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L’invention du logement aidé en France

 | 
Sabine Effosse

Introduction générale

Texte intégral

1À l’aune des publications recensées, le logement apparaît comme le parent pauvre des préoccupations des historiens. Cela se vérifie tout particulièrement pour la période qui couvre la seconde moitié du xxe siècle, alors même que la crise du logement sévit avec acuité jusque dans les années 1960.

  • 1 Cf. en particulier la thèse de Roger-Henri Guerrand sur Les Origines du logement social en France, (...)

2En effet, si la question du logement est abordée pour le xixe et pour la première moitié du xxe siècle tant par les historiens de la société que par ceux de l’économie1, elle est, pour la période postérieure, quelque peu délaissée par la recherche historique.

3Les études portant sur la deuxième moitié du xxe siècle sont essentiellement le fait des sociologues, d’une part, des économistes et juristes, d’autre part.

  • 2 Cf. notamment Susanna Magri, Politique du logement et besoins en main-d’œuvre, CSU, Paris, 1972, et (...)
  • 3 Cf. Frédérick Schaufelberger, L’Intervention de l’État dans le financement du logement, thèse pour (...)

4Parmi les premiers, les chercheurs du Centre de sociologie urbaine ont apporté, dans les années soixante-dix, une contribution importante et d’autant plus stimulante, sur le plan intellectuel, qu’elle s’inscrit dans l’analyse marxiste des rapports économiques et sociaux2. Quant aux seconds, l’abondance de leurs travaux est principalement déclenchée par la publication des rapports de MM. Barre et Nora sur la réforme des mécanismes d’aide au logement, introduite par la loi du 3 janvier 19773. Pour autant, cet intérêt des sociologues et des économistes pour le logement ne s’arrête pas aux années soixante-dix, ni même au début des années quatre-vingt.

  • 4 Cf. Marion Segaud, Catherine Bonvalet, Jacques Brun, Logement et habitat : l’état des savoirs, La D (...)

5L’état des lieux actuel confirme leur présence majoritaire dans ce domaine de recherche ainsi que le ralliement, en lieu et place des juristes, des géographes, notamment des urbanistes4. Car le problème du logement s’analyse de plus en plus comme une composante particulière d’un fait plus général, l’urbanisme.

6C’est précisément cette dernière évolution qui nous conduit à nuancer le constat initial de relative absence des historiens.

  • 5 Cf. Rémi Baudouï, Alain Faure, Annie Fourcaut, Martine Morel et Danièle Voldman, « Écrire une histo (...)

7L’importance que représente aujourd’hui la question urbaine les a en effet incités à réinvestir ce champ d’étude pour la seconde moitié du xxe siècle et à renouer, à travers lui, avec l’histoire du logement5. Si cet angle d’attaque permet de nouveau l’inscription du logement dans la longue durée, soulignant par là l’intérêt d’une approche pluridisciplinaire d’un sujet à multiples facettes, il n’en comporte pas moins, comme tout prisme, des inconvénients.

  • 6 Outre les travaux de C. Berthet, citons ceux de Michèle Ruffat et de Danièle Voldman sur l’histoire (...)
  • 7 L’étude du financement du logement pour l’après seconde guerre est ainsi l’apanage des économistes (...)

8La période spécifique de la reconstruction mise à part, cette approche conduit à privilégier, sans doute sous l’effet des difficultés que connaissent actuellement les banlieues, le logement social et les formes architecturales qui lui sont associées comme les grands ensembles6. Complémentaire des travaux de sociologie, elle favorise le traitement social de la question du logement mais tend à négliger ses aspects économiques et financiers7.

  • 8 AN 538 AP, La Politique française de l’habitation, décembre 1950.

9Cette lacune de la recherche historique apparaît d’autant plus surprenante que c’est bien à ce niveau que se révèlent en définitive les enjeux, les contraintes et la portée des décisions en matière de politique du logement. Car, selon le bon mot attribué à Talleyrand par Eugène Claudius-Petit, alors ministre de la Reconstruction et de l’Urbanisme, « dans la vie, tout finit par des comptes8 ».

  • 9 Dans cette optique, cette recherche privilégie délibérément les aspects économiques et financiers s (...)

10C’est pourquoi le choix du sujet de cette recherche supplémentaire s’est porté, au risque de prendre le contre-pied de celles existantes, sur l’analyse historique de la politique de financement de la construction de logements en France, et plus particulièrement d’un secteur, celui du logement aidé9.

11Comment définir ce secteur ? Avant tout par son mode de financement.

  • 10 Fondé en 1852, le Crédit foncier est alors une société anonyme soumise au contrôle du ministère des (...)

12Il résulte de la volonté de l’État d’encourager la construction de logements privés. Cet encouragement prend la forme d’une aide financière. Consacrée par la loi du 21 juillet 1950, celle-ci consiste en l’octroi d’une prime à la construction à laquelle est associé un prêt spécial garanti par l’État et distribué par un établissement semi-public, le Crédit foncier de France10.

13C’est cette intervention qui aboutit à la création ou à l’« invention », aux côtés du secteur social et du secteur libre, d’un troisième secteur de financement de la construction, le secteur aidé.

  • 11 Rappelons que les HLM voient leur accès subordonné, à partir de 1954, à un plafond de ressources.

14Ce secteur se distingue à la fois du secteur libre, dans la mesure où il reçoit une aide publique, et du secteur social, entendu au sens des HLM, dans la mesure où l’aide reçue n’a pas pour contrepartie l’attribution prioritaire des logements aux catégories modestes de la population11.

15Dès lors, la loi du 21 juillet 1950 inaugurerait-t-elle le financement public du logement privé ?

