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L’invention du logement aidé en France

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Sabine Effosse

Deuxième partie. L’âge d’or du secteur aidé, 1953-1962

Chapitre IV. Le logement aidé, moteur de l’effort constructeur, 1953-été 1956

Texte intégral

  • 1 Arrêté du 21/01/1953, JO du 22/01/1953.

1L’année 1953 s’ouvre avec la création, au sein du commissariat général au Plan, d’une commission de la construction qui retient l’objectif de 240 000 logements par an1. Au sacrifice de l’habitat consacré par le Ier Plan succède la volonté d’améliorer la condition de vie des familles. Le logement devient l’une des priorités sociales des pouvoirs publics.

2Ce vaste dessein est porté par une conjoncture économique et financière favorable. C’est « l’expansion dans la stabilité ». Alors que le PNB croît de 5 à 6 % par an, l’inflation est proche de zéro de 1953 à 1955. Cette dernière année marque, par ailleurs, une accalmie brève, mais notable, en matière d’opérations militaires coloniales.

3Sous la pression des besoins, dont les drames de l’hiver 1954 rappellent l’intensité, l’État décide d’accroître l’aide accordée par le système des primes et prêts, et de soutenir une demande stimulée par un pouvoir d’achat qui se redresse. Aux facilités limitées du système instauré en 1950 succède une politique globale, symbolisée par le plan Courant. Ce dernier vise à la fois à solvabiliser des couches de plus en plus étendues de la population et à comprimer le prix de revient de la construction afin de construire moins cher pour construire davantage.

4Cette politique porte ses fruits et l’essor de la construction aidée, conforté par le développement des prêts complémentaires, offerts notamment par le crédit différé réorganisé, permet d’atteindre en 1956 le but fixé en matière de logements achevés.

5Cependant, la rapidité de cet essor n’est pas sans soulever les limites du système dans un contexte de pénurie. La complexité des procédures et la lourdeur du régime hypothécaire allongent les délais de réalisation. La spéculation sévit, faute de contrôles. Enfin, le renforcement du caractère public de l’aide accroît les risques pris par le Trésor, tant sur le plan de la bonne fin des prêts spéciaux que sur celui des crédits budgétaires à engager.

I. LE PLAN COURANT : LA SOLVABILISATION DE LA DEMANDE PAR LE SECTEUR AIDÉ

  • 2 Propos de P. Courant (1897-1965), in Dictionnaire des parlementaires français, 1940-1958, t. 3, La (...)
  • 3 Entretien avec F. Bloch-Lainé du 09/03/1989, CHEFF. Des liens d’amitié unissaient les deux hommes q (...)

6« Construire est d’abord un acte de volonté2 ». Pierre Courant, qui succède à E. Claudius-Petit au ministère de la Reconstruction, le 8 janvier 1953, dans le cadre du gouvernement Mayer, fait sien les objectifs de son prédécesseur. Le député (Indépendant) de la Seine-Inférieure, qui fut ministre du Budget d’août 1951 à mars 1952, est, en effet, particulièrement sensibilisé aux problèmes du logement. Nommé maire du Havre par le gouvernement Pétain en 1941, il est, compte tenu de « son attitude parfaitement digne vis-à-vis de l’occupant3 », élu en 1947. C’est à ce titre qu’il doit faire face à la reconstruction de sa ville détruite par les bombardements, son expérience lui valant de participer, à partir de 1952, à la gestion de la Caisse autonome de reconstruction.

  • 4 412 AP/81, E. Claudius-Petit, Plan quadriennal de construction de logements, 1952.

7Aussi le nouveau ministre souhaite-t-il la mise en place d’une politique volontariste de construction afin d’atteindre le « nombre d’or » des mises en chantier. Celle-ci passe, avant tout, par l’abaissement du coût de l’apport initial et de celui des annuités de remboursement. En effet, si le système instauré par la loi du 21 juillet 1950 a permis une reprise de la construction, il demeure encore inabordable pour nombre de Français aux ressources modestes. Afin d’en élargir le bénéfice, le ministre préconise donc, non seulement une augmentation de l’aide distribuée par le système des primes et prêts, mais également un développement des financements complémentaires. Il faut noter que ces propositions s’inscrivent en parfaite continuité avec les mesures formulées par E. Claudius-Petit, en 1952, dans son Plan quadriennal de construction de logements4. Mais celles-ci, présentées à l’ensemble du gouvernement alors dirigé par Antoine Pinay, ne furent pas retenues. C’est l’essentiel de ce dispositif, qui marque un certain tournant social du système des primes et prêts, que reprend le plan Courant au cours de l’année 1953.

A. LA CRÉATION D’UNE NOUVELLE CATÉGORIE DE LOGEMENTS AIDÉS : LES LOGEMENTS ÉCONOMIQUES ET FAMILIAUX, OU LOGÉCOS

8P. Courant présente les principes qui animent la nouvelle politique du logement du gouvernement :

  • 5 P. Courant, in L. Houdeville, Pour une civilisation de l’habitat, op. cit., p. 111. Sur cette prise (...)

« La possession de sa propre maison est une garantie de bon entretien. Elle porte en elle une sécurité dont il est souhaitable que puisse jouir un plus grand nombre. Le gouvernement se soucie essentiellement d’offrir aux travailleurs et aux personnes peu fortunées le moyen clair et pratique d’accéder à la propriété d’une maison simple, pourvue d’un confort suffisant et répondant aux besoins familiaux en même temps qu’aux possibilités financières des intéressés (...)5 ».

9Celle-ci est fondée avant tout sur l’encouragement à l’accession à la propriété, mais désormais à l’intention des familles modestes. Elle implique à la fois un renforcement de l’aide publique dans le cadre du système des primes et prêts et, afin que l’efficacité de ce financement élargi soit accrue sur le plan quantitatif, une normalisation des constructions afin d’en abaisser le coût. Ce sont ces deux aspects que lie le décret du 16 mars 1953 portant création des Logécos.

1. Les Logécos : la généralisation de l’accession à la propriété

10L’institution des logements économiques marque la volonté de démocratiser le secteur aidé réservé jusque-là, avec les « logements ordinaires » primés à 600 F, aux plus fortunés.

  • 6 AEFB51 111, note citée pour le ministre de R. Goetze du 03/11/1951.
  • 7 La part des crédits HLM réservés à l’accession passe de 50 % en 1933 à 20 % en 1956.
  • 8 Le recensement de 1954, qui pour la première fois s’attarde sur l’étude du statut d’occupation, mon (...)

11Le choix en faveur de la propriété pour les couches modestes de la population résulte nettement de la position conjointe des directions du Trésor et du Budget, opposées sur ce point au MRU. Du point de vue des Finances, l’accession présente « une nette supériorité sur les constructions locatives » car, pour un même montant de crédits, le volume de construction est supérieur en raison d’un apport privé plus important et, les propriétaires consacrant une partie suffisante de leur revenu à la dépense logement, les problèmes financiers d’équilibre de gestion ou d’entretien sont diminués d’autant6. Or, ce partage des crédits favorables à l’accession s’avère difficile à obtenir dans le secteur HLM sur lequel le MRU a davantage d’emprise7. Ce choix de l’accession épouse, par ailleurs, les préférences des Français, pour qui la propriété d’une maison demeure un objectif privilégié mais éloigné8.

12Les Logécos semblent donc pouvoir constituer un levier efficace pour assurer un essor réel de la construction. La solvabilisation accrue de la demande par le renforcement de l’aide distribuée apparaît quelque peu compensée, aux yeux des Finances, par une augmentation du taux d’effort des ménages.

  • 9 AEF Z 12 067, note du directeur du Trésor pour le ministre des Finances, mars 1953.
  • 10 Idem.

13L’approbation du plan Courant ne soulève ainsi pas de difficultés particulières à la direction du Trésor, qui note que « l’on peut sans doute admettre le financement privilégié d’une sorte de plan de détresse, à seule fin de pallier l’insuffisance des crédits destinés aux HLM9 ». Toutefois, le Trésor s’interroge sur les bénéficiaires de ces avantages : « il y faut une rigueur suffisante pour que ces sacrifices ne puissent jouer au profit de catégories de constructeurs qu’on dispenserait, sans raison, d’efforts qu’ils auraient pu consentir10 ».

  • 11 Cf. notamment Jean-Paul Flamand, Loger le peuple. Essai sur l’histoire du logement social, La Décou (...)

14Cette remarque soulève le problème de l’aspect dit « social » des Logécos, retenu par certains auteurs11. Telle qu’elle est conçue, la mesure ne constitue pourtant qu’une simple augmentation de l’aide à la pierre instituée en 1950.

15Alors que les logements dits « ordinaires » bénéficient de primes à 600 F et de prêts d’une quotité égale à 70 % au maximum, terrain exclu, le montant de la prime pour les logements économiques est porté à 1 000 F au mètre carré de surface habitable et celui du prêt peut atteindre 80 % des dépenses, y compris, différence notable par rapport aux logements ordinaires, le prix d’acquisition du terrain.

16L’avantage que représente cet abaissement sensible du coût du crédit est, en principe, réservé « aux familles de condition modeste, socialement intéressantes ». Son octroi serait donc subordonné à la justification de la situation de fortune, amorçant de ce fait une personnalisation de l’aide.

  • 12 Le décret n° 54-264 du 11/03/1954, qui précise les modalités d’application des Logécos, reprend, po (...)
  • 13 AEF Z 12 067, note citée du directeur du Trésor pour le ministre des Finances, mars 1953.

17Énoncée, cette intention n’est cependant pas suivie d’effet12. La direction du Trésor, elle-même, entérine cet abandon et justifie sa position en arguant que « tout critère de cette nature n’est guère satisfaisant et [que] le système auquel on serait conduit serait assorti de formalités et de contrôles, source de complications (sic)13 ».

18En conséquence, les Logécos ne constituent pas à proprement parler des logements « sociaux », puisque leur accès n’est soumis à aucune condition de ressources et qu’ils n’ont pas pour vocation de loger les plus démunis. Leur dimension sociale peut être retenue uniquement dans la mesure où, par l’augmentation de l’aide ainsi accordée, ils concernent une clientèle de plus en plus étendue, relativement semblable à celle des HLM.

19Cette dernière remarque est fondamentale, car elle met en évidence la confusion grandissante, tant en ce qui concerne les bénéficiaires qu’en ce qui concerne les modalités de financement, entre deux secteurs de financement initialement distincts. Cette confusion trouve son point d’aboutissement dans la loi relative aux dépenses d’investissement pour 1953 qui lève les difficultés d’octroi de prêts spéciaux aux organismes d’HLM et dans celle du 15 avril 1953, qui autorise ces mêmes organismes à construire des Logécos.

  • 14 AEF B 51 130, congrès national de l’UNFOHLM, Chambéry-Aix-les-Bains, mai 1954, rapport présenté par (...)

20Malgré cette possibilité, la création des Logécos provoque des réactions hostiles de la part des organismes HLM, qui condamnent la politique menée14.

21D’une part, sur le plan financier, ces derniers voient, dans l’extension prise par le secteur aidé, une diminution de leur capacité d’action, dénonçant, avant que l’expression ne soit utilisée, la « débudgétisation » de la construction. D’autre part, dans la mesure où « ce n’est pas la personne des occupants qui intéresse en premier lieu le rédacteur des textes cités, mais la nature de la construction », ils crient au sacrifice du logement social. Enfin, invoquant la centralisation des procédures instaurées, ils s’insurgent contre « l’amenuisement de nos attributions et le sacrifice de notre liberté ».

  • 15 Cf. chapitre II, supra. Pour les constructions locatives, ces prêts coûtent en définitive au Trésor (...)
  • 16 Sur ce point, l’analyse « marxisante » de S. Magri tend à surestimer le rôle social des HLM ; cf. L (...)

22Sur le premier point, il est indéniable que le système de prêts provisoires instauré en 1947 s’avère particulièrement onéreux pour le Trésor et que celui-ci s’emploie à les limiter15. Sur la vocation sociale des HLM, l’insuffisance des loyers payés par l’ensemble de la population les a privées d’une de leur raison d’être et il ne faut pas être dupe des considérations avancées en la matière par les organismes16.

  • 17 Idem et AEF B 51 115, note de la direction du Trésor du 13/01/1953 sur le « financement de la const (...)

23Si les protestations de ces derniers apparaissent naturelles, il n’en demeure pas moins que la Commission de la construction du CGP et la direction du Trésor dénoncent également, mais pour des motifs distincts, cet enchevêtrement croissant entre les deux secteurs. Celui-ci tend, les crédits HLM étant plafonnés, à « faire glisser » le secteur social vers le secteur aidé dont le financement apparaît comme n’étant pas limité17.

24Ce risque de glissement, qui conduit à repenser le problème du financement des HLM, s’applique également au sein du secteur aidé entre les logements ordinaires et les Logécos, aucun critère discriminant de ressources n’ayant été fixé.

25En fait, le Trésor, en accord avec le MRU, voit, non pas dans la condition de fortune, mais dans la définition technique de cette nouvelle catégorie de logements, le moyen de contrer leur banalisation. Il s’agit de construire des logements de conception très simple, économique, correspondant à une gamme réduite de plans types afin, non seulement de diminuer le prix de revient, mais également de faciliter la construction en série. Cette normalisation, visant à accroître la production, apparaît comme la contrepartie des facilités financières concédées.

2. Des logements économiques normalisés pour une production en série

26En effet, concomitamment à la promulgation du décret créant les Logécos, le gouvernement s’engage à établir un plan de modernisation du bâtiment.

  • 18 François Walter, « La construction de logements en France en tant que problème économique », Cahier (...)

27Malgré la création du Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) en 1948, les progrès réalisés en matière de productivité sont encore trop faibles. Alors que la construction d’un logement type en Angleterre nécessite 2 080 heures de travail et voit sa réalisation effective au bout d’une année, il faut, en France, 3 000 heures de travail et la durée moyenne de construction est de deux ans, voire deux ans et demi18.

  • 19 Idem. Sur 208 250 entreprises de bâtiment recensées en 1952, 174 100 sont des entreprises artisanal (...)
  • 20 C’est-à-dire y compris le prix du terrain, le prix de son aménagement et les honoraires des archite (...)
  • 21 80 AJ/31, rapport général cité de la Commission de la construction du IIe Plan.

28Lente, la construction française est également coûteuse. En 1954, la France est le pays d’Europe où la dépense par logement construit représente la fraction la plus élevée du PNB. La structure dispersée de la branche freine son industrialisation19. La commission de la Construction du IIe Plan note, en 1953, que le prix moyen d’un logement, toutes dépenses confondues20, est de 3,6 millions de francs et qu’il est impératif, pour parvenir à construire davantage, de le réduire à 2,5 millions21.

  • 22 Ils varient de 1,3 million de francs, pour un logement de deux pièces, à 2,7 millions de francs pou (...)
  • 23 34 mètres carrés pour un deux-pièces, 45 pour un trois-pièces (en 1948, les normes définies pour le (...)

29Avec l’instauration des Logécos, le MRU voit l’occasion, par l’établissement de spécifications techniques précises (caractéristiques et prix de revient), de « mettre de l’ordre » dans les méthodes de conception et de construction de l’habitation et de pousser ainsi à une réduction des coûts de construction pour produire davantage. Sont ainsi fixés, pour chaque catégorie de logements, des prix plafonds22. Mais, dans l’immédiat, ces prix, particulièrement bas, ne sont tenus que par l’abaissement des normes, notamment de surface, des logements23.

30Outre la surface, la disposition et les équipements des logements sont normalisés, parfois après d’âpres discussions au sein des milieux professionnels. Ainsi, la révision de la hauteur sous plafond et sa réduction à 2,50 mètres sur l’initiative du MRU suscitent une vive querelle et des réactions jusque dans la population, comme le rappelle E. Claudius-Petit lors d’un débat au cours duquel sont évoquées les résistances à vaincre pour favoriser la standardisation :

  • 24 538 AP, E. Claudius-Petit, « Pourquoi ne construit-on pas davantage ? » Les Échos, art. cité.

« Un exemple : dans tous les pays du monde, on construit à 2,50 mètres sous plafond et tous les hommes qui se penchent sur le problème objectivement sont obligés de dire que ces logements sont plus confortables que les nôtres qui mesurent 2,80 mètres, 3 mètres ou 3,50 mètres, comme on en voit dans certaines régions de chez nous. Car le confort n’est pas du tout lié, comme on veut le faire croire et comme on l’a fait croire – car on a en quelque sorte envoûté l’opinion publique –, à cette question de la hauteur sous plafond. Le confort est lié à toutes sortes d’autres choses qui s’appellent la ventilation, l’orientation, l’éclairement, et qui permettent de faire, avec des logements modestes, des logements beaucoup plus confortables que des logements prétendus bourgeois24. »

  • 25 Salle d’eau, fourniture d’eau chaude, ascenseur pour les immeubles de plus de quatre étages, placar (...)

31Cette normalisation des Logécos dans un sens restrictif contribue malgré tout à généraliser un confort élémentaire25.

32Les nouveaux logements aidés se définissent donc moins par des considérations sociales que par des critères techniques destinés à en limiter l’usage aux couches modestes de la population. Ils sont « économiques » car leur prix de revient est relativement bas par rapport au logement moyen, et « familiaux » car l’octroi de la prime est, en principe, réservé avant tout aux jeunes ménages avec enfants et subordonné à des conditions d’occupation.

33L’abaissement du coût du crédit pour ces logements, qui en accroît d’autant la rentabilité, permet donc d’espérer une vive reprise de la construction. Il n’en demeure pas moins que les candidats à l’accession doivent encore fournir un apport initial non négligeable. Soucieux d’en faciliter la constitution, le plan Courant prévoit également certaines dispositions relative à l’épargne-construction, évoquée dès 1950.

B. L’INSTITUTION DES COMPTES D’ÉPARGNE-CONSTRUCTION

34Si l’action des pouvoirs publics en faveur d’une politique active de construction s’est manifestée jusque-là uniquement par une aide à l’endettement, l’extension de celle-ci à des personnes de plus en plus modestes laisse entier le problème de la formation de l’apport personnel.

35C’est pour tenter d’y apporter une solution que la loi du 15 avril 1953, adoptée dans le cadre du plan Courant, institue une mesure, certes timide mais intéressante, d’aide à l’épargne. Celle-ci marque l’aboutissement de travaux menés en ce sens, tant au MRU qu’au secrétariat d’État aux Finances, dès les premières discussions sur l’instauration des primes et prêts spéciaux.

1. Du projet de livret immobilier examiné dans le cadre de la loi du 21/07/1950...

  • 26 AEF B 42 268.

36Lors de la première séance du groupe de travail « Construction et logement » de la Commission des investissements, en mars 1950, le programme d’activité comprend l’examen « en première urgence », en sus de la mise au point du système des primes et prêts et des allégements fiscaux, des projets relatifs à l’épargne-construction26.

  • 27 Cf. chapitre III, supra.

37En effet, le groupe de travail se trouve en présence de deux avant-projets, l’un du MRU et l’autre de L. de Tinguy, secrétaire d’État aux Finances chargé, par M. Petsche au sein du gouvernement Bidault, de centraliser les questions relatives au financement de la construction27.

  • 28 412 AP 81, note citée du MRU sur la politique financière de l’habitation, décembre 1949, et AEF B 2 (...)

38L’idée commune qui les anime est d’une part, de créer un nouveau moyen d’épargne à l’attention des candidats propriétaires offrant la garantie d’un pouvoir d’achat construction constant pour les sommes économisées, d’autre part, de favoriser la réalisation de la construction projetée, avant le terme de l’effort d’épargne entrepris, par l’octroi d’un prêt complémentaire à des conditions avantageuses28.

  • 29 Cf. chapitre III, supra.

39L’économie du projet n’est pas sans présenter certaines analogies avec la pratique du crédit différé, l’attribution d’un prêt étant également subordonnée à la constitution d’une épargne préalable29.

  • 30 En RFA, les caisses d’épargne ordinaires financent, au cours des années 1950 et 1951,24 % des logem (...)

40Il semblerait que les auteurs se soient, sur ce point, inspirés du modèle allemand de financement de la construction qui privilégie nettement l’aide à l’épargne au sein des Bausparkassen, sociétés de crédit différé contrôlées par l’État30. La formule en diffère cependant sur au moins deux dispositions essentielles : les dépôts des sociétés de crédit différé en France ne sont pas rémunérés et leurs prêts ne sont pas garantis par l’État.

41Les différences entre les deux projets élaborés concomitamment à la fin de l’année 1949, hormis leur dénomination respective d’épargne-construction pour le MRU et d’épargne-logement pour les Finances, néologismes qui apparaissent alors, portent principalement sur deux points.

42En premier lieu, alors que le MRU confie aux caisses d’épargne la collecte des dépôts et au Crédit foncier l’octroi des prêts, le secrétaire d’État aux Finances prévoit, dans la lignée des propositions faites depuis la guerre, la centralisation des diverses opérations de versements et de prêts au sein d’un organisme autonome, la Caisse centrale foncière, considérée comme la pièce centrale du système.

43En second lieu, le MRU retient un index unique, tandis que le projet de Tinguy en retient deux : l’index du coût de la construction pour la garantie accordée à l’épargne et l’index du prix des loyers pour faciliter le remboursement des prêts par les emprunteurs.

  • 31 AEF B 25 081, PV de la séance du groupe de travail n° 3 du 15/05/1950.
  • 32 AEF B 25 081, PV de la séance du groupe de travail n° 3 du 06/04/1950.

44Saisi de ces deux projets distincts, le groupe de la Commission des investissements s’attache à en retenir le but et le schéma général afin de tendre vers la mise au point d’un système commun. Les modifications doivent aller, sur les consignes du président de groupe H. Deroy, dans le sens d’une simplification, « les épargnants ne comprenant que ce qui est simple31 ». H. Deroy souligne ainsi la nécessité de ne retenir qu’un seul indice, celui du coût de la construction, dans la mesure où la référence au prix des loyers pour les remboursements des prêts ne ferait « qu’ajouter des adversaires, déjà nombreux, à la politique de revalorisation32 ».

  • 33 AEF B 25 081, Commission des investissements, groupe de travail « logement », note sur la « présent (...)

45À l’issue d’un mois d’études, le groupe de travail présente la nouvelle mouture du système d’épargne-construction, selon la terminologie retenue, destinée a priori à compléter le dispositif des primes et prêts33.

46Celle-ci prévoit que toute personne physique reçoit la possibilité de souscrire un livret immobilier auprès d’une caisse d’épargne. Pour assurer une garantie de valeur constante pour chacun des versements effectués, est créée une « bonification d’épargne » qui vient s’ajouter, en cas de hausse du coût de la construction lors du remboursement du livret, au montant des sommes déposées, augmentées des intérêts dont le taux est fixé 1 % au-dessous de celui des livrets classiques. Cette bonification serait calculée en tenant compte de l’augmentation du coût de la construction entre l’année de versement et l’année de remboursement, sur la base d’un indice national unique fixé annuellement sur proposition du MRU par une commission comprenant des représentants des épargnants. Elle ne serait accordée qu’à la condition que les fonds épargnés soient utilisés exclusivement pour la construction du logement familial du titulaire du livret, ou pour l’achat d’un appartement neuf destiné également à son usage personnel.

47D’autre part, afin d’abréger la durée d’épargne, le système prévoit la possibilité d’accorder des prêts complémentaires aux titulaires de livrets. Il faut noter ici que le groupe de travail abandonne, par souci d’économie et de contrôle, l’idée de la création d’un organisme autonome. Il envisage l’octroi des prêts par des établissements existants, suivant la condition de fortune des candidats propriétaires : le Crédit foncier pour les titulaires de livrets ordinaires et les sociétés de crédit immobilier pour les titulaires de livrets dits « privilégiés », réservés aux personnes remplissant les conditions d’accès aux HLM. Dans les deux cas, les prêts comprennent une partie en nominal et une partie revalorisable, cette dernière ne pouvant excéder en cas de hausse du coût de la construction 20 % du prêt total.

48Si l’adoption du projet ne semble pas devoir a priori soulever de sérieuses difficultés, de vives objections apparaissent cependant dès sa discussion au sein du groupe de travail.

49L’objection majeure porte sur ce qui constitue l’avantage essentiel du système : la clause d’indexation.

  • 34 412 AP 81, note citée du MRU sur la politique financière de l’habitation, et Michel Gaudet & Jacque (...)

50Celle-ci n’est pourtant pas sans précédents. La loi sur les dommages de guerre garantit aux sinistrés la reconstruction à l’identique de leur bien, et non une indemnisation fondée sur la valeur vénale de 1939. De même, en décembre 1949, le MRU et la direction des Assurances donnent leur accord aux contrats d’« annuité-logement », élaborés par la compagnie Le Phénix et fondés sur une indexation34. Mais, tant le Trésor que la Banque de France y sont réticents.

  • 35 AEF B 25 081, PV de la séance du groupe de travail n° 3 du 15/05/1950 et Conseil économique, rappor (...)

51La réserve la plus expresse provient de cette dernière. Son représentant, M. Besse, estime cette clause « en contradiction avec les signes nombreux qui, depuis quelques mois, tendent à manifester l’appréciation meilleure de la monnaie » et redoute que l’adoption de l’épargne-construction n’encourage pas le règlement du problème général de la dépréciation monétaire35.

  • 36 Cette crainte est récurrente. En novembre 1949, L. de Tinguy avait fait étudier un système de « bon (...)
  • 37 AEF B 25 081, PV de la séance du groupe de travail n° 3 du 28/04/1950. Sur le circuit du Trésor, cf (...)
  • 38 D’autres objections sont également soulevées. La principale vient de la CDC, qui redoute une perte (...)

52Pour la direction du Trésor, cet avantage concédé aux épargnants risque surtout de provoquer davantage un glissement de l’épargne ordinaire des livrets qu’une création d’épargne nouvelle36. Si cette modification des flux d’épargne se confirmait, l’alimentation de la Trésorerie qui repose notamment, au moyen du « circuit », sur les dépôts des caisses d’épargne centralisés à la Caisse des dépôts, serait alors mise à mal en cas de déficit, tout comme le financement de certains secteurs nationalisés de l’économie37. De même, dans l’hypothèse d’un transfert d’épargne, le problème du financement de la construction ne serait que déplacé puisque les crédits destinés aux HBM sont fonction des disponibilités des caisses. Aussi, bien qu’associé dès l’origine aux travaux menés, le Trésor, soucieux de conserver sa mainmise sur l’affectation des dépôts des caisses d’épargne, ne soutient-il pas le projet38.

  • 39 Les principaux arguments avancés sont alors le drainage des sommes que les sans-logis acceptent de (...)

53Transmis au cabinet du ministre des Finances à la veille du vote de la loi du 21 juillet 1950, l’avant-projet de loi, malgré les efforts de ses promoteurs pour en faire valoir les avantages, est donc abandonné39.

  • 40 Plus 27 % en 1950 (calcul établi d’après l’indice fourni par la SCA) ; cf. annexe 3.

54En fait, outre le problème de l’indexation, le gouvernement apparaît également soucieux de ne pas surcharger davantage l’industrie du bâtiment, dont l’insuffisance technique et de main-d’œuvre provoque alors une importante hausse du coût de la construction après une période de relative stabilité40.

  • 41 Cet objectif est confirmé par le sous-directeur du Trésor, M. Hébrard, lors d’une audition devant l (...)

55Aussi, malgré une conférence de presse d’E. Claudius-Petit en juillet 1950 annonçant son instauration imminente, l’épargne-construction ne vient pas compléter les primes et prêts spéciaux. La priorité est à 1’« écrémage » de la clientèle la plus solvable afin de ménager les finances publiques41.

  • 42 Loi du 24 mars 1952 sur la réorganisation des entreprises de crédit différé.

56Néanmoins, la situation évolue en 1952, et plus encore en 1953. La clientèle, visée en premier lieu par le système des primes et prêts, s’épuise. Les pouvoirs publics décident alors d’élargir les facilités financières offertes à la construction aidée. Dans ce contexte, l’instauration de l’épargne-construction est de nouveau évoquée, mais cette fois au Parlement, sur l’initiative de L. de Tinguy. Au moment où s’amorce la réorganisation du crédit différé, dont la formule de l’épargne-construction s’inspire, la proposition parlementaire retient l’attention du gouvernement42.

2... à la loi du 15/04/1953 instituant les comptes d’épargne-construction

57L’augmentation du montant des primes versées en janvier 1952 met en évidence les limites de la formule instaurée par la loi du 21 juillet 1950, dont celle de la mise de fonds initiale est la plus évidente. Ce problème fait resurgir, parmi les divers groupements s’intéressant au logement, l’intérêt que peut alors constituer l’épargne-construction.

  • 43 Rapport cité du Conseil économique, pp. 328-329.

58La CFTC, lors de la session de son bureau confédéral, les 16 et 17 février 1952, l’Union nationale des associations familiales, au cours de son assemblée générale du 22 juin, les fédérations des coopératives et des sociétés anonymes d’HLM, le Cartel de l’habitat et les organismes patronaux comme le CNAH et le Centre paritaire du logement demandent ainsi, à plusieurs reprises, que soit institué le livret d’épargne-logement jouissant d’une indexation afin de favoriser et de développer très largement l’épargne43. Ce mouvement d’opinions diverses trouve un écho au Parlement où la question est reprise par l’un des auteurs des projets primitifs. Lionel de Tinguy dépose, le 4 avril 1952, la proposition de loi n° 3209 tendant à instituer l’épargne-logement.

  • 44 Indexation des dépôts et des prêts sur le coût de la construction, garantie de l’État et précaution (...)

59Le député retient dans sa proposition l’économie générale du projet présenté en 1950 par la Commission des investissements44, mais y apporte des éléments nouveaux ou issus de ses premières réflexions.

