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Une fiscalité pour la croissance

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Frédéric Tristram

Quatrième partie. Le soutien de la DGI à une nouvelle impulsion modernisatrice, 1959-1968

Chapitre VII. Le retour à une attitude réformatrice, 1959-1963

Texte intégral

1À partir de 1959, les pouvoirs publics renouent avec une politique fiscale dynamique. Trois raisons peuvent expliquer ce brusque retournement.

  • 1 Voir annexe n° 3. Calculée en francs constants 1969, l'impasse mesurée par la SROT passe, de 17,2 m (...)
  • 2 Idem. L'impasse est, en francs constants 1969, de 5,6 milliards en 1960, 5,7 en 1961, 7,7 en 1962 e (...)
  • 3 Annuaire rétrospectif de la France, séries longues, 1948-1988, op. cit., p. 287. En moyenne annuell (...)

2La première est d’ordre économique et financier. Les décisions prises en 1958 ont permis un redressement rapide des comptes publics. Dès la première année, l’impasse est presque divisée par deux en francs constants. En 1959, cette baisse se poursuit à un rythme soutenu et le budget de l’État entendu au sens strict présente, pour la première fois depuis 1949, un excédent1. La situation perdure au cours des années suivantes : l’impasse se stabilise, en 1960 et 1961, à un niveau historiquement bas, tout juste perturbé par une très légère augmentation des déficits en 1962 et 19632. La période constitue bien une parenthèse exceptionnelle de stabilité, qui se poursuivra d’ailleurs, après le plan de rigueur de 1963, jusqu’à la fin des années 1960. Il en est de même sur le front de l’inflation. Encore importante en 1959, la hausse des prix est maîtrisée en 1960 et reste par la suite très modeste3. La nouvelle conjoncture est donc favorable à une relance de la politique fiscale.

3La deuxième raison est davantage politique. Les institutions de la Cinquième République, qui consacrent le rôle prédominant du pouvoir exécutif, facilitent incontestablement la prise de décision en matière fiscale. L’adoption de la nouvelle constitution s’accompagne d’ailleurs d’une sévère mise en ordre des procédures budgétaires : l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 encadre la présentation des lois de finances dans un calendrier très strict, limite fortement les prérogatives parlementaires et permet, dans la plupart des cas, un vote rapide des mesures souhaitées par le gouvernement. Mais les changements ne sont pas seulement de nature juridique. Ils concernent également le personnel politique. Valéry Giscard d’Estaing mérite, à cet égard, une mention particulière. Nommé, en janvier 1959, secrétaire d’État au Budget, il devient, en janvier 1962, ministre des Finances de plein exercice, poste qu’il occupe jusqu’en janvier 1966. Cette relative longévité, ainsi qu’une connaissance intime des techniques budgétaires et fiscales, font de Valéry Giscard d’Estaing le principal initiateur des réformes intervenues au cours des années 1960.

4La dernière raison est la pression qu’exerce sur les pouvoirs publics la construction européenne. La lente création du Marché commun, à partir du 1er janvier 1959, rend indispensable une adaptation de la fiscalité française. Les entreprises doivent, davantage que par le passé, pouvoir bénéficier de ressources accrues, afin de faire face à une concurrence élargie.

5Il n’est guère étonnant que, dans ce contexte, les premières mesures touchent d’abord l’impôt sur les sociétés. La loi du 28 décembre 1959 consacre le principe d’un amortissement dégressif des investissements, réclamé de longue date par le monde patronal. Elle simplifie en outre l’impôt sur le revenu des personnes physiques, en supprimant purement et simplement la taxe proportionnelle. Cette réforme n’empêche pas, d’ailleurs, une augmentation considérable des assujettis au début des années 1960. Le mouvement de réforme n’est cependant pas sans limite. L’opposition des milieux professionnels, mais également des députés de la majorité, empêche, en 1961, une nouvelle révision des taxes sur le chiffre d’affaires. Il faut attendre l’effacement définitif du Parlement, après 1962, pour que les changements prennent un tour plus radical.

6Quelle part prend la direction générale des Impôts à cette relance de la politique fiscale ? A-t-elle apporté son soutien aux transformations voulues par le nouveau pouvoir gaulliste ou, au contraire, a-t-elle persévéré dans une attitude de repli ? Quelle raison pourrait, le cas échéant, expliquer une nouvelle inflexion de ses doctrines et de ses pratiques ?

7Bénéficiant d’une structure interne renouvelée, l’administration fiscale participe à la dynamique modernisatrice du début des années 1960. Elle se heurte cependant, avant 1962, à un certain nombre d’oppositions qui peuvent expliquer les limites apportées aux réformes.

I. DES TRANSFORMATIONS DE LA STRUCTURE INTERNE DE l’ADMINISTRATION

8L’engagement de l’administration fiscale en faveur des réformes est favorisé par une réorganisation interne qui prend effet à partir du 1er janvier 1960. Les services centraux de la DGI cessent d’être divisés sur le modèle des anciennes régies pour adopter une structure beaucoup plus rationnelle. L’administration bénéficie de surcroît de l’arrivée d’une nouvelle génération de dirigeants, soucieux de rompre avec l’immobilisme des années précédentes.