16Pas tout à fait. Mais cette interrogation souligne la nécessité, pour éclairer ce mode de financement, de bien marquer la différence entre le mode de collecte des capitaux utilisés, qui s’avère ici sur « décision publique », et l’origine même de ces capitaux qui pourrait se révéler au cours de la recherche à caractère moins budgétaire que monétaire.

17Ainsi défini, se pose la question de l’intérêt d’étudier spécifiquement ce secteur. Pourquoi s’attacher au logement aidé plutôt qu’au logement social ou libre ?

18L’observation du graphique ci-dessous, qui retrace le nombre de logements achevés par secteurs de financement, fournit la réponse.

Graphique 1. Nombre de logements achevés par secteurs de financement, 1946-1967

Graphique 1. Nombre de logements achevés par secteurs de financement, 1946-1967

Source : INSEE

  • 12 Il faut toutefois noter la polysémie de l’expression « secteur aidé » dans les documents statistiqu (...)

19Le secteur aidé constitue véritablement le moteur de l’effort constructeur français au lendemain de la seconde guerre12. C’est sur lui, et non sur le secteur social, que repose la reprise de la construction, près de dix ans après la fin des hostilités.

20De 1950 à 1967, il contribue à l’édification de 1,8 million de logements, soit 40 % de l’ensemble des logements construits, offrant un toit à plus de 5 millions de Français et une solution à la crise hexagonale du logement.

Graphique 2. Part des logements financés par les prêts spéciaux au sein des logements lancés, 1950-1967

Graphique 2. Part des logements financés par les prêts spéciaux au sein des logements lancés, 1950-1967

Source : INSEE et CFF

  • 13 Cf. Christian Topalov, Le Logement en France : histoire d’une marchandise impossible, Presses de la (...)

21Véritable success story, il n’a cependant guère retenu l’attention. Son importance a été éclipsée par celle prise par les HLM devenues secteur leader à la fin des années 1960 et dont les résonances sociales actuelles font, par comparaison, du secteur aidé, un secteur « sans histoire ». Seuls les travaux du sociologue Christian Topalov rendent compte de son apport. Mais, compte tenu de l’approche choisie, ceux-ci s’intéressent surtout au statut social des occupants de ces logements, et non aux modalités de financement proprement dit, encore moins aux hommes qui ont su créer et user de cette formule originale13.

22Pourtant, c’est bien dans la nature même de cette formule et dans sa mise au point par ses inventeurs que semblent résider les clés du succès du logement aidé.

23La recherche s’attache donc à déterminer, non seulement l’origine et la nature de cette aide, mais également son importance en termes de réalisations, de bénéficiaires et de coût, coût qui n’est pas sans renvoyer aux limites de la formule.

24En effet, bien qu’importante, la contribution du secteur aidé à la résorption de la crise du logement n’en connaît pas moins des fluctuations durant la période considérée.

25Tant le graphique 1 que le graphique 2 mettent en évidence trois périodes distinctes : la première montre la progression de la part des logements aidés au sein de l’ensemble des logements construits qui atteint 20-25 % en 1952 ; la deuxième voit cette part bondir pour atteindre 40 voire 45 % des logements lancés entre 1954 et 1962 ; enfin, la troisième et dernière période montre une diminution sensible de cette contribution, qui se stabilise autour de 25-30 %.

26Ces trois « temps de vie » du logement aidé incitent à approfondir la réflexion dans trois directions.

27Premièrement, dans quelle mesure la conjoncture économique et financière, mais aussi politique et sociale générale, pèse-t-elle sur l’évolution de la construction aidée ? Deuxièmement, quels sont les facteurs de variation propre à ce secteur ? Enfin, qui sont les acteurs qui interviennent dans sa mise en œuvre ?

28La détermination de la nature de l’aide et l’étude des conditions de sa création s’imposent comme une étape liminaire.

29Outre le contexte, cette période de la genèse du secteur aidé soulève plusieurs interrogations : quels sont les motifs qui ont présidé à son instauration ? Quelles contraintes émergent et quels sont les moyens mis en œuvre pour les contourner ? Qui sont les acteurs en présence ?

30En ce qui concerne le contexte, la genèse du secteur aidé s’inscrit dans la durée.

  • 14 Ce choix est également motivé par le fait qu’il permet d’effectuer un recoupement avec le travail r (...)

31En effet, la loi du 21 juillet 1950 qui l’instaure reprend pour partie des mesures législatives adoptées dès 1937. Cette année-là, l’État décide d’intervenir en faveur de la construction de logements privés et crée, par le décret-loi du 25 août 1937, des bonifications d’intérêts en faveur des capitaux d’emprunt investis. Cette continuité dans la mise en œuvre d’une procédure cohérente d’aide conduit ainsi à commencer la recherche, non en 1950, date à laquelle ce système prend sa forme définitive, mais en 193714.

32Cette dernière date peut d’ailleurs surprendre, tant l’intervention publique dans le financement des investissements est associée à la période postérieure à la guerre. Elle ne fait pourtant que souligner l’ancienneté du problème du logement en France et ses conséquences dramatiques.

  • 15 Cf. Jean-Luc Pinol, Le Monde des villes au xixe siècle, Hachette, Paris, 1991.
  • 16 Cf. Jean-Paul Frey, La Généalogie des types de logements patronaux : 1836-1939, Société urbanistiqu (...)

33Dès le xixe siècle, l’urbanisation accompagnant l’industrialisation, le problème se pose15. Les premières cités ouvrières apparaissent à l’initiative du patronat dans les années 183016 et la première loi sur le logement est adoptée en 1850. Dans l’entre-deux-guerres, le problème s’accentue. À la taxation des loyers adoptée en 1914, qui grève la rentabilité des capitaux investis, s’ajoutent les effets de la crise économique de 1929. La fin des années trente voit ainsi l’arrêt quasi complet de l’activité constructrice et son corollaire : une crise du logement latente et le marasme de l’industrie du bâtiment. Après guerre, les destructions avivent ce drame social et menacent le rétablissement de la production faute de logements pour la main-d’œuvre.

