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Une fiscalité pour la croissance

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Frédéric Tristram

Quatrième partie. Le soutien de la DGI à une nouvelle impulsion modernisatrice, 1959-1968

Conclusion générale

Texte intégral

1Au terme de cette étude, il convient de revenir aux quelques interrogations initiales qui avaient fondé notre démarche : quel rôle la DGI a-t-elle joué dans la définition de la politique fiscale, quels ont été les vecteurs de son influence, dans quel sens a-t-elle orienté son action ?

2À cette série de questions peut être apportée une réponse simple. Née en 1948 à un tournant de l’histoire économique d’après-guerre, la direction générale des Impôts est, en quelque sorte, restée fidèle à ses origines. Elle a, jusqu’à la fin des années 1960, cherché à mettre le système d’imposition au service d’une dynamique de croissance. Elle participe ainsi à la « conversion » générale de l’appareil financier de l’État que Michel Margairaz avait, le premier, mis en lumière. Mais intervenue tardivement, dans le contexte d’une remise en ordre des comptes publics et d’une adhésion sans cesse croissante aux mécanismes du marché, cette conversion a pris un tour nettement libéral. À partir de 1948 et plus encore de 1952, la DGI s’est efforcée de rendre le système fiscal plus neutre, de lever les contraintes pesant sur les décisions des agents ou de supprimer les protections dont pouvaient bénéficier les secteurs les moins productifs de l’économie.

3Plusieurs dates émaillent ce choix clair en faveur des règles de la concurrence. C’est d’abord, en 1954, la création de la TVA. À la suite d’une véritable campagne d’opinion, un haut fonctionnaire de la DGI, Maurice Lauré, obtient la suppression des surtaxes frappant les immobilisations industrielles. Cette mesure constitue une incitation non négligeable à l’investissement. Elle favorise également les grandes entreprises qui, en ces temps de financement compté, disposent de ressources propres suffisantes. Vainement la DGI tente d’adapter ce mécanisme au secteur de la distribution. En 1955, elle se heurte une première fois à la fronde des petits commerçants. En 1960, dans un cadre institutionnel pourtant rénové, elle n’obtient pas plus de succès. Il faut attendre près de 15 ans pour que, le 1er janvier 1968, la TVA soit enfin étendue jusqu’au stade du commerce de détail. Encore les pouvoirs publics doivent-ils utiliser, à l’appui de la réforme, le levier de la construction européenne qui rend indispensable l’harmonisation des taxes sur le chiffre d’affaires.

4Dans le domaine de la taxation du bénéfice, les résultats sont, eux aussi, considérables. Certes, la création d’un impôt spécifique sur les sociétés, en 1948, ne constitue pas une véritable rupture. Mais la DGI sait, à l’occasion, favoriser l’autofinancement des entreprises. Elle s’appuie, dans les années 1950, sur des procédures de révision des bilans très avantageuses ou sur des règles d’amortissement qui, pour rester linéaires, sont finalement assez peu contraignantes. Il n’y a que la révision du régime des stocks qui, en 1952, ne suscite pas son adhésion. Il est vrai qu’en permettant aux entreprises de constituer en franchise d’impôt un stock « indispensable », le gouvernement d’Antoine Pinay fait droit à une revendication pressante du CNPF. Mais les réticences de la DGI ne doivent pas être exagérées et en 1956 l’administration défend, contre le gouvernement de Front Républicain, la mesure qu’elle avait combattue 4 ans plus tôt. Une nouvelle étape est franchie en 1959. La DGI soutient l’entrée en vigueur d’un nouveau régime d’amortissement, cette fois dégressif, qui permet aux entreprises d’alléger sensiblement leur charge fiscale. L’avantage apparaît toutefois excessif et, dès 1964, l’administration révise sa position. Elle défend le développement du marché financier, voulu par Valéry Giscard d’Estaing et n’est pas pour rien dans l’adoption, le 12 juillet 1965, de l’avoir fiscal.

5Les réformes sont en revanche beaucoup plus modestes en ce qui concerne l’impôt sur le revenu. Le décret du 9 décembre 1948 ne modifie pas vraiment les conditions de taxation des personnes physiques, qui restent, dans leurs grandes lignes, très inégalitaires. Le système fait l’objet de critiques récurrentes mais les propositions d’amélioration sont toutes rejetées les unes après les autres. Le sujet est en effet particulièrement sensible dans l’opinion et chaque catégorie sociale ou professionnelle veille à défendre son régime spécifique. La longue résistance des agriculteurs ne constitue, à cet égard, qu’un cas extrême. En 1968, la DGI doit ainsi renoncer à une ultime réforme qui aurait remis en cause les deux fondements du système : le quotient familial d’une part et un mode de perception particulièrement inadapté d’autre part. La seule vraie transformation résulte moins de l’action des pouvoirs publics que de l’évolution de la conjoncture. L’augmentation considérable du nombre des contribuables entre 1956 et 1964 s’explique à la fois par les glissements monétaires et par la hausse du revenu réel des ménages. En réalité, l’impôt sur le revenu demeure un impôt de superposition, destiné à corriger à la marge les effets sociaux des taxes indirectes.

6Cet échec mis à part, la DGI a joué un rôle de premier plan dans la modernisation du système fiscal intervenue entre 1948 et la fin des années 1960. Ce constat doit cependant être nuancé sur deux points.