A. LA RATIONALISATION DES SERVICES CENTRAUX

9Le décret du 16 avril 1948 avait, on l’a vu, placé les anciennes régies financières sous l’autorité d’un directeur général unique. Il ne les avait pas, cependant, fait totalement disparaître. Les services centraux de la DGI, comme d’ailleurs ses services extérieurs, étaient restés organisés sur la base des grandes catégories d’impôts, contributions directes, contributions indirectes ou droits d’enregistrement. Seules quelques structures, héritières de l’ancienne Coordination, se voyaient reconnaître une compétence générale, en matière notamment de législation ou de contrôle fiscal.

  • 4 La fusion des services extérieurs, qui dépasse largement le cadre du sujet, est quant à elle mise e (...)

10Cette organisation présentait de nombreux inconvénients : elle aboutissait à une répartition des tâches peu satisfaisante, alourdissait les processus de décision et laissait perdurer, entre les différents services, des divergences de vues ou de doctrines. Permettant de ménager, pour un temps, le désir d’autonomie des personnels, elle avait été, dès l’origine, conçue comme transitoire. L’objectif était d’aboutir, dans un terme relativement court, à la fusion des administrations centrales. Dès le milieu des années 1950, la question est discutée dans les cercles dirigeants de la DGI. Le choix est fait alors d’une réforme maximaliste, devant permettre une réorganisation des structures selon une logique strictement fonctionnelle4.

1. Le choix d’une très large fusion.

  • 5 AEF, B 58 581, Rapport de présentation du projet de réorganisation des services centraux de la DGI, (...)

11Arrivé à la tête de la DGI en avril 1955, Robert Blot marque très tôt sa volonté d’accélérer les transformations internes. En juin 1956, il charge une commission, regroupant des représentants des différentes régies, d’étudier les modalités concrètes de la fusion5. Après un an de consultation, celle-ci rend son rapport en juin 1957. Le projet présenté est ambitieux. La commission se livre d’abord à un recensement des différentes missions de l’administration. Elle met très clairement en avant, à cette occasion, le rôle de la DGI dans la définition de la politique fiscale :

  • « En tant qu’organe d’étude et de conception, [elle] doit éclairer le gouvernement sur l’orientation de la politique fiscale et le seconder dans l’élaboration des textes législatifs et réglementaires.

  • En tant qu’organe d’impulsion et d’application, il lui faut adapter les textes au fonctionnement des services extérieurs et modifier, au besoin, l’organisation de ceux-ci.

    • 6 Idem, p. 1.

    En tant qu’organe de commandement et de contrôle, il lui appartient d’évoquer les affaires relevant de sa compétence et de suivre l’action des services extérieurs dont elle assure par ailleurs la gestion. »6

  • 7 Idem.
  • 8 Il s’agit des services du Personnel et du Budget, du service de l’administration générale, du servi (...)

12Aussi la commission ne se contente-t-elle pas de recommander une simple « réunion » des trois anciennes régies. Elle affirme la nécessité « d’une modernisation » des services centraux, afin de permettre « leur meilleure adaptation aux exigences d’une fiscalité moderne »7. Très concrètement, elle préconise la création de 6 services correspondant, non plus aux grandes catégories d’impôts, mais aux grandes fonctions exercées par la direction générale8. Dans ce cadre resserré, le service de la Législation est nettement privilégié. Avec ses quatre sous-directions, il apparaît comme l’organe le plus prestigieux et la véritable plaque tournante de la DGI. Le rapport définit d’ailleurs ses compétences de façon extrêmement large, le chargeant, dans les faits, de définir la doctrine de l’administration :

« l’objet de sa mission le conduit à assumer des fonctions d’étude, de conception et d’application technique :

  • En tant qu’organe d’étude, il doit être au courant de toutes les questions intéressant la fiscalité, procéder aux études ou enquêtes touchant cette matière, examiner les divers projets et propositions tendant à modifier les dispositions fiscales en vigueur ;

  • comme rouage de conception, il lui faut préparer les textes législatifs ou réglementaires qui lui sont demandés [...] ;

    • 9 Idem, Le service de la Législation, p. 32.

    chargé de l’application technique des textes, il doit répondre à toutes les questions de principe qui en découlent et résoudre les difficultés d’interprétation qu’ils soulèvent [...]. »9

  • 10 Idem, Conseil d’administration de la DGI, séance du 26 octobre 1957.

13Cette conception très intégrationniste ne fait cependant pas l’unanimité. Elle heurte en particulier les cadres dirigeants des anciennes régies financières, encore très attachés au particularisme de leurs services. Ceux-ci vont s’efforcer de faire entendre leur voix au sein du conseil d’administration de la DGI. Cette instance collégiale se saisit en effet du rapport Renateau en octobre 1957 et y consacre, jusqu’au mois de décembre, douze de ses séances. C’est dans ce cadre que l’administrateur délégué des Contributions directes, Robert Cotte, présente, le 26 octobre, un projet de réforme alternatif10. A côté de trois services fonctionnels, chargés respectivement de la législation et du contentieux, du personnel et du budget, et des questions d’administration générale, subsisteraient trois services spécialisés en matière de contributions directes, de droits d’enregistrement et d’impôts indirects. Cette solution ne fait, en réalité, que consacrer le statu quo. Son seul avantage est d’étendre, de manière d’ailleurs très modeste, les compétences de la Coordination.

