une diminution des capitaux à affecter aux consolidations.

  • 65 PV du CA du CFF du 25/03/1959, volume n° 716.

80Comme dans le régime antérieur, il continue de servir au Crédit foncier une bonification d’intérêts égale à la différence entre le taux de 2,75 % ou 3,75 % et le taux de fonctionnement des crédits. En revanche, dans le but de réduire autant que possible le volume des capitaux à long terme à investir dans ces prêts, deux séries de mesures sont prises concomitamment à l’instauration des bonifications65.

  • 66 Respectivement quinze mois et trois mois avant la date prévue pour la consolidation.

81En premier lieu, pour encourager les remboursements anticipés et donc assurer une rotation plus rapide des capitaux prêtés, l’emprunteur se voit attribuer une allocation en capital égale à la valeur des bonifications dont le Trésor est déchargé. En second lieu, pour diminuer le montant des consolidations, deux remboursements partiels, chacun égal au moins à 2 % du capital emprunté, doivent être obligatoirement effectués par les emprunteurs66.

82Les conséquences de cette réforme pour les emprunteurs et pour le Trésor ne sont pas négligeables.

83En ce qui concerne les emprunteurs, ceux-ci voient avec le nouveau système leur charge d’intérêt revêtir un caractère fixe et régulier propre à faciliter, non seulement l’établissement de leur projet, mais aussi leur libération. De plus, le bénéfice des bonifications se fait sentir dès leurs premiers prélèvements sur le crédit ouvert, alors que dans l’ancien système ils ne percevaient la prime qu’après la délivrance du certificat de conformité, soit, en moyenne, près de deux ans après l’achèvement des travaux.

84Pour le Trésor, la réforme présente des avantages certains, en dépit d’une majoration des charges dans les premières années due au fait que les bonifications sont versées immédiatement alors que les primes ne sont payées qu’un certain temps après l’achèvement des constructions.

  • 67 Les calculs effectués par la Banque de France montrent qu’avec un taux d’escompte de 4 %, alors en (...)

85Premièrement, les nouveaux taux d’intérêt accroissent la charge laissée aux emprunteurs67. Cet accroissement, d’environ 0,80 % pour les Logécos et 0,30 % pour les logements ordinaires, mérite d’être souligné car en 1957 les pouvoirs publics y avaient renoncé pour des raisons d’opportunité politique.

  • 68 AEF Z 12 067, notes sur les commissions nettes des établissements prêteurs et sur le prélèvement op (...)
  • 69 Cf. supra la question de la décentralisation des procédures de décision. Ce comité, dit des « Quatr (...)
  • 70 Le prélèvement au profit du Trésor passe de 0,70 % à 0,92 % pour les crédits consolidables et de 0, (...)
  • 71 Les commissions nettes perçues par les établissements prêteurs sont désormais de 1 % pour le CFF et (...)

86Deuxièmement, la simplification des tâches administratives du Crédit foncier, engendrée par l’adoption des bonifications, permet au Trésor de réclamer une nouvelle révision à son profit des commissions perçues68. Cette révision s’effectue, en fait, davantage sous la pression du ministre de la Construction, P. Sudreau, que du Trésor. Elle s’intègre dans le cadre de F » offensive de printemps » lancée par le ministre à rencontre du fonctionnement des prêts spéciaux, jugé trop compliqué et trop coûteux, et qu’A. Pinay tente de contrer en créant un comité restreint chargé d’examiner les conditions d’attribution des prêts et le coût des opérations69. Le ministre de la Construction voit, dans les sommes ainsi dégagées, un moyen de faire approuver une reprise de la construction. Si la réduction des commissions est effective70, le montant attendu est faible. Il s’élève à 450 millions pour le Crédit foncier et près de 1 milliard avec les contributions du Sous-Comptoir et de la Caisse des dépôts71, et paraît très insuffisant au regard des 40 milliards de dépenses supplémentaires qu’implique la reprise de ce secteur.

  • 72 Sur la nécessité de réviser l’alimentation de la Trésorerie par les émissions d’emprunt afin de fav (...)

87Aussi, afin d’engager ce programme sans solliciter le concours de la Banque de France, l’idée de recourir à des capitaux d’épargne est-elle lancée. L’appel au marché financier par le lancement d’un emprunt à long terme est envisagé. Cependant, si le redressement financier opéré à la suite des mesures de décembre 1958 est tangible, le marché financier français, bien que revigoré par l’interruption des émissions du Trésor conformément aux recommandations de Rueff, paraît encore trop étroit72.

  • 73 Archives W. Baumgartner, 2 BA 53, dossier 3, sous-dossier b, compte rendu du conseil restreint du m (...)

88En revanche, ce même redressement n’est pas sans éveiller l’intérêt des investisseurs étrangers. Dès mars 1959, le ministre de la Construction peut ainsi se targuer, face aux réticences d’A. Pinay de voir les crédits spéciaux augmenter, de recevoir des propositions de groupes financiers, notamment allemands et américains, se déclarant prêts à investir en France des sommes importantes dans le secteur immobilier. C’est cette proposition, qui n’est pas sans susciter quelque appréhension de la part des organismes prêteurs, qui est in fine retenue comme solution lors du Conseil interministériel restreint du 13 mai 195973.

2. L’emprunt américain de décembre 1959

  • 74 Assistent à ce conseil, A. Pinay, P. Sudreau, V Giscard d’Estaing, W. Baumgartner, A. Boissard, R. (...)

89L’arbitrage rendu par le Premier ministre en faveur des demandes de P. Sudreau ne nie pas pour autant le bien-fondé de l’opposition manifestée par A. Pinay. Les 40 milliards de crédits supplémentaires affectés aux prêts spéciaux ne doivent pas entraîner une augmentation du concours de la Banque de France. Le conseil restreint réuni sous la présidence du Premier ministre, et dont l’ordre du jour est apparemment tenu secret, prévoit ainsi des solutions privilégiant le recours à l’épargne74.

  • 75 Archives W. Baumgartner, 2 BA 53, compte rendu cité du conseil restreint du mercredi 13/05/1959.

90La Caisse des dépôts est sollicitée pour consentir un concours exceptionnel de 15 milliards au Crédit foncier sous la forme de souscription à un emprunt obligataire. D’autre part, le principe d’un emprunt à l’étranger de 50 millions de dollars est retenu, sous réserve de réunir sans problème toutes les garanties désirées, le gouvernement ne souhaitant pas se placer, en cas de difficultés, « dans la position de demandeurs à tout prix75 ».

  • 76 Le gouverneur de la Banque rappelle ainsi que ce genre d’opération n’est pas nouveau puisque le Cré (...)

91Avancée par P. Sudreau, qui reçoit notamment les propositions de la Bayerische Vereinsbank à Munich et d’un cabinet d’affaires, Dominick & Dominick, à New York, cette idée est défendue par W. Baumgartner, soucieux d’éviter une nouvelle participation de l’institut d’émission76.

  • 77 PV du CA du CFF 20/05/1959, volume n° 716 et du 04/11/1959, volume n° 717.

92En revanche, elle suscite une franche hostilité de la part de la Caisse des dépôts, son directeur estimant que « l’opération qui consiste à emprunter des dollars pour financer des prêts consentis en francs est critiquable dans son principe77 ».

  • 78 Idem.

93Initialement prévu en Allemagne, auprès d’un groupe de banques et de compagnies d’assurances, l’emprunt est finalement réalisé aux États-Unis, une part non négligeable devant cependant être placée en Europe, et plus particulièrement en Belgique, en Suisse et en Allemagne78. Ce choix est quelque peu critiqué par le Crédit foncier, car les conditions d’émission de valeurs aux États-Unis sont soumises à une législation extrêmement sévère et formaliste (Securities Act de 1933) et la mise au point du projet est délicate. Préparées de concert par le Crédit foncier et la direction du Trésor, les conditions de placement ne sont entérinées qu’au cours du voyage aux États-Unis qu’effectuent P.-P. Schweitzer et A. Boissard, les banquiers américains ayant beaucoup insisté pour qu’un représentant qualifié du ministre des Finances et le gouverneur du Crédit foncier soient présents lors de leur rédaction définitive.

94L’opération, qui a lieu entre le 15 et le 22 décembre 1959, porte sur un montant de 50 millions de dollars.

95Les établissements américains qui concourent à sa réalisation forment deux groupes. L’un, composé de 78 banques dont les chefs de file sont Morgan Stanley & Company et Lazard Frères & Company, se rapporte à l’émission de l’emprunt. L’autre, qui associe la Morgan Guaranty Trust Company of New York et la Chase Manhattan Bank, a trait à son service.

  • 79 Le taux d’intérêt est fixé à 5,50 %, la durée à vingt ans à compter du 15 décembre 1959. Celle-ci c (...)
  • 80 Fixé initialement à 97 %, le taux d’émission est ramené à 95,5 % compte tenu de la concurrence d’au (...)
  • 81 PV du CA du CFF du 09/12/1959, volume n° 717.

96A priori avantageuses79, les conditions de l’emprunt se révèlent finalement plus onéreuses que ce qui était attendu80. Toutefois, la baisse du taux d’émission permet à l’emprunt d’obtenir un brillant succès, le New York Times lui consacrant même un article stipulant qu’une émission de ce genre, « à peine concevable en Amérique il y a quelques temps, consacre aujourd’hui l’amélioration du crédit de la France81 ».

  • 82 PV du CA du CFF du 13/01/1960, volume n° 717 (le montant reçu en dollars est de 46 235 000 et la pa (...)

97Ainsi, compte tenu de ces conditions d’émission, le produit net de l’emprunt ressort à 22,7 milliards d’anciens francs82.

  • 83 Afin d’en faciliter l’utilisation, le Trésor admet que l’établissement peut appliquer avec soupless (...)

98Il est, contrairement à ce que souhaitait le Crédit foncier et le Sous-Comptoir, intégralement affecté à la couverture de prêts spéciaux directs83.

99Cette opération de financement de prêts spéciaux supplémentaires à l’aide de capitaux d’épargne, pour louable qu’elle soit, demeure une expérience singulière. Le marché financier français apparaît encore trop étroit pour y prélever avec régularité des ressources destinées au financement de prêts spéciaux directs. Aussi, parallèlement à la reprise du secteur aidé, le gouvernement entend-il encourager le développement de mécanismes de financement privé destinés à compléter l’effort public.

II. LES PRÉMICES DE DÉVELOPPEMENT DES MÉCANISMES DE FINANCEMENT PRIVÉ DE LA CONSTRUCTION

100Tant les recommandations du IIIe Plan que celles de J. Rueff dans ses rapports de 1958 et 1960 mettent en exergue un point fondamental : l’aide de l’État ne pouvant être augmentée indéfiniment, l’une des conditions essentielles au maintien de l’effort de construction réside dans le développement des moyens de financement faisant appel à l’épargne. Pour cela, un secteur rentable doit apparaître et croître régulièrement. La mise en œuvre de cette politique suppose, d’une part, le retour à la notion de rentabilité des immeubles par la revalorisation des loyers et, dans cette attente, par une aide d’appoint, d’autre part, l’encouragement, notamment par des incitations fiscales, à l’investissement des capitaux privés.

A. LA RÉVISION DE LA POLITIQUE DES LOYERS ET LE « COUP DE POUCE » DES PRIMES SANS PRÊT

101La diversité des modalités de financement de la construction neuve et la réglementation des loyers dans les logements anciens ont eu pour effet de créer des marchés séparés. Sur chacun de ces marchés, le prix d’usage d’un logement ayant les mêmes caractéristiques est différent. Cette différence induit une concurrence préjudiciable à l’exploitation des immeubles nouveaux et décourage les investissements privés. Pour tenter d’y remédier et favoriser le retour progressif à l’unité de ce marché, le gouvernement s’engage dans une politique de revalorisation des loyers. Mais l’étendue de l’écart à combler impose des transitions. Pour compenser cette attente, l’idée de réserver un contingent de primes aux constructeurs ne faisant pas appel aux prêts spéciaux est validée, les primes retrouvant ainsi leur vocation originelle.

1. Vers l’unité du marché du logement : la revalorisation des loyers

  • 84 Annexe VI, p. 3, du rapport du 08/12/1958.

102Votée dans le but de rétablir progressivement une rentabilité normale des capitaux investis dans le logement, la loi de 1948, à laquelle sont encore soumis 85 % du parc immobilier, a vu ses effets anéantis par la hausse des prix. Le rapport Rueff de décembre 1958 note ainsi que, pour rétablir la situation prévue à l’époque par le législateur, il faudrait doubler les valeurs locatives d’objectif84.

103Le retard pris dans ce domaine conduit à d’importantes disparités de prix entre les loyers des logements anciens et ceux des logements neufs – le rapport pouvant varier de 1 à 4,5 –, qui rendent ces derniers peu attractifs et favorisent la sclérose de l’habitat.

Tableau 23. Loyer mensuel comparé d’un logement de trois pièces principales (surface de 72 m2 dans la région parisienne), au 01/01/1961

Tableau 23. Loyer mensuel comparé d’un logement de trois pièces principales (surface de 72 m2 dans la région parisienne), au 01/01/1961

Note (1) : Non compris les charges locatives et le coût du chauffage.

Source : CGP, projet de rapport du groupe « Financement « Juillet 1961.

104Outre le problème des différences de prix engendrées par la diversité des interventions de l’aide publique qui appellent des solutions autres, il apparaît nécessaire de renouer avec une politique d’augmentation des loyers afin de tendre vers l’unité du marché du logement.

  • 85 Rapport sur les obstacles à l’expansion économique, 1960, pp. 389-390.

105Le fractionnement qui le caractérise est en effet considéré par nombre d’économistes, dont Rueff, comme un obstacle à la fois à l’expansion économique, par le frein qu’il constitue à la mobilité de la main-d’œuvre, et au drainage des capitaux privés dans la construction, par la concurrence anormale qu’il maintient. Afin de faciliter la reprise de l’augmentation des loyers et d’en accélérer les effets, les experts préconisent également, compte tenu des écarts existants, la mise en œuvre de mécanismes correcteurs parmi lesquels l’allocation-logement, dont le bénéfice doit être étendu85.

  • 86 Cf. F. Marnata, Les Loyers des bourgeois de Paris, op. cit., pp. 77-78.

106Les recommandations du rapport Rueff et celles du IIIe Plan visant à « mettre de l’ordre » dans le marché du logement conduisent ainsi le gouvernement de Gaulle à prendre, par une ordonnance et trois décrets d’application en date du 27 décembre 1958, une série de dispositions en matière de loyers86. Modifiant la loi du 1er septembre 1948 sur certains points, celles-ci ont pour objectif, non seulement d’assurer l’entretien des immeubles, mais encore de permettre un minimum de rentabilité en vue du retour à la liberté des loyers.

  • 87 Immédiatement applicable aux locaux de catégorie exceptionnelle, aux locaux sous-loués ou insuffisa (...)

107Les principales dispositions de ces textes consacrent, en premier lieu, le doublement de la valeur locative fixée en 194887.

  • 88 À compter du 1er janvier, et jusqu’à ce qu’il atteigne la valeur locative prévue, le loyer est majo (...)

108En second lieu, les dispositions introduisent précisément de nouvelles modalités de majorations de loyer. Celles-ci instaurent désormais des augmentations de loyer progressives et non plus identiques88.

  • 89 Cette liberté comporte deux branches : liberté pour la fixation du prix des loyers et liberté de co (...)