34Face à cette situation, des gouvernements, de Front populaire ou issus de cette majorité puis de Troisième Force, décident d’intervenir.

35Pourquoi ? Quels sont les motifs qui ont déterminé cette intervention ?

36D’emblée, deux possibilités apparaissent : les motifs d’ordre social et ceux d’ordre économique. La crise du logement est en effet synonyme, pour la population, de conditions de vie déplorables (surpeuplement) et d’exposition aux « fléaux sociaux » (alcoolisme, tuberculose notamment). Dès lors, les préoccupations populationnistes et natalistes, présentes tant avant guerre qu’après guerre, inciteraient-elles les pouvoirs publics à agir ? Ou bien les conséquences économiques de l’arrêt de la construction (marasme de l’industrie du bâtiment et chômage des ouvriers, puis frein au redressement de la production) seraient-elles décisives ?

37À ces motifs, dont l’importance respective peut varier, il apparaît également nécessaire d’ajouter les motifs d’ordre politique. La crise du logement ne constituerait-elle pas un facteur d’agitation sociale ? Dans un contexte de guerre froide, où le Parti communiste est prompt à dénoncer le sacrifice de la construction au profit des canons, la résolution de ce problème peut s’avérer prioritaire. Mais dans quelle mesure ? Existe-t-il un projet politique national particulier ? Dans l’affirmative, à l’intention de qui : des classes moyennes ou des classes populaires ?

38Par ailleurs, quels que soient les motifs, le choix d’intervenir en faveur du logement soulève un second problème, celui des moyens.

39Comment intervenir en faveur de la construction ? Quelles contraintes apparaissent ?

40Il faut souligner ici que le problème du financement du logement pour le deuxième tiers du xxe siècle se pose en des termes différents du xixe siècle.

41Au cours du xixe siècle, l’offre était nolens volens garantie par la rentabilité des capitaux investis. Avec le blocage des loyers adopté en 1914, ce facteur disparaît.

42De même, le crédit immobilier était abondant. Durant les années trente, celui-ci se raréfie pour devenir quasi inexistant après la seconde guerre. En effet, l’inflation repart et décourage la mobilisation des capitaux à long terme nécessaire à l’investissement immobilier.

43Confronté à cette situation, l’État s’attache-t-il alors à stimuler l’offre, en rétablissant la rentabilité par une politique des loyers appropriée, ou avant tout à organiser la demande en instaurant un financement avantageux ?

44D’autre part, pourquoi décide-t-il d’intervenir en faveur du logement privé et non du logement social ? Les difficultés économiques et financières, comme la permanence du déficit budgétaire et donc la nécessité de ménager les finances publiques, s’avèrent-elles ici déterminantes ?

  • 17 Créé à Paris en 1848 pour accorder des crédits aux entrepreneurs, le Sous-Comptoir de bâtiment, ini (...)

45Dans tous les cas, la formule de financement retenue en 1950 pour relancer la construction, le prêt spécial, fait preuve d’originalité. Ce prêt se compose, dans un premier temps, d’un crédit à moyen terme réescomptable à la Banque de France, consenti par le Sous-Comptoir des entrepreneurs17 pour une durée de cinq ans, crédit ensuite relayé ou « consolidé », suivant le terme technique utilisé, par un prêt à long terme du Crédit foncier (de quinze à vingt-cinq ans suivant les cas) garanti par l’État.

46À qui revient la paternité de ce financement caractéristique du logement aidé ?

  • 18 Ces derniers sont respectivement sous-gouverneur au Crédit foncier, secrétaire général des Finances (...)
  • 19 Financières, ces contraintes sont également juridiques. Le CFF ne peut prêter que sur des immeubles (...)

47Au ministère des Finances, et surtout au Crédit foncier et à son gouverneur Henri Deroy. Ancien directeur général de la Caisse des dépôts, très lié au Musée social, ce dernier apparaît en effet comme l’un des acteurs clés de la création du secteur aidé. Particulièrement bien au fait des questions ayant trait au financement du logement, et motivé pour redonner à la plus grande banque foncière d’alors son lustre d’antan, il parvient avec le concours et le soutien de ces condisciples de l’Inspection générale des finances, Adéodat Boissard, Roger Goetze et Wilfrid Baumgartner18, à créer une formule intégrant, voire contournant, les contraintes économiques et financières de la période19.

48Toutefois cette formule de financement, le prêt spécial, soulève deux interrogations.

49Premièrement, est-elle distincte du financement des investissements en général ou présente-t-elle les mêmes caractéristiques ?

50Deuxièmement, quels sont les objectifs qui lui sont assignés ? À qui est-elle destinée ?

51À la lecture du texte législatif de 1950, ces objectifs paraissent restreints. La formule est considérée comme une aide d’appoint, temporaire, instaurée en attendant la restauration de conditions propices à l’épargne. Limitée dans le but de ménager les finances publiques, elle semble surtout destinée aux classes moyennes souhaitant accéder à la propriété, ainsi encouragées à investir leurs capitaux dans « la pierre ». Mais cette finalité initiale résiste-t-elle à l’immensité des besoins ?

52La lecture des graphiques 1 et 2 montre que non. Dès 1954, le secteur aidé connaît un essor remarquable représentant jusqu’à 45 % des mises en chantier l’année suivante.

53Pourquoi de secteur d’appoint le secteur aidé se transforme-t-il en moteur de l’effort constructeur français ? Comment cette mutation s’opère-t-elle ?