  • 45 AEF B 25 081, proposition de loi n° 3.209 présentée par L. de Tinguy et les membres du groupe MRP.

60Son originalité réside, en premier lieu, dans la création d’une Caisse nationale d’épargne-logement. Celle-ci centraliserait les fonds reçus dont le Crédit foncier serait gestionnaire. En second lieu, le député précise que, si les caisses d’épargne assurent dans l’immédiat la diffusion des livrets, rien n’interdit d’envisager le recours à d’autres guichets, ceux du Crédit agricole ou ceux des banques ou assurances, par exemple, « une sage concurrence pouvant être l’aiguillon de la meilleure gestion45 ». Enfin, le bénéfice de l’épargne-logement est désormais possible pour l’achat de logements anciens ou pour la rénovation.

  • 46 Elle reprend les principales dispositions du projet de Tinguy, la seule différence notable ayant tr (...)

61Une proposition est également déposée en ce sens au Conseil de la République, par J. Thome-Patenôtre, sénateur RGR46.

62Cette reprise de la mobilisation parlementaire en faveur de l’épargne-logement, à laquelle se joint le Conseil économique, retient l’attention du gouvernement et notamment de E. Claudius-Petit, toujours au MRU.

63La grande objection au système, l’indexation, semble en effet s’être atténuée dans la mesure où, depuis 1950, le principe a pris droit de cité pour les besoins de l’État. L’emprunt Pinay, lancé le 26 mai 1952, produit un intérêt de 3,5 % et son capital est indexé sur le cours du napoléon. De même, de nombreuses entreprises nationalisées comme la SNCF ou EDF-GDF ont recours à l’indexation afin d’assurer le succès de leurs émissions.

  • 47 Celui-ci, composé de représentants du MRU, du Trésor et du Budget, est présidé par H. Deroy. Les ré (...)
  • 48 D’autre part, afin de rassurer le Trésor sur la faiblesse des risques financiers pris par l’État, l (...)

64La demande officielle du ministre de la Reconstruction, en Conseil des ministres, de mettre au point un projet de loi en vue d’instituer l’épargne-logement, amène ainsi le groupe de travail « logement » de la Commission des investissements à se pencher de nouveau sur la question47. Comme en 1950, des résistances se font jour. Mais celles-ci portent désormais plus sur les modalités d’application que sur le principe de l’indexation, finalement entériné, la Banque de France et le Trésor y étant moins hostiles48.

65La principale pomme de discorde est désormais relative au monopole ou non à accorder aux caisses d’épargne en matière de livrets, autrement dit la possibilité laissée ou non aux banques d’ouvrir des livrets pour leurs déposants.

  • 49 AEF B 25 081, note de M. de Veyrac au cabinet du ministre des Finances, du 10/11/1952.
  • 50 AEF B 25 081, PV de la séance du groupe de travail n° 3 du 05/11/1952.
  • 51 AEF B 25 081, PV de la séance du groupe de travail n° 3 du 10/12/1952.

66Les caisses d’épargne, alertées par ces discussions et craignant d’être laissées à l’écart de l’institution, transmettent en effet à la commission un projet dont l’une des caractéristiques principales est de leur assurer le monopole en la matière, y compris celui du terme de « livret » dont elles revendiquent l’exclusivité « en raison de la clientèle simpliste à laquelle elles s’adressent (sic)49 ». Sur cette question, une divergence très nette apparaît entre le Trésor qui, sans revendiquer l’exclusivité pour les caisses, ne tient pas à voir les sources de livrets se multiplier, et le Crédit foncier, H. Deroy marquant une préférence pour la concurrence50. Finalement, un artifice est trouvé pour satisfaire l’ensemble des participants puisque le projet de loi stipule que l’ouverture de comptes (le terme de livret est abandonné sur la pression des caisses) est possible en dehors des caisses d’épargne « pour les organismes avec lesquels la CDC aura conclu un accord », le Trésor précisant « qu’actuellement aucun n’est envisagé51 » (!). Ainsi, comme pour l’octroi des prêts spéciaux, les banques sont une nouvelle fois exclues du mécanisme d’aide au logement.

  • 52 Conseil économique, rapport présenté par G. Houist sur le projet de loi n° 5 528, JO du 18/03/1953.

67Par rapport à la proposition de Tinguy, le projet de loi n° 5528 présenté par le gouvernement se distingue donc essentiellement, d’une part, par la suppression de la Caisse nationale d’épargne-logement, la centralisation et la gestion des versements étant dévolue à la CDC, d’autre part, sur le fait que les comptes d’épargne-construction – ce terme est préféré à celui de logement, car la formule ne peut profiter à l’achat d’habitations anciennes – apparaissent comme un appoint du système des primes et prêts spéciaux, et non comme un mode de financement autonome52. Le texte proposé au Parlement subit peu de modifications lors de son examen, la seule notable étant la suppression de la limitation annuelle du montant des dépôts prévue à l’origine par le Trésor.

  • 53 Un seul compte est admis par personne, les femmes mariés et les mineurs pouvant en posséder un. Le (...)
  • 54 S’il renonce à cet investissement, le titulaire peut demander le remboursement total ou partiel de (...)
  • 55 Il faut noter que les prêts revalorisables constituent toujours une fraction des prêts spéciaux à l (...)

68Ainsi, la loi n° 53-321 du 15 avril 1953, instituant l’épargne-construction, et le décret n° 53-880 du 22 septembre suivant, portant règlement d’administration publique pour son application, prévoient que toute personne physique peut se faire ouvrir, dans une caisse d’épargne, un compte d’épargne-construction, dont le plafond est fixé à 500 000 F, et y verser des fonds destinés à être investis dans la construction d’immeubles d’habitation, ainsi que dans l’acquisition du terrain nécessaire à cette construction, ou encore dans des travaux de remise en état d’habitabilité d’un logement existant53. Au moment de l’investissement, l’épargnant retire les fonds qui lui ont rapporté un intérêt de 1 % par an et, si une hausse du coût de la construction s’est produite entre-temps, il reçoit une bonification d’épargne dont le taux, calculé sur chaque versement, est égal à celui de la hausse intervenue depuis ces versements jusqu’à la fin du remboursement54. Les sommes inscrites sur les comptes d’épargne-construction sont centralisées et gérées par la CDC, qui les emploie en souscriptions d’obligations spéciales du Crédit foncier, elles-mêmes revalorisables sur la base du coût de la construction. Le produit de ces émissions est alors utilisé par le Crédit foncier en prêts, eux aussi revalorisables, consentis à un taux d’intérêt peu élevé (3,50 %) aux bénéficiaires de prêts spéciaux55.

  • 56 En cas de construction d’immeubles destinés à être divisés par appartements en copropriété, ce mont (...)
  • 57 PV du CA du CFF du 27/01/1954, volume n° 706.

69En principe, tout titulaire d’un compte d’épargne-construction qui sollicite l’attribution d’un prêt spécial peut demander qu’une partie de son avance lui soit remise sous la forme d’un prêt revalorisante, sous réserve toutefois que la fraction à réaliser dans ces conditions ne dépasse pas 20 % de l’avance globale et ne représente pas une somme inférieure à 400 000 F, le Comité des prêts spéciaux demeurant entièrement libre de la décision finale56. Cette double limitation a pour objectif d’exclure du champ d’application des nouvelles dispositions les crédits destinés à la construction de Logécos57.

70En effet, si l’épargne-construction est instaurée dans le cadre du plan Courant, ce n’est pas dans le but de faciliter la constitution de l’apport personnel des personnes les plus modestes, mais pour soutenir la demande sur le secteur des primes à 600 F. Le Trésor, dans la perspective d’une épargne en quelque sorte « forcée » en faveur de la construction, ne souhaite pas voir se cumuler les avantages et se développer une formule que l’extension aux Logécos risquerait d’encourager.

  • 58 Auparavant, seuls étaient disponibles trois indices : celui, trimestriel, de la Société centrale de (...)

71Enfin, il faut mettre en avant une des conséquences majeures de l’adoption de F épargne-construction, souvent oubliée : l’instauration d’un indice officiel et national du coût de la construction, dont la détermination revient à l’INSEE58.

72L’épargne-construction permet donc, par l’instauration d’un indice officiel, une meilleure connaissance de l’évolution des prix de la construction.

  • 59 Les dépôts s’élèvent à 1,27 million de francs fin 1955, cf. Françoise Marnata, « Épargne-crédit ou (...)

73En revanche les sommes collectées sont faibles, conformément aux attentes de l’administration59.

74Aussi, afin de dégager des ressources supplémentaires en faveur du logement, sans trop alourdir les charges des ménages et sans entraver l’alimentation de la Trésorerie, le gouvernement envisage-t-il d’impliquer les entreprises dans l’effort national de construction, effort qu’elles souhaitent elles-mêmes vigoureux, ainsi qu’il a été vu.

C. L’INSTAURATION DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS À L’EFFORT DE CONSTRUCTION

75Si le plan Courant préconise la généralisation de la contribution volontaire initiée par certains syndicats patronaux en faveur du logement, celle-ci n’est adoptée qu’en août 1953, sous le gouvernement Laniel. Par ailleurs, ce dernier, soucieux de ne pas alimenter davantage l’agitation qui saisit alors la fonction publique, prend des mesures équivalentes pour faciliter le logement des agents de l’État, non concernés par la mesure générale.

1. D’une contribution volontaire à une contribution obligatoire : le 1 % patronal

  • 60 Cf. chapitre II, supra.

76Si l’idée d’une contribution régulière et obligatoire des entreprises en faveur du logement est évoquée dès 1931 par le Conseil supérieur du travail, celle-ci ne prend véritablement forme qu’au lendemain de la guerre suite à l’expérience menée par le CIL de Roubaix-Tourcoing60. Le principe en est alors repris par les professionnels du bâtiment, intéressés par une relance rapide de la construction, et par le patronat lui-même préoccupé par le logement de la main-d’œuvre. Cependant, si la profession du bâtiment, que ce soit le Syndicat du bâtiment et de la construction métallique ou la Caisse générale de l’industrie et du bâtiment, se prononce à l’unisson pour une contribution obligatoire, le milieu patronal est divisé.

  • 61 Cf. Logement CIL, revue du Mouvement paritaire et des comités interprofessionnels du logement, 1950 (...)

77Au CNAH – émanation du CNPF où les grandes entreprises nationales, situées surtout dans la région parisienne, sont particulièrement bien représentées –, qui milite pour une cotisation volontaire et donc facultative, s’oppose le Centre paritaire du logement – fédération de plus de cent CIL où dominent les entreprises industrielles à forte implantation régionale –, qui revendique une participation obligatoire des entreprises, non seulement industrielles mais aussi commerciales, dans le cadre des conventions collectives61.

78Dans la mesure où ni l’administration, ni le gouvernement ne semblent intéressés par cette possibilité, la question n’est pas tranchée, ni même évoquée, lors des travaux sur la mise au point des nouvelles modalités de financement de la construction de logements en 1949-1950. Il semblerait que les milieux gouvernementaux se préoccupent alors de ne pas peser sur les coûts de production qu’une généralisation de la contribution serait susceptible d’engendrer.

  • 62 538 AP, E. Claudius-Petit, « Pourquoi ne construit-on pas davantage ? », art. cité.

79L’idée est cependant reprise par E. Claudius-Petit à l’aune d’une expérience étrangère. Lors de ses nombreux voyages à l’étranger, effectués dans le but de trouver une solution au problème français du logement, l’attention du ministre est en effet retenue par l’exemple italien62.

  • 63 1,9 million de personnes sont sans emploi en 1950.
  • 64 Cf. Mariuccia Salvati, Bruno Groppo, « Anciens et nouveaux instruments de l’action de l’État dans l (...)
  • 65 AEF B 51 111, note de la direction du Trésor sur les demandes de crédit présentées par le MRU pour (...)
  • 66 Le financement est assuré, en premier lieu, par une contribution obligatoire de tous les salariés e (...)
  • 67 Notons que la répartition des fonds ainsi collectés est assurée par une direction autonome dénommée (...)

80En proie à une grave crise du logement, le patrimoine immobilier ayant été lourdement affecté par la guerre, ainsi qu’à un chômage important63, l’Italie adopte, sur l’initiative du ministre démocrate-chrétien Amintore Fanfani, un plan de sept ans en vue de réaliser le financement de vastes ensembles de « constructions économiques et populaires64 ». La loi du 28 février 1949, qui consacre la mise en place du plan Fanfani, définit les sources de financement destinées à assurer ce programme65. Celles-ci se caractérisent par un système de cotisations obligatoires versées à la fois par les salariés, les employeurs et l’État66. En outre, afin d’encourager une mobilisation rapide des fonds, le plan Fanfani prévoit des aménagements fiscaux afin de permettre aux employeurs qui le souhaitent de se libérer de leur dette par anticipation67. Les résultats de cette politique sont réels. En 1952, les indices de construction italien et français atteignent respectivement 2,5 et 2.

  • 68 Citation in 538 AP, E. Claudius-Petit, « Pourquoi ne construit-on pas davantage ? », art. cité.
  • 69 Il est alors prévu une cotisation obligatoire des entreprises de plus de vingt salariés égale à 2 % (...)

81Si les problèmes économiques rencontrés par les deux pays ne sont pas alors comparables, E. Claudius-Petit n’en est pas moins convaincu du bien-fondé de la participation des employeurs à l’effort de construction. Cette conviction repose sur la pensée que toute amélioration de la production doit avoir des effets sur le niveau de vie des salariés. Aussi le ministre, qui rejette non sans à-propos le contre-argument d’une hausse des coûts – « Maintenant allez-vous dire, cela pèse sur les prix. Eh bien, essayez d’acheter une Vespa en France et en Italie, et quand vous aurez vu la différence de prix, vous viendrez me retrouver » –, fait-il sienne cette proposition d’une partie du patronat français68. Après avoir annoncé cette résolution en octobre 1951 lors d’un congrès politique à Marseille, il insère ce projet dans le plan quadriennal de construction de logements qu’il présente au gouvernement en décembre 195269. Mais ce dernier est ajourné et le gouvernement Pinay démissionne le 23 décembre.

  • 70 Cf. Conseil économique, Le problème du logement, Études et Travaux n° 28, juillet 1953, rapport de (...)

82Le nouveau ministre de la Reconstruction, Pierre Courant, reprend cette disposition dans le cadre du projet de loi relatif aux diverses mesures destinées à favoriser la construction de logements économiques et familiaux qu’il dépose, le 17 février 1953, sur le bureau de l’Assemblée70.

  • 71 Cf. Bulletins du CNPF pour l’année 1953. Le taux de la contribution, dont l’assiette demeure la mas (...)

83Le ministre présente un texte tout en demi-teintes, preuve s’il en est des résistances rencontrées et des pressions exercées par le milieu patronal, plus particulièrement par le CNPF et la CGPME71. Les modalités retenues pour l’utilisation des fonds sont, comme celles envisagées par son prédécesseur, très libérales et laissées pratiquement à l’initiative du patronat.

  • 72 Cf. Conseil économique, rapport cité de Guy Houist sur les problèmes financiers et administratifs.

84Bien qu’une importante marge de manœuvre soit laissée aux entreprises, contrairement au plan italien, ce projet suscite une agitation telle que l’Assemblée nationale décide de « disjoindre » le 21 mars 1953, suivant sur ce point l’avis donné par le Conseil économique, cette partie du plan Courant afin que l’ensemble puisse être, conformément aux vœux du gouvernement, voté rapidement. Les débats portent surtout sur l’emploi des fonds72.

  • 73 M. Girardin, thèse citée, p. 64.

85En effet, concernant le taux de la contribution, un accord relativement rapide est trouvé. Celui-ci le fixe à 1 %, proportion défendue par A. Prouvost, président du Centre paritaire du logement, d’après lequel ce faible prélèvement a été largement compensé, dans le Nord, par l’amélioration du rendement d’un personnel vivant dans de meilleures conditions73.

  • 74 Outre l’expérience familiale, ce dernier a notamment rapporté, en tant que député, le projet de bon (...)

86En revanche, l’affectation des fonds suscite de vives discussions. Le patronat, dans son ensemble, rejette l’idée d’une fiscalisation de la cotisation, redoutant que celle-ci ne serve davantage aux propres besoins du Trésor qu’à l’édification de nouveaux logements. D’un autre côté, le gouvernement, conformément au principe exprimé jusque-là à l’Assemblée, se prononce contre l’idée de faire des logements ainsi financés un accessoire du contrat de travail. Après plusieurs mois de débats, les différentes parties prenantes tendent vers un compromis. Celui-ci aboutit sous le gouvernement de Joseph Laniel, pour qui la question du financement des logements ouvriers n’est pas inconnue74.

  • 75 Décret n° 53-701, JO du 10/08/1953.
  • 76 Seules les entreprises récalcitrantes perdraient le contrôle de ce financement en étant assujetties (...)

87Ainsi, l’article 7 de la loi du 11 juillet 1953, portant redressement économique et financier, prévoit expressément cette participation. Le décret du 9 août 1953 fixe les modalités d’application75. Celles-ci reflètent le consensus tardivement apparu. À l’instauration d’une participation obligatoire, pour toutes les entreprises industrielles ou commerciales occupant plus de dix salariés, répondent des possibilités d’utilisation très libérales comportant, pour seule limite à l’investissement direct ou indirect des fonds, la nécessité de répondre, pour les logements ainsi financés, soit aux normes HLM, soit aux normes Logécos76.

88Les investissements prévus peuvent ainsi consister : soit en travaux de construction effectués directement par l’employeur ou par l’intermédiaire de sociétés immobilières, régies par la loi du 28 juin 1938, dont un certain nombre de parts ou d’actions est souscrit ; soit en versements à des organismes collecteurs habilités comme les CIL, les organismes d’HLM, les sociétés d’économie mixte de construction, les chambres de commerce et d’industrie ou encore les caisses d’allocations familiales ; soit en subventions ou prêts directs aux salariés afin de compléter ceux accordés par le Crédit foncier ou une société de crédit immobilier.

  • 77 Ainsi, si pris isolément le 1 % a une portée limitée, en revanche utilisé comme appoint son intérêt (...)

89Dans tous les cas de figures, le 1 % patronal fournit un financement complémentaire souple qui, par sa combinaison avec d’autres financements de coût divers, permet l’édification de programmes dont la réalisation est subordonnée à la couverture de la part non couverte par le prêt principal77. L’instauration de cette nouvelle source de financement présente donc un avantage tant pour les programmes locatifs dont elle permet la « soudure » que pour l’accession à la propriété, les prêts directs des employeurs à leurs salariés permettant de compléter leur apport personnel et donc d’accroître leur solvabilité.

90Quels sont dès lors les principaux bénéficiaires de ce financement particulièrement convoité ?

  • 78 Cf. S. Magri, Logement et reproduction de l’exploitation, op. cit., pp. 79-80.

91Conformément à la politique mise en place, les logements primés sont les premiers concernés. Le 1 % se combine avec des prêts Logécos-locatifs ou Logécos-accession en fonction de la catégorie de personnes à loger, ce dernier offrant des possibilités de « solvabilisation » différenciée. Les prêts Logécos du Crédit foncier, complétés par l’apport du 1 %, deviennent ainsi le principal mode de financement auquel recourent les entreprises pour loger leur personnel. En effet, le secteur HLM, moins rentable, et dont les crédits sont plafonnés, ne bénéficie que d’une faible part du volume de 1 % investi indirectement par les employeurs, les deux tiers des versements allant aux organismes collecteurs qui font appel au financement principal du Crédit foncier78.

92L’instauration de la participation obligatoire des employeurs à l’effort de construction complète donc avantageusement le système des primes et prêts nouvellement élargi, offrant à la fois aux entreprises une solution financière au logement de la main-d’œuvre et aux ménages des facilités de prêts complémentaires favorisant l’achat de leur logement. Néanmoins, cette mesure laisse les fonctionnaires en dehors de son champ d’application. Aussi, afin de remédier à cette situation, le gouvernement estime-t-il nécessaire, à un moment où le malaise est grand dans la fonction publique, d’organiser en leur faveur un système de prêts complémentaires.

2. Les prêts complémentaires aux fonctionnaires

93Au moment où le gouvernement demande aux employeurs de fournir dans le domaine de l’habitat un effort plus important en faveur des salariés du secteur privé, celui-là convient de l’opportunité de mettre en œuvre des mesures équivalentes pour faciliter le logement des agents des services publics. En effet, si les fonctionnaires bénéficient déjà des dispositions relatives à l’attribution des primes à la construction et des prêts spéciaux du Crédit foncier, l’expérience montre que, d’une manière générale, ils ne disposent pas de ressources suffisantes pour constituer leur apport personnel.

  • 79 Cf. Jean-Pierre Rioux, La France de la IVe République, tome 2, op. cit., pp. 40-44.
  • 80 Décret n° 53-702, JO du 10/08/1950.

94C’est précisément la modicité des traitements, jointe à des conditions de travail sacrifiées sur l’autel des économies budgétaires tentées par les gouvernements successifs, et en particulier par celui d’A. Pinay, qui provoque en août 1953 une crise sociale sans précédent depuis 1947 dans la fonction publique79. Lancée par les postiers du centre de tri de Bordeaux le 4 août, la grève s’étend en quelques jours, mobilisant plus de deux millions de fonctionnaires le 7. Aussi l’organisation par un décret du 9 août 1953, puis un arrêté ministériel du 24 décembre 1953 d’un système de prêts garantis par l’État, destinés à compléter le système général institué en application de la loi du 21 juillet 1950, s’avère-t-elle, en prévenant toute inégalité, à propos80.

  • 81 Dans ce cas, le montant du prêt complémentaire peut atteindre jusqu’à 20 % des dépenses retenues po (...)

95Ces prêts complémentaires, accordés aux fonctionnaires, aux agents temporaires et auxiliaires de l’État et des collectivités publiques, sont consentis soit sous la forme d’une réduction de l’apport personnel de l’intéressé, si celui-ci utilise une formule de crédit entrant dans le cadre de la législation sur les HLM, soit sous la forme d’un crédit distinct, attribué par le Sous-Comptoir ou l’UCB et garanti par l’État, si l’intéressé recourt aux prêts spéciaux81.

96Ils revêtent la forme d’ouvertures de crédit sans hypothèque consenties pour une durée de cinq ans et à un taux de 4,60 % lors de leur instauration.

  • 82 Le Sous-Comptoir est cependant le seul habilité à réaliser les crédits complémentaires dans tous le (...)

97Ces prêts sont délivrées soit par le Sous-Comptoir des entrepreneurs si la demande est déposée au siège du Crédit foncier ou du Sous-Comptoir, ou encore dans les directions départementales, soit par l’Union de crédit pour le bâtiment si la demande est déposée au siège de cet établissement ou chez ses représentants régionaux, les fédérations du bâtiment82.

  • 83 Elle est néanmoins subordonnée à un examen par le Crédit foncier ou le Sous-Comptoir, du droit de p (...)

98Enfin leur réalisation, dans la mesure où le montant doit permettre aux emprunteurs de payer, concurremment avec l’apport personnel généralement très réduit, les premiers approvisionnements en matériaux et les premiers frais, intervient dès l’ouverture des chantiers, avant même la signature du contrat de prêt principal83.

99Ainsi, tant le 1 % patronal que les prêts complémentaires aux fonctionnaires permettent d’alléger la part laissée à l’emprunteur pour édifier son logement familial. Mais, ces financements complémentaires, tout comme l’épargne-construction, sont avant tout destinés à renforcer l’efficacité de l’aide apportée dans le cadre du système inauguré par la loi du 21 juillet 1950, dont la vocation connaît, avec le plan Courant, une mutation importante.

100La création des Logécos traduit, en effet, la volonté de généraliser ce type de financement amené à devenir, dès lors, le moteur principal de l’effort de construction. Celui-ci vise, non seulement à promouvoir l’accession à la propriété dans un contexte législatif encore défavorable à une hausse conséquente des loyers, mais aussi à encourager le lancement de vastes programmes standardisés susceptibles d’abaisser le coût de la construction. Aux mesures encore limitées de 1950 succède ainsi un ensemble cohérent de dispositions complémentaires aptes à provoquer une vive reprise de la construction.

101Cependant, le plan n’entre progressivement en application qu’au cours du second semestre 1953. Compte tenu du délai incompressible d’environ dix-huit mois à deux ans entre le déblocage des fonds et l’achèvement des logements, cette attente, jointe au retard accumulé depuis la Libération – seuls 470 000 logements sont terminés fin 1953 contre quatre millions nécessaires –, créent une tension d’une rare intensité.

II. FACE À L’URGENCE : L’ESSOR DES PRÊTS DU CRÉDIT FONCIER ET LA RÉORGANISATION DU CRÉDIT DIFFÉRÉ

  • 84 Cf. Jacques Wolff, « L’action économique de Pierre Mendès France, président du Conseil », et Pierre (...)

102Si le logement est proclamé « devoir national », les discours tardent à se traduire en actes. Certes le nombre de logements achevés progresse – 70 000 en 1950, 162 000 en 1954 –, mais l’objectif des 240 000 logements demeure encore éloigné. Or, sous les effets respectifs de la croissance démographique, le taux de natalité s’élève alors en moyenne à 20 ‰, et de l’exode rural, la population urbaine passe de 53,2 % en 1946 à 56 % en 1954, la pénurie s’intensifie et le drame se produit au cours de l’hiver 1954. Aussi, face à l’urgence et à la mobilisation des Français, les pouvoirs publics, à l’instar de Pierre Mendès France qui réserve à la question du logement une place déterminante dans ses projets de politique économique et sociale84, s’accordent-ils non seulement sur une utilisation prodigue du système élargi des primes et prêts, mais aussi sur la rénovation d’une formule de crédit qui, en dépit d’abus scandaleux, n’en conserve pas moins un intérêt certain.

A. LA CRISE DE 1954 : LE DRAME DU LOGEMENT MIS À NU

  • 85 Jules Renard, Journal, p. 910.

« Si l’on construisait la maison du bonheur, la plus grande pièce devrait en être la salle d’attente85 ».

103Si Jules Renard pensait par cette formule au désir longtemps contenu qui accroît l’intensité de l’émotion et, par-là, la qualité du bonheur, le régime de la salle d’attente ne paraît que trop durer pour nombre de sans-logis dont la détresse s’amplifie. Aussi certains passent-ils à l’action afin de trouver un toit. Mais ces initiatives spontanées ne peuvent pallier une politique de construction trop longtemps retardée, et le drame survient.

1. Les partisans de l’action directe : des squatters aux « Castors »

  • 86 Cf. Annick Tanter et Bernard Lege, « Squatters et Castors : l’action de Christine Brisset à Angers (...)
  • 87 R.-H. Guerrand et R. Quilliot, Cent ans d’habitat social, op. cit., p. 119.

104Dès l’immédiat après-guerre, la raréfaction des logements – les locaux locatifs nécessitent souvent le versement d’un « pas de porte » important et l’accession demeure encore hors de portée pour la plupart des Français – incite à des actions spontanées visant à remédier aux injustices les plus criantes. Ainsi l’application limitée de l’ordonnance du 19 octobre 1945 sur le droit de réquisition des logements vacants ou inoccupés au profit des familles sans logis amène ces dernières, aidées en cela par des mouvements d’obédience majoritairement catholique comme le Mouvement populaire des familles, à se transformer en « squatters ». Pour populaire que soit ce phénomène – la presse fait notamment ses choux gras des tribulations judiciaires de Christine Brisset, collaboratrice de P. Grunebaum-Ballin et principale animatrice de ces actions à Angers – il demeure marginal et son efficacité limitée car provisoire86. Dix mille familles auraient trouvé un toit grâce à ces opérations87.

  • 88 Sur l’expérience « Castor », cf. Henri Inyzant, Le Mouvement des Castors. Les coopératives d’autoco (...)

105Aussi, abandonnant ces actions retentissantes, nombre de « sans-toit » ou de mal-logés, sans formation particulière hormis la détermination, se reconvertissent-ils en bâtisseurs, plus précisément en « Castors », selon le symbole choisi de l’animal qui « construit lui-même sa maison ». Le principe est simple et s’inspire de l’expérience suédoise des coopératives de construction88.

  • 89 412 AP 81, brochure sur BATICOOP, Bâtir par la coopération, 1955.

106Celles-ci permettent à leurs adhérents, depuis les années 1920, de devenir propriétaires en recourant à la formule dite de « location-attribution » : l’acquéreur souscrit une fraction relativement faible du capital de la société et devient propriétaire en se libérant des actions dont le montant ne peut dépasser le prix de revient. Les volontaires « Castors », souvent animé d’un même idéal communautaire – aux logements sont parfois associés des services de proximité (lingerie, ateliers, espaces de jeux, etc.) –, reprennent cette formule et, en mai 1952, le secrétaire général de l’Union nationale des Castors créée en octobre 1950, Michel Anselme, fonde BATICOOP, association qui groupe les candidats constructeurs en coopératives sans but lucratif89. Mais l’apport personnel constituant pour nombre de familles « Castors » un obstacle rédhibitoire, l’innovation principale de ce mouvement réside dans son remplacement par un « apport-travail ».

  • 90 538 AP, E. Claudius-Petit, « Pourquoi ne construit-on pas davantage ? » op. cit.

107Cette audace ayant reçu un accueil plus que réservé des organismes prêteurs sollicités, le MRU, sous l’égide de E. Claudius-Petit, intervient pour apporter son soutien à une solution qui, pour « calamiteuse » qu’elle soit sur le plan de la diffusion de l’industrialisation du bâtiment, n’en a pas moins une « haute valeur d’exemple » car « elle permet de démontrer qu’il existe des hommes qui n’attendent pas tout des autres, qui mettent la main à la pâte pour sortir du pétrin90 ».