  • 11 Idem, Conseil d’administration de la DGI, séance du 9 novembre 1957.
  • 12 Idem, Conseil d’administration de la DGI, séance du 29 novembre 1957.
  • 13 Idem, Conseil d’administration de la DGI, séance du 31 décembre 1957.
  • 14 Il s’agit du service des Relations et Conventions internationales et du service des Interventions é (...)

14Les propositions de Robert Cotte sont vivement combattues par les inspecteurs des finances placés à la tête de la DGI. Le 6 novembre 1957, Robert Blot se prononce contre le projet et affirme sa préférence pour une très large fusion des services11. Le 29 novembre, Max Laxan, qui occupe, dans les faits, le poste de directeur général adjoint, défend fermement les travaux de la commission12. Ce tir de barrage a raison des dernières réticences. Le 31 décembre 1957, le conseil d’administration approuve, dans ses grandes lignes, la réforme recommandée par la commission Renateau13. Les concessions faites aux représentants des anciennes régies sont relativement minces. Robert Blot accepte ainsi le maintien d’une certaine collégialité dans les organes de direction. Le conseil d’administration, qui trouvait sa raison d’être dans l’existence des administrations traditionnelles, perdure, au moins formellement. De même, le directeur général des Impôts accepte la création de deux nouveaux services, dont l’utilité est certes très contestable, mais qui présentent l’avantage de multiplier les emplois de débouchés14.

  • 15 Robert Blot se livre ainsi, pendant tout le premier semestre 1960, à un véritable marchandage avec (...)
  • 16 Décret n° 60-860, Journal officiel, Lois et Décrets, 14 août 1960, p. 7638. Robert Blot obtient lar (...)

15Ces ultimes modifications mises à part, le projet présenté par la DGI au début de l’année 1958 consacre le principe d’une fusion maximale. Cette transformation radicale ne peut cependant pas être mise en œuvre de façon immédiate. Elle exige une période de transition relativement longue, ne serait-ce que pour former les agents à leur nouveau poste de travail. Elle présente en outre un coût non négligeable, notamment en terme de personnel, et doit, à ce titre, recueillir l’assentiment des autorités politiques et financières15. Aussi faut-il attendre plus de deux ans avant que la réforme ne devienne effective. Elle n’entre officiellement en vigueur que le 15 juin 1960, un décret du 12 août 1960 venant débloquer les emplois budgétaires indispensables16.

2. Une fonction législative simplifiée.

16Le nouvel organigramme de la DGI permet une incontestable clarification des tâches. Il facilite, comme le montre le graphique suivant, la prise de décision en matière de législation.

17La préparation des lois et des règlements était auparavant dispersée au sein des anciennes régies puis coordonnée par un service central, placé sous l’autorité directe du directeur général des Impôts. Elle est désormais assurée par une structure unique, le service de la Législation fiscale. Celui-ci comprend à l’origine quatre sous-directions. La première est, de loin, la plus prestigieuse. Chargée des travaux d’étude et de synthèse, elle est dirigée, en général, par un jeune inspecteur des finances. À Dominique de la Martinière, en poste jusqu’en 1964, succéderont bientôt Guy Delorme puis, à partir de 1967, Philippe Rouvillois.

18Les trois autres sous-directions sont spécialisées par type d’impôts. Les réformateurs de 1957 se sont cependant gardés de reproduire strictement le schéma des anciennes régies. Ils ont tenu compte, certes de la définition juridique des taxes, mais surtout de leur incidence réelle sur l’économie. C’est ainsi que la deuxième sous-direction (sous-direction B) a la haute main sur tous les impôts qui frappent les entreprises. Il s’agit de l’impôt sur les sociétés, qui constitue l’essentiel de ses compétences (bureau B-1), mais également de l’impôt sur les bénéfices des entreprises personnelles, juridiquement rattaché à l’IRPP (bureau B-2), voire de questions plus spécifiques tenant à la rémunération des dirigeants de sociétés ou à certains droits d’enregistrement (bureau B-3).

19La même réflexion vaut pour la troisième sous-direction (sous-direction C). Chargée de la fiscalité des personnes, elle regroupe l’essentiel de l’IRPP, mais aussi des droits de mutation, d’enregistrement ou de timbre. La répartition des tâches entre les différents bureaux est ici particulièrement soignée. La taxation des bénéfices fonciers et des revenus agricoles est ainsi rapprochée de la fiscalité locale, qui répond à des principes et met en œuvre des techniques d’évaluation presque semblables (bureau B-2). Le versement forfaitaire sur les salaires, l’impôt sur les bénéfices non commerciaux ou la taxe d’apprentissage, qui ont en commun d’être, la plupart du temps, prélevés à la source, sont rassemblés dans la même structure (bureau B-1).

20Enfin, la dernière sous-direction a autorité en matière d’impôts indirects et de taxes sur le chiffre d’affaires. Ceux-ci nécessitent, en raison de leur fort rendement, une organisation un peu plus étoffée. Aussi la sous-direction D compte-t-elle non pas trois, mais quatre bureaux. Deux concernent directement la taxe sur la valeur ajoutée, qui est ainsi reconnue comme l’élément le plus productif du système fiscal français. En revanche l’administration ne consacre qu’un seul bureau aux anciens droits d’accises, prenant acte de leur caractère désormais marginal dans le budget de l’État.

