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L’invention de la gestion des finances publiques

 | 
Philippe Bezes
, 
Florence Descamps
, 
Sébastien Kott
, 
et al.

Introduction

Pour une histoire de la régulation des finances publiques. Le regard d’un politiste

Philippe Bezes

Texte intégral

1Les textes rassemblés dans cet ouvrage sont issus de la première année (2005-2006) du séminaire de recherche démarré en mars 2005, « Histoire de la gestion des finances publiques », organisé par le Comité pour l’histoire économique et financière de la France, et de la journée d’études du 29 septembre 2006 tenue à l’Université Paris-X Nanterre sur le thème « Ordre juridique et rationalité gestionnaire ? Les transformations de la gestion des finances publiques au xixe et au xxe siècle ». Ils couvrent une période historique qui va de la Révolution française au début du xxe siècle. Leurs interrogations et leur cadre problématique sont communs aux séances menées par la suite de 2006 à 2009 qui portent sur le xxe siècle jusqu’aux années 1960 et qui feront l’objet de publications ultérieures aux Éditions du Comité pour l’histoire économique et financière de la France. L’entreprise d’ensemble est pilotée de manière collective par un conseil scientifique résolument pluridisciplinaire (droit, histoire, science politique). Exacerbés par les réformes en cours induites par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), les objectifs initiaux du séminaire ont été de nouer un dialogue entre passé et présent en rassemblant et en suscitant des recherches consacrées à l’histoire des principes, des règles, des instruments et des pratiques qui ont donné forme au « droit budgétaire et comptable » dont la fonction est d’organiser et réguler l’allocation, la gestion et le contrôle des deniers publics. L’idée simple est qu’une mise en perspective historique est susceptible d’apporter un éclairage essentiel et nouveau aux enjeux actuels, notamment en interrogeant la réalité de l’opposition entre droit et gestion.

  • 1 Je remercie chaleureusement Fabien Cardoni, Alain Chatriot, Florence Descamps, Sébastien Kott et P (...)

2Le présent texte est le regard d’un politiste qui s’appuie sur la lecture des différents chapitres du livre et qui s’efforce de tirer partie des réflexions initiales du séminaire et des nombreux échanges qui se sont déroulés en son sein1. Il est conçu comme une introduction à l’ouvrage mais tire des fils qui traversent nos réflexions collectives.

  • 2 Bernard Colasse, « La régulation comptable entre public et privé », dans Michel Charpon (dir.), Le (...)

3Pour clarifier le propos, il faut d’abord définir ce qu’on appelle, de manière générale, la « régulation des finances publiques ». Par ce terme, en s’inspirant librement de la définition proposée par Bernard Colasse pour caractériser la régulation comptable dans les firmes2, on désigne les processus de construction, de mise en œuvre et de contrôle de l’application de principes, de normes, de règles et d’instruments appliqués aux deniers publics, aussi bien en amont pour la prévision, l’autorisation et l’allocation (budgets) qu’en aval pour l’exécution et le contrôle (comptes). Par régulation des finances publiques, on entend donc l’ensemble des obligations attachées aux nombreuses activités relatives aux deniers publics (prévision, autorisation, allocation, exécution, contrôle). Ces obligations sont plus ou moins contraignantes et plus ou moins formalisées, allant de règles juridiques écrites dans des lois souvent appelées « constitutions financières » mais aussi dans des décrets et des circulaires à des conventions implicites orientant les pratiques des acteurs. Dans notre esprit, une réflexion sur la nature des activités de régulation des finances publiques conduit largement à s’intéresser à l’histoire du « droit budgétaire et comptable » mais n’est donc pas réductible à ce droit.

I. POURQUOI UN SÉMINAIRE SUR L’HISTOIRE DE LA RÉGULATION DES FINANCES PUBLIQUES ?

  • 3 Pour un aperçu des évolutions récentes des cadres budgétaires, Jacques Bourgault, « Les réformes b (...)
  • 4 Philippe Bezes, Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), PUF (co (...)
  • 5 Les préconisations, qui ont quelque peu varié en vingt ans, avancent cinq principes d’organisation (...)

4Partons d’une perception très contemporaine. Depuis une vingtaine d’années, les principes, les règles, les instruments et les pratiques relatives à l’allocation, la gestion et le contrôle des finances publiques ont été l’objet, dans la plupart des pays occidentaux, de profondes mutations3. En France, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 a cristallisé ces évolutions en introduisant de nombreuses notions et techniques, présentées comme « nouvelles », et faisant dire de la LOLF qu’elle constitue une véritable « révolution ». Les recettes désormais mises en place pour réguler les finances publiques sont multiples : formats de présentation des crédits par nature de dépense mais autorisations budgétaires par politiques publiques et programme ; intégration d’une logique de « résultats » caractérisée par l’introduction systématique d’instruments de gestion (fixation d’objectifs et d’indicateurs, dispositifs de contrôle, audits) et par des dispositifs de mesure de la performance, des coûts et de l’efficience ; techniques d’allocation des ressources aux gestionnaires sous forme d’enveloppe globale ; fongibilité des crédits ; comptabilité introduisant des dimensions patrimoniale et bilancielle empruntées au secteur privé ; intérêt affiché pour l’exécution de la dépense ; plaidoyer en faveur de plafonds de dépenses, etc. Réinscrite dans la perspective des politiques françaises de réforme de l’État4, la LOLF est assurément une réforme marquante dont l’ampleur, à l’exception des deux vagues de décentralisation, est inédite pour trois raisons : elle modifie des règles constituantes de l’administration française (sa « constitution financière », l’ordonnance du 2 janvier 1959) ; elle rend obligatoires et systématiques les nouveaux instruments en les inscrivant « dans le droit » ; elle manifeste l’influence de principes, de recettes et de techniques issus d’un « puzzle doctrinal » développé par strates successives depuis les années 1960 et désormais cristallisé, le New Public Management (NPM). Construit comme une critique générale des règles de l’administration « bureaucratique » (selon la formule du sociologue Max Weber) adoptées tout au long du XIXe, qui mettaient particulièrement l’accent sur l’importance de la légalité comme condition de l’efficacité et du traitement égal de tous, le NPM et ses défenseurs promeuvent de nouvelles manières de penser l’organisation et les fonctionnements administratifs : cette nouvelle gestion publique est constituée d’un ensemble hétérogène d’axiomes tirés de théories économiques, de prescriptions issues de savoirs de management, de descriptions de pratiques expérimentées dans des réformes (notamment dans les pays anglo-saxons) et de systématisations produites par des organismes comme l’OCDE5. Le NPM comprend un important volet consacré aux règles budgétaires et comptables et constitué des techniques mentionnées plus haut, adoptées progressivement dans la plupart des pays occidentaux.

  • 6 Bastien François, Naissance d’une constitution. La Ve République, Presses de Sciences Po, Paris, 1 (...)

5Pour les promoteurs de ces recettes et des réformes qui les portent, ces nouvelles façons de gérer les finances publiques constituent une alternative « managériale » ou gestionnaire aux principes, savoirs et savoir-faire au cœur de ce qu’on appelle classiquement le « droit budgétaire et comptable » pour désigner l’ensemble des textes ayant organisé et contrôlé les finances publiques depuis les monarchies censitaires jusqu’à l’ordonnance du 2 janvier 1959. Cette représentation d’une « nouveauté » radicale ne surprend pas. Le vote d’une loi organique relative aux lois de finances est évidemment défendu, par ses réformateurs, comme un moment fondateur et « constituant », engageant des temps nouveaux et de nouvelles manières de faire6. Dans ce cadre, la dévalorisation de « l’ancien », un droit budgétaire dénoncé comme trop centré sur des enjeux de régularité et de légalité, sert la promotion des approches managériales et de nouveaux entrants dans le champ de l’expertise.

  • 7 Pour des perspectives historiques à partir du xiiie siècle, voir Christian Guilleré, Guido Casteln (...)

6L’historien, le juriste, le sociologue ou le politiste doivent-ils faire leur cette opposition réifiée entre « droit budgétaire et comptable » et « gestion » ? Doivent-ils la considérer comme un fait avéré ou, au contraire, en interroger les fondements et le bien-fondé ? Formellement, après tout, les instruments gestionnaires ne sont-ils pas « juridicisés » par le fait même qu’ils sont introduits dans la LOLF c’est-à-dire dans un texte de nature juridique qui « effectue » des actes et bénéficie d’une efficacité rituelle ? Historiquement, la « gestion » a-t-elle toujours été pensée en opposition au « droit » des finances publiques, et sinon, de quand peut-on dater cette césure ? Ne peut-on même considérer que les cadres et outils juridiques constituent au xixe siècle les « innovations gestionnaires » de l’époque c’est-à-dire les seuls instruments disponibles pour réguler les finances publiques ? Il faudrait alors attendre les années 1910-1930pour voir émerger une (science de) gestion autonome et différenciée du droit public financier, et revendiquant de proposer des alternatives à la régulation juridique. La compréhension de ces enjeux et le souci d’éviter tout anachronisme exige donc des clarifications conceptuelles, mais rend surtout indispensable une perspective historique qui ne fige pas les objets – le droit des finances publiques, la gestion publique – mais restitue, au contraire, leurs multiples expressions (des instruments pratiques de régulation ; des savoirs constitués, juridiques ou gestionnaires ; des disciplines académiques) et leurs processus respectifs de construction. Distinguer les instruments juridiques des techniques gestionnaires a-t-il toujours eu le même sens, sinon un sens, dans des périodes où les savoirs juridiques, et a fortiori gestionnaires, n’étaient pas véritablement constitués en « savoirs » et surtout en « disciplines » ? On peut alors émettre l’hypothèse qu’historiquement, à des périodes où la différenciation des champs juridiques et gestionnaires n’existait pas ou était très faible, des préoccupations gestionnaires et des instruments de gestion, propres aux périodes ont été, en partie, introduits dans le droit des finances publiques. Par son objet même, on peut douter que la mise en place d’une régulation des deniers des organisations publiques et privées assimilées ait pu historiquement se tenir en dehors de considérations qu’on dirait aujourd’hui, a minima, gestionnaires dès lors qu’existait, par exemple, depuis des temps très anciens, le souci de tenir des comptes et d’en faire usage pour réguler les finances publiques7.

  • 8 Sur la deuxième moitié du xviiie siècle, voir notamment John Francis Bosher, French Finances (1770 (...)

7A contrario, il faut aussi constater que la mise en forme juridique (dans le droit) de la régulation des finances publiques est un phénomène majeur à partir du xviiie siècle8 sous l’effet d’un quadruple processus : la diffusion et les usages multiples du principe affirmant l’exigence démocratique de « rendre des comptes » ; la légitimité du législateur à se saisir des questions de régulation des deniers publics face à l’exécutif ; la prise en charge exclusive du phénomène financier par une administration spécialisée régie par des rapports de type légal et réglementaire ; la constitution progressive des normes de régulation en un « droit » autonomisé et constitué par ses promoteurs en « discipline » (la sciences des finances publiques). Cette dynamique d’étatisation et de juridicisation a donc logiquement favorisé certains objectifs, enjeux et instruments attachés au droit et au champ juridique et distincts de ceux que d’autres groupes (des hauts fonctionnaires marginaux, des spécialistes de la gestion d’entreprises) ont pu, à un certain moment, promouvoir. Au premier chef, il faut, bien sûr, citer la légalité, le respect des procédures et la lutte contre la prévarication et les malversations.

8S’intéresser à la mise en forme juridique (dans le droit) de la matière financière de l’État – mais aussi indissociablement aux conditions et limites de son efficacité dans un contexte donné – constitue donc un enjeu important de recherche : la démarche invite à réfléchir à la nature du droit budgétaire et comptable (de quoi est-il fait ?) et à prêter attention à d’autres modalités (alternatives, parallèles, complémentaires, concurrentes) de mise en forme des enjeux financiers formulées « en dehors du droit ». Du même coup, l’opposition entre « droit » et « gestion » doit être analysée en contexte et, à titre d’hypothèse, ramenée aux conditions de production et de validité des règles budgétaires et comptables. Autrement formulé, la remise en cause des contenus exclusivement juridiques de la régulation des finances publiques – dont on observe des signes clairs dès les années 1930 mais aussi, par exemple, dans le décret de 1956 – serait le signe d’une redéfinition de la validité et de la légitimité des idées et des techniques de régulation des finances publiques mais aussi de déplacement des rapports de force au sein des groupes qui les produisent. Le « réflexe » d’une histoire et d’une sociologie politique du droit public financier est donc de prendre cette frontière droit/gestion comme objet de recherches et de s’intéresser, dans un premier temps, indistinctement, à l’histoire des formes complexes de régulation budgétaire et comptable des finances publiques.

9Trois ensembles de questions de recherche méritent d’être soulevées qui constituent autant de pistes explorées dans le présent livre, dans le séminaire en cours du Comité pour l’histoire économique et financière de la France. La première interrogation porte sur les formes et la « texture » de la régulation des finances publiques. De quoi sont faites les normes régulant les finances publiques ? Les textes de droit (et de quelle valeur juridique dans la hiérarchie des normes) en constituent-ils le seul support ? Quelle est la force et l’efficacité du droit des finances publiques, c’est-à-dire jusqu’où épuise-t-il l’encadrement des pratiques de tous les acteurs qui participent au processus, de la prévision à l’exécution ? Le deuxième ensemble de questionnements porte sur les conditions de production, d’essor et de développement d’un droit des finances publiques. Comment naissent et se développent les textes de droit budgétaire et comptable et à quelles sources (intellectuelles, juridiques, pratiques, etc.) s’alimentent-ils ? À travers quels enjeux et quels processus ont été mises en place des formes de plus en plus développées de régulation des finances publiques ? À travers quels processus se constitue, par ailleurs, un droit spécifique, peu à peu transformé en corpus autonome et en savoir académique appelé « science et législation financière » au xixe siècle ? La troisième réflexion porte, enfin, sur l’opposition entre « droit » des finances publiques et approches gestionnaires dont on doit se demander si elles ont toujours constitué, historiquement, une alternative à une régulation juridique centrée, notamment, sur la régularité.

II. LES COMPOSANTES DE LA RÉGULATION DES FINANCES PUBLIQUES

  • 9 Citons Henri Isaïa, Jacques Spindler (coord.), Histoire du droit des finances publiques, Economica (...)
  • 10 Marcel Marion, Histoire financière de la France depuis 1715, 6 volumes, Librairie Arthur Rousseau, (...)
  • 11 Gaston Jèze, Cours de sciences des finances. Théorie générale du Budget, Marcel Giard, Paris, 1922
  • 12 René Stourm, Le Budget, son histoire et son mécanisme, Librairie Guillaumin et Cie, Paris, 1896 ; (...)
  • 13 Voir, à titre d’exemples, dans une bibliographie impressionnante : les classiques américains Sidne (...)
  • 14 Pour un panorama, Yannick Lemarchand, « Les JHCM (1995-2008). Rétrospective et perspectives », Rev (...)
  • 15 Pour des initiatives récentes, Marie-Laure Legay (dir.) Dictionnaire historique de la comptabilité (...)
  • 16 Une partie des fonds du ministère des Finances, antérieurs à la Commune de 1871, a disparu dans un (...)