108Munis de cette caution officielle, les groupements Castors se tournent naturellement, sur le plan financier, vers les organismes d’HLM. Mais la faiblesse des crédits accordés les renvoie vers le Crédit foncier. Ainsi, les statuts de BATICOOP sont établis avec la collaboration de ce dernier et du Sous-Comptoir, et les Castors deviennent, avec l’instauration des Logécos, des bénéficiaires privilégiés du financement aidé.

  • 91 En 1954, seuls 8 140 logements ont été construits selon ces méthodes, principalement dans l’ouest d (...)

109Cependant, malgré cet appui financier, les résultats demeurent modestes91. Pour exemplaires que soient ces initiatives, elles ne peuvent remédier au retard pris en matière de construction. La plaie des abris de fortune se répand et la vulnérabilité de leurs habitants revêt un aspect tragique au cours de l’hiver, particulièrement rigoureux, de 1953-1954.

2. L’appel du 1er février 1954 : l’abbé Pierre au secours des sans-abri

  • 92 R.-H. Guerrand et R. Quilliot, Cent ans d’habitat social, op. cit., p. 122.
  • 93 Né en 1912, de son vrai nom Henri Groues, cet ecclésiastique ordonné prêtre en 1938 prend le pseudo (...)
  • 94 « Mes amis, au secours ! Une femme vient de mourir, gelée, cette nuit à 3 heures, sur le trottoir d (...)

110« Deux morts sont nécessaires pour que la France, y compris ses gouvernants, sorte de sa torpeur et prenne conscience du caractère tragique de la crise du logement92 ». Dans la nuit du 3 au 4 janvier 1954, un enfant meurt de froid dans l’un des abris provisoires érigés par la Communauté d’Emmaüs que dirige l’abbé Pierre93. L’Assemblée vient de reporter un débat sur le financement de cités d’urgence pour les plus démunis. Le 1er février, dans la nuit, un second décès est déploré. Face à ces drames répétés, l’abbé Pierre réagit et lance un SOS sur les ondes de Radio-Luxembourg94.

111L’émotion est à son comble. L’opinion découvre avec effroi l’ampleur de la crise du logement placée sous les feux de l’actualité. La radio, les quotidiens, les magazines ne couvrent plus qu’un seul sujet, le logement : un ministre suit le cercueil de l’enfant vers sa dernière demeure, l’exploration des taudis, la misère des sans-logis. Une mobilisation quasi générale a lieu, mêlant les formes traditionnelles de secours, les meetings de masse avec présence d’élus, la reprise des « squattages ».

  • 95 Le CFF précise que, dans la mesure où le financement des cités d’urgence doit être financé à 100 %, (...)
  • 96 Idem.
  • 97 Le « Front du logement », qui s’est constitué avec l’appel de l’abbé Pierre et qui regroupe la Conf (...)

112La priorité est à la solidarité. Des comités d’aide aux sans-logis s’organisent par centaines. Des dons et subventions affluent, permettant à l’abbé Pierre de créer une société d’HLM. L’Assemblée vote, en séance extraordinaire, un crédit de 10 milliards de francs en vue de réaliser un programme de 12 000 logements d’urgence dans le cadre de la législation HLM, le Crédit foncier ayant refusé le recours aux primes et prêts95. À cette fin, un emprunt de 5 milliards est lancé le 8 mars 1954 par l’établissement, qui apporte son concours technique à l’opération. Mais la désaffection des investisseurs institutionnels limite le montant des souscriptions à 2 408 millions de francs96. Le gouvernement n’en maintient pas moins la totalité du programme malgré un fléchissement de la mobilisation de l’opinion97.

113En effet, si les événements de l’hiver, conséquences paroxystiques de la crise, ont révélé l’urgence de la situation, l’analyse « à froid » du recensement de 1954 confirme la situation alarmante du logement en France. Ce dernier met en évidence une dégradation des conditions d’habitat. Le surpeuplement s’accentue dans toutes les villes de plus de 100 000 habitants et atteint un seuil critique dans la Région parisienne, où il concerne 40 % des logements. Près de 500 000 Français vivent à l’hôtel ou en meublé, dont un ménage parisien sur cinq. Plus de la moitié des ménages dont le chef est âgé de moins de trente ans souhaite déménager au plus vite, dont 38 % en milieu ouvrier contre 25 % pour les professions libérales.

114Aussi, face à ce constat d’échec, les pouvoirs publics décident-ils d’utiliser à plein régime le système des primes et prêts étoffé par les Logécos, seule source de financement non limitée. La priorité est à la bataille du nombre.

B. UN ESSOR DES PRÊTS SPECIAUX FONDÉ SUR LES LOGÉCOS

115Des conditions de réalisation facilitées, une incertitude statistique et des taux particulièrement avantageux constituent les gages de la réussite de la construction aidée qui, avec la création des Logécos, connaît une véritable expansion.

  • 98 Cf. graphique 7 infra.

116La part des prêts correspondant à ces logements passe en effet de 34 % des capitaux investis en prêts spéciaux en 1954 à 52 % en 195698. Cette prépondérance découle des avantages spécifiques qui leur sont accordés.

1. Des conditions de réalisation facilitées

117Parallèlement aux efforts financiers consentis par l’État en faveur du secteur aidé dans le cadre du plan Courant, le Crédit foncier et le Sous-Comptoir sont invités par leur autorité de tutelle à alléger les charges de leur clientèle et à abréger les délais de remise de fonds d’emprunt.

  • 99 Rappelons que les prêts spéciaux à moyen terme fonctionnent au taux d’escompte de la Banque de Fran (...)

118Ainsi, le Crédit foncier, afin de faciliter les règlements des emprunteurs et de rendre plus simples le recouvrement et la comptabilité des créances, décide de substituer à la commission d’engagement des prêts spéciaux à la construction, liée au recours au crédit à moyen terme durant la première phase des opérations, un agio supplémentaire d’un montant égal, soit 0,25 % l’an99.

119À cette simplification valable pour l’ensemble des crédits spéciaux s’ajoutent des avantages particuliers consentis en faveur des Logécos.

Graphique 7. Prêts spéciaux à la construction (crédits nouveaux réalisés), 1950-1967

Graphique 7. Prêts spéciaux à la construction (crédits nouveaux réalisés), 1950-1967

Source : CFF

  • 100 Selon les tarifs en vigueur, et dans le cas d’un crédit consolidable, les opérations donnent lieu à (...)
  • 101 Selon le nouveau barème, ce droit varie entre 7 000 F et 13 000 F pour les logements allant de deux (...)

120En premier lieu, le Crédit foncier et le Sous-Comptoir acceptent, afin de tenir compte des nouvelles catégories de personnes concernées par ces prêts, de diminuer les frais liés aux droits d’expertise et de réalisation100. Une baisse de 50 % et la substitution aux droits cités d’un droit forfaitaire unique, perçu lors du dépôt du dossier et fixé selon la catégorie du logement, sont ainsi décidées101.

  • 102 Elle donne à l’emprunteur la faculté de demander une avance d’un montant maximum de 25 % du crédit (...)

121En second lieu, afin de remédier à la lenteur de la réalisation des prêts, souvent incriminée par les emprunteurs et pour l’essentiel due aux formalités hypothécaires, le Crédit foncier et le Sous-Comptoir instaurent des avances de démarrage. Celles-ci doivent permettre, par une remise des fonds précoce, de hâter la mise en œuvre de la construction car nombre d’emprunteurs éprouvent de sérieuses difficultés à assurer le paiement régulier des acomptes qui leur sont réclamés par les entrepreneurs102.

122Ces avantages, non négligeables, que concèdent les organismes prêteurs à la construction aidée en général, et aux Logécos en particulier, le sont à la demande tant du ministère des Finances que du ministère de la Reconstruction et du Logement. Pour ce dernier, l’annonce des lancements constitue, en effet, son principal vecteur de communication. La bataille du nombre doit être remportée. Cette volonté est d’autant plus ravivée que le logement, avec la crise de l’hiver 1954, émerge au premier rang des préoccupations des Français. Pourtant, des rumeurs sur le fléchissement des demandes de construction se diffusent. Insuffisance des informations statistiques, mâtinée peut-être de mauvaise foi, quoi qu’il en soit le MRL tente d’obtenir des Finances des facilités supplémentaires et se lance dans une vaste campagne de propagande à l’intention des candidats au logement.

2. Rumeur et incertitude statistique, à l’origine d’une propagande intense en faveur du secteur aidé

123En avril 1955, lors de la présentation des grandes lignes de la politique du logement pour approbation des crédits d’investissements, Roger Duchet, ministre de la Reconstruction et du Logement, fait part à son homologue des Finances, Pierre Pflimlin, de son inquiétude au sujet d’un fléchissement apparent du nombre de permis de construire délivrés. Cette régression, si elle était confirmée, risquerait de compromettre la réalisation effective des programmes prévus :

  • 103 ACFF, dossier II « Prêts spéciaux à la construction – Correspondance », note du 02/04/ 1955.

« Les statistiques des derniers mois font apparaître, en effet, un fléchissement du rythme des demandes de permis de construire par rapport au rythme qui avait été primitivement prévu. Ce fléchissement, confirmé par les indications recueillies par les inspecteurs généraux de l’Économie nationale, n’apparaît pas encore dans les statistiques des demandes de prêts en raison du long délai qui s’écoule entre les deux formalités ; il me paraît néanmoins appeler un certain nombre de mesures urgentes si nous voulons voir exécuter le programme prévu103. »

  • 104 Idem, note du Secrétariat général du CFF du 03/10/1955.

124Cette idée, reprise six mois plus tard par le MRL, suscite pourtant la stupeur du Crédit foncier qui, sollicité pour vérification par le Trésor, n’observe ni une baisse du nombre de demandes de primes (8 546 par mois en 1954 et 8 698 pour les six premiers mois de 1955) ni un allégement des autorisations de prêts spéciaux (plus 5 % en nombre et plus 17 % en montant)104.

  • 105 AEF B 51 112, note de P.-P. Schweitzer pour le directeur de cabinet du ministre des Finances sur «  (...)

125Informé, et procédant par lui-même à des vérifications, le Trésor récuse cette rumeur et dénonce l’incertitude des bases statistiques du MRL105. La collecte de l’information statistique par ce ministère, depuis la parution du premier bulletin statistique sur l’initiative de E. Claudius-Petit en décembre 1948, connaît, en effet, quelques vicissitudes.

  • 106 Cf. chapitre HI, supra.
  • 107 Les calculs sont effectués à partir de données trop anciennes, datant de la guerre ou de l’immédiat (...)
  • 108 80 AJ 31, note des membres de la Commission sur l’évolution récente dans le domaine de la construct (...)

126En 1951, une première rumeur de fléchissement des demandes de primes conduit Claudius-Petit à demander le premier élargissement de l’aide financière. Sûr du contraire, le Trésor accepte néanmoins la requête compte tenu des besoins et de la marge de manœuvre jugée encore importante du système106. En 1953, le problème de l’information statistique se pose de nouveau avec la constitution de la Commission de la construction au CGP. La direction du Budget, qui se livre alors à une analyse critique du corpus d’études statistiques utilisées par celle-là pour ses travaux, met en évidence la caducité de ses prévisions, notamment financières107. La commission elle-même reprend à son compte ces conclusions, dénonçant l’absence de fiabilité des bases statistiques que lui fournit le ministère108.

  • 109 Ceux-ci passent de 350 000 logements lancés à 265 000.
  • 110 Cf. François Walter, « La construction de logements en France... », art. cité, p. 3.

127Le défaut d’information porte tant sur le nombre des logements mis en chantier que sur celui des logements achevés. Pour les premiers, le MRL est ainsi conduit, après des investigations « sur le terrain », à opérer une réduction massive des chiffres annoncés pour l’année 1953109. En ce qui concerne les seconds, il décide, en 1954, de substituer à ses propres estimations, jugées aléatoires, une statistique nouvelle fondée sur la pose des compteurs d’électricité, considérée comme le dernier acte de la construction. Mais cette méthode fait également l’objet de critiques et les résultats ne sont publiés qu’assez irrégulièrement110.

128Mise en évidence, cette sous-information statistique est probablement due à une conjonction de facteurs : absence de priorité, manque de crédits et de personnel qualifié. À ce problème de fond s’ajoute aussi sans doute la volonté de dramatiser la situation afin de gagner quelques crédits supplémentaires.

  • 111 Ainsi, concernant la rumeur de fléchissement, le Trésor souligne la référence faussée adoptée par l (...)
  • 112 Ce qui signifie que les prêts ne seraient plus accordés en proportion des devis proposés, mais en f (...)

129Pour 1955, cette volonté semble patente111. Invoquant la nécessité d’une relance du secteur, le MRL sollicite des Finances une nouvelle amélioration des conditions de crédit. Sa demande porte à la fois sur une « forfaitisation » des prêts spéciaux112, afin de réduire encore l’apport personnel des emprunteurs, et sur une décentralisation des décisions afin d’accélérer les procédures. Le Trésor la rejette, soulignant à l’attention du cabinet, outre la carence de l’information statistique disponible qui laisse se développer des rumeurs infondées, le fait que le régime des prêts spéciaux « atteint simplement son régime de croisière ».

  • 113 Prévue sous la forme d’une construction légère démontable, d’une superficie d’environ 300 mètres ca (...)
  • 114 En 1955, quatre films sont ainsi réalisés ou en projet : l’un sur les facilités données aux constru (...)

130Débouté, contrairement à ce qui s’est produit quatre ans plus tôt, le MRL décide alors de stimuler la demande en organisant une vaste campagne de propagande à l’intention des candidats au logement. Celle-ci passe à la fois par l’organisation d’une exposition itinérante, destinée à vulgariser les réalisations possibles en matière de logement113, et par la réalisation de films d’information114.

131L’évaluation imprécise des logements mis en chantier par le MRL le conduit ainsi à « pousser à la construction ». Cette intensification de la propagande en faveur de la construction aidée et le climat de libéralité qui préside à l’octroi des primes ne sont pas sans concourir à une véritable « explosion » des prêts spéciaux. Celle-ci est d’autant plus forte que la charge financière laissée à l’emprunteur s’avère modique...

3. Des taux avantageux, gages d’un succès considérable

  • 115 AEF B 51 112, note citée de P.-P. Schweitzer, du 03/10/1955.

132Si le MRL s’inquiète de l’évolution des prêts spéciaux, le Trésor apparaît au contraire surpris par leur forte croissance : « On ne peut s’empêcher d’ailleurs, soit dit en passant, de s’étonner que ce régime puisse être encore aussi soutenu », ajoutant « quoi qu’on en pense, en effet, l’accession à la propriété à laquelle conduit le système des primes et prêts ne correspond pas au désir de la majorité des mal-logés115 ».

133Mais les avantages financiers concédés séduisent les plus impatients et sans doute aussi ceux qui, doutant de la stabilité monétaire, trouvent là l’occasion de s’endetter. La charge d’intérêt laissée à l’emprunteur est très faible et le taux réel peut aisément devenir négatif en cas de reprise de l’inflation. Le calcul du taux d’intérêt des prêts spéciaux « Logécos », après imputation de la prime, par le bureau des Méthodes du Crédit foncier, fait en effet apparaître que celui-ci varie de 2,50 % à 1,93 % pour la période de moyen terme (taux donnés pour des logements de type F2 et F5), et de 2,25 % à 1,25 % pour la période d’amortissement. Le taux moyen général, logements de deux pièces exclus, demeure ainsi inférieur à 2 %.

Tableau 18. Taux d’intérêt net, après imputation de la prime, des prêts spéciaux « Logécos », mars 1956

Tableau 18. Taux d’intérêt net, après imputation de la prime, des prêts spéciaux « Logécos », mars 1956

Source : CFF.

134Encore faut-il noter que, si ce calcul prend en considération la prime d’Etat, il ne tient pas compte des surprimes départementales ou communales dont les constructeurs privés peuvent bénéficier.

  • 116 AEF B 40 552, circulaire du ministère de l’Intérieur sur « L’intervention des départements et des c (...)

135Dans une circulaire du 2 février 1953 réalisée en commun avec le MRU, le ministère de l’Intérieur rappelle les modalités de l’aide financière que les collectivités locales peuvent apporter dans le cadre de la législation sur les HLM, mais aussi hors de ce cadre116. Si le concours de ces dernières aux organismes HLM peut prendre les formes les plus diverses, en revanche l’aide aux constructeurs privés revêt principalement trois formes. Il s’agit de subventions à des caisses auxiliaires de prêts immobiliers, prévues pour permettre à ces caisses de servir des prêts complémentaires, de subventions en capital et de subventions en annuités conçues sur le modèle des primes d’État à la construction et qui viennent les compléter.

  • 117 Cette préférence de l’autorité de tutelle provient du fait que celle-ci est plus adaptée au caractè (...)

136Le recours à l’une ou l’autre formule est laissé à l’appréciation des collectivités. Ainsi, en dépit de la préférence marquée du ministère de l’Intérieur pour la subvention en capital, les collectivités optent davantage pour l’octroi de surprimes117.

137Les critères d’attribution sont avant tout fonction du nombre d’enfants et de la situation de fortune du constructeur et, dans la mesure où ces surprimes ont pour but de stimuler l’effort de construction, elles sont réservées aux seules constructions nouvelles.

  • 118 Le ministère de l’Intérieur souligne, cependant, que cette durée pourrait être utilement ramenée à (...)

138Dans le but de ne pas fausser la législation qui tend à laisser à l’initiative privée une part de l’effort financier, leur montant ne doit pas dépasser le 1/6 du montant des primes d’État lorsqu’elles sont consenties pour la même durée, soit vingt ans118.

  • 119 Cf. graphique 7 supra.

139Ces aides complémentaires, jointes aux conditions avantageuses d’emprunt, contribuent donc à élargir les bases de la demande solvable. Aussi les prêts spéciaux connaissent-ils un essor fulgurant : leur nombre passe de 31 834 en 1953 à 71 407 en 1955, soit une croissance de 125 % en deux ans, et leur production de 1 271 millions de francs à 3 248, soit une progression de 155 % en francs constants, l’année de référence, 1955, représentant il est vrai l’apogée de leur développement119.

140De plus, conformément à l’ambition du plan Courant, ce sont les Logécos qui stimulent cet essor. Leur progression est constante, tant en nombre – ils représentent 34 % du total en 1954, 39,5 % en 1955 et 44 % en 1956 – qu’en valeur – respectivement 34 %, 48 % et 52 % – dans le total des prêts spéciaux.

  • 120 80 AJ/115, CGP, projet de rapport du groupe « Financement » de la Commission de la construction, 15 (...)

141Les avantages qui leur sont attachés permettent une meilleure couverture des dépenses par le prêt principal. En 1956, si le montant moyen du prêt spécial accordé par le Sous-Comptoir varie peu entre logements ordinaires et Logécos – il est respectivement de 1,9 million de francs et de 1,7 million de francs –, en revanche, compte tenu de la différence de prix des logements concernés – 3,7 millions de francs et 2,1 millions –, la couverture des dépenses de logement par le prêt principal est de 51 % pour les logements ordinaires et de 81 % pour les Logécos120. Rapportés au coût total des logements, toutes dépenses confondues, ces pourcentages sont de 40 et 70 %.

142Ces chiffres révèlent, d’une part, la diminution de l’apport personnel nécessaire – pour les Logécos, après imputation des prêts complémentaires, celui-ci est d’environ 350 000 à 400 000 F, soit environ un an du salaire moyen –, d’autre part, l’abaissement sensible du prix de revient des Logécos, de 43 % inférieur aux logements ordinaires.

143Ce dernier facteur, souhaité par les pouvoirs publics, est dû à l’édification privilégiée de logements collectifs par des sociétés de construction.

  • 121 Cf. annexe 7.

144Les Logécos sont ainsi à 75 % des logements collectifs, contre 44 % pour les logements ordinaires, et sont réalisés à près de 50 % par des sociétés contre moins de 30 % pour les logements ordinaires121.

  • 122 Cf. annexe 8. Les données utilisées concernent l’année 1958, mais des résultats concordants ont été (...)

145L’étude des catégories socioprofessionnelles de leurs bénéficiaires montre, en outre, que l’objectif du plan Courant est atteint122.

146Si la moitié des prêts spéciaux est accordée à des ouvriers et employés et moins de 5 % aux professions libérales et cadres supérieurs, les Logécos ont une vocation sociale encore plus nette, puisqu’ils bénéficient pour 60 % à des ouvriers et employés et pour 3 % à des cadres supérieurs et professions libérales, ce dernier pourcentage s’expliquant surtout par le confort minimum qu’offrent ces logements. Il faut noter, en outre, que les fonctionnaires et militaires, qui peuvent compléter le prêt spécial par un prêt complémentaire, représentent près de 17 % des bénéficiaires. Le système des primes et prêts profite donc très largement aux salariés (à 75 %), cette tendance étant renforcée dans le cas des Logécos (84 %).

147Durant cette période d’essor, il est par ailleurs intéressant de constater que l’ensemble des prêts spéciaux est destiné, à plus de 80 %, à des opérations d’accession à la propriété.

  • 123 Cf. annexe 9.

148Quant à la répartition géographique des logements ainsi construits, les principales régions bénéficiaires sont en tête la région parisienne, qui représente près du quart des autorisations en 1955, le Sud-Est (20 %), l’Est (11 %), le Nord (7 %) et la Bretagne (7 %)123.

  • 124 ACFF, dossier « Prêts spéciaux – Correspondance », note sur les autorisations du Comité des prêts s (...)

149La contrepartie de l’extension du bénéfice des prêts spéciaux à des couches de plus en plus larges de la population est que ceux-ci revêtent très largement la forme d’ouvertures de crédit à moyen terme consolidables afin de diminuer la charge des annuités. Le nombre d’ouvertures de crédit non consolidables devient ainsi résiduel : 3,5 % pour les prêts spéciaux ordinaires en 1955, contre 13 à 20 % en 1950-1951, la quasi-totalité des prêts Logécos (99,6 %) étant consentie en ouvertures de crédit consolidables124.

  • 125 Cf. graphique 9 infra, chapitre V
  • 126 Cf. PV du CG de la BDF du 18/03 et 30/09/1954.

150Cette évolution n’est pas sans inquiéter la Banque de France, qui voit affluer à son réescompte nombre d’effets-construction, ces derniers dépassant en valeur ceux représentatifs de crédit d’équipement en 1955125. Aussi demande-t-elle au Crédit foncier, dès 1954, de conserver plus longtemps ses effets et étend-elle la possibilité, réservée jusque là au Crédit national, de la prise en pension des effets-construction escomptés par le Crédit foncier et présentés par la Caisse des dépôts126. Cet assouplissement du mécanisme de mobilisation en faveur des effets-construction a pour but de faciliter la trésorerie de la Caisse des dépôts, tout en réduisant les interventions de la Banque.

  • 127 Cf. PV du CA du CFF du 02/03/1955, volume n° 708.

151Outre l’institut d’émission, des critiques sur le mode de financement des prêts spéciaux sont également avancées au Parlement127. La nécessité apparaît, compte tenu de son impact monétaire, de ne pas faire reposer uniquement sur le secteur aidé l’effort de construction. Des voix s’élèvent pour faciliter le recours à d’autres modes de crédit qui ont la faveur des Français et qui sont susceptibles de conforter la reprise, notamment le crédit différé. Mais cette formule ayant engendré de nombreuses escroqueries, une réorganisation sous le contrôle de l’État s’impose.

C. LA RÉORGANISATION DU CRÉDIT DIFFÉRÉ

  • 128 Loi n° 52-332, JO du 25/03/1952.

152Tardivement adoptée, la loi du 24 mars 1952 impose enfin aux sociétés de crédit différé le contrôle de leur activité par le ministère des Finances et une autorisation préalable de ce dernier pour la constitution de toute nouvelle entreprise128. Cependant la parution retardée de ses modalités d’application ne peut empêcher des faillites retentissantes, y compris parmi les sociétés considérées jusqu’alors comme irréprochables.

153Si la répétition de ces avatars frappe le crédit différé de discrédit et déclenche dans l’opinion un mouvement passionnel, les pouvoirs publics n’en sont pas moins convaincus de la validité du principe, confortés en cela par l’expérience étrangère. Celui-ci leur paraît apte à fournir un appoint appréciable en matière de financement des opérations d’accession à la propriété, parallèlement ou en complément des prêts spéciaux. Aussi soutiennent-ils l’initiative d’un banquier qui vise, avec la caution du Crédit foncier, à mettre sur pied un organisme de « haut standing » doté de toutes les garanties financières.

1. L’application partielle de la loi du 24 mars 1952 et le krach du Crédit mutuel du bâtiment

  • 129 Sur la genèse du projet de loi de 1949, cf. chapitre II supra.

154C’est seulement en 1952, à la suite de nombreux échecs qui ont fait près de 100 000 victimes, que le crédit différé reçoit en France un statut légal. Déposé le 20 juillet 1949, sous la pression croissante des plaintes, le projet de loi n° 7942 tendant à contrôler les entreprises de crédit différé n’est en effet adopté que trois ans plus tard le 24 mars129.

155Outre l’instabilité ministérielle qui ne favorise pas l’aboutissement rapide des projets – sept gouvernements se succèdent pendant ce temps – ce retard traduit surtout les divergences de vues sur ce sujet entre les administrations concernées.

  • 130 AEF B 40 368, note de la direction des Assurances sur la réglementation des sociétés de crédit diff (...)
  • 131 Idem.

156La direction du Trésor, qui s’était ralliée à l’idée d’un contrôle des sociétés, fait ainsi volte-face après le dépôt du projet de loi, souhaitant finalement revenir à une interdiction pure et simple, sauf exception pour certaines entreprises « exemptes de toutes critiques », comme le CMB ou l’Union mutuelle immobilière de crédit fondée par les industriels de Roubaix-Tourcoing en 1947130. Ce revirement de dernière minute est cependant rejeté par la Commission des finances de l’Assemblée, qui accepte seulement l’insertion d’un article additionnel au projet de loi : les sociétés de crédit différé qui « à l’expiration d’un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, n’auraient pas obtenu l’agrément du ministère des Finances, seraient considérées en plein droit comme dissoutes131 ».

157Adoptée sans débats par l’Assemblée nationale le 24 avril 1951, puis par le Conseil de la République le 6 septembre 1951, la loi « relative aux entreprises de crédit différé » est votée en seconde lecture par l’Assemblée le 14 mars 1952 et promulguée le 24. Le texte révèle les préoccupations qui ont motivé son élaboration et apparaît, par conséquent, davantage soucieux d’interdire les erreurs et les abus antérieurs que de créer des conditions nouvelles de fonctionnement.

  • 132 Article 1 de la loi du 24/03/1952. Parmi les sociétés de crédit différé créées après 1945, nombreus (...)
  • 133 Décrets n° 52-1326, 52-1327 et 52-1328 du 15/12/1952. Pour les sociétés existantes, le capital doit (...)
  • 134 En ce qui concerne l’indemnité de résiliation lorsque celle-ci est demandée par l’adhérent, la rete (...)

158Les principales dispositions de la loi, et des décrets d’application qui suivent en décembre, tendent à soumettre les sociétés de crédit différé à un régime d’autorisation et d’agrément du ministère des Finances. Elles restreignent le champ d’action du crédit différé, désormais limité au seul domaine immobilier132. Elles définissent le capital minimum des sociétés, fixé à 50 millions de francs pour les sociétés nouvelles, le tarif maximum des frais de gestion qu’elles peuvent prélever sur leurs adhérents, ainsi que le délai d’attente qu’elles sont autorisées à leur imposer133. Elles proscrivent des contrats toute une série de dispositions plus ou moins léonines qu’y avaient introduites les organismes en difficulté134. Enfin, elles imposent certaines mesures destinées à sauvegarder les droits des adhérents et réglementent la publicité et le démarchage.

  • 135 La question des modalités de recours à des fonds extérieurs est ainsi éludée.
  • 136 AML 850 386/14, avis du Conseil de la République du 06/04/1954 sur le projet de loi tendant à autor (...)

159Mais les différents textes publiés restent muets sur l’aspect essentiel du problème : la définition des garanties financières dont, pour être viable, doit être assorti le système du crédit différé. La réglementation oblige, par exemple, les organismes de crédit différé à attribuer leurs prêts au plus tard à la moitié de la durée totale des contrats, mais elle ne précise pas si ni comment ces organismes doivent s’assurer qu’ils seront en toutes circonstances en mesure de faire face à cette obligation135. La conjugaison du caractère draconien de certaines conditions et des lacunes des dispositions, dont le résultat tend à « étouffer » les sociétés de crédit existantes, laisse croire à certains observateurs que les vues du Trésor prévalent subrepticement et que la loi est détournée de son but initial136.

  • 137 AEF B 40 368, lettre de la Fédération française des sociétés et groupements de crédit mutuel immobi (...)
  • 138 AEF B 40 368, note du directeur adjoint de la direction des Assurances pour le directeur du 12/04/1 (...)

160Dans l’immédiat, celle-ci suscite une levée de boucliers des organismes visés, alors au nombre de 89137. Certains, parmi les plus importants, font fi de la réglementation et profitent même de la situation pour accélérer le recrutement d’adhérents. Ce regain d’activité ne s’effectuerait pas sans arrière-pensées. En effet, la mise en avant d’une masse de contrats non satisfaits serait à même d’alerter l’opinion et de faciliter la réclamation d’une aide financière à l’État138. Le Crédit mutuel du bâtiment, créé en 1937 sous le nom de « Caisse d’entraide du bâtiment » par une association d’anciens combattants du Bâtiment, illustre cette évolution.