54La rigueur de l’hiver 1954 révèle les conséquences dramatiques de la crise du logement. L’appel de l’abbé Pierre place le logement sous les feux de l’actualité. La crainte de la constitution d’un « front du logement » est-elle décisive dans le choix de l’État de s’engager plus avant ? L’expansion de l’économie française favorise-t-elle cette décision ?

55Au-delà des motifs du renforcement de l’engagement public, se pose la question des moyens. L’aide instaurée étant, dans sa forme originelle, limitée, l’essor du secteur passe-t-il par son augmentation ? Dans ce cas, cette augmentation s’accompagne-t-elle de considérations sociales ? Les rôles respectifs du secteur aidé et du secteur social sont-ils alors clairement définis ? D’autre part, l’engagement plus important de l’État, sur le plan financier, s’accompagne-t-il de la mise en place de garde-fous susceptibles de contrer des dérives spéculatives aisées en temps de pénurie ?

56Aussi remarquable qu’elle soit, la croissance du secteur aidé connaît cependant un palier dès 1957. Après cette date, la contribution du secteur décroît même sensiblement. Le recours accru à ce secteur révèle-t-il les limites de la formule de financement créée en 1950 puis réaménagée ? Quelles sont ces limites ?

57Le secteur aidé fait en effet, en 1957, l’objet de critiques acerbes tant dans l’Hexagone que sur le plan international.

58En France, les sénateurs Marcel Pellenc et Edgard Pisani, respectivement rapporteurs de la commission des Finances et de la Construction, dénoncent, d’une part, l’opacité d’un système créé par un aréopage de hauts fonctionnaires dont le fonctionnement échappe au contrôle du Parlement, d’autre part, l’implication de la Banque de France dans ce circuit de financement contrôlé par les correspondants financiers du Trésor. De là à penser que les prêts spéciaux constitueraient des prêts déguisés au Trésor, en proie à des difficultés chroniques, il n’y a qu’un pas que ces sénateurs n’hésitent pas à franchir.

59Cet avis n’est pas loin d’être partagé par le FMI. Appelé au chevet de la France qui traverse alors une grave crise financière, le Fonds dénonce la participation de la Banque de France au financement du logement aidé.

60Cette série de critiques incite à approfondir la recherche sur deux points.

61En premier lieu, il s’agit de déterminer dans quelle mesure la formule des prêts spéciaux, qui repose sur le concours de la Banque de France, aboutit au financement par l’inflation de la construction française. Il faut également tenter ici d’évaluer l’influence du retournement de conjoncture économique dans la mise au jour de cet aspect.

  • 20 La dénomination du ministère chargé de la Construction et du Logement changeant régulièrement, nous (...)

62En second lieu il apparaît indispensable, au-delà de la nécessité d’éclairer les rapports Trésor-Banque de France, de cerner plus généralement le rôle des acteurs en présence dans ce circuit. Le secteur aidé dépend-il entièrement de l’administration des Finances et, plus précisément, de la direction du Trésor ? Quelle est la marge de manœuvre des établissements prêteurs ? Quelle est l’influence respective des deux ministères, le Logement20 et les Finances, concernés par ce secteur ? Enfin, quel est le poids des acteurs proprement politiques – Parlement, cabinet des ministres voire la présidence elle-même – dans l’évolution du secteur aidé ?

  • 21 Cf. Serge Berstein, La France de l’expansion, t. 1, La République gaullienne, 1958-1969, Le Seuil, (...)
  • 22 Cf. graphiques 1 et 2.

63En effet, si les difficultés économiques et financières que connaît la France en 1957 marquent un coup d’arrêt à la forte croissance du secteur aidé, son encadrement, et plus encore la diminution de son importance, ont lieu sous la « République gaullienne »21. L’année 1963 inaugure le temps des restrictions22. Quels sont alors les objectifs poursuivis en matière de politique du logement ? Quelles motivations animent ces changements d’orientation ?

64La nouvelle politique économique mise en place par le ministre des Finances, Valéry Giscard d’Estaing, s’accommode mal d’une aide distribuée sans condition de ressources. Dans une logique libérale, l’aide publique ne peut bénéficier qu’à ceux qui en ont le plus besoin. Dès lors, la réforme du secteur dans le sens d’une personnalisation de l’aide n’apparaît-elle pas inévitable ? Mais quels critères adopter ? Faut-il reprendre ceux existant pour les HLM et harmoniser les deux secteurs ? Quelle serait alors la raison d’être du secteur aidé ? D’autre part, cette volonté de renforcer l’efficacité sociale du système existe-t-elle pour elle-même ou constitue-t-elle un prétexte pour freiner un secteur qui pèserait in fine sur les finances publiques ?

65En effet, la nécessité de rétablir l’équilibre budgétaire et de mettre un terme à l’inflation conduit, en second lieu, le ministre des Finances à normaliser le financement des investissements. Dans cette perspective le logement aidé peut-il échapper à une réforme en profondeur visant à désengager l’État ? À l’heure du renforcement de la construction européenne, la France peut-elle conserver ce mode spécifique de financement du logement ? Ne doit-elle pas s’inspirer du modèle allemand qui, tout en construisant deux fois plus, mobilise des capitaux d’épargne ?

  • 23 Sur l’évolution interne de la direction face à la modernisation des circuits de financement des inv (...)

66Le succès du désengagement public dépend toutefois de la mise en place de relais de financement privé efficaces. Les ministres des Finances successifs, que ce soient Valéry Giscard d’Estaing ou Michel Debré, plaident là pour une intervention bancaire. Mais l’irruption des grandes banques dans le financement du logement ne heurte-t-elle pas les intérêts des établissements prêteurs en charge du secteur aidé, et surtout ceux du Trésor23 ? Dans quelle mesure ce conflit d’intérêts est-il alors à même de retarder la mise en place des mécanismes de financement à vocation générale tels qu’on les connaît aujourd’hui ? C’est ce qu’il nous appartiendra d’éclairer au cours de cette recherche.