  • 17 Cf. les bottins administratifs publiés de 1960 à 1970.

21Cette architecture générale, définie à la fin des années 1950, va, au cours de la décennie suivante, ne subir que peu de transformations17. En 1965, les compétences du bureau C-3 sont précisées afin de les mettre en conformité avec les nouvelles priorités du pouvoir gaulliste. Il doit désormais s’intéresser aux moyens de développer « la recherche scientifique, l’intéressement des travailleurs et l’expansion régionale ». À cette faible différence près, les choses restent en l’état jusqu’en 1968. Les restrictions budgétaires imposent alors une réduction du nombre des emplois de débouchés dans l’administration centrale. Le service des Relations internationales est supprimé et ses bureaux sont rattachés au service de la Législation. Celui-ci, qui prend le nom de service de la Législation et des Relations internationales, compte donc une sous-direction supplémentaire, spécialisée dans la négociation des conventions fiscales avec l’étranger. Dans le même temps, sa structure est resserrée : de douze bureaux, elle passe à dix, deux par sous-direction.

22Ces changements mineurs ne constituent d’ailleurs pas un obstacle à la bonne marche des travaux législatifs. Le service bénéficie d’une organisation plus ramassée, finalement plus cohérente, et voit ses compétences élargies à un domaine qui, avec l’ouverture croissante des frontières, est devenu essentiel à l’établissement de l’impôt.

Graphique n° 2 La fonction législative à la DGI en 1960-1961

Graphique n° 2 La fonction législative à la DGI en 1960-1961

B. L’ÉMERGENCE D’UNE NOUVELLE GÉNÉRATION DE DIRIGEANTS

23Les modifications intervenues au sein de la DGI ne sont pas seulement de nature institutionnelle. Elles concernent également les personnels. Les années 1960 voient ainsi l’émergence d’un nouveau type d’administrateurs civils, issus de l’École Nationale d’Administration. Ces arrivées, encore relativement modestes, ne remettent cependant pas en cause le pouvoir de l’Inspection des finances. Celui-ci est au contraire conforté par la qualité des recrutements et par des règles d’avancement devenues totalement automatiques.

1. Une augmentation du nombre des énarques.

24Qui sont les administrateurs civils en poste au service de la Législation durant les années 1960 ?

  • 18 Voir supra, chapitre I.
  • 19 Ont ainsi été utilisés, outre la série complète des bottins administratifs publiés de 1960 à 1970, (...)

25L’étude de ce groupe pose, comme cela avait déjà été le cas lors de la création de la DGI, un problème d’ordre méthodologique18. Les bottins administratifs ne permettent pas, en effet, de reconstituer la liste complète du personnel d’encadrement. Ils se contentent de recenser les chefs de bureaux et, dans certains cas, leur adjoint. Cette source doit donc être croisée avec d’autres documents, eux-mêmes assez imprécis, comme les bottins téléphoniques ou les annuaires de l’ENA19. L’ensemble permet cependant de dresser un tableau sinon exhaustif, au moins assez représentatif, de la population considérée.

  • 20 Annuaire général des Finances précité, disponible aux AEF.

26Ce travail effectué, il était relativement simple, à partir de l’annuaire général des Finances de 1968, de tracer le profil de ces administrateurs civils20. Six critères ont été privilégiés, l’âge, la date d’entrée dans l’administration, le niveau de formation, le passage éventuel dans les services extérieurs, la réussite au concours de l’ENA, en interne ou en externe, et enfin l’appartenance à l’une ou l’autre des anciennes régies. Deux photographies de groupe ont ainsi été prises, en 1960-1961 tout d’abord, puis en 1969-1970. Elles figurent à l’annexe n° 10 et appellent plusieurs types de remarques.

  • 21 L’annuaire de l’ENA 1969-1970 recense ainsi 16 énarques au SLF, dont 1 inspecteur des finances (Phi (...)

27La première concerne le nombre d’administrateurs civils en poste dans le service de la Législation. Le premier échantillon comporte 25 noms, le second, 18 seulement. Cette différence ne s’explique pas par une imprécision accrue du recensement21. Elle correspond à un déclin réel des effectifs. Celui-ci est dû, en partie, à la réorganisation des bureaux effectuée en 1968. Il répond, plus largement, à une volonté délibérée de l’administration. Lors de la fusion, le service de la Législation a, en effet, été contraint d’intégrer de nombreux administrateurs civils issus des régies financières. Ce sureffectif est progressivement résorbé, tout au long des années 1960, au gré des départs à la retraite ou dans les emplois de débouchés des services extérieurs.

28Surtout, le profil des administrateurs civils s’est sensiblement modifié au cours de la période. Le tableau suivant le montre clairement.

Tableau n° 24. L’évolution du profil des administrateurs civils au cours des années 1960

Tableau n° 24. L’évolution du profil des administrateurs civils au cours des années 1960

Sources : voir annexe n° 10.