7Le premier concerne la place de l’administration dans les processus de décision. La DGI n’est qu’un des nombreux acteurs qui interviennent dans la définition de la norme fiscale et le dernier mot revient toujours, dans ce domaine, au pouvoir politique. C’est, sous la Cinquième République, une évidence. Le renforcement de l’autorité gouvernementale, voulu par les nouvelles institutions, y contribue autant que la personnalité des ministres. Valéry Giscard d’Estaing imprime ainsi incontestablement sa marque à la politique fiscale menée à partir de 1959. Mais la remarque vaut également sous la Quatrième République. L’échec du décret du 9 décembre 1948 témoigne de la vanité d’un pouvoir purement bureaucratique. L’adoption de la TVA en 1954 n’est rendue possible que par l’engagement successif de trois principaux ministres, au premier rang desquels Antoine Pinay. Les difficultés qu’éprouve Paul Ramadier en 1956 pour mettre en œuvre son programme résultent moins de l’opposition de la DGI que des ambiguïtés de sa majorité parlementaire.

8Pour autant, le pouvoir de l’administration fiscale n’est pas nul. Le mot qui, à l’usage, le définit le mieux est celui d’influence. La DGI exerce une magistrature d’influence. Celle-ci prend d’ailleurs des formes très diverses.

9Elle résulte d’abord de la compétence technique. Davantage peut-être que d’autres domaines de l’action de l’Etat, la fiscalité exige la connaissance précise d’un certain nombre de mécanismes juridiques et économiques. Elle conduit à une spécialisation qui dépasse d’ailleurs le cadre de l’administration. Les groupements professionnels ou les partis politiques disposent de leurs propres experts fiscaux. Au Parlement, un nombre assez limité de députés ou de sénateurs intervient régulièrement sur le sujet. Se crée ainsi une communauté de l’expertise qui génère des relations complexes, faites de rivalités mais également d’estime ou d’intérêts réciproques. Au début des années 1950, les dirigeants de la DGI observent avec beaucoup de réticence le développement, au sein du CNPF, d’une efficace « commission des questions fiscales » dirigée par Robert Labarre. À la fin des années 1960, ils prennent au contraire appui sur les experts patronaux pour faire aboutir leurs propres projets.

10Mais l’influence ne se résume pas au simple exercice d’une compétence technique : elle exige une certaine proximité avec le pouvoir politique, qui passe notamment par la participation aux cabinets ministériels. Cette présence dans les cabinets tend d’ailleurs, au fil du temps, à être de plus en plus intégrée dans le cours normal de la carrière administrative, au moins pour les fonctionnaires les plus importants. À cette occasion peuvent également se nouer, entre le ministre et son conseiller, des liens plus personnels. La proximité de Robert Blot avec Edgar Faure, ou de Paul Delouvrier avec René Mayer, conforte le pouvoir et le prestige de l’administration fiscale dans les années 1950.

11Le pouvoir de l’administration fiscale admet cependant une seconde nuance. Son intervention dans le domaine économique n’a pas suivi un cours régulier. Elle s’est faite au contraire par à-coups et a rencontré de nombreuses résistances.

12Les premières résistances émanent de l’administration elle-même. Le décret du 16 avril 1948, qui crée la DGI, n’a pas mis fin à l’existence des anciennes régies. Il faut attendre le début des années 1960 pour que les administrations centrales soient fusionnées. Cette situation pose d’abord des problèmes d’organisation, complique le travail administratif et rend plus longue et difficile la prise de décision. Mais elle influe aussi sur le fond. La redéfinition des priorités de la DGI heurte la doctrine des anciennes régies. Celles-ci demeurent plus attachées que les organes de direction aux missions traditionnelles de l’administration, d’ordre essentiellement budgétaire. La DGI reste ainsi, au moins jusqu’à l’avènement de la Cinquième République, une administration duale, partagée entre un sommet modernisateur, issu du corps de l’Inspection, et une base beaucoup plus conservatrice.

13Mais les résistances les plus importantes proviennent du corps social. L’utilisation de l’impôt au service d’une modernisation de type libéral de l’économie française provoque un certain nombre de réactions négatives. Le poujadisme s’explique ainsi en partie par les tentatives de réformes des taxes sur le chiffre d’affaires qui menacent effectivement les commerçants et les artisans les plus fragiles. La persistance, jusqu’au début des années 1960, de projets fiscaux totalement utopiques témoigne, de manière sans doute plus feutrée, de ce refus du changement. Le style de l’administration, parfois inutilement brutal, peut également susciter ce type de réaction.

14Aussi l’action de la DGI présente-t-elle une chronologie très heurtée. L’administration se convertit à l’intervention économique, d’abord timidement entre 1948 et 1952, puis de façon plus assumée à partir de cette date. Ce mouvement est cependant interrompu, pendant près de 4 ans, par la crise poujadiste. Ce n’est qu’en 1959 que le nouveau contexte institutionnel mais également les transformations internes de l’administration permettent une reprise du processus. Cette évolution de moyen terme n’exclut pas des variations de plus courte durée. À l’occasion de crises budgétaires notamment, la DGI est amenée à revoir brutalement ses priorités et à privilégier un objectif immédiat de financement.

15Dans les conditions particulières d’exercice de ses missions administratives et dans une conjoncture politique et sociale difficile, la direction générale des Impôts a favorisé, de 1948 à la fin des années 1960, la modernisation de la fiscalité française et son adaptation aux règles du marché.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2005

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