67Quoi qu’il en soit, le rôle clé joué par la direction du Trésor dans le secteur aidé subordonne étroitement l’évolution de ce dernier à la politique économique en général, et à la politique monétaire ainsi qu’à celle du crédit en particulier.

  • 24 Première intervention financière de l’État en faveur de la construction immobilière privée et expér (...)
  • 25 Rapport Interventions publiques de la commission Habitation du VIe Plan. Ce rapport entraîne l’alig (...)

68Cette caractéristique n’a pas été sans influencer le choix de la date finale de la recherche. Si commencer en 1937 s’imposait pour les raisons évoquées24, terminer en 1967 n’allait pas de soi. La publication du rapport Consigny en 1971 et la réforme du secteur aidé qu’elle entraîne en janvier 1972 auraient incité à retenir cette dernière date25.

69Mais l’ensemble des principes qui animent cette reforme – la nécessité de renforcer le caractère social des interventions de l’État et la banalisation des circuits de financement immobilier – est affirmé et appliqué en partie lors du profond remaniement que subit le secteur aidé de 1963 à 1967. Si ce processus n’est pas alors mené à son terme, c’est précisément pour des raisons conjoncturelles qui incitent à réviser la politique du crédit. La crise monétaire qui sévit en 1968, dans la mesure où elle met à mal le marché hypothécaire tout juste créé pour favoriser l’entrée des banques dans le crédit immobilier, conduit le gouvernement à différer une réforme de plus grande ampleur. Dès lors, la période 1968-1971 s’apparente davantage à une parenthèse dans l’histoire du secteur aidé, les prodromes de la réforme de 1972 étant posés dès 1963-1967.

  • 26 À la différence de la métropole, les banques interviennent dans le financement de ces crédits, que (...)

70Quant au champ géographique à retenir, là encore, les considérations liées à la politique du crédit ont dominé. Si le système des primes et prêts spéciaux à la construction est initialement expérimenté en Algérie, seule son application en France métropolitaine est ici envisagée. Cette restriction se fonde à la fois sur la faiblesse des crédits ainsi réalisés, et surtout, sur la nature quelque peu différente de ces derniers26.

71Ainsi délimitée et mise en perspective, l’étude de l’« invention » du logement aidé en France de 1937 à 1967 a nécessité, en raison non seulement de l’influence exercée par la conjoncture économique et politique générale sur l’évolution de ce secteur, mais aussi des rapports étroits entretenus par ce dernier avec le secteur social et le secteur libre, le dépouillement et l’analyse de sources abondantes et souvent arides.

  • 27 En ce qui concerne les archives de la Caisse des dépôts, seuls les procès-verbaux de la Commission (...)

72Le corpus majeur repose ainsi, logiquement, sur les archives économiques et financières (ministère des Finances) et sur celles des établissements prêteurs (Crédit foncier, Sous-Comptoir et, dans une moindre mesure, Caisse des dépôts)27.

  • 28 Le fonds émanant de la direction du Budget, très fragmentaire sur le secteur aidé, souvent redondan (...)
  • 29 Il s’agit du bureau A-5 chargé des « financements spéciaux ».

73En ce qui concerne les premières, l’attention s’est concentrée sur le fonds de la direction du Trésor28. Les notes ayant trait au financement de la construction aidée, dont un des bureaux de la direction a la charge29, ont constitué le matériau central. Elles ont permis de replacer le mécanisme d’aide à la construction privée au sein de la politique générale du crédit menée.

74À cela, il faut ajouter l’apport des notes portant sur les banques et, surtout, sur les assurances. Cette dernière source peut paraître surprenante. Pourtant, elle permet d’approcher deux aspects fondamentaux : le rôle que les réserves des compagnies jouent ou ne jouent pas dans le financement de la construction en général et de la construction privée en particulier, et une question souvent négligée, celle de l’assurance des prêts (décès, invalidité), pourtant fondamentale dans la mesure où ces derniers bénéficient de plus en plus aux salariés.

75Pour compléter cet ensemble, qui s’illustre surtout par son caractère technique, les papiers en provenance des cabinets ministériels (dossiers de conseillers techniques du ministre) ont été également dépouillés dans le but de saisir les choix et décisions adoptés quant à l’évolution du secteur aidé. Peu étoffé, ce fonds a néanmoins permis d’éclairer des points importants (réforme du secteur aidé en 1963-1965 par exemple).

  • 30 Notons que le Crédit foncier et le Comptoir des entrepreneurs, devenu Enténial après l’absorption e (...)

76Davantage juridiques, les archives des établissements prêteurs ont, elles, permis d’appréhender une législation complexe – complexité due notamment à la conservation du caractère hypothécaire du financement aidé – et mouvante30. Elles ont également éclairé la question de l’utilité sociale du système grâce à des études retrouvées sur les relations avec les bénéficiaires et la qualité de ces derniers.

77Les archives du ministère du Logement constituent le second corpus. Étrangères aux considérations strictement financières, elles présentent l’avantage, non seulement d’un regard extérieur, donc plus critique, mais aussi politique dans la mesure où ce ministère apparaît comme le dépositaire, voire le porte-parole des critiques tant des usagers que du Parlement. Cependant les lacunes du fonds antérieur à 1958 font que ces archives n’ont pu combler entièrement le déficit d’information portant sur les personnalités influentes et sur les enjeux politiques qui pèsent sur le secteur aidé. Des sources complémentaires ont donc été consultées.

  • 31 Déposées aux Archives nationales en 1992, les archives privées d’Eugène Claudius-Petit liées à son (...)