109En troisième lieu, l’ordonnance prévoit également la liberté des loyers pour les locations nouvelles dans les communes de moins de 10 000 habitants (sauf dans un rayon de 50 km autour de Paris)89.

110Enfin, divers assouplissements sont apportés au droit de maintien dans les lieux et, pour favoriser la mobilité des occupants ainsi qu’aboutir à une meilleure occupation des locaux, les textes envisagent la possibilité d’échanges entre propriétaires et locataires.

111Un autre décret du 1er octobre 1960 fait, de plus, un nouveau pas en liant les deux problèmes de la conservation des immeubles anciens et de leur revenu, permettant aux propriétaires qui entretiennent suffisamment leurs immeubles, ou qui les remettent en état, d’ajouter de nouvelles majorations de loyers aux augmentations prévues.

  • 90 AEF B 51 158, note pour une réforme de l’allocation de logement, 1960, et CGP, rapport général de l (...)

112Par ailleurs, afin d’accélérer le mouvement des loyers réglementés, le gouvernement, sous l’impulsion de la Commission du plan, révise le régime de l’allocation-logement par deux décrets du 26 et 30 juin 196190.

  • 91 Ainsi, il est désormais interdit aux familles allocataires d’inclure, dans leurs charges effectives (...)

113L’aide, dont le caractère social est renforcé, voit sa répartition modifiée au profit des jeunes ménages et des familles les moins fortunées. En contrepartie, certains avantages auparavant en vigueur sont supprimés91.

114D’autre part, une allocation loyer au profit des personnes âgées, jusque-là exclues du bénéfice de l’allocation-logement, est également créée par décret le 15 mai 1961.

115Celle-ci, réservée aux personnes de plus de 65 ans et disposant de faibles ressources, peut atteindre 75 % du loyer, dans la limite de 100 NF par mois. Elle doit permettre de répondre plus aisément par des constructions neuves aux besoins de cette catégorie de la population et faciliter, par-là, une meilleure utilisation du patrimoine, en levant notamment l’un des obstacles à l’exécution d’opérations de rénovation urbaine.

  • 92 Cf. G. Duby (dir.), Histoire de la France urbaine, tome 4, op. cit., p. 317.

116L’ensemble de ces dispositions voit une accélération de la revalorisation des loyers92. Alors que ces derniers augmentent de 30 % entre 1953 et 1957, la hausse atteint 45 % entre 1959 et 1962. Toutefois, s’ils connaissent près de 15 % de croissance annuelle entre 1958 et 1961 et augmentent quatre à cinq fois plus vite que les prix à la consommation et le coût de la construction, leur faible niveau de départ fait que la part des ressources des ménages affectée au logement n’atteint que 3,1 % en 1963, contre 2,9 % en 1959.

117Pour modestes que soient ces résultats dans l’immédiat, la reprise des ajustements réguliers et systématiques des « loyers anciens » témoigne de la volonté du gouvernement de créer des conditions propices au retour de l’épargne privée dans la construction. À cette action sur les loyers, ce dernier joint une aide supplémentaire destinée à améliorer la rentabilité des capitaux investis : les primes sans prêt.

2. L’appoint des primes sans prêt

118L’instauration, dans la loi de finances pour 1959, d’un contingent de primes réservées aux constructeurs qui ne recourent pas aux prêts spéciaux répond à la fois aux préoccupations de contingentement de l’aide publique et à la nécessité de « faire un geste » pour accroître la rentabilité des fonds privés qui s’investissent. Outre l’amélioration de la rentabilité, qui rappelle le motif originel de l’instauration des primes, cette mesure tend à favoriser le recours à des financements privés, l’octroi de la prime n’étant subordonné à aucun mode de financement déterminé.

  • 93 PV du CA du CFF du 20/01/960, volume n° 717.

119Cette innovation s’avère opportune. Le contingent fixé, qui représente environ 25 % des crédits engagés, est régulièrement dépassé93. Alors que, pour 1959, le plafond est de 2 milliards, les paiements s’élèvent à 2,5 milliards. Nombre de constructeurs se révèlent ainsi capables de se procurer des fonds en dehors de tout recours à des financements relevant de la sphère d’intervention publique.

120Afin d’encourager cette tendance et de ménager d’autant les efforts du Trésor, cette prime, initialement versée sur vingt ans, voit ses modalités de versement aménagées en janvier 1962. Le but est de mieux adapter l’aide apportée par l’État à la durée des prêts offerts par les organismes privés et à la répartition des charges financières des emprunteurs.

  • 94 PV du CA du CFF du 04/07/1962, volume n° 721.
  • 95 Par exemple, un constructeur d’un appartement de quatre pièces peut bénéficier, s’il s’agit d’un Lo (...)

121Les intéressés ont désormais le choix entre deux formules possibles94 : une aide moins importante pendant vingt ans ou une aide plus substantielle pendant dix ans, soit respectivement, pour les logements économiques, 10 NF par mètre carré de surface habitable ou 16 NF et, pour les logements ordinaires, 6 NF ou 10 NF. Par ailleurs, la prime sans prêt, pour les constructions neuves, est « forfaitisée » : à la notion de prime au mètre carré de surface habitable, se substitue celle de prime forfaitaire par logement, selon le nombre de pièces que celui-ci comporte, qu’il s’agisse de logements économiques ou ordinaires95.

122Cette formule rencontre un succès certain puisque le nombre de logements financés par des primes sans prêt augmente de plus de 50 % entre 1959 et 1962, passant de 35 000 à 54 000. Il faut dire que, dans le même temps, les pouvoirs publics s’attachent à favoriser ou à renforcer l’émergence de modes de financement privé.

B. LE DRAINAGE DE L’ÉPARGNE PRIVÉE VERS LA CONSTRUCTION : LA CRÉATION DES SOCIÉTÉS IMMOBILIÈRES CONVENTIONNÉES ET LE DÉVELOPPEMENT DU CRÉDIT DIFFÉRÉ

123Dès juin 1958, P. Sudreau et A. Pinay travaillent de concert à la mise au point ou au développement de formules de crédits à vocation générale propres à seconder voire à relayer l’effort de financement public en matière de construction. Ces formules tendent à encourager la construction d’immeubles locatifs privés par la création de sociétés d’investissements immobiliers et l’essor du crédit différé. Dans ce but, le recours au stimulant fiscal paraît s’imposer.

1. L’encouragement à la construction de logements locatifs privés : la création des sociétés immobilières conventionnées

124Le souhait du ministre de la Construction, en accord avec les recommandations du plan, d’accroître le nombre de logements locatifs tout en ménageant les finances publiques incite ce dernier à rechercher, avec les services du Trésor concernés, un moyen d’attirer les capitaux privés dans ce secteur.

  • 96 Rappelons qu’en 1960, 65 % des logements financés par les prêts spéciaux sont en accession (67 % en (...)

125En effet, le système des primes et prêts se révèle être surtout utilisé pour l’accession à la propriété96. Au surplus, dans la plupart des cas, les immeubles locatifs ainsi édifiés sont le fait, soit de groupements à caractère désintéressé tels que les CIL, soit plus généralement d’organismes collecteurs du 1 % patronal.

126De même l’exonération, concédée en 1948, du produit net des immeubles construits de l’impôt sur les sociétés pour une période de vingt-cinq ans à compter de leur achèvement n’a guère suscité l’engouement. Les raisons de cet échec sont simples : les investisseurs privés redoutent avant tout que les loyers des immeubles construits par leurs soins, libres depuis la loi de septembre 1948, fassent l’objet de mesures de blocage, dont les exemples ne manquent pas depuis la fin de la Première Guerre mondiale.

  • 97 AEF B 40 554, direction des Assurances, dossier sociétés immobilières conventionnées ; AML 850 386/ (...)

127C’est dans ces conditions qu’est née l’idée de créer une formule nouvelle comportant des garanties irrévocables et de substantiels avantages pour ramener l’épargne privée dans le circuit des investissements locatifs. L’ordonnance du 24 septembre 1958 prévoit ainsi la création de sociétés d’investissements immobiliers d’un genre nouveau, les sociétés immobilières « conventionnées », dont l’objet est le financement, la construction et la gestion d’immeubles locatifs à usage principal d’habitation97.

  • 98 Dotées d’un capital minimum de 10 millions de nouveaux francs, leur constitution – qui doit être ré (...)

128Leur originalité tient au fait qu’elles peuvent obtenir, par voie de convention, une garantie contre toute mesure générale de blocage des loyers, afin que la rentabilité normale des capitaux investis reste assurée dans une telle hypothèse98.

  • 99 L’exonération de l’impôt sur les sociétés pour la fraction de leur bénéfice net provenant du revenu (...)

129À cet avantage essentiel s’ajoutent, aussi bien pour les sociétés que pour leurs actionnaires, d’importants avantages fiscaux99.

130De même l’ordonnance prévoit, quant au financement des programmes de construction, que ces sociétés peuvent emprunter, soit en émissions d’obligations, soit de toute autre manière, des sommes égales au plus à huit fois le montant de leur capital social.

131Malgré l’importance des avantages fiscaux octroyés, le montant relativement faible du capital minimum exigé (10 millions de nouveaux francs) et l’impulsion donnée par le ministre de la Construction, le développement de ces sociétés entre décembre 1958 et mars 1963, date à laquelle une réforme de la fiscalité immobilière entraîne leur mutation, demeure modeste et en deçà des espérances.

  • 100 Il s’agit de : l’Abeille immobilière, COFIMEG (Compagnie française d’investissements immobiliers et (...)
  • 101 CGP, Commission de l’habitation, groupe « Financement Ve Plan », rapport cité sur les sociétés immo (...)

132Seules dix sociétés se sont créées, dont neuf exercent effectivement une activité100. Au 15 mars 1963, le capital social rassemblé s’élève à 733 millions de nouveaux francs. Le nombre de logements construits et loués n’atteint que 5 800, ceux mis en chantier 6 700, correspondant à un investissement respectivement de 290 millions de nouveaux francs et de 396 millions101.

133Pourtant, la demande se révèle soutenue, en particulier dans la région parisienne où les cadres sont prêts à payer pour des appartements modernes un loyer plus élevé, et plusieurs sociétés peuvent distribuer un premier dividende, même si ce dernier est limité à 2 ou 3 % dans la mesure où une partie seulement du capital est représenté par des immeubles en exploitation. De même, leurs actions sont admises à la cote de la Bourse et leurs cours se maintiennent. Quelles sont alors les causes de cet échec ?

  • 102 Annexe VI, p. 5, du rapport du 08/12/1958.

134La première semble résider dans le sort peu favorable réservé à l’investissement des capitaux des particuliers dans le capital de ces sociétés, caractéristique relevée dès décembre 1958 par le comité Rueff102.

  • 103 Cf. infra.
  • 104 Cf. AEF B 40 554 et AEF Z 12 057, dossier sur les sociétés conventionnées. Sur le rôle joué par les (...)

135Pour ce dernier, pourtant généralement hostile à toute exonération fiscale, cette limitation, qu’il considère comme une lacune, devrait faire l’objet d’une révision dans un sens plus favorable, sur l’exemple des mesures prises pour favoriser la reprise des contrats d’assurance-vie. Mais cet avis n’est pas suivi, le Trésor redoutant sans doute une modification des flux d’épargne préjudiciable à son encontre. Si la loi de réforme fiscale du 28 décembre 1959 et le décret du 6 août 1960 prévoient bien des exonérations pour les contribuables consacrant une fraction de leurs ressources à l’édification d’immeubles ou de parties d’immeubles destinés à l’habitation personnelle ou familiale, celles-ci sont limitées aux revenus épargnés dans d’autres cadres103. Par conséquent, le capital de ces sociétés est essentiellement souscrit par des banques d’affaires ou, compte tenu de la sécurité du placement et de la possibilité d’affecter les actions aux réserves techniques, par les compagnies d’assurances104.

  • 105 Notons que l’Immobilière construction de Paris est à l’origine de COFIMEG ; in AEF Z 12 057.
  • 106 AEF B 40 557, note sur le recensement des investissements immobiliers des compagnies d’assurances. (...)
  • 107 AEF B 40 554 et AML 850 386/50.

136La Banque de Paris et des Pays-Bas est à l’origine, par exemple, de la première société conventionnée, l’Union immobilière de France, créée en décembre 1958105. Quant aux compagnies d’assurances, leurs participations s’élèvent, au 15/03/1963, à près de 40 % de l’ensemble du capital des sociétés conventionnées106. La société le Groupement pour le financement de la construction est ainsi créée en février 1959 sous l’égide des principales compagnies et dirigée par le président de la Fédération française des sociétés d’assurances, G. Cheneaux de Leyritz107.

  • 108 En 1962, l’établissement détient 4 % de l’Union pour l’habitation, 2,5 % du Groupement pour le fina (...)
  • 109 L’établissement refuse en effet, malgré les pressions du ministère de la Construction, de soutenir (...)

137Suivant le vœu de P. Sudreau d’assurer le développement de ces sociétés, le Crédit foncier lui-même est fortement incité à prendre des participations dans leur capital, ce qu’il fait pour quatre d’entre elles108. Mais l’attitude du Crédit foncier envers ces sociétés n’en est pas moins résolument hostile109. Dès leur création, il dénonce notamment la faculté qui leur est laissée de pouvoir émettre des obligations, ces émissions pouvant entrer en concurrence avec les siennes :

  • 110 PV du CA du CFF du 17/09/1958, volume n° 715.

« Il aurait été souhaitable, ainsi qu’il avait été prévu lors d’une première étude, que leurs ressources soient uniquement constituées par leur capital social ; on aurait pu, de ce fait, amener à la construction des capitaux nouveaux qui n’ont pas tendance à s’investir en obligations. Mais, à partir du moment où le capital actions est relativement faible et le capital obligations beaucoup plus important, on fait dès lors appel au public habituel d’obligataires, ce qui peut, évidemment, gêner sensiblement nos émissions futures110. »

138On touche ici la raison majeure de la modestie du développement des sociétés conventionnées, à savoir le financement de leurs opérations.

  • 111 Seule l’Union pour l’habitation, dans laquelle le CFF détient une participation, voit l’un de ses p (...)
  • 112 CGP, rapport cité sur les sociétés immobilières conventionnées par Jean Bédier.

139En effet, si celles-ci reçoivent effectivement le droit d’émettre des emprunts, jusqu’à huit fois le montant de leur capital, la direction du Trésor s’est employée à suspendre cette possibilité. De même, si le bénéfice des primes et, dans des cas exceptionnels, des prêts spéciaux, leur est également accordé, il s’avère que cette possibilité leur est presque immédiatement refusée111. Elles n’ont donc eu pratiquement à investir que leur propre capital, ce qui ne pouvait suffire à réaliser des programmes de grande ampleur. Ce dernier point fait également, dans la mesure où plus rapide est la croissance du capital, plus faible est la fraction de celui-ci qui rapporte déjà, que le dividende distribué aux actionnaires demeure trop faible pour être attractif. Aucune société conventionnée ne peut ainsi distribuer, après cinq ans d’activité, plus de 3,65 %, primes comprises, bien que le seul rendement net des immeubles atteignent au moins 5 %112. Pour qu’il en soit autrement, ces sociétés devraient pouvoir émettre les actions nouvelles avec un différé de jouissance de trois ou quatre ans, temps nécessaire pour mener à bien une opération à partir du moment où elle est décidée, mais cela n’attirerait guère davantage les souscripteurs.

  • 113 Cf. infra chapitre VII.