10Proposer des fragments d’histoire du droit des finances publiques dans une perspective de longue durée n’est pas une entreprise nouvelle. La description des contenus des « constitutions financières » et la chronologie des grandes étapes qui scandent leur transformation ont déjà fait l’objet de travaux proposant des panoramas d’ensemble essentiels9 qui permettent de repérer les évolutions principales des formes de régulation des finances publiques et les changements institutionnels qui les accompagnent. Ces travaux ont bénéficié des perspectives stimulantes plus anciennes, tracées par des historiens10, des publicistes11 ou des hauts fonctionnaires12 sous la IIIe République. Pour autant, ces synthèses sont loin d’avoir épuisé la matière, ce pour deux raisons. D’une part, parce que ces études restent relativement marginales et très incomplètes : les historiens, antiquisants, modernistes ou contemporanéistes, semblent avoir toujours davantage privilégié dans leurs recherches les problèmes économiques (crédit, monnaie, industrie, commerce, etc.) que les processus et conditions de fabrication de techniques et de textes donnant forme à la comptabilité et aux budgets publics étudiés dans leur matérialité. D’autre part, parce que le « droit budgétaire et comptable » constitue un objet carrefour aux dimensions constitutives multiples – politique, institutionnelle, sociale, technique et culturelle – qui tracent de nombreuses pistes de recherche finalement assez peu explorées. En dépit de quelques ouvrages classiques, l’histoire et la sociologie politique du travail de formalisation de textes de régulation budgétaire et comptable restent largement à mener. Ces carences sont d’autant plus problématiques qu’elles contrastent singulièrement avec le nombre et la richesse des recherches sur l’histoire des systèmes comptables et des techniques de gestion et de contrôle dans les entreprises privées qui constituent une branche particulièrement dynamique de l’histoire et de la sociologie des entreprises13. De multiples recherches sur ces sujets sont publiées dans plusieurs revues internationales importantes telles que Accounting, Organizations and Society, Accounting, Business and Financial History et Accounting History. En France, de nombreux travaux sont présentés dans le cadre des Journées annuelles d’histoire de la comptabilité et du management (JHCM)14 mais les recherches centrées sur l’histoire du droit public budgétaire et comptable restent marginales, à l’exception du groupe de recherche PACHE (Public Accounting in History and Europe), dont l’objectif est précisément d’explorer ce parent pauvre de l’histoire financière qu’est la comptabilité publique15. Dans toutes ces interrogations concernant l’histoire du droit budgétaire et comptable du xixe siècle, l’identification, l’accès mais souvent l’existence même des sources restent des enjeux prépondérants et souvent problématiques16.

11Une bonne manière de déplier le phénomène constitué par la régulation des finances publiques est d’en proposer une décomposition schématique en trois composantes principales qui constituent autant de champs d’investigation possibles, diversement parcourus dans l’ouvrage.

12Une première perspective consiste à comprendre la manière dont ont historiquement émergé, se sont différenciées et spécialisées et ont été attribuées les fonctions principales de régulation des finances publiques. Une formulation rationalisée se fait jour en 1814 sous l’action du baron Louis, connue sous le nom de procédure « aux quatre temps alternés » (préparation du budget par l’exécutif, vote/autorisation par le législatif, exécution par l’exécutif, vote/ contrôle par le législatif). La stabilisation d’un tel découpage et ses transformations ultérieures constituent, à n’en pas douter, un premier champ d’investigation de la régulation des finances publiques : il s’agit d’analyser l’invention, la différenciation et la stabilisation de ces fonctions, mais aussi, et surtout, de rendre compte des processus conflictuels au terme desquels sont attribuées des compétences corrélatives à certains organes. Ces découpages et répartitions, historiquement situés et en constante évolution, sont l’objet et le résultat de conflits entre acteurs politiques (le législatif et l’exécutif) mais aussi entre acteurs intra-administratifs (entre les différentes composantes du ministère des Finances en développement et les nouveaux acteurs du contrôle, tels la Cour des comptes). La contribution de Stéphanie Flizot dans cet ouvrage offre un bon exemple de ces enjeux de circulation : elle analyse les débats, de la Révolution et de l’Empire, relatifs à la fonction de contrôle des comptes et à sa localisation, indexée sur les équilibres institutionnels des régimes politiques. Initialement détenue par les chambres des comptes sous la monarchie, elle est ensuite rattachée au pouvoir législatif, sous la forme d’un « Bureau de comptabilité » créé en 1791 par des révolutionnaires qui craignent que l’Assemblée n’en soit dessaisie, avant d’être ramenée dans le giron de l’exécutif dès le Consulat et sous l’Empire, avec la création de la Cour des comptes en 1807. L’émergence d’activités différenciées n’est pas seulement un enjeu institutionnel mais résulte aussi de clarifications intellectuelles et conceptuelles. Dans le chapitre qu’il consacre à l’émergence de raisonnements et d’instruments à orientation « gestionnaire » dans le système financier de la Restauration (partie III), Sébastien Kott examine avec précision la manière dont un proche collaborateur du marquis d’Audiffret, Masson, théorise en 1822 la distinction entre l’activité de dépense d’un gouvernement et l’activité de paiement. La première renvoie à l’idée de consommation de biens matériels ou personnels et donne forme à l’acte « d’engagement financier » et au souci de bonne tenue de comptes de dépenses et de bonne gestion des dépenses relevant pleinement de la sphère administrative et de la responsabilité des ordonnateurs. La seconde relève de l’ordre comptable et doit s’appuyer sur l’adoption d’une technique en pleine expansion : la comptabilité en partie double. Les deux dimensions, principielle et institutionnelle, sont souvent mêlées dans l’émergence d’une nouvelle fonction différenciée. À une autre période, examinant le développement des grandes compagnies de chemin de fer en France, François Caron montre comment l’émergence et les transformations d’une fonction autonomisée de contrôle financier des entreprises s’appuient, dans la seconde moitié du xixe siècle, sur la création d’une Inspection générale des chemins de fer (en charge de la surveillance de la gestion et de la vérification des comptes) et d’une commission de vérification des comptes.

  • 17 Voir sur ce point, Sébastien Kott, Carole Moniolle, Finances publiques, Ellipses, Paris, 2007, p. (...)
  • 18 Pierre Lascoumes, Évelyne Serverin, « Le droit comme activité sociale : pour une approche wébérien (...)

13La deuxième dimension majeure de la régulation des finances publiques renvoie aux textes eux-mêmes (lois, ordonnances, décrets, arrêtés, circulaires), à leurs conditions d’écriture et à leurs enjeux. Deux types de contenus méritent d’être distingués pour en exhumer les genèses. Le « droit budgétaire » est d’abord composé de principes successivement réaffirmés dans les textes au point d’acquérir progressivement une valeur juridique, constitutionnelle pour certains. Historiquement, les principes d’annualité, de spécialité et d’unité (cf. la contribution de Michel Bottin dans l’ouvrage) mais aussi, par exemple, celui de séparation entre ordonnateurs et comptables ou de concurrence et de publicité pour les achats publics (cf. l’analyse d’Hélène Lemesle) ont été progressivement introduits dans les chartes ou des ordonnances au point d’être considérés comme des principes « classiques ». La période récente a vu émerger de nouveaux principes ou plutôt a vu réactiver des principes déjà énoncés mais demeurés marginaux comme ceux de sincérité (formalisé historiquement en terme de clarté et de loyauté des comptes17), d’efficacité ou de pluri-annualité explicités dans la LOLF et dans ses prolongements. Ces principes constituent des valeurs qui orientent significativement les activités de régulation des finances publiques notamment parce qu’ils vont être déclinés sous la forme d’un certain nombre de règles et de techniques. Comment ont-ils émergé ? Comment ont-ils été élaborés ? Avec une forte influence sur la répartition des pouvoirs et sur les comportements des parties prenantes, le droit des finances publiques est également constitué de multiples règles organisant et spécifiant les différentes activités de régulation des finances publiques, de l’élaboration du budget à son contrôle. Les exemples de règles sont nombreux : désignation d’organes en charge de la préparation ou de l’autorisation ; choix sur les modalités de vote du budget par le législatif (par grandes masses ou en détail) ; formes d’engagement des dépenses et leur éventuelle comptabilisation ; listes de pièces justificatives exigées pour exécuter une dépense, etc. Cette épaisseur juridique est essentielle en vertu de la force normative du droit, même si l’on sait qu’elle réside sans doute moins dans son caractère strictement impératif que dans ses effets de distribution de pouvoir et dans les ressources que les textes de loi offrent aux acteurs18. Cet ensemble d’écritures effectue des actes, a une efficacité rituelle proprement sociale qui scelle l’action, les transactions entre institutions d’État, etc. On trouvera dans la plupart des chapitres de l’ouvrage des analyses portant sur l’une ou l’autre des multiples règles du droit budgétaire et comptable.

  • 19 Pour une présentation de la nature et du rôle des instruments et des techniques dans l’action de l (...)
  • 20 Pour une remarquable étude des usages et des pratiques des règles budgétaires dans les années 1990 (...)
  • 21 Voir dans l’ouvrage les contributions de Sébastien Kott et celles de Stéphanie Flizot ou de Michel (...)
  • 22 Marc Nikitin, « The Birth of a Modern Public Sector Accounting System in France and Britain and th (...)

14Troisièmement, cependant, la régulation des finances publiques ne relève pas uniquement d’une matière juridique, de sorte qu’on ne pourrait l’appréhender qu’à travers l’étude des textes canoniques faisant office de « constitutions financières » et la lecture des manuels de finances publiques. En l’occurrence, la régulation des finances publiques repose aussi très largement sur des techniques ou des instruments19 et renvoient à des pratiques et des savoir-faire budgétaires et comptables20. Les techniques utilisées sont multiples : formats de présentation des crédits en budgets (prospectifs) à présenter aux Chambres puisque les budgets (initialement appelés « comptes des ministres » sous la Restauration) fondent l’acte d’autorisation et de prévision et rendent possible la répartition et le vote des ressources ; formats de présentation de multiples comptes (rétrospectifs) qui permettent leurs modalités de suivi pour la gestion des finances de l’État mais aussi pour le contrôle par la Cour des comptes21 ; comptabilité en partie double progressivement généralisée à partir de 1806 sous l’effort de Mollien22 ; nomenclatures des pièces justificatives à fournir prouvant qu’une dépense a été engagée et doit être acquittée (états d’effectifs, contrats de vente, etc.) ; tableaux imprimés de prévision ; instruments de calcul de coûts de revient d’une intervention administrative ou de coûts/avantages d’investissements publics ; cahiers des charges pour l’achat public par adjudication, etc. Ces instruments correspondent à des opérations (même minimales) de production, de présentation et de traitement des informations budgétaires et comptables. Ils renvoient donc à des pratiques développées par les acteurs qui les fabriquent et les utilisent et sont adossés à des savoir-faire et des façons de faire investis dans ces techniques.

15L’identification de ces trois différentes strates constitutives du « droit budgétaire » permet de bien mettre en exergue les multiples prismes à partir desquels il est possible de contribuer à une histoire ou à une sociologie politique des régulations des finances publiques. L’histoire de la régulation des finances publiques peut donc être alternativement ou tout ensemble une analyse de l’évolution des fonctions qui structurent la gestion des finances publiques, des équilibres et des changement dans la distribution des pouvoirs entre institutions, des « inventions » et des transformations des principes, des règles et des instruments de gestion des ressources financières de l’État ou, enfin, des usages concrets de ces textes et de leurs outils par les acteurs. Du coup, la difficulté à appréhender globalement les institutions et les pratiques de régulation des finances publiques est particulièrement grande : d’une part, parce que les travaux existants, peu nombreux, ne proposent pas d’approche globale intégrant ces différentes facettes ; d’autre part, parce que la décomposition analytique fait bien voir la multiplicité des facettes qu’il est possible de mobiliser pour écrire l’histoire du droit budgétaire en « tirant un seul fil ».

16Le présent ouvrage ne prétend pas résoudre les problèmes épistémologiques que pose l’élaboration de textes de régulation des finances publiques, pas plus qu’il n’ambitionne de produire une histoire achevée, raisonnée et intégrée de l’élaboration et des usages des textes budgétaires. Devant la somme des difficultés, il propose plutôt, modestement, des éclairages et des angles d’attaques restreints, des choix sous contraintes de sources, des incursions et des coups de sonde. Ce livre dessine ainsi les morceaux d’un puzzle qui n’est pas achevé, mais il espère, par les questions qu’il soulève, susciter d’autres recherches et alimenter le renouveau d’une histoire de la régulation des finances publiques.

III. TROIS PERSPECTIVES POUR UNE HISTOIRE ET UNE SOCIOLOGIE DU « DROIT BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE » : ANALYSER L’ÉTAT PAR LE BIAIS DE LA RÉGULATION DE SES FINANCES PUBLIQUES

17Dans cet exercice, l’approche interdisciplinaire s’impose parce que l’histoire d’un objet multifacettes comme la régulation des finances publiques relève de plusieurs champs d’interrogations : histoire et sociologie du droit, histoire économique et financière, histoire des institutions politiques mais aussi sociologie et histoire des techniques de comptabilité et de gestion publique. Schématiquement présenté, l’ouvrage est construit autour de trois enjeux explicatifs majeurs et d’une interrogation transversale. Examinons d’abord ces trois prismes d’analyse qui organisent la distribution des contributions et le plan de l’ouvrage. L’écriture des textes qui régulent les finances publiques peut d’abord être lue comme le résultat de conflits institutionnels. Elle est aussi le fait de spécialistes qui ne défendent pas les mêmes diagnostics et les mêmes préconisations donc le produit de luttes de savoirs dans un domaine qui se constitue progressivement en « science » et en champ académique. Elle renvoie, enfin, à des problèmes extrêmement concrets de régulation et de pratiques ordinaires et à la mise au point de techniques.

A. LE « DROIT BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE », RÉVÉLATEUR DE RELATIONS DE POUVOIR

  • 23 Jean-Pierre Lassale, « Le Parlement et l’autorisation des dépenses publiques », Revue de science f (...)
  • 24 Voir également Sébastien Kott, « Le développement des relations entre la Cour des comptes et le Pa (...)

18La première perspective d’analyse de la production du droit budgétaire et comptable renvoie, sans surprise, à des phénomènes de pouvoir et de domination entre les multiples institutions (changeantes) parties prenantes de la mise en place et du développement de régulation des finances publiques. Mentionnons l’exécutif politique (monarque, empereur, président de la République, président du Conseil, gouvernement), le législatif (Assemblée nationale, Sénat), le ministère des Finances et les multiples directions (changeantes) qui le composent, la Cour des comptes, les professionnels/experts/spécialistes du droit budgétaire et comptable (qu’il s’agisse d’universitaires juristes, de hauts fonctionnaires des grands corps ayant des activités d’enseignants dans le domaine, de praticiens des ministères, d’experts du secteur privé intervenant sur l’État, etc.). etc. Toutes ces organisations collectives – incarnées par des individualités que l’Histoire « héroïse » souvent en grands réformateurs exclusifs (Sully, Colbert, les frères Pâris, Mollien, Gaudin, Villèle, d’Audiffret, Labeyrie, Devaux) au point de faire disparaître les réseaux dont ils sont membres et leurs institutions d’appartenance – participent à l’écriture des règles de finances publiques et pèsent sur elles parce que leurs intérêts y sont engagés. Dans cette perspective, la construction du « droit budgétaire et comptable », quels que soient les époques ou le degré de technicité des enjeux, est toujours le résultat de controverses, de luttes de pouvoir et de positions entre acteurs, de conflits de juridiction et, in fine, d’arbitrages entre institutions engagées dans l’élaboration et la négociation des règles financières. De manière peut-être encore plus visible que pour d’autres droits, le droit des finances publiques, parce qu’il porte sur un des mécanismes essentiels de création de pouvoir – l’argent – ne s’écrit pas d’abord en fonction d’enjeux internes au droit mais en fonction de rapports de force entre de multiples parties prenantes. La raison en est qu’il organise la distribution du « nerf de la guerre » (les ressources financières) et les conditions de son allocation, de son utilisation et de son contrôle. Son écriture et l’établissement de rapports de force constituent des enjeux particulièrement centraux dans le fonctionnement de l’État : si l’on peut éventuellement nuancer la formule selon laquelle « le pouvoir financier conditionne tous les autres [pouvoirs] » parce que « dans un État, c’est l’attribution des compétences financières qui désigne le véritable titulaire du pouvoir23 », on peut admettre sans difficulté qu’à tout le moins le pouvoir financier les contraint fortement. En attribuant des compétences et en définissant des règles en matière d’autorisation, d’usage et de contrôle des crédits, le droit des finances publiques définit puis modifie, au gré de ses évolutions, les périmètres et le pouvoir des institutions. La production du droit budgétaire s’accompagne de créations, de partitions et de répartitions institutionnelles qui découlent de la mise en place de règles et de techniques budgétaires mais qui, simultanément, reflètent l’état de rapports de pouvoir entre ces acteurs, les institutions dominant le jeu s’octroyant généralement le rôle majeur dans telle ou telle fonction ou s’assurant le contrôle des règles jugées essentielles. Les créations d’organes ad hoc chargés de remplir en totalité ou partiellement l’une des fonctions de l’activité budgétaire sont des révélateurs de ces luttes. Stéphanie Flizot ou Michel Bottin offrent de nombreuses illustrations de ces jeux de distribution/redistribution entre exécutif et législatif au sujet des contrôles des comptes, débouchant sur une partition des formes de contrôle (administratif centré sur la gestion ordinaire, juridictionnel sur la régularité et législatif sur la loi de règlement des comptes)24. Sur un autre enjeu, Hélène Lemesle montre bien comment la réglementation de l’achat public fait l’objet de nombreux conflits, sous la monarchie de Juillet, entre l’exécutif, la Chambre des pairs et celle des députés, les deux premiers acteurs contestant au troisième sa légitimité à légiférer. Dit autrement, le « droit budgétaire et comptable » est le reflet d’une cartographie changeante de relations de pouvoir dont il traduit les équilibres et les déséquilibres.

