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Une fiscalité pour la croissance

 | 
Frédéric Tristram

Quatrième partie. Le soutien de la DGI à une nouvelle impulsion modernisatrice, 1959-1968

Chapitre VIII. Le temps des grandes réformes, 1963-1968

Texte intégral

1À partir de 1963, la relance de la politique fiscale, amorcée en 1959, prend un tour plus radical. Trois éléments peuvent expliquer cette sensible accélération.

2Il s’agit d’une part de l’abaissement du Parlement après la crise institutionnelle de 1962. La dissolution de l’assemblée nationale en octobre 1962 puis le choix, six semaines plus tard, d’une large majorité gaulliste changent considérablement la donne politique. Le pouvoir exécutif, conforté par l’élection du président de la République au suffrage universel, peut désormais imposer, presque sans contestation, ses décisions aux Chambres. Certes, le débat parlementaire n’est pas totalement annihilé ; les députés et les sénateurs peuvent encore, à l’occasion, faire entendre leurs différences en matière fiscale. Mais l’opposition frontale, qui s’était manifestée en 1960 au sujet de la réforme des taxes sur le chiffre d’affaires, n’est plus envisageable après 1962.

  • 1 Les étapes de cette libéralisation progressive sont rappelées par Pierre Gerbet, La Construction... (...)

3Le deuxième élément est la mise en place, à un rythme soutenu, du Marché commun. En avance sur le calendrier retenu, les barrières tarifaires sont progressivement démantelées. Dès le 1er juillet 1962, les droits de douane entre les États membres de la CEE sont abaissés de 50 %. Le mouvement se poursuit les années suivantes et, le 1er juillet 1968, ils ont totalement disparu1. Or, ce phénomène n’est pas sans conséquence sur la politique fiscale. Il impose aux pouvoirs publics des mesures spécifiques en faveur des entreprises soumises à la concurrence internationale. Il nécessite une harmonisation des taxes sur le chiffre d’affaires au niveau européen. Il constitue, en règle générale, un extraordinaire levier en faveur d’une modernisation d’ensemble du système d’imposition.

4Le dernier élément est peut-être plus anecdotique. Il tient à l’arrivée au sommet de la DGI d’une nouvelle génération de dirigeants administratifs. Robert Blot quitte son poste en août 1961, remplacé par Max Laxan. Derrière le nouveau directeur général se profile un groupe de jeunes inspecteurs des finances qui vont bientôt jouer un rôle important dans la définition de la politique fiscale. Or, à la différence de leurs aînés, Dominique de la Martinière, Guy Delorme et Philippe Rouvillois n’ont pas connu le poujadisme et sont naturellement amenés à adopter des positions plus audacieuses. Ils bénéficient en outre, comme on l’a vu au chapitre précédent, d’un accès direct et parfois privilégié au personnel gouvernemental.

5Toutes ces raisons expliquent l’exceptionnel dynamisme fiscal que connaît la France au milieu des années 1960. Deux lois majeures sont, coup sur coup, adoptées. La première, le 12 juillet 1965, réforme en profondeur la fiscalité des entreprises. Elle favorise, grâce à l’avoir fiscal, le recours au marché financier. Elle encourage également, par une série de dispositions très avantageuses, la fluidité des capitaux et la constitution de grands groupes nationaux. La seconde loi réalise un objectif vainement poursuivi depuis près de 10 ans. Le 6 janvier 1966 est décidée l’extension de la TVA à l’ensemble du secteur de la distribution, y compris le commerce de détail. La mesure prend effet le 1er janvier 1968. En revanche, le nouveau ministre des Finances, Michel Debré, qui remplace le 8 janvier 1966 Valéry Giscard d’Estaing, ne parvient pas à faire aboutir une nouvelle réforme de l’impôt sur le revenu. Celle-ci, pourtant fortement soutenue par l’administration fiscale, est rendue impossible par les événements de Mai 1968.

6L’année 1968 constitue bien une rupture importante dans l’histoire fiscale et cette borne chronologique est donc parfaitement justifiée. Le choix de l’année 1963 est en revanche plus discutable. d’autres dates auraient pu être retenues, 1961 pour le départ de Robert Blot, 1962 pour la levée de l’hypothèque institutionnelle, ou au contraire 1964, qui marque le début de la préparation des grandes lois de 1965 et 1966. L’adoption, le 15 mars 1963, d’une loi importante réformant la fiscalité immobilière nous a semblé, sinon une coupure, au moins une inflexion suffisante. Faute de sources, le rôle de la DGI dans la préparation de cette mesure n’a malheureusement pas pu être abordé.

7Quoi qu’il en soit, l’évolution est claire : à partir de 1963 ou 1964, s’ouvre une période sans précédent. Quelle position la DGI a-t-elle adopté durant ces quatre ou cinq années ? A-t-elle approuvé, avec ou sans nuances, l’orientation libérale des mesures prises ? Quelle influence a-t-elle exercé sur les processus de décision ? Le renouvellement des générations a-t-il renforcé le poids de la DGI dans les entourages ministériels ? A-t-il conduit à une révision, même légère, de ses doctrines et de ses pratiques ?

8Les nouveaux dirigeants de la DGI, allant sans doute au-delà de la doctrine traditionnelle de leur administration, ont très largement soutenu l’extension de la TVA au commerce de détail. Ils ont également approuvé la politique fiscale ambitieuse menée en faveur des entreprises et ont même été à l’origine de la réforme avortée de l’impôt sur le revenu.

I. LE SOUTIEN APPORTÉ À L’EXTENSION DE LA TVA DANS UN CADRE EUROPÉEN

9Depuis 1955, la réforme des taxes sur le chiffre d’affaires était en panne. En 1960 les autorités financières avaient vainement tenté d’en relancer le cours. Elles s’étaient alors heurtées à de très vives oppositions, émanant à la fois du Parlement et des milieux professionnels.

10La situation change radicalement au milieu des années 1960. La loi du 6 janvier 1966 est votée sans difficulté et l’entrée en vigueur du nouveau régime fiscal, le 1er janvier 1968, ne pose pas de problèmes majeurs. Deux raisons peuvent expliquer ce brusque retournement et la levée rapide des obstacles apparus 10 ans plus tôt. L’extension de la TVA au commerce de détail s’inscrit d’abord dans un contexte européen. Les partisans de la réforme ont ainsi pu arguer de l’intérêt majeur que présentait pour la France une harmonisation fiscale entre les six États membres de la CEE. Ils ont en outre utilisé tous les instruments de l’économie concertée, n’hésitant pas à associer très étroitement les milieux professionnels au processus de décision.

A. LE LEVIER EUROPEEN

11La construction européenne constitue, pour la réforme, un premier stimulant. Certes, les négociations qui s’engagent au début des années 1960 ne sont pas faciles. Les autorités françaises arrivent cependant à remplir les deux objectifs qu’elles s’étaient fixés. Elles réussissent une nouvelle fois à éviter la suppression des frontières fiscales. Elles parviennent surtout à faire adopter par l’ensemble des pays de la CEE le système de TVA en vigueur en France. Dans ce cadre, la taxe est étendue jusqu’au stade du commerce de détail. Le vote de la loi du 6 janvier 1966 est ainsi la conséquence directe des compromis passés à Bruxelles.

  • 2 Les deux directives ont été approuvées par les ministres des Finances des Six, réunis à Bruxelles l (...)

12Dans la définition de la position française, la direction générale des Impôts joue un rôle majeur. Elle est chargée de conduire, sous la responsabilité directe du ministre des Finances, la négociation. Ses orientations peuvent, à l’occasion, être contestées. Le secrétariat général du Comité interministériel pour la coopération économique en Europe (SGCI) tente ainsi, en 1964 et 1965, de faire prévaloir ses propres vues, d’inspiration sans doute plus fédérale. L’épisode reste toutefois sans lendemain et dès 1966, la DGI reprend le meilleur. Les deux premières directives européennes, adoptées le 11 avril 1967, portent incontestablement sa marque2. Elles constituent en tout cas, pour l’administration comme pour l’ensemble des pouvoirs publics français, un incontestable succès.

1. Le refus de la suppression des frontières fiscales.

  • 3 Voir supra, chapitre VI.

13Dès le début des années 1960, l’harmonisation des taxes sur le chiffre d’affaires apparaît comme l’une des conditions majeures de réalisation du Marché commun. L’article 99 du Traité de Rome incite d’ailleurs expressément les États membres à agir dans ce sens3. Le maintien de systèmes fiscaux différents pose en effet de redoutables problèmes de concurrence.

14La France bénéficie, en principe, d’un énorme avantage. Grâce à la TVA, elle peut connaître avec exactitude la charge fiscale ayant pesé sur un produit donné et peut donc la rembourser totalement à l’exportateur. Il n’en est pas de même des autres pays européens. Ceux-ci ne disposent que de taxes sur le chiffre d’affaires perçues en cascade. A chaque étape du processus de fabrication ou de distribution, l’impôt s’incorpore au prix du produit. La charge fiscale grevant un bien reste donc incertaine et elle ne peut, en conséquence, pas être intégralement supprimée à la frontière.

15Pour pallier ce phénomène, les cinq partenaires de la France ont mis en place un mécanisme très complexe. Ils offrent à leurs exportateurs d’importantes ristournes et, à l’inverse, frappent les produits importés d’une taxe spéciale. Celle-ci est censée compenser la charge fiscale ayant pesé, de manière cumulative, sur les produits domestiques.

16Cette situation est particulièrement malsaine. Elle crée, à côté du tarif douanier, un véritable tarif fiscal, établi dans des conditions rien moins que transparentes. Or, le Traité de Rome fait obligation aux États de supprimer les obstacles tarifaires. La disparition progressive des droits de douane ne servirait à rien si elle ne s’accompagnait pas, de façon parallèle, d’une suppression des taxes compensatoires. C’est tout l’enjeu de la négociation qui s’ouvre, à Bruxelles, au début des années 1960.

  • 4 Ibid.

17En réalité, deux solutions peuvent être envisagées. La première, la plus radicale, a la préférence de la RFA et de la Commission. Elle consiste tout simplement à taxer les produits, non plus dans le pays de destination, mais dans le pays d’origine. En 1956 et 1957, lors de la négociation du Traité de Rome, l’allemagne avait déjà vainement tenté de faire prévaloir ce principe. Elle s’était alors heurtée à la résistance des autorités françaises, qui avaient tout à perdre, il est vrai, à la mise en concurrence des fiscalités indirectes4. La seconde solution est plus simple. Elle passe par l’harmonisation des systèmes de taxation des affaires et, dans les faits, par une généralisation de la TVA au niveau européen.

18Or, dans ce domaine, les positions ne varient guère. La France va tout faire pour s’opposer à la suppression des frontières fiscales et défendre bec et ongles le principe de taxation dans le pays de destination. Elle trouve face à elle les mêmes adversaires qu’en 1957, la RFA, la Commission et, dans une moindre mesure les Pays-Bas. Presque chaque année, entre 1960 et 1970, sous une forme ou sous une autre, la question revient ainsi dans le débat européen.

  • 5 AN, 900 580, art. 20, Document de travail de la Commission, daté du 28 septembre 1959.

19Pour la Commission notamment, la suppression des frontières fiscales est indispensable à la constitution d’un véritable marché intérieur. Elle refuse l’idée avancée par la France que le Traité de Rome, dans ses articles 95, 96 et 97 a consacré le principe de la taxation dans le pays d’origine et envisage dès le début des discussions, à l’automne 1959, la mise en place progressive d’une TVA commune, avec harmonisation des taux5. Il s’agit là, sans aucun doute, d’une lecture extensive du Traité de Rome. Mais la Commission entend ainsi créer un espace unique, où non seulement les produits circuleraient sans obstacle aux frontières, mais où toutes les disparités dans la structure des échanges seraient abolies.

  • 6 AN, 900 580, art. 21, Rapport du Comité Neumark, texte provisoire d’avril 1962 et version définitiv (...)

20En juin 1960 est constitué un comité d’experts indépendants pour étudier l’impact des questions fiscales sur l’établissement du Marché commun. Composé de spécialistes des finances publiques et placé sous la présidence d’un universitaire allemand, Fritz Neumark, il rend à l’automne 1962 un rapport favorable à la suppression des frontières fiscales6. Dès l’origine, il est perçu par la direction générale des Impôts comme un instrument de pression de la Commission et de la RFA, ainsi que l’indique Robert Blot dans une note adressée le 2 mars 1960 à son ministre de tutelle :

  • 7 AN, 900 580, art. 20, Note de Robert Blot à Wilfrid Baumgartner, datée du 2 mars 1960.

« Il convient de suivre de très près cette affaire et notamment l’élaboration et l’acheminement des rapports de ce groupe d’économistes. [...] Au-delà de toutes les discussions techniques, c’est la question des « barrières fiscales » qui plane sur le problème de l’harmonisation des taxes sur le chiffre d’affaires et il est probable que les Allemands ont l’arrière-pensée de faire cautionner leur thèse par un exposé de science économique. »7

  • 8 AN, 900 580, art. 21, dossier « Clause de convergence ».