161Longtemps considéré comme un établissement honnêtement géré, tant par le Conseil économique que par la direction du Trésor, se distinguant des autres sociétés par l’octroi de prêts à terme fixe depuis 1945, le CMB connaît en effet une extension rapide de ses opérations depuis le début de l’année 1953.

  • 139 AEF B 40 367, dossier pour le ministre 1952-1954, affaire CMB.
  • 140 ACFF, dossier COFEC, note du syndic de faillite, 1956.

162Alarmé par certains faits, la direction des Assurances diligente une enquête. À la suite de l’examen des opérations du premier trimestre, le rapport conclut que la situation du CMB « ne pourrait être saine qu’à la condition d’une limitation de ses engagements à tout moment au total formé par les disponibilités, les recettes certaines et les ouvertures de crédits inconditionnelles ou dûment gagées139 ». Or, au 31 mars, les engagements s’élèvent à plus de 6,3 milliards de francs (dont 1,7 milliard entre avril et septembre), les disponibilités à 230 millions, les mensualités des prêts consentis à 40 millions et la société ne peut justifier des ouvertures de crédit140. À cette situation financière à la merci d’un ralentissement de production (le CMB espère alors un triplement, dans l’année, du nombre de ses adhérents) s’ajoute le refus délibéré de l’entreprise, qui se considère comme un établissement financier de droit commun, de se soumettre à la loi du 24 mars 1952.

  • 141 AEF B 40 367, dossier pour le ministre 1952-1954, affaire CMB citée.

163Constatant une infraction caractérisée, la direction des Assurances insiste, dès le 13 juin, auprès du ministre pour qu’il assigne le CMB devant le tribunal de commerce dans le but de prononcer sa mise en liquidation d’office141. Celui-ci hésite (le gouvernement est alors démissionnaire), dans la mesure où la liquidation d’une société dont l’activité n’a provoqué encore ni plainte ni réclamation et dont les difficultés, bien que prévisibles, ne peuvent être précisées dans le temps, ne peut manquer de soulever une « grande émotion » dans l’opinion. La crise ministérielle se prolongeant, M. Bourgès-Maunoury accepte néanmoins de prendre cette décision le 23 juin 1953. Mais, malgré les appels pressants des Assurances auprès du garde des Sceaux pour faire hâter la procédure, celle-ci se heurte à une très vive résistance de la société, dont l’activité perdure, et les renvois se multiplient. Pendant ce temps, la situation financière du CMB se détériore. Les grèves d’août 1953, en provoquant un ralentissement des adhésions nouvelles, sonnent le glas de la société. Placée dans l’impossibilité de faire face à ses engagements, elle dépose son bilan le 12 octobre 1953.

  • 142 FNSP, dossier de presse - I (1946-1957) « Prix et financement de la construction » cité.
  • 143 AEF B 40 367, dossier pour le ministre 1952-1954, chemise « Amendements ».

164Cette faillite, considérée alors comme un « krach » par la presse de l’époque, déclenche un véritable mouvement passionnel dans l’opinion et au Parlement142. Les journaux évoquent le nombre de 10 000 épargnants spoliés et une perte de 10 à 15 milliards de francs. Un comité de défense des adhérents du CMB se crée et publie un manifeste demandant le maintien des droits à prêt pour les adhérents dupés et la récupération des créances. La Fédération nationale du bâtiment intervient directement auprès des parlementaires pour favoriser la reprise par un organisme à définir des contrats des victimes143.

  • 144 AEF B 40 367, dossier pour le ministre 1952-1954, affaire CMB, situation statistique au 15/ 02/1954

165La crise passée, la liquidation de la société permet de relativiser ces données. Si le nombre total d’adhérents du CMB depuis le début de son activité est de 9 309, en revanche seulement un peu plus de la moitié, 5 052 personnes, ont versé de l’argent sans avoir réalisé leurs prêts144. Parmi eux, 691 souscripteurs, comptant sur les prêts qu’ils devaient recevoir, ont commencé des travaux de construction qu’ils ne peuvent mener à bien, faute de capitaux. Quant au montant des apports initiaux des épargnants n’ayant pas encore réalisé leurs prêts, qui correspond aux pertes effectives, ii est évalué à 3 milliards de francs. Encore le recouvrement des créances garanties par des hypothèques augure-t-il une récupération partielle des sommes versées.

166Si cette faillite retentissante met, dans l’immédiat, le gouvernement dans l’embarras, elle a cependant des retombées positives. En montrant l’incapacité des sociétés de crédit différé traditionnelles, y compris pour celles qui semblaient les plus saines, à faire face à leurs engagements, elle permet de précipiter le projet de création, présenté par le président-directeur général de l’UFB, Jacques de Fouchier, d’un organisme de crédit différé d’un type nouveau. Ce projet se révèle d’autant plus cher aux Finances qu’il représente un moyen potentiel d’alléger l’aide publique au logement. Sa réalisation paraît également aisée dans la mesure où nombre de victimes ont l’espoir de voir leurs contrats repris.

2. « Aidez-vous par l’épargne, nous vous aiderons par le crédit » : la création de la Compagnie française d’épargne et de crédit

  • 145 Cf. Jacques de Fouchier, La Banque et la vie, op. cit., pp. 78-80.

167Dès la promulgation de la loi du 24 mars 1952 posant les bases de la réorganisation du crédit différé, Jacques de Fouchier, fondateur de l’Union de crédit pour le bâtiment et familier des questions relatives au financement du logement, lance une étude sur les conditions de création d’une société de crédit mutuel différé viable145.

  • 146 Idem et ACFF, dossier COFEC.
  • 147 Jacques de Fouchier, « Le crédit différé », conférence au Centre d’enseignement technique de banque (...)
  • 148 ACFF, dossier COFEC, note « Projet de création d’une société de crédit mutuel dénommée Crédit mutue (...)

168Cette étude, dirigée par son initiateur, est menée, d’une part, par l’UFB et l’UCB, d’autre part, par le Crédit foncier, ce dernier ayant été approché par les deux organismes cités pour participer à la mise au point du projet146. De ces études conjointes est née ce que J. de Fouchier appelle « la doctrine française du crédit différé », élaborée « en repensant le problème comme s’il était entièrement nouveau, puis en s’efforçant d’adapter les conclusions de cette étude théorique aux seules réalités françaises du moment147 ». Pour ce dernier, le principe du crédit différé est en effet valable, mais son application s’est jusqu’alors effectuée selon des modalités à réviser. Aussi dégage-t-il trois principes de fonctionnement pour la société dont il envisage la création et dont la raison sociale pressentie est alors « Crédit mutuel de France »148.

169Le premier principe vise à écarter les risques que comporte, pour l’épargnant, l’attribution d’un prêt à date indéterminée. Bien que celle-ci soit autorisée par la loi, dans la limite de la moitié de la durée totale du contrat, les contrats proposés par la nouvelle société aux adhérents seraient donc tous des contrats à date ferme.

  • 149 Les décrets du 15/12/1952 limitent les versements initiaux à 30 % du montant du contrat.

170Deuxième principe, l’observation de ce délai fixe implique le respect de deux conditions. La première consiste à renoncer à toute hypothèse de progressivité du recrutement, c’est-à-dire à fixer les délais d’attente en fonction d’un recrutement constant. Le délai maximum atteint alors la moitié de la durée totale du contrat, des versements initiaux pouvant le réduire proportionnellement à leur importance149. La seconde revient à prévoir à l’avance les ressources qui permettraient de faire face à un ralentissement du recrutement, voire à un arrêt total. Dans ce but, le projet prévoit la possibilité de mobiliser les créances de la société auprès de banques ou d’établissements financiers ayant préalablement donné leur accord. Néanmoins, comme ces organismes ne peuvent s’engager sans limite fixée à leur participation, le corollaire de cette condition est l’imposition d’un plafond annuel à la production de la société de crédit différé.

171Enfin, dans la mesure où le délai d’attente peut être long eu égard aux besoins, le promoteur du projet envisage, troisième principe, la possibilité de recourir à un crédit d’anticipation. Toutefois, comme cette opération de mobilisation d’un capital sur un contrat en cours est une opération de crédit personnel distincte du principe de la mutualité, J. de Fouchier estime que celle-ci doit être effectuée par un établissement extérieur à la société de crédit différé.

  • 150 ACFF, dossier COFEC, note « Examen des possibilités d’indiciation du crédit différé envisagées » de (...)

172Fort de ces principes fondés sur le recours à des concours financiers extérieurs et sur la collaboration entre l’organisme de crédit différé et des établissements financiers, le promoteur du projet propose la création, avec l’appui de grandes banques, d’une société de crédit différé de « haut standing » dont le champ d’action serait étendu. La société offrirait au public des formules variées soit de crédit différé pur, soit de crédit différé avec préfinancement, voire de crédit différé indicé, idée chère à J. de Fouchier qui souhaiterait voir son projet triompher de l’épargne-logement alors en discussion150. Le crédit mutuel serait ainsi à même de financer la construction neuve, parallèlement aux prêts spéciaux, voire en combinaison avec ces derniers dont il pourrait compléter et élargir le champ d’application.

173À cet égard, le promoteur du projet souligne que ce type de crédit convient particulièrement aux opérations immobilières projetées par les personnes morales, et notamment aux entreprises industrielles ou commerciales voulant construire pour loger leur personnel, mais aussi aux opérations d’acquisition d’immeubles existants et aux opérations de grosses réparations. Le crédit différé jouerait ainsi un rôle de complément.

  • 151 Celle-ci interdit notamment aux sociétés de crédit différé d’utiliser pour leurs opérations les ser (...)

174Les grandes lignes du projet arrêtées, J. de Fouchier le soumet à la Commission des investissements et au commissariat général au Plan. L’appui des pouvoirs publics lui est en effet nécessaire à la fois parce que les opérations de la société telles qu’elles sont décrites requièrent une modification de la loi du 24 mars 1952151 et parce que l’équilibre de trésorerie prévu repose sur le concours de la Caisse des dépôts.

  • 152 La seule pomme de discorde évoquée lors des discussions, dans la mesure où le recours au préfinance (...)
  • 153 Cf. PV du CA du CFF du 01/07/1953 et du 08/07/1953, volume n° 705, et le témoignage de J. de Fouchi (...)

175L’accueil est favorable. Le gouvernement souhaite encourager tout mode nouveau d’accession à la propriété et faciliter la construction. Et, à défaut d’apporter une solution complète, le crédit différé peut constituer un appoint non négligeable à la solution du problème du financement de la construction immobilière. Aussi le projet est-il approuvé dans son ensemble, notamment le principe de la participation d’établissements de crédit de « premier plan », dont le patronage est jugé indispensable pour rendre confiance aux épargnants152. Cette approbation des instances décisionnaires place dès lors le Crédit foncier devant un dilemme : faut-il participer ou se retirer du projet ? L’intervention de l’établissement est en effet sollicitée par J. de Fouchier pour la garantie à la fois morale et financière. La décision à prendre divise le conseil, dont les échanges sont tendus153.

  • 154 Certains n’hésitent pas ainsi à rappeler le précédent de la création du Crédit national, le Crédit (...)

176Les partisans de la participation font valoir l’intérêt que l’établissement a à ne pas voir lui échapper un projet qui bénéficie des faveurs du gouvernement et qui serait susceptible de développer une concurrence fâcheuse154.

177À l’opposé, les adversaires pensent que, compte tenu de l’intérêt que les pouvoirs publics portent au crédit différé, révélé par les avantages qu’ils sont prêts à accorder, le Crédit foncier doit organiser lui-même, à l’intérieur de son administration, un compartiment de crédit mutuel dont il assumerait seul la gestion, ce qui revient à exclure l’idée de la création d’une société privée.

178Après d’âpres discussions, le conseil du Crédit foncier se rallie à l’idée d’une participation. Celle-ci est cependant soumise à condition : l’établissement doit être en mesure d’obtenir une participation majoritaire, soit par lui-même, soit avec d’autres établissements à sa convenance, et l’attribution des prêts de la nouvelle société, plus spécialement en matière de crédit à la construction, doit être subordonnée à la constitution de garanties telles que le risque, dans la mesure où il est couvert uniquement par des hypothèques, ne soit pas supérieur au risque que le Crédit foncier est autorisé à assumer aux termes de ses statuts afin de prévenir toute concurrence.

  • 155 PV du CA du CFF du 18/11/1953, volume n° 706.
  • 156 Notons que cet agrément est subordonné à la réunion d’un capital d’au moins 500 millions de francs (...)

179Ces conditions étant acceptées par J. de Fouchier, et la direction du Trésor et la Banque de France ayant, de leur côté, donné leur accord à la mobilisation des créances de la société, la création de cette dernière n’apparaît plus subordonnée qu’à la modification de la loi du 24 mars 1952155. C’est chose faite le 30 septembre 1953, date à laquelle un décret-loi prévoit, à l’intérieur du régime général d’autorisation, un régime particulier caractérisé par un « agrément spécial » délivré par le ministre des Finances. L’avantage essentiel, et capital, de l’agrément spécial est qu’il permet aux sociétés qui en bénéficient de rembourser des crédits d’anticipation consentis aux adhérents par un autre organisme156.

180Dotée de cet agrément spécial, la société de crédit différé prévue par J. de Fouchier, dont la raison sociale définitive est la Compagnie française d’épargne et de crédit, peut donc, enfin, se constituer officiellement à l’issue de deux années d’études, le 26 avril 1954.

  • 157 PV du CA du CFF du 27/01/1954, volume n° 706, PV du CG de la BDF des 07 et 14/01/1954 et rapport su (...)
  • 158 Le groupe des banques (38 % du capital) comprend : le Crédit lyonnais, le Crédit national, la Banqu (...)
  • 159 Cette arrivée postérieure à la constitution de la CFEC s’effectue par cession d’actions des actionn (...)

181Elle se présente comme une filiale du Crédit foncier et du Sous-Comptoir, ces deux établissements étant détenteurs de 50,6 % du capital, dont 45,6 % pour le Crédit foncier seul157. Le capital social, fixé à 600 millions de francs, est réparti, outre le Crédit foncier et le Sous-Comptoir, entre quatorze établissements financiers et bancaires, huit sociétés d’assurances, la Fédération nationale du bâtiment et quatorze personnes physiques appelées aux fonctions d’administrateurs ou de censeurs158. Il faut noter ici que la Caisse centrale des banques populaires, qui avait songé à créer une seconde société de crédit différé, s’efface finalement et rejoint le groupe des actionnaires de la CFEC en mai 1954159. Présidée par L. Loriot, ancien président de la section des finances au Conseil d’État, la société, dont la devise est « Aidez-vous par l’épargne, nous vous aiderons par le crédit », s’établit au 21, rue d’Urville à Paris (XVIe).

  • 160 Cf. CFEC, Aidez-vous par l’épargne, nous vous aiderons par le crédit, Imp. G. Malochet, Paris. Noto (...)
  • 161 Ce crédit, consenti en pool par le Sous-Comptoir et l’UCB, organismes choisis pour travailler en li (...)

182Elle propose deux catégories de contrats160. L’un, dit de « prévoyance immobilière », correspond à une opération de crédit différé à l’état pur. L’autre, dit de « prêts jumelés », combine un contrat de prévoyance immobilière et un crédit d’anticipation à moyen terme161. Conformément aux engagements pris, la production de la société est limitée à 5 milliards de francs. Bénéficiant, grâce à ses fondateurs, d’un réseau de correspondants sur l’ensemble du territoire, ce plafond est atteint dès la première année de fonctionnement.

  • 162 Prévue par l’article 11 de la loi du 24 mars 1952, la première réunion n’a lieu au ministère des Fi (...)
  • 163 Au 15/02/1954, sur 86 sociétés déclarées, 6 n’ont pas pratiqué d’opérations ou ont cessé toutes opé (...)
  • 164 Le pool bancaire qui assurerait la trésorerie nécessaire en cas de difficultés est composé de la Ba (...)

183La compagnie jouit en effet d’une situation de monopole de fait. L’absence de possibilités pour les entreprises de droit commun de recourir à des capitaux extérieurs, ainsi que la réunion tardive de la commission destinée à donner un avis sur l’opportunité d’autoriser diverses entreprises de crédit différé à poursuivre leurs opérations162 ont conduit à la disparition par faillite ou liquidation amiable de la quasi-totalité des sociétés existantes163. Seules quatre sociétés sollicitent l’autorisation de fonctionner : Le Crédit, petite affaire appartenant au groupe des Assurances d’Alsace fondée en 1947, l’Union nationale de crédit, fondée à Rouen en 1948, l’Union mutuelle immobilière qui a fusionné avec plusieurs sociétés existantes et la CIMEST. À l’issue des décisions prises par la Commission, seules deux entreprises sont admises à poursuivre leur activité : Le Crédit et la CIMEST, celle-ci obtenant, par ailleurs, cas unique d’une société ancienne qui s’est transformée, l’agrément spécial164.

  • 165 Ce qui explique l’interdiction faite, par la direction du Trésor, aux Banques populaires de créer l (...)

184Mais cette décision est davantage motivée par la volonté de la direction du Trésor de « sauver les apparences », que par celle de voir émerger un véritable concurrent à la CFEC, qui conserve un monopole de fait compte tenu de la disparité de moyens165.

  • 166 AEF 1 A 460, papiers Edgar Faure sur le crédit différé.
  • 167 La loi du 15/04/1954 a un but général et non spécifique au CMB mais, en pratique, elle ne paraît po (...)

185Cette situation traduit le triomphe des vues du Trésor concernant l’évolution du crédit différé en France. Ayant initialement pris position pour sa suppression, la Direction a, par un attentisme mesuré, favorisé la disparition des caisses existantes et refusé, par ailleurs tout renflouement166. En effet, si l’éventualité d’un transfert des contrats du CMB fut évoquée par le ministère des Finances lors de la constitution de la CFEC, elle est, une fois l’émotion de l’opinion passée, abandonnée. Ainsi la loi du 15 avril 1954 admet le remboursement des sommes versées par les adhérents, mais ne donne pas de droit à prêt spécifique ou de reclassement dans des entreprises existantes167.

  • 168 AML 850 386/14, dossier « Sociétés de crédit différé », note de Jean Guyot. L’auteur y dénonce la c (...)

186Ce sacrifice de la petite épargne – le nombre des victimes est estimé à 100 000 et le montant des versements perdus à 5 milliards – n’est pas sans susciter de vives critiques de la part des partisans d’un « plan de sauvetage du crédit différé ». Ainsi, l’avocat de la Fédération nationale des adhérents des sociétés de crédit différé, Jean Guyot, accuse, dans un brûlot, le ministre des Finances Edgar Faure et certains hauts fonctionnaires des Finances de « crime de forfaiture », ces derniers ayant, selon l’auteur, « mis obstacle à l’application du texte de loi lui-même et des décrets déjà parus » afin « de torpiller le crédit différé dont le développement pourrait nuire aux intérêts de la capitalisation et de l’assurance (...) et d’assurer à une nouvelle entreprise, la CFEC, un monopole avec des profits exorbitants168 ».

187S’il apparaît indubitable que tant la direction du Trésor que celle des Assurances n’ont pas souhaité, pour des raisons de coût, renflouer le crédit différé, il faut noter que cette absence de sollicitude envers les épargnants floués est également partagée... par le ministère de la Justice ! Ainsi, au regret exprimé par le MRU, quant au refus des Finances de créer un organisme propre à récupérer les créances de petites sociétés, le cabinet du garde des Sceaux répond :

  • 169 AEF B 40 368, note du ministère de la Justice au MRU du 25/03/1952.

« Il est sans doute aisé de prévoir (...) que cette application rigoureuse [de la loi] sera pénible pour de nombreux souscripteurs dont elle consacrera la déconvenue ; mais, il n’est pas permis d’hésiter : on ne peut pas, pour atténuer le préjudice subi par ceux qui se sont laissés duper, permettre de faire de nouvelles dépenses. (...) La fermeté absolue s’imposera au gouvernement169. »

  • 170 56 % de la production des prêts jumelés sont accordés en faveur d’immeubles d’habitation, 62 % des (...)

188Si 474 adhérents du CMB seulement souscrivent un contrat de prêts jumelés à la CFEC, le succès rencontré dès la première année par la société et l’analyse des opérations ainsi financées montrent que la réorganisation du crédit différé répond à des besoins certains non couverts par les prêts spéciaux170.

189Certes, la comparaison entre les deux secteurs est délicate car, alors que la production de la CFEC atteint 5 milliards de francs fin 1955, celle des prêts spéciaux est de 220 milliards, soit un rapport de 1 à 40 qui fait du crédit différé encore une « formule expérimentale ». Cependant, le contexte de pénurie qui préside à la naissance de ces deux modes de financement du logement fait apparaître un danger commun : la dérive spéculative. Si les modalités d’application du crédit différé ont été assainies, au prix de nombreuses victimes, il n’en est pas de même pour le secteur des prêts spéciaux, que les pouvoirs publics, dans l’urgence, se sont davantage employés à développer qu’à contrôler. Or la manne providentielle que représente le financement aidé est parfois détournée de son objet, tant la supériorité de la demande laisse augurer des profits exquis.

III. LE REVERS D’UNE CROISSANCE EFFRÉNÉE : INADAPTATION, SPÉCULATION ET RISQUES

190Le système des primes et prêts se caractérise par la faiblesse des garde-fous qui lui sont attachés et la très grande libéralité qui préside aux décisions d’octroi. Il a été mis en place à grand-peine, et les pouvoirs publics ne souhaitent pas en briser l’élan par l’établissement de procédures de contrôle jugées complexes.

191Pourtant, le choix même de conserver le crédit hypothécaire constitue une entrave à la réalisation rapide des prêts. De même, la négligence dans le suivi des attributaires de primes, l’identité entre le demandeur et le bénéficiaire n’étant pas systématique, et dans le contrôle des marges de commercialisation des sociétés, laissent libre cours à la spéculation et au gaspillage des deniers publics. Enfin, l’extension aux salariés du bénéfice des prêts spéciaux accroît le risque, pour l’État, d’insolvabilité des emprunteurs et le succès même du système fait peser une lourde menace sur le Budget, les premiers prêts arrivant à l’échéance de la consolidation.

192Dès lors, la politique répondant au vœu originel d’établir un système souple n’aboutit-elle pas, en pratique, à un paradoxe ? La sédimentation des réformes s’opérant, la complexité croissante du système ne place-t-elle l’État dans la quasi-impossibilité de régler correctement le montant de l’aide qu’il accorde, selon l’évolution de la conjoncture et le mouvement de la demande ?

A. OBJECTIF « PRÊT » : COMPLEXITÉ ET LENTEUR DES PROCÉDURES D’INSTRUCTION ADMINISTRATIVES ET JURIDIQUES

193La multiplicité des acteurs en cause en matière d’instruction des demandes de prêts et la conservation, au moins en apparence, du crédit hypothécaire malgré des imperfections dénoncées de longue date conduisent, face à l’expansion des demandes, à des délais de réalisation longs, mais aussi coûteux. Ces inconvénients sont vivement dénoncés par les emprunteurs, dont les plans de financement sont parfois contrariés.

1. Les méandres administratifs de l’examen des demandes de prêts spéciaux

194Si la question des délais trop longs de réalisation des prêts traditionnels constituait déjà le leitmotiv de nombre d’emprunteurs du Crédit foncier, elle se pose de nouveau, et avec d’autant plus d’acuité pour les prêts spéciaux, que la décision d’octroi ne relève plus de l’établissement seul.

  • 171 ACFF, dossier II « Prêts spéciaux – Correspondance », note du député de l’Isère Henri-Louis Grimaud (...)

195Dès 1952, avant même l’instauration des Logécos, la lenteur des procédures d’instruction suscite d’abondantes réclamations, notamment de la part de députés, à qui parviennent les doléances des administrés concernés, ou de présidents de chambres de métiers, alertés par les entrepreneurs171. Lorsque le délai de l’instruction du prêt, et donc des premiers versements, dépasse trois mois, il est en effet nécessaire, les travaux pouvant légalement commencer à l’issue de la demande de prime, de recourir à des financements intermédiaires coûteux, qui remettent en cause le plan de financement de l’opération. Cela se vérifie également en cas de hausse du coût de la construction.

  • 172 Cf. chapitre III, supra. Ce dossier, qui doit être établi en quatre exemplaires, comprend : une cop (...)

196C’est précisément après l’obtention de la décision provisoire de prime que l’emprunteur doit constituer son dossier pour l’obtention du prêt spécial sous un délai de quatre mois172.

  • 173 Cf. organigramme ci-après.

197Ce dernier constitué, le demandeur le dépose auprès d’une direction départementale du Crédit foncier ou au siège de la société pour la région parisienne. Le circuit d’examen comprend alors de nombreuses étapes, toutes centralisées à Paris173.

  • 174 La ventilation par logement est calculée par le service de l’inspection du Crédit foncier.

198Tout d’abord, les dossiers ainsi réceptionnés – plus de 6 000 par mois en 1955 – sont envoyés au bureau centralisateur situé au siège social du Crédit foncier. Là, ils reçoivent un numéro d’ordre et sont transmis au service de l’inspection. Celle-ci calcule alors la valeur vénale de la construction afin de déterminer le pourcentage de couverture des risques partagés entre le Crédit foncier (hypothèque) et l’État. Puis elle soumet le dossier juridique au service des Actes et Prêts qui a pour mission de vérifier l’authenticité des titres produits, et le dossier technique au Centre technique du MRL (délégation du ministère auprès du Crédit foncier). Ce dernier est chargé de vérifier, sur le plan réglementaire, la validité de la demande (notamment le choix entre la prime à 600 F et celle à 1 000 F) et de proposer, pour les immeubles collectifs, le montant du prêt global accordé174. Le dossier est ensuite examiné par la délégation des Finances (direction du Trésor) auprès du Crédit foncier, qui contrôle, d’une part, la validité du plan de financement présenté par le constructeur, l’objectif étant d’éviter la mise en jeu de la garantie de l’État, d’autre part, l’économie générale de l’opération notamment en matière de coût du terrain, des marges bénéficiaires des promoteurs, des versements des apports des acquéreurs. Enfin, l’instruction préalable du dossier sur les plans juridique, technique et financier par les services du Crédit foncier, du MRL et du ministère des Finances étant terminée, celui-ci est transmis pour décision au Comité des prêts spéciaux.

INSTRUCTION D’UNE DEMANDE DE PRET SPECIAL A LA CONSTRUCTION

INSTRUCTION D’UNE DEMANDE DE PRET SPECIAL A LA CONSTRUCTION
  • 175 Le premier examine les dossiers isolés pour lesquels le prêt demandé est inférieur à 10 millions de (...)

199Placé sous la présidence du sous-gouverneur du Crédit foncier chargé des services financiers, ce comité, qui se réunit chaque mercredi au siège de l’établissement, fonctionne comme un conseil d’administration arrêtant les questions de principe et fixant la jurisprudence. Seuls les prêts d’un montant supérieur à 10 millions de francs ainsi que les affaires litigieuses lui sont soumis. Parallèlement au Comité des prêts, il existe en effet un comité restreint et un sous-comité175.

200La décision prise quant au montant, à la durée et au taux du prêt, celle-ci est alors notifiée à l’intéressé dans le but d’établir l’échelonnement des versements de préfinancement ou de démarrage ainsi que le contrat de prêt.

  • 176 Idem.

201Souvent attaqués sur le problème des délais d’instruction par les demandeurs, dont les récriminations sont relayées par le MRL, le Crédit foncier et le Trésor notent qu’en moyenne le cycle total d’instruction des dossiers est d’un mois pour les petites affaires soumises au sous-comité, qui représentent 60 % du total des demandes, et de deux à trois mois pour les autres demandes176. Seules les affaires contentieuses qui soulèvent des difficultés particulières, liées à des prix fonciers exagérés ou à des nouvelles demandes émanant de promoteurs ayant commis des irrégularités graves, et qui nécessitent l’intervention de la Mission permanente d’information des prêts spéciaux atteignent des délais d’instruction de six mois environ. Ainsi, après une période de « rodage » – en 1952, l’attente entre la demande et la notification est de trois mois en moyenne pour des dossiers simples –, les délais sont abrégés.

202Il n’en demeure pas moins que la procédure, lourde et complexe, s’oppose à une réalisation efficace et rapide.

  • 177 ACFF dossier II « Prêts spéciaux – Correspondance », correspondance avec le MRL, lettre du gouverne (...)

203Les nombreuses manipulations de dossiers entre services sont l’occasion de pertes : en juillet 1954, au cours d’un transport de dossiers posant problème et nécessitant un complément d’enquête par l’administration centrale du MRL, plusieurs d’entre eux tombent sur la voie publique et sont égarés, la porte de la camionnette s’étant ouverte sans que le conducteur s’en aperçoive177 !

204De façon moins anecdotique, mais tout aussi éloquente, le cycle complet d’instruction des demandes de prêts ne comprend pas moins de 33 opérations (le Trésor, par l’intermédiaire de la délégation ou de la mission, n’intervient que pour 7), dont certaines, visant le même objet, sont effectuées plusieurs fois par les services des différentes administrations intéressées.

  • 178 AEF Z 12 067, JO du 10/03/1955.

205Cette superposition de vérifications et de contrôle de même nature, comme le mauvais échelonnement dans le temps de certaines opérations sont dénoncés par le MRL, qui y voit un obstacle à la productivité. Afin d’améliorer cette situation, ce ministère crée le 9 mars 1955 une commission de simplification des procédures de construction178. Mais les conclusions rendues se heurtent au veto de la direction du Trésor. Pour celle-ci, les exemples pris par la commission, dont elle ne fait pas partie, ne sont pas probants.