  • 25 Pierre Lalumière, « Les cadres sociaux de la connaissance financière », Revue de science financièr (...)
  • 26 P. Lalumière, « Les cadres sociaux de la connaissance financière », op. cit., p. 30.
  • 27 P. Lalumière, « Les cadres sociaux de la connaissance financière », op. cit., p. 33.
  • 28 H. Isaïa, Finances publiques. Introduction critique, op. cit., p. 85.
  • 29 Sébastien Guex rappelle, dans sa contribution à cet ouvrage, que Jean-Pierre Ducros semble ignorer (...)

19La compréhension des processus au sein desquels s’affrontent les différentes institutions concurrentes et se négocient les compromis constitue donc une clé de lecture essentielle des évolutions du « droit budgétaire et comptable ». Cette dimension n’est pas nouvelle. Dans sa contribution, Sébastien Guex brosse la genèse de la « sociologie financière » au début du XXe siècle en Allemagne et en Italie. Ces travaux méconnus mettent l’accent sur le lien entre les finances publiques et les structures politiques et sociales (lutte des classes, poids politiques des groupes sociaux, rapports de force politiques, etc.). Toutefois, il s’agit moins là d’expliquer la production d’un droit des finances publiques que les évolutions des dépenses et des recettes. En France, quelques juristes25 ont plaidé, plus tardivement, en faveur d’une « sociologie des finances publiques » qui analyse les processus de production du droit budgétaire et comptable lui-même. Selon eux, cette approche ne doit pas s’en tenir à l’exégèse des textes juridiques mais doit prendre en compte les « structures sociales, économiques ou politiques dans lesquelles [ils] ont été élaborés26 ». Dans des formulations qui apparaissent, rétrospectivement, un peu schématiques, La lumière défend, par exemple, que les règles budgétaires adoptées sous la Restauration constituent non seulement « des armes techniques de combat [employées] par les parlementaires contre l’exécutif » mais confortent aussi les stratégies d’ascension politique des « milieux bourgeois libéraux au xixe siècle en vue de la conquête du pouvoir »27. Très marqué par les perspectives marxistes qu’il mobilise et parfois vigoureux dans ses prises de position critiques, le stimulant ouvrage d’Henri Isaïa défend l’idée qu’une science du droit des finances publiques « a pour objet propre de démonter, analyser et expliquer, d’un point de vue critique, le droit des finances publiques » : il s’agit de « montrer quelle est [sa] fonction au sein d’une société donnée, [son] mode réel d’édification et de transformation » : « le chercheur a ainsi le devoir de soumettre à une critique radicale l’image du droit des finances publiques que la société lui adresse28 ». Dans son programme de « sociologie financière29 », Jean-Claude Ducros suggère plusieurs objets d’études : les rhétoriques financières c’est-à-dire les notions juridiques réifiées (« décrets d’avance », impasse budgétaire, etc.) et les mythes financiers c’est-à-dire les croyances enracinées sous forme de propositions présentées comme universelles (l’équilibre budgétaire, l’assimilation des finances publiques aux finances privées, etc.) dont il appelle à la déconstruction voire au dévoilement.

  • 30 Charles H. Stewart III, Budget Reform Politics. The Design of the Appropriations Process in the Ho (...)
  • 31 La Comptabilité publique. Continuité et modernité, Comité pour l’histoire économique et financière (...)

20Soulignons cependant la fausse évidence de cette perspective et l’incomplétude des analyses qui la suivent. Il ne suffit pas de dire que les textes budgétaires s’expliquent par les configurations de pouvoir. Encore faut-il explorer et reconstituer les jeux d’acteurs, les stratégies et les négociations qui structurent l’écriture des textes en examinant les lieux d’expertise collective et de production du droit budgétaire, au carrefour de plusieurs espaces, politique, administratif et savant. Sans doute faut-il resserrer la focale afin de complexifier les oppositions macro-institutionnelles, très souvent centrées, dans les travaux, sur l’affrontement entre l’exécutif et le législatif dans le cadre de mouvements d’oscillation entre régime à exécutif fort et parlementarisation. En France, il est fréquemment montré combien les « constitutions financières » reflètent les équilibres des régimes politiques successifs de la France au xixe siècle, de la Restauration à la IIIe République. Dans la lignée des travaux américains sur la politique des réformes budgétaires30, une attention mériterait certainement d’être portée sur une double dynamique parallèle : tentative toujours conflictuelle de centralisation et de standardisation des budgets et des instruments de contrôle qu’on peut déceler dans les textes budgétaires adoptés ; montée en puissance et réorganisation progressive, tout au long du xixe siècle, du ministère des Finances autour d’une direction de la Comptabilité publique31 et du Mouvement général des fonds. Michel Bottin insiste beaucoup sur l’importance que peut avoir le processus de « mise en ordre administrative » et d’unification du ministère des Finances, du Consulat au Second Empire, sur le droit des finances publiques. On passe en effet d’une situation initialement très fragmentée (démembrement du Trésor, autonomie de plusieurs administrations financières comme les Douanes ou la Régie de l’enregistrement et du timbre, centralisation très incomplète des fonds) à une réorganisation et une extension des services du ministère des Finances sous la Restauration (1824) sous l’impulsion de ministres comme Villèle mais aussi de premier commis des Finances comme d’Audiffret, puis sous le Second Empire avec la création d’une direction générale de la Comptabilité publique en 1863. Les effets des transformations institutionnelles sur les contenus des textes juridiques concernant les finances publiques méritent certainement un examen plus systématique à l’aune de quelques interrogations. Dans quelle mesure et comment, à la faveur de la régulation croissante des finances publiques, le ministère des Finances s’est-il institué sur deux siècles comme l’un des lieux centraux de l’exercice du pouvoir au sein de l’État en France ? Quelles ont été, à l’aune de l’histoire de la régulation des finances publiques, ses interactions avec l’exécutif et le législatif ? Quelle a été l’évolution du rôle des commissions des finances respectives du Sénat et de la Chambre des députés ? Quel a été le degré de complémentarité, en matière de contrôle, entre la Cour des comptes et l’administration des Finances ? Plus généralement, il s’agit donc de repérer, « sous le droit », les luttes institutionnelles significatives qui permettent de comprendre les choix réalisés en matière de régulation des finances publiques.

B. LE « DROIT BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE » COMME SAVOIR(S)

21Une deuxième piste de recherche stimulante, que l’on retrouve principalement au cœur des contributions de la deuxième partie de l’ouvrage, est centrée sur la texture du droit budgétaire et comptable, que l’on peut discuter ici sous trois angles.

22La première d’interrogation est générale. De quoi est faite la régulation des finances publiques qui se développe au xixe siècle ? Quels sont et d’où viennent les réflexions, les techniques et les savoir-faire qui alimentent la mise en place de régulation des finances publiques à partir de la Restauration ? À quels enjeux et quels problèmes le développement du droit budgétaire et comptable répond-il pour y apporter des solutions ? À travers quelles dynamiques se constitue et s’étoffe, progressivement, le droit budgétaire et comptable ? L’évolution semble remarquable. Sous la Restauration, la régulation des finances publiques dans sa forme juridique est de taille modeste comme en témoigne l’ordonnance du 14 septembre 1822 et prend en charge les grands équilibres du régime politique. Tout au long du siècle, on observe un important travail d’extension et de codification du droit qui devient comptable et budgétaire sous l’impulsion de Charles-Louis d’Audiffret, directeur général de la Comptabilité des Finances : l’ordonnance du 31 mai 1838 compte ainsi 695 articles et celle du 31 mai 1862, 883. On assiste à l’édification d’un « droit » autonome, c’est-à-dire d’un ensemble de textes de plus en plus systématisés, qui intègrent et régulent des préoccupations de plus en plus larges jusque-là non formalisées. Cette rationalisation pourrait s’expliquer, comme le suggère Michel Bottin, par l’emprise administrative croissante du ministère des Finances dont les services ont été unifiés par l’ordonnance du 4 novembre 1824 avec les directions du Trésor et de la Comptabilité générale des Finances.

  • 32 Pierrette Poncela, Pierre Lascoumes, Réformer le code pénal. Où est passé l’architecte ?, PUF, Par (...)
  • 33 Pour un vaste panorama du droit administratif au xixe siècle, voir Mathieu Touzeil-Divina, La doct (...)

23La piste est suggestive et fait le lien avec la deuxième perspective. Dans leur analyse de la réécriture du Code pénal, Pierrette Poncela et Pierre Lascoumes soulignent bien l’importance du travail de codification pour la compréhension des réformes mais aussi pour la constitution d’un champ juridique : en effet, « toute œuvre de codification recouvre un double projet : rationaliser une matière éparse en ordonnant les sources du droit et en systématisant sa présentation, et réformer des principes de jugement afin de fixer le cadre légal nécessaire à l’exercice d’un juste gouvernement32 ». Existe-t-il une relation entre l’extension du droit budgétaire et comptable par le renforcement du ministère des Finances et la construction de ce droit en champ juridique autonome sous l’effet de l’investissement de publicistes (hauts fonctionnaires et/ou universitaires) consacrant une part croissante de leur activité aux finances publiques devenu un objet légitime ? Comme en témoignent plusieurs chapitres de l’ouvrage, la codification gouvernementale semble s’accompagner d’un travail de construction doctrinale caractérisé par de nombreuses controverses et de débats internes caractéristiques. Parce que ces débats opposent ceux qui participent à l’écriture des conceptions doctrinales de finances publiques, ils reflètent les intérêts en jeu et donnent à voir les luttes entre les conceptions, les mobilisations de soutien et de défiance, les processus de construction de régime d’objectivité ou de légitimation de savoirs, toutes choses qui font le processus de professionnalisation et la constitution de communautés professionnelles. Les textes de Sébastien Kott, Gilles Guglielmi, Gilbert Orsoni ou Paolo Napoli restituent bien quelques-unes des prises de position et démarcations qui différencient les auteurs mais montrent aussi comment un certain nombre d’entre eux font entrer dans « le système conceptuel et linguistique » du droit budgétaire et comptable, ou, plus largement, du droit administratif33, de « nouvelles » notions ou préoccupations. Ces dernières expriment un intérêt pour une « bonne gestion » administrative (Masson analysé par S. Kott, Stourm ou Leroy-Beaulieu analysé par G. Orsoni), pour une « gestion du patrimoine public » (Macarel, Foucart, Cotelle, etc. analysés par G. Guglielmi) ou une puissance publique qui n’exerce plus son pouvoir de manière verticale mais à travers la « collaboration du milieu administrable » (Hauriou analysé par P. Napoli). Les hybridations/interpénétrations de savoirs s’expliqueraient par le fait que le droit budgétaire et comptable est progressivement constitué en « doctrine » sous l’effet du travail de rationalisation de hauts fonctionnaires enseignants et de publicistes : le caractère graduel du processus favorise d’autant plus les « bricolages » que la « gestion » n’existe pas comme science au xixe siècle. Pour autant, toutes les hybridations ne sont pas recevables et certaines techniques ou orientations sont rejetées. Sébastien Kott (partie I) montre, par exemple comment le comte d’Hauterive défend, sans succès, le dépassement d’une vision exclusivement comptable des règles budgétaires centrée sur la régularité juridique pour une prise en compte « gestionnaire » des effets des actions de l’État alimentée par l’économie politique qu’il revendique. Dans ces situations, les controverses, lorsqu’elles sont repérées, constituent des marqueurs significatifs d’évolutions des conceptions et des manières de faire. Dans sa contribution de la deuxième partie, le même S. Kott prend directement pour objet d’analyse une controverse de 1822 sur la définition de ce qu’est un compte. Opposant deux fonctionnaires des Finances, Lafontaine et Masson, le conflit lui sert de révélateur pour identifier l’opposition de deux conceptions du système financier, celle des « anciens » (les administrateurs de l’Ancien Régime) et celle des « modernes » (réunis autour de Villèle, le politique, et de d’Audiffret et Masson, les agents de l’État). Masson défend l’idée qu’il est indispensable de mettre en place une comptabilité administrative rendant possible une analyse financière de l’action administrative, donc une forme (encore très théorique) de regard sur les réalisations de l’activité des administrateurs et des ministres ; Lafontaine pense les comptes dans la stricte observance de la régularité des opérations. Si les « modernes » l’emportent, le déploiement des potentialités gestionnaires, contenues dans l’ordonnance du 14 septembre 1822 et dans l’esprit d’un Masson, reste très limité.

24Ces pistes restent largement à développer et on peut parier qu’il y aurait grand intérêt à suivre les arguments développés dans les ouvrages savants qui constituent, au sens large, la « doctrine » des finances publiques au xixe, qu’ils émanent de hauts fonctionnaires des Finances (Masson, Lafontaine, Stourm), d’économistes spécialisés en économie politique (Joseph Garnier, Paul Leroy-Beaulieu) ou de publicistes, amateurs éclairés accédant à des fonctions administratives notamment au Conseil d’État (Gérando, Cormenin, Macarel) ou professeurs titulaires de chaires de droit administratif (Émile-Victor Foucart, Firmin Laferrière, Gaston Jèze, Maurice Hauriou). En tout état de cause, l’écriture du droit budgétaire et comptable reflète autant qu’elle résulte des transformations du champ juridique. La LOLF, sur la période contemporaine, n’opère pas autrement. Elle réagence et réordonne un ensemble de règles nouvelles à celles qui ont été maintenues ; elle redéfinit la conception de l’activité de gouvernement désormais placée sous le sceau du « gouvernement par la performance » ; ce faisant, elle redistribue les positions et l’échelle des valeurs entre les producteurs des textes juridiques.

  • 34 Le haut fonctionnaire qu’est René Stourm publie en revanche, en 1900, un Cours de finances (le Bud (...)
  • 35 Max Boucard et Gaston Jèze, Éléments de la science des finances et de la législation financière fr (...)
  • 36 Edgard Allix, Traité élémentaire de science des finances et de législation financière française, c (...)
  • 37 H. Isaïa, « L’objet de la science du droit des finances publiques », Finances publiques. Introduct (...)
  • 38 H. Isaïa, « L’objet de la science du droit des finances publiques », ibid., p. 94-105.