21Le premier projet de directive déposé par la Commission en novembre 1962 reprend d’ailleurs les conclusions du rapport Neumark. À la suite de ce premier projet, qui se heurte à l’opposition absolue de la France, la Commission propose en octobre 1963 aux États membres une « clause de convergence ». Il s’agit de définir une méthode de rapprochement des législations fiscales, dont le but reste toutefois l’établissement d’un marché commun « comparable à un marché intérieur »8.

  • 9 Le projet de la Commission se présente sous la forme de deux directives, la première exposant les p (...)
  • 10 AN, 900 580, art. 22, Document de travail présenté par la République fédérale d’Allemagne, envoyé a (...)

22Surtout, la pression devient plus forte suite à « l’initiative 1964 ». Sous ce terme mobilisateur, la Commission présente un calendrier tendant officiellement à accélérer le désarmement douanier. L’initiative se double cependant d’une véritable offensive sur le front fiscal, qui vise à instaurer, à l’horizon 1970, la règle de la taxation dans le pays d’origine. Un second projet de directives est ainsi présenté au Conseil en juin 1964. Il fait de la suppression des frontières fiscales l’objectif ultime de l’harmonisation des taxes sur le chiffre d’affaires9. Les efforts de la Commission sont relayés en juin 1965 par l’allemagne qui présente au Conseil des ministres un « document de travail » sur l’harmonisation fiscale en Europe. Constatant que le but de la CEE est de créer un marché commun « de nature analogue à celle d’un marché intérieur », la République fédérale propose de prendre, avant la fin de l’année, une décision de principe devant conduire à la suppression des frontières fiscales avant le 1er janvier 197210.

  • 11 Idem, Note sur les travaux d’harmonisation en matière de TVA devant aboutir à la suppression des fr (...)

23L’adoption des premières directives en avril 1967, qui consacre le principe de taxation dans le pays de destination, ne décourage d’ailleurs pas la Commission. Celle-ci présente encore, en avril 1969, un projet de rapprochement des taux devant conduire, à l’horizon 1974, à l’adoption par tous les pays de la CEE de deux taux de TVA, compris, l’un entre 13 et 16 %, l’autre entre 6,5 et 7,5 %11.

  • 12 AN, 900 580, art. 21, Note pour le ministre, SLF, A-3, datée du 4 novembre 1964, signée de Max Laxa (...)
  • 13 AN, 900 580, art. 22, Note sur la portée et les conséquences d’une suppression des frontières fisca (...)
  • 14 Max Laxan est alors directeur général des Impôts. Dominique de la Martinière, chef du service de la (...)

24Aux demandes réitérées de ses partenaires, le ministère français des Finances oppose une fin de non recevoir. Chargée du dossier, la DGI met en avant trois types d’arguments, budgétaires, économiques mais aussi politiques. Cette position est exposée avec beaucoup de clarté dans deux notes de principe, l’une du 4 novembre 196412, l’autre du 28 mars 196613. Elle semble avoir fait l’objet d’un très large consensus parmi les quatre principaux dirigeants de l’administration, Max Laxan, Dominique de la Martinière, Guy Delorme et Philippe Rouvillois14.

  • 15 Idem, Note précitée du 28 mars 1966.

25La DGI souligne d’abord les conséquences strictement financières de la suppression des frontières fiscales. Celles-ci apparaissent, à vrai dire, difficilement supportables. Elles remettent en cause deux principes essentiels : le maintien du niveau des recettes et le refus de transferts de charges brutaux. En effet, le rendement de la TVA française est beaucoup plus élevé que celui des taxes sur le chiffre d’affaires de ses partenaires. C’est ainsi que le taux normal de la TVA française est, dans les années 1960, proche de 20 % tandis que le taux normal de la TVA allemande, mise en place le 1er janvier 1968, est de 10 %. Une TVA unique aurait donc forcément un taux inférieur au taux français, les autres États membres faisant même pression pour limiter ce taux au maximum afin de ne pas modifier la structure de leur propre système fiscal. Selon le taux choisi, de 13 à 16 %, la perte de recettes est évaluée par la DGI en 1966 de 8 à 13 % des recettes de l’État, soit de 47 à 76 % du rendement de l’IRPP15.

26La suppression des frontières fiscales entraînerait donc une transformation radicale des structures du prélèvement et un transfert massif des recettes procurées par la TVA vers l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Or pour une direction encore échaudée par le poujadisme, un transfert de charges aussi massif ne serait pas accepté par la population. Elle détournerait le salariat, en particulier sa frange la plus dynamique, les cadres, sur lesquels pèse principalement l’IRPP, de la construction européenne. Elle ruinerait totalement les tentatives de baisse de l’impôt sur le revenu, timidement amorcée au début des années 1960. Plus profondément, elle remettrait en cause la politique de modernisation du système fiscal menée, sur le plan interne, par Valéry Giscard d’Estaing depuis 1959. Elle conduirait à une hausse massive de l’impôt sur les sociétés, fragiliserait les mécanismes visant à favoriser le financement des entreprises, qu’il s’agisse de ramollissement dégressif ou du tout nouvel avoir fiscal. En définitive, c’est tout le processus de modernisation du système fiscal, réactivé en 1959, qui serait compromis.

27La suppression des frontières fiscales aurait surtout des conséquences économiques fort discutables. C’est ici deux conceptions du Marché commun qui s’affrontent, celle de la Commission et celle du ministère français des Finances. La Commission, dans une lecture extensive du Traité de Rome, ne veut pas seulement créer un marché commun, mais une véritable union économique entre les Six. Elle utilise d’ailleurs très fréquemment dans ses documents l’expression de « marché unique », dont le sens ne fait guère de doute. Dans ce cadre, la taxation dans le pays de destination permet de supprimer les contrôles physiques aux frontières, qui sont un obstacle à la libre circulation des produits. Mais elle permet aussi, et peut-être surtout, d’atténuer les variations de prix sur les différents marchés nationaux, qui influencent les choix de consommation des individus ou la répartition des facteurs de production, notamment des investissements. Elle empêche enfin la modification des taux de TVA, qui équivaut en fait à une manipulation des changes et est, à ce titre, utilisée comme moyen d’équilibrer la balance des paiements. Dans cet esprit, la Commission critiquera vivement les mesures prises à l’automne 1968 par la France (remplacement de la taxe sur les salaires par une majoration des taux de TVA) et la RFA (diminution des compensations de TVA aux frontières pour réduire l’excédent de la balance commerciale).

28Pour l’administration fiscale française, en revanche, le but du Traité de Rome est la construction d’un marché commun et, dans cette perspective, la suppression des frontières fiscales est loin d’être indispensable. La neutralité de l’impôt est parfaitement assurée avec une TVA perçue dans le pays de destination, puisque dans chaque pays, les produits subissent la même charge fiscale. La taxation dans le pays d’origine peut même être contraire à la libre concurrence et produire des discriminations fiscales entre des produits identiques selon leur pays d’origine.

29Mais au-delà des conséquences économiques, la suppression des frontières fiscales pose à la France de graves problèmes de souveraineté et est, à cet égard, un sujet éminemment politique. La taxation dans le pays d’origine s’inscrit en effet dans une logique clairement fédérative. Elle implique à terme la constitution d’une administration fiscale supranationale chargée d’asseoir et de recouvrer la TVA et prive la France d’une part prépondérante de ses ressources fiscales. Elle irait, en tout cas, bien au-delà des dispositions du Traité de Rome et réclamerait, pour être mise en œuvre, un nouvel engagement solennel des États membres :

  • 16 Idem, Note sur les orientations souhaitables de la politique d’harmonisation des fiscalités dans le (...)

« Il ne faut pas que, sous couvert de technique fiscale, des décisions de portée politique excédant celles qui sont inscrites dans le Traité puissent être prises, sauf, bien entendu, si les gouvernements des six États en décident autrement. »16

30Plus précisément, la suppression des frontières fiscales porte en elle le renforcement des pouvoirs de l’assemblée parlementaire de la CEE et son élection au suffrage universel. C’est ce qu’expose Max Laxan dès novembre 1964, alors que commence à se développer un débat institutionnel qui prendra en 1965, avec la crise de la chaise vide, un tour plus passionnel :

  • 17 AN 900 580, art. 21, Note précitée du 4 novembre 1964, p. 3.

« Ce véritable transfert de souveraineté aboutirait à remettre entre les mains des autorités communautaires la responsabilité de près des deux tiers de nos recettes fiscales. 11 serait difficilement concevable en l’absence d’un authentique pouvoir fédéral, et implique donc, à mon sens, une très nette option en faveur d’une union politique. En particulier, il serait peu admissible de confier aux instances communautaires la gestion d’une part aussi importante des ressources fiscales des États membres si un Parlement européen n’était pas simultanément élu pour « consentir » l’impôt, conformément à une tradition séculaire liée à tout régime démocratique. »17

31Sous des dehors techniques, le dossier fiscal s’inscrit donc pleinement dans le débat en cours sur les institutions européennes : Europe supranationale ou maintien de la souveraineté des nations ? En mettant l’accent sur cette alternative, les hauts fonctionnaires de la DGI savent qu’ils disposent d’un argument particulièrement fort auprès des autorités politiques, après que le général de Gaulle eut dénoncé, dans une conférence de presse du 23 juillet 1964, les illusions d’une Europe fédérale. Les préoccupations économiques et budgétaires de l’administration des Finances rejoignent ainsi un souci politique plus large, qui est celui de l’ensemble du pouvoir gaulliste. Pour finir, signe sans doute, sinon de la dégradation du climat entre les deux institutions, au moins d’une certaine méfiance, la DGI en vient à soupçonner la Commission de chercher, par le biais de la suppression des frontières fiscales, à renforcer ses propres pouvoirs :

  • 18 AN, 900 580, art. 23, Note pour le ministre, signée du directeur général des Impôts Dominique de la (...)

« [...] Les véritables motivations de la Commission en ce domaine sont d’ordre politique. La suppression des frontières fiscales est à ses yeux un moyen d’engager les États membres dans un processus de transfert de leurs attributions financières et économiques à un pouvoir politique communautaire, et elle débouche logiquement sur un vaste budget européen alimenté par la TVA harmonisée. Il ne m’appartient pas d’apprécier ces motifs politiques mais le dossier gagnerait en clarté à être placé d’emblée sur ce terrain. »18

32Pour toutes ces raisons, la direction générale des Impôts refuse donc catégoriquement la suppression des frontières fiscales. Cette position très ferme ne souffre d’ailleurs, entre 1959 et 1970, aucune inflexion. Elle va cependant être contestée, au milieu des années 1960, par une autre structure administrative, le secrétariat général du Comité interministériel pour la coopération économique en Europe.

2. La vaine contestation de la position dominante de l’administration fiscale par le SGCI.

33Le ministère des Finances, et en son sein la direction générale des Impôts, expriment-ils seuls la position française dans la négociation européenne ? En fait, d’autres organes politiques ou administratifs peuvent à juste titre revendiquer une compétence dans ce domaine. De nombreux acteurs, ministère des Affaires étrangères, représentation permanente française auprès de la CEE ou secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne interviennent également dans le dossier, tandis que Matignon, voire l’Elysée, sont appelés à exercer les arbitrages nécessaires.

34En réalité, le Quai d’Orsay ne joue qu’un rôle très effacé dans les négociations. Cette remarque vaut aussi bien pour l’administration centrale du ministère, notamment pour la direction des Affaires économiques, que pour ses services extérieurs, en l’occurrence la représentation permanente à Bruxelles. La faible influence des diplomates s’explique en grande partie par la technicité du sujet. Elle est sans doute une des spécificités du dossier fiscal dans la construction européenne des années 1960.

  • 19 Anne de Castelnau, « Le rôle du SGCI dans les négociations européennes, 1956-1965 », in Le rôle des (...)

35Tel n’est pas le cas en revanche du secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne. Le SGCI ne se contente pas d’être une « boite à lettres », un relais entre les différentes structures participant à la négociation. Il prétend intervenir sur le fond, et va vivement contester la position du ministre des Finances en 1964 et 1965. De compétence technique, le SGCI en dispose assurément : structure interministérielle placée sous l’autorité directe du Premier ministre, sa composition le rapproche d’une administration financière19. Le poids des inspecteurs des finances en son sein est prépondérant, à l’exemple de Jean Dromer, secrétaire général adjoint de 1963 à 1966 puis secrétaire général de 1966 à 1967, et d’Humbert Zeller, en charge durant cette période des questions fiscales. Appartenant au même corps, ayant reçu la même formation et partageant à bien des égards des références communes, on peut s’étonner que Dromer et Zeller ne défendent pas des positions très proches de celles des hauts fonctionnaires de la DGI. Une certaine logique institutionnelle prime cependant sur la logique d’appartenance : le SGCI dispose d’une culture de la négociation et d’une vision des relations économiques internationales sans doute plus larges que celles de la DGI et a tendance à privilégier des solutions de compromis avec les autres États membres.

36Les années 1964 et 1965 sont des années cruciales pour l’harmonisation de la fiscalité en Europe. La France doit en effet prendre position sur le projet de directive présenté par la Commission en juin 1964, dans le contexte d’une accélération de la mise en place du Marché commun. Le SGCI plaide alors pour une attitude plus conciliante que celle de la DGI et est près à envisager, sous certaines conditions, la suppression des frontières fiscales. Pour le SGCI, le Traité de Rome ne se résume pas à une série de dispositions devant être interprétées de manière restrictive mais instaure une dynamique propre de la construction européenne :

  • 20 AN, 900 580, art. 22, Note du SGCI signée de Jean Dromer, datée du 9 décembre 1964, p. 2.