  • 179 Notons que le contrôle des règles imposées pour leur obtention est assuré successivement par : le d (...)
  • 180 AEF Z 12 067, note du Trésor sur la centralisation actuelle de la procédure d’octroi des prêts spéc (...)
  • 181 ACFF, dossier « Prêts spéciaux – Questions diverses, correspondances », statistiques, 1950-1956.

206Concernant les primes, le Trésor juge la superposition des contrôles pour leur obtention nécessaire dans la mesure où celle-ci pallie la carence du département responsable, le MRL, qui les « délivre en fait sans aucun contrôle179 ». L’inspection ou la délégation se doivent alors de signaler les erreurs commises au vu du dossier, car « il n’a jamais été admis qu’une demande de prêt devait être satisfaite à tout prix, lorsque des irrégularités graves ont été constatées. La garantie de l’État n’est pas une prime à la statistique180 ». Si cette possibilité satisfait l’ego de la Direction, force est d’admettre qu’elle l’utilise peu et que la libéralité préside tout autant aux décisions du MRL qu’à celles des Finances puisqu’en 1954 les autorisations de prêts spéciaux représentent 93,5 % des demandes et, au cours du premier trimestre 1956, 96,3 %181.

  • 182 AEF Z 12 067, note sur la procédure actuelle d’instruction des prêts spéciaux, 03/06/1959.
  • 183 Idem.

207Quant au problème d’échelonnement dans le temps de certaines opérations, le MRL soulève une question clé qui est le contrôle du prix des terrains182. Celui-ci intervient en fin de procédure, entraîne souvent des délais supplémentaires et aboutit parfois à un refus du prêt spécial alors que, la plupart du temps, le constructeur a déjà payé son terrain et choisi l’entrepreneur. Aussi le MRL préconise-t-il un contrôle a priori. Cet argument pertinent est rejeté pour des motifs qui le sont moins, la direction du Trésor invoquant prosaïquement que « cela supposerait un personnel que ni le ministère de la Construction, ni le ministère des Finances ne semblent en mesure de recruter183 ».

208La procédure d’instruction administrative des prêts spéciaux comporte donc tous les inconvénients d’un circuit complexe et lent, établi pour satisfaire les prérogatives des différentes administrations, sans en avoir les avantages, puisque la répétition des contrôles n’en renforce guère l’efficacité. Ce constat semble également s’appliquer, au grand dam des emprunteurs, aux formalités hypothécaires dont les délais viennent s’ajouter à ceux de l’instruction des prêts.

2. La réforme tardive de la publicité foncière et du régime hypothécaire

209Lors de la création des prêts spéciaux, la forme du crédit hypothécaire fut conservée malgré la dénonciation, de longue date, des défauts du régime hypothécaire français qui rend la vérification du droit de propriété délicate et minutieuse.

  • 184 Cf. chapitre I, supra, et AEF B 51 111, note de la direction des Affaires économiques sur les sourc (...)
  • 185 La qualité minimale des Logécos fait que la garantie de l’État couvre dans ce cas près de 80 % du p (...)

210Certains, et notamment la direction des Affaires économiques aux Finances, s’étaient pourtant prononcés, compte tenu de la déficience de ce type de crédit, pour une formule combinant le crédit hypothécaire et le crédit personnel de l’emprunteur, fût-ce par la voie d’une sorte d’assurance contre la défaillance et l’insolvabilité éventuelles de celui-ci, ce qui n’est pas sans rappeler la proposition faite par R. Patenôtre en 1938184. Mais cette suggestion, qui aurait impliqué une révision, sinon du rôle, du moins des statuts du Crédit foncier, ne fut pas retenue. Les promoteurs des prêts spéciaux se sont évertués à conserver le crédit hypothécaire, au moins en apparence185.

211Aussi, avec l’essor des prêts à la construction et le développement des ventes par appartements, le problème de la reconstitution de 1’« histoire » de l’immeuble devient-il non seulement complexe, mais aussi coûteux. Car, le régime hypothécaire français est fondé sur la personne et non sur l’immeuble ou la parcelle.

  • 186 On distingue trois catégories d’hypothèques : l’hypothèque conventionnelle qui résulte de l’accord (...)
  • 187 Ne sont en effet mentionnés que les actes « translatifs » de propriété (ventes, échanges, donations (...)

212C’est au nom du propriétaire que les conservateurs des hypothèques répertorient, dans leurs registres, les actes portant sur les immeubles. Afin de savoir avec certitude si un immeuble est grevé ou non d’une hypothèque, il est donc indispensable de donner au conservateur tous les noms des propriétaires successifs et, pour identifier ceux-ci, de dépouiller les titres de propriété. Le conservateur doit ensuite se reporter dans les registres de transcription, puis dans les registres d’inscription, à chacun des comptes, sans lien entre eux, ouverts au nom des propriétaires. Les homonymies et les noms mal orthographiés sont la source de nombreuses erreurs. De surcroît, un autre inconvénient réside dans le caractère général, et surtout occulte, des privilèges généraux (fisc, Sécurité sociale...) et des hypothèques légales (de la femme mariée, des mineurs et des interdits...), dispensés d’inscription186. Enfin, autre lacune, le régime ne soumet à publicité ni les servitudes administratives (non aedificandi, alignement, etc.) que tout acquéreur de terrain, ou futur constructeur, a le plus grand intérêt à connaître, ni même tous les actes intéressant la propriété immobilière187. Ainsi, en dépit de recherches fastidieuses qui entraînent des délais d’attente prolongés et préjudiciables, les états délivrés par les conservateurs ne donnent qu’une image incomplète des charges qui peuvent affecter un immeuble ou un terrain et donc une garantie limitée.

  • 188 Sur l’histoire de la législation des hypothèques, dont l’essentiel date de la Révolution (loi du 9 (...)
  • 189 Centre d’études de l’habitation, Problèmes du logement, op. cit., « note sommaire concernant la réf (...)
  • 190 ACDE, Comité financier, PV du 10/06/1943. Notons que la réforme proposée par A. Prothin vise non se (...)
  • 191 Idem, p. 9.

213Ces lacunes, mises en évidence dès la promulgation du Code civil, n’ont trouvé qu’une solution partielle dans la loi du 23 mars 1855 sur la transcription des actes translatifs de propriété188. Depuis lors, la réforme de la publicité foncière et du régime hypothécaire, qui doit constituer le complément de la loi, joue Parlésienne. De nombreuses tentatives se sont succédées : celles de la Commission extra-parlementaire du cadastre (1891-1905), du Sénat (1896-1908), de la Chambre des députés (1915), du gouvernement (avant-projet de 1931), mais aucune n’aboutirent189. La question est même abordée pendant la guerre par le Comité financier de la DGEN, A. Prothin préconisant une réforme radicale : l’institution du « livre foncier » qui consiste, en quelque sorte, à donner un état civil à chaque immeuble190. Mais son souhait demeure isolé et se heurte à la volonté d’H. Deroy, qui conclut que les travaux de révision du cadastre en cours suffisent et que « la création du livre foncier n’est pas indispensable au développement du crédit immobilier191 ». Cette prise de position évolue par la suite, puisque le Crédit foncier est amené à participer aux travaux de réforme.

  • 192 Les frais d’actes et d’inscription hypothécaires pour un prêt spécial ordinaire d’un montant de 2 m (...)
  • 193 Le MRL envisage, afin de faire pression sur les notaires pour qu’ils abaissent leurs honoraires, d’ (...)

214En effet, le problème de l’inadaptation du régime hypothécaire se pose de nouveau avec acuité à la faveur de la reprise de la construction. Les délais de vérification des titres de propriété sont interminables (trois à quatre mois lorsqu’il n’y pas de difficultés particulières) et le coût de ces recherches pèse sur les emprunteurs192. Aussi, face à la multiplication des critiques, l’urgence d’une réforme est-elle retenue193.

  • 194 80 AJ/31, rapport général cité de la Commission de la construction du IIe Plan et rapport du groupe (...)
  • 195 ACFF, dossier cité « Réforme hypothécaire ».
  • 196 Les intervenants ne se penchent pas sur la question de la réalisation du gage ni sur celle de la mo (...)
  • 197 Considéré comme le régime idéal de publicité immobilière, ce système mis au point au milieu du xixe(...)
  • 198 En vigueur dans les trois départements d’Alsace-Lorraine, le Haut-Rhin, le Bas-Rhin et la Moselle, (...)

215Sur les recommandations de la commission du Plan qui manifeste son souci de voir établir un régime plus souple et mieux adapté aux conditions économiques nouvelles, le gouvernement charge une commission de préparer un projet de réforme194. Cette commission, présidée par M. Guillot, conseiller à la Cour de cassation, comprend les représentants des divers départements ministériels intéressés (Finances, Justice, MRL, Travail et Agriculture), du Conseil supérieur du notariat, des conservateurs des hypothèques et du Crédit foncier195. Instruite par les échecs précédents, elle s’assigne des objectifs limités mais susceptibles d’être atteints : l’accroissement des sûretés réelles et la publicité des privilèges et hypothèques et autres droits immobiliers196. Inaugurés au mois de mars 1954, les travaux menés montrent que l’idée d’adopter le régime de la publicité réelle, à l’imitation de nombreuses législations étrangères (Australie, Allemagne) ou coloniales (Tunisie), qui revient à instituer un livre foncier, est définitivement abandonnée197. Dès lors, deux propositions émergent au sein de la commission. Celle de la direction générale des Impôts, dont dépend l’Enregistrement, préconise une solution mixte consistant à adjoindre à la documentation personnelle, qui existe alors et qui subsisterait avec quelques modifications, une documentation réelle permettant de connaître la situation juridique d’un immeuble. Celle des autres intervenants, notamment le Crédit foncier, qui envisagent l’adoption, avec des modifications, du système alsacien-lorrain198.

  • 199 Décret n° 55-22 du 04/01/1955 portant réforme de la publicité foncière (JO du 07/01/1955) et décret (...)

216C’est cette seconde proposition qui est finalement retenue par la commission et étendue à l’ensemble du territoire par décret du 4 janvier 1955199.

  • 200 PV du CA du CFF du 12/01/1955, volume n° 708.

217Quelques modifications y sont toutefois apportées. Ainsi, les inscriptions sont prises, non pas sur un registre, mais sur des fiches de grand format d’une manutention plus aisée ; aussi parle-t-on de « fichier immobilier » et non de « livre foncier ». De même, ce fichier est tenu, pour chaque commune, par les conservateurs des hypothèques ainsi maintenus dans leur fonction. Afin de tenir compte de la multiplication des propriétaires résultant des ventes par appartements, sont également instituées, pour les immeubles situés dans les agglomérations urbaines, des « fiches réelles » tenues, non plus par nom de propriétaire, mais par immeuble individualisé200.

  • 201 Ainsi, les hypothèques légales et les privilèges doivent désormais être inscrits et ne prennent ran (...)

218En outre, pour donner sa pleine efficacité au fichier immobilier amené à être constitué, le décret édicté parallèlement toute une série de mesures dont certaines modifient la législation en vigueur, le maintien du caractère occulte des hypothèques légales et des privilèges étant incompatible avec le nouveau système de publicité201.

219Enfin, le décret impose, pour assurer une mise à jour constante du fichier immobilier, l’obligation de faire publier tous les actes qui comportent mutation de propriété ou qui affectent de quelque manière que ce soit le droit de propriété, ainsi que toutes les transmissions par décès.

220Les conséquences de ce décret pour le Crédit foncier sont, d’une part, que ses inscriptions dispensées jusque-là sans limitation de durée du renouvellement décennal voient cette durée ramenée à trente-cinq ans (la durée maximum des prêts fonciers étant de trente ans), d’autre part, que le régime privilégié instauré par le décret du 28 février 1852 en faveur des sociétés de crédit foncier pour la purge de ces hypothèques devient sans objet.

221Le nouveau régime entre en vigueur le 1er janvier 1956, sous réserve d’une période transitoire qui prend fin le 1er janvier 1957 pour l’inscription des privilèges et des hypothèques légales jusqu’alors dispensés de cette formalité. Mais il est évident que la constitution du fichier immobilier ne peut s’effectuer que progressivement, au fur et à mesure de la présentation au conservateurs des actes à publier, de sorte que les effets positifs de la réforme ne peuvent être immédiats, sauf en ce qui concerne le caractère occulte des privilèges et hypothèques légales.

222Les formalités juridiques demeurent donc lentes, en dépit de la réforme, et cela se vérifie d’autant plus pour les prêts spéciaux que le Sous-Comptoir ne recourt qu’à un seul notaire, l’étude de Claude Thibierge, à Paris, ayant le monopole des actes.

223Ainsi, tant les procédures d’instruction administrative que juridique des prêts spéciaux paraissent inadaptées face au développement de ces derniers. Si une réforme a au moins le mérite d’exister en ce qui concerne les formalités hypothécaires, il n’en est pas de même pour la procédure administrative dont le cycle particulièrement long ne parvient pas, néanmoins, à débusquer les manœuvres spéculatives de sociétés à même de profiter de la faiblesse, voire de l’inexistence, d’instances de contrôle.

B. DE LA LIBÉRALITÉ DU SYSTÈME AIDÉ ET DE LA PÉNURIE : DÉTOURNEMENT DE L’AIDE PUBLIQUE ET SPÉCULATION

224Les facilités offertes et le laxisme en matière de contrôle conduisent, dans un contexte de pénurie de logements encore aiguë, à réserver le bénéfice des logements primés aux plus offrants, contrairement aux objectifs du plan Courant. Cette application viciée du système, mise en évidence par la Mission d’information permanente des prêts spéciaux, est dénoncée par la Cour des comptes. Celle-ci l’impute au MRL, accusé de non-coopération dans la répression des fraudes ou des dérives spéculatives.

1. Le détournement de l’aide publique

  • 202 L’ensemble des exemples cités proviennent du rapport fait au président de la République par la Cour (...)

225Les abus les plus importants soulignés dans ce domaine concernent, non seulement l’édification de résidences secondaires et d’habitations somptuaires, mais aussi le bénéfice de la prime de 1 000 F sans considération de ressources202.

226Aux termes de la loi du 21 juillet 1950, le bénéfice des primes ne peut être, en effet, accordé aux résidences secondaires et, en cas de changement d’affectation des locaux, la prime est perdue. Mais comme en pratique les vérifications sont peu rigoureuses, de nombreux particuliers en profitent, surtout dans les départements du sud.

227Ainsi, un sondage effectué par la Mission sur un millier de primes seulement, réparties sur l’ensemble du territoire, a permis d’en faire annuler ou suspendre une trentaine, représentant une dépense de 1,4 million avec remboursement corrélatif de 21 millions de francs de prêts au Crédit foncier. Dans certains départements comme le Var, les Alpes-Maritimes ou les Basses-Pyrénées, les sondages réalisés par la mission montrent que les primes irrégulières atteignent, pour ce seul motif, 4 à 5 % du total. Encore ces annulations ou suspensions ne concernent-elles que des décisions provisoires de primes qui s’appliquent à des immeubles non définitivement occupés. Car, une fois les décisions définitives prises, la mission note « qu’il n’existe qu’un contrôle accidentel et sporadique déclenché par des dénonciations ».

228Aussi ces constatations amènent-elles la Cour des comptes à demander au ministère des Finances et au MRL de prendre toutes les mesures pour utiliser les renseignements des services des Contributions directes, tenus à jour chaque année, de manière à déceler les résidences secondaires et autres emplois irréguliers de logements primés. Cette liaison entre les deux administrations est en effet prescrite par un décret du 20 mai 1955. Mais la cour souligne qu’il est demeuré « jusqu’à présent lettre morte », semble-t-il pour de « minimes désaccords de procédures ». Quoi qu’il en soit, en ce qui concerne les sanctions pénales, malgré l’importance reconnue des infractions et en dépit des précisions portées à la connaissance des intéressés, « qui excluent la bonne foi chez un grand nombre de bénéficiaires », la faiblesse du contrôle exercé est telle que seuls deux cas de poursuites sont recensés depuis la promulgation de la loi du 21 juillet 1950.

  • 203 AEF Z 12 066, note du Trésor sur la portée technique du décret proposé par le MRU, du 06/07/1952.

229Outre les résidences secondaires, les constructions somptuaires sont également la cible du rapport de la Cour des comptes. Pourtant, c’est bien sur l’initiative du MRU, en 1952, qu’est pris le décret du 7 juin de la même année visant à éliminer du bénéfice de la prime l’immeuble de conception luxueuse. Le MRU choisit alors comme critère le prix de revient du mètre carré pondéré hors oeuvre. Soumis au Trésor, celui-ci se montre critique, sans pour autant suggérer un autre critérium203. Le rapport relève que cette règle, édictée afin de ménager les finances publiques, est peu appliquée. Ainsi, alors que le prix maximum au mètre carré admis à Paris et dans ses environs, pour une prime à 600 F, est de 35 000 F en 1956, des devis fondés sur des prix doubles auraient été acceptés. Dans ce cas, il faut souligner que deux possibilités existent : soit la construction est luxueuse, soit le constructeur s’est entendu avec l’entreprise pour majorer le devis afin d’obtenir un prêt plus important. Afin de contrer ces possibilités, le Trésor propose au MRL d’inclure une clause d’annulation éventuelle de la garantie de l’État pour ces demandes de prêts, mais ce dernier n’en voit pas la nécessité.

  • 204 AEF Z 12 067, note citée sur la procédure d’instruction des prêts spéciaux, 03/06/1959.

230Enfin, en dépit des intentions proclamées lors de l’instauration des Logé-cos, leur construction ne profite pas toujours aux plus modestes. Un arrêté du 11 mars 1954 stipule pourtant que des commissions consultatives doivent être créées dans chaque département afin de « formuler un avis sur certains dossiers afférents à des logements économiques et familiaux204 ». Ces commissions, placées sous la présidence du préfet et auxquelles siège, en particulier, le trésorier-payeur général, ne se sont, en fait, pratiquement jamais réunies et le directeur départemental du MRL demeure seul décisionnaire, ainsi que le reproche, au cours de l’examen des procédures d’instruction administrative, la direction du Trésor. En effet, lorsque celle-ci estime un dossier litigieux, l’enquête locale effectuée à sa demande par le trésorier-payeur général implique un délai supplémentaire de trois mois. Ainsi le rapport de la Cour des comptes note de façon anecdotique mais révélatrice que « sur 1 347 logements construits dans la banlieue ouest de Paris, 4 % d’entre eux sont occupés par des personnes gagnant par mois de 125 000 à 260 000 F et, sauf pour six d’entre elles, n’ont pas d’enfants à charge ».

  • 205 AEF B 51 035, publicité parue dans Le Figaro du 21/03/1958.

231En dehors de ces abus ponctuels, qu’atteste de façon manifeste des publicités vantant des résidences secondaires au Touquet Paris-Plage édifiées à l’aide de primes, sévit une spéculation organisée d’autant plus périlleuse que les moyens, ou la volonté, de la réprimer semblent faire défaut205.

2. Spéculation : la faute au MRL ?

232Les opérations spéculatives réalisées à l’aide des prêts spéciaux portent à la fois sur les transactions foncières et sur la revente des logements construits.

  • 206 ACFF, dossier « Prêts spéciaux – correspondance », note de la direction du Trésor au gouverneur du (...)
  • 207 Idem. D’autre part, la délégation des Finances auprès du CFF obtient parfois de la part des vendeur (...)
  • 208 PV du CA du CFF du 25/05/1955, volume n° 709.

233Sur la hausse du prix des terrains, la direction du Trésor est alertée dès 1954 et renforce le dispositif de surveillance en demandant notamment au Crédit foncier de faire établir, dès le dépôt de demande de prêt, une fiche de référence sur les charges foncières afin de permettre, le cas échéant, de procéder à une enquête sur les conditions d’acquisition206. Cette mesure vise essentiellement les promoteurs et tend lorsque les prix sont trop élevés par rapport à des terrains comparables pris comme référence, à refuser la garantie de l’État, mais cette décision, ainsi qu’il a été vu, n’intervient qu’en fin de procédure d’instruction207. Par ailleurs, le ministère des Finances rétablit en mai 1955 un droit réduit d’enregistrement, supprimé en 1950, de 1,20 % sur les mutations de terrains à bâtir afin précisément de contrôler la spéculation208.

  • 209 AEF B 51 115, Ve Plan, groupe de travail « Construction-financement », avril-mai 1965.

234Cette tendance à la hausse des charges foncières traduit, non seulement une surveillance lacunaire, mais aussi et surtout, l’oubli d’une politique foncière lors de l’instauration des mesures prises pour relancer la construction. Si la loi foncière adoptée dans le cadre du plan Courant, le 6 août 1953, accorde à l’État et aux collectivités locales des facilités nouvelles pour acquérir par voie d’expropriation des terrains en vue de la construction d’habitations ou de zones industrielles, elle ne prévoit pas la constitution de réserves propres à contenir la hausse de la charge foncière dès lors que la construction devient très active et que la densité de population augmente. La hausse observée dans les années 1953-1956, pour marquante qu’elle soit, demeure néanmoins limitée : le prix du terrain représente en moyenne 10 à 15 % du prix de revient du logement, pourcentage amené à connaître une très forte augmentation dans les années 1960209.

235Les opérations spéculatives les plus spectaculaires concernent les ventes d’appartements. En effet, si l’octroi des primes est subordonné par la loi au seul coût de construction et si le contrôle des prix de vente importe en matière de prêts garantis par le Trésor, les vérifications ayant trait à ce dernier point sont difficiles et ne s’appliquent par ailleurs qu’à la première aliénation. Aussi est-il aisé de procéder d’abord à une vente, souvent fictive, au prix souscrit, en vue de rétrocéder l’habitation à de nouveaux acquéreurs sur des bases très différentes.

  • 210 B 51 035, note du commissaire à la construction et à l’urbanisme pour la Région parisienne, P. Sudr (...)

236Le service de logement de la Seine fait ainsi part de questions de particuliers qui, à la suite d’annonces parues dans la presse concernant la vente d’appartements neufs libres, s’étonnent des prix prohibitifs demandés par les cédants210. Il apparaît en effet courant qu’un associé d’une société civile immobilière, construisant avec le bénéfice des primes et prêts, cède ses parts quelques semaines avant la délivrance des clés pour 2 ou 3 millions de francs alors que l’apport qu’il a lui-même versé ne dépasse pas 1 million.

  • 211 B 25 075, note de la direction du Budget sur les causes de la spéculation en matière de constructio (...)

237De même, les résultats d’une enquête menée par un fonctionnaire du ministère des Finances montrent qu’il est très difficile de trouver auprès des sociétés constructrices bénéficiant du régime des prêts spéciaux des logements dans des immeubles en construction ou à construire, sous le prétexte que la totalité des souscriptions est déjà recueillie211. En revanche, il est aisé de trouver dans les cabinets immobiliers et agences d’affaires, pour les mêmes immeubles, des appartements libres en quantité importante, le prix de cession demandé par ces intermédiaires ne correspondant toutefois en rien à l’apport normal d’un souscripteur initial. Ces possibilités de revente à la hausse proviennent du fait que, pour obtenir la décision provisoire d’octroi de primes, la société de construction n’est pas tenue de présenter la liste des souscripteurs, futurs copropriétaires. En effet, en vertu d’une circulaire du 12 août 1953, prise par le MRL :

« en cas de construction d’un immeuble collectif dont les appartements sont destinés à être cédés en copropriété, le constructeur, qu’il s’agisse d’une personne physique ou d’une personne morale, bénéficiera d’une décision provisoire globale d’octroi de primes dans les conditions habituelles... la décision provisoire n’aura pas à être modifiée ultérieurement, l’octroi des primes aux différents copropriétaires devant faire l’objet de décisions définitives individuelles prises au profit de chacun d’eux après l’achèvement de l’immeuble ».

  • 212 Il faut toutefois noter que, même pour la décision définitive, les renseignements semblent incomple (...)

238Ainsi, du point de vue de la prime, l’individualisation n’a pas à se faire avant la délivrance du certificat de conformité, condition de l’attribution définitive, et c’est seulement à ce stade qu’une vérification est effectuée par les services de la Construction pour savoir si le postulant remplit les conditions d’attribution212. Mais, l’habilitation des souscripteurs antérieurs n’est pas étudiée, ce qui implique, comme les cessions durant la période de construction ne sont pas interdites, qu’il est possible dans ce domaine de céder plus de droits qu’il en est possédé. De la même façon, du point de vue du prêt spécial, le comité accorde le prêt par immeuble, l’individualisation n’étant opérée qu’après celle de la prime, et n’exige une liste annexe des souscripteurs que pour le secteur à 1 000 F, encore celle-ci n’est-elle pas réclamée pour certains organismes comme ceux dépendant de la Caisse des dépôts.

239Dans ces conditions, les reventes spéculatives sont légion. Le rapport de la Cour des comptes distille quelques exemples où les gains sont extrêmes : un appartement de 57 mètres carrés, primé à 600 F en avril 1955, pour lequel le vendeur s’est engagé à ne pas demander plus de 4,6 millions de francs est payé, deux ans plus tard, 7,9 millions, soit une hausse de 72 % ; un 5-pièces avec garage à Saint-Mandé, dont le prix limite est fixé à 7,5 millions de francs, est cédé 12,5 millions (+ 67 %).

240Quant aux Logécos, la tendance est identique. Un exemple emprunté au rapport de vérification de la Mission auprès de la SCI Colombes-Plaisance montre qu’à Colombes, un appartement F3, souscrit moyennant un apport personnel de 850 000 F, est revendu, dans l’année de son achèvement, 1,8 million avec la charge de toutes les annuités et le bénéfice des primes, puis cédé de nouveau, avec les mêmes obligations et avantages, au prix de 2,5 millions. De même à Nice, l’acquéreur d’un Logécos de 3 pièces réalise, par l’entremise d’un spécialiste et sans jamais avoir occupé son logement, un bénéfice de 1 million.

  • 213 Cf. supra.
  • 214 Idem.

241Ces observations de profits conséquents, réalisés grâce aux subventions publiques, incitent la cour à réclamer de façon urgente des procédures de contrôle efficaces et plus de rigueur de la part des services du MRL. Ces derniers sont, en effet, montrés du doigt par le rapport qui insiste, lorsque les moyens de surveillance existent, sur le laxisme de ce ministère. La spéculation en toute impunité sur les primes et prêts serait ainsi la « faute au Quai de Passy ». Il faut nuancer ces attaques non dissimulées. D’une part, la principale source d’information de la cour est la direction du Trésor, via la Mission permanente d’information des prêts spéciaux qui ne connaît que les affaires litigieuses. D’autre part, s’il semble indéniable que les directeurs départementaux de la Construction accordent avec largesse les décisions provisoires de primes, il faut souligner que les Finances n’ont pas insisté pour que les commissions consultatives prévues pour les Logécos fonctionnent, voire que les critères de condition de ressources soient définis précisément213. Quant à la spéculation foncière, c’est le MRL qui suggère un contrôle en amont plutôt qu’en aval de la procédure d’instruction des prêts, et il se heurte, sur ce point, au refus du Trésor pour des motifs de coût de personnel214. Enfin, les infractions relevées par la mission concernant le détournement de l’aide demeurent dans des proportions modestes puisque les abus constatés sont inférieurs à 5 % de l’échantillon, dont les critères de choix ne sont d’ailleurs pas spécifiés. Il apparaît donc que la responsabilité de la dérive spéculative, qui découle des lacunes béantes observées dans le domaine réglementaire, incombe de façon partagée aux différentes administrations intéressées, apparemment sensibles à la maxime « La fin justifie les moyens ».

242Si les finances publiques font les frais de cette libéralité, les candidats au logement en pâtissent également, outre ceux qui acceptent de payer le « prix fort ».

243Ainsi, certaines sociétés de construction s’adressant à une clientèle peu avertie et de condition modeste n’hésitent pas à faire signer des contrats tendancieux. Sous prétexte de l’acquisition des terrains ou de l’approvisionnement des chantiers en matériaux, ceux-ci prévoient le versement de sommes importantes, dont il est précisé qu’elles demeurent en tout ou en partie définitivement acquises à la société si le candidat renonce à son projet, tout étant mis en œuvre pour y parvenir.

  • 215 Article 7 du décret n° 54-1123 du 10/11/1954 (JO du 16/11/1954).

244Ces manœuvres ne sont pas sans rappeler celles des sociétés de crédit différé. Mais, contrairement à celles-ci, pour lesquelles la législation intervient tardivement, et aux abus peu réprimés sur l’utilisation des prêts spéciaux, le gouvernement de P. Mendès France adopte, en application des pouvoirs spéciaux prévus par la loi du 14 août 1954, le décret du 10 novembre 1954 tendant à protéger l’épargne contre certaines activités reprehensibles dans le domaine de la construction. En vertu de ce dernier, la délégation des Finances vérifie, lors de l’instruction administrative du prêt spécial, que le versement des apports des acquéreurs se limite aux rémunérations et frais afférents aux études, à la constitution des dossiers et aux formalités administratives215.

  • 216 ACFF, dossier « Prêts spéciaux – correspondance », note citée de la direction du Trésor au gouverne (...)

245L’extension du bénéfice des primes et prêts à des personnes modestes, dans un contexte de pénurie propice aux malversations en tout genre, incite donc les pouvoirs publics à intervenir afin d’éviter, d’une part, de nouveaux scandales propres à décourager l’épargne immobilière, d’autre part, le discrédit de l’État, l’octroi de sa garantie pour les prêts spéciaux étant souvent perçu par les acquéreurs comme le signe de l’approbation de toute l’économie interne de l’opération de construction216.

246Ce sont précisément ces risques, afférents à la mise en jeu de la garantie accordée tant pour la bonne fin des prêts que pour les ressources affectées à leur consolidation, que l’État souhaite, compte tenu du développement pris par ce secteur, éviter ou tout au moins limiter.