25Une ultime dimension permet de caractériser le droit budgétaire et comptable comme « savoir ». Il ne s’agit plus de s’y intéresser à travers la fabrication d’un ensemble de règles, la codification d’un « droit » autonomisé ou le déploiement de controverses au cœur des constructions doctrinales. Il s’agit de considérer qu’il est aussi, plus tardivement, à la fin du xixe mais plus sûrement au début du xxe siècle, le lieu de tentatives de constitution d’une discipline académique que ses promoteurs revendiquent sous le label de « science financière » ou de « science des finances publiques ». Pour eux, celle-ci est susceptible de constituer tout à la fois un savoir légitime et « scientifique », une discipline et un objet d’enseignements dans les facultés de droit. Au tournant du xxe siècle, tous les traités et manuels de finances publiques semblent accoler significativement dans leur titre l’objet du cours (« législation financière » qui désigne les règles de droit étudiées) à la notion de « science financière34 ». Citons Max Boucard et Gaston Jèze, Éléments de la science des finances et de la législation financière française (V. Giard et E. Brière, Paris, 1902), Edgard Allix, Traité élémentaire de science des finances et de législation financière française (Rousseau, Paris, 1906), Paul Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances (F. Alcan, Paris, 1912). Pour ces auteurs, l’étude des législations et des règles de droit (la pratique) doit être doublée d’une réflexion nourrie à la « théorie » (Allix) ou à la « méthodologie scientifique » (Jèze). La perspective d’histoire et de sociologie de la connaissance (en l’occurrence des disciplines juridiques) s’impose ici. Elle incite à réfléchir aux processus de légitimation intellectuelle du droit budgétaire et comptable au sein des facultés de droit et aux stratégies de ceux qui le portent pour l’imposer, à l’Université, en construisant la « scientificité » des finances publiques. Au concret, ce souci de « faire science » semble renvoyer à une recherche normative plus prosaïque : celles des meilleures techniques financières qu’on appellerait aujourd’hui les « bonnes pratiques ». « Dans la science des finances, on recherche théoriquement les meilleures méthodes à suivre soit en matière de dépenses soit en matière de revenus35 » ; « quelles sont les règles les plus efficaces pour assurer au pays l’exercice de ses droits financiers ? Quelles sont les meilleures méthodes de confection du budget, pour qu’il fasse ressortir de la façon la plus simple, la plus complète et les plus sincère possible, l’ensemble des charges et des ressources nationales ? Quels sont les moyens de contrôle de l’exécution du budget ? Voilà un nouveau groupe de problèmes également importants qui rentrent aussi dans le cadre de la science financière36. » Dans des pages suggestives, Henri Isaïa pointe les lourdes ambiguïtés de cette posture scientifique37 dont il défend qu’elle ne relève en réalité que des « règles d’un art », plus que d’une science véritablement fondée. Quoique de manière schématique, et dans une perspective de dévoilement des implicites de la « science financière », Isaïa propose ainsi de décrire les idéologies qui sous-tendent l’écriture des traités38 : politique lorsque la science financière s’inscrit dans les sciences camérales et vise, auxiliaire du politique, à définir les meilleures règles pour l’administration des finances du Prince ou des États ; économique lorsque la science financière consiste à considérer le droit des finances publiques comme un instrument de la politique économique globale et des interventions économiques de l’État ; sociale quand les défenseurs de la science des finances la mettent au service des politiques qui visent à assurer une nouvelle répartition des richesses et à supprimer les inégalités sociales ; sociologique lorsque ses promoteurs (Gaston Jèze notamment) la présentent comme une science « totale » et autonome devant intégrer tous les points de vue (le jeu politique, le rôle économique et les rapports de force sociaux).

  • 39 Voir Olivier Jouanjan, Une histoire de la pensée juridique en Allemagne, 1800-1918, PUF, Paris, 20 (...)

26Reformulés dans les termes de la constitution d’un savoir (financier) en discipline (académique), les perspectives d’Isaïa suggèrent tout l’intérêt d’analyser les conditions d’émergence du droit budgétaire et comptable comme champ disciplinaire et professionnel spécifique et comme enseignement dans les facultés et dans les instances éducatives de l’élite administrative et politique. Corinne Delmas, dans notre ouvrage, offre une précieuse contribution à cette genèse en soulignant le rôle précurseur de l’Ecole libre des sciences politiques, fondée en 1871, dans le développement de cours autonomisés de finances et de comptabilité publiques qui n’existent pas encore dans les facultés de droit où ils sont intégrés aux enseignements administratifs. Ce n’est qu’en 1889, rappelle-t-elle, que la législation financière est inscrite au programme de licence en droit. Émanant de hauts fonctionnaires (des inspecteurs des finances comme R. Stourm) ou de personnalités proches des milieux d’affaires (P. Leroy-Beaulieu, L. Say, R.-G. Lévy), les nombreux enseignements de finances publiques reflètent la dynamique de formation d’une « science financière » et les orientations normatives de ceux qui la promeuvent : postures libérales et rigoristes (équilibre budgétaire, condamnation de l’emprunt et de la dette), critique des insuffisances du Parlement dans le processus budgétaire français, promotion de modèles étrangers, notamment britannique. Il est remarquable d’observer, grâce à la contribution savante de Renaud Bourget, comment, à la même période, des publicistes allemands (particulièrement Paul Laband dans la lignée de juristes publics allemands dont Karl-Friedrich Gerber39) plaident pour la fondation d’une « science formaliste du droit financier et fiscal » qui se démarque des visions « hybrides » défendues jusque-là par les praticiens financiers du xixe siècle pour devenir « purement » juridique permettant ainsi à la « jeune discipline juridique » de conquérir son autonomie dans le champ du droit. La contribution majeure de Gaston Jèze en France, analysée par Lucile Tallineau, s’inscrit dans le même mouvement et constitue une illustration de l’influence des conceptualisations allemandes sur la science européenne du droit financier. L’enjeu n’est évidemment pas uniquement professionnel. Comme le montre Renaud Bourget en analysant précisément l’argumentation du manuel de droit budgétaire de Laband publié en 1904 mais entamé en 1871, cette construction d’une « théorie juridique du budget » a deux dimensions. Elle marque, d’une part, l’élaboration « dogmatique et systématique » d’un véritable édifice doctrinal qui traduit l’hégémonie du positivisme juridique. Mais elle se veut aussi, d’autre part, un ensemble de solutions conceptuelles, institutionnelles et techniques destinées à résoudre les conflits constitutionnels opposant le Parlement à l’exécutif sur le budget dans la Prusse puis l’Allemagne de la seconde moitié du xixe siècle.

27Comme en miroir, l’étude de Sébastien Guex consacrée à l’existence marginale d’une « sociologie financière » en Allemagne et en Italie au début du xxe siècle vient utilement rappeler que les questions budgétaires et comptables n’ont pas seulement fait l’objet de théorisations relevant du paradigme juridique positiviste. Son auteur montre que, si l’étude des finances de l’État a également été « accaparée » par la science économique, un courant de pensée important, original et méconnu de « sociologie financière » s’est néanmoins développé. En retraçant la genèse, les figures et les enjeux de cette sous-discipline, S. Guex nous offre une autre illustration de la manière dont les finances publiques font l’objet d’enjeux scientifiques et académiques, jamais très éloignés des luttes politiques.

  • 40 André-Jean Arnaud, Les juristes face à la société. Du xixe siècle à nos jours, PUF, Paris, 1975.
  • 41 Lucette Le Van Lemesle, Le Juste ou le Riche : l’enseignement de l’économie politique, 1815-1950, (...)
  • 42 Olivier Ihl, Martine Kaluszynski, Gilles Pollet (dir.), Les sciences de gouvernement, Economica, P (...)
  • 43 Yannick Le Marchand, « À la conquête de la science des comptes. Variations autour de quelques manu (...)
  • 44 Franck Cochoy, « Savoir des affaires et marché du travail. La naissance des disciplines de gestion (...)
  • 45 Franck Cochoy, Une histoire du marketing. Discipliner l’économie de marché, Éditions La Découverte (...)
  • 46 Pour une perspective générale, Pierre E. Verrier, L’enseignement de l’administration publique en F (...)
  • 47 A.-J. Arnaud, Les juristes face à la société…, op. cit.
  • 48 Pour des vues générales sur ces institutions, Rachel Vanneuville, La référence anglaise à l’École (...)

28À partir des perspectives tracées dans l’ouvrage, une recherche systématique reste donc à faire sur les conditions d’émergence des sciences des finances publiques au xixe, à l’égal de ce qui existe sur le droit en général40, l’économie politique41, les sciences de gouvernement42, la comptabilité43, la gestion44, le marketing45 ou le droit administratif46. Dans son étude des transformations du droit décrivant la montée en puissance du droit public et des publicistes par rapport au droit privé et aux privatistes, André-Jean Arnaud ne consacre malheureusement aucune page au droit des finances publiques47. Ce travail exigerait d’analyser les formes et les limites de l’enracinement des finances publiques dans les institutions françaises d’enseignement et particulièrement au sein des facultés de droit et de l’École libre des sciences politiques48. Pour comprendre les conditions d’existence académique d’un savoir, il faudrait examiner systématiquement la création de chaires universitaires, le développement de revues, de journaux spécialisés et de congrès (supports de diffusion des idées ou des techniques), l’existence d’associations professionnelles mais aussi l’établissement de diplômes spécifiques ou la certification de ces savoirs par des procédures académiques, toutes choses attestant de l’institutionnalisation d’un discours disciplinaire et de rôles spécifiques pour les experts en finances publiques, qu’ils soient dans l’État ou dans l’Université. On peut faire l’hypothèse que la constitution des règles et techniques de droit budgétaire et comptable en discipline juridique nommée « finances publiques », indépendante du droit administratif et autonome au sein du droit public, a constitué un processus particulièrement conflictuel, ce que pourrait confirmer la place aujourd’hui toujours minoritaire des finances publiques au sein de ce même droit public. Dans cette perspective d’histoire d’une discipline, de multiples déterminants restent peu explorés. Les biographies et trajectoires des publicistes et fonctionnaires qui produisent les nombreux ouvrages généraux de finances publiques au xixe siècle (cf. bibliographie jointe au volume) méritent particulièrement d’être développées.

29Plus généralement, les recherches centrées sur les trajectoires de ceux qui participent à l’invention de techniques budgétaires et comptables, à l’écriture du droit budgétaire, à sa codification et à sa rationalisation dans les manuels, constituent un axe prometteur à développer. Quels mondes sociaux dessinent, au xixe siècle, le champ de la régulation des finances publiques mêlant hommes politiques spécialisés, hauts fonctionnaires, ingénieurs, professionnels de la comptabilité d’entreprises, publicistes, etc. Quelles propriétés sociales et quels éléments de trajectoire ont conduit ces acteurs à s’intéresser aux techniques et aux règles budgétaires ? Quels lieux et groupes d’expertise, internes ou externes, ont été mobilisés, au fil des siècles, sur ces enjeux de régulation des finances publiques ? Comment se délimite l’espace professionnel et académique du droit budgétaire et comptable ?

C. LE DROIT BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE COMME TECHNIQUES ET PRATIQUES

  • 49 Voir notamment, parmi de nombreuses publications, les trois articles fameux suivants : Peter Mille (...)
  • 50 P. Miller, T. O’Leary, « Accounting and the Construction of the Governable Person », op. cit., p. (...)
  • 51 Voir sur ce thème, Max Weber, Économie et société, 1. Les catégories de la sociologie, Plon, Press (...)
  • 52 Voir François Menant, « Les transformations de l’écrit documentaire entre le xiie et le xiiie sièc (...)

30La dernière piste d’analyse de la régulation des finances publiques et, particulièrement, du droit budgétaire et comptable, valorise sa dimension technique et pratique. De fait, la régulation des finances publiques repose massivement sur des instruments, des techniques, des méthodes et des « façons de faire » qui sont autant d’outils matériels rendant possible les activités de prévision, de distribution des ressources, de comptabilité, de calcul et de mesure. Cette épaisseur technique a une très forte dimension pratique et cognitive dès lors que, comme le montrent les travaux sur la comptabilité privée inspirés de Michel Foucault49, ces catégorisations et instruments « représentent », « classent », « distribuent », « rendent visible » et concourent ainsi à construire et imposer des « problématisations » et des « rationalisations » des phénomènes sociaux, administratifs et politiques qu’ils régulent. Pour des auteurs comme Peter Miller et Ted O’Leary50, par exemple, les techniques articulant le budget et le calcul des coûts standard, développées au début du xxe siècle, constituent un dispositif de « gouvernement des personnes » au sein des firmes, fondé sur l’individualisation et la maximisation de l’efficience des activités : l’entreprise devient ainsi le lieu de la construction d’un individu « gouvernable » par la mesure et le contrôle. Sans pousser trop loin l’interprétation foucaldienne, parfois trop univoque dans ses interprétations et exagérant les effets structurants des dispositifs, on peut cependant avancer une hypothèse générale. Comme le suggèrent les contributions de l’ouvrage, le développement d’un droit comptable et budgétaire est porteur des prémisses d’une nouvelle organisation rationnelle de l’État, destinée, de manière encore très lâche au xixe siècle, à gouverner les acteurs qui participent au système politique et administratif en régulant leurs pratiques et en les obligeant, au sens strict au départ, à « rendre des comptes » en fabriquant des budgets et des comptes. Pour le dire autrement, le développement de standards juridiques mettant en forme les finances publiques façonnent des représentations des acteurs politiques et des administrations et encadrent leurs comportements. La mise en place d’une telle régulation, formalisée dans un « droit budgétaire et comptable », correspond à ce que le sociologue Max Weber appelle une rationalisation économique de type formelle qui repose sur le développement de catégorisations comptables, de techniques (les budgets, les comptes), de raisonnements chiffrés et conduit à l’accroissement de la calculabilité que Weber analyse dans les réflexions qu’il consacre à l’économie dans Économie et Société51. Centrale dans les transformations du capitalisme et des entreprises, cette rationalisation est également indissociable de la construction et des transformations de l’État, même si certaines dimensions (calcul de rentabilité, calcul de coût de revient, etc.) sont initialement développées dans les firmes et beaucoup plus tardivement (xxe siècle) dans l’État. Si un tournant important dans la constitution de documents écrits se situe au Moyen Âge avec la multiplication de registres, de comptes et de listes52, les évolutions du xixe sont toutes aussi significatives et plus systématiques. Plusieurs contributions de l’ouvrage permettent de bien prendre en compte l’intérêt qu’il y a à étudier les conditions complexes de développement et de diffusion de techniques budgétaires et/ou comptables.

31Fabien Cardoni, par exemple, choisit d’analyser la matérialité des budgets

  • 53 Pour de plus amples développements, Jean-Charles Asselain, L’argent de la justice. Le budget de la (...)

32– l’architecture budgétaire des lois de finances – en privilégiant la compréhension des hiérarchisations de présentation des ministères et des opérations concrètes de spécialisation des dépenses en sections et chapitres budgétaires. Analysant 9 exercices budgétaires du XIXe, il constate d’abord l’existence de fortes variations dans les formats de présentation. Contre l’idée d’un découpage « naturel » mais aussi contre la vision trop idéale d’une spécialisation au service de la transparence et du contrôle parlementaire, F. Cardoni met au jour des logiques administratives, politiques, symboliques et contextuelles de construction/ reconstruction de l’architecture budgétaire. Ainsi, la structure de la loi de finances reflète-t-elle la montée en puissance de l’administration des finances. La définition changeante des sections budgétaires et du nombre de chapitres est beaucoup plus une construction tactique et politique qu’une division raisonnée et établie une fois pour toutes. Enfin, ces catégorisations sont soumises aux aléas des finances publiques et notamment des déséquilibres financiers liés aux guerres qui entraînent la multiplication des budgets annexes et des comptes spéciaux, contre le lent processus d’uniformisation et de clarification budgétaire. L’architecture de la loi de finances apparaît bien artefactuelle : une « représentation de l’ordre financier étatique du moment ». Dans une autre perspective, Bernard Lutun s’intéresse aux conditions d’introduction de nouvelles techniques de comptabilité dans la Marine au XIXe et aux formes de résistance – d’incompatibilité selon ses termes – qu’elles rencontrent : la comptabilité en partie double, d’une part, et, d’autre part, les appréciations « en valeur » (donc en coûts) des comptes matières dans les principaux arsenaux. Il met ainsi en évidence, notamment, l’extrême complexité du calcul des frais généraux des grands ports de guerre français. Proposant une entrée complémentaire, Jean-Charles Asselain souligne toute la fécondité d’une histoire institutionnelle sur le temps long « racontée par son budget » c’est-à-dire par la reconstitution et l’analyse des évolutions des ressources allouées aux différents postes d’un ministère53. S’intéressant au ministère de la Justice, il met au jour les fortes variations des efforts budgétaires qui lui sont consacrés, traduisant le poids fluctuant, depuis le XIXe, des politiques en faveur des juridictions mais aussi des politiques pénitentiaires et des réglementations relatives à la prise en charge des frais de justice (par les justiciables ou par l’État). Dans ce cadre, il montre l’émergence, dès la monarchie de Juillet, de formes rudimentaires de calcul économique des coûts de l’activité pénitentiaire : calcul du coût de transfert des condamnés vers leur lieu de détention ; calcul du coût de l’entretien des détenus. Que la gestion des prisons relève alors de formes de gestion privée par des entreprises ne surprend pas ; pas plus que l’on songe alors (sans le faire) à en assurer le suivi par le ministère du Commerce.