« Le problème de la suppression des frontières fiscales ne peut être dissocié d’une conception générale sur l’évolution du Marché commun. Celui-ci peut en effet être limité aux seuls mécanismes et institutions expressément prévus dans le Traité ; on peut en revanche considérer que tous les germes communautaires implicitement contenus dans ses dispositions doivent développer tous leurs effets. [...] La lettre du Traité ne prévoit pas la suppression des frontières fiscales. Son esprit, par contre, semble tendre à un rapprochement suffisant des législations des États membres pour que puissent s’instaurer les conditions d’un véritable marché intérieur unique. »20

37Ainsi la finalité de la construction européenne dépasse-t-elle le simple établissement d’un marché commun ou l’élimination des obstacles aux échanges. Le SGCI a sans conteste une conception plus générale des enjeux de la construction européenne et la constitution d’un marché unique peut avoir de nombreux avantages pour l’économie française :

  • 21 Idem, p 7.

« La balance des effets positifs et négatifs pour la France de cette harmonisation doit avoir été faite. Les avantages d’un grand espace économique juridiquement et fiscalement homogène sont tels qu’on pourrait éventuellement passer sur les inconvénients de cette unification. »21

38La différence cultivée sur le fond avec la DGI s’accompagne également d’un doute sur la tactique à suivre. Pour le SGCI, la négociation ne doit pas se borner à l’harmonisation des taxes sur le chiffre d’affaires, elle doit être globale et intégrer l’ensemble du système fiscal. Il convient dès lors de rechercher avec l’allemagne un terrain d’entente, à la fois sur les impôts directs et les impôts indirects. Ce souci d’arriver à un accord va de pair avec la conviction, alors fort répandue dans l’ensemble de la haute fonction publique économique et financière, que la construction de l’Europe sera plus rapide que ce qu’avaient prévu les traités de 1957. L’accélération de l’union douanière, en 1960 et en 1962, fait incontestablement souffler sur le Marché commun un vent d’optimisme qui se répercute dans la négociation fiscale, et il n’est pas rare de voir évoquer, y compris dans les notes de la DGI, une harmonisation de l’ensemble des systèmes fiscaux à l’horizon des années 1970, sur fond de libre circulation des capitaux en Europe. En tout cas, les obstacles économiques et institutionnels sont nettement sous-évalués.

  • 22 AN, 900 580, art. 21, Note interne au SGCI, pour M. Dromer, signée d’Humbert Zeller, datée du 29 oc (...)

39C’est dans ce contexte que le SGCI propose, fin 1964, de ne pas rejeter absolument le principe de la suppression des frontières fiscales et de faire des propositions afin que cette étape se fasse au mieux des intérêts français. Un calendrier suffisamment long sera établi afin d’adapter progressivement l’économie et les finances publiques françaises, un taux commun de TVA le plus élevé possible devra être adopté, l’intégration des droits d’accises à la taxe commune, éventuellement sous la forme d’un acte additionnel au Traité de Rome, sera prévue. Et le SGCI de critiquer « le point de vue conservateur de la DGI »22.

40La position du SGCI semble même rencontrer un certain écho dans le monde politique. En août 1964, le gouvernement français admet ainsi que la perspective de la suppression des frontières fiscales puisse être envisagée, dans les textes européens, comme terme à l’harmonisation fiscale.

41A partir de 1966 cependant, le ministère des Finances et, en son sein, la DGI reprennent un rôle moteur dans la négociation. L’opposition de la France à la suppression des frontières fiscales devient alors beaucoup plus ferme.

42Le recul du SGCI est d’abord sensible sur un plan purement institutionnel. Avant 1965, les réunions des experts des différentes administrations et des cabinets, durant lesquelles sont étudiées les positions qui devront être défendues par les négociateurs français à Bruxelles sont organisées par le SGCI et présidées par le secrétaire général. Après 1966, elles se tiennent dans le cadre plus restreint du ministère des Finances, sous la direction du directeur de cabinet de Michel Debré, Antoine Dupont-Fauville.

  • 23 AN, 900 580, art. 22, Note précitée du 28 mars 1966.
  • 24 Texte des deux premières directives TVA du 11 avril 1967, 67/227/CEE et 67/228/CEE, in Journal offi (...)
  • 25 AN, 900 580, art. 22, Lettre du ministre de l’Économie et des Finances (signée par Pierre Estéva) a (...)

43Surtout, la France cherche à atténuer, dans la rédaction de la première directive, la référence à la suppression des frontières fiscales. L’article 4 de cette directive va concentrer les débats. Il prévoit que la Commission fait des propositions au Conseil sur la suppression des frontières fiscales. Dans la première version présentée par la Commission la suppression des frontières fiscales est présentée comme « le but final [auquel] doit aboutir l’harmonisation des taxes sur le chiffre d’affaires »23. La France obtient de ses partenaires, fin 1966 une rédaction beaucoup plus restrictive. Dans le texte définitif la suppression des frontières fiscales devient une simple possibilité : « l’harmonisation des taxes sur le chiffre d’affaires peut aboutir à l’objectif de la suppression des taxations à l’importation et des détaxations à l’exportation »24. Et lorsque la Commission présente, en avril 1969, un projet de rapprochement des taux, devant conduire à l’horizon de 1974 à la suppression des frontières fiscales, les experts fiscaux français refusent tout simplement d’en discuter et n’assistent pas à la réunion du Comité des dirigeants des administrations nationales consacrée au sujet, le 23 mai 196925.

  • 26 AN, 900 580, art. 21, dossier « Clause de convergence », Notes des 14 mai et 21 octobre 1964, trans (...)

44Comment expliquer ce très net durcissement de la position française après 1966 ? La raison principale n’est sans doute pas à rechercher dans le changement à la tête du ministère des Finances, effectué en janvier 1966. Michel Debré passe certes pour être très attaché à l’idée de souveraineté nationale, mais Valéry Giscard d’Estaing avait avant lui toujours défendu, à l’instar de son administration, le principe du pays de destination, signant les notes très critiques de la DGI contre la « clause de convergence » en mai et en octobre 196426. Il semble que, de fait, la crise de la chaise vide, entre juillet 1965 et janvier 1966, a joué un rôle majeur dans le recentrage de la position française. La négociation fiscale s’inscrit alors dans une évolution plus générale du comportement des autorités françaises vis-à-vis de l’Europe.

3. L’engagement en faveur d’un système commun de TVA élargie.

45Le refus de la suppression des frontières fiscales, et donc d’une unification des taxes sur le chiffre d’affaires au niveau européen, n’empêche pas un fort engagement du ministère français des Finances en faveur de l’harmonisation fiscale. Cette harmonisation passe à ses yeux par l’adoption, dans chaque État membre de la CEE, d’une taxe sur la valeur ajoutée sur le modèle de la TVA française établie en avril 1954. Cette TVA commune aurait, dans chaque pays, une assiette similaire mais pas en tout point identique. Elle aurait surtout des taux différents et serait perçue dans le pays de destination. C’est la solution que retiendront, à quelques nuances près, les deux directives fiscales du 11 avril 1967, qui rentreront définitivement en vigueur le 1er janvier 1972.

46En termes absolus, la France est plutôt avantagée par le régime en vigueur. La TVA française permet en effet une suppression quasi totale de la charge fiscale indirecte à l’exportation. Le système de taxes et de ristournes mis en place par les autres pays n’est pas aussi efficace et, en règle générale, le niveau de compensation reste inférieur à la charge réelle. Cette discordance favorise donc les exportations françaises, sans que l’avantage obtenu puisse être mesuré avec précision. Au début des années 1960, on considère généralement qu’en cas d’échanges avec la RFA, la France dispose d’un avantage moyen équivalant environ à 3 % du prix de ses exportations.

47L’essentiel est ailleurs. Les perturbations observées dans les échanges intracommunautaires résultent moins du niveau des compensations que de leurs perpétuelles variations. Celles-ci modifient les prix relatifs des produits et ont donc un effet direct et immédiat sur les conditions de concurrence entre les Six. Or, les modifications des taxes compensatoires sont fréquentes et provoquent des réactions très vives des autorités françaises, appuyées sur ce point par la Commission.

  • 27 FNSP, 3 BA 19 (papiers Wilfrid Baumgartner), Note datée du 25 janvier 1961 et Compte rendu de la ré (...)
  • 28 AN, 900 580, art. 20, Note précitée du 2 mars 1960.

48Deux reproches principaux sont faits au système. Les modifications de taxes compensatoires sont utilisées à des fins protectionnistes, parfois dans un secteur particulier. Les exemples de manipulation des droits compensatoires abondent et nourrissent une récrimination permanente qui peut aller jusqu’au contentieux. La France dépose ainsi en janvier 1961 une plainte contre l’Italie, accusée d’avoir relevé ses taxes compensatoires sur les automobiles pour protéger la Fiat. Le taux de la taxe compensatoire est porté pour les automobiles à 8 % en juillet et août 1960, alors que le taux effectif d’imposition intérieure pesant sur les automobiles italiennes est évalué par les Français à 5,5 %27. Second reproche, ces modifications sont utilisées pour compenser la baisse des droits de douane prévue par le Traité de Rome. Les Pays-Bas, par exemple, agissent de la sorte au début de l’année 1959 puis, une nouvelle fois, au début de l’année 1960. Cette attitude provoque la réaction indignée du directeur général des Impôts. Robert Blot, dans une note à Wilfrid Baumgartner, dénonce en mars 1960 « la désinvolture de nos partenaires », qui ont compensé la première baisse de 10 % des droits de douane, intervenue le 1er janvier 1959, par une hausse équivalente des droits compensatoires28.

  • 29 Idem, Lettre de Walter Hallstein à Maurice Couve de Murville, datée du 20 janvier 1960.
  • 30 AEF, Z 15 470, Analyse de l’intervention de M. Michel Debré au Conseil de la CEE tenu à Bruxelles l (...)

49Cette situation rend nécessaire l’intervention des autorités communautaires. Le président de la Commission Walter Hallstein propose, en janvier 1960, un accord de standstill qui conditionnerait les modifications de taxes compensatoires à des « considérations de techniques fiscales, et non aux nécessités de la vie économique et commerciale » et une procédure de consultation préalable des autres États membres et de la Commission29. Cet accord de standstill est signé, malgré les réticences allemandes, italiennes et néerlandaises, en juin 1960 mais se solde finalement par un échec. Trop peu contraignant, trop imprécis dans ses dispositions, il n’empêche pas que se poursuivent les manipulations de taux durant toutes les années 1960. Lors du Conseil du 20 décembre 1966, Michel Debré doit encore réclamer un renforcement de la clause de standstill, qui lui semble une priorité durant la période transitoire de mise en place de la TVA communautaire30. Et jusqu’en 1968, les protestations récurrentes de la France restent sans effet, puisque la RFA seule procédera à dix-sept modifications de ses taux entre 1957 et le 1er janvier 1967, date de sa dernière manipulation.

  • 31 Sur l’établissement de cette règle en 1948, voir supra chapitre II.
  • 32 La RFA n’a pas attendu l’adoption de la directive pour adopter la TVA, en 1965. Celle-ci prend effe (...)

50Dans ces conditions, le système des taxes compensatoires apparaît condamné. Dès 1960, la France avait souhaité l’adoption, par tous les États membres, d’un système de TVA proche du sien. Elle avait rencontré sur ce point l’appui de la Commission, qui y voyait une première étape vers la suppression des frontières fiscales. Aussi le mécanisme retenu par les directives d’avril 1967 satisfait-il pleinement les autorités françaises. Il définit en outre un cadre relativement large, qui permet de maintenir certaines spécificités nationales, notamment la règle du décalage d’un mois, dont la suppression aurait eu un coût budgétaire important, évalué à 4 milliards de francs en 197031. La TVA est ainsi progressivement introduite dans les législations des autres États membres et est, à partir de 1973, uniformément appliquée32.

  • 33 Texte précité de la première directive, p. 1302.

51Surtout, l’article 2 de la première directive stipule que « le système commun de la taxe sur la valeur ajoutée est appliqué jusqu’au commerce de détail inclus »33. Ce point, vivement souhaité par les négociateurs français, n’a pas fait l’objet de réelle contestation de la part de leurs partenaires. Il n’en constitue pas moins le terme d’une démarche modernisatrice entamée en 1952. Prenant appui sur les négociations en cours à Bruxelles, le ministère des Finances a obtenu du Parlement, dès le 6 janvier 1966, le principe de l’extension. Reste désormais à le faire entrer dans les faits et dans les mœurs.

B. UNE MISE EN ŒUVRE CONCERTEE

52Les nécessités de la construction européenne n’expliquent pas, à elles seules, le succès de la réforme. Les autorités françaises vont s’efforcer de convaincre les milieux professionnels du bien fondé de l’extension de la TVA. Elles utilisent, pour cela, tous les mécanismes de l’économie concertée, avant et après le vote de la loi du 6 janvier 1966.

1. Les Assises du commerce et la préparation de la loi du 6 janvier 1966.

  • 34 Aimé Baldacci, « Les Assises nationales du commerce », Bulletin Vert, n° 27, juillet-septembre 1964 (...)