29Les administrateurs civils de 1961 ressemblent encore beaucoup à ceux de 1949. Une forte majorité, 15 sur 25, a encore le profil type des rédacteurs des anciennes régies financières. Entrés dans les services extérieurs de l’Enregistrement, des Contributions directes ou des Contributions indirectes, ils ont suivi l’ensemble du cursus qui, via les directions départementales, les a conduit à l’administration centrale. La plupart ont une formation juridique, souvent au niveau de la licence, plus rarement jusqu’au doctorat. Près de la moitié cependant, 7 sur 15, sont devenus chef de bureau, voire sous-directeur, avec le seul baccalauréat, signe persistant des possibilités d’ascension professionnelle offertes par l’administration.

30Aussi les énarques sont-ils, au début des années 1960, une denrée rare : ils ne représentent que 40 % des administrateurs civils. Encore s’agit-il pour l’essentiel d’anciens élèves ayant passé le concours interne (7 sur 10) et leur parcours professionnel est, à cette différence près, sensiblement le même que celui de leurs collègues non énarques. Ils sont ainsi très souvent issus des services extérieurs des anciennes régies (5 sur 7) et ont une formation initiale à peine supérieure. En définitive, les énarques reçus au concours externe, sans expérience des services de base et de la culture administrative qui leur est afférente, sont très minoritaires. On n’en recense que 3, sur 25 administrateurs civils, dans le service qui est alors pourtant le plus prestigieux de la direction générale des Impôts.

  • 22 Aucune étude scientifique n’est malheureusement disponible sur ce point.

31La situation, à la fin des années 1960, a bien évolué. Coexistent, au sein du service de la Législation, trois catégories d’administrateurs civils. Les anciens rédacteurs, avec 5 éléments sur 18, ne forment plus qu’une minorité résiduelle. Il s’agit pour l’essentiel de fonctionnaires âgés (4 sur 5 ont plus de 55 ans), arrivés au sommet de leur carrière (2 sur 5 sont sous-directeurs) et proches de la retraite. Les anciens élèves de l’ENA sont donc désormais majoritaires. Mais le profil de l’énarque s’est lui aussi modifié. Les administrateurs issus de l’ENA interne, anciens contrôleurs des régies financières, ne sont plus que 5, au lieu de 7 dix ans plus tôt. Dominent désormais les purs énarques, recrutés en externe, qui représentent presque la majorité au sein du corps (8 sur 18). Ce modèle tend, par ailleurs, à se généraliser : les quatre derniers administrateurs civils arrivés dans le service, respectivement en 1964, 1965 et 1966, ont tous passé le concours externe de l’ENA et ont directement opté, au terme de leur scolarité, pour la DGI. À cet égard, le milieu des années 1960 constitue bien un tournant : il marque le début de la conquête progressive de tous les postes de responsabilité administrative par les énarques. Près de vingt ans après la création de l’École, s’amorce enfin un basculement qui ne s’achèvera totalement que dans les années 1970. Ce constat, établi pour le service de la Législation, vaut très probablement pour toute la DGI et, avec des tempos sans doute un peu différents, pour l’ensemble de l’appareil de l’État22.

32En attendant, l’augmentation du nombre des énarques a, sur l’organisation et la qualité des travaux législatifs, des conséquences variables. Certes, les nouveaux administrateurs civils disposent d’un niveau de formation incontestablement plus élevé. Sur les 8 énarques externes recensés, 6 sont passés par l’Institut d’études politiques de Paris et la plupart sont titulaires d’une licence en droit, en lettres ou en économie. Ce cursus leur a permis d’acquérir, non seulement de solides connaissances juridiques, mais également une vision étendue de l’organisation de l’État et de l’évolution de ses missions. Là réside sans doute la principale différence entre les énarques et les anciens rédacteurs des régies, qui étaient, eux, strictement spécialisés dans une catégorie d’impôts. Pour s’en tenir à la fiscalité, les nouvelles recrues ont suivi, à 1TEP, les cours très complets dispensés d’abord par

  • 23 Pierre Allix enseigne la fiscalité à l’IEP de 1950 à 1959. Six versions successives de son cours, d (...)

33Pierre Allix puis, après son décès en 1960, par Dominique de la Martinière23. Or, cet enseignement ne se contente pas de décrire dans le détail les différents impôts. Il invite à une réflexion générale sur le système fiscal, son évolution souhaitable et son insertion dans les mécanismes économiques. Au terme de leurs études, les administrateurs civils sont ainsi devenus, comme les inspecteurs des finances jadis, des fonctionnaires généralistes.

34Cette évolution, si elle marque un réel saut qualitatif, n’a pas que des avantages. Tout d’abord, la nouvelle formation ne correspond pas aux tâches effectivement exercées par les administrateurs civils. Placés à la tête d’un bureau spécialisé en matière de TVA ou de taxation du bénéfice agricole, ceux-ci ont besoin de connaître, dans tous ses détails juridiques, l’impôt dont ils ont la charge. Cette application technique doit, le plus souvent, être acquise sur le tas. Surtout, les administrateurs civils restent, comme par le passé, limités dans leurs niveaux de responsabilité et dans leurs perspectives de carrière. La prise de décision comme l’accès aux emplois de direction demeurent, à la DGI, réservés à l’Inspection des finances. Cette distinction pouvait être aisément supportée dans les années 1950, lorsque les administrateurs civils et les inspecteurs des finances cultivaient de fortes différences sociales ou professionnelles. Elle l’est beaucoup moins dans les années 1960, alors que les deux groupes tendent à se rapprocher. Dans des cas de moins en moins rares, les administrateurs civils ont en effet suivi, de l’Institut d’études politiques de Paris à l’École nationale d’administration, le même cursus que les inspecteurs des finances. Le classement de sortie devient alors un véritable couperet, qui détermine très étroitement les destins professionnels. Cette situation ne peut qu’engendrer des frustrations, dont se font parfois l’écho les témoignages oraux. Elle alourdit incontestablement le climat au sein des services. Car, dans le même temps, le pouvoir de l’Inspection, loin de se relâcher, au contraire, se renforce.