78Troisième et dernier pôle, ces sources concernent d’une part, les papiers privés d’anciens ministres (E. Claudius-Petit pour le Logement31, P. Ramadier pour les Finances) ou de personnalités influentes comme W. Baumgartner, gouverneur de la Banque de France, les archives de partis politiques qui se sont investis peu ou prou dans la question du logement (l’UDSR, le Parti radical, la SFIO, le MRP), enfin les archives du commissariat général au Plan qui permettent de dépasser le clivage Finances/Construction et d’appréhender les arbitrages gouvernementaux, voire présidentiels.

  • 32 Concernant les archives de la BDF, la richesse du fonds de la direction générale du Crédit nous a p (...)

79D’autre part, la nécessité d’approfondir les rôles respectifs joués par le secteur aidé et le secteur bancaire dans le financement de la construction, ainsi que les interactions entre ces deux secteurs, a provoqué le dépouillement et l’analyse des archives de certains établissements bancaires comme la Banque de France ou le Crédit lyonnais32.

80La volonté d’apprécier sur trois décennies l’évolution du logement aidé nous a conduit, pour cette recherche, à adopter une démarche chronologique.

81Ainsi, dans une première partie, il s’agit d’aborder la période de la création de ce secteur, depuis les premières mesures législatives jusqu’au démarrage véritable du système, soit de 1937 à 1952. Cette partie s’attache à cerner les causes de la première intervention de l’État en faveur de la construction immobilière privée à la fin des années trente (chapitre I), puis du refus, après la guerre, de prendre en considération la question du logement malgré les scandales liés à des initiatives privées en matière de crédit immobilier (chapitre II), enfin de l’instauration d’une politique d’aide, à l’heure du rétablissement des moyens de production (chapitre III).

82Une deuxième partie est consacrée à l’âge d’or du logement aidé qui couvre la période 1953-1962. Il faudra voir là dans quelle mesure le renforcement de l’aide publique en 1953 contribue à cet apogée et mesurer si cette forte croissance du secteur est maîtrisée ou échappe quelque peu à ses initiateurs (chapitre IV), déterminer quel impact elle a sur la crise financière que connaît la France en 1957 (chapitre V), et analyser les mesures prises à la suite du plan de Gaulle-Rueff en décembre 1958 pour encadrer cette croissance (chapitre VI).

83Enfin, une troisième partie porte sur la réforme du logement aidé qui s’étend de l’adoption du plan de stabilisation à la veille de la crise monétaire, soit de 1963 à 1967. Dans la mesure où cette réforme vise à personnaliser l’aide distribuée et à amorcer le désengagement financier de l’État par la promotion de mécanismes privés, notamment bancaires, de financement du logement, il conviendra de s’interroger sur ses effets réels et sur la capacité de ses initiateurs à synchroniser le retrait public et le relais privé. La réforme transforme-t-elle véritablement le secteur aidé en second secteur social ou bien vise-t-elle tout simplement à réduire sa contribution en termes de réalisations (chapitre VII) ? À l’heure de la promotion des banques dans le crédit au logement la vocation du secteur aidé est-elle bien définie (chapitre VIII) ?

Notes

1 Cf. en particulier la thèse de Roger-Henri Guerrand sur Les Origines du logement social en France, 1850-1914, Les Éditions ouvrières, Paris, 1966, ainsi que la réédition revue et augmentée Propriétaires et locataires en France, 1850-1914, Quintette, Paris, 1987, et, en histoire économique, les travaux de Michel Lescure, Les Banques, l’État et le marché immobilier en France à l’époque contemporaine, 1820-1940, EHESS, Paris, 1982.

2 Cf. notamment Susanna Magri, Politique du logement et besoins en main-d’œuvre, CSU, Paris, 1972, et Logement et reproduction de l’exploitation. Les politiques étatiques du logement en France (1947-1972), 1977, et Christian Topalov, Les Promoteurs immobiliers. Contribution à l’analyse de la production capitaliste du logement en France, 1974.

3 Cf. Frédérick Schaufelberger, L’Intervention de l’État dans le financement du logement, thèse pour le doctorat en droit, Robert Savy dir., université de Limoges, 1977 ; Jacques Bordes, Les Mécanismes du financement du logement en France : réformes et permanences, thèse de sciences économiques pour le doctorat de 3e cycle, G. Gallais-Hamonno dir., université d’Orléans, 1979, José Henrard, Les Transformations économiques et historiques des politiques du logement (xixe-xxe siècles), thèse pour le doctorat de sciences économiques, P. Aydalot dir., université de Paris I, 1978 et Robert Rollinat, Économie du logement. Le logement dans l’économie capitaliste et dans les choix de l’État, thèse de sciences économiques pour le doctorat de 3e cycle, université de Nanterre, 1975. Hormis les travaux universitaires, citons également l’ouvrage de Michel Dresch, administrateur civil, sur Le Financement du logement, Berger-Levrault, Paris, 1973.

4 Cf. Marion Segaud, Catherine Bonvalet, Jacques Brun, Logement et habitat : l’état des savoirs, La Découverte, Paris, 1998 (travaux du Réseau socio-économie de l’habitat, CNRS). Parmi les économistes, citons les travaux de Michel Mouillart, Politique du logement : 50 ans pour un échec, L’Harmattan, Paris, 1991 (l’auteur dirige le Centre d’études et de recherches économiques sur la ville et l’espace, composante de l’IEAE – Institut d’économie appliquée et d’économétrie – à l’université de Paris X-Nanterre), et la synthèse de René Teboul, Christine Cuenca et Alain Richaud, La Question urbaine dans l’histoire de la pensée économique, L’Harmattan, Paris, 2000. Quant aux géographes, outre les recherches de J. Brun, signalons celles menées par Guy Burgel, La Ville aujourd’hui, Hachette littératures, Paris, 1995 (G. Burgel dirige le laboratoire de géographie urbaine – Louest CNRS, à l’université de Nanterre).