140Si le bilan d’activité de ces sociétés est donc modeste, il n’en demeure pas moins que l’expérience apparaît, pour peu que soient améliorées les conditions de financement, viable et capable d’attirer des capitaux privés dans la construction. C’est d’ailleurs ce qui retient l’attention du gouvernement puisque, à l’occasion de la réforme de la fiscalité immobilière en mars 1963, celui-ci s’efforce de favoriser, sous une forme légèrement modifiée, la généralisation de cette première expérience113. Dans l’immédiat, parallèlement à celle-ci, les pouvoirs publics s’efforcent également d’élargir les moyens d’action du crédit différé.

2. Le développement du crédit différé : la création de la COGEFIMO et l’accroissement des opérations de la CFEC

  • 114 PV du CA du CFF du 07/09/1960, volume n° 718.

141Secteur réellement privé de crédit à la construction, le crédit différé est perçu par le gouvernement comme l’un des principaux moyens de donner un nouvel essor à la construction sans augmenter corrélativement le domaine des prêts spéciaux. Aussi, afin d’encourager l’épargne immobilière à s’investir dans ce type de placement, celui-ci instaure-t-il des avantages fiscaux en sa faveur par l’article 10 de la loi de réforme fiscale du 28 décembre 1959114.

  • 115 Celles-ci prévoyaient que le gouvernement pouvait prendre par décret des mesures « destinées à allé (...)

142Cette dernière reprend en fait la majeure partie des dispositions prévues par la loi du 10 avril 1954, demeurées sans application115. Elle en restreint toutefois la portée puisqu’elle limite l’exonération fiscale aux ressources investies dans l’édification d’immeubles, abandonnant la possibilité d’avantages pour les acquisitions de logements déjà existants. Le décret du 6 août 1960 précise les conditions requises pour bénéficier de cette franchise d’impôt.

  • 116 Dès lors, seules sont prises en considération les sommes épargnées avant l’attribution de ces prêts (...)

143En ce qui concerne le crédit différé, les logements construits doivent réunir deux conditions : premièrement, être destinés à l’habitation principale du contribuable, des ascendants ou descendants ; deuxièmement, être construits sous l’empire de la réglementation, soit des primes et prêts spéciaux, soit des coopératives d’HLM ou des sociétés de crédit immobilier. Concernant l’assiette et les modalités de l’exonération, les sommes épargnées ne donnent lieu qu’une seule fois à l’exonération, celle-ci s’appliquant au revenu de l’année au cours de laquelle l’intéressé obtient son prêt au titre du crédit différé116. Par ailleurs, deux dispositions viennent s’ajouter. D’une part, l’exonération ne peut être acquise que si l’investissement est supérieur à 10 % du revenu global déclaré au titre de l’année considérée. D’autre part, l’investissement à déduire ne peut être supérieur à 25 % du revenu net global, sans pouvoir dépasser une somme de 3 000 NF majorée de 1 000 NF par personne à charge.

  • 117 Afin d’encourager l’épargne à s’investir dans la construction, via les Bausparkassen, l’État allema (...)

144Si l’avantage fiscal ainsi concédé peut paraître relativement modeste, notamment eu égard aux dégrèvements accordés en Allemagne occidentale, il n’en demeure pas moins qu’il contribue à stimuler le développement du crédit différé117.

  • 118 AEF 40 375, rapport annuel CFEC, exercice 1961, et PV du CA du CFF du 19/07/1961, volume n° 720.

145Au volet fiscal, le gouvernement ajoute une modification, par le décret du 13 avril 1961, des modalités de détermination du délai d’attente à l’expiration duquel intervient l’attribution du capital souscrit118.

146Cette modification permet aux sociétés de crédit différé d’aménager des types de contrats comportant, d’une part, un allongement de la période d’épargne préalable assorti d’une réduction du montant des versements mensuels d’épargne, d’autre part, une réduction de la durée du prêt différé assortie, en revanche, d’une majoration du montant des versements mensuels libératoires.

  • 119 Cette réglementation aboutissait en effet à fixer une même durée pour chacune des deux périodes d’é (...)
  • 120 Respectivement en mai et août 1961.

147Cette disposition se révèle particulièrement avantageuse pour les contrats de prêts jumelés. Jusqu’alors, ces derniers comportaient, à la charge des adhérents, des versements inégaux pendant les deux périodes du contrat. Cette formule, coûteuse dans les premières années, tenait à l’agencement organique des contrats de crédit différé aux termes de la réglementation de 1952119. Grâce au décret du 13 avril, il est désormais possible, par un choix judicieux de la durée du délai d’attente et un bon aménagement des versements en capital dans les deux phases successives de l’opération, de rapprocher et même d’égaliser les charges mensuelles des adhérents pendant toute la durée du contrat. C’est ce qu’effectuent, en reportant notamment l’intégralité des frais de gestion dus aux sociétés durant la seconde période, la CFEC et la Compagnie générale de financement immobilier, ou COGEFIMO120.

  • 121 AEF Z 5769, dossier COGEFIMO, correspondance avec la direction du Trésor. Sur l’entrée des banques (...)

148En effet, les mesures prises par le gouvernement en faveur du crédit différé encouragent la création d’une nouvelle société. Fondée en octobre 1959 sur l’initiative d’un groupe de banques d’affaires, contrairement à la CFEC qui doit sa création aux banques de dépôts, la COGE-FIMO est particulièrement bien accueillie par le ministre de la Construction qui voit, par l’abrogation du monopole de fait accordé jusque-là à la CFEC, l’émergence d’une concurrence stimulante propre à favoriser une baisse des taux pratiqués121.

  • 122 Rappelons que celui-ci permet de jumeler des crédits d’anticipation, consentis par d’autres organis (...)

149Il faut rappeler qu’à l’issue de la réorganisation du crédit différé par la loi du 24 mars 1952 et des textes subséquents, seules deux sociétés antérieures à la CFEC ont obtenu l’autorisation prévue par la loi pour continuer d’exercer leur activité. L’une, Le Crédit, dont le siège est à Strasbourg, n’a qu’une activité très faible, limitée à la région Est. L’autre, la CIMEST, dont le siège est à Paris, a obtenu le concours d’un pool bancaire comprenant la Banque de l’Indochine et la Banque générale industrielle-La Hénin, et pris une certaine importance grâce, notamment, à la possibilité de mobilisation accordée par le Crédit foncier et la Banque de France pour les crédits de sécurité. Mais n’ayant pas une surface financière suffisante, cette société ne dispose pas de l’agrément spécial prévu par le décret du 30 septembre 1953122. Seule la CFEC en bénéficie.

  • 123 La répartition du capital est la suivante : 20 % pour la Compagnie financière de Suez, 20 % pour la (...)

150C’est dans ces conditions que la Banque de l’Indochine et la BGI-La Hénin, associées à la Banque de la Compagnie financière de Suez, à la Banque Lazard et à la Société continentale d’entreprises, décident de promouvoir, en partie par l’apport de l’activité de la CIMEST, une nouvelle société, la COGEFIMO, dont le capital, fixé à 5 millions de nouveaux francs, permet précisément de solliciter cet agrément123.

  • 124 Cf. chapitre IV, supra.
  • 125 Notons que cet objectif est cinq fois supérieur à la production annuelle (c’est-à-dire le montant d (...)
  • 126 La charge de ceux-ci est répartie de la façon suivante au sein du pool bancaire promoteur : 20 % po (...)

151Les statuts reprennent les principales dispositions qui caractérisent les opérations de la CFEC (équilibre financier fondé sur l’hypothèse d’un recrutement constant d’adhérents, prêt garanti, au moment de son attribution, par un gage hypothécaire à concurrence de 50 % de la valeur estimative retenue...124). De même, comme la CFEC, la nouvelle société, dont l’objectif de production annuelle est fixé à 60 millions de nouveaux francs125, sollicite le concours du Crédit foncier et de la Banque de France pour assurer à la fois la mobilisation des crédits de sécurité et celle des crédits d’anticipation126.

152Soucieux, comme le ministère de la Construction, de mettre un terme au monopole de fait de la CFEC, le ministère des Finances accorde l’agrément spécial à la COGEFIMO. Cependant, ainsi que le souligne le Crédit foncier, actionnaire majoritaire avec le Sous-Comptoir de la CFEC, si la situation monopolistique de la CFEC est remise en cause, son hégémonie demeure.

  • 127 AEF 40 375, rapports annuels CFEC.

153En effet, alors que la COGEFIMO est constituée avec un capital social de 5 millions de nouveaux francs, l’extension des opérations de la CFEC fait que son capital, initialement fixé à 6 millions de nouveaux francs en 1954, est porté, à l’occasion de la création de la Compagnie bancaire, à 10 millions en 1959127. De même, tandis que le plafond statutaire de la production annuelle de la première est fixé à 60 millions, celui de la seconde est relevé à plusieurs reprises, passant de 50 (plafond d’origine) à 120 millions en 1958, puis à 210 en 1961. En 1960, il est vrai première année d’exercice de la COGEFIMO, la production de cette dernière n’atteint que 20 millions alors que celle de la CFEC s’élève à 177 millions de francs.

154Le succès de la CFEC ne résulte pas uniquement du monopole de fait exercé jusqu’en 1959. Si ses engagements annuels à terme différé augmentent, en francs constants, de 70 % entre 1955 et 1958, leur progression est encore plus notable entre 1959 et 1962 : + 150 %.

155Cet essor s’explique, en premier lieu, par les mesures prises par le gouvernement en vue de réserver l’octroi des primes à la construction avec prêts spéciaux à des opérations présentant un intérêt social certain. Les affaires ainsi éliminées, en particulier les demandes de primes à 6 nouveaux francs, ont alors tendance à ressortir de la compétence de la société de crédit différé. En second lieu, l’instauration d’un contingent spécifique de primes sans prêt à partir de 1959, ainsi que l’élargissement des possibilités de prêts complémentaires, dans le cadre des mesures d’assouplissement de la politique du crédit prises la même année, contribuent à accroître le secteur d’intervention de la CFEC. Celle-ci connaît ainsi une large expansion de ses opérations. Le nombre de contrats souscrits annuellement double entre 1959 et 1962, passant de 6 627 à 13 902. L’encours des engagements à terme différé, pour cette même période, croît en francs constants de 120 % et les bénéfices nets de 50 %.

Tableau 24. Évolution des opérations de la CFEC, de 1958 à 1962 (montant en millions de francs constants 1962)

Tableau 24. Évolution des opérations de la CFEC, de 1958 à 1962 (montant en millions de francs constants 1962)

Source : rapports annuels de la CFEC.

156L’étude des opérations pratiquées montre que les principaux concours de la compagnie sont apportés sous la forme de prêts jumelés, les adhérents souhaitant trouver une solution rapide à leur problème de logement. Les contrats « jumelés », qui impliquent le recours à un crédit d’anticipation consenti, pour la CFEC, par le Sous-Comptoir et l’UCB, représentent ainsi 83 % des contrats souscrits en capital et 88 % en nombre en 1961.

157Il faut noter par ailleurs que ces contrats de prêts, d’une durée moyenne totale de neuf ans, ont de plus en plus pour objet l’habitation, notamment la construction d’immeubles neufs. Ainsi, les prêts destinés à l’habitation, qui constituaient 75 % des investissements réalisés en 1956, en couvrent 84 % en 1959 et la part réservée à la construction, qui ne dépassait pas 43 % en 1956, atteint 70 % en 1959.

  • 128 Les départements les plus dynamiques dans ce domaine sont principalement le Nord, la Haute-Garonne, (...)

158En ce qui concerne la répartition géographique des contrats, celle-ci prouve une pénétration croissante des opérations de la CFEC en province : 63 % des contrats y sont réalisés, contre 37 % en région parisienne128. Cette évolution tient à la fois au fait que les coûts de construction y sont moins élevés et au développement de l’action des représentants locaux de la compagnie, agents des compagnies d’assurances fondatrices et directeurs départementaux du Crédit foncier.

  • 129 Cf. rapports annuels de la CFEC et R. Mathély, Le Crédit différé et la CFEC, op. cit., pp. 22-23.

159Enfin, l’analyse de la clientèle de la CFEC tend à montrer que son développement tient à l’action complémentaire de financement qu’elle exerce par rapport aux prêts spéciaux. En effet, les cadres augmentent dans une proportion croissante, passant de 38 % en 1956 à 52 % en 1960, ainsi que les fonctionnaires et agents des sociétés nationales qui représentent 34 % de la clientèle en 1959, la compagnie pratiquant, parallèlement aux mesures réglementaires, une politique active de rapprochement avec les grands employeurs publics, les mutuelles de la fonction publique et les principales caisses de cadres129.

160L’expansion de la CFEC, et du crédit différé en général, met donc en évidence le bénéfice des mesures d’encouragement adoptées par le gouvernement. La comparaison entre la production des deux compagnies existantes et le volume des prêts spéciaux, en 1960, montre en effet un rapport de 1 à 13 (200 millions de nouveaux francs contre 2,6 milliards), au lieu de 1 à 40 en 1955.

161Néanmoins, l’étude des modalités de ce développement indique également les limites de la politique menée. D’une part, les opérations de crédit différé reposent sur les prêts jumelés, c’est-à-dire sur le crédit d’anticipation, et non sur l’épargne préalable, révélant là le caractère fragmentaire et insuffisant de la politique d’aide à l’épargne. D’autre part, le crédit différé apparaît comme un mode de financement complémentaire du système des primes et prêts spéciaux, et non comme un moyen de substitution tel qu’il pourrait l’être pour les classes moyennes ou aisées. La disparité trop importante en matière de durée de prêt (neuf ans en moyenne) et de taux (12 à 14 %) fait ainsi que la pression s’exerçant sur les prêts spéciaux ne peut se relâcher.

162Le caractère incomplet et hésitant des mesures prises se vérifie également en ce qui concerne les sociétés conventionnées. Si des avantages fiscaux sont concédés pour favoriser l’investissement de l’épargne des particuliers dans l’immobilier, ceux-ci demeurent modestes et cantonnent celle-là dans des secteurs précis, excluant toute modification profonde des flux en faveur de la construction. L’épargne liquide continue d’être drainée par les caisses d’épargne et par le Trésor. Cela confirme les pesanteurs liées à l’alimentation de la Trésorerie dont la réforme, préconisée par J. Rueff, tarde.

163Les conséquences de cet encouragement timide et partiel au développement de moyens de financement privé de la construction ne sont pas négligeables. Le maintien d’une forte demande sur le secteur des prêts spéciaux, joint à la volonté du gouvernement d’éviter les dérapages budgétaires, entraîne non seulement une dégradation de l’efficacité sociale de l’aide, voire son détournement, mais aussi l’abandon des engagements pris en matière de plafonnement des prêts et le report d’une véritable solution financière.

III. L’ABANDON DES ENGAGEMENTS, CONSÉQUENCE D’UNE NORMALISATION PARTIELLE

  • 130 Cf. supra graphique 2.

164La timidité des mesures prises en faveur d’un relais de l’épargne dans le financement de la construction et l’augmentation des objectifs du Plan en matière de logements – 330 000 logements achevés pour le IIIe Plan et 350 000 pour le IVe – conduisent à faire peser la majeure partie de l’effort sur le secteur des primes et prêts. Le nombre de logements financés par les prêts spéciaux augmente ainsi de 20 % entre 1958 et 1959 (alors qu’il diminue de 15 % entre 1956 et 1958), passant de 110 000 à 132 000 pour se stabiliser à ce niveau jusqu’en 1962130. Par voie de conséquence, le plafond annuel de 2 milliards de nouveaux francs fixé pour les autorisations de prêts est dépassé, le montant des autorisations passant de 2,39 milliards en 1959 à 2,60 en 1960, 2,75 en 1961 et 2,85 milliards de nouveaux francs en 1962.