2. La confirmation de la primauté des inspecteurs des finances.

35Les membres de l’Inspection des finances occupent traditionnellement, dans l’administration fiscale, une place prépondérante. Héritiers des dirigeants du Contrôle des régies, ils ont joué un rôle majeur dans la création de la DGI en 1948 et n’ont cessé, depuis lors, d’y occuper les postes de commandement. À quelques rares exceptions près, les directeurs généraux, leurs adjoints et les responsables de la législation et du contrôle fiscal sont tous des inspecteurs des finances. La réorganisation des services en 1960 ne met pas fin à cette hégémonie. Deux éléments viennent au contraire conforter les prérogatives du corps d’Inspection.

36Le premier tient à la définition stricte des carrières. Jusqu’à la fin des années 1950, les nominations ne répondent pas à des critères extrêmement précis et les parcours professionnels des inspecteurs des finances sont finalement assez divers. Le passage de Paul Delouvrier à la DGI ne constitue ainsi qu’une étape dans une carrière administrative aussi brillante qu’atypique. Pierre Allix est choisi comme directeur général après avoir exercé des fonctions similaires à la Comptabilité publique. Par ailleurs, les membres de l’Inspection sont généralement mis en situation de concurrence. C’est le cas notamment entre Max Laxan et Jacques Ribière qui, recrutés tous les deux la même année, en 1954, sont directement en compétition pour la succession de Robert Blot. En définitive, les règles en vigueur, si elles consacrent la primauté du corps de l’Inspection, n’excluent ni une certaine souplesse dans la gestion des carrières, ni une vague incertitude dans l’attribution des places.

  • 24 Resté en compétition avec Jacques Ribière jusqu’au départ de celui-ci en 1958, Max Laxan est nommé (...)

37La situation change radicalement au début des années 1960. S’organise alors un modèle unique de carrière qui, en une dizaine d’années, doit conduire un jeune inspecteur des finances à la tête de l’administration fiscale. L’impétrant entre d’abord à la DGI comme chargé de mission. Placé hors hiérarchie sous l’autorité directe du chef du service de la Législation, il s’initie aux subtilités du système d’imposition. Au bout de 4 ans en moyenne, il est nommé sous-directeur puis, après 2 ou 3 ans d’expérience, chef du service de la Législation. Il devient ensuite directeur général adjoint et, après une attente relativement courte, accède enfin au poste de directeur général. Dominique de la Martinière, Guy Delorme et Philippe Rouvillois suivent successivement cet itinéraire balisé. Max Laxan les y avait précédés, dans un cadre institutionnel cependant différent et sans avoir la certitude de devenir directeur général24. Car c’est bien là l’originalité de ce modèle : dès sa nomination, le jeune inspecteur des finances est assuré, sauf accident de carrière, d’atteindre le poste le plus élevé. Un tel automatisme, qui ne se retrouve dans aucune grande direction du ministère des Finances, assure aux inspecteurs de la DGI une liberté d’action tout à fait exceptionnelle.

  • 25 Entretien précité avec Florence Descamps, entretien n° 5, cassette n° 5.

38Ce système, qui durera jusqu’en 1981, n’est évidemment pas le fruit du hasard. Il résulte de la volonté délibérée de Robert Blot qui a, pour l’occasion, pris exemple sur sa propre carrière. L’ancien directeur général le reconnaît d’ailleurs ouvertement dans ses archives orales25. La « filière » qu’il a créée offre, à ses yeux, plusieurs avantages. Elle dispense tout d’abord aux futurs directeurs généraux une formation adéquate, essentiellement fondée sur la connaissance intime de la législation. Elle permet de constituer, au profit du gouvernement, une « pépinière » de dirigeants capables de le conseiller sur les affaires fiscales, comme pouvait l’être, avant la guerre, la direction du Contrôle des régies. Elle évite, au sein de la DGI, les rivalités de personnes comme celle qui avait justement pu naître entre Blot et Lauré. Surtout, en donnant aux nominations un caractère automatique, elle limite l’immixtion du pouvoir politique dans les affaires internes de l’administration et constitue, pour les hauts fonctionnaires, une garantie d’indépendance et de neutralité.

39Mais la primauté de l’Inspection ne s’explique pas seulement par le respect de ces règles institutionnelles. Elle tient également à la qualité et à l’homogénéité des recrutements effectués au cours de la période. Trois inspecteurs des finances vont ainsi jouer un rôle central à la direction générale des Impôts durant les années 1960.

  • 26 Les informations qui suivent sont tirées des archives orales de Dominique de la Martinière au CHEFF (...)