C. LA PRÉVENTION DES RISQUES FINANCIERS POUR L’ÉTAT

247À cette fin, sont adoptées des mesures visant à la fois à généraliser aux prêts spéciaux le principe de l’assurance-vie obligatoire afin de prévenir le risque d’insolvabilité des débiteurs, dont les ressources reposent désormais essentiellement sur les salaires, et à mieux cerner le coût pour les finances publiques de cette formule d’aide à la construction.

1. Contre le recours à la garantie de bonne fin des prêts : assurance-vie et fonds de garantie

248Dès 1954, le ministère des Finances, et en particulier la direction du Trésor, fait part au Crédit foncier de son désir de voir engager des études tendant à rendre le principe de l’assurance-vie obligatoire pour les bénéficiaires de prêts spéciaux afin d’éviter, « dans toute la mesure du possible », le recours à la garantie de bonne fin de l’État.

249Cette mesure existe déjà, depuis 1908, dans la législation HLM pour les emprunts hypothécaires contractés auprès de sociétés de crédit immobilier. Dans la mesure où la clientèle des prêts spéciaux est également constituée majoritairement de salariés, que la longue maladie ou le décès du chef de famille risquent de placer dans l’impossibilité de régler les mensualités, le Trésor souhaite généraliser cette obligation pour les prêts spéciaux du Crédit foncier.

  • 217 Cette prime garantirait, outre le risque de décès, celui de l’invalidité permanente et temporaire à (...)

250Chargé de l’affaire, l’établissement met au point un projet. Celui-ci écarte le recours tant à l’assurance individuelle qu’à F assurance-groupe car cette dernière serait favorable aux emprunteurs âgés mais défavorables aux jeunes, et préconise une formule d’un genre mixte. Celle-ci consisterait pour le Sous-Comptoir et le Crédit foncier, d’une part, à passer des accords directs avec les compagnies, d’autre part, à prévoir une prime fonction du montant du crédit et de l’âge de l’emprunteur, constante durant toute la durée de l’opération et, enfin, à assurer la gestion des opérations (perception en même temps que les annuités et intérêts, et reversement aux compagnies)217.

  • 218 AEF 1 A 399, courrier du secrétaire général du CFF, M. Rogeon, à MM. Bigorie et Goselin, du 06/04/1 (...)
  • 219 Concernant La Séquanaise, les courtiers invoquent que son refus proviendrait du fait que son compar (...)

251C’est sur ces bases que le Crédit foncier sollicite le concours de deux courtiers du Groupement technique d’Assurances. Il leur confie un mandat exclusif, leur laissant le soin de négocier avec les compagnies, le nom de celles qui agréent à la société leur étant toutefois précisé218. À l’issue de leurs pourparlers, les courtiers font part au Crédit foncier du refus de quatre compagnies dont les noms étaient pourtant soumis par ce dernier, trois d’entre elles, les Assurances générales, La Nationale et La Paternelle, arguant, d’une part, de tarifs insuffisamment rentables et contestant, d’autre part, l’exclusivité accordée au cabinet des deux courtiers en question219. D’autres, en revanche, acceptent, comme la Mutuelle générale française, contactée sur l’initiative des courtiers et L’Abeille, à la demande du Crédit foncier.

252Ainsi, sur les suggestions formulées par l’établissement, un accord de répartition définitive des risques est conclu en mai 1955 entre ce dernier et huit compagnies (dont quatre nationalisées) : L’Union (25 % des risques, elle centralise les opérations administratives), L’Urbaine (25 %), La Mutuelle générale française (15 %), Le Soleil (13 %), La France (10 %), La Prévoyance (5 %), L’Abeille (4 %) et La Préservatrice (3 %). Par ailleurs, conformément aux vœux du Trésor, un arrêté pris le 4 août 1955 autorise le Crédit foncier à faire de l’assurance une condition d’attribution des prêts spéciaux pour toute personne physique âgée de moins de 45 ans. Aussi la société passe-t-elle une convention avec les compagnies citées afin d’appliquer ce principe aux demandes de prêts déposées à partir du 1er octobre 1955.

253Mais cet arrêté et la convention qui s’ensuit déclenchent une véritable « affaire » dans le monde des assurances françaises. Le contrat porte en effet sur environ 600 millions de francs de primes par an. Plusieurs dizaines de milliards de capitaux sont assurés.

  • 220 Le sénateur préconise ainsi le remplacement de cette clause par l’obligation pour l’emprunteur de s (...)

254L’arrêté soulève deux séries de critiques. La première, qui émane du sénateur, mais aussi agent d’assurances pour la compagnie Le Phénix, M. Boulanger, porte sur la légalité contestable de l’arrêt, dont l’obligation pour les emprunteurs d’adhérer à un contrat souscrit par l’établissement prêteur instaurerait un monopole au profit des compagnies intéressées220. La seconde, formulée par A. Burlot, président du groupe La Paternelle, dénonce les conditions d’appel à la concurrence, qui n’auraient pas été respectées, ainsi que l’acceptation de tarifs dérogatoires aux règles édictées par le ministère des Finances. C’est cette seconde critique qui suscite le plus de difficultés pour les Finances, dans la mesure où A. Burlot saisit directement le ministre P. Pflimlin de la question. Le cabinet dirigé par M. Saint-Bris s’emploie alors à régler l’affaire, qui fait grand bruit pendant plus de six mois entre la direction du Trésor, celle des Assurances et le Crédit foncier.

255Concernant les revendications de M. Boulanger, l’avis d’un expert juridique conclut que l’arrêté ne porte pas atteinte à la liberté commerciale. De toute façon, le ministre paraît soucieux de maintenir, en dépit des récriminations du Crédit foncier et de la direction du Trésor, pour laquelle l’encaissement des primes par l’établissement prêteur représente une garantie appréciable, la liberté des emprunteurs de souscrire un contrat individuel.

  • 221 Cette question semble déjà avoir été battue en brèche en assurance de groupe, notamment lors du con (...)

256Quant au grief d’irrégularités dans les conditions d’appel à la concurrence, si A. Burlot est débouté sur la question des tarifs221, en revanche la direction des Assurances souligne que certaines compagnies n’ont effectivement pas été consultées. D. Leca, président de l’Union et « chef de file » dans cette affaire, justifie cette démarche par des raisons de surface financière limitée : sur les 34 compagnies qui exploitent la branche groupe sur la place de Paris (compagnies d’assurances étrangères exclues), les 12 compagnies consultées représentent 86,5 % du marché.

  • 222 L’accord officieux a été conclu avant la publication de l’arrêté.
  • 223 Les compagnies concernées sont : Phénix (7,5 %), Lloyd marocain (1,60 %), Patrimoine (1,35 %), Seco (...)

257Mais, compte tenu du tollé provoqué et des manœuvres quelque peu anticipées du Crédit foncier222, la direction des Assurances préconise l’admission de nouvelles sociétés, honnis celles ayant déjà refusé, à la convention passée, ce pour une fraction du contrat correspondant à leur part de marché, soit 15 % environ. Le Crédit foncier et L’Union manifestant la crainte que cette révision du contrat « ne soit interprétée dans les milieux professionnels comme l’indice d’irrégularités commises par eux », cette rétrocession de parts n’est prévue que lors du renouvellement du contrat au 1er janvier 1957. Dans cette attente, les sept compagnies nouvelles bénéficient des possibilités de réassurance223.

  • 224 Toutefois, ils n’ont fait que « s’engouffrer dans la brèche » déjà ouverte par le contrat signé ent (...)

258Le bilan de cette affaire fait apparaître, en premier lieu, que le Crédit foncier et les compagnies signataires ont effectivement « forcé la main » à la direction des Assurances quant aux tarifs pratiqués puisqu’ils n’ont pas demandé de visa alors qu’aux termes de l’article 40 du décret-loi du 14 juin 1938 l’emploi d’un tarif non visé constitue une infraction224.

259En second lieu, ainsi que le souligne à de nombreuses reprises le Crédit foncier soucieux de « se couvrir », la direction du Trésor est à l’origine de l’ensemble de l’opération – la direction des Assurances spécifiant qu’elle n’a pas, par exemple, été consultée lors de l’élaboration du décret du 4 août 1955 – et a suivi toutes les phases des négociations. Celle-ci a donc fait primer ses intérêts. Cela se vérifie jusque dans le dénouement de l’affaire puisque, P. Pflimlin parti, elle parvient à faire échouer la possibilité pour l’emprunteur de choisir une assurance autre. Quant au pourvoi formé par la Réunion des compagnies d’assurance sur la vie devant le Conseil d’État contre l’arrêté du 4 août 1955, les commentaires du directeur sont éloquents sur la ligne de conduite adoptée par la direction :

  • 225 AEF B 58 405, note du directeur du Trésor pour la direction des Assurances, du 13/05/1957.

« Si le Conseil d’État se laissait convaincre par l’avocat des compagnies intéressées, je n’en éprouverais pour ma part aucune gêne ni aucun dépit. L’annulation de l’arrêté permettrait de passer le contrat à la Caisse nationale d’assurance sur la vie, solution qui a toujours eu ma préférence et qui aurait, au surplus, l’avantage de rétablir l’unité au sein de la Réunion225 ».

  • 226 À ces ressources s’ajoutent, par ailleurs, le produit de la participation aux bénéfices que les com (...)
  • 227 Elle est fixée, pour le SCE, à 0,10 % du montant annuel moyen des crédits simples et des crédits co (...)

260Si les contrats d’assurance-vie apportent des garanties précieuses pour le recouvrement des prêts, le volume des opérations est tel qu’il apparaît que des ventes forcées sont malgré tout amenées à être réalisées. Aussi le ministère des Finances souhaite-t-il également, afin de parer aux pertes éventuelles résultant de ces ventes, voir la création concomitante d’un fonds de garantie. Celui-ci est destiné à être alimenté par des prélèvements du Sous-Comptoir et du Crédit foncier sur les bénéfices que leur procurent les opérations pendant la durée du moyen terme et dans la proportion des avantages respectifs qu’ils en retirent226. Le ministère des Finances souligne, en effet, que l’accroissement considérable des bénéfices bruts du Crédit foncier est dû essentiellement à une politique du logement rendue possible par des subventions publiques et que, par conséquent, cet établissement se doit de concourir aux risques pris par le Trésor. La contribution, ainsi calculée à l’expiration de chaque exercice sur les résultats moyens de l’année227, fait l’objet d’un versement annuel, le premier s’élevant pour le Crédit foncier à environ 300 millions de francs en 1954.

261Les pertes couvertes par le fonds de garantie sont celles que pourraient entraîner, pour l’État, l’insuffisance du prix de vente des gages et le préfinancement juridique, chacun des établissements prêteurs continuant de faire appel à ses provisions ordinaires pour leurs propres pertes.

262À ces mesures prises pour limiter le recours à la garantie de bonne fin des prêts spéciaux, s’ajoute la volonté de mieux cerner le coût de ce financement et d’en évaluer les possibilités de régulation. En effet, le Trésor, par les garanties financières données au Crédit foncier, obligation de fonds et garantie du taux d’intérêt des prêts de consolidation, risque, en cas d’épargne insuffisante, de devoir investir massivement des crédits budgétaires. Aussi l’étude des possibilités d’ajuster les modalités du financement aidé pour limiter la charge publique présente-t-elle un intérêt capital.

2. Un système peu cohérent et périlleux : les difficultés de réguler le secteur aidé

  • 228 80 AJ/115, CGP, rapport sur le coût et l’efficacité des diverses formules d’encouragement à la cons (...)

263Dans le cadre des travaux visant à établir des compléments au IIe Plan, une étude est menée par un inspecteur des finances dans le but de mettre en évidence la charge que représente pour le Trésor les diverses formules d’encouragement à la construction228.

264L’étude ne porte que sur les constructions nouvelles, dont plus des 3/4 sont destinées à l’habitation, et est limitée à la région parisienne. Elle intègre dans le calcul de la charge publique pour chaque modalité de financement considérée – primes et prêts et HLM – les différentes subventions accordées, l’allocation-logement, mais ne prend pas en compte le coût des exonérations fiscales, compte tenu de problèmes d’évaluation. En revanche, l’importance de la charge fiscale qui s’incorpore au coût de la construction ou qui grève les emprunts contractés pour le financement des prêts complémentaires est estimée : elle s’élève à 15 % du coût de la construction dans le cas de logements primés ordinaires et à 13 % dans le cas des Logécos ou HLM. Cette précision faite, les résultats de l’étude sont consignés dans le tableau suivant :

Tableau 19. Répartition de la charge publique totale (en %), suivant les diverses modalités de financement de la construction, 1955

Tableau 19. Répartition de la charge publique totale (en %), suivant les diverses modalités de financement de la construction, 1955

Source : CGP, Rapport sur le coût et l’efficacité des diverses formules d’encouragement à la construction par Yves Rolant-Billecart, août 1955.

265L’examen de ce tableau permet de constater qu’à égalité de surface habitable, la charge de financement de l’État établit une hiérarchie assez nette entre les différentes formules, répondant en cela à leur vocation propre : le financement le moins onéreux pour le Trésor, entre 27 et 29 % du coût total, correspond aux prêts et primes à 600 F, destinés à toutes personnes ; vient ensuite un deuxième groupe constitué des Logécos et des HLM-accession, destinés aux personnes de condition modeste, dont le coût, intégrant l’allocation-logement, varie entre 40 et 49 % du total et, enfin, les HLM locatives dont la charge publique dépasse 50 % du coût total.

  • 229 La ventilation de la charge publique dans le cas d’un logement primé à 1 000 F de 62 m2 est la suiv (...)

266Si la comparaison de la charge publique entre logements primés à 600 F et HLM locatives est peu fondée compte tenu de la différence que présentent les clientèles visées, en revanche le tableau met en évidence une anomalie concernant l’aide accordée aux Logécos et aux HLM-accession dont la clientèle est, sur le plan social, très comparable229.

267En effet, le coût pour l’État des logements primés à 1 000 F est toujours plus élevé qu’en HLM, sauf lorsque les prêts HLM sont nettement plus importants que les prêts correspondants du Crédit foncier, ce qui est le cas pour les logements de grande surface (90 m2). Si l’on effectue cette comparaison non plus seulement à égalité de surface habitable mais également à égalité de coût et de prêt principal, il apparaît nettement à la charge du Trésor une différence croissante entre les subventions accordées aux Logécos et aux HLM : pour une surface de 50 m2, un Logécos coûte 11 % plus cher au Trésor qu’une HLM, la différence dépassant 20 % à partir de 75 m2.

Tableau 20. Comparaison de la charge du Trésor, en 1955, à égalité de surface et de prêt principal dans les financements de Logécos et d’HLM-accession

Tableau 20. Comparaison de la charge du Trésor, en 1955, à égalité de surface et de prêt principal dans les financements de Logécos et d’HLM-accession

Note (1) : Les hypothèses de prêts Logécos sont identiques à celles adoptées pour la comparaison à égalité de surface ; les prêts HLM en diffèrent pour les catégories 75 et 90 m2 : ils correspondent aux maxima de crédit que peuvent obtenir les constructeurs qui prétendent à un appartement de 5 ou 6 pièces.
Note (2) : Les charges du Trésor comprennent, pour les Logécos, 20 annuités de primes à 1 000 F et une bonification d'intérêt de 1,20 % allouée au CFF de la 6e à la 20e année, pour les HLM, la différence entre le prêt consenti et la valeur actuelle de 22 annuités à 5,50 %.

Source : CGP, rapport de Y. Roland-Billecart cité.

  • 230 48 % en 1955 et 52 % en 1956.

268Outre son aspect inégalitaire compte tenu de prestations et de clientèles comparables, cette différence paraît d’autant plus dangereuse pour les finances publiques que les prêts Logécos représentent la majorité des capitaux investis dans les prêts spéciaux230. Alors que le nombre de logements HLM-accession achevés est de 15 200 en 1955, celui des Logécos atteint 51 700. Cette inégalité peu justifiée des conditions de financement n’est pas sans souligner l’incohérence de la politique d’aide, dont la priorité ne va pas au moindre coût. La sédimentation des mesures au sein du secteur aidé rend celui-ci, en ce qui concerne les Logécos, plus avantageux que les HLM pour les emprunteurs alors que ces derniers disposent, dans les deux cas, sensiblement des mêmes ressources.

  • 231 AEF Z 12 067, note de la direction du Trésor sur les mesures tendant à ralentir l’activité du secte (...)

269Cette anomalie incite la direction du Trésor à demander une réduction de la prime de 1 000 F afin d’offrir des avantages financiers comparables. Celle-ci évalue que pour qu’un particulier puisse utiliser indifféremment l’un des deux modes de financement, le taux de la prime devrait être ramené à 837 F, soit une réduction de 16 % qui représenterait une économie annuelle de près de 1 milliard de francs pour le Trésor231. Mais cette demande demeure un vœu pieux.

  • 232 B 51 111, note du Trésor « Inventaire des subventions directes ou indirectes en matière de construc (...)

270Conçu pour être moins coûteux pour les finances publiques que les HLM, le secteur aidé connaît donc une évolution contraire. Cela est d’autant plus périlleux que, ni les charges de consolidation des prêts spéciaux, ni le coût de la garantie du taux d’intérêt fixe pour les crédits de consolidation ne sont pris en considération alors même que les garanties financières données par le Trésor au Crédit foncier sont susceptibles dé jouer232.

  • 233 PV du CA du CFT du 02 et du 23/02/1955, volume n° 708. Il paraissait « inutile ou somptuaire » au m (...)

271Jusqu’alors, seuls 125 crédits, d’un montant global de 197 millions de francs, ont été consolidés. En 1956, pour la première fois, des fonds d’une certaine importance doivent être investis, 11 464 crédits venant à échéance pour un montant de 18,5 milliards de francs. Si, grâce à un emprunt obligataire anticipé, l’établissement, soutenu dans son initiative par la Banque de France, peut faire face à l’aide des 20 milliards collectés en février 1955 aux consolidations prévues pour 1956, en revanche la perspective des consolidations à venir, 60 milliards pour 1957 et 85 milliards l’année suivante, soulève la question, outre de la recherche des capitaux nécessaires, des possibilités de régulation du système aidé afin de proportionner ces montants aux possibilités de l’épargne et du Trésor233.

  • 234 En 1954, le montant du crédit de primes susceptible d’être engagé est fixé à 5,5 milliards de franc (...)

272Or celles-ci ne semblent pas a priori légion. La complexité de l’organisation du financement aidé rend ce dernier peu souple. Par ailleurs, le choix des pouvoirs publics de faire porter l’effort de construction sur ce secteur fait que le crédit budgétaire d’engagement de primes a perdu le caractère limitatif qu’il avait à l’origine pour devenir, en fait, un crédit évaluatif234. Dès lors, il n’apparaît plus de limite légale, ni pour l’attribution des primes ni, par voie de conséquence, pour l’octroi des prêts spéciaux, ce qui signifie un accroissement des risques budgétaires mais aussi monétaires, la Banque de France se montrant encore plus rapidement que le Trésor inquiète de cet emballement.

273Ce défaut d’accompagnement réglementaire d’une manne financière ouverte conduit donc à une évolution à la fois incohérente et dangereuse. Les procédures d’instruction des prêts spéciaux, longues et complexes, ne peuvent empêcher la spéculation, les logements allant aux plus offrants, et le financement, conçu initialement pour être moins onéreux que celui des prêts HLM, se révèle, à situation comparable, plus cher et surtout plus risqué pour les finances publiques dans la mesure où l’impact de la mise en jeu de la garantie du Trésor ne peut être déterminé par avance, contrairement aux crédits d’engagement des HLM. Si la période d’« expansion dans la stabilité » permet de supporter ces charges d’autant mieux qu’elles n’ont pas encore atteint leur maximum, cette évolution met le secteur aidé à la merci de tout retournement de conjoncture économique et financière moins favorable à la construction.

***

  • 235 Cf. graphique 6.
  • 236 Dans le même temps, les investissements productifs passent de 73,5 % du total de la FBCF à 63 %, so (...)

274Les années 1953-1956 constituent une indéniable réussite quant à la volonté de relancer la construction. Le quasi triplement du nombre de logements achevés entre 1952 et 1956 fait que la France, qui se trouvait au dernier rang des principaux pays européens pour l’indice de construction en 1952 (2 pour 1 000 contre 2,5 pour l’Italie, 4,9 pour le Royaume-Uni et 9,1 pour la RFA), concurrence le Royaume-Uni pour la seconde place en 1956 (5,3 pour 1 000 contre 6)235. Les objectifs du plan Courant, 240 000 logements terminés, sont atteints dès 1956, soit un an avant l’échéance prévue. Cette expansion résulte d’un effort d’investissement sans précédent en faveur du logement. En effet, alors que les investissements-logement représentaient moins de 13 % de l’ensemble des investissements en 1949, ils en représentent 24 % en 1956, l’année 1955 constituant un pic avec 25,1 %236. Cette vive reprise de la construction repose majoritairement sur le secteur aidé.

  • 237 Cf. graphique 1.

275La proportion de logements aidés par rapport à l’ensemble des logements terminés passe ainsi de moins d’un quart en 1952 à près de la moitié en 1956237. Le montant des prêts spéciaux, qui représentait 12,3 % des investissements-logement, s’élève à 23,6 % en 1956 après avoir atteint 29,3 % en 1955.

Graphique 8. Prêts spéciaux à la construction et investissements en logements, 1950-1967

Graphique 8. Prêts spéciaux à la construction et investissements en logements, 1950-1967

Source : CFF et rapports du FDES

  • 238 Cf. graphique 7.

276L’ampleur prise par ce mode de financement est le fruit d’une évolution très nette par rapport au système institué en 1950. Conçu plus spécialement à l’origine pour apporter une aide limitée aux détenteurs de capitaux, il s’est transformé, avec le plan Courant, en une formule dans laquelle le crédit, au lieu d’être un simple stimulant, a pris une place prépondérante en même temps que s’accroissait nécessairement l’aide de l’État. Ainsi, les prêts en faveur des Logécos ne cessent de prendre l’avantage sur les logements ordinaires, atteignant 52 % de l’ensemble des prêts spéciaux en 1956, contre 34 % en 1954238.

  • 239 Cf. Edgar Faure, Mémoires, tome 2, Si tel doit être mon destin ce soir, Plon, Paris, 1984, p. 617. (...)

277Cet élargissement de la législation, si elle se justifie par l’importance des besoins encore non satisfaits, plus particulièrement dans les grands centres urbains, n’est pas sans danger pour les finances publiques. En effet, si au début de l’année 1956 la situation économique apparaît florissante – Edgar Faure n’hésite pas à parler des résultats de sa politique en termes « d’éclatante réussite économique » –, celle-ci se dégrade rapidement239. La forte demande intérieure résultant notamment des mesures sociales prises par le gouvernement de Guy Mollet et de l’augmentation des dépenses militaires due aux « événements d’Algérie » provoquent une tension sur les prix et une aggravation du déficit budgétaire. Dans ces conditions, le gouvernement est amené à prendre des mesures restrictives en matière de crédit. Le secteur de la construction est particulièrement visé, son mode essentiel de financement reposant à la fois sur le concours de la Banque de France et sur celui, en cas d’épargne insuffisante, du Trésor. Ainsi, au moment même où la construction prend, grâce aux primes et prêts spéciaux, un essor à la mesure de la crise du logement et de l’évolution démographique, les moyens de réalisation se trouvent limités par le retournement de la conjoncture économique et financière.

Notes

1 Arrêté du 21/01/1953, JO du 22/01/1953.

2 Propos de P. Courant (1897-1965), in Dictionnaire des parlementaires français, 1940-1958, t. 3, La Documentation française, Paris, 1994.

3 Entretien avec F. Bloch-Lainé du 09/03/1989, CHEFF. Des liens d’amitié unissaient les deux hommes qui, pendant l’Occupation, habitaient « dans la même maison, rue de la Pompe ». C’est ainsi qu’au départ de Joseph Denais de la présidence de la commission de surveillance de la CDC, F. Bloch-Lainé « choisit » P. Courant pour lui succéder ; cf. F. Bloch-Lainé, Profession : fonctionnaire, entretiens réalisés avec Françoise Carrière, Seuil, Paris, 1976, p. 130.

4 412 AP/81, E. Claudius-Petit, Plan quadriennal de construction de logements, 1952.

5 P. Courant, in L. Houdeville, Pour une civilisation de l’habitat, op. cit., p. 111. Sur cette prise de position quasi constante des pouvoirs publics en faveur de l’accession à la propriété sur le long terme, cf. Bernard Vorms, « Les politiques d’encouragement à l’accession à la propriété », in Logement et habitat. L’état des savoirs, op. cit., pp. 210-219. Notons que, pour les marxistes, cette solution « bourgeoise » à la crise du logement contribue à asservir le travailleur ; cf. Friedrich Engels, La Question du logement, 1872.

6 AEFB51 111, note citée pour le ministre de R. Goetze du 03/11/1951.

7 La part des crédits HLM réservés à l’accession passe de 50 % en 1933 à 20 % en 1956.

8 Le recensement de 1954, qui pour la première fois s’attarde sur l’étude du statut d’occupation, montre que seuls 35 % des Français sont propriétaires de leur logement, dont la majorité d’une maison individuelle, 2 % seulement étant copropriétaires ; cf. « Évolution des conditions de logement en France depuis cent ans », étude citée, p. 1 120 et suiv.

9 AEF Z 12 067, note du directeur du Trésor pour le ministre des Finances, mars 1953.

10 Idem.

11 Cf. notamment Jean-Paul Flamand, Loger le peuple. Essai sur l’histoire du logement social, La Découverte, Paris, 1989, pp. 199-201. Notons que Christian Topalov nuance également cet aspect social de l’accession : celle-ci est plus forte chez les non-salariés que chez les salariés de 1954 à 1975 et, pour les années cinquante, les salariés qui accèdent en priorité au statut de propriétaire sont les cadres ; cf. C. Topalov, Formes de production et formes de propriété du logement en France. Approche sociologique de l’histoire de rapports économiques, thèse de doctorat d’État, Paris V, 1985, chapitre VIII, p. 479 et suiv.

12 Le décret n° 54-264 du 11/03/1954, qui précise les modalités d’application des Logécos, reprend, pour en désigner les bénéficiaires, l’expression « personnes de condition modeste », mais sans l’expliciter. L’examen de chaque cas est laissé à l’appréciation du directeur des services départementaux du ministère de la Reconstruction et du Logement, assisté, éventuellement, d’une commission consultative.

13 AEF Z 12 067, note citée du directeur du Trésor pour le ministre des Finances, mars 1953.

14 AEF B 51 130, congrès national de l’UNFOHLM, Chambéry-Aix-les-Bains, mai 1954, rapport présenté par M. Chailloux-Dantel sur « Les primes à la construction et les prêts spéciaux du Crédit foncier dans leur application aux HLM », 5 p. Cf. également, Susanna Magri, Logement et reproduction de l’exploitation. Les politiques étatiques du logement en France (1947-1972), op cité, pp. 75-77.

15 Cf. chapitre II, supra. Pour les constructions locatives, ces prêts coûtent en définitive au Trésor 130 % du capital emprunté.

16 Sur ce point, l’analyse « marxisante » de S. Magri tend à surestimer le rôle social des HLM ; cf. Logement et reproduction de l’exploitation, op. cit., p. 77. Il faut souligner que jusqu’en 1954, l’accès aux logements construits par ces organismes n’est soumis à aucun plafond de ressources (le plafond de ressources pour bénéficier d’une HLM est fixé par l’article 1 du décret du 27/03/1954). Lorsque ce dernier leur est imposé par le MRU, sur les recommandations du CGP, son application rencontre une vive résistance, voire est refusée, alors même qu’il ne contribue à évincer qu’environ 15 % des ménages. Les organismes apparaissent surtout soucieux de réunir des locataires solvables et, dans ce but, n’hésitent pas à favoriser un certain clientélisme local non dénué de fondement politique, cf. 80 AJ/114, rapport établi par M. Delettrez sur l’ensemble des vérifications d’organismes d’HLM effectuées par l’Inspection générale des finances en 1956, mars 1957.

17 Idem et AEF B 51 115, note de la direction du Trésor du 13/01/1953 sur le « financement de la construction par le crédit à moyen terme et la réduction du coût de ce financement ».

18 François Walter, « La construction de logements en France en tant que problème économique », Cahiers de VISEA, n° 45 (hors-série n° 2), novembre 1956, p. 2, et Fédération nationale du bâtiment, 240 000 logements par an... La construction dans l’impasse ? J.-G. Malochet, maître imprimeur, Paris, 1955.

19 Idem. Sur 208 250 entreprises de bâtiment recensées en 1952, 174 100 sont des entreprises artisanales et 100 150 ne comprennent aucun salarié.

20 C’est-à-dire y compris le prix du terrain, le prix de son aménagement et les honoraires des architectes.

21 80 AJ/31, rapport général cité de la Commission de la construction du IIe Plan.

22 Ils varient de 1,3 million de francs, pour un logement de deux pièces, à 2,7 millions de francs pour un logement de sept pièces principales destiné aux personnes ayant sept enfants à charge.

23 34 mètres carrés pour un deux-pièces, 45 pour un trois-pièces (en 1948, les normes définies pour les HBM par l’arrêté du 19/12/1947 étaient de 57 mètres carrés), 53 pour un quatre-pièces, 63 pour un cinq-pièces et 77 pour un six-pièces (au lieu de 101 en 1948) ; cf. Plan construction, MRU, Une politique du logement, 1944-1954, op. cit.,p. 108.

24 538 AP, E. Claudius-Petit, « Pourquoi ne construit-on pas davantage ? » Les Échos, art. cité.