165Cette augmentation, considérée comme un mal nécessaire par le gouvernement, représente également pour celui-ci l’occasion d’infléchir la politique menée dans ce secteur, d’une part en renforçant, conformément aux prescriptions du Plan, la portée sociale de l’aide, d’autre part en aménageant les modalités de financement des effets-construction afin de ménager les engagements pris sur ce point.

166Cependant la volonté d’infléchir les modalités de ce secteur, sans pour autant le réformer véritablement, aboutit à des résultats contraires aux objectifs. Les logements économiques, les plus coûteux pour l’État, ne profitent pas forcément aux emprunteurs les plus dignes d’intérêt ; la généralisation de normes trop basses aboutit à l’édification d’un parc de mauvaise qualité et le financement des effets-construction demeure suspendu aux incertitudes de la conjoncture. C’est ce paradoxe d’une politique que l’on pourrait qualifier « d’entre-deux », à mi-chemin entre la volonté réformatrice et la crainte de bousculer le cadre existant, qu’il convient désormais d’analyser.

A. LA DÉGRADATION DE L’EFFICACITÉ « SOCIALE » DU SECTEUR AIDÉ

167Le souhait de renforcer l’efficacité sociale d’un système d’aide fondé sur des normes techniques constitue un premier exemple de ce paradoxe.

168La généralisation des logements économiques à enveloppe de crédit égale – en francs constants, les autorisations de prêts spéciaux se maintiennent à 2,8 milliards de nouveaux francs de 1959 à 1962 – et en période de nouvelle hausse du coût de la construction aboutit, en effet, à accroître l’apport personnel nécessaire dans des proportions excluant les catégories modestes.

169Dans le même temps, la compression des crédits de primes à 6 nouveaux francs reporte la demande solvable sur le secteur économique.

170Ce détournement des objectifs initiaux, auquel s’ajoute par ailleurs le sacrifice de la qualité des logements, met en évidence les limites de cette politique intermédiaire qui maintient une aide à la pierre tout en préconisant, suivant les conclusions du IVe Plan, une aide personnalisée.

1. La diminution de la quotité du prêt spécial et l’insuffisance de l’épargne-crédit

171La limitation du volume des prêts spéciaux et la priorité donnée au nombre de logements construits conduit à la fois à privilégier les logements les moins coûteux en termes de production et à diminuer le montant unitaire du prêt accordé. Aux effets de cette politique de contingentement de l’aide s’ajoute, par ailleurs, ceux de la hausse du coût de la construction. En effet, si l’indice du coût de la construction reste stable en 1959 et 1960, il reprend son ascension en 1961 et 1962, augmentant de 11 % (12 % en région parisienne) entre le premier trimestre 1961 et le premier trimestre 1963. La conjonction de ces deux facteurs fait que, d’une manière générale, qu’il s’agisse de logements ordinaires ou de logements économiques, la différence entre le coût de la construction et le montant du prêt s’accroît.

  • 131 PV du CA du CFF du 08/11/1961, volume n° 720.

172Cela se vérifie surtout pour les logements ordinaires. Alors qu’en 1961 le prêt moyen par logement, pour un Logécos, est de 22 900 NF, ce dernier n’atteint que 14 500 nouveaux francs pour un logement ordinaire131. La comparaison, en francs constants, par rapport à 1956 est éloquente : le montant unitaire moyen était alors respectivement de 24 000 et de 25 500 NE Compte tenu des prix de vente, le prêt principal, en 1961, ne couvre plus que 67 % en moyenne pour un Logécos et 25 % pour un logement ordinaire.

  • 132 AEF B 25 081, dossier Épargne-crédit, et AML 850 386/8.

173Pour compenser cette diminution de la quotité du prêt qui risquerait de compromettre l’effort de construction nationale, les services concernés des ministères des Finances et de la Construction travaillent à la mise au point d’une nouvelle formule d’aide à l’épargne, dans le but de favoriser la constitution d’un apport personnel toujours plus élevé132.

  • 133 PV du CA du CFF du 11/02/1959, volume n° 715.
  • 134 À l’exception du SMIG (cf. Institut Charles-de-Gaulle, La Faillite ou le miracle, op. cit., p. 38). (...)

174Les résultats obtenus par la formule de l’épargne-construction se révèlent en effet décevants. Le montant des dépôts, après avoir stagné aux environs de 250 millions d’AF, ne dépasse pas 450 millions à la fin de l’année 1958 et les sommes employées en prêts représentent, à cette même date, 215 millions133. Les causes de cet échec peuvent être attribuées, d’une part, au faible taux d’intérêt offert aux épargnants (1 %), d’autre part, à la complexité du système de bonifications, enfin, à une publicité insuffisante résultant de la volonté de ne pas concurrencer les livrets ordinaires. À cet échec quasi programmé, ainsi qu’il a été vu, s’ajoute la nécessité de réviser un mécanisme fondé sur l’indexation, dont les applications sont supprimées en décembre 1958134.

175Les principes qui guident l’instauration, par l’ordonnance n° 59-325 du 4 février 1959, de l’épargne-crédit visent avant tout à faciliter aux épargnants l’obtention d’un prêt complémentaire. En exécution de ce texte, les personnes qui, pendant dix-huit mois au moins, effectuent dans une caisse d’épargne des dépôts sur un compte d’épargne-crédit et font construire avec le bénéfice des primes peuvent obtenir un prêt amortissable dans un délai de cinq ans au maximum, au taux d’intérêt de 2 %, et dont le montant, lié à l’importance des versements d’épargne, peut aller jusqu’à 19 000 NF.

  • 135 Archives W. Baumgartner, 2 BA 51, dossier 5, note de C. Henry à J. Saltes du 14/04/1959.

176Les modalités de garantie du prêt ne sont pas sans susciter, lors de leur mise au point, une controverse entre le Crédit foncier et le ministère de la Construction135. Alors que ce dernier souhaite que la garantie hypothécaire ne soit pas requise afin d’alléger les formalités et le coût du crédit, le Crédit foncier insiste pour que celle-ci soit prise afin de ne pas créer de précédent. La question demeurant en suspens, l’arbitrage du secrétariat d’État aux Finances est sollicité. Ce dernier donne raison au ministère de la Construction, précisant que les organismes prêteurs doivent se contenter de l’hypothèque qui porte sur le prêt principal. En contrepartie, le Trésor garantit ces prêts complémentaires.

177Cette escarmouche met en évidence une des constantes de la politique du Crédit foncier déjà observée lors de la réduction des commissions sur les crédits à moyen terme : l’établissement veut bien consentir des prêts hypothécaires garantis par le Trésor, mais répugne à se contenter de répartir des prêts d’État entre les emprunteurs.

  • 136 Les fonds sont mis à la disposition de l’établissement par le Trésor, qui centralise les dépôts des (...)

178En fait, opérations de courte durée garanties par le Trésor, les prêts d’épargne-crédit sont dévolus au Sous-Comptoir qui est ainsi chargé d’assurer leur réalisation et leur gestion136.

  • 137 Les comptes confèrent une priorité pour l’obtention des primes ou du concours des sociétés d’HLM (u (...)
  • 138 Soulignons à ce propos que dans la mesure où les caisses d’épargne n’interviennent pas dans l’attri (...)
  • 139 Les intérêts des prêts sont exonérés de la taxe proportionnelle et de la surtaxe progressive, et le (...)

179En dépit de quelques avantages concédés137 et d’un renforcement de l’aide à l’épargne – le plafond des dépôts est doublé par rapport à l’épargne-construction (15 000 francs en 1960) ainsi que le taux d’intérêt qui les rémunère (2 %) – les innovations qu’apportent l’épargne-crédit demeurent limitées et ne modifient pas réellement les bases de la formule d’origine. Le champ d’application de la mesure reste cantonné au secteur primé ou social. Les caisses d’épargne et les comptables du Trésor conservent leur monopole en matière de collecte des dépôts et de tenues des comptes d’épargne aux dépens des banques138. Le taux de rémunération des dépôts demeure inférieur à l’intérêt servi pour les dépôts ordinaires dans ces mêmes caisses. Enfin, si quelques avantages fiscaux sont concédés139, aucune prime d’épargne n’est envisagée.

  • 140 À la fin de l’année 1962, le nombre de livrets en cours s’élève à 41 000 pour un montant total de 1 (...)

180Bien que supérieur à celui de l’épargne-construction, le développement de l’épargne-crédit demeure donc dans d’étroites limites, la formule ne permettant pas vraiment de compenser la réelle diminution de la quotité du prêt spécial140.

181Ainsi, la trop grande disparité des conditions faites, d’une part, aux logements économiques et, d’autre part, aux logements ordinaires contribue, dans la mesure où l’accès aux Logécos n’est pas subordonné à l’examen des ressources et de la situation personnelle de l’emprunteur, à transférer la demande sur le secteur le plus rentable pour ce dernier et donc le plus coûteux pour l’État. Cette dérive, à laquelle s’ajoute le constat que les logements les plus subventionnés sont également ceux qui sont de moins bonne qualité, conduit le ministère de la Construction, ainsi que celui des Finances, à revoir cette politique du « tout Logécos ».

2. Les retombées de la politique du « tout Logécos » : détournement de l’aide publique et rééquilibrage tardif au profit des logements ordinaires

  • 141 80 AJ/222, rapport de la Commission de l’habitation du IVe Plan, 3e partie, « Objectifs de construc (...)
  • 142 80 AJ/222, projet de rapport du groupe « Financement » de la Commission de l’habitation, juillet 19 (...)

182La prise de conscience du ministère initiateur de cette politique s’effectue avec la publication des travaux pour le IVe Plan au printemps 1961. Les conclusions de la Commission de l’habitation pointent les effets pervers de la généralisation des Logécos et l’ambiguïté de l’étiquette « sociale » qui leur est attachée141. Le groupe « Financement » s’attache en premier lieu à comparer le coût pour l’emprunteur, et donc par déduction pour le Trésor, d’un emprunt de 100 NF suivant les deux procédures de financement subventionnées, le système HLM et le système aidé142.

Tableau 25. Coût pour l’emprunteur d’un emprunt de 100 NF (circuit de financement HLM et primes et prêts spéciaux)

Tableau 25. Coût pour l’emprunteur d’un emprunt de 100 NF (circuit de financement HLM et primes et prêts spéciaux)

Source : CGP, IVe Plan.

183La signification de ce tableau fait ressortir les distorsions en matière de subventions.

  • 143 Il s’agit des quotités de prêt constatées en pratique et non en théorie.

184Le destinataire d’un logement financé dans le cadre du système HLM bénéficie d’une subvention de l’ordre de 60 à 68 % environ du montant du prêt ayant servi à la construction de son logement, selon que le taux d’intérêt de référence pour le « loyer de l’argent » sur le marché est compris entre 7 et 5,5 %. Dans les mêmes conditions, la part de subventions incluse dans le prêt dont bénéficie l’occupant d’un Logécos primé à 10 NF est comprise entre 33 et 37 %, tandis que celui d’un logement primé à 6 nouveaux francs bénéficie d’une subvention de l’ordre de 18 à 22 %. Déjà importantes, ces distorsions sont accentuées par le fait que le pourcentage du prix des divers logements retenu pour la détermination du montant du prêt varie d’un système à l’autre : 85 % pour les HLM, 60 % pour les Logécos et 25 % pour les logements primés à 6 NF143.

185Ces dernières seraient justifiées si les critères d’accès à ces logements étaient fondés sur les ressources du bénéficiaire.

  • 144 80 AJ/222, projet de rapport cité, pp. 33-35.

186Or, précisément, la commission souligne l’incertitude de ces critères d’accès ou plutôt la confusion dans les discours entre les termes « économique » et « social »144.

187Elle rappelle que l’attribution des logements construits dans le cadre de la réglementation des primes et prêts spéciaux est, en pratique, exclusive des considérations touchant aux revenus ou à la situation sociale des bénéficiaires. Les logements ainsi financés sont définis uniquement par des critères techniques (normes et spécialement la superficie) et ne tiennent pas compte des critères personnels ou financiers. Le prêt est « forfaité » et les primes ou bonifications, attachées au logement et non à la personne, ne sont pas remises en cause, même en cas de changement de situation du bénéficiaire. Aussi, compte tenu de la compression des crédits de primes à 6 NF et de la dégradation de la quotité de prêt offerte, est-il logique de voir les demandes non satisfaites se reporter sur les primes à 10 NF.

  • 145 . AEF B 51 114, note du ministère de la Construction (cabinet), « Étude pour une réforme du finance (...)

188Cette évolution, soulignée par le ministère de la Construction dès mai 1961, remet dès lors en cause la politique instaurée par ce dernier145. En effet, le transfert sur les Logécos de personnes disposant de revenus relativement élevés, mais de capitaux insuffisants pour couvrir la différence entre le prix de revient et le montant du prêt, aboutit à un détournement de l’aide de l’État et à un gaspillage de la prime à 10 NF.

  • 146 Cf. J.-P. Flamand, Loger le peuple, op. cit., p. 297.

189À cet effet pervers, dû à l’absence de réforme concernant la personnalisation du prêt, s’ajoute également la dégradation générale, sur le plan de la qualité, du parc édifié au moyen de ces prêts. Les progrès de la productivité dans le bâtiment – la moyenne du nombre d’heures pour la construction d’un logement diminue de 3 600 heures en 1955 à 1 200 en 1960146 – ne parviennent pas à compenser l’absence de relèvement des prix plafonds fixés par type de logement. L’essor de la construction passe donc par la généralisation du « déshabillage » des programmes afin de rentrer dans les normes de prix. Cela se vérifie particulièrement pour les Logécos, dont les normes de superficie et de confort sont inférieures à celles fixées pour les HLM (hors programmes spéciaux de relogement).

  • 147 80 AJ/222, projet de rapport cité du groupe « Financement » de la Commission de l’habitation, pp. 4 (...)

190Cette proportion très importante de logements économiques au sein des logements neufs est dénoncée à un double titre par la Commission de l’habitation147. Il apparaît paradoxal à cette dernière, d’une part que sur le plan économique des moyens financiers collectifs aboutissent à édifier des logements ayant les qualités et les normes les plus modestes, d’autre part que sur le plan social cette augmentation des logements les moins confortables coïncide avec le développement du niveau de vie général de la population, la méconnaissance des besoins conduisant, une fois encore, à une mauvaise utilisation de l’aide. Le Plan recommande ainsi vivement un infléchissement de cette politique et une reprise sensible des encouragements apportés à la construction de logements primés à 6 NF.

  • 148 AEF B 51 114, note citée du ministère de la Construction (cabinet), du 16/05/1961.
  • 149 Idem, note de M. Pérouse pour le ministre des Finances du 25/05/1961 ; Archives W. Baumgartner, 3 B (...)