53La première étape dans ce processus est la réunion, de juillet 1963 à avril 1964, des Assises nationales du commerce34. Celles-ci résultent d’une initiative personnelle de Valéry Giscard d’Estaing, annoncée à l’assemblée nationale le 7 mai 1963. Le ministre des Finances souhaite en effet revoir en profondeur l’organisation de la distribution. Échaude par l’échec rencontré trois ans plus tôt, il veille cette fois à associer étroitement les représentants du secteur.

  • 35 Pour la présentation de Francis Pécresse, voir supra, chapitre III et pour celle de Gustave Deleau, (...)

54Dans cette vaste remise à plat, la fiscalité tient une place de choix. Sur les quatre groupes de travail constitués au sein des Assises, un groupe est spécialement chargé des questions d’imposition. Il rassemble principalement des responsables du commerce et de l’industrie, ainsi que des représentants d’organisations syndicales ou de consommateurs. La présence des hauts fonctionnaires des Finances est en revanche très réduite. Le groupe de travail est présidé par Gustave Deleau, délégué général adjoint de la CGPME et véritable bras droit de Léon Gingembre. Son rapporteur est Francis Pécresse35. Valéry Giscard d’Estaing a cependant voulu placer à un poste stratégique un dirigeant de la DGI. Dominique de la Martinière est ainsi nommé « animateur » du groupe, titre modeste qui lui permet de peser discrètement sur les débats.

55Les résultats des Assises dépassent les espérances du ministre et de son administration fiscale. Pour la première fois, une structure représentant, dans toute sa diversité, le monde du commerce évoque sans réticence l’extension de la TVA jusqu’au stade du détail. Certes, le groupe de travail ne dissimule pas les problèmes techniques que poserait cette formule et se prononce notamment en faveur d’un élargissement du mode de taxation forfaitaire. Il insiste cependant sur la nécessité d’établir une plus grande neutralité entre les différents circuits de distribution et revendique la possibilité, pour les commerçants, de déduire leurs investissements. Or, la TVA est l’impôt qui répond le mieux à ce double objectif :

  • 36 AEF, B 1 463, Rapport sur le régime des taxes sur le chiffre d’affaires présenté par Monsieur J. Fr (...)

« Le régime fiscal actuel est contraire à la neutralité fiscale et appelle, même en l’absence d’une vaste réforme, un certain nombre de modifications. La taxe sur la valeur ajoutée assure l’égalité des circuits commerciaux, des structures commerciales, des méthodes de vente. Les commerçants, soucieux de la modernisation des entreprises, réclament un régime leur permettant de déduire les taxes sur les investissements.
Cela peut conduire à souhaiter l’extension au commerce de la taxe à la valeur ajoutée si l’exonération complète de la distribution ne peut pas être envisagée ; elle suppose, bien entendu, une simplification considérable de la taxe sur la valeur ajoutée dont les grandes entreprises industrielles dénoncent d’ailleurs la complexité. »36

  • 37 Idem, Note pour le ministre, objet : incidences économiques de la réforme des impôts sur la dépense (...)

56Cet accord sous conditions ouvre la voie à la réforme. Dès le 17 avril 1964, la DGI présente au ministre un projet ambitieux d’extension de la TVA. Seraient assujettis, non seulement les détaillants, mais également les artisans et les agriculteurs37. Cette formule présente pour la DGI de nombreux avantages. Elle favorisera d’abord les éléments les plus dynamiques du commerce, encourageant notamment le développement des premiers supermarchés :

  • 38 Idem, p. 5.

« [...] La réforme facilitera la modernisation du commerce en réduisant le coût de la publicité commerciale, du financement des stocks, de la transformation industrielle des produits agricoles et de diverses techniques telles que celles du pré-emballage ou de l’emballage perdu. »38

57Dans le même esprit, la réforme aura des effets bénéfiques sur l’industrie agroalimentaire. Elle permettra un meilleur conditionnement des produits, entraînera une hausse des investissements dans un secteur d’activité encore peu capitalisé et pourra même servir un objectif d’aménagement du territoire au profit des régions rurales de l’Ouest, du Centre, et de l’Est. Enfin, l’extension de la TVA aura une incidence positive sur le niveau général des prix :

  • 39 Idem, p. 13.

« À moyen et long terme, l’imposition des marges, la réduction du coût des techniques modernes de distribution, le jeu des déductions financières, l’égalisation des conditions de concurrence [...] tendent à peser sur les prix. »39

  • 40 Le régime du forfait est accordé aux entreprises dont le chiffre d’affaires n’excède pas 500 000 fr (...)
  • 41 Le rendement des deux impôts est alors à peu près identique, autour de 8 milliards de francs. Le ve (...)

58Si les conséquences positives de la réforme ne font guère de doute, sa mise en œuvre pratique pose des problèmes complexes. L’extension de la TVA s’accompagne en effet de la suppression de nombreuses taxes sur les affaires, taxe locale, taxe sur les prestations de services, taxes uniques sur les viandes ou sur les vins. Elle suppose également la création de régimes spécifiques au profit des petits contribuables : les conditions d’attribution du forfait sont élargies et tout un système de décote et de franchise d’impôt est mis en place, notamment pour les artisans40. Elle rend enfin nécessaire, à titre de compensation, le transfert du prélèvement sur les salaires aux collectivités locales41.

  • 42 AEF, B 1 463, Série de notes chiffrées, datées de février à avril 1965.
  • 43 Idem, Réforme des taxes sur le chiffre d’affaires, datée du 6 avril 1965. Finalement, la loi du 6 j (...)

59Dans ces conditions, l’équilibre financier du projet ne va pas de soi. De février à avril 1965, la direction générale des Impôts va s’efforcer de l’établir en suivant une ligne de conduite constante. Son objectif est de limiter au minimum les taux de la nouvelle taxe42. L’élargissement de l’assiette se traduit certes, de manière automatique, par une baisse des taux. La DGI souhaite aller un peu au-delà et consentir, au moins dans un premier temps, de légères pertes de recettes. Elle plaide ainsi avec vigueur pour fixer le taux normal autour de 16 % et le taux réduit à 6 %43. Cette solution présente à ses yeux un double avantage. Elle permet de prévenir les anticipations inflationnistes que la réforme aurait pu, à court terme, provoquer. Elle rend surtout beaucoup plus acceptable pour le contribuable le bouleversement du système d’imposition.

  • 44 Guy Delorme, De Rivoli..., op. cit., p. 89 à 92.
  • 45 Une des principales modifications intervenues est l’augmentation importante du montant de la décote (...)

60Ces grandes orientations sont reprises dans le projet de loi déposé par Valéry Giscard d’Estaing le 4 juin 1965. Comme le rappelle Guy Delorme, le débat parlementaire est long et parfois difficile44. La résistance de l’assemblée nationale n’a cependant rien de commun avec celle pratiquée 5 ans plus tôt. Le principe majoritaire joue désormais à plein et c’est presque sans modifications que le projet est voté le 6 janvier 196645.

2. Des milieux professionnels étroitement associés à la mise en œuvre de la réforme.

  • 46 Guy Delorme, chef du service de la Législation fiscale de 1966 à 1969, a suivi de très près la mise (...)

61L’extension de la TVA, votée le 6 janvier 1966, ne prend pas effet immédiatement. La loi prévoit un délai de deux ans, la date du 1er janvier 1968 étant officiellement retenue. Cette disposition se justifie pour deux raisons. La mise en œuvre de la réforme nécessite d’abord un important travail réglementaire. Elle rend en outre indispensable une large campagne d’information des nouveaux assujettis. Dans l’un et l’autre cas, les représentants professionnels sont étroitement associés à l’action des pouvoirs publics46.

  • 47 Francis Pécresse est à nouveau rapporteur, assisté de Georges Égret. Sur la composition exacte, AEF (...)

62La consultation des milieux patronaux n’est certes pas, en matière fiscale, une nouveauté absolue. Elle prend cependant, en 1966 et 1967, un caractère public et même officiel. Une commission est ainsi créée, le 21 mars 1966, pour suivre la mise en place de la réforme. Elle est présidée par Gustave Deleau et sa composition est assez proche de celle du groupe de travail qui, en 1964, avait été constitué dans le cadre des Assises du commerce47. Différence majeure, l’administration fiscale n’y est cependant pas représentée. La commission Deleau, qui siège jusqu’au début de l’année 1967, est appelée à donner son avis sur tous les textes réglementaires pris en vertu de la loi du 6 janvier 1966. Si elle n’a pas un pouvoir de décision, son influence est cependant considérable. Le ministère des Finances et en particulier l’administration fiscale vont en effet faire preuve d’une grande ouverture d’esprit. L’objectif affiché est de dégager, le plus souvent possible, des solutions consensuelles. Or, les sujets abordés ne sont pas minces et peuvent même, à l’occasion, présenter un intérêt primordial pour la vie des entreprises.

63C’est le cas notamment de la prise en compte des stocks. Le jour de la mise en œuvre de la réforme, le 1er janvier 1968, les nouveaux assujettis auront en stock un certain nombre de biens sur lesquels la TVA aura normalement déjà été prélevée. Cette taxe sera-t-elle ou non déductible de la TVA qu’ils devront eux-mêmes acquitter ? Si l’on s’en tient à la simple logique fiscale, la réponse est négative. L’extension de la TVA crée un nouveau régime juridique et il ne peut pas être fait application, de manière rétroactive, du droit de déduction. Cette position trop rigoureuse pose cependant de graves inconvénients économiques. Elle risquerait d’interrompre totalement la constitution des stocks dans les derniers mois de 1967 et aurait un effet clairement récessif. La commission Deleau réclame donc avec insistance la déductibilité des stocks constitués le 1er janvier 1968.

64Consciente du problème, la DGI va adopter une solution de compromis. Elle refuse de faire droit, dans sa totalité, à la revendication patronale. Celle-ci aurait en effet, pour les finances publiques, un coût évalué à 7 milliards de francs. Elle est prête cependant à faire un geste très généreux. Un crédit d’impôt équivalent à la totalité des taxes contenues dans les stocks est ainsi accordé aux commerçants. Ceux-ci peuvent, dès le début de l’année 1968, en récupérer la moitié, le reliquat étant étalé sur les 5 années suivantes. Négociée avec la commission Deleau, cette solution libérale est officiellement annoncée par Michel Debré le 27 avril 1967. A cette occasion, le ministre des Finances tient à rassurer lui-même les nouveaux assujettis :

  • 48 AEF, Z 15 376, Déclaration de Michel Debré sur les problèmes d’application de la réforme des taxes (...)

« Nous avons voulu donner aux commerçants, artisans et prestataires de services la garantie que la totalité des taxes ayant grevé leurs achats serait déduite dans un délai raisonnable. C’est de ce fait une perte de recettes de l’ordre de 600 millions de francs par an, sans doute, que nous acceptons par avance pour chacune des 5 années qui suivront celles de la réforme. »48

  • 49 Le décret 67-92 du 1er février 1967 accorde aux nouveaux assujettis le droit de déduire durant l’an (...)
  • 50 AEF, Z 15 376, Déclaration précitée de Michel Debré, p. 10.

65Si la question des stocks est, compte tenu de ses répercussions financières, de loin la plus importante, d’autres problèmes se posent. Dans tous les cas, des compromis très favorables aux entreprises peuvent être dégagés. La déduction des investissements est ainsi, suite à une intervention de la commission Deleau, accordée de façon anticipée aux entreprises49. De même, à sa demande expresse, les véhicules utilitaires, les locaux commerciaux ou la publicité sont réintroduits dans le droit à déduction, alors qu’ils en avaient préalablement été exclus50.

66L’année 1966 est ainsi consacrée à la mise en forme réglementaire du texte de loi. A partir de 1967, la DGI se lance dans une vaste entreprise d’explication de la réforme. Il s’agit là sans doute de la première campagne de communication menée à grande échelle par une administration financière. Son principal initiateur, Guy Delorme, deviendra d’ailleurs, à la fin des années 1970, le premier directeur général des Relations publiques du ministère.

  • 51 Pierre Poujade, assagi et rallié au général de Gaulle, propose même, dans une lettre adressée le 4 (...)
  • 52 Le mouvement de protestation mené par Gérard Nicoud n’a pas fait l’objet d’études précises. On trou (...)

67Une fois encore, les milieux professionnels sont mis à contribution. Des réunions regroupant dirigeants de syndicats patronaux et cadres de la DGI sont régulièrement organisées dans les départements51. Loin d’être anecdotique, cette large information a d’importantes conséquences économiques et politiques. Elle explique dans une large mesure le succès du passage au nouveau régime fiscal le 1er janvier 1968 et son absence totale d’incidence négative sur les prix. Elle rend également possible une certaine adhésion des petits commerçants et artisans à la réforme. De manière significative, le mouvement de protestation qui prend corps, à partir de 1969, autour de Gérard Nicoud est moins dirigé contre le fisc que contre les institutions de Sécurité sociale52.

68Recherchée depuis le milieu des années 1950, l’extension de la TVA au commerce de détail est réalisée en 1968 dans un contexte politique, économique et international bien particulier. Elle bénéficie d’abord du déclin du Parlement et de la définition, à partir de 1962, d’une stricte logique majoritaire. Elle est rendue indispensable par les progrès de la construction européenne. Elle coïncide enfin avec une transformation profonde de l’appareil commercial et sa progressive concentration.