25 Salle d’eau, fourniture d’eau chaude, ascenseur pour les immeubles de plus de quatre étages, placards et penderies.

26 AEF B 42 268.

27 Cf. chapitre III, supra.

28 412 AP 81, note citée du MRU sur la politique financière de l’habitation, décembre 1949, et AEF B 25 081, note sur « l’épargne-logement » de L. de Tinguy du 19/01/1950.

29 Cf. chapitre III, supra.

30 En RFA, les caisses d’épargne ordinaires financent, au cours des années 1950 et 1951,24 % des logements et les caisses d’épargne pour la construction ou Bausparkassen, qui utilisent la technique du crédit différé, 13 % ; in 80 AJ 32, note du secrétariat général du CFF sur l’avant-projet de rapport sur l’établissement d’un régime d’épargne-logement établi par L. de Tinguy et le groupe parlementaire MRP, 07/10/1952.

31 AEF B 25 081, PV de la séance du groupe de travail n° 3 du 15/05/1950.

32 AEF B 25 081, PV de la séance du groupe de travail n° 3 du 06/04/1950.

33 AEF B 25 081, Commission des investissements, groupe de travail « logement », note sur la « présentation du système d’épargne-construction », du 26/05/1950.

34 412 AP 81, note citée du MRU sur la politique financière de l’habitation, et Michel Gaudet & Jacques-Jean Ribas, « Vers l’épargne-construction », in La Politique française de l’habitation, op. cit., pp. 36-40. Aux termes de ces contrats, la compagnie consent à des candidats propriétaires, dans la limite du capital assuré, des avances garanties par une hypothèque et remboursables par annuités. En cas de décès, le montant des annuités dues est imputé sur le capital assuré. L’« annuité-logement » est égale aux intérêts annuels des sommes avancées, augmentées de la prime annuelle du contrat d’assurance-vie. L’annuité elle-même, ainsi que la somme due et le capital assuré, varient en fonction de l’indice choisi, le coût de l’ouvrier terrassier, dans la mesure où les variations de l’indice sont égales ou supérieures à 20 % par rapport au chiffre antérieur.

35 AEF B 25 081, PV de la séance du groupe de travail n° 3 du 15/05/1950 et Conseil économique, rapport présenté par Guy Houist sur la proposition de loi n° 3 209 tendant à instituer l’épargne-logement, 23/07/1952, JO du 25/07/1952, pp. 325-336.

36 Cette crainte est récurrente. En novembre 1949, L. de Tinguy avait fait étudier un système de « bons du logement » qui auraient été émis par le CFF et auraient varié selon la valeur locative du mètre carré de surface corrigée définie par la loi du 01/09/1948. L’éventualité, par le Trésor, d’une utilisation de ces titres indexés négociables à des fins spéculatives avait contribué à l’abandon précoce du système envisagé ; cf. M. Gaudet & J.-J. Ribas, « Vers l’épargne-construction », art. cité.

37 AEF B 25 081, PV de la séance du groupe de travail n° 3 du 28/04/1950. Sur le circuit du Trésor, cf. François Bloch-Lainé et Pierre de Vogué, Le Trésor public et le mouvement général des fonds, PUF, Paris, 1960, p. 271 et suiv.

38 D’autres objections sont également soulevées. La principale vient de la CDC, qui redoute une perte de monopole en matière de collecte des dépôts. Car si, dans le cadre du projet présenté, celle-ci conserve le monopole des livrets immobiliers, elle se trouve dépossédée des fonds collectés, dont la gestion revient au Crédit foncier. Mais cette protestation apparaît secondaire pour le groupe de travail ; cf. AEF B 25 081, PV de la séance du groupe de travail n° 3 du 28/04/1950 et du 15/05/1950.

39 Les principaux arguments avancés sont alors le drainage des sommes que les sans-logis acceptent de verser comme apport aux sociétés de crédit différé, l’encouragement à l’épargne au détriment des dépenses de consommation « sans intérêt national » et l’action en faveur des petits épargnants que la loi instituant les primes et prêts ne concerne guère.

40 Plus 27 % en 1950 (calcul établi d’après l’indice fourni par la SCA) ; cf. annexe 3.

41 Cet objectif est confirmé par le sous-directeur du Trésor, M. Hébrard, lors d’une audition devant la Commission des travaux publics, de la reconstruction et de l’urbanisme du Conseil économique, le 02/07/1952 : « Il est apparu que bien des constructeurs qui, de par leur emploi, leur activité sociale, paraissent appartenir à la catégorie des gens modestes, avaient la possibilité de faire des apports assez élevés en contrepartie des prêts qui leur étaient accordés par le Crédit foncier de France, dans le cadre des prêts spéciaux à la construction, ou même par l’intermédiaire des coopératives HLM ou du Crédit immobilier », in AEF B 25 081.

42 Loi du 24 mars 1952 sur la réorganisation des entreprises de crédit différé.

43 Rapport cité du Conseil économique, pp. 328-329.

44 Indexation des dépôts et des prêts sur le coût de la construction, garantie de l’État et précautions y afférentes.

45 AEF B 25 081, proposition de loi n° 3.209 présentée par L. de Tinguy et les membres du groupe MRP.

46 Elle reprend les principales dispositions du projet de Tinguy, la seule différence notable ayant trait au rôle des caisses d’épargne, qui semblent assurer la gestion complète du système sans qu’il soit fait allusion à une caisse nationale ; cf. AEF B 25 081, proposition de résolution n° 180 présentée par J. Thome-Patenôtre, du 08/04/1952.

47 Celui-ci, composé de représentants du MRU, du Trésor et du Budget, est présidé par H. Deroy. Les réunions ont lieu au CFF en novembre et décembre 1952.

48 D’autre part, afin de rassurer le Trésor sur la faiblesse des risques financiers pris par l’État, le CFF fait procéder à un sondage d’opinion auprès de 1 500 personnes, dont les 2/3 sont chargées de famille, résidant dans des villes de plus de 10 000 habitants : 50 % paraissent intéressées (l’intérêt diminuant avec l’âge), l’effort moyen d’épargne serait de 2 000 à 3 000 F par mois, cette somme provenant pour moitié de réductions diverses sur des dépenses annexes et pour moitié de transfert d’épargne depuis les livrets ordinaires ou le compte en banque ; l’étude concluant : « en résumé, ces chiffres ne semblent pas indiquer qu’il faille s’attendre à tirer de la nouvelle institution des sommes considérables pour la construction » ; in AEF B 25 081, PV de la séance du groupe de travail n° 3 du 21/05/1953.

49 AEF B 25 081, note de M. de Veyrac au cabinet du ministre des Finances, du 10/11/1952.

50 AEF B 25 081, PV de la séance du groupe de travail n° 3 du 05/11/1952.

51 AEF B 25 081, PV de la séance du groupe de travail n° 3 du 10/12/1952.

52 Conseil économique, rapport présenté par G. Houist sur le projet de loi n° 5 528, JO du 18/03/1953.

53 Un seul compte est admis par personne, les femmes mariés et les mineurs pouvant en posséder un. Le compte ne peut être transféré entre vifs qu’au profit de parents en ligne directe.

54 S’il renonce à cet investissement, le titulaire peut demander le remboursement total ou partiel de ses versements, mais il perd alors le bénéfice de la bonification d’épargne, tout retrait étant subordonné à un préavis de trois mois.

55 Il faut noter que les prêts revalorisables constituent toujours une fraction des prêts spéciaux à la construction consolidables consentis dans le cadre de la loi du 21 juillet 1950. Ils se présentent sous la forme d’un prêt amortissable dès l’origine par annuités payables semestriellement, consenti directement par le Crédit foncier et dont la durée varie entre six et vingt ans. Les opérations étant garanties par l’État, un fonds de garantie est créé, dont la gestion revient à la CDC.

56 En cas de construction d’immeubles destinés à être divisés par appartements en copropriété, ce montant minimum de 400 000 F doit pouvoir s’appliquer à chaque prêt, après division.

57 PV du CA du CFF du 27/01/1954, volume n° 706.

58 Auparavant, seuls étaient disponibles trois indices : celui, trimestriel, de la Société centrale des architectes (base 1 en 1914), qui est fondé sur le prix du devis estimatif global d’un immeuble de rapport de classe moyenne dans la Région parisienne (l’indice tient compte du coût de la main-d’œuvre et des matériaux – brique, pierre de taille et béton, du terrassement à la finition : le chauffage central et les appareils sanitaires entrent dans le coût total) ; celui, également trimestriel et officieux (base 100 au 1er janvier 1941), de la Fédération nationale du bâtiment, établi à l’origine pour la revalorisation des polices d’assurances à indice variable et qui prend aussi en compte la construction d’un immeuble de rapport dans la Région parisienne ; enfin, celui du MRU (base 1 au 1er septembre 1939), créé pour le calcul des indemnités de dommages de guerre.

59 Les dépôts s’élèvent à 1,27 million de francs fin 1955, cf. Françoise Marnata, « Épargne-crédit ou épargne sans crédits », Revue de l’économie du Centre-Est, n° 26, octobre-décembre 1964, p. 161 et suivantes.

60 Cf. chapitre II, supra.

61 Cf. Logement CIL, revue du Mouvement paritaire et des comités interprofessionnels du logement, 1950, Mireille Girardin, thèse citée, p. 60 ; D. Cornuel & B. Duriez, Le Mirage urbain, op. cit., pp. 93-95, et Christine Trébouet, Habitat social et capitalisme. Les CIL dans les rapports État/patronat, op. cit., pp. 121-140. Notons que la CGPME est également hostile au projet qui viendrait alourdir des charges sociales jugées déjà trop élevées.

62 538 AP, E. Claudius-Petit, « Pourquoi ne construit-on pas davantage ? », art. cité.

63 1,9 million de personnes sont sans emploi en 1950.

64 Cf. Mariuccia Salvati, Bruno Groppo, « Anciens et nouveaux instruments de l’action de l’État dans la reconstruction italienne », in Le Mouvement social, n° 134, 1986, et Tommaso Fanfani, Scelte politiche e fatti economici dal secondo dopoguerra ai nostri giorni, op. cit., pp. 50-55.

65 AEF B 51 111, note de la direction du Trésor sur les demandes de crédit présentées par le MRU pour 1950 au titre de la législation sur les HBM, octobre 1949, AEF B 51 130, communication sur la PEEC au XVIe congrès national des HLM de juin 1955 et Louis Hautecœur, « La construction en Italie et le plan Fanfani », Cahiers du Musée social, 1953, n° 1-2.

66 Le financement est assuré, en premier lieu, par une contribution obligatoire de tous les salariés et fonctionnaires égale à 0,60 % de la rémunération mensuelle ; en second lieu, par une contribution du double versée par les employeurs et représentant 1,20 % des salaires payés, les administrations et les institutions publiques d’assistance et de prévoyance étant dispensées de cette obligation ; en dernier lieu, par une participation de l’État égale à 4,30 % de l’ensemble des versements cités et à 3,20 % du coût de la construction versé annuellement, à la fin des travaux, pendant la durée du plan. Ainsi qu’il a été vu au chapitre III, le financement de la participation de l’État est assuré, pour la période de démarrage, par les crédits Marshall. Remarquons que les logements ainsi construits demeurent la propriété de l’État.

67 Notons que la répartition des fonds ainsi collectés est assurée par une direction autonome dénommée INA-CASA, créée auprès de l’Institut national des assurances.

68 Citation in 538 AP, E. Claudius-Petit, « Pourquoi ne construit-on pas davantage ? », art. cité.

69 Il est alors prévu une cotisation obligatoire des entreprises de plus de vingt salariés égale à 2 % des salaires, cette cotisation étant toutefois prélevée dans la limite d’un pourcentage des bénéfices fixée à 30 %. Les quelque quarante-cinq milliards attendus de cette mesure seraient destinés pour un quart aux organismes d’HLM et pour les trois quarts en financement complémentaire des prêts spéciaux du Crédit foncier ; in 412 AP 81, plan cité.

70 Cf. Conseil économique, Le problème du logement, Études et Travaux n° 28, juillet 1953, rapport de Guy Houist sur les problèmes financiers et administratifs, pp. 136-142.

71 Cf. Bulletins du CNPF pour l’année 1953. Le taux de la contribution, dont l’assiette demeure la masse salariale mais sans référence aux bénéfices, est ramené à 0,50 % et, surtout, son institution n’est prévue par décret qu’au cas où les employeurs ne fourniraient pas volontairement, à l’issue d’une période probatoire, un effort suffisant pour le logement de leur personnel.

72 Cf. Conseil économique, rapport cité de Guy Houist sur les problèmes financiers et administratifs.

73 M. Girardin, thèse citée, p. 64.

74 Outre l’expérience familiale, ce dernier a notamment rapporté, en tant que député, le projet de bonifications d’intérêts présenté par le CNAH en février 1948 ; cf. chapitre III.

75 Décret n° 53-701, JO du 10/08/1953.

76 Seules les entreprises récalcitrantes perdraient le contrôle de ce financement en étant assujetties à une cotisation portée à 2 % et versée obligatoirement au Fonds national de construction, d’équipement rural et d’expansion économique.

77 Ainsi, si pris isolément le 1 % a une portée limitée, en revanche utilisé comme appoint son intérêt est certain. Cela revient à ne faire intervenir ce financement qu’à titre complémentaire, l’essentiel du prix de la construction étant financé par des prêts de toute nature. Cette caractéristique, mise en évidence par D. Cornuel et B. Duriez dans leur étude sur le CIL de Roubaix-Tourcoing, est celle du « foisonnement », dont l’efficacité se mesure par le rapport entre la somme de 1 % investie et le volume des travaux effectués. Ce rapport, fonction du pourcentage du prix de revient couvert par le prêt principal, varie de 1 sur 2,3 à 1 sur 6 ; cf. D. Cornuel et B. Duriez, Le Mirage urbain, op. cit., pp. 73-75.

78 Cf. S. Magri, Logement et reproduction de l’exploitation, op. cit., pp. 79-80.

79 Cf. Jean-Pierre Rioux, La France de la IVe République, tome 2, op. cit., pp. 40-44.

80 Décret n° 53-702, JO du 10/08/1950.

81 Dans ce cas, le montant du prêt complémentaire peut atteindre jusqu’à 20 % des dépenses retenues pour le calcul du prêt principal, sans toutefois que le total additionné du prêt principal et du prêt complémentaire puisse excéder 90 % du prix de revient du logement à édifier ; in ACFF, Secrétariat général, note d’H. Deroy aux directeurs départementaux, du 16/03/1954.

82 Le Sous-Comptoir est cependant le seul habilité à réaliser les crédits complémentaires dans tous les cas où ils sont consolidables.

83 Elle est néanmoins subordonnée à un examen par le Crédit foncier ou le Sous-Comptoir, du droit de propriété de l’immeuble à construire ainsi qu’à la production d’une attestation du notaire de l’emprunteur certifiant que cet immeuble est libre de toute charge hypothécaire.

84 Cf. Jacques Wolff, « L’action économique de Pierre Mendès France, président du Conseil », et Pierre Guillaume, « Pierre Mendès France et l’évolution démographique de la France », in François Bédarida et Jean-Pierre Rioux, Pierre Mendès France et le mendésisme. L’expérience gouvernementale (1954-1955) et sa postérité, Fayard, Paris, 1985, pp. 383-389 et pp. 391-396.

85 Jules Renard, Journal, p. 910.

86 Cf. Annick Tanter et Bernard Lege, « Squatters et Castors : l’action de Christine Brisset à Angers (1946-1962), in Annales de la recherche urbaine, n° 33, mars-avril 1987, pp. 87-96.

87 R.-H. Guerrand et R. Quilliot, Cent ans d’habitat social, op. cit., p. 119.

88 Sur l’expérience « Castor », cf. Henri Inyzant, Le Mouvement des Castors. Les coopératives d’autoconstruction dans la période 1950-1960, thèse de 3e cycle de sociologie, université de Paris X-Nanterre, 1982 ; Gérard Bouis, L’Autoconstruction du logement individuel, thèse de 3e cycle de sociologie, université de Nice, 1987, et Danièle Voldman, La Reconstruction des villes françaises, op. cit., pp. 367-372.

89 412 AP 81, brochure sur BATICOOP, Bâtir par la coopération, 1955.

90 538 AP, E. Claudius-Petit, « Pourquoi ne construit-on pas davantage ? » op. cit.

91 En 1954, seuls 8 140 logements ont été construits selon ces méthodes, principalement dans l’ouest de la France (Angers, Le Mans, Saumur), l’Est (Nancy), la Région parisienne (Montreuil) et le Sud-Ouest (Pessac) ; cf. F. Boucher, « Abriter vaille que vaille, se loger coûte que coûte », in Cahiers de l’IHTP, n° 5, juin 1987 ; et D. Voldman, La Reconstruction..., op. cit., p. 372.

92 R.-H. Guerrand et R. Quilliot, Cent ans d’habitat social, op. cit., p. 122.

93 Né en 1912, de son vrai nom Henri Groues, cet ecclésiastique ordonné prêtre en 1938 prend le pseudonyme d’abbé Pierre en 1942. Député MRP de Meurthe-et-Moselle de 1945 à 1951, son action en faveur des sans-abri s’accentue en 1949 lorsqu’il fonde la Communauté de chiffonniers-bâtisseurs d’Emmaüs et contribue à l’édification de « camps de dépannage » à Neuilly-Plaisance.

94 « Mes amis, au secours ! Une femme vient de mourir, gelée, cette nuit à 3 heures, sur le trottoir du boulevard Sébastopol, serrant contre elle le papier par lequel avant-hier on l’avait expulsée. Chaque nuit, ils sont plus de deux mille recroquevillés sous le gel, à la rue, sans toit, sans pain, plus d’un presque nu. Devant tant d’horreurs, les cités d’urgence ce n’est même plus assez urgent. En trois heures, deux premiers centres de dépannage viennent de se créer (...). Ils regorgent déjà. Il faut en ouvrir partout... », in Le Monde, 02/02/1954.

95 Le CFF précise que, dans la mesure où le financement des cités d’urgence doit être financé à 100 %, aucune participation des intéressés n’est requise, ce qui est contraire à 1’« esprit » des primes et prêts, et que la nature même des constructions, très sommaire, exclut toute garantie hypothécaire ; cf. S. Effosse, Le Crédit foncier de France et la politique du logement en France de 1945 à 1962, mémoire de maîtrise d’histoire, Alain Plessis dir., université de Paris X, 1991, pp. 57-58.

96 Idem.

97 Le « Front du logement », qui s’est constitué avec l’appel de l’abbé Pierre et qui regroupe la Confédération nationale du Logement, le Mouvement des mal-logés, l’Union nationale d’aide aux sans-logis, l’UNAF, le groupe Construire, le CNAH et la Chambre parisienne des propriétaires, ne survit pas à la fin de la couverture « médiatique » des événements. Cela fait dire à de nombreux auteurs témoins de la période que cet élan en faveur du logement fut un « sursaut sans lendemain », à faible portée, notamment à cause de la trop grande diversité de situation des intéressés et de l’« oubli », une fois l’amélioration survenue ; cf. Gilbert Mathieu, Peut-on loger les Français ? Seuil, Paris, 1965, et Louis Houdeville, Pour une civilisation..., op. cit., pp. 160-163. Cependant, la mobilisation initiée par l’abbé Pierre dans le cadre des comités d’aide aux sans-logis aboutit, par la fédération de ces derniers, à la création de la Confédération générale du logement (CGL), comprenant à la fois des locataires et des propriétaires, appelée à connaître un certain rayonnement et une valeur non négligeable en tant que « groupe de pression » ; cf. chapitre V infra.

98 Cf. graphique 7 infra.

99 Rappelons que les prêts spéciaux à moyen terme fonctionnent au taux d’escompte de la Banque de France, majoré de 1,55 % pour les opérations non consolidables et de 2,15 % pour les opérations consolidables (1,65 + 0,50 de commission de consolidation). Mais, dans l’un et l’autre cas, il s’ajoute aux intérêts, ainsi fixés et perçus d’avance chaque trimestre sur les sommes prélevées par l’emprunteur, une commission d’engagement de 0,25 % l’an (0,15 % pour la CDC et 0,10 % pour le CFF), payable d’avance semestriellement et calculée sur la totalité du crédit ouvert ou du prêt accordé ; in PV du CA du CFF du 26/08/1953, volume n° 705.

100 Selon les tarifs en vigueur, et dans le cas d’un crédit consolidable, les opérations donnent lieu à la perception d’un droit d’expertise de 3 ‰ payable dès le dépôt de la demande et d’un droit de réalisation de 10 ‰ retenu par moitié sur le montant du crédit ou du prêt à moyen terme consolidable et, pour le solde, lors de la consolidation de l’opération à moyen terme. Ces frais atteignent ainsi entre 14 300 F et 23 400 F pour des logements comportant de deux à cinq pièces.

101 Selon le nouveau barème, ce droit varie entre 7 000 F et 13 000 F pour les logements allant de deux à sept pièces, le dernier tarif étant appliqué indifféremment aux logements de cinq à sept pièces. De même, afin de faciliter la construction d’immeubles collectifs ou d’immeubles groupés, le montant global est limité à 100 000 F pour les ensembles ne dépassant pas 50 logements et à 2 000 F par logement pour les ensembles de plus grande envergure. Ce droit forfaitaire est perçu indistinctement, que les crédits soient ou non consolidables. En cas de non-réalisation de l’opération, les établissements restituent ce droit à l’intéressé à concurrence de moitié ; in PV du CA du CFF du 22/04/1953, volume n° 704.

102 Elle donne à l’emprunteur la faculté de demander une avance d’un montant maximum de 25 % du crédit autorisé. (Le bénéfice de ces dispositions n’est accordé de plein droit qu’à certaines catégories d’emprunteurs, notamment aux constructeurs de Logécos et à ceux exerçant dans le cadre de la législation HLM. Pour les autres, l’octroi de l’avance n’est que facultatif et subordonné à un examen du dossier dans le but d’écarter les opérations trop coûteuses et de caractère spéculatif.) Cette somme peut lui être versée dès l’ouverture du chantier, avant même la signature du contrat et l’accomplissement des formalités juridiques, sous réserve, toutefois, de la constatation que le chantier est réellement en activité ; in PV du CA du CFF du 28/10/1953 et du 18/11/1953, volume n° 706.

103 ACFF, dossier II « Prêts spéciaux à la construction – Correspondance », note du 02/04/ 1955.

104 Idem, note du Secrétariat général du CFF du 03/10/1955.

105 AEF B 51 112, note de P.-P. Schweitzer pour le directeur de cabinet du ministre des Finances sur « La construction sur primes et prêts spéciaux – Propositions du MRL », du 03/10/1955.

106 Cf. chapitre HI, supra.

107 Les calculs sont effectués à partir de données trop anciennes, datant de la guerre ou de l’immédiat après-guerre ; cf. AEF B 25 075, note de mai 1953 sur les programmes de construction. Les sources utilisées sont l’enquête sur la propriété bâtie achevée en 1942, les résultats du recensement général de 1946 publiés en 1949, diverses études parues dans la revue Population sous la signature de A. Sauvy, L. Henry et M. Bourgeois-Pichat, ainsi que les comptes économiques de la nation.

108 80 AJ 31, note des membres de la Commission sur l’évolution récente dans le domaine de la construction, du 20/05/1955.

109 Ceux-ci passent de 350 000 logements lancés à 265 000.

110 Cf. François Walter, « La construction de logements en France... », art. cité, p. 3.

111 Ainsi, concernant la rumeur de fléchissement, le Trésor souligne la référence faussée adoptée par le MRL, à savoir le nombre de demandes de primes en mars-avril 1954, période à laquelle est mis en place le système des Logécos et qui correspond logiquement à une « pointe » ; in AEF B 51 112, note citée de P.-P. Schweitzer, du 03/10/1955.

112 Ce qui signifie que les prêts ne seraient plus accordés en proportion des devis proposés, mais en fonction de la superficie de logements types définis.

113 Prévue sous la forme d’une construction légère démontable, d’une superficie d’environ 300 mètres carrés, elle doit exposer notamment un Logécos de type F3, entièrement meublé ainsi que les stands des organismes adhérents à l’opération. La durée retenue est de quatre mois, le départ étant fixé au 20 juillet 1955 sur l’esplanade des Invalides. L’itinéraire comprend Troyes, Auxerre, Blois, Angers, Le Mans et Chartres, un autre circuit étant prévu pour 1956. Dans ce but, le ministre crée une association régie par la loi de 1901, dénommé « Campagne nationale 1955-1956 en faveur de la construction et du logement » dont les membres participants sont, outre le Crédit foncier et le Sous-Comptoir, les Charbonnages de France, Gaz et Électricité de France et la Fédération nationale du bâtiment (les sociétés de crédit immobilier n’ont pas été sollicitées pour cette manifestation). L’idée est d’ouvrir l’exposition pendant cinq jours dans chaque ville et de saisir cette opportunité pour faire une intense propagande dans le département et la région, avec conférences et projections de films organisées sous l’autorité des préfets et des maires ; in PV du CA du CFF du 25/05/1955, volume n° 709.

114 En 1955, quatre films sont ainsi réalisés ou en projet : l’un sur les facilités données aux constructeurs, un autre sur le bilan architectural de la reconstruction, un autre également sur la vulgarisation des techniques de préfabrication et le dernier sur le problème de l’aménagement du territoire ; in PV du CA du CFF du 22/12/1955, volume n° 710.

115 AEF B 51 112, note citée de P.-P. Schweitzer, du 03/10/1955.

116 AEF B 40 552, circulaire du ministère de l’Intérieur sur « L’intervention des départements et des communes pour le logement de la population », du 02/02/1953. L’ouvrage de A. Bordessoule et P. Guillemain, Les Collectivités locales et les problèmes de l’urbanisme et du logement, Sirey, Paris, 1956, reprend intégralement, en ce qui concerne l’aide aux constructeurs privés, les termes de la circulaire (précisons que les deux auteurs sont administrateurs civils au ministère de l’Intérieur).

117 Cette préférence de l’autorité de tutelle provient du fait que celle-ci est plus adaptée au caractère annuel du budget et permet mieux à la collectivité de nuancer son effort en fonction de ses possibilités financières. En effet, dans un avis du 28 juillet 1936, le Conseil d’État avait estimé que toute subvention d’une collectivité locale a un caractère essentiellement annuel. Il résultait de cet avis que l’attribution, par une collectivité, de bonifications d’intérêts ou, d’une façon générale, de subventions en annuités, ne pouvait être admise car l’assemblée locale, en décidant de verser chaque année une subvention déterminée, renoncerait de ce fait à fixer, lors du vote du budget, la liste des œuvres ou activités qu’elle entend soutenir ainsi que le montant de l’aide à consentir à chacune d’elles. Cependant, tout en maintenant d’une manière générale le principe posé, le conseil a admis, dans un avis du 17 avril 1951, que les collectivités locales peuvent accorder des subventions en annuités ou des bonifications d’intérêts à des organismes privés ou à des particuliers lorsque, d’une part, l’ouvrage entrepris présente un intérêt réel et durable pour le département ou la commune et, d’autre part, l’organisme ou le particulier intéressés offrent des garanties sérieuses et bénéficient de l’aide directe ou indirecte de l’État sous une forme analogue. Dans ces conditions, les assemblées locales peuvent légalement prendre des délibérations en ce sens lorsqu’elles tendent à attribuer, pour encourager la construction ou améliorer l’habitat, des allocations annuelles complémentaires aux primes consenties par l’État ; in AEF B 40 552.

118 Le ministère de l’Intérieur souligne, cependant, que cette durée pourrait être utilement ramenée à cinq ans afin, non seulement de limiter les engagements à trop long terme des finances locales, mais aussi de faciliter aux constructeurs le remboursement des prêts complémentaires à moyen terme. Cette durée est d’ailleurs retenue par le département de la Seine et la ville de Paris dont les surprimes, en 1955, représentent 60 % de la prime d’État. Il faut noter, à ce propos, que le cumul du bénéfice des surprimes départementales et communales est admis, le tout étant subor¬donné à l’attribution de la prime d’État sans automaticité. Enfin, il y a lieu de mentionner que le Crédit foncier peut assurer le service financier des surprimes au moyen d’une provision versée par la collectivité, à condition que les primes soient d’une durée de cinq ou de vingt ans et qu’elles soient allouées selon les mêmes principes et aux mêmes conditions que les primes d’État, les surprimes bénéficiant à des attributaires d’emprunts contractés auprès du Crédit foncier ou du Sous-Comptoir étant retenues de la même façon que pour les primes d’État.

119 Cf. graphique 7 supra.

120 80 AJ/115, CGP, projet de rapport du groupe « Financement » de la Commission de la construction, 15/03/1957.

121 Cf. annexe 7.

122 Cf. annexe 8. Les données utilisées concernent l’année 1958, mais des résultats concordants ont été vérifiés pour 1953. Dans la mesure où les informations statistiques de 1958, sont plus complètes, ce sont elles qui sont retenues ici. D’autre part, il faut noter que, si ces chiffres indiquent une tendance, leur valeur est limitée par le fait qu’aucun renseignement sur les futures attributaires de logements n’est disponible pour les logements édifiés par les sociétés de construction.

123 Cf. annexe 9.

124 ACFF, dossier « Prêts spéciaux – Correspondance », note sur les autorisations du Comité des prêts spéciaux, 1956.

125 Cf. graphique 9 infra, chapitre V

126 Cf. PV du CG de la BDF du 18/03 et 30/09/1954.

127 Cf. PV du CA du CFF du 02/03/1955, volume n° 708.

128 Loi n° 52-332, JO du 25/03/1952.

129 Sur la genèse du projet de loi de 1949, cf. chapitre II supra.

130 AEF B 40 368, note de la direction des Assurances sur la réglementation des sociétés de crédit différé.

131 Idem.

132 Article 1 de la loi du 24/03/1952. Parmi les sociétés de crédit différé créées après 1945, nombreuses étaient celles qui proposaient des prêts pour l’achat de fonds de commerce, d’automobiles, etc.