191Après avoir été à l’origine de la politique du « tout Logécos », le ministère de la Construction revient sur cette orientation et adopte ces recommandations. Il préconise, dans le but de freiner la multiplication de ce qu’il qualifie désormais de « taudis neufs », l’abandon des mesures de circonstance prises en 1957 et suggère aux Finances une modification des conditions faites aux logements ordinaires148. Cette modification vise, dans le souci d’améliorer les normes de construction, à unifier les conditions faites aux deux catégories de logements primés à la fois en termes de forfaitisation et d’égalisation de la quotité de prêt. En contrepartie, afin de ménager le Trésor, le taux d’intérêt des opérations primées à 6 NF passerait de 3,75 % à 5 %. Si le ministère des Finances en accepte immédiatement le principe, les textes qui concrétisent l’adoption de la mesure ne paraissent qu’un an plus tard, le 28 juin 1962149. Ceux-ci stipulent, outre la forfaitisation des prêts spéciaux pour les logements ordinaires, l’égalisation de leur montant avec les prêts Logécos, ce qui revient à une augmentation de 50 % environ de la quotité possible.

  • 150 80 AJ/222, compte rendu du groupe « Financement » du 29/11/1960.

192Bien que les prix plafonds ne soient pas réévalués, ces dispositions, dont la mise en vigueur est fixée au 1er juillet, marquent un rééquilibrage en faveur des logements primés à 6 NF et tendent à préparer, selon les objectifs du IVe Plan, « le passage d’une économie de pénurie à une économie de désirs150 ».

193Néanmoins, si la hausse corrélative du taux d’intérêt des prêts permet de ne pas accroître la charge des subventions du Trésor, le problème de l’augmentation des effets à moyen terme attendue par la révision des conditions n’est pas réglé. En effet, si en 1959 l’élévation du montant des autorisations annuelles de prêts spéciaux s’est effectuée en majeure partie grâce à un appel à l’épargne, ces prémices de normalisation s’évanouissent pour les années suivantes alors même que le plafond des autorisations continue de s’accroître. Aussi la reprise du secteur primé à 6 NF déclenche-t-elle une nouvelle passe d’armes entre le Trésor et la Banque de France, celle-ci ne manquant pas de rappeler, à cette occasion, les engagements pris en 1958 et son opposition à toute augmentation du portefeuille d’effets-construction.

B. L’AUGMENTATION DES EFFETS-CONSTRUCTION : AMÉNAGEMENT PARTIEL DU FINANCEMENT ET REPORT D’UNE SOLUTION DE FOND

194La majoration du montant des prêts pour les logements ordinaires jointe à la publication du nombre de logements prévus par le Plan contribuent à relancer le problème du financement des prêts spéciaux.

  • 151 . PV du CA du CFF du 24/01 /962, volume n° 721.

195En effet, les prévisions effectuées par le Crédit foncier et le Trésor montrent que la révision des barèmes des prêts pour les logements primés à 6 NF implique une augmentation de l’ordre de 150 à 200 millions du montant des autorisations annuelles151.

196D’autre part, le IVe Plan prévoit un accroissement assez rapide du nombre de logements à construire, qui doit passer de 315 000-320 000 à 330 000-340 000 dès 1962, pour atteindre 350 000 en 1963, 1964 et 1965. Dans la mesure où une importante partie de ces logements, de l’ordre de 40 %, doit être financée par le système des primes et prêts, le volume des effets représentatifs de crédit à moyen terme-construction est donc amené à augmenter sensiblement.

  • 152 . AEF B 51 114, note pour le ministre de M. Pérouse à propos des prêts spéciaux, du 25/05/1961.

197Le Trésor estime ainsi que, pour atteindre ces objectifs, le montant des autorisations annuelles de prêts spéciaux doit approcher 3 milliards de nouveaux francs par an, ce qui signifie, compte tenu du régime alors en vigueur, un volume d’encours à moyen terme d’environ 12 milliards de nouveaux francs152.

  • 153 . Idem.

198L’institut d’émission se refuse catégoriquement à admettre un tel accroissement du papier susceptible d’être présenté à son réescompte. Le Trésor lui-même, sous la plume de son directeur, M. Pérouse, fait part de ses appréhensions au ministre des Finances, n’hésitant pas à dénoncer, dans le même temps, ceux qu’il considère comme les responsables de cette dérive : « d’une manière silencieuse, il semble qu’il y ait un accord tacite entre le ministère de la Construction et le Comité des prêts fonctionnant auprès du Crédit foncier, pour que le rythme des autorisations de prêts, elles-mêmes fonction de celui de l’octroi des primes, dépasse d’une manière encore peu sensible, mais indiscutable, le taux annuel de 2,6 milliards de nouveaux francs (voire 2,8 milliards)153 ».

199Le plafond des autorisations annuelles de prêts spéciaux ne cesse en effet d’augmenter depuis 1958. Certes, l’amélioration de la situation de la Trésorerie permet à la Caisse des dépôts de porter le surplus d’effets créés. L’analyse des ressources affectées au financement de ces derniers montre la part grandissante prise par les ressources d’épargne. Alors qu’en 1958, seulement 16 % des effets étaient financés par l’épargne, ce pourcentage atteint 33,5 % en 1960. Cette amélioration est due en majeure partie à la Caisse des dépôts, qui voit son portefeuille d’effets représentatifs de prêts spéciaux multiplié par six entre 1958 et 1960, passant de 340 millions de nouveaux francs à 1 980 millions.

  • 154 . PV du CG de la BDF du 11/01/1962. Notons que le fait que le volume d’effets-construction portés p (...)

200Pour autant, le problème du financement des encours de moyen terme, étroitement dépendant de la conjoncture, n’en demeure pas moins posé ainsi que le souligne la Banque de France : « La Caisse des dépôts porte maintenant une partie non négligeable des effets à moyen terme-construction, ce qui réduit d’autant le recours au réescompte de l’institut d’émission. Mais il est bien certain que la menace subsiste et qu’en cas de rétrécissement des disponibilités du marché, le papier en question pourrait prendre de nouveau le chemin de la Banque154 ».

Graphique 12. Origine du financement des effets à moyen terme-construction (prêts spéciaux), 1953-1967

Graphique 12. Origine du financement des effets à moyen terme-construction (prêts spéciaux), 1953-1967

Source : Rapports du CNC

  • 155 Idem.

201Ce problème renvoie, de nouveau, à l’interprétation des engagements pris par le gouvernement en janvier 1958. La Banque de France rappelle, pour sa part, qu’elle n’est jamais revenue sur la limite de réescompte fixée pour les effets-construction, qui est de 7,4 milliards de nouveaux francs, majorée d’environ 1 milliard d’effets susceptibles d’être présentés, et diminuée de la contre-valeur des tirages faits sur le FMI (affectés à la CACOM), soit 8,4 milliards de nouveaux francs maximum155. Quant au Trésor, il semble davantage enclin qu’en 1958-1959 à reconsidérer le problème, posé, il est vrai, cette fois en amont (avant que les effets ne soient émis), et non en aval.

202De longues et laborieuses négociations ont alors lieu entre les deux protagonistes en vue de concilier les exigences du Plan en matière d’aide à la construction et les impératifs de l’institut d’émission au sujet des plafonds d’escompte.

  • 156 Archives W. Baumgartner, 3 BA 58, dossier 4, notes de C. Henry sur la réforme du financement des pr (...)

203Durant ces dernières, qui se déroulent tout au long du second semestre de 1961, le conseiller technique du ministre des Finances, Claude Henry, spécialiste des questions de construction, semble jouer un rôle majeur156. Celui-ci incline à penser, comme le Trésor, que pour contenir l’augmentation du volume des effets à moyen terme-construction en circulation, malgré l’accroissement des crédits, il faut envisager de réduire la durée des crédits à moyen terme. D’autre part, afin de ne pas accroître la charge d’emprunt des intéressés, il prévoit d’allonger corrélativement d’autant la durée des prêts de consolidation destinés à relayer les opérations à moyen terme.

204Cette réforme, qui revient de facto à transférer progressivement une partie des charges afférentes au financement des prêts spéciaux du secteur monétaire au secteur budgétaire, puisque la durée des prêts de consolidation augmente tandis que la durée des crédits à moyen terme se trouve abrégée, apparaît possible compte tenu de l’évolution des ressources affectées à la consolidation des prêts.

205En effet, la part des dotations budgétaires affectée à la consolidation des prêts via la CACOM passe de 83,7 % en 1959 à 59,7 % en 1961.

206Cela est dû, d’une part, à l’augmentation des émissions du Crédit foncier sur le marché financier (+ 50 % entre 1959 et 1961), d’autre part, aux restitutions croissantes que le Crédit foncier verse immédiatement à la Caisse, restitutions constituées du montant des remboursements anticipés et des amortissements normaux des emprunteurs. Progressivement dégagé du financement de la consolidation des prêts, le Trésor accepte donc ce qu’il a refusé à la Banque trois ans plus tôt, à savoir la prise en charge du surplus d’effets-construction créés.

Graphique 13. Montant et financement des consolidations des prêts spéciaux, 1956-1967

Graphique 13. Montant et financement des consolidations des prêts spéciaux, 1956-1967

Source : Rapports du FDES

  • 157 ACFF, dossier « Prêts spéciaux – Réduction de la période de moyen terme (janvier 1962) », notes du (...)

207Mise au point en décembre 1961, la réforme relative à la réduction de la durée des effets-construction à moyen terme est signée par le ministre des Finances, W. Baumgartner, peu avant son départ, le 18 janvier 1962157.

  • 158 Notons également que les emprunteurs qui construisent des logements individuels et à l’égard desque (...)

208Cette réduction n’est pas uniforme mais distingue, dans le but d’éviter les effets cumulatifs de l’ancien système et du nouveau système du point de vue des consolidations, deux secteurs, celui des logements individuels et celui des immeubles collectifs. Ainsi pour les logements individuels, dont l’édification est assez rapide, la durée du prêt ou du crédit à moyen terme est ramenée de cinq ans à deux ans et demi. Pour les immeubles collectifs, dont le temps de construction est plus long, la durée du prêt ou du crédit est abrégée de six mois seulement, et ramenée par conséquent de cinq ans à quatre ans et demi. En contrepartie, afin de ne pas aggraver sensiblement la charge des emprunteurs au début de l’opération, la période de consolidation est prolongée dans la mesure même où celle de moyen terme est réduite, de sorte que la durée totale du prêt spécial peut toujours atteindre vingt ans en matière d’accession à la propriété et vingt-cinq ou trente ans dans le domaine locatif158.

  • 159 Archives W. Baumgartner, 3 BA 58, dossier 4, Notes de C. Henry sur la réforme du financement des pr (...)

209Les résultats attendus sont, après un maximum évalué à 11 milliards de nouveaux francs, une réduction progressive de l’encours des effets-construction autour de 9,5 milliards de nouveaux francs vers 1967159. Quant à la charge budgétaire annuelle (avances de consolidation), il est prévu qu’elle se stabilise autour de 1,15 milliard de nouveaux francs, soit un niveau sensiblement inférieur aux maximums des années 1959-1961 (respectivement 1,6 et 1,22 milliard).

  • 160 Idem.

210Parallèlement à cette réforme, des mesures complémentaires sont également prises, toujours dans le but de limiter l’émission d’effets-construction160.

  • 161 Il est décidé de proposer une option aux constructeurs bénéficiaires de primes sans prêt, à savoir (...)

211Elles consistent, d’une part en l’affectation systématique d’une tranche annuelle minimale de 150 millions de nouveaux francs d’emprunts du Crédit foncier à l’octroi direct de prêts à long terme161.

  • 162 Cette mesure, approuvée en janvier 1962, ne se concrétise qu’avec le décret pris le 28/06/1962. Rem (...)

212D’autre part, elles tendent à faciliter le recours aux diverses formes de crédits privés dont la durée est relativement courte (crédit différé, prêts contractés auprès de notaires, etc.)162.

213Cependant, si la réforme ayant trait à la réduction de la durée des crédits spéciaux à moyen terme et les mesures qui l’accompagnent tendent à régler le problème de l’accroissement futur du volume d’effets-construction et à obtenir une rotation plus rapide des capitaux, elles laissent entier le problème du financement des effets supplémentaires déjà créés, soit 48 milliards au 31/12/1961.

  • 163 PV du CG de la BDF du 18/01/1962.

214Ce point crucial n’échappe pas aux deux principaux intéressés, la Banque de France et le Trésor, auxquels se joint la Caisse des dépôts dont le directeur, F. Bloch-Lainé, se plaît à jouer le trouble-fête lors du débat, particulièrement serré, qui s’ensuit au conseil de la Banque, le jour même de l’adoption de la réforme163.

215En effet, la question qui se pose est celle de savoir si, compte tenu de ce qui a été rappelé en matière de plafond d’escompte des effets-construction, ceux qui sont alors portés par la Caisse des dépôts sont mobilisables ou non à la Banque. L’équivoque qui pèse sur le caractère mobilisable ou non de ces effets renvoie, en effet, à l’alimentation même du Trésor. Autrement dit, ces effets doivent-ils figurer parmi les disponibilités de ce dernier ou doivent-ils être virés en emplois à long terme de la Caisse des dépôts ?

  • 164 Idem.

216La réponse de la Banque relève du proverbe normand. Celle-ci accepterait de mobiliser les effets détenus par la Caisse des dépôts au-delà du plafond de 8,40 milliards de nouveaux francs, si ceux-ci correspondent aux besoins de la Caisse (en cas de baisse des dépôts des caisses d’épargne, par exemple) et non aux besoins du Trésor, la Banque invoquant, comme gage de bonne conduite, la « responsabilité morale » de ce dernier : « Il serait inconcevable qu’après s’être engagé à faire tous les efforts nécessaires pour que le financement de la construction soit assuré autrement que par le réescompte de la Banque de France, le Trésor demande à celle-ci d’accepter ces effets uniquement pour se procurer lui-même des ressources164 ».

217Compte tenu de l’imbrication du « circuit », cette position du « ni oui, ni non » constitue un artifice qui n’échappe pas à l’ironie mordante du directeur de la Caisse. Pour ce dernier, l’ambiguïté de la réponse illustre d’une façon toute particulière les relations générales entre le Trésor et l’institut d’émission, celui-ci n’osant pas aller jusqu’au bout de sa logique.

  • 165 Idem.

218Cette attaque ouverte n’est pas sans agacer le gouverneur, qui souligne qu’il « plane, en effet, autour de ces opérations de financement de la construction, une espèce de nuage qu’il est sans doute de l’intérêt de certains départements ministériels de rendre aussi dense que possible165 ». Cette opacité ne fait d’ailleurs, pour J. Brunet, que s’ajouter aux insuffisances du système de limitation mis en place, dans la mesure où, « M. Pérouse, qui en est pourtant le coauteur – ou plus exactement le successeur du coauteur comme il le fait remarquer – ne sait pas très bien ce que doit en déduire pour lui-même le directeur du Trésor ».

  • 166 Sur l’adoption progressive par le Trésor du principe de « neutralité » monétaire, cf. François Eck, (...)
  • 167 AEF B 51 016, dossier « Mise en pension d’effets-construction chez les banques ». Institué le 06/10 (...)
  • 168 Dès fin mars 1962, ce sont plus de 500 millions de nouveaux francs d’effets qui sont ainsi nourris (...)

219L’issue de ce débat apporte peu de mesures concrètes. Les protagonistes laissent perdurer l’ambiguïté qui pèse sur le caractère mobilisable des effets supplémentaires portés par la Caisse. De même, si au cours des discussions le directeur du Trésor semble enclin à penser que ces effets-construction ne devraient plus « être, dans l’avenir, assimilés à des ressources potentielles ou des disponibilités de la Trésorerie », ce qui constitue un exemple sectoriel de l’avancée de la direction dans la voie de la « neutralité » monétaire, cela demeure au stade des déclarations d’intention166. Seule l’initiative de la Banque de France, en mars 1962, de permettre aux banques de comprendre des effets représentatifs de crédits spéciaux à la construction dans les effets qu’elles sont tenues de conserver en portefeuille en application du coefficient de trésorerie marque un progrès réel dans le respect du plafond de réescompte167. Cette mesure s’avère en effet recevoir un accueil relativement favorable, le rendement de ces mises en pension étant légèrement supérieur à celui des bons du Trésor à deux ans (3,60 % contre 3,48 %)168.