  • 54 Voir Alain Desrosières, « Peut-on tout mesurer ? » et les commentaires de l’introduction de l’ouvr (...)

33On le comprend, un regard historique et contextuel est ici indispensable. Les techniques comptables et budgétaires sont historiquement produites et situées. Toutes ne sont évidemment pas « pensables » à toutes les époques. Pour reprendre les termes d’Alain Desrosières, l’enjeu se pose en deux questions alternatives. Disposons-nous d’une technique rendant possible la construction de l’information et de la mesure ? Les acteurs ont-ils le pouvoir et le droit d’imposer/d’appliquer les conventions impliquées par cette information ou/et cette mesure ? Une opération peut ne pas être pensable à une époque donnée (ainsi l’analyse de coûts ou la comptabilité industrielle appelée ensuite analytique n’existent pas avant le XXe) parce qu’elle n’est pas techniquement envisageable ; elle peut être « envisageable » mais pas techniquement réalisable ; elle peut être techniquement envisageable mais ne pas être développée parce qu’elle ne bénéficie pas des soutiens politiques et institutionnels et qu’elle n’est alors pas légitime. La technique constitue donc un élément essentiel du développement du droit budgétaire et comptable : elle doit être étudiée en tant que telle (l’invention d’un instrument, sa rationalisation, ses usages), mais elle doit aussi être pensée en relation avec les dimensions qui lui donnent forme : les connaissances pratiques et/ou savantes disponibles en France et à l’étranger, l’existence d’une science des finances publiques qui l’intègre, les conventions et catégories nationales propres au système politicoéconomique où elle prend place et, enfin, la politique54.

34Ces techniques variées sont évidemment indissociables et constitutives de multiples pratiques budgétaires et comptables par lesquelles des ordonnateurs, des hauts fonctionnaires, des ministres, des parlementaires, des comptables anticipent et chiffrent des dépenses, rassemblent des documents d’informations à vocation justificative, établissent des comptes, inscrivent et enregistrent des transactions, contrôlent des documents, bref, « mettent en œuvre » des règles de droit. Même si elle est rendue difficile par la rareté des sources archivistiques disponibles sur le XIXe, l’analyse des pratiques comptables et budgétaires est essentielle car elle permet de saisir les usages concrets des cadres et des techniques, la matérialité de leurs traductions concrètes par les multiples acteurs de l’État, les savoir-faire et compétences en action qu’elles nécessitent, les tactiques que développent les agents pour s’en saisir ou les contourner. In fine, il faut aussi appréhender les écarts entre les textes juridiques et leur mise en œuvre par les acteurs. Analysant les référés envoyés par la Cour des comptes aux ministres à propos des achats publics, Hélène Lemesle montre ainsi comment les dispositifs d’adjudication avec cahier des charges sont souvent contournés par les chefs de service des administrations, moins par corruption, que par « méconnaissance du droit, volonté de faire fonctionner au mieux le service, prise en compte des traditions du service ou de principes moraux extérieurs ». Bref, les pratiques des agents administratifs s’écartent, pour de « bonnes raisons », des textes juridiques censés les encadrer. Dans le même sens, la contribution de Matthieu Conan souligne, dans un contexte précis (1870) mais sur le long terme, les limites et les défaillances de mise en œuvre des textes organisant l’examen et le vote des lois de règlement. Sur un autre plan, la première contribution de Sébastien Kott décrivant les multiples comptes que les administrations sont supposées présenter au roi selon la loi de finances de mars 1817 invite à s’interroger, en l’absence d’archives, sur la mise en œuvre et la fabrication réelle de ces comptes. Les exigences formulées ne sont-elles pas restées, en l’occurrence, lettre morte ? Dans la même veine, Fabien Cardoni souligne l’important écart qui existe entre les principes et règles édictés d’unité budgétaire et de spécialisation et les pratiques observées. Tous ces exemples invitent à se pencher sur les pratiques pour comprendre jusqu’où les règles et les normes du droit budgétaire et comptable sont contraignantes.

IV. UNE INTERROGATION TRANSVERSALE AU PROJET DE RECHERCHE : PEUT-ON SÉPARER ET OPPOSER LE « DROIT » BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE ET LA « GESTION » ?

  • 55 Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan et Jean-Pierre Lassale, Finances publiques, LGDJ, Paris, (...)

35Les analyses proposées dans l’ouvrage conduisent à réfléchir aux rationalités du « droit budgétaire », c’est-à-dire à la nature des préoccupations et des objectifs que défendent ceux qui le développent ou qui se manifestent dans ses règles. En partant des catégorisations contemporaines légitimes, notamment celles qu’imposent aujourd’hui les théories du nouveau management public (New Public Management) qui influencent directement les textes régulant les finances publiques, on peut être tenté, dans une perspective d’histoire de longue durée, de considérer que les principes et les règles, élaborés du début du xixe siècle aux années 1960, reflètent des considérations exclusivement centrées sur la légalité et la régularité des textes : on opposerait alors le « droit budgétaire et comptable », fortement marqué par une rationalité « juridique » caractérisée par des préoccupations pour la régularité et la légalité, aux régulations « gestionnaires » ou « managériales » propres aux années 1960-2000 qui exprimeraient le souci de prendre en compte l’efficacité (la réalisation des objectifs) et l’efficience (les coûts) dans l’allocation et l’utilisation des ressources budgétaires et qui intégreraient ces préoccupations dans les techniques juridiques. Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan et Jean-Pierre Lassale, dans la septième édition de leur manuel de finances publiques, soulignent, par exemple, cette confrontation entre le corpus juridique financier et la conception gestionnaire du contrôle des deniers publics : « aussi n’est-ce pas tant d’une bonne coexistence dont il s’agit de se préoccuper dans l’avenir que d’une intégration souhaitable de leurs objectifs respectifs au sein d’une formalisation juridique des dispositifs de gestion55 ». L’opposition est-elle aussi tranchée ?

  • 56 Sur cette opposition, cf. Jacques Chevallier, Danièle Loschak, « Rationalité juridique et rational (...)

36Notre ouvrage ne reprend pas à son compte cette dichotomie, certainement heuristique pour saisir la vive manifestation d’une concurrence entre sciences de gestion ascendantes et droit public contesté56 dans les années 1980 puis 1990, mais trop radicale et schématique pour comprendre les rationalités à l’œuvre dans le développement d’un « droit budgétaire et comptable » au xixe siècle. Au contraire, cette césure constitue un enjeu et une question de recherche en soi. La valorisation à l’excès de l’idée d’une extériorité gestionnaire au droit budgétaire et comptable fait en effet courir plusieurs risques : reprendre à son compte les catégorisations contemporaines des réformateurs des finances qui opposent « l’ancien » droit à la « nouvelle » (donc plus légitime) gestion publique ; symétriquement, reprendre à son compte la vision des « juristes » spécialistes du droit budgétaire toujours prompts à intégrer dans le droit des ensembles de savoirs et de pratiques disparates pour les « juridiciser » ; tomber dans le piège de l’anachronisme en tenant pour nécessairement séparés le « droit budgétaire et comptable » et la « gestion » à des périodes où ni l’un ni l’autre ne sont encore véritablement constitués en « science » (juridique ou de gestion) ou en « discipline » au xixe siècle.

  • 57 Daniel W. Martin, « Déjà vu : French Antecedents of American Public Administration », Public Admin (...)
  • 58 Yves Cohen, « Fayol, un instituteur de l’ordre industriel », Entreprises et Histoire, n° 34, décem (...)
  • 59 Donald Reid, « Fayol : excès d’honneur ou excès d’indignité ? », Revue française de gestion, n° 70 (...)

37En explorant quelques enjeux et controverses relatifs à la production du droit budgétaire au xixe siècle, il ne s’agit donc pas de substantialiser ou d’essentialiser « la gestion » en l’opposant au « droit budgétaire et comptable », mais au contraire, pour éviter tout anachronisme, d’historiciser le processus de production d’un droit autonome avec une hypothèse : l’élaboration de principes et de règles régulant les finances publiques est le résultat, sur deux siècles, d’hybridations nombreuses et de rationalités multiples liées aux enjeux qui traversent la mise en place de ce droit. Se mêlent ainsi, dans le droit budgétaire, des préoccupations hétérogènes dont les objectifs peuvent être ambigus et relever d’enjeux constitutionnels (répartir des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif en formalisant et codifiant des « budgets » et des « comptes »), d’enjeux de contrôle (lutter contre la prévarication et développer des attentes en termes de légalité et de régularité des procédures suivies) mais aussi d’enjeux budgétaro-pratiques renvoyant aux effets espérés des règles adoptées sur l’efficacité voire l’efficience des usages des ressources financières par les administrations : on glisse alors insensiblement de préoccupations « juridiques » sur la légalité à des préoccupations reflétant des considérations de « gestion » ou de « bonne gestion » des ressources voire, lorsque les techniques le permettent, des considérations sur les coûts des activités publiques et sur leurs résultats. Pour le dire autrement, le droit budgétaire et comptable n’a-t-il pas, de manière plus ou moins formalisée, toujours intégré des préoccupations « gestionnaires » élémentaires ? Dans un article stimulant, un historien américain de l’administration, Daniel W. Martin, défend la thèse que les principes d’organisation et de management de l’administration américaine, promus à la fin du xixe siècle par des universitaires spécialistes et inventeurs de la Public Administration (Woodrow Wilson, Dwight Waldo) – dont le fameux POSDCORB de Luther Gulick et Lyndall Urwick (Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting and Budgeting) –, sont déjà présents et ont déjà été publiés dans les travaux des publicistes français du xixe siècle (Charles-Jean Bonnin, Louis-Antoine Macarel, Alexandre François August Vivien)57. Les règles d’organisation de l’administration américaine pourraient donc n’être que des « redécouvertes » de principes déjà défendus dans les doctrines juridiques françaises. Comme le rappelle Yves Cohen58, discutant les résultats de Daniel Martin en s’appuyant sur un autre historien américain du fayolisme, Donald Reid59, aucune trace de processus de diffusion des auteurs français chez les Américains n’est mis en exergue. La lecture que suggèrent, pour notre objet, ces débats, est différente. Les travaux de Daniel W. Martin permettent en effet d’avancer l’idée que le droit public français est traversé, au xixe siècle, de conceptions qu’on dirait aujourd’hui de management. Plus spécifiquement, une enquête historiographique fine mériterait d’être conduite pour examiner, dans le droit budgétaire et comptable, des traces comparables de considérations gestionnaires. A contrario, on doit aussi garder en tête l’hypothèse que des préoccupations et surtout des techniques gestionnaires disponibles ont pu être, tout au long du xixe siècle, marginalisées voire rejetées par les producteurs du droit budgétaire et comptable.

  • 60 Pour une investigation comparable sur la gestion dans les entreprises privées, voir Valérie Boussa (...)

38Répondre à ces interrogations suppose en tout cas de ne pas réifier les contenus gestionnaires mais, au contraire, de les considérer « en contexte », en historicisant les significations successives qu’ils revêtent et en en montrant les variations. La gestion ne renvoie pas alors à un contenu réifié et établi une fois pour toute mais à un continuum de significations, d’enjeux, de techniques et de pratiques, variables selon les époques et défendues par des acteurs différents, que nous voudrions brièvement présenter, de manière typique, en six acceptions différentes. En nous appuyant sur les analyses proposées dans les chapitres de l’ouvrage, on voudrait ainsi pointer les choses et objets multiples auxquelles renvoie le mot « gestion »60.

1. Une signification large et diffuse : la gestion synonyme d’administration et marqueur de l’extension des interventions et compétences de l’État.

  • 61 Paolo Napoli, Naissance de la police, La Découverte, Paris, 2003, p. 143-182.
  • 62 Voir sur ce point Luc Marco, « Histoire du management en France. La question des origines effectiv (...)
  • 63 P. Napoli, Naissance de la police, op. cit., p. 147.

39Avant de référer précisément à des techniques ou à une science, l’idée de gestion revêt un sens plus large dont la fonction opératoire n’a cessé d’être observée du Moyen Âge au xxe siècle. Cette signification est initialement très proche de celle du mot administration, comme nous le rappelle Paolo Napoli dans son ouvrage sur l’invention de la police moderne comme pratique gouvernementale61 et proche d’un autre terme, le mesnagement devenant ménagement au xviie siècle et appelé à connaître un grand succès lorsqu’il sera réimporté de l’anglais dans les années 186062. De manière générique, administration (ad manus venire, tenir la main de quelque chose), mesnagement et gestion renvoient tous trois à l’art de la conduite des affaires, l’art de gouverner, dans la sphère domestique privée mais aussi dans la sphère publique. Au Moyen Âge tardif, l’activité de l’amenestreor63 consiste ainsi dans la gestion et le gouvernement des choses, des patrimoines, des lieux et des institutions. Dans cette perspective, la notion d’administration comme celle de gestion est synonyme d’action publique dans le domaine de la société. Comme le décrit avec précision Napoli, la notion d’administration se substantialise au xviie pour renvoyer de plus en plus aux structures mises en place de manière stable pour mener à bien des tâches. L’aspect technico-financier du terme s’accentue au xviiie. Pourtant, en dépit de ces évolutions, les notions d’administration et de gestion vont continuer, au xixe et au début du xxe siècle, à fonctionner comme des opérateurs permettant de désigner « l’État qui prend en charge », c’est-à-dire les interventions et compétences de l’État et la croissance de « l’État gestionnaire ». Cette signification et ces usages du mot « gestion » sont particulièrement opérants au sein du droit administratif comme l’illustrent les contributions de Gilles Guglielmi et Paolo Napoli. Le premier montre que la notion de gestion est, chez les premiers professeurs de droit administratif au XIXe, un élément essentiel de la définition fonctionnelle de l’administration : administrer c’est appliquer la loi (le droit administratif) à la « gestion des intérêts communs ou publics » (Foucart, Macarel, Cotelle) ou, plus spécifiquement, « gérer le patrimoine public » (Gérando). L’idée de l’administration ou de la gestion comme « conduite des affaires publiques » ou comme art de gouverner est également au cœur de l’ouvrage singulier de Macarel et Boulatignier intitulé De la fortune publique en France et de son administration (1838). Analysant l’ouvrage, Gilles Guglielmi souligne bien la dimension « totale » d’une réflexion juridique qui considère l’administration ou la « gestion » publique comme un pilotage intégré articulant le choix de l’intervention, l’allocation des ressources, l’adéquation des moyens aux objectifs, etc. Poursuivant le fil chronologique de l’histoire du droit public français, Paolo Napoli examine la signification de la notion de gestion dans le discours du droit administratif de la fin du XIXe. Dans sa discussion des travaux de Maurice Hauriou sur la gestion administrative, il montre comment cette dernière catégorie sert à caractériser l’activité de la puissance publique, désormais moins autorité souveraine unilatérale qu’acteur exploitant directement des secteurs de l’économie, produisant de multiples biens collectifs et développant des collaborations avec les « administrés ». Là encore, la notion de gestion sert d’opérateur pour qualifier un État de plus en plus interventionniste, qui prend en charge les besoins économiques. Elle décrit aussi, selon Napoli, une autre forme d’exercice du pouvoir : « une spatialisation horizontale du pouvoir qui, tout en se plaçant en contact actif avec le public, accroît les effets d’une normativité moins hiérarchique et plus diffuse ».

40Au-delà de cette signification récurrente et de longue portée, la « gestion » reflète aussi des dimensions beaucoup plus concrètes.

2. Une signification minimale : la gestion comme production d’états financiers et de comptes.

  • 64 Natacha Coquery, François Menant, Florence Weber, « Introduction », dans N. Coquery, F. Menant, F. (...)
  • 65 P. Napoli, Naissance de la police, op. cit., p. 152-162.
  • 66 Cité par P. Napoli, Naissance de la police, op. cit., p. 160.
  • 67 M. Bottin, Histoire des finances publiques, op. cit., p. 80.