69Au-delà de ces causes structurelles, la DGI a joué, dans l’adoption de la loi du 6 janvier 1966 comme dans celle des directives d’avril 1967, un rôle non négligeable. Son action se décline à trois niveaux.

70Le premier niveau est celui de l’expertise technique. L’administration fiscale a réussi à donner une solution relativement simple au principal problème du système français d’imposition. Elle bénéficie pour cela des acquis d’une réflexion menée depuis plus de 10 ans, les premiers projets de réforme des taxes sur le chiffre d’affaires datant du début des années 1950.

  • 53 Frédéric Tristram, « Le rôle des groupes de pression dans l’élaboration de la loi fiscale de 1948 à (...)

71Le deuxième niveau est celui de l’acceptation de l’impôt. La DGI a su établir avec les représentants des milieux professionnels des relations de confiance. Nouées en 1964 dans le cadre des Assises du commerce, celles-ci perdurent après le 6 janvier 1966 et expliquent, pour une large part, les bonnes conditions d’application de la loi. Les milieux patronaux sont ainsi ouvertement associés au processus de fabrication des normes. Deux nuances doivent cependant être apportées à ce constat. Le pouvoir de décision reste toujours, en définitive, entre les mains des pouvoirs publics. La consultation des milieux professionnels est en outre un moyen, pour l’administration, d’imposer ses vues à un corps social réticent. Les voies de l’influence fonctionnent, dans ce domaine, autant dans un sens que dans l’autre53.

72Le dernier niveau est celui de la stratégie suivie lors de la négociation européenne. Certes, les enjeux politiques de l’harmonisation des taxes sur le chiffre d’affaires dépassent de très loin les compétences de la DGI. La définition de la position française relève directement du pouvoir ministériel et s’inscrit dans le refus plus large, manifesté par le chef de l’État, d’une Europe supranationale. Il revient cependant à la DGI de mettre en forme ces principes généraux et d’en définir très concrètement le contenu, qui passe à la fois par le refus de la suppression des frontières fiscales et par la généralisation de la TVA à l’ensemble des États membres.

73Le même souci de la modernisation économique dans un cadre européen se retrouve en ce qui concerne la réforme de l’impôt sur les sociétés.

II. LA TRANSFORMATION DE LA FISCALITÉ DES ENTREPRISES

74Le régime fiscal des entreprises connaît, au milieu des années 1960, de profonds changements. L’objectif des pouvoirs publics est double. Il s’agit, d’une part, de favoriser les modes de financements externes, en particulier les émissions d’actions. Il s’agit, d’autre part, d’adapter la structure du tissu industriel, en permettant une mobilité accrue du capital et en facilitant la constitution de grands groupes.

Ces deux orientations rencontrent le plein soutien de la DGI, qui va s’efforcer de trouver les solutions techniques les mieux adaptées aux vœux du pouvoir politique. Elle joue ainsi un rôle non négligeable dans la préparation de la loi du 12 juillet 1965.

A. UN ENCOURAGEMENT DONNE AU DEVELOPPEMENT DES MARCHES FINANCIERS : LA CREATION DE L’AVOIR FISCAL

  • 54 En juin 1962, Valéry Giscard d’Estaing charge un comité d’experts de réfléchir sur le mode de finan (...)
  • 55 Sur les mesures Debré-Haberer, ibid., p. 505 et suivantes.

75Traditionnellement favorable à l’autofinancement, la direction générale des Impôts s’était progressivement détachée de ce modèle. À partir de 1964, elle va clairement privilégier le recours au marché financier. La DGI n’est d’ailleurs pas la seule structure politique ou administrative à agir de la sorte. La création de l’avoir fiscal, en juillet 1965, s’inscrit dans une réflexion plus générale, initiée dès 1963 par le rapport que Maurice Lorain consacre au financement des investissements54. Elle trouve son débouché logique dans la nouvelle réglementation des marchés entreprise par Michel Debré et Jean-Yves Haberer en 196755.

  • 56 Voir supra chapitre VII. Le dividende reste cependant soumis à la taxe complémentaire, au taux norm (...)

76Sur un plan strictement fiscal, le recours aux marchés financiers pose un certain nombre de problèmes. Le dividende versé est l’objet d’une double, voire d’une triple taxation. La loi du 28 décembre 1959 et les mesures qui l’ont suivie ont, en partie, atténué ce phénomène56. Le prélèvement, qui reste cependant très lourd, est dans de nombreux cas dissuasif.

  • 57 Voir supra, chapitre VI.

77Pour pallier cet inconvénient, les pouvoirs publics ont adopté, en 1957, un mécanisme original. Le décret du 29 juillet 1957 permet de déduire du bénéfice imposable une partie des sommes levées sur le marché financier. Limitée à 5 % du total, la déduction est censée représenter le dividende versé à l’actionnaire57. Au milieu des années 1960, ce dispositif n’apparaît cependant plus adapté à la situation économique.

78Son bilan n’est certes pas totalement négligeable, comme le montre le tableau suivant.

Tableau n° 30. Le bilan du décret du 29 juillet 1957

Tableau n° 30. Le bilan du décret du 29 juillet 1957

Note (1) : La réduction correspond au dividende de 5 % versé sur 7 ans, soit en principe 35 % de l’émission, d’où, avec un taux de l’IS à 50 %, une réduction de 17,5 % du montant de l’émission. Ici, un coefficient réducteur du quart a été appliqué, afin de tenir compte des sociétés qui versent moins de 5 % de dividende.

En millions de nouveaux francs courants.
Sources : CHEFF, Archives Guy Delorme, carton « Fiscalité des années 1960 », Réforme de l’impôt sur les sociétés.

79Au total, le décret de 1957 a bénéficié à 782 sociétés, pour des émissions de 10 milliards de francs représentant 70 % des émissions inscrites au bulletin des annonces légales.

  • 58 AN, 80 AJ 355, Rapport précité du 22 février 1965, p. 7.

80Pour autant, les autorités financières portent sur le décret de 1957 un jugement sévère. Dans le cadre de la préparation du Ve Plan, en 1965, trois défauts majeurs sont mis en exergue58.

81Le décret n’institue d’abord qu’un régime temporaire. Même s’il a été régulièrement prorogé jusqu’en 1964, il laisse les entreprises bénéficiaires dans une relative insécurité juridique. Il ne bénéficie en outre qu’aux sociétés déjà cotées ou aux grandes sociétés susceptibles de s’engager en bourse. La masse des petites et moyennes entreprises demeure en revanche en dehors de son champ d’application. Enfin, le dispositif n’a pas d’effet rétroactif : il ne concerne que les dividendes servis sur les actions émises après 1957, ce qui ne représente qu’une minorité des titres en circulation.

82Dans ces conditions, les distributions exonérées en vertu du décret de 1957 ne sont qu’une faible minorité. Elles ne représentent que 4,4 % du total des dividendes versés en de 1960 et 11,5 % en 1964, le dispositif ayant un effet cumulatif.

83Or, la surtaxation des dividendes n’est plus supportable dans un contexte d’ouverture croissante des marchés. Le rendement des actions françaises est en effet sensiblement inférieur à celui constaté dans les principaux pays développés. Le dividende net est ainsi en moyenne, en France de 2,6 %, contre plus de 3 % en Belgique et en RFA, de 3,6 % aux États-Unis, de 4,8 % en Italie et, record absolu, de 5,45 % en Grande-Bretagne. Les experts du Plan craignent ainsi une réelle délocalisation de l’épargne en cas d’ouverture des frontières. Le principe de libre circulation des capitaux est en effet inscrit noir sur blanc dans le Traité de Rome et les milieux économiques sont intimement convaincus que la mesure prendra effet rapidement. La date de 1970 est fréquemment évoquée :

  • 59 Idem, p. 9. En réalité, la libre circulation des capitaux en Europe ne deviendra effective que 20 a (...)

« Si les sociétés françaises n’accroissent pas sensiblement le montant de leurs distributions, le risque est donc grand lors de la libération totale des mouvements de capitaux au sein du Marché commun (1970) de voir les actionnaires français (épargnants individuels ou institutions financières) procéder à des arbitrages massifs en faveur des titres étrangers. »59

84Face à un tel constat, une réforme s’impose. Deux solutions techniques peuvent être envisagées. La première est la création, pour l’imposition des sociétés, d’un double taux. Les bénéfices distribués seraient frappés à un taux plus faible que ceux mis en réserve. Cette discrimination compenserait l’assujettissement des dividendes à l’impôt personnel. C’est, au milieu des années 1960, la formule pratiquée en Allemagne fédérale.

85Une solution plus complexe peut également être retenue. Il s’agit du mécanisme de l’imputation. Une partie de l’impôt payé par la société viendrait s’imputer sur l’impôt personnel acquitté par l’actionnaire. Cette formule a incontestablement la faveur de la direction générale des Impôts. L’administration fiscale va ainsi mener, au cours de l’année 1964, une véritable campagne dans ce sens. Cette position s’explique pour trois raisons principales.

86La première est essentielle. La DGI veut limiter le bénéfice de la mesure aux seuls actionnaires français, à l’exclusion des actionnaires étrangers, y compris européens. Or, seul le mécanisme de l’imputation permet de sélectionner les bénéficiaires. Max Laxan l’exprime très clairement dans une note à Valéry Giscard d’Estaing de novembre 1964 : l’adoption du double taux risquerait de provoquer des investissements massifs en France. Ce serait notamment le cas pour les entreprises américaines, qui bénéficient déjà de conditions très favorables sur un marché déprimé :

  • 60 CHEFF, Archives Guy Delorme, carton « Fiscalité des années 1960 », Note pour le ministre, datée du (...)

« À terme, la réforme pourrait exercer une influence favorable sur notre balance des paiements. Dans l’immédiat, en revanche, elle tendrait à aggraver l’ampleur des problèmes posés par le développement des participations étrangères, auxquelles l’état actuel du marché financier offre par ailleurs des conditions exceptionnellement favorables. »60

87Cette réaction protectionniste est cependant justifiée par une donnée structurelle. Les dividendes versés à l’étranger par les entreprises françaises représentent une part considérable, environ 20 % du total. C’est ce que montre une étude effectuée par la DGI sur les bénéfices distribués en 1963.

Tableau n° 31. Les bénéficiaires des dividendes versés par les entreprises françaises en 1963

Tableau n° 31. Les bénéficiaires des dividendes versés par les entreprises françaises en 1963

Sources : CHEFF, Archives Guy Delorme, carton « Fiscalité années 1960 », Note pour le ministre, cabinet, du 29 janvier 1965.

88La deuxième raison tient aux comportements des contribuables. Le double taux favoriserait l’évasion de l’épargne et la fraude fiscale. Les Français auraient en effet tout intérêt à percevoir frauduleusement leurs dividendes à l’étranger, afin d’échapper totalement à l’impôt :

« L’adoption du double taux aurait donc pour effet :

  1. de favoriser l’évasion fiscale, les résidents français ayant avantage à faire encaisser leurs dividendes à l’étranger, mettant, par là même les pouvoirs que représentent leurs titres aux mains de groupes étrangers ;

    • 61 Idem, Note précitée du 29 janvier 1965, p. 8. Cette note, à en-tête du cabinet, a très probablement (...)

    de favoriser l’investissement des capitaux étrangers dans les entreprises françaises. »61

89Enfin, les dirigeants de la DGI tiennent à souligner les conséquences politiques et sociales du choix à effectuer. Au cabinet de Valéry Giscard d’Estaing, Guy Delorme insiste particulièrement sur ce point. Le mécanisme de l’imputation est plus acceptable pour l’opinion publique car l’avantage semble accordé à l’actionnaire et non à l’entreprise :

  • 62 Idem, p. 10.

« [...] Le système du double taux paraît consentir l’allégement aux sociétés elles-mêmes ; le système de l’imputation paraît le consentir aux actionnaires. Sur le plan politique, il paraît plus facile de faire adopter le second système. »62

90Dans le même ordre d’idée, si le résultat économique est identique, l’imputation a un impact psychologique que n’a pas le double taux. Il a donc, sur l’actionnaire ou le futur actionnaire, un effet incitatif plus grand.

91Cette position reçoit l’aval du groupe de travail Fiscalité du Ve Plan qui siège de janvier à juillet 1965. Représentant du CNPF, Jacques Desmyttère se prononce clairement en faveur du système de l’imputation :

  • « parce qu’il est le moins coûteux, en particulier à l’égard des non résidents ;

  • parce que sur le plan de la technique fiscale, il permettra de régler de nombreux problèmes connexes ;

    • 63 AN, 80 AJ 355, Compte rendu de la séance du 9 février 1965, p. 2.

    enfin, parce qu’il présente un incontestable avantage de simplicité au niveau de l’actionnaire. »63

92Dans ce cadre, la perspective européenne n’est guère prise en compte. La Commission de la CEE avait exprimé sa préférence en faveur du double taux qui aurait permis une meilleure harmonisation des fiscalités directes à l’échelle des Six. Cet argument est promptement balayé par la majorité des intervenants. Les représentants de la DGI, Philippe Rouvillois et Dominique de la Martinière, et celui du Plan, Gilles de la Perrière, se retrouvent pour défendre une solution strictement nationale :

  • 64 Idem, p. 4. Gilles de la Perrière, inspecteur des finances, est depuis 1963, chef du service du Fin (...)