***

220Ainsi, les mesures adoptées par le ministère des Finances en janvier 1962 concernant le financement des crédits spéciaux à moyen terme constituent davantage des aménagements partiels qu’une véritable réforme de fond tendant à établir les conditions propres à respecter les engagements pris en janvier 1958. Si le report d’une partie des charges afférentes au financement de ces crédits du secteur monétaire au secteur budgétaire traduit un progrès dans la normalisation du financement des prêts spéciaux, celle-ci demeure incomplète, tout comme celle de l’alimentation de la trésorerie dont elle constitue, compte tenu du « circuit », un volet particulier. Malgré les avertissements répétés de J. Rueff pour que l’État se retire du marché des capitaux de sorte que les ressources d’épargne soient affectées au financement des investissements productifs, la politique du crédit n’évolue que par petites touches. Cet inachèvement subordonne ainsi étroitement la poursuite de la reprise de la construction aidée à celle de « l’expansion dans la stabilité ».

  • 169 Cf. Alain Prate, « La rechute de 1963 et le plan de stabilisation », in La Faillite ou le miracle, (...)

221Or, dès 1962, des tensions inflationnistes se font jour notamment sous l’effet du rapatriement de 800 000 Français d’Afrique du Nord et des échéances électorales propices aux revendications sociales. Le déficit des finances publiques passe de 4,8 milliards de francs en 1961 à 7 milliards en 1962169. La Caisse des dépôts, sollicitée par le Trésor, présente au réescompte de la Banque de France plus de 1,3 milliard d’effets-construction. La reprise du financement monétaire des prêts spéciaux est d’autant plus préjudiciable que l’arrivée des rapatriés implique un effort de construction supplémentaire. Dès lors, l’idée d’une révision en profondeur des mécanismes financiers des prêts spéciaux s’impose, tant dans le but de limiter de façon définitive leur financement monétaire, que dans celui d’en réserver le bénéfice aux catégories sociales les plus dignes d’intérêt.

Notes

1 Le Général justifie ce choix par le caractère alarmant de la situation : « Sur tous les postes à la fois nous sommes au bord du désastre. Le budget de 1958 va présenter un découvert d’au moins 1 200 milliards de francs. Notre dette extérieure dépasse trois milliards de dollars, dont, pour la moitié, le remboursement est exigible avant un an. [...] Comme réserves, nous n’avons plus, le 1er juin, que l’équivalent de 630 millions de dollars en or et en devises, soit la valeur de cinq semaines d’importations, et toutes les ressources extérieures de crédit, auxquelles le régime précédent avait puisé sans relâche, sont maintenant complètement taries », in Charles de Gaulle, Mémoires d’espoir ; Le Renouveau, 1958-1962, Plon, Paris, 1970, pp. 145-146.

2 Cf. Jacques Rueff, Combats pour l’ordre financier, Plon, Paris, 1972, p. 174.

3 Sur le rôle de De Gaulle et de ses conseillers, au premier rang desquels Roger Goetze (qui occupe concomitamment le poste de sous-gouverneur au CFF), dans la mise en œuvre du plan, appelé également plan de Gaulle-Rueff compte tenu de l’énergie déployée par le général pour obtenir son application, cf. Institut Charles-de-Gaulle, 1958. La Faillite ou le miracle. Le plan de Gaulle-Rueff (actes du colloque tenu le 26 janvier 1985 sur « Le redressement financier de 1958 »), Economica, Paris, 1986, pp. 35-72.

4 Il passe de 3 % en 1958 à 2,5 % en 1959 et 1,5 % en 1960 et 1961 ; cf. H. Bonin, Histoire économique de la IVe République, op. cit., et Jean-Pierre Vespérini, L’Économie de la France sous la Ve République, Economica, Paris, 1993, pp. 4-15.

5 L’objet de ce dernier est d’atténuer les obstacles recensés à l’expansion de la production.

6 Les 25 % restants constituant le déficit des finances publiques ; cf. l’intervention d’Alain Prate in La Faillite ou le miracle, op. cit., pp. 104-106.

7 Jacques Rueff, Discours sur le crédit, in Combats pour l’ordre financier, op. cit., p. 453.

8 Cet état de fait s’explique pour certains par l’inimitié connue entre J. Rueff et W. Baumgartner, tous deux inspecteurs des finances et « ennemis de trente ans », pour d’autres par l’urgence, en ce qui concerne le comité Rueff, dans laquelle doit être rendu le rapport afin d’élaborer le budget de 1959, enfin, pour d’autres encore, par l’hostilité sourde de la plupart des hauts fonctionnaires alors responsables de l’économie et des finances, adeptes des idées keynésiennes contre lesquelles J. Rueff, libéral, a rompu des lances dès les années trente, cf. Olivier Feiertag, thèse citée, pp. 138-141, Entretiens avec Roger Goetze, haut fonctionnaire des Finances, op. cit., pp. 344-345, et Institut Charles-de-Gaulle, La Faillite ou le miracle, op. cit.

9 Ces deux rapports sont reproduits in extenso in Combats pour l’ordre financier, pp. 173-248 et pp. 317-448. Le rapport Rueff remis le 08/12/1958 est également disponible au CHEFF, dans les archives privées de Roger Goetze, et le rapport Armand-Rueff du 21/07/1960 dans les archives de W. Baumgartner in 3 BA 7, dossier 4, sous-dossier b.

10 In Combats pour l’ordre financier, pp. 153-163 et pp. 453-471.

11 Notons que les thèses de Rueff sur le sujet figurent également dans l’annexe VI du rapport du 8 décembre 1958.

12 Éléments pour un programme de rénovation économique et financière, du 10/06/1958, pp. 155-156.

13 Cf. rapport sur la situation financière, 08/12/1958, p. 7.

14 Éléments pour un programme de rénovation économique et financière, du 10/06/1958, pp. 155-160.

15 Ibid.

16 Ibid.

17 Le caractère volontaire de cette politique est à nuancer. Si W. Baumgartner n’a jamais caché son choix en faveur du réescompte libéral des effets de crédit à moyen terme, il faut également compter avec les relations Trésor-Banque de France, dans lesquelles cette dernière ne dispose que d’une marge de manœuvre réduite. Le Trésor s’avère, en effet, soucieux de financer au moindre coût et dans les meilleures conditions son découvert, soit par des avances, soit, de manière plus discrète, par l’utilisation du « circuit » dont le Crédit foncier fait partie. Aussi rejoignons-nous le point de vue exprimé par A. Prate qui voit, au-delà des considérations de personnes, l’origine de cette politique dans la faiblesse des institutions monétaires françaises, et celui de L. Quennouëlle-Corre sur les réticences du Trésor à modifier son circuit d’alimentation dont les prêts spéciaux constituent une illustration, ainsi qu’il est développé infra, cf. La Faillite ou le miracle, op. cit., pp. 104-105, et Entre modernisation et recherche de l’équilibre : la direction du Trésor, 1947-1967, pp. 449 et suivantes.

18 Discours sur le crédit, du 05/12/1961, pp. 461 et 469.

19 Éléments pour un programme de rénovation économique et financière, p. 161.

20 Rapport sur la situation financière, 08/12/1958, p. 17.

21 Idem, pp. 25-26. Rappelons qu’en ce qui concerne les prêts spéciaux, seuls figurent alors au Budget les crédits de paiement des primes.

22 Cf. supra, chapitre V.

23 Les papiers retrouvés à ce sujet attestent de discussions fréquentes entre la Banque de France et le Trésor, parfois sous l’égide de Roger Goetze, de novembre 1958 à mars 1959, in Archives W. Baumgartner, 2BA 47, dossier 7 et 2 BA 51, dossier 5. Rappelons que, si le rapport final du comité Rueff est remis le 8 décembre, il est accepté par C. de Gaulle dès le 18 novembre. D’autre part, Jean Saltes, sous-gouverneur à la Banque de France, fait partie du comité et P.P. Schweitzer, directeur du Trésor, y est associé. Cela explique sans doute la rapidité avec laquelle se mettent en œuvre, entre les deux organismes, les discussions sur une réforme éventuelle du financement des prêts spéciaux, d’après les modalités retenues par J. Rueff.

24 Notons qu’à l’origine le FMI souhaitait également un apurement immédiat. Mais, intégrant, notamment à la demande de J. Monnet, les doléances françaises, la recommandation finale est assouplie : celui-ci doit s’effectuer dans un délai « raisonnable » ; cf. supra chapitre V

25 Archives W. Baumgartner, 2 BA 51, dossier 5, note de R. Goetze du 20/02/1959 sur le financement des prêts spéciaux.

26 L’extrait du mémorandum ayant trait à cette question stipule : « La loi de finances a créé la CACOM. Cette caisse, au moyen de dotations qui lui seront fournies par le Budget, assurera les obligations de consolidations incombant au Trésor. Grâce aux autres ressources qui lui seront affectées, la caisse sera en mesure de nourrir un volume régulièrement croissant d’effets à moyen terme qui, dans un délai raisonnable, n’auront plus à être mobilisés par la Banque de France, du bilan de laquelle ils disparaîtront », in Archives W. Baumgartner, 2 BA 51, dossier 5, note de Claude Henry du 06/03/1959, sur la gestion par la CACOM des prêts spéciaux.

27 Cet argument est constant de la part de l’établissement foncier ; cf. l’intervention d’A. Boissard lors de la révision des commissions supra, chapitre V.

28 Archives W. Baumgartner, 2 BA 51, dossier 5, note du 23/01/1959 sur la liquidation du financement par la Banque des prêts spéciaux.

29 Charles de Gaulle, Mémoires d’espoir ; le renouveau, op. cit., p. 161.

30 Jean-Pierre Vespérini, L’Économie de la France..., op. cit., p. 10.

31 Archives W. Baumgartner, 2 BA 51, dossier 5, note citée du 20/02/1959.

32 Idem, note citée du 27/02/1959 et note du Premier ministre au gouverneur de la Banque, du 14/04/1959.

33 Cf. Éric Lengereau, L’État et l’architecture, 1958-1981. Une politique publique ? Picard/ Comité d’histoire du ministère de la Culture, Paris, 2001.

34 Michel Debré, Gouverner, 1958-1962, A. Michel, Paris, 1988, pp. 89-132.

35 Idem, p. 92. Notons que l’intérêt que le Premier ministre porte à la construction est cependant nettement moindre que pour l’enseignement ou la promotion sociale. Ainsi, le fonds d’archives privées déposé à la FNSP (Fonds Matignon, 2 DE 1958-1962) ne contient que très peu de choses ayant trait à cette question.

36 La hausse des prix de la construction, de + 13 % enl956 et + 10 % en 1957, n’est plus que de 6 % en 1958, dont + 2 % pour le second semestre.

37 M. Debré, Gouverner, 1958-1962, op. cit., p. 91.

38 AEF Z 12 067, note de la Mission permanente d’information au titre des prêts spéciaux, du 04/06/1959, passage souligné dans la note (ici en italique).

39 Cf. chapitre IV supra et AEF Z 12 067, note citée sur la procédure actuelle d’instruction des prêts spéciaux du 03/06/1959.

40 AEF Z 12 067, note citée de la Mission permanente d’information au titre des prêts spéciaux, du 04/06/1959.

41 Cette apologie des bienfaits de la centralisation abonde dans le sens des remarques de Laure Quennouëlle concernant la culture jacobine de la direction du Trésor ; cf. thèse citée, pp. 382-383.

42 AEF Z 12 067, note citée de la Mission permanente d’information au titre des prêts spéciaux, du 04/06/1959.

43 Idem.

44 AEF B 51 035, Mission de contrôle des prêts spéciaux : rôle et organisation, 1962-1968 et Z 12 064, note du 03/03/1962 sur la réorganisation des services chargés de l’autorisation et du contrôle des prêts spéciaux (instruction interministérielle du 14/03/1962 et circulaire du 11/04/1962).

45 Cf. É. Lengereau, L’État et l’architecture, 1958-1981. Une politique publique ? op. cit.

46 Cf. sur ce point Geneviève Chauveau, « Logement et habitat populaires de la fin de la Deuxième Guerre mondiale aux années soixante », in Annie Fourcaut (dir.), Un siècle de banlieue parisienne (1859-1964), L’Harmattan, Paris, 1988, pp. 130-154. L’auteur souligne que « ce terme couvre des opérations très diverses puisque sur les 1 804 ensembles répertoriés en 1965 dans l’agglomération parisienne, qui regroupe 43 % des opérations nationales, les 2/3 comptent moins de 200 logements, une centaine de 1 000 à 2 000 logements et huit dépassent 3 500 logements », dont Sarcelles ; in art. cité, p. 139 ; ce problème de définition est également abordé par Louisa Plouchart, Comprendre les grands ensembles. Une exploration des représentations et des perceptions, L’Harmattan, Paris, 1999, pp. 69-71.

47 Au 31/12/1961, il existe 104 ZUP en France, couvrant près de 14 200 hectares, dont 13 en région parisienne (4 400 hectares) ; in 80 AJ 221, projet de rapport de la Commission de l’habitation du IVe Plan, juillet 1962.

48 Cf. Edmond Preteceille, La Production des grands ensembles, Lahaye-Mouton, Paris, 1973 ; Rémi Butler et Patrice Noisette, Le Logement social en France. De la cité ouvrière au grand ensemble, Maspéro, Paris, 1982 ; et É. Lengereau, L’État et l’architecture, 1958-1981. Une politique publique ? op. cit.

49 Les autorisations de programme, ou crédits d’engagements, de HLM locatives doublent entre 1958 et 1961, passant de 1 080 millions de nouveaux francs à 2 210 millions ; in AEF B51 114.

50 Cf. chapitre V, supra.

51 Cf. graphique 7 supra.

52 PV du CA du CFF du 20/01/1960, volume n° 717.

53 Idem.

54 Ils consistent en une augmentation supplémentaire du montant du prêt (+ 7 à 8 % par rapport aux Logécos-accession) et en un allongement de la durée du prêt de vingt-cinq à trente ans, soit cinq ans pour la période de moyen terme et vingt-cinq ans pour le long terme, afin d’alléger l’annuité de remboursement. En contrepartie, les constructeurs doivent s’engager, dans le contrat de prêt, à maintenir la destination locative des logements jusqu’à complet remboursement du prêt et à consentir, pour chaque logement, un loyer n’excédant pas 10 % du prêt forfaitaire possible afin de respecter la vocation sociale de ces constructions. Cette clause est maintenue même si le constructeur ne demande pas la totalité du prêt autorisé. Néanmoins, pour tenir compte des variations éventuelles des frais de gestion et d’entretien des immeubles, le plafond de loyer fixé pour chaque logement peut suivre, dans une certaine mesure, les variations de l’indice du coût de la construction.

55 Le nombre de logements financés à l’aide des prêts Logécos-locatifs atteint 24 000 au 31/12/1961.

56 Cf. annexe 7.

57 Archives W. Baumgartner, 3 BA 58, dossier 4, séance du 04/07/1961.

58 Idem. Notons que cette politique, qualifiée de « mal nécessaire » par P. Sudreau, est attribuée, par ses détracteurs, à l’influence de la direction de l’Architecture. Cette discussion tend, par ailleurs, à prouver que les grands ensembles sont dénoncés bien avant la seconde moitié des années soixante, date généralement retenue par l’historiographie ; cf. Geneviève Chauveau, art. cité, p. 148.