40Le premier est Dominique de la Martinière qui entre à la DGI en 195826. Il est alors âgé de 31 ans et a suivi le parcours classique du futur haut fonctionnaire. Après des études de droit et d’économie, il est reçu à l’Institut d’études politiques de Paris en 1948 et, en 1950, il intègre l’École nationale d’administration. Sorti major de sa promotion en 1952, il opte presque naturellement pour l’Inspection des finances. Pendant plus de 5 ans, il parfait sa formation par la traditionnelle tournée dans les services extérieurs. Dès cette période cependant, il effectue de courts passages en cabinet, d’abord auprès de Roger Duchet, ministre du Logement d’Edgar Faure en 1955, puis, deux ans plus tard, auprès de Pierre Pflimlin, ministre des Finances dans le gouvernement de Félix Gaillard. À la fin de la Quatrième République, Dominique de la Martinière apparaît comme un des meilleurs espoirs de l’Inspection. Aussi son choix de la DGI, au détriment de directions jugées plus prestigieuses, comme le Budget ou le Trésor, est-il très significatif. Il témoigne de l’attrait nouveau dont bénéficie, au sein du ministère des Finances, l’administration issue de la fusion de 1948. Commence alors, sous la houlette de Robert Blot, une carrière très rectiligne : Dominique de la Martinière, d’abord chargé de mission, devient en 1960 sous-directeur puis, à partir de 1964, chef du service de la Législation. Après un interlude de quelques mois passés à Londres comme conseiller financier, il est officiellement nommé directeur général des Impôts le 1er août 1967 et occupe le poste jusqu’en octobre 1973.

  • 27 Durant sa carrière administrative, Dominique de la Martinière n’exerce pas de responsabilités polit (...)

41Ce parcours sans faute suffirait à classer Dominique de la Martinière dans les rangs de la grande Inspection. Mais Dominique de la Martinière est également très proche, politiquement et intellectuellement, du nouveau pouvoir gaulliste. Issu de la noblesse de province (son père est inspecteur général des haras, la famille compte de nombreux officiers et quelques ecclésiastiques) le jeune homme a été fortement influencé par le catholicisme social. En 1940, le choix est clairement celui de la Résistance. Le père de Dominique de la Martinière, maire d’une petite commune du Poitou, est révoqué par Vichy et sa sœur aînée gagne Londres où elle exerce, pendant quatre ans, des fonctions de secrétariat auprès du général de Gaulle. En 1947, le jeune homme s’engage au RPF et fait la connaissance de Michel Debré qui devient son mentor. Dans les années 1960, Dominique de la Martinière cultive un important réseau d’amitié qui le lie, par exemple, à des personnalités comme Marie-France Garaud, Pierre Juillet ou François Missoffe. Toute sa vie durant, il s’efforcera d’ailleurs de concilier cette identité politique très marquée et l’idéal de neutralité du haut fonctionnaire27.

42Quoi qu’il en soit, Dominique de la Martinière est, à la tête de la DGI, un homme d’influence, qui a ses entrées régulières chez les plus hauts dirigeants du pays et qui est systématiquement consulté pour les affaires de sa compétence. Ses positions ne sont d’ailleurs pas uniformes et reflètent, dans une large mesure, l’ambiguïté de la politique économique du général de Gaulle. Sur le fond, Dominique de la Martinière est un libéral qui s’efforce d’adapter la fiscalité aux règles de l’économie de marché. Mais cette orientation n’exclut pas certaines réserves et le directeur général des Impôts n’est pas insensible au discours social du gaullisme, notamment en ce qui concerne la participation des travailleurs, la planification ou l’aide aux industries nationales.

  • 28 Conséquence probable de cette mésentente, Dominique de la Martinière ne participe à aucun des cabin (...)
  • 29 De 1973 à 1974, Dominique de la Martinière est président de la Compagnie transatlantique, puis, de (...)

43Paradoxalement, les fortes convictions de la Martinière ne sont pas toujours, pour sa carrière, un avantage. Le directeur général s’entend mal avec son ministre de tutelle et condisciple de l’Inspection, Valéry Giscard d’Estaing28. Cette opposition explique d’ailleurs, pour une large part, le parcours en demi-teinte suivi par le haut fonctionnaire dans les années 1970, après son départ de la DGI29.

  • 30 Guy Delorme a publié des mémoires très complets, De Rivoli à Bercy. Souvenirs d’un inspecteur des f (...)
  • 31 Un accident de carrière, lié à l’affaire Dega, a empêché Guy Delorme d’accéder à la direction génér (...)

44Sur un plan strictement professionnel, le profil de Guy Delorme est très proche de celui de Dominique de la Martinière30. Né en 1929 dans une famille de la bonne bourgeoisie lyonnaise, il suit, dans cette ville, des études de droit et d’histoire et est l’un des premiers diplômés du nouvel Institut d’études politiques. En 1952, il intègre l’École nationale d’administration. Sorti dans la botte, il choisit l’Inspection des finances et est, en 1959, recruté à la DGI par Robert Blot. Il suit alors la filière classique et devient, en 1964, sous-directeur puis, en 1967, chef du service de la Législation. En 1969, il est nommé directeur général adjoint, poste qu’il occupe jusqu’en 197331.