« La coexistence de systèmes différents au sein du Marché commun peut parfois entraver certaines organisations industrielles dans le cadre européen, mais l’administration se doit de demeurer vigilante vis-à-vis des actionnaires étrangers tant que continueront à fonctionner certains holdings et certains circuits occultes de dividendes, et que n’auront pas été passées des conventions de non imposition comportant des garanties et des contreparties sérieuses. [...] Des dispositions prises sur un plan multilatéral pourront ensuite assouplir ce régime ; d’autre part, la Commission du Marché commun pourrait être incitée à passer au nom des six pays des conventions avec les pays tiers. »64

  • 65 L’avoir fiscal est fixé à 50 %. Très concrètement, le versement d’un dividende s’accompagne d’un av (...)

93Un large consensus politique et administratif se dégage donc en faveur de l’imputation. Déposé au printemps 1965 par Valéry Giscard d’Estaing, le projet de loi reprend ce mécanisme sous la dénomination volontiers attrayante « d’avoir fiscal »65. C’est presque sans difficulté qu’il est voté le 12 juillet 1965.

B. UNE ACTION SUR LA STRUCTURE DU TISSU INDUSTRIEL

94Les pouvoirs publics ne se contentent pas de faciliter l’accès au marché financier. Ils s’efforcent de rendre plus fluide le capital et de favoriser les restructurations industrielles dans le sens d’une plus grande concentration. Pour ce faire, trois mécanismes sont privilégiés.

  • 66 Sur l’implication personnelle du ministre, cf. Projet de communication au Conseil des ministres, in (...)

95Le régime des sociétés mères et filiales est une nouvelle fois allégé. Le seuil de participation est fixé par la loi du 12 juillet 1965 à 10 %. Cette mesure très libérale, voulue par Valéry Giscard d’Estaing66, semble avoir été approuvée par la DGI, même si les sources sont, sur ce plan, plus évasives.

  • 67 Idem, Note pour le ministre, datée du 15 mars 1965, signée de Guy Delorme. Guy Delorme présente à V (...)

96Dans le même esprit, le régime des fusions est révisé pour lui donner un caractère incitatif. Cette réforme importante a fait l’objet d’une négociation directe entre Valéry Giscard d’Estaing et Georges Pompidou. Le Premier ministre s’est en effet personnellement impliqué dans le dossier, poussant dans le sens d’une plus grande audace. L’objectif avoué du chef du gouvernement est de limiter dans le temps les avantages consentis, afin d’obliger les entreprises à une concentration rapide de leurs moyens de production67.

  • 68 Il s’agit du régime dit « de l’article 40 » du code général des impôts.

97La DGI s’est en revanche davantage impliquée dans la transformation du régime des plus-values. Jusqu’en 1965, ce régime autorise l’exonération fiscale des gains constatés en capital, à la condition toutefois qu’ils fassent l’objet, au sein de l’entreprise, d’un réemploi68. Ce réemploi peut consister en l’achat de biens amortissables mais aussi de biens non amortissables. Or, cette dernière possibilité présente, d’un point de vue fiscal mais surtout économique, de graves inconvénients.

98Les entreprises, en particulier les plus grandes, ont en effet pris l’habitude d’affecter leurs réemplois en biens non amortissables, notamment en titres de participation. Ce comportement entraîne pour le budget de l’État d’importantes pertes de recettes, mais a également un effet néfaste sur la structure industrielle. Il conduit à multiplier, pour des raisons purement financières, des structures juridiques complexes, qui ne reposent sur aucune logique économique. Il favorise notamment la constitution de véritables entreprises « nécropoles » où des titres sont stockés à seule fin d’échapper à la taxation sur les plus-values.

99Ces pratiques sont régulièrement dénoncées par les experts fiscaux. Le rapport Lorain de 1963 y consacre un long passage :

  • 69 CHEFF, Archives Maurice Pérouse, Rapport précité, p. 27.

« Des paquets de titres souvent importants figurent à l’actif de sociétés qui ont pratiquement cessé toute activité ou qui ne conservent d’autres raisons d’existence que la gestion de ces portefeuilles.
En raison du prélèvement fiscal auquel les exposeraient les plus-values que cette opération ferait apparaître, ces sociétés ne peuvent procéder à leur liquidation, opération cependant souhaitable dans son principe, et qui aurait pour effet de remettre un nombre relativement élevé de titres sur le marché.
De même, la nécessité de justifier une participation minimum dans le capital des filiales pour bénéficier du régime fiscal le plus favorable immobilise dans le portefeuille des sociétés mères des quantités importantes d’actions.
Dans l’un et l’autre cas, les titres qui se trouvent ainsi bloqués dans le patrimoine de sociétés « nécropoles » ou de sociétés exerçant par ailleurs une activité industrielle importante, sont souvent cotés en bourse et appréciés du public. Leur mobilisation permettrait à la fois d’élargir le marché de ces titres, d’assainir les structures juridiques, en provoquant la dissolution de sociétés inutiles et de dégager, au niveau des sociétés mères, d’importantes ressources que ces dernières pourraient affecter immédiatement au financement d’investissements productifs. »69

100La DGI n’est pas en reste. Dès la première réunion du groupe de travail du Ve Plan, Dominique de la Martinière critique les dispositions de l’article 40. Le régime du réemploi a non seulement un coût budgétaire important, mais également des conséquences dommageables sur les marchés des capitaux, et donc sur l’ensemble de l’économie :

  • 70 AN, 80 AJ 355, Compte rendu précité de la séance du 5 janvier 1965, p. 3.

« L’utilisation des plus-values à d’autres fins que de nouveaux investissements empêche les entreprises, et surtout celles de taille moyenne, à la fois de s’agrandir et de se déplacer.
Une entreprise ayant cessé toute activité ne pouvant procéder à des cessions et des réemplois, la masse très importante de titres et de participations financières qu’elles détiennent en portefeuille se trouve pratiquement figé. Or, on a calculé que si ces « titres de mainmorte » circulaient seulement une fois tous les dix ans, le volume des transactions sur le marché financier serait multiplié par deux. »70

101Aussi la disposition introduite dans la loi du 12 juillet 1965 donne-t-elle pleinement satisfaction à la DGI. Le régime du réemploi est supprimé, au profit d’une distinction entre les plus-values de court terme, soumises à l’impôt, et les plus-values de long terme, qui en sont exonérées.

102Le développement des marchés financiers a fait l’objet, au milieu des années 1960, de nombreuses mesures de soutien. Initiée par Valéry Giscard d’Estaing, cette politique a été poursuivie par son successeur rue de Rivoli, Michel Debré. Elle comporte un volet fiscal non négligeable, contenu dans la loi du 12 juillet 1965.

103La DGI a, dans ses grandes lignes, soutenu ce mouvement. Elle a systématiquement recherché, dans la législation fiscale, les dispositions faisant obstacle à une circulation fluide des capitaux. La dénonciation des sociétés « nécropoles » constitue ainsi une de ses interventions les plus significatisves.

104Son action connaît cependant deux limites. La première tient à l’attitude du patronat. Certes, le CNPF soutient l’adoption de l’avoir fiscal, qui représente, pour les sociétés par actions, un avantage considérable. Mais il n’en fait pas, et de loin, une de ses revendications principales. Sa priorité est de promouvoir l’autofinancement, au moyen de nouvelles règles d’amortissement ou par le biais de la réévaluation des bilans. À cet égard, le patronat adopte une position conservatrice, qui tranche avec la volonté réformatrice des pouvoirs publics, notamment avec celle de l’administration fiscale.

105La seconde limite est le maintien d’une certaine méfiance vis-à-vis de l’intégration industrielle en Europe. Le choix d’un mécanisme d’imputation, au détriment du double taux, est ici révélateur. Il inscrit la position de la DGI dans une politique plus large, d’inspiration gaullienne, dont l’objectif est la création de « champions nationaux ».

106Malgré ces quelques réserves, la loi de 1965 constitue un tournant important dans les pratiques de financement des entreprises françaises. Cet indéniable succès tranche avec l’échec, à la fin des années 1960, d’une nouvelle réforme de l’impôt sur le revenu.

III. L’ÉCHEC D’UNE NOUVELLE RÉFORME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

  • 71 Sur l’engagement personnel du ministre, cf. Michel Debré, Mémoires, tome IV, Gouverner autrement, 1 (...)

107Depuis le milieu des années 1960, la place de l’impôt sur le revenu dans le système fiscal est contestée. L’extension de l’impôt à un nombre croissant de contribuables semble incompatible avec le maintien d’un barème très progressif. L’harmonisation européenne des taxes sur le chiffre d’affaires risque, dans l’esprit de ses promoteurs, de se traduire par des baisses importantes des taux de TVA et exige, parallèlement, la montée en charge de l’IRPP. Toutes ces raisons rendent urgente une réforme. Celle-ci, voulue et préparée par la DGI, reçoit l’appui de Michel Debré71. Le regain de contestation sociale, après Mai 1968, rend cependant impossible sa mise en œuvre.

A. UNE INTERROGATION SUR LA PLACE DE L’IRPP DANS LE SYSTEME FISCAL

108À partir de 1966, des voix de plus en plus nombreuses, au sein de l’administration fiscale, réclament une transformation profonde de l’impôt progressif. La conception même de l’impôt apparaît en crise.

109C’est en tout cas le constat que fait le directeur général des Impôts dans une note adressée au nouveau ministre des Finances, Michel Debré, en mars 1966. Sous une apparente neutralité, Max Laxan, probablement très inspiré par le chef du service de la Législation, Dominique de la Martinière, se livre à une critique aiguë de l’impôt. Il commence par rappeler la conception traditionnelle de l’impôt progressif, impôt de superposition à faible rendement, destiné, en frappant les plus fortunés, à corriger les inégalités inhérentes au système fiscal :

  • 72 AEF, B 1 457, Note pour le ministre, mars 1966, p. 6.

« [Une] partie de l’opinion préfère les prélèvements indolores que les formes modernes de taxations indirectes permettent de réaliser sans dommage pour le développement économique et même, quoiqu’à un moindre degré, du point de vue de la justice fiscale. Fidèle à une conception qui est devenue traditionnelle et qui est incontestablement majoritaire dans le pays, elle estime que le prélèvement progressif sur les revenus devrait demeurer, conformément aux intentions de ses créateurs, un impôt de superposition qui ne serait appliqué qu’à une minorité aisée et dont la forte personnalisation permettrait de corriger les incidences excessives que la forte prépondérance des taxes à caractère indirect pourrait comporter du point de vue de l’équité, à l’égard des titulaires de faibles revenus et des contribuables chargés de famille. »72

110Pour Max Laxan cependant, cette formule ne correspond plus à l’état de la société française et à la nature de ses engagements internationaux. Sans prendre expressément partie, il dessine les contours d’un nouvel impôt sur le revenu, moins progressif, plus largement réparti sur la population et surtout beaucoup plus rentable :

  • 73 Idem, p. 7.

« […] Certains considèrent que cet impôt doit devenir, en France comme dans les autres grands pays industrialisés, une des principales ressources de l’État. À l’instar de ce qui peut être constaté à l’étranger, il devrait donc être acquitté par la très grande majorité des familles et devenir le moyen normal de participation des particuliers aux charges publiques. Aussi bien le produit devrait-il être majoré fortement s’il fallait réduire le poids de nos impôts indirects en vue de permettre une suppression des frontières fiscales entre les pays membres de la Communauté économique européenne, au sein de laquelle la structure de notre système fiscal est caractérisée par une prépondérance marquée de ces impôts. »73

  • 74 Né en 1932, reçu à l’ENA en 1956, Jean-René Bernard intègre, à sa sortie, le corps de l’Inspection (...)

111Posé dans ces termes, le débat suscite, dans les milieux politiques et administratifs, de nombreuses réactions. Au cabinet du Premier ministre, Jean-René Bernard, qui suit de près les questions fiscales, se prononce en faveur des réformes74. Pour le jeune conseiller, le choix est clairement entre la poursuite de la construction européenne et le maintien du quotient familial :

  • 75 Idem, Note pour le Premier ministre, datée du 10 octobre 1966, signée de J.-R. Bernard, p. 29.

« Il est certain qu’une réforme assez profonde devra intervenir dans des délais relativement rapides, mais dans la mesure où aucune réforme fiscale ne peut se faire sans pertes de recettes, il convient d’être conscient [du] point suivant. Une telle perspective nous éloignera nécessairement d’une recherche active de l’harmonisation des fiscalités européennes, notamment il sera pratiquement impossible de baisser au cours des quelques années qui viennent le futur taux de la TVA ; mieux encore, un moment viendra sans doute où il faudra choisir entre une harmonisation très poussée, voire une suppression des frontières fiscales entre les Six, et le maintien de la structure actuelle de notre impôt sur le revenu. Choisir entre l’Europe et le quotient familial, voilà ce qui pourrait être, pour certains, difficile »75.

112En définitive, la poursuite de l’harmonisation des taxes sur le chiffre d’affaires au niveau européen rend indispensable, aux yeux des élites financières, une révision de l’impôt sur le revenu.