41Les premières techniques auxquelles renvoie le terme de gestion correspondent à l’établissement et la mise en place « d’états financiers prévisionnels » (rendant possible l’autorisation) et de « comptes » (permettant le suivi de l’exécution et le contrôle) qui reposent sur la construction d’informations minimales sur les dépenses et les recettes de l’État. L’écriture est ici « mise en ordre permettant d’effectuer des opérations64 ». La mise en place de comptes et de budgets ne date évidemment pas du début du xixe siècle. Elle est même intrinsèquement associée, depuis la seconde moitié du xviiie siècle, à la montée du pouvoir administratif, à sa structuration et à sa définition comme le montre P. Napoli dans son ouvrage précité. À mesure qu’elle est considérée comme un pouvoir spécifique et différencié dans l’État, distincte du monarque et du Parlement, l’administration est décrite comme le recouvrement des impôts et la gestion de l’argent par les officiers municipaux contraints de présenter un compte rendu annuel de la recette et de la dépense65. Sous Louis XVI, notamment dans le Compte rendu au roi de Necker, directeur général des Finances, publié en 1781, l’activité de l’administration est donc systématiquement associée à la comptabilité (et à la tenue de comptes) des dépenses et des recettes de l’État : l’administration est « le » domaine où, par excellence, la politique se laisse comprendre publiquement puisqu’elle est ramenée à un savoir objectif et communicable. Avec le Compte rendu, Necker fait de l’existence, de la connaissance et de l’examen de l’administration publique le ferment de la confiance dans la monarchie. Dans le Dictionnaire de jurisprudence qu’il publie en 1781, Prost de Royer souligne, pour sa part, la force révélatrice de l’administration : la politique n’est que mystère et obscurité tandis que l’administration est transparente et visible. « L’administration se doit compte à elle-même car en administration tout se réduit au calcul ; et en politique même, l’art le plus sûr consiste à balancer les efforts avec les moyens, le produit avec les avances et la gloire mensongère avec le bonheur public66. » Dans cette acception, la première trace de préoccupations de gestion relèverait alors de la stabilisation de documents destinés à « rendre compte » c’est-à-dire à produire une information budgétaire et comptable. La contribution de Valérie Goutal-Arnal rappelle ainsi les processus conflictuels de stabilisation d’une comptabilité publique sous l’Ancien Régime puis au xixe siècle et souligne bien les multiples obstacles à l’établissement méthodique et régulier de comptes. Les formats de présentation des budgets constituent un enjeu crucial, notamment illustré par la mise en place d’une spécialisation des crédits qui constitue un objet de débats et de luttes institutionnelles entre l’exécutif et le législatif. En amont, comme le décrit Michel Bottin pour la Restauration, l’ordonnance du 14 septembre 1822, puis surtout celle du 1er septembre 1827 stabiliseront une forme régulière de présentation des crédits (la spécialité) par « branches principales de services » au sein d’un ministère : cette formalisation reflète le renforcement du pouvoir de contrôle des parlementaires sur le budget. En aval, l’ordonnance du 14 septembre 1822 a, elle, rendu obligatoire, pour tous les ministères, la tenue d’une comptabilité administrative dont elle définit les pièces justificatives qui la composent. Ces informations ne sont évidemment pas neutres, ni simples à établir, comme en témoigne la vive querelle des nomenclatures qui, dans les années 1830-1840, oppose les Finances à la Cour des comptes à propos des pièces justificatives à présenter aux comptables par les ordonnateurs67. D’un point de vue analytique et historique, ces technologies correspondent à l’adoption de formes stabilisées et régulières de présentation des comptes, relevant plus de la « comptabilité » (accounting) que de la « gestion » (management) mais jouant un rôle important dans la « transcription du réel ». Bien évidemment, l’invention et la stabilisation de ces comptes, appelés à devenir des supports essentiels de la « prévision », de l’autorisation et du contrôle, constituent un premier enjeu essentiel au cœur de luttes entre institutions. Sans surprise, elles opposent le législatif à l’exécutif autour du principe de transparence, exprimé dans l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui sert alors de justification aux exigences des Chambres de contrôler l’exécutif et l’administration par le biais de l’autorisation et sur la base d’informations budgétaires minimales.

3. La gestion comme production d’informations régulières au triple sens de périodique, fiable et non entachée de fraudes.

42La troisième signification est complémentaire de la précédente : l’établissement de budgets et de comptes se traduit par la formalisation d’attentes en matière de fiabilité de l’information et se double du souci de détection d’erreurs voire de fraudes éventuelles. Il s’accompagne donc de la mise en place d’instances et de mécanismes de régulation et de contrôle. La construction d’une régularité – au premier sens de périodicité, de rythme régulier et de bornes temporelles – dans la tenue, la remise et l’examen des budgets et des comptes est évidemment un premier enjeu dans la prise en charge des finances publiques, bien antérieur au xixe siècle mais qui se poursuit pendant cette période. La pression à la régularité/périodicité/limite est d’abord politique. Comme le rappelle Valérie Goutal-Arnal dans l’ouvrage, le principe d’un budget « annuel » ne va pas de soi à la Révolution, ce que confirme Michel Bottin qui parle « d’incertitude du temps annuel ». Plus tard, dès lors que l’autorisation des mouvements financiers est une prérogative des Assemblées bien établie en 1814, il devient essentiel d’en asseoir la durée. Ainsi, Villèle, en 1822, établit des règles qui empêchent les ministres d’utiliser les reports de crédits d’un exercice sur l’autre et fixent un terme pour l’ordonnancement. Ces cadres définissant des périodicités ne sont évidemment pas à toute épreuve. Matthieu Conan montre bien, par exemple, comment des circonstances exceptionnelles – la guerre de 1870 – les font voler en éclats concernant l’examen de la loi de règlement. Gilbert Orsoni reprend les critiques adressées par René Stourm, en 1896, au système de l’exercice pour l’examen des comptes après exécution.

  • 68 Voir sur ce point, S. Kott, C. Moniolle, Finances publiques, op. cit., p. 84.
  • 69 Sur la distinction contrôle comptable/contrôle de gestion, voir Albert Ogien, L’esprit gestionnair (...)

43Simultanément, le souci de régularité/périodicité se double de deux exigences supplémentaires qui en découlent. La première est la régularité/fiabilité dont témoignent les débats sur l’exactitude et la capacité des documents à restituer fidèlement les dépenses relatives aux actions multiples de l’État, c’est-à-dire à définir leur nature, leur destination, leur montant, leur attribution et leur utilisation au sens d’engagements. Tout au long du siècle, ce souci de « rendre compte » fidèlement des sommes engagées est cependant rendu complexe par les évolutions du périmètre des interventions de l’État qui entraînent une évolution des formes de spécialisation (initialement par ministère puis par titres et chapitres)68 et parfois le développement d’instruments nouveaux destinés à couvrir des nouveaux secteurs situés « en dehors » du budget de l’État (les budgets annexes). La seconde exigence est la régularité/conformité/légalité qui correspond au souci de respecter les procédures et de contrôler les erreurs possibles contenues dans ces comptes et de les imputer au non respect des procédures, à des pratiques irrégulières voire à des fraudes. Les deux premières perspectives ont un point commun. Elles reposent avant tout sur l’enjeu de constitution d’informations financières fiables mais dont la nature est relativement frustre : des sommes à dépenser ou des sommes dépensées, en une année, sans que ne soient introduites de perspectives sur les coûts ou les évolutions temporelles d’une dépense. Ces deux enjeux sont centrés sur la régularité et la légalité mais constituent bien des questions « gestionnaires » dans un sens élémentaire qui associe la gestion au traitement de l’information et à ce qu’on peut appeler le contrôle comptable69. Dans ces deux premières acceptations, l’utilisation des crédits n’est un enjeu que dans un sens très restrictif : celui de l’engagement (constater que la dépense a eu lieu, que la somme a été transférée). Les perspectives de fiabilité et de légalité sont parfois confondues. Lorsqu’elle analyse la mise en place d’une réglementation des achats publics, Helène Lemesle montre ainsi que le principe de publicité des marchés lancés par l’administration répond à la fois à l’impératif de fiabilité/transparence de l’information fournie pour favoriser la concurrence et à celui de lutte contre les fraudes liées à la malhonnêteté de certains agents administratifs préférant du « gré à gré ».

4. La « bonne gestion » ou le bon usage des ressources publiques.

  • 70 Michel Foucault, « La gouvernementalité », dans Michel Foucault, Dits et Écrits, vol. III, Gallima (...)
  • 71 Michel Bouvier, « Les représentations théoriques de l’équilibre budgétaire : essai sur la vanité d (...)

44Une quatrième dimension « gestionnaire » des débats sur le droit budgétaire et comptable intervient dès lors qu’on commence à s’intéresser aux usages des ressources budgétaires. Le premier témoignage, élémentaire, de cette dimension relève de l’expression de ce qu’on peut appeler la « bonne gestion » des finances publiques dont Michel Foucault rappelle qu’elle constitue un premier modèle de l’art de gouverner, reflété par l’image d’une gestion de « bon père de famille » dans la sphère domestique et qui traduit « l’introduction de l’économie à l’intérieur de l’exercice politique70 ». Dans cette première injonction, rustique ou « classique » mais régulièrement présente dans les discours, la réflexion sur les usages est une réflexion de bon sens. Elle mobilise, comme le montrent bien dans l’ouvrage Sébastien Kott (troisième partie) mais surtout Gilbert Orsoni (deuxième partie), les figures topiques de la dénonciation de l’augmentation des charges publiques, des abus, des vices de comportements et du nombre de fonctionnaires. Les maîtres mots sont alors la limitation du rôle de l’État et de ses interventions, la réduction des dépenses publiques, la règle d’économies et la lutte contre les gaspillages. La « bonne gestion » est une gestion « rigoureuse » et « raisonnable » (Orsoni). La notion d’équilibre budgétaire, défendue au xixe siècle comme un équilibre arithmétique et comme une norme morale importée de la sphère domestique71, fait également partie de ce registre.

5. Du bon usage des ressources à l’optimisation et au calcul des coûts.

  • 72 Voir Bernard Lutun, « Les comptes fantastiques de la Marine 1844-1889 », Études et documents, VI, (...)

45Les discussions sur les (bons) usages des dépenses publiques ne sauraient rester cantonnées à ces formulations minimales mais leur évolution significative ne se produira que tardivement, à partir du dernier quart du XIXe, avec le développement d’une réflexion sur les coûts des activités administratives, nouvelle étape significative dans les transformations du raisonnement gestionnaire. Pour autant, il est permis, comme le propose Sébastien Kott dans ses contributions, de déceler des traces d’approches s’apparentant à une élucidation des « coûts » ou à des formes rudimentaires de contrôle de gestion. Il repère ainsi, dans l’ordonnance de 1838, les prémisses d’un chiffrage, voire de « facturation » d’actions et d’objets mis à la disposition d’un ministère par une autre administration (première partie). Dans son texte de la troisième partie, il montre comment le comte d’Hauterive, économiste et diplomate, propose, dans un ouvrage publié en 1817 revendiquant son appartenance à l’économie politique, de ventiler les sommes allouées aux administrations en grandes politiques publiques et en grandes composantes permettant de les évaluer : nombre d’agents affectés, nature de leur travail, direction et buts recherchés, prix du travail et effets sur l’organisation sociale. Il en tente, un peu plus tard, une application. Tout au long du xixe siècle, les signes d’intérêt pour les coûts, dans l’administration, prennent la forme de théorisations livresques mais aussi d’expérimentations qui restent cependant marginales comparées à l’impératif de régularité. Dans sa contribution, Bernard Lutun suit les traces intermittentes d’investissements dans le calcul de coûts de revient au sein de la Marine. Il analyse ainsi les conditions d’introduction d’une comptabilité en valeur des matières à partir de 1854 (et non uniquement en quantités) et les efforts, en 1882, du commandant de marine Gougeard (1827-1886) pour établir et publier le calcul des frais généraux de la Marine sur la période 1874-1878 et sur la base d’une étude portant sur cinq ports de guerre. Que les Armées soient le lieu de cette émergence ne surprend pas. Habitués à négocier avec des industriels fournisseurs d’armement et engagés dans des enjeux de financement exceptionnel à l’occasion des guerres, les militaires ont développé, de manière plus précoce que d’autres ministères, un intérêt et des techniques de calcul des coûts72. Pour autant, Bernard Lutun souligne bien le caractère circonscrit de ses initiatives et leurs difficultés à se généraliser face à de nombreuses résistances.

  • 73 Claude Cossu, « Standards », dans B. Colasse (dir.), Encyclopédie de comptabilité, contrôle de ges (...)
  • 74 Alfred D. Chandler Jr., Strategy and Structure : Chapters in the History of the American Industria (...)
  • 75 Peter Miller, Ted O’Leary, « Accounting and the Construction of the Governable Person », Accountin (...)
  • 76 Sur cette période mieux connue, voir François Etner, Histoire du calcul économique en France, Econ (...)

46Les progrès véritables des méthodes de mesure des coûts sont plus tardifs et apparaissent lentement dans les entreprises – notamment la méthode dite des coûts standard, du dernier quart du XIXe avec la seconde révolution industrielle, aux années 193073. Schématiquement présentée pour les firmes, la technique des coûts standard conduit à identifier rationnellement les opérations productives qui entrent dans la fabrication d’un bien (pièces, composants, travail et main-d’œuvre) et d’en anticiper le prix en leur affectant une norme de coût standard choisie (idéal, moyen, normal) permettant d’établir une prévision. L’objectif est bien entendu de maximiser l’emploi des facteurs de production grâce à la mise au point d’une gestion budgétaire. De manière significative, ces techniques de calcul des coûts vont se trouver intégrées dans les dispositifs de « contrôle budgétaire » qui émergent dans la première partie du xxe siècle et qu’analysent aussi bien l’historien des formes organisationnelles des firmes Alfred Chandler74 que les foucaldiens Peter Miller et Ted O’Leary75. L’introduction du calcul des coûts dans les dispositifs de gouvernement des firmes marque en tout cas une évolution majeure dans l’histoire du management des firmes. Elle se traduit par la construction d’informations financières supplémentaires, plus complexes et moins descriptives, et intègre des perspectives temporelles inédites qui affinent la compréhension rétrospective des comptes, de leur état présent et de leurs évolutions prévisibles. À bien des égards, l’invention et la diffusion localisée et restreinte des techniques de calcul des coûts dans l’administration constituent un objet dont l’histoire, antérieure aux années 1920-193076, reste à faire. Un autre aspect mérite particulièrement examen mais peut très bien, au xixe siècle, relever de l’anachronisme et/ou de l’histoire d’une articulation absente : établir des liens éventuels entre l’invention de techniques de calcul des coûts, la procédure budgétaire au sens large (de l’amont, prise en compte des coûts dans les choix d’intervention publique, à l’aval, mesure rétroactive des coûts) et les réflexions sur l’efficacité, les usages par les agents et l’allocation optimale des ressources. En d’autres termes, un enjeu crucial du poids des rationalités gestionnaires dans la régulation des finances publiques est l’intégration des techniques de coût dans le processus budgétaire pour influencer et optimiser l’allocation des ressources. Les débats relatifs aux développements de techniques de calcul des coûts dans les services publics et administratifs feront l’objet d’analyse dans le prochain volume tiré du séminaire du Comité pour l’histoire économique et financière de la France.

6. L’intégration du calcul des coûts et de la régulation budgétaire dans le management de l’organisation : la « révolution » du management scientifique.

  • 77 Charles D. Wrege, Ronald G. Greenwood, Frederick W. Taylor, The Father of Scientific Management. M (...)
  • 78 Voir Jean-Louis Peaucelle, Henri Fayol. Inventeur des outils de gestion. Textes originaux et reche (...)
  • 79 Fayol a proposé de nombreuses recommandations pour l’administration publique. Alain Chatriot a cep (...)
  • 80 Voir R. H. Parker, Management Accounting : an Historical Perspective, MacMillan, Londres, 1969.
  • 81 Y. Cohen, « Fayol, un instituteur de l’ordre industriel », op. cit.
  • 82 Nicolas Berland, L’histoire du contrôle budgétaire en France. Les fonctions du contrôle budgétaire (...)
  • 83 Patrick Fridenson, « La circulation internationale des modes managériales », dans Jean-Philippe Bo (...)
  • 84 Pour une mise en perspective de cette « science managériale » comme prolongement des dispositifs d (...)