133 Décrets n° 52-1326, 52-1327 et 52-1328 du 15/12/1952. Pour les sociétés existantes, le capital doit désormais atteindre 25 millions de francs dont la moitié versée. Les frais de gestion sont fixés à 1 pour 1 000 par mois des sommes versées par l’adhérent au fonds de répartition avant attribution, et à 2 pour 1 000 à titre de remboursement du prêt. Enfin, le délai d’attente maximum doit être au plus égal à la moitié de la durée totale du contrat, celle-ci ne devant en aucun cas dépasser 240 mois (20 ans).

134 En ce qui concerne l’indemnité de résiliation lorsque celle-ci est demandée par l’adhérent, la retenue pour les contrats antérieurs à la loi est fixée uniformément à 4 % du crédit demandé au lieu de 10 %, somme à laquelle s’ajoutait souvent le montant des frais de gestion perçus.

135 La question des modalités de recours à des fonds extérieurs est ainsi éludée.

136 AML 850 386/14, avis du Conseil de la République du 06/04/1954 sur le projet de loi tendant à autoriser le gouvernement à prendre diverses dispositions financières et réglementaires relatives au CMB et à certaines sociétés de crédit différé par M. Delalande.

137 AEF B 40 368, lettre de la Fédération française des sociétés et groupements de crédit mutuel immobilier à la direction des Assurances, du 20/12/1952.

138 AEF B 40 368, note du directeur adjoint de la direction des Assurances pour le directeur du 12/04/1952.

139 AEF B 40 367, dossier pour le ministre 1952-1954, affaire CMB.

140 ACFF, dossier COFEC, note du syndic de faillite, 1956.

141 AEF B 40 367, dossier pour le ministre 1952-1954, affaire CMB citée.

142 FNSP, dossier de presse - I (1946-1957) « Prix et financement de la construction » cité.

143 AEF B 40 367, dossier pour le ministre 1952-1954, chemise « Amendements ».

144 AEF B 40 367, dossier pour le ministre 1952-1954, affaire CMB, situation statistique au 15/ 02/1954.

145 Cf. Jacques de Fouchier, La Banque et la vie, op. cit., pp. 78-80.

146 Idem et ACFF, dossier COFEC.

147 Jacques de Fouchier, « Le crédit différé », conférence au Centre d’enseignement technique de banque du 26/04/1956.

148 ACFF, dossier COFEC, note « Projet de création d’une société de crédit mutuel dénommée Crédit mutuel de France », 25/02/1953.

149 Les décrets du 15/12/1952 limitent les versements initiaux à 30 % du montant du contrat.

150 ACFF, dossier COFEC, note « Examen des possibilités d’indiciation du crédit différé envisagées » de J. de Fouchier, du 13/10/1952, et note UFB – UCB sur le crédit mutuel indicé, du 08/01/1953.

151 Celle-ci interdit notamment aux sociétés de crédit différé d’utiliser pour leurs opérations les services d’autres établissements.

152 La seule pomme de discorde évoquée lors des discussions, dans la mesure où le recours au préfinancement par l’octroi d’un crédit à moyen terme ne soulève pas de difficultés particulières car ce dernier est remboursé à son expiration par l’épargne accumulée, évacuant ainsi les risques inflationnistes, fut l’indexation des prêts. Le groupe « Financement » de la Commission de la construction du CGP en admit le principe alors que le groupe « Logement » de la Commission des investissements se déclara contre, la Caisse des dépôts n’ayant pas caché sa réticence à l’égard du mécanisme qu’elle souhaitait voir réservé à l’épargne-construction nouvellement établie ; cf. 80 AJ/32, rapport du groupe « Financement », juin 1953, et PV du CA du CFF du 08/07/1953, volume n° 705.

153 Cf. PV du CA du CFF du 01/07/1953 et du 08/07/1953, volume n° 705, et le témoignage de J. de Fouchier, in La Banque et la vie, op. cit., p. 79.

154 Certains n’hésitent pas ainsi à rappeler le précédent de la création du Crédit national, le Crédit foncier ayant refusé de prendre en main la réparation des dommages de guerre.

155 PV du CA du CFF du 18/11/1953, volume n° 706.

156 Notons que cet agrément est subordonné à la réunion d’un capital d’au moins 500 millions de francs versé pour moitié.

157 PV du CA du CFF du 27/01/1954, volume n° 706, PV du CG de la BDF des 07 et 14/01/1954 et rapport sur la CFEC par M. Delatte, rapporteur désigné par le directeur du Trésor, du 09/03/1954. Cette majorité représente pour les autres actionnaires, le groupe des banques y est particulièrement attaché, une garantie financière dans la mesure où le Crédit foncier joue à l’égard de la société le rôle d’établissement mobilisateur, avant la Banque de France et éventuellement avant la Caisse des dépôts, les effets créés ne pouvant être nourris par ces derniers.

158 Le groupe des banques (38 % du capital) comprend : le Crédit lyonnais, le Crédit national, la Banque de Paris et des Pays-Bas, l’UCB, l’UFB (chacun pour 29 millions de francs), la Société générale et la BNCI (chacun pour 15,5 millions), le CNEP, le CIC, le Crédit du Nord, la Banque de l’Indochine, l’Union européenne, l’Union des mines et Worms & Cie (chacun pour 7,5 millions) ; le groupe des assurances (10 % du capital) est formé de : la Cie d’assurances générales, La Nationale, La Séquanaise, Le Soleil et L’Union, pour les nationalisées, et de La Paternelle, La Préservatrice et La Prévoyance, pour les sociétés privées. La FNB ne détient que 1,25 % du capital.

159 Cette arrivée postérieure à la constitution de la CFEC s’effectue par cession d’actions des actionnaires initiaux, le montant de la participation des Banques populaires étant fixé à 7,5 millions de francs. Concernant cet effacement tardif des Banques populaires au profit de la CFEC, E. Albert note simplement qu’il résulte d’une interdiction, sans en préciser l’origine ; cf. Elizabeth Albert, Les Banques populaires en France (1917-1973), Economica, Paris, 1997, p. 417. Cette interdiction découle en fait de la direction du Trésor, cf. infra.

160 Cf. CFEC, Aidez-vous par l’épargne, nous vous aiderons par le crédit, Imp. G. Malochet, Paris. Notons que la direction du Trésor a refusé le contrat de crédit mutuel indicé suggéré par de Fouchier (cf. supra).

161 Ce crédit, consenti en pool par le Sous-Comptoir et l’UCB, organismes choisis pour travailler en liaison avec la compagnie, est ensuite consolidé par l’épargne déposée.

162 Prévue par l’article 11 de la loi du 24 mars 1952, la première réunion n’a lieu au ministère des Finances que le 26 novembre 1953.

163 Au 15/02/1954, sur 86 sociétés déclarées, 6 n’ont pas pratiqué d’opérations ou ont cessé toutes opérations de crédit différé, 7 sont en faillite, 11 en liquidation amiable ou judiciaire, 43 en liquidation d’office, 2 en liquidation d’office et en faillite, 14 sont en procédures en cours et 3 en instance devant la Commission d’agrément au ministère des Finances.

164 Le pool bancaire qui assurerait la trésorerie nécessaire en cas de difficultés est composé de la Banque de l’Indochine (50 % des risques), de la Banque générale industrielle-La Hénin (33 %) et de la Société mosellane financière et de crédit (17 %). Le CFF, sollicité pour combler les déficits de trésorerie en cas de baisse ou d’arrêt du recrutement donne son accord d’engagement d’escompte le 20/10/1954 et la BDF admet le réescompte de ces effets le 28/10/1954 (la production annuelle de la CIMEST est limitée à 1,2 milliard de francs). Celle-ci fait part, à ce sujet, de son peu d’« enthousiasme » mais argue de 1’« intérêt psychologique » qu’il y a à ne pas laisser seule la CFEC ; in PV du CG de la BDF du 28/10/1954. Notons que la BGI-La Hénin prend la même année le contrôle de la société financière Immobilia, dont l’activité principale devient le « crédit-appartements ».

165 Ce qui explique l’interdiction faite, par la direction du Trésor, aux Banques populaires de créer leur propre société de crédit différé.

166 AEF 1 A 460, papiers Edgar Faure sur le crédit différé.

167 La loi du 15/04/1954 a un but général et non spécifique au CMB mais, en pratique, elle ne paraît pouvoir s’appliquer qu’au CMB, les autres sociétés ne possédant pas de créances mobilisables pour des sommes importantes. Le Comité de défense des adhérents du CMB, ayant appelé de ses vœux un texte assurant le remboursement total et la réalisation intégrale de tous les projets des adhérents, la déclare ainsi inadmissible. Notons que c’est au CFF que revient la mission de procéder à l’acquisition globale des créances hypothécaires du CMB et d’en assurer le recouvrement (l’État donnant sa garantie de bonne fin). Les adhérents récupèrent immédiatement environ 85 à 90 % du montant des sommes versées (la CDC consent à cette fin un prêt au CFF) et peuvent demander un prêt spécial ou un prêt d’anticipation auprès de la CFEC. Mais la seule concession faite par le Trésor à ce sujet consiste à donner sa garantie pour la bonne fin des prêts obtenus ; in PV du CA du CFF du 17/02 et du 24/02/1954, volume n° 706.

168 AML 850 386/14, dossier « Sociétés de crédit différé », note de Jean Guyot. L’auteur y dénonce la collusion des inspecteurs des Finances.

169 AEF B 40 368, note du ministère de la Justice au MRU du 25/03/1952.

170 56 % de la production des prêts jumelés sont accordés en faveur d’immeubles d’habitation, 62 % des emprunteurs sont des cadres, membres des professions libérales, industriels et commerçants ; in AEF B 40 375, rapport annuel de la CFEC.

171 ACFF, dossier II « Prêts spéciaux – Correspondance », note du député de l’Isère Henri-Louis Grimaud à E. Claudius-Petit, du 26/01/1952, courrier du président de la chambre des métiers du Gard au député P. Béchard du 18/09/1953, et note de la Société anonyme de la ville de Lyon au Sous-Comptoir des entrepreneurs, janvier 1957.

172 Cf. chapitre III, supra. Ce dossier, qui doit être établi en quatre exemplaires, comprend : une copie de la décision provisoire d’octroi de prime délivrée par la direction départementale de la Construction ; un duplicata du permis de construire ; les plans de la construction projetée, un devis descriptif et estimatif, le titre de propriété du terrain, une copie de la matrice cadastrale ; un plan de financement de l’opération avec prix de revient et prix de vente, le cas échéant ; les statuts de la société constructrice ; une note sur l’état de santé du demandeur et son contrat de mariage, et une formule de demande de préfinancement !

173 Cf. organigramme ci-après.

174 La ventilation par logement est calculée par le service de l’inspection du Crédit foncier.

175 Le premier examine les dossiers isolés pour lesquels le prêt demandé est inférieur à 10 millions de francs, ainsi que les demandes appartenant à un ensemble de dossiers (lotissements) et le second, les dossiers individuels, non compris dans un lotissement, primés à 600 ou 1 000 F, pour lesquels le devis présenté est inférieur à 5 millions de francs ; in AEF Z 12 067, note du Trésor relative à l’octroi des prêts spéciaux à la construction du 02/06/1959.

176 Idem.

177 ACFF dossier II « Prêts spéciaux – Correspondance », correspondance avec le MRL, lettre du gouverneur à A. Prothin, du 15/07/1954. Notons qu’à la suite de cet incident, il est décidé de placer le Centre technique du MRL, sis au Crédit foncier, sous l’autorité d’un directeur apte à examiner ce genre d’affaires.

178 AEF Z 12 067, JO du 10/03/1955.

179 Notons que le contrôle des règles imposées pour leur obtention est assuré successivement par : le directeur départemental de la Construction, le service de l’Inspection des prêts, la délégation du MRL auprès du Crédit foncier et la délégation des Finances.

180 AEF Z 12 067, note du Trésor sur la centralisation actuelle de la procédure d’octroi des prêts spéciaux à la construction du 04/06/1959.

181 ACFF, dossier « Prêts spéciaux – Questions diverses, correspondances », statistiques, 1950-1956.

182 AEF Z 12 067, note sur la procédure actuelle d’instruction des prêts spéciaux, 03/06/1959.

183 Idem.

184 Cf. chapitre I, supra, et AEF B 51 111, note de la direction des Affaires économiques sur les sources particulières de financement du secteur privé, 1953.

185 La qualité minimale des Logécos fait que la garantie de l’État couvre dans ce cas près de 80 % du prêt accordé.

186 On distingue trois catégories d’hypothèques : l’hypothèque conventionnelle qui résulte de l’accord du créancier et du débiteur et qui nécessite l’intervention du notaire puisqu’elle doit faire l’objet d’un acte dressé en forme authentique, l’hypothèque légale qui est imposée par la loi au profit de créanciers que le législateur veut protéger de façon spéciale (la femme mariée, les mineurs et interdits) et l’hypothèque judiciaire, conséquence d’une décision judiciaire (à la suite d’une faillite, par exemple). Les hypothèques légales ne sont pas inscrites et sont donc occultes. Celle de la femme mariée résulte du régime de communauté légale qui attribue au mari l’administration, et souvent la libre disposition, de la majeure partie des biens du ménage. Elle prend rang à compter du jour du mariage et est générale, c’est-à-dire qu’elle frappe tous les immeubles présents et à venir du ménage. Sa suppression est notamment réclamée depuis la levée par les lois de 1938-1942 de l’incapacité de la femme mariée, mais nécessiterait une réforme des régimes matrimoniaux. L’hypothèque pupillaire, elle, prend rang le jour de l’entrée en gestion de la tutelle et le conserve pendant dix ans, sauf inscription dans l’année qui suit la cessation de la tutelle. Quant aux privilèges du fisc et de la Sécurité sociale, ils concernent les possibilités de recouvrement d’impôts ou de cotisations.

187 Ne sont en effet mentionnés que les actes « translatifs » de propriété (ventes, échanges, donations), une réforme, tentée en 1935, pour obtenir que soient également inscrits les actes dits « déclaratifs » (partages et transmissions par décès) n’ayant donné aucun résultat positif ; in ACFE, dossier « Réforme hypothécaire ». Cette obligation, prévue par le décret-loi du 30/10/ 1935, est dépourvue de sanction et, de plus, ne porte pas sur les dévolutions et indivisions successorales.

188 Sur l’histoire de la législation des hypothèques, dont l’essentiel date de la Révolution (loi du 9 Messidor an III sur la publicité de l’hypothèque, soit l’inscription des actes sur les registres des conservateurs des hypothèques, loi du 11 Brumaire an VII sur la « spécialité » de l’hypothèque et la définition des trois catégories, conventionnelle, judiciaire et légale, et loi du 21 Ventôse an VII sur l’organisation des conservations des hypothèques qui dépendent de l’administration de l’Enregistrement), cf. Gérard Jacquemet, « Une source d’histoire économique et sociale : les archives hypothécaires », in Revue d’histoire économique et sociale, n° 1, juin 1973, pp. 69-106.

189 Centre d’études de l’habitation, Problèmes du logement, op. cit., « note sommaire concernant la réforme hypothécaire ».

190 ACDE, Comité financier, PV du 10/06/1943. Notons que la réforme proposée par A. Prothin vise non seulement l’accroissement des garanties offertes par l’hypothèque, mais aussi l’amélioration de la procédure de réalisation du gage, ainsi que celle de la mobilisation des créances hypothécaires tendant à l’instauration d’un véritable marché hypothécaire ; cf. chapitre I supra.

191 Idem, p. 9.

192 Les frais d’actes et d’inscription hypothécaires pour un prêt spécial ordinaire d’un montant de 2 millions de francs (montant moyen constaté par le Crédit foncier) représentent 4,2 % du montant du prêt ; in Conseil économique, rapport cité de Guy Houist sur les problèmes financiers et administratifs du logement, p. 151.

193 Le MRL envisage, afin de faire pression sur les notaires pour qu’ils abaissent leurs honoraires, d’étendre aux prêts spéciaux l’hypothèque légale dont bénéficient les prêts HLM. Les créances de l’État nées des prêts consentis par le Trésor, tant au titre de la législation sur les HLM que pour des objectifs économiques ou sociaux (prêts du FDES), font en effet l’objet de sûretés diverses dont l’hypothèque légale. En matière d’HLM, l’hypothèque légale date de 1952. Mais, dans la mesure où les organismes peuvent donner au Trésor une garantie traditionnelle consentie par une collectivité locale ou par une chambre de commerce et que, dans ce cas, le quantum du prêt est porté à 85 ou 90 % au lieu de 75 %, les organismes utilisent au maximum cette possibilité et le nombre de prêts couverts par une hypothèque est infime (de l’ordre d’un dizaine par an) ; in AEF Z 12 067, note sur l’hypothèque légale de l’État.

194 80 AJ/31, rapport général cité de la Commission de la construction du IIe Plan et rapport du groupe de travail « Problèmes législatifs et réglementaires », juin 1953.

195 ACFF, dossier cité « Réforme hypothécaire ».

196 Les intervenants ne se penchent pas sur la question de la réalisation du gage ni sur celle de la mobilisation du crédit hypothécaire proposée par des économistes de l’époque.

197 Considéré comme le régime idéal de publicité immobilière, ce système mis au point au milieu du xixe siècle par un parlementaire australien, sir Robert Torrens, et qui constitue la charte immobilière de l’Australie sous le nom d’Act Torrens, convient aux pays neufs ou de grande propriété, mais ne paraît pas adapté à la France où le morcellement de la terre est important et où les lacunes du cadastre, dont la révision perdure, apparaissent au contraire comme des obstacles insurmontables ; in ACFF, dossier cité « Réforme hypothécaire ».

198 En vigueur dans les trois départements d’Alsace-Lorraine, le Haut-Rhin, le Bas-Rhin et la Moselle, ce système est issu de la pratique allemande du livre foncier, instituée au cours de la période d’annexion, combinée avec la publicité personnelle et les principes du droit français réintroduits par la loi du 1er juin 1924. Il se caractérise par un livre foncier tenu par la commune sous l’autorité d’un juge cantonal. Chaque propriétaire est titulaire d’un feuillet divisé en trois sections. La première indique le nom du propriétaire, la désignation des biens possédés par lui dans la commune et la référence au titre constitutif du droit de propriété. La seconde section rapporte les charges et restrictions du droit de disposer (usufruit, servitudes, baux de longue durée...). La troisième section, enfin, est réservée à l’inscription des privilèges et hypothèques. En cas de mutation, tous les droits inscrits sur l’ancien feuillet sont reportés sur le feuillet ouvert au nom du nouveau propriétaire, où ils subsistent jusqu’à radiation. Ainsi, le feuillet du livre foncier donne à tout moment et d’une manière complète la situation juridique de l’immeuble ; in ACFF, dossier cité « Réforme hypothécaire », note du 31/03/1954 de M. Gaudrat.

199 Décret n° 55-22 du 04/01/1955 portant réforme de la publicité foncière (JO du 07/01/1955) et décret d’application n° 55-1350 du 14/10/1955 (JO du 15/10/1955). Notons que le premier décret est pris en exécution de la loi du 14 août 1954 donnant certains pouvoirs spéciaux au gouvernement de P. Mendès France en vue de la mise en œuvre d’un programme d’expansion économique.

200 PV du CA du CFF du 12/01/1955, volume n° 708.

201 Ainsi, les hypothèques légales et les privilèges doivent désormais être inscrits et ne prennent rang qu’à leur date. Seuls les privilèges des frais de justice et celui des salariés demeurent dispensés de l’inscription. Le privilège de la Sécurité sociale, le plus critiqué de tous, est transformé en hypothèque légale et cesse d’être occulte.

202 L’ensemble des exemples cités proviennent du rapport fait au président de la République par la Cour des comptes pour l’année 1955-1956 (JO du 27/06/1958, documents administratifs p. 423 et suiv.). Une version non expurgée de ce rapport, fondé essentiellement pour la construction aidée sur les données de la Mission des prêts spéciaux, a été retrouvée (AEF B 51 035) et utilisée ici.

203 AEF Z 12 066, note du Trésor sur la portée technique du décret proposé par le MRU, du 06/07/1952.

204 AEF Z 12 067, note citée sur la procédure d’instruction des prêts spéciaux, 03/06/1959.

205 AEF B 51 035, publicité parue dans Le Figaro du 21/03/1958.

206 ACFF, dossier « Prêts spéciaux – correspondance », note de la direction du Trésor au gouverneur du CFF sur les opérations spéculatives effectuées à l’aide des prêts spéciaux, du 19/12/ 1955.

207 Idem. D’autre part, la délégation des Finances auprès du CFF obtient parfois de la part des vendeurs de terrains des rétrocessions de prix se traduisant par des baisses de prix de ventes des logements, évaluées, par la délégation, à plusieurs centaines de millions ; in AEF Z 12 067, note du Trésor pour le directeur du 10/07/1955.

208 PV du CA du CFF du 25/05/1955, volume n° 709.

209 AEF B 51 115, Ve Plan, groupe de travail « Construction-financement », avril-mai 1965.

210 B 51 035, note du commissaire à la construction et à l’urbanisme pour la Région parisienne, P. Sudreau au cabinet du ministre des Finances, du 31/12/1957.

211 B 25 075, note de la direction du Budget sur les causes de la spéculation en matière de construction et les moyens de la prévenir, du 30/10/1958.

212 Il faut toutefois noter que, même pour la décision définitive, les renseignements semblent incomplets. Ainsi, le CFF demande au MRL l’autorisation d’être dispensé d’assurer la publicité à la Conservation des hypothèques des décisions définitives car, bien que celle-ci soit prévue par la loi du 21/07/1950, l’identification des personnes et des biens est souvent incomplète ; in ACFF, dossier « Réforme hypothécaire ».

213 Cf. supra.

214 Idem.

215 Article 7 du décret n° 54-1123 du 10/11/1954 (JO du 16/11/1954).

216 ACFF, dossier « Prêts spéciaux – correspondance », note citée de la direction du Trésor au gouverneur du CFF sur les opérations spéculatives effectuées à l’aide des prêts spéciaux, du 19/12/1955.

217 Cette prime garantirait, outre le risque de décès, celui de l’invalidité permanente et temporaire à partir du sixième mois d’arrêt de travail, l’organisme assureur se substituant en ce cas à l’emprunteur pour faire face au service des intérêts et annuités. De même, ces primes ne pourraient faire l’objet de modifications en cours de contrat. Enfin, l’assurance ne s’appliquerait qu’aux crédits consolidables et sur la quotité du crédit initial non couverte par le paiement des primes, soit les 3/4 pour les logements ordinaires et les 2/3 pour les Logécos. Le remboursement anticipé total des prêts mettrait fin à l’assurance et, en cas de remboursement partiel, il serait procédé à un nouveau calcul de la prime.

218 AEF 1 A 399, courrier du secrétaire général du CFF, M. Rogeon, à MM. Bigorie et Goselin, du 06/04/1955. Les compagnies pressenties par le CFF sont : la Cie d’Assurances générales, L’Union, La Nationale, L’Urbaine, La France, La Paternelle, La Séquanaise, Le Soleil, La Préservatrice et La Prévoyance.

219 Concernant La Séquanaise, les courtiers invoquent que son refus proviendrait du fait que son compartiment d’assurances collectives n’a pas la même ampleur qu’au sein des autres compagnies.

220 Le sénateur préconise ainsi le remplacement de cette clause par l’obligation pour l’emprunteur de souscrire une assurance couvrant les mêmes risques auprès de l’établissement prêteur, mais auprès de l’assureur de son choix.

221 Cette question semble déjà avoir été battue en brèche en assurance de groupe, notamment lors du contrat passé en novembre 1954 entre la CFEC et un groupe de huit assurances, dont La Paternelle (sic).

222 L’accord officieux a été conclu avant la publication de l’arrêté.

223 Les compagnies concernées sont : Phénix (7,5 %), Lloyd marocain (1,60 %), Patrimoine (1,35 %), Secours (1,30 %), Monde (1,15 %), Foncière (1,10 %) et Nord (1 %).

224 Toutefois, ils n’ont fait que « s’engouffrer dans la brèche » déjà ouverte par le contrat signé entre la CFEC et certaines compagnies, ce qui pose le problème général du fonctionnement des contrats de groupe ; in AEF B 58 405, note du directeur adjoint des Assurances pour le cabinet du ministre, du 13/10/1955.

225 AEF B 58 405, note du directeur du Trésor pour la direction des Assurances, du 13/05/1957.

226 À ces ressources s’ajoutent, par ailleurs, le produit de la participation aux bénéfices que les compagnies d’assurances accordent aux deux établissements prêteurs du fait de l’assurance-vie des emprunteurs.

227 Elle est fixée, pour le SCE, à 0,10 % du montant annuel moyen des crédits simples et des crédits consolidables en cours et, pour le CFP, à 0,10 % sur les crédits simples du SCE et à 0,20 % sur les crédits consolidables, taux portés à 0,20 % sur les crédits simples directs et à 0,30 % sur les crédits consolidables directs ; in PV du CA du CFF du 29/12/1954, volume n° 708.

228 80 AJ/115, CGP, rapport sur le coût et l’efficacité des diverses formules d’encouragement à la construction par Yves Roland-Billecart, août 1955.

229 La ventilation de la charge publique dans le cas d’un logement primé à 1 000 F de 62 m2 est la suivante : prime et bonification du Trésor 28,8 %, allocation-logement 12,6 %, perte d’intérêt auprès de la Caisse d’allocations familiales 1,4 %, surprime locale (Seine) 5,2 % – soit 48 % du prix de revient.

230 48 % en 1955 et 52 % en 1956.

231 AEF Z 12 067, note de la direction du Trésor sur les mesures tendant à ralentir l’activité du secteur de la construction et à diminuer les charges de l’État, du 19/07/1956.

232 B 51 111, note du Trésor « Inventaire des subventions directes ou indirectes en matière de construction », du 19/06/1056.

233 PV du CA du CFT du 02 et du 23/02/1955, volume n° 708. Il paraissait « inutile ou somptuaire » au ministère des Finances d’anticiper sur les besoins futurs alors que d’autres établissements, publics ou semi-publics, avaient des besoins immédiats et urgents. Mais la Banque de France, soucieuse de voir la politique de consolidation s’affirmer par une opération, soutint le CFF et la direction du Trésor accepta. Notons que le CFF, à la demande de la direction du Trésor, encourage également les remboursements anticipés en rétrocédant aux emprunteurs qui se libèrent au cours de la période du moyen terme les sommes versées par eux au titre de la commission de consolidation (0,50 %) et en renonçant à la perception de toute indemnité en cas de remboursement anticipé des prêts amortissables, mais ces sommes sont infimes par rapport aux montants des consolidation à venir.

234 En 1954, le montant du crédit de primes susceptible d’être engagé est fixé à 5,5 milliards de francs par la loi de finances et les sommes effectivement payées s’élèvent à 8,2 milliards de francs.

235 Cf. graphique 6.

236 Dans le même temps, les investissements productifs passent de 73,5 % du total de la FBCF à 63 %, soit une diminution quasi proportionnelle à la hausse constatée en faveur du logement ; in J.-J. Carré, P. Dubois et E. Malinvaud, La Croissance française, op. cit., p. 149. Les chiffres données pour la FBCF-Logement sont extraits des rapports du FDES.

237 Cf. graphique 1.

238 Cf. graphique 7.

239 Cf. Edgar Faure, Mémoires, tome 2, Si tel doit être mon destin ce soir, Plon, Paris, 1984, p. 617. E. Faure est ministre des Finances de janvier 1953 à janvier 1956.

Table des illustrations

Titre Graphique 7. Prêts spéciaux à la construction (crédits nouveaux réalisés), 1950-1967
Légende Source : CFF
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1768/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 556k
Titre Tableau 18. Taux d’intérêt net, après imputation de la prime, des prêts spéciaux « Logécos », mars 1956
Légende Source : CFF.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1768/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 480k
Titre INSTRUCTION D’UNE DEMANDE DE PRET SPECIAL A LA CONSTRUCTION
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1768/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 588k
Titre Tableau 19. Répartition de la charge publique totale (en %), suivant les diverses modalités de financement de la construction, 1955
Légende Source : CGP, Rapport sur le coût et l’efficacité des diverses formules d’encouragement à la construction par Yves Rolant-Billecart, août 1955.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1768/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 280k
Titre Tableau 20. Comparaison de la charge du Trésor, en 1955, à égalité de surface et de prêt principal dans les financements de Logécos et d’HLM-accession
Légende Note (1) : Les hypothèses de prêts Logécos sont identiques à celles adoptées pour la comparaison à égalité de surface ; les prêts HLM en diffèrent pour les catégories 75 et 90 m2 : ils correspondent aux maxima de crédit que peuvent obtenir les constructeurs qui prétendent à un appartement de 5 ou 6 pièces.Note (2) : Les charges du Trésor comprennent, pour les Logécos, 20 annuités de primes à 1 000 F et une bonification d'intérêt de 1,20 % allouée au CFF de la 6e à la 20e année, pour les HLM, la différence entre le prêt consenti et la valeur actuelle de 22 annuités à 5,50 %.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1768/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 356k
Titre Graphique 8. Prêts spéciaux à la construction et investissements en logements, 1950-1967
Légende Source : CFF et rapports du FDES
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1768/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 279k

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2003

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