B. LES AXES D’UNE REFORME

113La réforme souhaitée s’articule en deux points : il s’agit, d’une part d’instaurer le prélèvement à la source, d’autre part de supprimer le quotient familial.

1. Instaurer le prélèvement à la source.

  • 76 Voir supra, chapitre IV

114L’instauration du prélèvement à la source est un véritable serpent de mer dans l’histoire de l’impôt sur le revenu. En 1951 et 1953, René Mayer s’était déjà heurté à l’opposition conjointe du patronat, des salariés et d’une partie de son administration76. Le phénomène se renouvelle presque à l’identique 15 ans plus tard.

115Au mois de décembre 1966, Michel Debré demande en effet à la direction générale de la Comptabilité publique de lui préparer un texte dans ce sens. Il se heurte à la force d’inertie des services. Nouveau directeur général, Jean Serisé oppose aux exigences du ministre une fin de non recevoir et conclut au maintien du système des acomptes :

  • 77 AEF, B 50 545, Note pour le ministre, CP, signée de Jean Serisé, datée du 28 décembre 1966, p. 5.

« Le système est relativement ancien ; il répartit assez bien les versements dans l’année ; il est entré dans les habitudes. La charge actuelle de travail qu’il entraîne, bien que très lourde [...] reste compatible avec les moyens actuels des services. »77

  • 78 AEF, B 1 458, Compte rendu des séances de la commission d’études pour la réforme de l’IRPP, séance (...)

116Michel Debré se tourne alors vers la DGI, où le prélèvement à la source compte de nombreux défenseurs. De janvier à octobre 1967, l’administration fiscale constitue en son sein un groupe d’études chargé d’étudier les modalités concrètes d’une réforme de l’IRPP. Dans ce cadre, le prélèvement à la source est longuement étudié et une partie des hauts fonctionnaires présents se prononce clairement pour son introduction78. Surtout, Dominique de la Martinière, encore pour quelques semaines conseiller financier à Londres, fait pression en faveur de la mesure. Fort de son expérience à l’étranger, il décrit, dans une lettre à Guy Delorme, les mérites du système de recouvrement en vigueur aux États-Unis :

  • 79 Idem, Lettre de Dominique de la Martinière à Guy Delorme, datée du 18 mai 1967, p. 2.

« Une formule qui laisserait subsister la méthode de recouvrement par voie de rôle, en effet, risquerait de maintenir ou même d’aggraver les sujétions imposées aux services. Bien au contraire, l’adoption de la pratique américaine, en vertu de laquelle les redevables doivent assurer eux-mêmes la liquidation définitive de l’impôt mis à leur charge, et adresser en même temps que leur déclaration un chèque ou une demande précise de restitution, pourrait conduire à envisager les choses autrement. Je demanderais très vivement que soit étudiée la possibilité d’une telle réforme, qui supprimerait la phase dite de l’émission accélérée et permettrait donc aux services de consacrer l’essentiel de leurs moyens aux tâches de contrôle. »79

117Dans ces conditions, dès la nomination de Dominique de la Martinière à la tête de la DGI, un système de stoppage à la source, assez proche d’ailleurs de celui de 1953, est mis en forme et présenté au ministre. Il reçoit l’accord officiel de Michel Debré.

2. Supprimer le quotient familial.

118La suppression du quotient familial ne pose pas moins de problèmes. Lors de sa création, en 1945, ce mécanisme avait été bien accueilli par l’administration fiscale. Celle-ci s’en était, par la suite, progressivement écartée, mettant en exergue ses effets excessifs sur l’imposition des très hauts revenus. Une étape supplémentaire est franchie en 1967. À l’initiative de Dominique de la Martinière, la DGI se prononce ouvertement contre le quotient familial. Plusieurs arguments sont utilisés.

119Le maintien du quotient familial est d’abord jugé incompatible avec la réforme de l’IRPP. Il constitue un obstacle majeur à l’augmentation souhaitée des rendements. En compliquant inutilement l’assiette de l’impôt, il rend en outre impossible la mise en place de la retenue à la source. C’est ce qu’exprime dès le mois de mai 1967 Dominique de la Martinière dans une remise en cause assez générale des éléments de personnalisation :

  • 80 Idem, p. 1.

« En effet, il n’y a pas comptabilité, à mon sens, entre la généralisation de la retenue à la source et certains éléments du système fiscal actuel, tel que le calcul en pourcentage des frais professionnels, la décote, la progressivité actuelle du barème et, last but not least, le quotient familial. »80

120À cet argument traditionnel, le nouveau directeur des Impôts en ajoute un autre de nature plus paradoxale. Le quotient familial aurait des effets néfastes sur la natalité française. C’est au moins la thèse exprimée dans une note de principe adressée à Michel Debré en octobre 1967. Le quotient familial présente un caractère nettement dégressif selon le rang de l’enfant. S’il favorise la première naissance, il est, pour les naissances suivantes, beaucoup moins avantageux :

  • 81 AEF, B 1 459, Note pour le ministre (mention « confidentiel »), SLF, III-C-1, datée du 27 octobre 1 (...)

« Or, le défaut le plus grave du système actuel est précisément, à mon sens, son incohérence au regard d’une politique qui devrait être résolument nataliste et familiale. [...] Du fait de la progressivité de l’impôt, les allégements qui résultent de l’application du quotient familial profitent principalement aux non salariés disposant de revenus élevés et dont les charges familiales sont peu importantes. À revenu égal, notamment, ce sont les parents d’enfant unique qui en bénéficient le plus, et le système actuel comporte en définitive les mêmes conséquences qu’un régime d’allocation dont le montant unitaire décroîtrait avec le nombre d’enfants à charge. »81

121Aussi Dominique de la Martinière plaide-t-il en faveur d’un système original. Le quotient familial serait maintenu pour les couples « afin d’éviter une pénalisation de l’état de mariage » et supprimé pour les enfants. A sa place, serait institué un système de déduction, dont le montant irait croissant selon le rang de l’enfant. Une attention particulière serait, dans ce cadre, accordée à la naissance du troisième enfant.

122Cette orientation nataliste ne peut que séduire Michel Debré. Le ministre donne son accord de principe à un tel dispositif. À partir de novembre 1967, instruction est donnée à la DGI de préparer un projet de réforme allant dans ce sens.

C. LE COUP D’ARRET DE MAI 1968

123Ce programme ambitieux se heurte cependant au mouvement social de Mai 1968. Trois raisons expliquent ce brutal coup d’arrêt.

124La première est d’ordre strictement politique. Michel Debré qui s’était personnellement engagé en faveur de la réforme, doit quitter le gouvernement le 31 mai. Ses successeurs immédiats, Maurice Couve de

125Murville et François-Xavier Ortoli apparaissent beaucoup moins pressés de voir aboutir ce projet sensible.

126La deuxième raison est financière. Les difficultés budgétaires créées par les événements de Mai rendent difficile une transformation du système d’imposition qui, dans un premier temps au moins, se serait traduite par des pertes de recettes.

  • 82 AEF, B 1 462, Rapport au conseil économique et social sur les orientations de la réforme de l’IRPP, (...)

127Mais la raison principale est d’ordre social. Les syndicats de salariés, en accord sur ce point avec le CNPF, ont toujours été hostiles au prélèvement à la source. Ils profitent de la situation pour réaffirmer leur opposition de la manière la plus absolue qui soit. Lors des discussions de Grenelle, les 26 et 27 mai 1968, le gouvernement doit céder. Il annonce officiellement le retrait du projet et indique qu’il ne proposera pas, à l’avenir, un système de retenue à la source sur les salaires et les pensions82.

  • 83 Idem.

128Dès lors, l’élan est brisé. La réforme de l’impôt progressif fait encore l’objet, à la fin de l’année 1968 et au début de l’année 1969 de quelques discussions. Un rapport très complet est ainsi présenté en mars 1969 au Conseil économique et social83. Il n’aboutit cependant à aucun résultat tangible.

129La réforme de l’IRPP est donc un échec. L’autorité de Michel Debré et l’engagement de l’administration fiscale n’arrivent à vaincre les résistances du corps social. Malgré une large diffusion depuis le début des années 1960, l’impôt garde ses caractéristiques traditionnelles. Sa progressivité est compensée par une forte prise en compte des charges de famille, tandis qu’un mode de recouvrement très inadapté empêche la croissance importante de son rendement.

***

130Le milieu des années 1960 est une période faste pour la fiscalité française. Coup sur coup, la TVA est étendue au commerce de détail et les entreprises se voient octroyer des avantages considérables. Elles bénéficient d’un accès facilité aux marchés financiers et peuvent engager, dans de bonnes conditions, les restructurations nécessaires. Cette politique est menée successivement, dans un esprit de profonde continuité, par Valéry Giscard d’Estaing, puis par Michel Debré.

131La direction générale des Impôts joue dans ce processus, un rôle majeur. Trois points semblent, plus précisément, caractériser sa position.

132L’administration fiscale partage d’abord, entre 1964 et 1968, les orientations libérales des deux ministres. Elle cherche à développer le financement externe des entreprises, apportant son soutien à la création de l’avoir fiscal en juillet 1965. Dans le même temps, le recours à l’autofinancement suscite, chez ses dirigeants, une méfiance de plus en plus nette. Fidèle à une position constante depuis le début des années 1950, elle s’engage en faveur de la modernisation de l’appareil de distribution. L’objectif avoué de la loi de 1966 est ainsi de favoriser les investissements dans un secteur jugé sous-capitalisé et trop peu concentré. La méfiance manifestée, à partir de 1966, à l’égard d’un impôt sur le revenu trop progressif va également dans le même sens.

133Pourtant, la DGI veille à inscrire ces réformes dans un cadre encore très national. Certes, elle participe sans arrière pensée à la négociation sur l’harmonisation des taxes sur le chiffre d’affaires en Europe. Elle veille cependant à limiter les transferts de souveraineté et se montre inflexible sur le dossier controversé de la suppression des frontières fiscales. De même, elle prend soin de limiter aux actionnaires français les allégements survenus en juillet 1965. Les arguments utilisés sont d’ailleurs ouvertement protectionnistes, la DGI craignant des investissements étrangers massifs en France. A cet égard, la position de l’administration fiscale ne fait que reprendre, dans un domaine précis, les ambiguïtés du pouvoir gaulliste à l’égard de la construction européenne et de l’ouverture des frontières.

134Le dernier trait saillant concerne l’attitude de la DGI à l’égard des représentants professionnels. A partir de 1963, l’administration fiscale veille à associer les syndicats patronaux aux processus de décision. La constitution des Assises du commerce, en juillet 1963, marque ainsi un véritable tournant. Les dirigeants administratifs rompent à cette occasion avec une indifférence hautaine affichée depuis la fin de la seconde guerre mondiale. Parallèlement, ce phénomène est rendu possible par l’évolution du monde patronal, qui tend à se regrouper autour d’instances fédérales plus fortes, notamment du CNPF. L’affirmation d’un interlocuteur crédible et représentatif présente en effet un intérêt considérable pour l’administration fiscale. Car le jeu de l’influence n’est pas univoque. Si le patronat, peut, le cas échéant, obtenir des avantages non négligeables, l’administration fiscale utilise ses bonnes relations avec les dirigeants patronaux pour convaincre une base beaucoup plus réticente. Se noue ainsi, entre les responsables professionnels et administratifs, une alliance bien comprise qui n’est pas pour rien dans le succès de la modernisation en cours.

Notes

1 Les étapes de cette libéralisation progressive sont rappelées par Pierre Gerbet, La Construction..., op. cit., p. 214. Les États membres abaissent leurs droits de 30 % le 1er juillet 1961, de 40 % le 1er janvier 1962, de 50 % le 1er juillet 1962, de 60 % le 1er juillet 1963, de 70 % le 1er janvier 1965, de 80 % le 1er janvier 1966, de 85 % le 1er juillet 1967 et finalement de 100 % le 1er juillet 1968.

2 Les deux directives ont été approuvées par les ministres des Finances des Six, réunis à Bruxelles le 9 février 1967, et officiellement adoptées par les organes communautaires le 11 avril suivant. Les deux dates peuvent donc être indifféremment retenues.

3 Voir supra, chapitre VI.

4 Ibid.

5 AN, 900 580, art. 20, Document de travail de la Commission, daté du 28 septembre 1959.

6 AN, 900 580, art. 21, Rapport du Comité Neumark, texte provisoire d’avril 1962 et version définitive de la fin de l’année 1962.

7 AN, 900 580, art. 20, Note de Robert Blot à Wilfrid Baumgartner, datée du 2 mars 1960.

8 AN, 900 580, art. 21, dossier « Clause de convergence ».

9 Le projet de la Commission se présente sous la forme de deux directives, la première exposant les principes généraux de l’harmonisation, la seconde entrant davantage dans les détails techniques. C’est ce projet qui, largement amendé, aboutira aux deux premières directives du 11 avril 1967.

10 AN, 900 580, art. 22, Document de travail présenté par la République fédérale d’Allemagne, envoyé au SGCI par le représentant permanent de la France à Bruxelles, Jean-Marc Boegner, le 28 juin 1965.