5 Cf. Rémi Baudouï, Alain Faure, Annie Fourcaut, Martine Morel et Danièle Voldman, « Écrire une histoire contemporaine de l’urbain », Vingtième siècle, n° 27, juil.-sept. 1990, pp. 97-105 ; Annie Fourcaut (dir). Un siècle de banlieue parisienne (1859-1964). Guide de recherche, L’Harmattan, Paris, 1988 et La Banlieue en morceaux : la crise des lotissements défectueux en France dans l’entre-deux-guerres, Créaphis, Paris, 2000 ; Danièle Voldman, La Reconstruction des villes françaises de 1940 à 1954. Histoire d’une politique, L’Harmattan, Paris, 1997 ; Claire Berthet, Contribution à une histoire du logement social en France au xxe siècle. Des bâtisseurs aux habitants, les HBM des États-Unis de Lyon, Paris, L’Harmattan, 1997 et « Villes en crise ? », Vingtième siècle, numéro spécial (64), oct.-déc. 1999. La création récente de la Société française d’histoire urbaine (Maison des sciences de l’homme), présidée par Jean-Luc Pinol, témoigne également de cet intérêt des historiens pour le fait urbain.

6 Outre les travaux de C. Berthet, citons ceux de Michèle Ruffat et de Danièle Voldman sur l’histoire des HLM (cf. « Permanences et changements aux HLM. L’évolution historique des missions », Habitat et société, juin 1997, n° 6, pp. 64-69) et ceux d’Annie Fourcaut sur les grands ensembles (cf. « Le grand ensemble, histoire et devenir », Urbanisme, n° 322, janv.-fév. 2002, pp. 35-80).

7 L’étude du financement du logement pour l’après seconde guerre est ainsi l’apanage des économistes qui, en dépit de quelques séries longues, concentrent surtout, dans une perspective de comparaison européenne, leurs travaux sur le temps présent et passent rapidement sur la dimension politique qui sous-tend ce financement, cf. Michel Mouillart, Politique du logement : 50 ans pour un échec, op. cit., « La Caisse des dépôts et le financement du logement. Une interprétation économique. », Revue d’économie financière, numéro spécial « La Caisse des dépôts et consignations : 175 ans », 1991, et « Les Dépenses de la collectivité en faveur du logement entre 1948 et 1993 », L’Observateur de l’immobilier, n° 31, 1995. Notons que la question du financement du logement est également abordée par des professionnels comme Pierre Le Besnerais, ancien collaborateur de la Compagnie bancaire (Le Financement immobilier, Litec, Paris, 1985) ou Jean Peythieu, inspecteur des finances et ancien directeur du Comptoir des entrepreneurs (Le Financement de la construction de logements. Immobilier, gestion et droit, Sirey, Paris, 1991).

8 AN 538 AP, La Politique française de l’habitation, décembre 1950.

9 Dans cette optique, cette recherche privilégie délibérément les aspects économiques et financiers se distinguant par là d’une étude d’histoire urbaine où l’approche spatiale est prégnante.

10 Fondé en 1852, le Crédit foncier est alors une société anonyme soumise au contrôle du ministère des Finances.

11 Rappelons que les HLM voient leur accès subordonné, à partir de 1954, à un plafond de ressources.

12 Il faut toutefois noter la polysémie de l’expression « secteur aidé » dans les documents statistiques : celle-ci, entendue au sens large, inclut parfois les logements primés qui ne bénéficient pas de prêts spéciaux. Nous préférons ici l’acception restrictive qui désigne uniquement les logements construits à l’aide de la prime et du prêt spécial dans la mesure où, comme nous tenterons de le montrer, c’est l’octroi du prêt qui s’avère déterminant dans la relance de la construction. Remarquons également que le Crédit foncier conserve une activité traditionnelle (octroi de prêts fonciers ordinaires), certes faible, en dehors des prêts spéciaux.

13 Cf. Christian Topalov, Le Logement en France : histoire d’une marchandise impossible, Presses de la FNSP, Paris, 1987 (version abrégée et remaniée d’une thèse pour le doctorat de lettres et sciences humaines, Formes de production et formes de propriété du logement en France. Approche sociologique de l’histoire des rapports économiques, soutenue à l’université de Paris V-Descartes en 1985). De même, si la chronique historique réalisée par le Crédit foncier évoque ce secteur, c’est davantage pour souligner la mission de service public ainsi dévolue à l’Établissement que pour analyser l’origine et les modalités de ce financement particulier, cf. Henri Heugas-Darraspen et Aline Raimbault, Itinéraire d’une institution : le Crédit foncier de France, 1852-1994, Ed. du Regard, Paris, 1994.

14 Ce choix est également motivé par le fait qu’il permet d’effectuer un recoupement avec le travail réalisé par M. Lescure sur le marché immobilier, travail qui s’achève précisément à la fin des années 1930, cf. M. Lescure, Les Banques, l’État et le marché immobilier en France à l’époque contemporaine, 1820-1940, op. cit.

15 Cf. Jean-Luc Pinol, Le Monde des villes au xixe siècle, Hachette, Paris, 1991.

16 Cf. Jean-Paul Frey, La Généalogie des types de logements patronaux : 1836-1939, Société urbanistique patronale, Paris, 1987.

17 Créé à Paris en 1848 pour accorder des crédits aux entrepreneurs, le Sous-Comptoir de bâtiment, initialement soumis au contrôle du Comptoir national d’escompte de Paris, passe sous le contrôle du CFF par la loi du 26 mai 1860. Depuis, pour la période étudiée, son activité est associée à celle du CFF qui procède à l’escompte des billets reçus par celui-là. Notons que le directeur du SCE est nommé par le ministre des Finances.