59 Ce comportement, qui tend à privilégier « le plus offrant » en termes de bénéfices bruts pour la société, est amèrement dénoncé par la direction du Trésor qui, dès 1956, souligne l’opposition latente de l’établissement au « freinage » des crédits spéciaux ; cf. AEF B 51 129, note du 08/11/1956.

60 Archives W. Baumgartner, 3 BA 58, dossier 4, Lettre citée du Premier ministre au gouverneur du 14/04/1959 (compte rendu de la réunion du 26/03/1959 sur le financement de la construction).

61 La décision d’augmenter les autorisations de prêts spéciaux est prise par le Premier ministre en mai 1959 ; cf. PV du CA du CFF du 20/05/1959, volume n° 716.

62 La complexité de l’opération apparaît lorsqu’il s’agit d’imputer, sur les intérêts ou sur les annuités des emprunts hypothécaires, des primes ayant des dates d’échéance différentes et présentant, au surplus, un caractère personnel

63 Cf. chapitre V, supra.

64 ACFF, dossier « Crédits spéciaux assortis de bonifications d’intérêts », et AEF Z 12 067.

65 PV du CA du CFF du 25/03/1959, volume n° 716.

66 Respectivement quinze mois et trois mois avant la date prévue pour la consolidation.

67 Les calculs effectués par la Banque de France montrent qu’avec un taux d’escompte de 4 %, alors en vigueur pour les prêts spéciaux, le taux moyen réel pendant toute la durée du prêt spécial, avec imputation de la prime à 1 000 F ou 10 NF, est de 1,95 % et, pour les logements primés à 6 NF, de 3,45 % ; in Archives W. Baumgartner, 2 BA 38, dossier 1, note citée du 26/12/1957.

68 AEF Z 12 067, notes sur les commissions nettes des établissements prêteurs et sur le prélèvement opéré au profit du Trésor, du 12/05/1959.

69 Cf. supra la question de la décentralisation des procédures de décision. Ce comité, dit des « Quatre Sages », se compose de P. Massé, commissaire au Plan, P.-P. Schweitzer, directeur du Trésor, R. Macé, directeur de la Construction, et C. Henry, conseiller technique au cabinet d’A. Pinay. Créé en avril 1959, il ne s’est en fait jamais réuni ; cf. AEF Z 12 067 et PV du CA du CFF du 29/04/1959, volume n° 716.

70 Le prélèvement au profit du Trésor passe de 0,70 % à 0,92 % pour les crédits consolidables et de 0,40 % à 0,50 % pour les crédits simples à partir du 1er mai 1959.

71 Les commissions nettes perçues par les établissements prêteurs sont désormais de 1 % pour le CFF et le SCE (respectivement 0,54 % et 0,472 %) et de 0,10 % pour la CDC, pour les crédits consolidables ; in AEF Z 12 067, note du bureau A-5 du 12/05/1959.

72 Sur la nécessité de réviser l’alimentation de la Trésorerie par les émissions d’emprunt afin de favoriser une hausse du cours des obligations et de dynamiser le marché financier cf. la lettre que J. Rueff adresse au ministre des Finances le 04/02/1959, in Combats pour l’ordre financier, op. cit., pp. 261-263.

73 Archives W. Baumgartner, 2 BA 53, dossier 3, sous-dossier b, compte rendu du conseil restreint du mercredi 13/05/1959, du 03/06/1959.

74 Assistent à ce conseil, A. Pinay, P. Sudreau, V Giscard d’Estaing, W. Baumgartner, A. Boissard, R. Goetze et F. Bloch-Lainé, respectivement ministre des Finances, ministre de la Construction, secrétaire d’État aux Finances, gouverneur de la BDF, gouverneur du CFF, conseiller du président et directeur de la CDC.

75 Archives W. Baumgartner, 2 BA 53, compte rendu cité du conseil restreint du mercredi 13/05/1959.

76 Le gouverneur de la Banque rappelle ainsi que ce genre d’opération n’est pas nouveau puisque le Crédit national a déjà émis un emprunt aux États-Unis ; in Archives W. Baumgartner, 2 BA 51, dossier 5, notes diverses envoyées au ministre de la Construction de groupes financiers étrangers, et remerciements de P. Sudreau à W. Baumgartner (manuscrits) du 18/04/1959.

77 PV du CA du CFF 20/05/1959, volume n° 716 et du 04/11/1959, volume n° 717.

78 Idem.

79 Le taux d’intérêt est fixé à 5,50 %, la durée à vingt ans à compter du 15 décembre 1959. Celle-ci comprend un différé d’amortissement de cinq ans, le Crédit foncier s’interdisant pendant les dix premières années, d’effectuer des remboursements anticipés, en dehors des amortissements normaux. Les intérêts des obligations, dont le montant nominal unitaire est de 1 000 dollars, doivent être payés chaque semestre, et non annuellement comme en France. Enfin, une mention particulière confère la garantie totale et inconditionnelle de la République française aux obligataires (garantie obtenue en vertu du vote de la loi n° 59-958 du 31/07/1959).

80 Fixé initialement à 97 %, le taux d’émission est ramené à 95,5 % compte tenu de la concurrence d’autres emprunts importants tant sur le marché de New York que sur celui de Bruxelles, ce qui affecte particulièrement le Trésor français, garant de l’opération. Celui-ci bénéficie tout de même de l’avantage que représentent des frais d’émission et de service plus bas qu’en France, le montant des bonifications d’intérêts qu’il doit verser au Crédit foncier diminuant d’autant.

81 PV du CA du CFF du 09/12/1959, volume n° 717.

82 PV du CA du CFF du 13/01/1960, volume n° 717 (le montant reçu en dollars est de 46 235 000 et la parité de change à 490,78 francs français pour 1 dollar).

83 Afin d’en faciliter l’utilisation, le Trésor admet que l’établissement peut appliquer avec souplesse la règle selon laquelle le prêt direct n’est accordé que lorsque le gage est constitué. Ainsi, pour éviter aux emprunteurs de recourir à des financements intercalaires onéreux, la remise des fonds s’effectue dès que les intéressés en formulent la demande. D’autre part, des modalités de remboursement identiques aux prêts spéciaux à moyen puis à long terme leur sont attachées : ils comportent un différé d’amortissement de cinq ans. Ce dernier avantage fait que le Crédit foncier est invité, conformément à la politique préconisée par le ministère de la Construction, à les distribuer en priorité aux constructeurs désintéressés ou présumés tels (comités interprofessionnels du logement, etc.) qui effectuent des programmes locatifs. L’intention du CFF était de conserver les fonds de l’emprunt et de les employer, pendant une durée forfaitaire de cinq ans, à nourrir un volume correspondant d’effets représentatifs de crédits moyen terme-construction. À l’expiration de cette durée, les ressources obligataires auraient été versées à la CACOM et assimilées aux autres fonds d’emprunts émis en vue d’assurer les consolidations. Mais le Trésor s’est opposé à cette formule, estimant que cette combinaison conduit à employer le produit de l’emprunt, non pas pour la réalisation de prêts, mais pour la nourriture d’effets. Il faut noter que l’emploi en prêts directs à long terme revient à exclure le Sous-Comptoir de ces opérations ; in PV du CA du CFF du 13/01/1960.

84 Annexe VI, p. 3, du rapport du 08/12/1958.

85 Rapport sur les obstacles à l’expansion économique, 1960, pp. 389-390.

86 Cf. F. Marnata, Les Loyers des bourgeois de Paris, op. cit., pp. 77-78.

87 Immédiatement applicable aux locaux de catégorie exceptionnelle, aux locaux sous-loués ou insuffisamment occupés ainsi qu’aux locataires qui sont amenés à entrer dans les lieux après le 1er janvier 1959, ce doublement doit s’effectuer par le jeu de majorations semestrielles pour les autres cas (le terme de ces majorations est fixé en juillet 1967 pour les locaux les plus modestes).

88 À compter du 1er janvier, et jusqu’à ce qu’il atteigne la valeur locative prévue, le loyer est majoré chaque semestre d’une fraction du loyer du semestre précédent, le taux des majorations variant de 5 % pour les locaux de catégorie III B et IV à 25 % pour les locaux de catégorie I.

89 Cette liberté comporte deux branches : liberté pour la fixation du prix des loyers et liberté de congé à l’expiration du bail ou du contrat.

90 AEF B 51 158, note pour une réforme de l’allocation de logement, 1960, et CGP, rapport général de la Commission de l’habitation du IVe Plan, juillet 1962.

91 Ainsi, il est désormais interdit aux familles allocataires d’inclure, dans leurs charges effectives de logement, les remboursements anticipés au titre des emprunts contractés pour l’accession à la propriété, cette pratique ayant occasionné des abus parmi les bénéficiaires de prêts spéciaux ; in PV du CA du CFF du 19/07/1961, volume n° 720.

92 Cf. G. Duby (dir.), Histoire de la France urbaine, tome 4, op. cit., p. 317.

93 PV du CA du CFF du 20/01/960, volume n° 717.

94 PV du CA du CFF du 04/07/1962, volume n° 721.

95 Par exemple, un constructeur d’un appartement de quatre pièces peut bénéficier, s’il s’agit d’un Logécos, d’une prime annuelle de 1 025 NF pendant dix ans ou de 640 NF pendant vingt ans et, s’il s’agit d’un logement ordinaire, d’une prime annuelle de 735 NF pendant dix ans ou de 440 NF pendant vingt ans. La prime au mètre carré est maintenue seulement pour les constructions de logements accessoires, les additions, les surélévations et les mises en état d’habitabilité ; in PV du CA du CFF du 04/07/1962.

96 Rappelons qu’en 1960, 65 % des logements financés par les prêts spéciaux sont en accession (67 % en 1962).

97 AEF B 40 554, direction des Assurances, dossier sociétés immobilières conventionnées ; AML 850 386/50, dossier sur les sociétés conventionnées et CGP Commission de l’Habitation, groupe « Financement Ve Plan », rapport sur les sociétés immobilières conventionnées par Jean Bedier.

98 Dotées d’un capital minimum de 10 millions de nouveaux francs, leur constitution – qui doit être réalisée obligatoirement sous la forme anonyme – et leurs statuts doivent être agréés par les ministres des Finances et de la Construction, qui peuvent désigner auprès d’elles un commissaire du gouvernement. Les conventions que ces sociétés passent avec l’État portent sur chaque programme de construction, ce dernier devant obtenir au préalable l’accord des ministères concernés. Établies pour une durée de vingt-cinq ans, elles fixent le montant des loyers minima dits de « référence » et stipulent que l’État garantit les sociétés contre les conséquences de toutes les mesures législatives et réglementaires qui les priveraient du droit de percevoir l’intégralité de ces loyers de référence. En cas de blocage des loyers, les sommes dues par l’État au titre de la garantie sont égales à la différence entre le montant des loyers de référence, révisé en fonction de l’indice trimestriel du coût de la construction, et celui des loyers légalement autorisés.

99 L’exonération de l’impôt sur les sociétés pour la fraction de leur bénéfice net provenant du revenu des immeubles, pendant une durée de vingt-cinq ans à compter de leur achèvement, est reprise. D’autre part, les entreprises et personnes morales qui souscrivent à leur capital peuvent effectuer immédiatement un amortissement fiscal exceptionnel de 50 % du montant de leur souscription. De même, les plus-values résultant de la cession ou du remboursement des actions et obligations émises par ces sociétés n’entrent pas en compte pour le calcul de l’impôt sur les bénéfices auquel sont soumis les détenteurs de ces titres, sous la condition que ceux-ci remploient les fonds en titres de même nature. Enfin, pendant une durée de vingt-cinq ans à compter de leur émission, les revenus des actions et obligations dont la souscription aura servi à l’édification d’immeubles pour lesquels une convention aura été passée sont affranchis de la taxe proportionnelle.

100 Il s’agit de : l’Abeille immobilière, COFIMEG (Compagnie française d’investissements immobiliers et de gestion), la Compagnie lyonnaise immobilière, FONCINA, Groupement pour le financement de la construction, SIMNOR (Société d’investissements immobiliers du Nord), l’Union pour l’habitation, l’Union immobilière de France et SIMCO (Société d’investissements immobiliers et de constructions). La Compagnie immobilière du Sud-Est, créée à Lyon et agréée le 31/7/1959, ne se développe pas ; in AML 850 386/50, note du bureau financier et fiscal de la direction de la Construction sur la situation des sociétés conventionnées, février 1961.

101 CGP, Commission de l’habitation, groupe « Financement Ve Plan », rapport cité sur les sociétés immobilières conventionnées par Jean Bedier.

102 Annexe VI, p. 5, du rapport du 08/12/1958.

103 Cf. infra.

104 Cf. AEF B 40 554 et AEF Z 12 057, dossier sur les sociétés conventionnées. Sur le rôle joué par les sociétés immobilières conventionnées comme instruments spécifiques de promotion immobilière des banques d’affaires, cf. D. Combes, Les Sociétés-supports de l’intervention immobilière des groupes financiers, op. cit., pp. 49-59.

105 Notons que l’Immobilière construction de Paris est à l’origine de COFIMEG ; in AEF Z 12 057.

106 AEF B 40 557, note sur le recensement des investissements immobiliers des compagnies d’assurances. L’Abeille immobilière est une création de L’Abeille Vie et LARD et FONCINA de La Préservatrice et Foncière Capitalisation.

107 AEF B 40 554 et AML 850 386/50.

108 En 1962, l’établissement détient 4 % de l’Union pour l’habitation, 2,5 % du Groupement pour le financement de la construction, 1,9 % du capital de l’Union immobilière de France et 0,7 % de la Compagnie française d’investissements immobiliers et de gestion (COFLMEG).

109 L’établissement refuse en effet, malgré les pressions du ministère de la Construction, de soutenir la création de sociétés conventionnées en province, arguant qu’il ne souhaite pas « surcharger l’emploi de ses réserves fort utiles dans d’autres domaines » ; in PV du CA du CFF du 30/11/1960, volume n° 719.

110 PV du CA du CFF du 17/09/1958, volume n° 715.

111 Seule l’Union pour l’habitation, dans laquelle le CFF détient une participation, voit l’un de ses programmes de construction financé en partie par des prêts spéciaux à 6 NF ; in PV du CA du CFF du 11/02/1959, volume n° 715.

112 CGP, rapport cité sur les sociétés immobilières conventionnées par Jean Bédier.

113 Cf. infra chapitre VII.

114 PV du CA du CFF du 07/09/1960, volume n° 718.

115 Celles-ci prévoyaient que le gouvernement pouvait prendre par décret des mesures « destinées à alléger l’imposition à la surtaxe progressive de la partie du revenu conservée par le contribuable sous forme d’épargne », précisant en outre qu’elles devraient mentionner « principalement, parmi les bénéficiaires de l’allégement, les redevables qui auront consacré une part de leur revenu à l’édification ou à l’acquisition d’immeubles ou de parties d’immeubles destinées à l’habitation personnelle ou familiale ».