11 Idem, Note sur les travaux d’harmonisation en matière de TVA devant aboutir à la suppression des frontières fiscales.

12 AN, 900 580, art. 21, Note pour le ministre, SLF, A-3, datée du 4 novembre 1964, signée de Max Laxan.

13 AN, 900 580, art. 22, Note sur la portée et les conséquences d’une suppression des frontières fiscales dans le cadre de la CEE, SLF, datée du 28 mars 1966.

14 Max Laxan est alors directeur général des Impôts. Dominique de la Martinière, chef du service de la Législation est probablement le rédacteur de ces deux notes. Guy Delorme, conseiller technique au cabinet de Valéry Giscard d’Estaing, a été à coup sûr consulté, de même que Philippe Rouvillois qui exerce, à partir de janvier 1966, les mêmes fonctions auprès de Michel Debré. Par ailleurs, ces deux notes, bien que séparées de plus de 16 mois, reprennent, parfois mot pour mot, les mêmes analyses.

15 Idem, Note précitée du 28 mars 1966.

16 Idem, Note sur les orientations souhaitables de la politique d’harmonisation des fiscalités dans le Marché commun, datée du 24 octobre 1966.

17 AN 900 580, art. 21, Note précitée du 4 novembre 1964, p. 3.

18 AN, 900 580, art. 23, Note pour le ministre, signée du directeur général des Impôts Dominique de la Martinière, datée du 14 avril 1970.

19 Anne de Castelnau, « Le rôle du SGCI dans les négociations européennes, 1956-1965 », in Le rôle des ministères des Finances et de l’Économie dans la construction européenne (1957- 1978), actes du colloque tenu à Bercy les 26,27 et 28 mai 1999, Paris, CHEFF, p. 207-227.

20 AN, 900 580, art. 22, Note du SGCI signée de Jean Dromer, datée du 9 décembre 1964, p. 2.

21 Idem, p 7.

22 AN, 900 580, art. 21, Note interne au SGCI, pour M. Dromer, signée d’Humbert Zeller, datée du 29 octobre 1964.

23 AN, 900 580, art. 22, Note précitée du 28 mars 1966.

24 Texte des deux premières directives TVA du 11 avril 1967, 67/227/CEE et 67/228/CEE, in Journal officiel des Communautés européennes du 14 avril 1967, p 1301-1312.

25 AN, 900 580, art. 22, Lettre du ministre de l’Économie et des Finances (signée par Pierre Estéva) au Premier ministre (SGCI, à l’attention de Jean-René Bernard) datée du 20 mai 1969 et Compte rendu de la réunion du 30 mai 1969.

26 AN, 900 580, art. 21, dossier « Clause de convergence », Notes des 14 mai et 21 octobre 1964, transmises au SGCI sous la signature de Valéry Giscard d’Estaing.

27 FNSP, 3 BA 19 (papiers Wilfrid Baumgartner), Note datée du 25 janvier 1961 et Compte rendu de la réunion tenue à Bruxelles le 17 mars 1961.

28 AN, 900 580, art. 20, Note précitée du 2 mars 1960.

29 Idem, Lettre de Walter Hallstein à Maurice Couve de Murville, datée du 20 janvier 1960.

30 AEF, Z 15 470, Analyse de l’intervention de M. Michel Debré au Conseil de la CEE tenu à Bruxelles le 20 décembre 1966.

31 Sur l’établissement de cette règle en 1948, voir supra chapitre II.

32 La RFA n’a pas attendu l’adoption de la directive pour adopter la TVA, en 1965. Celle-ci prend effet le 1er janvier 1968. Les Italiens seront les derniers à se conformer aux directives de 1967 et mettront en vigueur leur TVA le 1er janvier 1973.

33 Texte précité de la première directive, p. 1302.

34 Aimé Baldacci, « Les Assises nationales du commerce », Bulletin Vert, n° 27, juillet-septembre 1964, p. 48-59.

35 Pour la présentation de Francis Pécresse, voir supra, chapitre III et pour celle de Gustave Deleau, voir supra, chapitre IV

36 AEF, B 1 463, Rapport sur le régime des taxes sur le chiffre d’affaires présenté par Monsieur J. Francis Pécresse, p. 26-27.

37 Idem, Note pour le ministre, objet : incidences économiques de la réforme des impôts sur la dépense, SLF, III-D, signée de Max Laxan.

38 Idem, p. 5.

39 Idem, p. 13.

40 Le régime du forfait est accordé aux entreprises dont le chiffre d’affaires n’excède pas 500 000 francs s’il s’agit de ventes ou de 150 000 francs s’il s’agit de prestations de services. Il s’agit donc d’une augmentation considérable des seuils, fixés depuis 1955 à 150 000 francs (voir supra, chapitre V). Une franchise totale est accordée pour les montants d’imposition inférieurs à 800 francs. Le mécanisme de la décote joue entre 800 et 4 000 francs. Les artisans bénéficient en outre d’un système de décote spéciale jusqu’à 9 600 francs. Sur ces questions, cf. Jean-Yves Nizet, Fiscalité..., op. cit., p. 233 et, pour le régime des artisans, Cédric Perrin, Les entreprises artisanales..., op. cit., p. 421 et suivantes.

41 Le rendement des deux impôts est alors à peu près identique, autour de 8 milliards de francs. Le versement forfaitaire, d’ailleurs officiellement rebaptisé « taxe sur les salaires », présente en outre l’avantage, comme la taxe locale, d’être un impôt dynamique. Les collectivités locales n’ont donc rien perdu dans la substitution. Ce choix judicieux n’est pas pour rien dans le relatif consensus qui accueille le projet au Parlement.

42 AEF, B 1 463, Série de notes chiffrées, datées de février à avril 1965.

43 Idem, Réforme des taxes sur le chiffre d’affaires, datée du 6 avril 1965. Finalement, la loi du 6 janvier 1966 retiendra un taux réduit de 6 %, un taux intermédiaire de 13 %, un taux normal de 16,66 % et un taux majoré de 20 %, soit, à peu de choses près, les propositions de la DGI.

44 Guy Delorme, De Rivoli..., op. cit., p. 89 à 92.

45 Une des principales modifications intervenues est l’augmentation importante du montant de la décote consentie aux artisans. Le plafond, limité à 3 200 francs dans le projet initial est progressivement porté à 9 600 aux cours des débats. Cf. Cédric Perrin, Les entreprises artisanales..., op. cit., p. 423.

46 Guy Delorme, chef du service de la Législation fiscale de 1966 à 1969, a suivi de très près la mise en œuvre de la loi de 1966. Les renseignements suivants sont en partie issus de ses mémoires, De Rivoli..., op. cit., p. 93 à 104.

47 Francis Pécresse est à nouveau rapporteur, assisté de Georges Égret. Sur la composition exacte, AEF, B 1 463, pochette « Commission d’études de 1966 ».

48 AEF, Z 15 376, Déclaration de Michel Debré sur les problèmes d’application de la réforme des taxes sur le chiffre d’affaires, datée du 27 avril 1967, p. 8.

49 Le décret 67-92 du 1er février 1967 accorde aux nouveaux assujettis le droit de déduire durant l’année 1967 et 1968 la moitié des investissements pratiqués. La déduction ne devient totale qu’en 1969.

50 AEF, Z 15 376, Déclaration précitée de Michel Debré, p. 10.

51 Pierre Poujade, assagi et rallié au général de Gaulle, propose même, dans une lettre adressée le 4 septembre 1967 au secrétaire d’État à l’Économie et aux Finances, de participer, au côté des fonctionnaires du fisc, à la campagne d’information. Document disponible in AEF, B 1 464.

52 Le mouvement de protestation mené par Gérard Nicoud n’a pas fait l’objet d’études précises. On trouve quelques informations dans Dominique Borne, Petits bourgeois..., op. cit., p. 174-178.

53 Frédéric Tristram, « Le rôle des groupes de pression dans l’élaboration de la loi fiscale de 1948 à la fin des années soixante », in Jean Garrigues (dir.), Les groupes de pression dans la vie politique contemporaine en France et aux États-Unis de 1820 à nos jours, PUR, 2002, p. 207-218.

54 En juin 1962, Valéry Giscard d’Estaing charge un comité d’experts de réfléchir sur le mode de financement des investissements. Présidé par le président de la Société générale, Maurice Lorain, le comité rassemble des représentants des milieux professionnels et des hauts fonctionnaires des Finances. Il rend son rapport en mai 1963 et conclut en faveur du développement du marché des actions. Pour la consultation du rapport, CHEFF, Archives Maurice Pérouse. Cf. également Lauré Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor..., op. cit., p. 429.

55 Sur les mesures Debré-Haberer, ibid., p. 505 et suivantes.

56 Voir supra chapitre VII. Le dividende reste cependant soumis à la taxe complémentaire, au taux normal de 6 %, jusqu’en 1966.

57 Voir supra, chapitre VI.

58 AN, 80 AJ 355, Rapport précité du 22 février 1965, p. 7.

59 Idem, p. 9. En réalité, la libre circulation des capitaux en Europe ne deviendra effective que 20 ans plus tard, le 1er juillet 1990.

60 CHEFF, Archives Guy Delorme, carton « Fiscalité des années 1960 », Note pour le ministre, datée du 26 octobre 1964, signée de Max Laxan, p. 6.

61 Idem, Note précitée du 29 janvier 1965, p. 8. Cette note, à en-tête du cabinet, a très probablement été rédigée par Guy Delorme lui-même.

62 Idem, p. 10.

63 AN, 80 AJ 355, Compte rendu de la séance du 9 février 1965, p. 2.

64 Idem, p. 4. Gilles de la Perrière, inspecteur des finances, est depuis 1963, chef du service du Financement du commissariat général du Plan.

65 L’avoir fiscal est fixé à 50 %. Très concrètement, le versement d’un dividende s’accompagne d’un avoir sur Trésor égal à la moitié du montant de ce dividende. Le montant total (dividende et avoir fiscal) est intégré au revenu imposable et soumis au barème progressif. L’impôt ainsi calculé est ensuite diminué de la valeur de l’avoir fiscal. Notons qu’avec un taux de l’IS de 50 % et un avoir fiscal de 50 %, le phénomène de double imposition, s’il est fortement atténué, n’est pas totalement supprimé.

66 Sur l’implication personnelle du ministre, cf. Projet de communication au Conseil des ministres, in CHEFF, Archives Guy Delorme, carton « Fiscalité des années 1960 ».

67 Idem, Note pour le ministre, datée du 15 mars 1965, signée de Guy Delorme. Guy Delorme présente à Valéry Giscard d’Estaing les observations très complètes de Georges Pompidou, transmises par son conseiller technique, Jean-René Bernard.

68 Il s’agit du régime dit « de l’article 40 » du code général des impôts.

69 CHEFF, Archives Maurice Pérouse, Rapport précité, p. 27.

70 AN, 80 AJ 355, Compte rendu précité de la séance du 5 janvier 1965, p. 3.

71 Sur l’engagement personnel du ministre, cf. Michel Debré, Mémoires, tome IV, Gouverner autrement, 1962-1970, Paris, Albin Michel, p. 513.

72 AEF, B 1 457, Note pour le ministre, mars 1966, p. 6.

73 Idem, p. 7.

74 Né en 1932, reçu à l’ENA en 1956, Jean-René Bernard intègre, à sa sortie, le corps de l’Inspection des finances. Il est, de décembre 1962 à juillet 1968, conseiller technique chargé des questions financières auprès de Georges Pompidou, avant d’occuper la même fonction au palais de l’Élysée de 1969 à 1973.

75 Idem, Note pour le Premier ministre, datée du 10 octobre 1966, signée de J.-R. Bernard, p. 29.

76 Voir supra, chapitre IV

77 AEF, B 50 545, Note pour le ministre, CP, signée de Jean Serisé, datée du 28 décembre 1966, p. 5.

78 AEF, B 1 458, Compte rendu des séances de la commission d’études pour la réforme de l’IRPP, séance n° 4, 10 mai 1967.

79 Idem, Lettre de Dominique de la Martinière à Guy Delorme, datée du 18 mai 1967, p. 2.

80 Idem, p. 1.

81 AEF, B 1 459, Note pour le ministre (mention « confidentiel »), SLF, III-C-1, datée du 27 octobre 1967, signée Dominique de la Martinière, p. 17.

82 AEF, B 1 462, Rapport au conseil économique et social sur les orientations de la réforme de l’IRPP, présenté au nom de M. Couve de Murville par M. François Ortoli, ministre de l’Économie et des Finances et M. Jacques Chirac, secrétaire d’État à l’Économie et aux Finances, mars 1969, p. 93.

83 Idem.

Table des illustrations

Titre Tableau n° 30. Le bilan du décret du 29 juillet 1957
Légende Note (1) : La réduction correspond au dividende de 5 % versé sur 7 ans, soit en principe 35 % de l’émission, d’où, avec un taux de l’IS à 50 %, une réduction de 17,5 % du montant de l’émission. Ici, un coefficient réducteur du quart a été appliqué, afin de tenir compte des sociétés qui versent moins de 5 % de dividende.
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Titre Tableau n° 31. Les bénéficiaires des dividendes versés par les entreprises françaises en 1963
Légende Sources : CHEFF, Archives Guy Delorme, carton « Fiscalité années 1960 », Note pour le ministre, cabinet, du 29 janvier 1965.
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