47La sixième et dernière expression historique de la rationalité gestionnaire, propre au xxe siècle, amplifie la tendance antérieure à l’intégration. À un certain moment, en effet, les techniques budgétaires et comptables ne constituent plus seulement des éléments descriptifs des états financiers à venir ou des engagements effectués (logique de compte rendu) ; elles ne sont pas non plus des dispositifs autonomes d’information sur les coûts (logique d’efficience) : elles deviennent simultanément une composante et une aide du pilotage ou du gouvernement de l’organisation, désormais partie prenante, dans les théories du management scientifique, d’un ensemble de paramètres sur lesquels il faut agir pour améliorer l’efficacité et l’efficience de l’organisation. Cette dynamique ne se cristallise pas d’abord pour l’État mais dans les firmes. Pour en comprendre le sens général, il faut donc d’abord en resituer sommairement la logique dans les transformations de la gestion des entreprises. Reprenant et modifiant à sa façon les caractéristiques du scientific management américain de Frederick W. Taylor77, les prescriptions d’Henri Fayol78 concernant « l’administration générale » des firmes mais aussi de l’État79 défendent cette idée que les circuits de production, les opérations commerciales, la recherche de capitaux, la division du travail, l’incitation des agents mais également la comptabilité comprenant les budgets et les coûts (les six fonctions du gouvernement) constituent autant de leviers de l’art de gouverner. Le propos n’est pas ici de revenir sur l’histoire américaine et française du management scientifique mais seulement d’en souligner un élément essentiel, bien visible dans l’ouvrage de 1916 de Fayol, Administration industrielle et générale : les fonctions financière (lever des capitaux, les gérer habilement, optimiser la situation financière) et comptable (qualifiée « d’organe de vision des entreprises » et de « puissant moyen de direction ») sont clairement intégrées aux composantes de l’art de gouverner l’organisation. De manière symptomatique, le mot gestion ne renvoie plus alors strictement à sa dimension budgétaire et comptable – exprimée en anglais dans le terme accounting – mais glisse, insensiblement, vers l’expression « accounting management80 » puis « management » pour signifier que les considérations comptables, budgétaires et économiques (les coûts) sont désormais partie prenante dans une activité – et bientôt d’une discipline – d’ensemble de pilotage de l’organisation : le management. Dans cette acception, la gestion/management recouvre donc un ensemble de démarches considérées comme complémentaires et devant être intégrées : organisation, contrôle et animation des différentes composantes constituant une entreprise, élaboration et conduite de la planification mais aussi méthodes et processus concernant l’allocation des ressources. Tout est lié. Comme le dit de manière imagée mais très juste Yves Cohen, le management scientifique intègre, c’est à-dire tient ensemble, les différentes composantes de l’organisation dans un seul mode de pilotage : « À la continuité maintenue du flux productif et du lien au marché doit correspondre une autorité continue. […] L’autorité continue est une grande couture de l’édifice hiérarchique qui ne concerne pas seulement les strates supérieures » mais « coud ensemble les sommets hiérarchiques avec la maîtrise et prend encore les ouvriers dans le tissu, quels que soient les modes de travail et de rétribution81 ». Pour les firmes, et avec nos préoccupations en tête, on peut dire que le nouveau tournant gestionnaire opère à partir de la première moitié du xxe siècle et ne cesse de se déployer selon deux modalités. Le premier mouvement se caractérise par le développement autonome et le raffinement de la gestion budgétaire et comptable. En France, ce développement est tardif : Patrick Fridenson rappelle que la pénétration des modes managériales en matière de finances est assez lente, marquée par l’essor du contrôle budgétaire82 et du contrôle statistique des stocks dans les années 1930, par l’arrivée progressive des méthodes anglo-saxonnes de comptabilité après la Seconde Guerre mondiale tandis que le contrôle de gestion et l’audit ne se développent que dans les années 1960 et 197083. Le second mouvement est l’intégration et le rôle croissant de cette gestion budgétaire et comptable dans le management/pilotage des entreprises autour de quatre dynamiques qui s’interpénètrent : les transformations de l’organisation et de la division du travail ; le développement du calcul des coûts de plus en plus liés à l’allocation des ressources et à la mesure de résultats ; l’essor de nouvelles règles d’incitation des agents destinées à les persuader/obliger d’agir conformément aux règles opératoires de la firme ; des dispositifs de mesure des performances de plus en plus élaborés84.

  • 85 Pour une caractérisation précise du phénomène, voir A. Ogien, L’esprit gestionnaire, op. cit.

48Ce détour rapide par les évolutions du management des firmes nous invite à faire retour sur l’administration et les instruments de régulation des finances publiques. Il suggère l’utilisation d’un marqueur. À quelles traces peut-on repérer des intentions d’articuler les réflexions sur les cadres budgétaires et comptables à des considérations de nature organisationnelle voire comportementale lorsqu’il s’agit d’utiliser ces cadres et leurs instruments pour agir sur les agents et/ou influencer les activités administratives ordinaires par la mesure, l’incitation ou le contrôle ? Jusqu’à quel point, le droit budgétaire reste-t-il découplé des enjeux de pilotage de l’organisation administrative ? En toute vraisemblance, ce travail d’articulation et de construction d’un « management global » mobilisant les techniques budgétaire et comptable (la comptabilité analytique, la fixation d’objectifs, la fabrication d’indicateurs de performance) dans l’État est un phénomène tardif dont il faut plutôt voir l’émergence à partir des années 1950 et l’imposition dans la période récente, notamment avec la LOLF85. Est-il possible, cependant, d’en identifier des signes précurseurs au xixe siècle ? On peut sans doute repérer quelques traces de ces liens dans les travaux des publicistes (Joseph Garnier en 1862, Paul Leroy-Beaulieu en 1912) présentés par Gilbert Orsoni lorsque ceux-ci articulent à leurs réflexions sur le droit budgétaire et comptable, des considérations sur la réorganisation des structures administratives, notamment celles du ministère des Finances, et sur l’efficacité des fonctionnements, particulièrement du contrôle. Cette « science de la fortune publique », proposée par Macarel et Boulatignier et intégrant tous les savoirs juridiques (finances publiques, droit des biens, droit fiscal), n’aspire-t-elle pas, comme le suggère Gilles Guglielmi, à constituer, à une époque où le droit est la technologie de gouvernement dominante, une sorte de « pilotage organisationnel » global ? Plus sûrement encore, la gestion administrative théorisée par Hauriou constitue également un « dispositif synthétique » de gouvernement. Sous l’égide de la gestion, nous dit Paolo Napoli, se met en place un art de gouverner intégré, un « consortium social et administratif » qui place les « administrés » au sens large dans une situation de négociation avec le pouvoir sur « les contenus mêmes de la conduite administrative » et qui conduit à viser et à « juger » l’efficacité de l’activité de gouvernement. La « gestion » devient alors le « lieu commun » de mise en forme d’une synthèse et d’une science de la conduite des affaires publiques (l’État) et des affaires privées (les entreprises). Montrant finement la proximité entre la théorie juridique d’Hauriou et les conceptions du management d’Henri Fayol, P. Napoli peut alors conclure sur les formes de la science organisationnelle en devenir : « lorsqu’on qualifie un pouvoir de gestionnaire, un nouveau statut symbolique et des formes particulières de gestion sont en cause. Dans ce contexte, la "mesure" devient un dispositif plus souple et efficace, alors que la "loi" apparaît un instrument de plus en plus inadéquat […] ». On ne saurait mieux décrire le processus d’intrication de la rationalité juridique et de la rationalité gestionnaire et le retour de l’influence du privé sur le public par le truchement de savoirs qui les indifférencient.

49Les contributions réunies dans l’ouvrage ne permettent pas de faire une généalogie de ces différentes dimensions, d’identifier précisément les propriétés sociales et institutionnelles de ceux qui les défendent ni de mesurer leur progression ou leur éventuelle institutionnalisation croissante dans les dispositifs budgétaires. De manière plus fragmentaire, toutes permettent cependant de repérer des traces de leur présence et de cerner les enjeux de leur développement. Toutes invitent aussi à considérer qu’une grille de lecture opposant brutalement et rétrospectivement deux rationalités, juridique et gestionnaire, ne saurait permettre de comprendre l’intrication, les controverses et les conflits entre enjeux (contrôle politique, légalité/régularité, économies, efficacité et rendement). En tout état de cause, l’opposition des deux rationalités, « juridique » et « gestionnaire » doit moins être considérée, pour des raisons heuristiques, comme une « donnée » que comme un « marqueur » entre des groupes différents qui défendent des conceptions distinctes de la régulation des finances publiques. A minima, la revendication de préoccupations gestionnaires, même embryonnaires et marginales, constitue un moyen, pour certains acteurs, de critiquer les limites des textes existants ou leurs orientations qu’ils peuvent juger défavorables à leurs propres intérêts institutionnels. Plus finement, on peut aussi observer que l’émergence de nouvelles demandes s’inscrit dans le champ d’une lutte interne à l’administration mais, plus largement, au régime politique. On peut montrer, par exemple, que les nouvelles conceptions du suivi et du contrôle des finances publiques sont défendues par des acteurs « montants », notamment le ministère des Finances dont le renforcement des compétences accompagne l’apparition d’un nouveau modèle dépassant la querelle politique classique entre exécutif et législatif.

50Outre l’effort de mise en perspective des questions de régulation des finances publiques qu’il propose sur un siècle et la volonté de promouvoir une approche interdisciplinaire, l’ouvrage espère contribuer à un double objectif. Le premier est de stimuler la recherche dans les disciplines parties prenantes de l’histoire et la science politique de la régulation des finances publiques : loin de proposer des conclusions définitives, et en l’absence de travaux historiques en nombre suffisant, cet ouvrage s’efforce de pointer les éléments connus et des zones d’ombre. Grâce aux jalons posés, il a pour vocation d’esquisser de nouvelles pistes de recherche et de promouvoir de nouveaux sujets d’étude. Par le dialogue qu’il espère favoriser entre les différentes approches (histoire, droit, science politique), il veut faire surgir des hypothèses que le cloisonnement entre disciplines ne permet pas toujours de faire émerger. Fidèle au projet du Comité pour l’histoire économique et financière de la France, son second objectif est de nouer et alimenter un dialogue entre l’administration active d’hier et d’aujourd’hui et le monde de la recherche autour de l’histoire du ministère des Finances. Les témoins de l’histoire récente et du temps présent pourront contribuer à prolonger la réflexion des chercheurs dans l’actualité. En retour, les travaux des chercheurs contribueront peut-être à irriguer les réflexions des acteurs d’aujourd’hui. En tout état de cause, la conviction qui anime les membres du séminaire « Histoire de la gestion des finances publiques » du Comité pour l’histoire économique et financière de la France et les contributions réunies dans l’ouvrage est que l’étude des normes, des instruments et des pratiques de régulation des finances publiques ouvre de multiples possibilités pour construire une autre histoire de l’État.

Notes

1 Je remercie chaleureusement Fabien Cardoni, Alain Chatriot, Florence Descamps, Sébastien Kott et Philippe Masquelier pour leurs remarques et suggestions sur les premières versions de ce texte.

2 Bernard Colasse, « La régulation comptable entre public et privé », dans Michel Charpon (dir.), Les normes comptables internationales, instruments du capitalisme financier, La Découverte, Paris, 2005, p. 27-46.

3 Pour un aperçu des évolutions récentes des cadres budgétaires, Jacques Bourgault, « Les réformes budgétaires de type managérial : observations de quelques précurseurs », Revue française d’administration publique, numéro spécial Réformes budgétaires et réformes de l’État, n° 117, 2006, p. 69-84. Voir également John Wanna, Lotte Jensen, Jouke de Vries (éd.), Controlling Public Expenditure. The Changing Roles of Central Budget Agencies – Better Guardians ?, Edward Elgar, Cheltenham, 2003. Pour une perspective historique depuis les années 1960, Donald F. Kettl, Deficit Politics. Public Budgeting in its Institutional and Historical Context, MacMillan, New York, 1992.

4 Philippe Bezes, Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), PUF (coll. Le Lien social), Paris, 2009.

5 Les préconisations, qui ont quelque peu varié en vingt ans, avancent cinq principes d’organisation, déclinés en différentes mesures : la séparation entre les fonctions de stratégie, de pilotage et de contrôle et les fonctions opérationnelles de mise en œuvre et d’exécution ; la fragmentation des bureaucraties verticales par création d’unités administratives autonomes (des agences), par décentralisation ou par empowerment de groupes d’usagers ; le recours systématique aux mécanismes de marché (concurrence entre acteurs publics et avec le secteur privé, individualisation des incitations, externalisation de l’offre) ; la transformation de la structure hiérarchique de l’administration en renforçant les responsabilités et l’autonomie des échelons en charge de la mise en œuvre de l’action de l’État ; la mise en place d’une gestion par les résultats fondés sur la réalisation d’objectifs et la mesure et l’évaluation des performances dans le cadre de programmes de contractualisation

6 Bastien François, Naissance d’une constitution. La Ve République, Presses de Sciences Po, Paris, 1996.

7 Pour des perspectives historiques à partir du xiiie siècle, voir Christian Guilleré, Guido Castelnuovo, « De la comptabilité domaniale à la comptabilité d’État : les comptes de châtellenie savoyards » dans Natacha Coquery, François Menant, Florence Weber (dir.), Écrire, compter, mesurer. Vers une histoire des rationalités pratiques, Éditions Rue d’Ulm, Presses de l’École normale supérieure, Paris, 2006, p. 213-230 ; Philippe Contamine, Olivier Mattéoni (dir.), La France des principautés. Les chambres des comptes aux xive et xve siècles, Actes du colloque des 6, 7 et 8 avril 1995, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 1996 ; Les Chambres des comptes en France aux xive et xve siècles, Textes et documents réunis par Philippe Contamine et Olivier Mattéoni, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 1998 ; ainsi que Michel Bruguière, Pour une renaissance de l’histoire financière xviii-xxe siècles, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 1992.

8 Sur la deuxième moitié du xviiie siècle, voir notamment John Francis Bosher, French Finances (1770-1795). From Business to Bureaucracy, Cambridge University Press, Cambridge, 1970 ; David A. R. Forrester, « Rational Administration, Finance and Control Accounting : the Experience of Cameralism », Critical Perspectives on Accounting, vol. 4, 1, 1990, p. 285-317 ; Pierre-François Pinaud, Les Receveurs généraux des Finances (1790-1865), Droz, Genève, 1990 ; Yannick Lemarchand, « Introducing Double-Entry in Public Finance : A French Experiment at the Beginning of the Eighteenth Century », Accounting, Business and Financial History, vol. 9, 2, 1999, p. 225-254 ; Marc Nikitin, « The Birth of a Modern Public Sector Accounting System in France and Britain and the Influence of Count Mollien », Accounting History, vol. 6, 1, 2001, p. 75-101.

9 Citons Henri Isaïa, Jacques Spindler (coord.), Histoire du droit des finances publiques, Economica, Paris, 1988, 3 volumes, et particulièrement le volume I : « Les grands textes commentés du droit budgétaire et de la comptabilité publique » ; Michel Bottin, Histoire des finances publiques, Economica, Paris, 1997 ; ainsi que plusieurs ouvrages collectifs qui mêlent les analyses d’historiens et de juristes spécialisés dans l’histoire du droit budgétaire : La Comptabilité publique, continuité et modernité, Colloque des 25 et 26 novembre 1993, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 1995.

10 Marcel Marion, Histoire financière de la France depuis 1715, 6 volumes, Librairie Arthur Rousseau, Rousseau et Cie éditeurs, Paris, 1927-1928.

11 Gaston Jèze, Cours de sciences des finances. Théorie générale du Budget, Marcel Giard, Paris, 1922.

12 René Stourm, Le Budget, son histoire et son mécanisme, Librairie Guillaumin et Cie, Paris, 1896 ; Emmanuel Besson, Le contrôle des budgets en France et à l’étranger, Chevalier-Marescq et Cie éditeur, Paris, 1889.