116 Dès lors, seules sont prises en considération les sommes épargnées avant l’attribution de ces prêts, à l’exclusion de celles versées ultérieurement pour en assurer le remboursement. Pour mesurer cet effort, il est précisé qu’un versement n’est retenu pour sa pleine valeur qu’autant qu’il est resté immobilisé durant cinq ans, tout versement immobilisé moins longtemps devant être proportionnellement réduit. Ainsi, il est stipulé qu’en cas de versements effectués en exécution d’un contrat de crédit différé, qui ne comporte généralement pas l’octroi d’intérêts, l’investissement à déduire est égal au total des versements dont il s’agit, chacun d’entre eux étant divisé par 60 (nombre de mois correspondant à une durée de cinq ans), puis multiplié par le nombre de mois écoulés entre la date à laquelle il est effectué et la date d’attribution du prêt.

117 Afin d’encourager l’épargne à s’investir dans la construction, via les Bausparkassen, l’État allemand prévoit deux possibilités. La loi de 1934 autorise les personnes physiques titulaires de contrats de crédit différé à déduire leurs versements d’épargne, dans la limite d’un certain plafond, des revenus soumis à l’impôt personnel. La loi de 1952 prévoit, en cas de renonciation au dégrèvement fiscal, le versement par l’État d’une prime d’épargne ; cf. ABDF, 1397199404/94, notes de la direction générale du Crédit sur le financement de la construction en RFA et sur le crédit différé à la construction en France et en Allemagne, septembre 1964.

118 AEF 40 375, rapport annuel CFEC, exercice 1961, et PV du CA du CFF du 19/07/1961, volume n° 720.

119 Cette réglementation aboutissait en effet à fixer une même durée pour chacune des deux périodes d’épargne préalable et de remboursement du prêt différé, et obligeait de ce fait à une répartition linéaire des versements en capital sur toute la durée des contrats. La charge globale d’un prêt jumelé était donc beaucoup plus élevée pendant la période de préfinancement, puisque aux versements uniformes en capital s’ajoutaient alors les intérêts du crédit d’anticipation ainsi que les frais de gestion.

120 Respectivement en mai et août 1961.

121 AEF Z 5769, dossier COGEFIMO, correspondance avec la direction du Trésor. Sur l’entrée des banques d’affaires dans le crédit immobilier, cf. Danièle Combes et Etienne Latapié, L’Intervention des groupes financiers français dans l’immobilier, CSU, Paris, 1973, pp. 263 et suiv.

122 Rappelons que celui-ci permet de jumeler des crédits d’anticipation, consentis par d’autres organismes, avec des prêts attribués par les sociétés de crédit différé, ce qui allonge la durée totale du prêt consenti (cf. chapitre IV, supra).

123 La répartition du capital est la suivante : 20 % pour la Compagnie financière de Suez, 20 % pour la Banque de l’Indochine, 20 % pour la SOVAC (Crédit immobilier industriel), 20 % pour la Société continentale d’entreprises industrielles (filiale de la holding suisse Electro-Watt) et 20 % pour le groupe BGI-La Hénin ; in AEF Z 5769.

124 Cf. chapitre IV, supra.

125 Notons que cet objectif est cinq fois supérieur à la production annuelle (c’est-à-dire le montant des contrats souscrits par les adhérents) atteinte par la CIMEST.

126 La charge de ceux-ci est répartie de la façon suivante au sein du pool bancaire promoteur : 20 % pour chacune des deux banques chefs de file, Banque de l’Indochine et BGI-La Hénin, 20 % pour la Banque de la Compagnie financière de Suez, 10 % pour le Crédit mobilier industriel (SOVAC), 10 % pour la Banque Lazard, 12 % pour la Société continentale d’entreprises industrielles et 8 % pour la Banque de l’Union parisienne ; in PV du CA du CFF du 09/12/1959, volume n°717.

127 AEF 40 375, rapports annuels CFEC.

128 Les départements les plus dynamiques dans ce domaine sont principalement le Nord, la Haute-Garonne, la Loire-Atlantique, l’Ille-et-Vilaine, les Basses-Pyrénées, la Seine-Maritime et les Bouches-du-Rhône.

129 Cf. rapports annuels de la CFEC et R. Mathély, Le Crédit différé et la CFEC, op. cit., pp. 22-23.

130 Cf. supra graphique 2.

131 PV du CA du CFF du 08/11/1961, volume n° 720.

132 AEF B 25 081, dossier Épargne-crédit, et AML 850 386/8.

133 PV du CA du CFF du 11/02/1959, volume n° 715.

134 À l’exception du SMIG (cf. Institut Charles-de-Gaulle, La Faillite ou le miracle, op. cit., p. 38). Rappelons que le système des bonifications versées aux titulaires de comptes d’épargne-construction correspondait à une indexation sur le coût de la construction ; cf. chapitre IV, supra.

135 Archives W. Baumgartner, 2 BA 51, dossier 5, note de C. Henry à J. Saltes du 14/04/1959.

136 Les fonds sont mis à la disposition de l’établissement par le Trésor, qui centralise les dépôts des comptes par l’entremise de la Caisse des dépôts. Trois volumineux dossiers sur l’épargne-crédit se trouvent ainsi dans les archives du SCE.

137 Les comptes confèrent une priorité pour l’obtention des primes ou du concours des sociétés d’HLM (une loi du 28 juillet 1960 étend le bénéfice du système aux personnes qui accèdent à la propriété d’un logement dans le cadre de cette législation. Dans ce cas, les prêts sont accordés par les organismes HLM eux-mêmes). D’autre part, les avances de démarrage, supprimées depuis 1957, sont rétablies en faveur des constructions d’immeubles collectifs entreprises avec l’aide des prêts spéciaux du Crédit foncier lorsque 25 % des logements sont souscrits par des personnes titulaires d’un livret.

138 Soulignons à ce propos que dans la mesure où les caisses d’épargne n’interviennent pas dans l’attribution des prêts d’épargne-crédit, leur motivation est faible pour assurer le succès de la formule.

139 Les intérêts des prêts sont exonérés de la taxe proportionnelle et de la surtaxe progressive, et les titulaires de comptes peuvent déduire du revenu imposable de l’année où ils obtiennent le prêt d’épargne-crédit une somme fixée à dix fois le total des intérêts acquis à la date d’arrêté de leur compte.

140 À la fin de l’année 1962, le nombre de livrets en cours s’élève à 41 000 pour un montant total de 196 millions de nouveaux francs et les prêts distribués par le Sous-Comptoir ressortent à 9,5 millions, soit 4,8 % seulement des sommes recueillies à la même date ; in ACDE, dossier Épargne-crédit, bilan des opérations au 31/12/1962 ; cf. également Françoise Marnata, « Épargne-crédit ou épargne sans crédits », art. cité.

141 80 AJ/222, rapport de la Commission de l’habitation du IVe Plan, 3e partie, « Objectifs de construction ».

142 80 AJ/222, projet de rapport du groupe « Financement » de la Commission de l’habitation, juillet 1961, p. 19.

143 Il s’agit des quotités de prêt constatées en pratique et non en théorie.

144 80 AJ/222, projet de rapport cité, pp. 33-35.

145 . AEF B 51 114, note du ministère de la Construction (cabinet), « Étude pour une réforme du financement des opérations primées à 6 NF », du 16/05/1961.

146 Cf. J.-P. Flamand, Loger le peuple, op. cit., p. 297.

147 80 AJ/222, projet de rapport cité du groupe « Financement » de la Commission de l’habitation, pp. 47-48, point repris dans le rapport général de la Commission de l’habitation, juillet 1962.

148 AEF B 51 114, note citée du ministère de la Construction (cabinet), du 16/05/1961.

149 Idem, note de M. Pérouse pour le ministre des Finances du 25/05/1961 ; Archives W. Baumgartner, 3 BA 58, dossier 4, aide-mémoire en vue d’un entretien avec P. Sudreau, du 15/06/1961, et PV du CA du CFF du 24/01 et 04/07/1962.

150 80 AJ/222, compte rendu du groupe « Financement » du 29/11/1960.

151 . PV du CA du CFF du 24/01 /962, volume n° 721.

152 . AEF B 51 114, note pour le ministre de M. Pérouse à propos des prêts spéciaux, du 25/05/1961.

153 . Idem.

154 . PV du CG de la BDF du 11/01/1962. Notons que le fait que le volume d’effets-construction portés par la Banque de France n’augmente pas entre 1958 et 1961 est considéré par certains auteurs, qui suivent à la lettre le discours de J. Rueff du 05/12/1961, comme un succès du comité Rueff qui aurait ainsi obtenu « du gouvernement la cessation du réescompte des effets représentatifs de crédits à la construction » (communication de M. Lelart, in La Faillite ou le miracle, op. cit., p. 79). Cette interprétation est fausse, la limitation étant due uniquement à la conjoncture, ainsi que le prouve la reprise par la Banque du réescompte de ces effets en 1962 et 1963. Cette erreur provient, en fait, de J. Rueff lui-même qui, dans son discours du 05/12/1961, évoque le plafonnement du réescompte des effets-construction (in Combats pour..., op. cit., p. 469). Celui-ci existe en théorie, mais n’a pas fait l’objet d’une convention officielle entre le Trésor et la Banque, cette dernière n’intervenant que le 03/03/1964 (cf. chapitre VII, infra), d’où le débat qui suit sur son interprétation.

155 Idem.

156 Archives W. Baumgartner, 3 BA 58, dossier 4, notes de C. Henry sur la réforme du financement des prêts spéciaux, du 10 (reproduite en annexe) et 12/01/1962, et AEF Z 12 064, note de C. Henry du 27/11/1961. Ancien élève de l’École polytechnique, contrôleur d’État, C. Henry est déjà le conseiller de W. Baumgartner à la Banque de France. Ce dernier devenu ministre des Finances, C. Henry le suit en tant que chargé de mission au cabinet pour les questions relatives à la construction. Il continue d’occuper cette fonction sous Valéry Giscard d’Estaing jusqu’en juillet 1963, date à laquelle il rejoint le Sous-Comptoir des entrepreneurs en tant que directeur. Notons par ailleurs qu’il occupe les fonctions d’administrateur à la compagnie d’assurance L’Urbaine ; plusieurs dossiers d’archives concernant celle-ci se trouvent ainsi dans les archives du Comptoir.

157 ACFF, dossier « Prêts spéciaux – Réduction de la période de moyen terme (janvier 1962) », notes du secrétariat général du Conseil du 21/01/1962 et du 28/02/1962. Ces nouvelles dispositions s’appliquent à partir du 15 mars 1962 pour les logements individuels et du 1er octobre 1962 pour les immeubles collectifs. Il faut noter que cette réforme n’affecte ni les prêts ou crédits spéciaux non consolidables, qui ont toujours une durée de cinq ans au maximum, ni les opérations consolidables assorties de primes à la construction.

158 Notons également que les emprunteurs qui construisent des logements individuels et à l’égard desquels la durée du crédit à moyen terme est le plus fortement abrégée bénéficient, lors de la consolidation, d’un différé d’amortissement de deux ans, ce qui étale à peu près leurs charges de la même manière qu’auparavant. Enfin, si l’amortissement, qu’il s’agisse de logements individuels ou d’immeubles collectifs, commence six mois plus tôt, il n’est plus exigé, en revanche, comme l’imposait précédemment la règle applicable aux prêts bonifiés, deux remboursements en capital de 2 % chacun, avant la consolidation.

159 Archives W. Baumgartner, 3 BA 58, dossier 4, Notes de C. Henry sur la réforme du financement des prêts spéciaux, du 10/01/1962.

160 Idem.

161 Il est décidé de proposer une option aux constructeurs bénéficiaires de primes sans prêt, à savoir percevoir une prime plus substantielle sur dix ans ou une prime moins importante sur vingt ans. Ainsi, en janvier 1962, le Trésor autorise le Crédit foncier à réserver sur le produit de son émission publique, habituellement destiné aux opérations de consolidations, une part de 170 millions pour le financement de prêts spéciaux à long terme ; in PV du CA du CFF du 24/01/1962.

162 Cette mesure, approuvée en janvier 1962, ne se concrétise qu’avec le décret pris le 28/06/1962. Remarquons que l’idée de C. Henry d’instituer un mécanisme de préfinancement bancaire constitué de crédits bancaires mobilisables à trois ans, non garantis par l’État, assortis d’une promesse de prêt à long terme du Crédit foncier, à l’achèvement des logements, n’est pas retenue. Cela est probablement dû à l’ajournement par la Banque de France, à la suite du scandale du Comptoir national du logement, de la mise au point d’un mécanisme de mobilisation de crédit aux promoteurs ; sur ce sujet, cf. chapitre VII, infra.

163 PV du CG de la BDF du 18/01/1962.

164 Idem.

165 Idem.

166 Sur l’adoption progressive par le Trésor du principe de « neutralité » monétaire, cf. François Eck, Le Trésor, Paris, PUF, 1982, pp. 55-79, et Laure Quennouëlle, thèse citée, pp. 449-456.

167 AEF B 51 016, dossier « Mise en pension d’effets-construction chez les banques ». Institué le 06/10/1960 par la Banque de France dans le cadre des mesures tendant à contrôler la distribution du crédit, ce coefficient oblige les banques à maintenir à un taux minimum le rapport existant entre certains éléments de leur actif liquide ou mobilisable, d’une part, et certains éléments de leur passif exigible, d’autre part. En d’autres termes, et pour s’en tenir à l’essentiel, une certaine proportion des dépôts des banques doit être représentée par des bons du Trésor ou par des effets de mobilisation de crédits à moyen terme réescomptables à la Banque de France. Ce dispositif a eu pour principal objet de faire cesser le privilège du « hors plafond » dont bénéficiaient les effets représentatifs de crédits à moyen terme. Fixé d’abord à 35 %, le coefficient de trésorerie est ramené à 30 % en janvier 1961, puis augmenté à 32 % en février 1962.

168 Dès fin mars 1962, ce sont plus de 500 millions de nouveaux francs d’effets qui sont ainsi nourris par les banques ; in AEF B 51 016, dossier « Mise en pension d’effets-construction chez les banques », situation au 18/04/1963 et PV du CA du CFF du 28/03/1962, volume n° 721. Notons qu’en avril 1963 (le montant des effets nourris atteint alors 1,3 milliard de francs), les banques qui nourrissent le plus d’effets-construction sont, au premier rang, la BNCI (pour 453 millions), puis le Crédit lyonnais (270 millions) et la Société générale (105 millions). Viennent ensuite la Société lyonnaise (50 millions), la Société marseillaise (35) et la Société nancéienne (32).

169 Cf. Alain Prate, « La rechute de 1963 et le plan de stabilisation », in La Faillite ou le miracle, op. cit., pp. 91-94.

Table des illustrations

Titre Tableau 23. Loyer mensuel comparé d’un logement de trois pièces principales (surface de 72 m2 dans la région parisienne), au 01/01/1961
Légende Note (1) : Non compris les charges locatives et le coût du chauffage.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1770/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 248k
Titre Tableau 24. Évolution des opérations de la CFEC, de 1958 à 1962 (montant en millions de francs constants 1962)
Légende Source : rapports annuels de la CFEC.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1770/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 208k
Titre Tableau 25. Coût pour l’emprunteur d’un emprunt de 100 NF (circuit de financement HLM et primes et prêts spéciaux)
Légende Source : CGP, IVe Plan.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1770/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 204k
Titre Graphique 12. Origine du financement des effets à moyen terme-construction (prêts spéciaux), 1953-1967
Légende Source : Rapports du CNC
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1770/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 672k
Titre Graphique 13. Montant et financement des consolidations des prêts spéciaux, 1956-1967
Légende Source : Rapports du FDES
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1770/img-5.jpg
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