18 Ces derniers sont respectivement sous-gouverneur au Crédit foncier, secrétaire général des Finances en Algérie et gouverneur de la Banque de France.

19 Financières, ces contraintes sont également juridiques. Le CFF ne peut prêter que sur des immeubles achevés, ce qui implique l’intervention du Sous-Comptoir, établissement associé à son activité. D’autre part, le crédit instauré conserve son caractère hypothécaire. Aussi les aspects juridiques liés à l’utilisation de l’hypothèque constituent-ils une composante non négligeable de la recherche. Il s’agit donc de nuancer quelque peu les propos de Guy Thuillier quant aux méthodes de l’historien économique « qui trop souvent dédaigne aujourd’hui les aspects juridiques des problèmes et les sources juridiques », in Thuillier (Guy), L’Histoire en 2050, CHEFF, Paris, 2000, p. 77.

20 La dénomination du ministère chargé de la Construction et du Logement changeant régulièrement, nous utilisons par commodité cette expression générale. Pour les dénominations précises, cf. annexe 1. Notons par ailleurs qu’une sous-direction de la construction privée, chargée du secteur aidé, existe au sein de la direction de la Construction de ce ministère.

21 Cf. Serge Berstein, La France de l’expansion, t. 1, La République gaullienne, 1958-1969, Le Seuil, Paris, 1989.

22 Cf. graphiques 1 et 2.

23 Sur l’évolution interne de la direction face à la modernisation des circuits de financement des investissements, cf. Laure Quennouëlle-Corre, La Direction du Trésor, 1947-1967. L’État-banquier et la croissance, Comité pour l’histoire, Paris, 2000.

24 Première intervention financière de l’État en faveur de la construction immobilière privée et expérience des bonifications d’intérêts.

25 Rapport Interventions publiques de la commission Habitation du VIe Plan. Ce rapport entraîne l’alignement du secteur aidé sur la réglementation HLM et marque l’entrée en concurrence du Crédit foncier avec les banques dans le cadre de la création des prêts immobiliers conventionnés.

26 À la différence de la métropole, les banques interviennent dans le financement de ces crédits, que ce soit en Algérie ou en Tunisie et au Maroc, où le système est étendu. Le montant des prêts spéciaux réalisés en Afrique du Nord de 1949 à 1962 s’élève à 1 milliard de nouveaux francs contre 21,8 milliards pour les prêts spéciaux réalisés en métropole, soit 4,6 %, cf. rapports annuels du CFF.

27 En ce qui concerne les archives de la Caisse des dépôts, seuls les procès-verbaux de la Commission de surveillance et les rapports annuels ont pu être consultés. Les archives thématiques, jusqu’à présent inaccessibles aux chercheurs, devraient, dans la mesure où la tenue du colloque « La Caisse des dépôts et consignations, la seconde guerre mondiale et le xxe siècle » (Paris, 28 au 28 novembre 2001) a favorisé un travail d’inventaire, être accessibles sur dérogation dans un avenir proche. À défaut, il faut souligner que les modalités des interventions de la Caisse (dans un premier temps, dans le financement des crédits spéciaux à la construction, puis, dans un second temps, dans celui des prêts dits de consolidation) sont souvent évoquées dans les archives du Crédit foncier et dans celles de la direction du Trésor.

28 Le fonds émanant de la direction du Budget, très fragmentaire sur le secteur aidé, souvent redondant, s’est révélé d’un intérêt limité.

29 Il s’agit du bureau A-5 chargé des « financements spéciaux ».

30 Notons que le Crédit foncier et le Comptoir des entrepreneurs, devenu Enténial après l’absorption en 2000 de la banque La Hénin, ne disposent ni de services d’archives, ni d’inventaires. Pour le Crédit foncier, qui conserve ses archives historiques à Levallois-Perret, la direction de la Communication ne nous a pas autorisé à accéder directement à ce dépôt. Nos demandes de « dossiers virtuels » ont donc été traitées par Mlle Aline Raimbault, chargée des relations avec les chercheurs. Concernant le Sous-Comptoir, l’accès direct a été possible après l’aimable autorisation de la direction des Ressources humaines.

31 Déposées aux Archives nationales en 1992, les archives privées d’Eugène Claudius-Petit liées à son activité ministérielle ne furent inventoriées et classées par la section des archives privées qu’à la fin de l’année 1999 et ouvertes aux chercheurs au cours de l’année 2000. Grâce à l’appui de Dominique Claudius-Petit et de Marie-Paule Arnaud, alors directrice du Centre historique des archives nationales, nous avons cependant pu consulter ces papiers privés par extraits dès 1998.

32 Concernant les archives de la BDF, la richesse du fonds de la direction générale du Crédit nous a permis de mieux cerner l’action de la Banque en faveur d’une entrée des banques dans le crédit immobilier. En revanche, la disparition des archives de la direction générale de l’Escompte n’a pas rendu possible l’étude de la participation directe de celle-là au financement de la construction aidée. Cette participation a pu néanmoins être appréciée grâce aux archives privées de son gouverneur de 1949 à 1959, W. Baumgartner, et, plus sommairement, par des thèses d’inspecteurs de la Banque dont les sujets étaient en partie commandés par l’actualité. Quant aux archives du Crédit lyonnais, les études générales réalisées par la direction des Études financières, souvent dans une perspective comparative, nous ont permis d’approcher de façon synthétique le rôle joué par les banques ou les établissements spécialisés dans le financement de la construction, tant en France qu’à l’étranger.

Table des illustrations

Titre Graphique 1. Nombre de logements achevés par secteurs de financement, 1946-1967
Légende Source : INSEE
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Fichier image/jpeg, 360k
Titre Graphique 2. Part des logements financés par les prêts spéciaux au sein des logements lancés, 1950-1967
Légende Source : INSEE et CFF
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1761/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 410k

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2003

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