13 Voir, à titre d’exemples, dans une bibliographie impressionnante : les classiques américains Sidney Pollard, The Genesis of Modern Management, Edward Arnold, 1965 ; H. Thomas Johnson, Robert S. Kaplan, Relevance Lost : the Rise and Fall of Management Accounting, Harvard Business School Press, Boston, 1987 ; Yannick Lemarchand, Du dépérissement à l’amortissement. Enquête sur l’histoire d’un concept et sa traduction comptable, Ouest Éditions, Nantes, 1993 ; Yannick Lemarchand, R. H. Parker, Accounting in France Historical Essays, Routledge, 1996 (Routledge New Works in Accounting History) ; Trevor Boyns, John Richard Edwards, Marc Nikitin, The Birth of Industrial Accounting in France and Britain, Garland Publishing, Londres, 1997. Voir également la très utile Encyclopédie de comptabilité, contrôle de gestion et audit, sous la direction de Bernard Colasse (Economica, Paris, 2008, 2e éd.), qui contient de nombreuses entrées historiques.

14 Pour un panorama, Yannick Lemarchand, « Les JHCM (1995-2008). Rétrospective et perspectives », Revue française de gestion, 2008/8, n° 188-189, p. 31-52.

15 Pour des initiatives récentes, Marie-Laure Legay (dir.) Dictionnaire historique de la comptabilité publique 1500-1850, PUR, 2010 ; Colloque international Les comptes publics : enjeux, pratiques, modèles 1500-1850, Université Paris ouest Nanterre, 10, 11 et 12 juin 2010.

16 Une partie des fonds du ministère des Finances, antérieurs à la Commune de 1871, a disparu dans un incendie. Les recherches doivent « faire avec » ces disparitions de sources importantes.

17 Voir sur ce point, Sébastien Kott, Carole Moniolle, Finances publiques, Ellipses, Paris, 2007, p. 43. Pour une perspective contemporaine sur le devenir de ce principe, voir Jean-François Joye, « Les vicissitudes du principe de sincérité », La Semaine juridique (édition générale), 12 au 12 mars 2009, I 126.

18 Pierre Lascoumes, Évelyne Serverin, « Le droit comme activité sociale : pour une approche wébérienne des activités juridiques », dans Pierre Lascoumes (dir.), Actualité de Max Weber pour la sociologie du droit, LGDJ, Paris, 1995.

19 Pour une présentation de la nature et du rôle des instruments et des techniques dans l’action de l’État, voir Pierre Lascoumes, Patrick Le Galès (dir.), Gouverner par les instruments, Presses de Sciences Po, Paris, 2004.

20 Pour une remarquable étude des usages et des pratiques des règles budgétaires dans les années 1990, voir Alexandre Siné, L’ordre budgétaire. L’économie politique des dépenses de l’État, Economica, Paris, 2006.

21 Voir dans l’ouvrage les contributions de Sébastien Kott et celles de Stéphanie Flizot ou de Michel Bottin.

22 Marc Nikitin, « The Birth of a Modern Public Sector Accounting System in France and Britain and the influence of Count Mollien », Accounting History, vol. 6, 1, 2001, p. 75-101.

23 Jean-Pierre Lassale, « Le Parlement et l’autorisation des dépenses publiques », Revue de science financière, octobre 1963, 4, p. 580.

24 Voir également Sébastien Kott, « Le développement des relations entre la Cour des comptes et le Parlement : 1815-1832 », Actes du colloque du bicentenaire de la Cour des comptes, Revue française de finances publiques, septembre 2009.

25 Pierre Lalumière, « Les cadres sociaux de la connaissance financière », Revue de science financière, 1963, p. 30-42 ; Jean-Claude Ducros, Sociologie financière, PUF, Paris, 1982 ; Henri Isaïa, Finances publiques. Introduction critique, Economica, Paris, 1985.

26 P. Lalumière, « Les cadres sociaux de la connaissance financière », op. cit., p. 30.

27 P. Lalumière, « Les cadres sociaux de la connaissance financière », op. cit., p. 33.

28 H. Isaïa, Finances publiques. Introduction critique, op. cit., p. 85.

29 Sébastien Guex rappelle, dans sa contribution à cet ouvrage, que Jean-Pierre Ducros semble ignorer l’ensemble des travaux de langue anglaise, allemande et italienne.

30 Charles H. Stewart III, Budget Reform Politics. The Design of the Appropriations Process in the House of the Representatives (1865-1921), Cambridge University Press, Cambridge, 1989.

31 La Comptabilité publique. Continuité et modernité, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 1995.

32 Pierrette Poncela, Pierre Lascoumes, Réformer le code pénal. Où est passé l’architecte ?, PUF, Paris, 1998.

33 Pour un vaste panorama du droit administratif au xixe siècle, voir Mathieu Touzeil-Divina, La doctrine publiciste (1800-1880), La mémoire du droit, Paris, 2009.

34 Le haut fonctionnaire qu’est René Stourm publie en revanche, en 1900, un Cours de finances (le Budget), Guillaumin et Cie, Paris, 1900 (4e éd.).

35 Max Boucard et Gaston Jèze, Éléments de la science des finances et de la législation financière française, cité par H. Isaïa, Finances publiques. Introduction critique, op. cit., p. 88.

36 Edgard Allix, Traité élémentaire de science des finances et de législation financière française, cité par H. Isaïa, Finances publiques. Introduction critique, op. cit., p. 89.

37 H. Isaïa, « L’objet de la science du droit des finances publiques », Finances publiques. Introduction critique, op. cit., p. 85-93.

38 H. Isaïa, « L’objet de la science du droit des finances publiques », ibid., p. 94-105.

39 Voir Olivier Jouanjan, Une histoire de la pensée juridique en Allemagne, 1800-1918, PUF, Paris, 2005 (coll. Léviathan).

40 André-Jean Arnaud, Les juristes face à la société. Du xixe siècle à nos jours, PUF, Paris, 1975.

41 Lucette Le Van Lemesle, Le Juste ou le Riche : l’enseignement de l’économie politique, 1815-1950, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 2004.

42 Olivier Ihl, Martine Kaluszynski, Gilles Pollet (dir.), Les sciences de gouvernement, Economica, Paris, 2003.

43 Yannick Le Marchand, « À la conquête de la science des comptes. Variations autour de quelques manuels de comptabilité des xviie et xviiie siècles », dans N. Coquery, F. Menant, F. Weber (dir.), Écrire, compter, mesurer…, op. cit., article complémentaire publié en ligne, p. 3365 (http ://www.presses.ens.fr).

44 Franck Cochoy, « Savoir des affaires et marché du travail. La naissance des disciplines de gestion à Northwestern University », Genèses, 34, mars 1999, p. 80-103.

45 Franck Cochoy, Une histoire du marketing. Discipliner l’économie de marché, Éditions La Découverte, Paris, 1999.

46 Pour une perspective générale, Pierre E. Verrier, L’enseignement de l’administration publique en France, Thèse pour l’obtention du titre de docteur en droit public, Université Paris I, 1984.

47 A.-J. Arnaud, Les juristes face à la société…, op. cit.

48 Pour des vues générales sur ces institutions, Rachel Vanneuville, La référence anglaise à l’École libre des sciences politiques : la formation de « gentlemen » républicain (1871-1914), Thèse de doctorat de science politique, Université de Grenoble 2, 1999 ; Corinne Delmas, Instituer des savoirs d’État. L’Académie des sciences morales et politiques au xixe siècle, L’Harmattan, Paris, 2006.

49 Voir notamment, parmi de nombreuses publications, les trois articles fameux suivants : Peter Miller, Ted O’Leary, « Accounting and the Construction of the Governable Person », Accounting, Organizations and Society, vol. 12, 1987, n° 3, p. 235-265 ; Peter Miller, « On the Interrelations Between Accounting and the State », Accounting, Organizations and Society, vol. 15, n° 4, 1990, p. 315-338 ; Peter Miller, Christopher Napier, « Genealogies of Calculation », Accounting, Organizations and Society, vol. 18, n° 7/8, 1993, p. 631-647.

50 P. Miller, T. O’Leary, « Accounting and the Construction of the Governable Person », op. cit., p. 235-265.

51 Voir sur ce thème, Max Weber, Économie et société, 1. Les catégories de la sociologie, Plon, Presses Pocket, Paris, 1995, p. 130-158. Voir sur ce point, Michel Lallement, « Max Weber, la théorie économique et les apories de la rationalisation économique », Cahiers du Centre de recherches historiques, n° 31, avril 2003.

52 Voir François Menant, « Les transformations de l’écrit documentaire entre le xiie et le xiiie siècle » dans N. Coquery, F. Menant, F. Weber (dir.), Écrire, compter, mesurer…, op. cit.

53 Pour de plus amples développements, Jean-Charles Asselain, L’argent de la justice. Le budget de la justice en France de la Restauration au seuil du xxie siècle, Presses universitaires de Bordeaux, Bordeaux, 2009.

54 Voir Alain Desrosières, « Peut-on tout mesurer ? » et les commentaires de l’introduction de l’ouvrage (p. 25-26), dans N. Coquery, F. Menant, F. Weber (dir.), Écrire, compter, mesurer…, op. cit. Du même auteur, L’argument statistique, 2 vol., Paris, Les presses des Mines, Paris Tech, 2008.

55 Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan et Jean-Pierre Lassale, Finances publiques, LGDJ, Paris, 2004 (7e éd.), p. 25.

56 Sur cette opposition, cf. Jacques Chevallier, Danièle Loschak, « Rationalité juridique et rationalité managériale de l’administration française », Revue française d’administration publique, n° 24, octobre-décembre 1982, p. 679-720 ; voir également Jacques Caillosse, La constitution de l’administration, PUF, Paris, 2008.

57 Daniel W. Martin, « Déjà vu : French Antecedents of American Public Administration », Public Administration Review, vol. 47, n° 4, July-Aug. 1987, p. 297-303.

58 Yves Cohen, « Fayol, un instituteur de l’ordre industriel », Entreprises et Histoire, n° 34, décembre 2003, p. 29-67.

59 Donald Reid, « Fayol : excès d’honneur ou excès d’indignité ? », Revue française de gestion, n° 70, septembre-octobre 1988, p. 151-159.

60 Pour une investigation comparable sur la gestion dans les entreprises privées, voir Valérie Boussard, Sociologie de la gestion. Les faiseurs de performance, Belin, Paris, 2008.

61 Paolo Napoli, Naissance de la police, La Découverte, Paris, 2003, p. 143-182.

62 Voir sur ce point Luc Marco, « Histoire du management en France. La question des origines effectives », dans Histoire, Gestion et Management. Premières rencontres 27-28 novembre 1992, École supérieure universitaire de gestion, Toulouse, 1993. Cf. également Hélène Vérin, Entrepreneurs, entreprise : histoire d’une idée, PUF, Paris, 1982, p. 15-35.

63 P. Napoli, Naissance de la police, op. cit., p. 147.

64 Natacha Coquery, François Menant, Florence Weber, « Introduction », dans N. Coquery, F. Menant, F. Weber (dir.), Écrire, compter, mesurer…, op. cit., p. 26.

65 P. Napoli, Naissance de la police, op. cit., p. 152-162.

66 Cité par P. Napoli, Naissance de la police, op. cit., p. 160.

67 M. Bottin, Histoire des finances publiques, op. cit., p. 80.

68 Voir sur ce point, S. Kott, C. Moniolle, Finances publiques, op. cit., p. 84.

69 Sur la distinction contrôle comptable/contrôle de gestion, voir Albert Ogien, L’esprit gestionnaire, EHESS, Paris, 1995, p. 65-74.

70 Michel Foucault, « La gouvernementalité », dans Michel Foucault, Dits et Écrits, vol. III, Gallimard, Paris, 1994, p. 640-641.

71 Michel Bouvier, « Les représentations théoriques de l’équilibre budgétaire : essai sur la vanité d’un principe », dans Lucile Tallineau (dir.), L’équilibre budgétaire, Economica, Paris, 1994.

72 Voir Bernard Lutun, « Les comptes fantastiques de la Marine 1844-1889 », Études et documents, VI, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 1994, p. 309 327.

73 Claude Cossu, « Standards », dans B. Colasse (dir.), Encyclopédie de comptabilité, contrôle de gestion et audit, op. cit. ; Henri Zimnovitch, Les calculs du prix de revient dans la seconde industrialisation en France, Thèse de doctorat en science de gestion, Université de Poitiers, 1997 ; voir également le classique David Solomons (éd.), Studies in Cost Analysis, Sweet and Maxwell, Londres, 1968.

74 Alfred D. Chandler Jr., Strategy and Structure : Chapters in the History of the American Industrial Enterprise, Harvard University Press, Cambridge, MA, 1962.

75 Peter Miller, Ted O’Leary, « Accounting and the Construction of the Governable Person », Accounting, Organizations and Society, vol. 12, 1987, n° 3, p. 235-265.

76 Sur cette période mieux connue, voir François Etner, Histoire du calcul économique en France, Economica, Paris, 1987 ; « Le Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics : soixante ans de dialogue au service de la réforme de l’État », Revue française d’administration publique, hors série, 2007.

77 Charles D. Wrege, Ronald G. Greenwood, Frederick W. Taylor, The Father of Scientific Management. Myth and Reality, Homewood, Business One Irwin, 1991 ; Robert Kanigel, The One Best Way. Frederick W. Taylor and the Enigma of Efficiency, Viking Press, New York, 1997.

78 Voir Jean-Louis Peaucelle, Henri Fayol. Inventeur des outils de gestion. Textes originaux et recherches actuelles, Economica, Paris, 2003 ; Y. Cohen, « Fayol, un instituteur de l’ordre industriel », op. cit.

79 Fayol a proposé de nombreuses recommandations pour l’administration publique. Alain Chatriot a cependant bien montré les limites de l’influence de Fayol sur les réformes administratives. Cf. Alain Chatriot, « Fayol, les fayoliens et l’impossible réforme de l’administration durant l’entre-deux-guerres », Entreprises et Histoire, n° 34, 2003, p. 84-97.

80 Voir R. H. Parker, Management Accounting : an Historical Perspective, MacMillan, Londres, 1969.

81 Y. Cohen, « Fayol, un instituteur de l’ordre industriel », op. cit.

82 Nicolas Berland, L’histoire du contrôle budgétaire en France. Les fonctions du contrôle budgétaire, l’influence de l’idéologie, de l’environnement et du management stratégique, thèse en gestion, Paris-Dauphine, 1999. Voir également Béatrice Touchelay, Philippe Verheyde (dir.), La genèse de la décision. Chiffres publics, chiffres privés dans la France du xxe siècle, Pompignac, Bière (Editions), 2009.

83 Patrick Fridenson, « La circulation internationale des modes managériales », dans Jean-Philippe Bouilloud, Bernard-Pierre Lecuyer (dir.), L’invention de la gestion. Histoire et pratiques, L’Harmattan, Paris, 1994, p. 81-89.

84 Pour une mise en perspective de cette « science managériale » comme prolongement des dispositifs d’émulation prémiale du xixe siècle, voir Olivier Ihl, Le mérite et la République. Essai sur la société des émules, Gallimard, Paris, 2007, p. 392-414.

85 Pour une caractérisation précise du phénomène, voir A. Ogien, L’esprit gestionnaire, op. cit.

Auteur

Philippe Bezes, docteur en science politique de l’IEP de Paris, est chargé de recherche CNRS au Centre d’études et de recherches de sciences administratives et politiques (CERSA, Université Paris 2) et enseignant à Sciences Po. Ses travaux portent sur l’histoire et la sociologie des politiques de réforme de l’État en France et en perspective comparative. Il conduit actuellement des recherches sur les transformations contemporaines de l’administration française sous l’effet du développement d’instruments gestionnaires liés à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et des réorganisations portées par la Révision générale des politiques publiques (RGPP). Il a récemment publié Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), Paris, PUF, 2009 (coll. Le Lien Social, 2009) et dirigé les numéros spéciaux « Généalogies de la réforme de l’État » de la Revue française d’administration publique (n° 120, 2006 avec Marc Olivier Baruch) et « Réforme de l’État et transformations démocratiques : le poids des héritages », de la revue Critique Internationale (n° 35, 2007).

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