45Guy Delorme se distingue cependant de son prédécesseur sur un point essentiel : il appartient, dans les années 1960, aux premiers cercles des collaborateurs de Valéry Giscard d’Estaing. Certes, il récuse toute forme d’engagement partisan et est, sur ce point, plus proche de la conception traditionnelle de la haute fonction publique que ne l’est Dominique de la Martinière. Il n’en subit pas moins la forte influence du ministre des Finances, dont il partage les grandes orientations économiques et sociales. Guy Delorme se reconnaît ainsi pleinement dans les mesures d’inspiration libérale prises par Valéry Giscard d’Estaing entre 1962 et 1966. Membre, durant toute cette période, de son cabinet, il est d’ailleurs associé de très près à la création de l’avoir fiscal et à la généralisation de la TVA.

  • 32 Philippe Rouvillois deviendra directeur général des Impôts en 1976 et occupera ce poste jusqu’en 19 (...)

46Le jeune Philippe Rouvillois complète ce duo. Né en 1935, fils de général, il est licencié en droit et diplômé de l’Institut d’études politiques de Paris. En 1957, il entre à l’École nationale d’administration. En 1963, il intègre l’équipe dirigeante de la DGI, devient sous-directeur en 1967 et chef du service de la Législation en 1969. Comme ses prédécesseurs, Philippe Rouvillois fait rapidement l’expérience des cabinets ministériels : entre 1966 et 1968 il est ainsi chargé, auprès du nouveau ministre des Finances, Michel Debré, des questions fiscales. Philippe Rouvillois est également lié à l’un de ses camarades de promotion à l’ENA, Jacques Chirac, devenu en 1968, secrétaire d’État à l’Économie et aux Finances dans le gouvernement de Maurice Couve de Murville32.

47A quelques nuances près, qui tiennent en grande partie à des différences de caractère ou de sensibilité, ces inspecteurs des finances forment un groupe homogène. Trois éléments semblent les caractériser. Le premier est la conscience d’appartenir à une élite administrative. Des origines sociales supérieures, l’importance symbolique attachée au rang de classement de l’ÉNA, la certitude de suivre une carrière rapide et prestigieuse, les distinguent nettement des administrateurs civils. Le deuxième élément est le lien direct que ces inspecteurs des finances entretiennent avec le pouvoir politique. Celui-ci passe, comme par le passé, par la présence dans les cabinets. Il est également favorisé par l’évolution du profil des responsables ministériels, qui sont eux aussi, de plus en plus, issus des grands corps de l’État. Le dernier point commun est davantage d’ordre intellectuel. Les inspecteurs des finances de la DGI cultivent une certaine proximité de pensée et se reconnaissent globalement dans un libéralisme économique tempéré par le discours social de l’Église. Comme Dominique de la Martinière, Guy Delorme et Philippe Rouvillois ne font pas mystère de leur foi religieuse, qui peut aller jusqu’à un engagement dans des groupes de réflexion ou d’action catholique. L’influence du catholicisme social sur les élites financières, déjà constatée dans les années 1950, perdure donc dans la décennie suivante, par-delà le renouvellement des générations.

48En définitive la direction générale des Impôts connaît, au début des années 1960, des transformations importantes. La fusion des services centraux, en faisant disparaître les anciennes régies, consacre l’œuvre de 1948. La nouvelle organisation des services est beaucoup plus rationnelle que la précédente. Elle distingue nettement la fonction de législation, confiée à une structure unique, et offre ainsi à la DGI la possibilité d’intervenir avec beaucoup plus d’efficacité dans la définition de la politique fiscale.

49Mais des éléments de continuité peuvent également être relevés. La position relative des administrateurs civils et des inspecteurs des finances ne change guère. Les premiers, malgré une amélioration significative de leur formation, voient leurs espoirs de promotion bridés et restent cantonnés dans des postes subalternes. Les seconds continuent à avoir seuls accès aux emplois de direction et profitent même de la réorganisation administrative pour accroître leurs prérogatives. Ils sont, en outre, en contact permanent avec les milieux politiques. A cet égard, la révolution institutionnelle de 1958 ne constitue pas une rupture radicale : les relations entre les hauts fonctionnaires de la DGI et leurs ministres de tutelle demeurent fondées sur les mêmes principes, en partie d’ailleurs contradictoires. Comme sous la Quatrième République, la revendication d’une certaine indépendance administrative n’empêche pas l’existence de fortes fidélités personnelles. Guy Delorme est ainsi étroitement associé à l’œuvre fiscale de Valéry Giscard d’Estaing comme Philippe Rouvillois à celle de Michel Debré.

50Cependant, à la différence des années précédentes, l’influence du ministre sur son administration devient, sous la Cinquième République, prépondérante. La relance de la politique fiscale, à partir de 1959, le montre suffisamment.

II. LA RELANCE D’UNE DYNAMIQUE MODERNISATRICE

51Le 8 janvier 1959, Valéry Giscard d’Estaing est nommé secrétaire d’État aux Finances dans le gouvernement de Michel Debré. À 32 ans, le nouveau ministre a déjà derrière lui une belle carrière politique et administrative. Polytechnicien, énarque et inspecteur des finances, il entre en 1953 au cabinet d’Edgar Faure, où il se spécialise bientôt dans les affaires budgétaires. En 1956, il est élu député du Puy-de-Dôme, succédant ainsi à son grand-père, Jacques Bardoux, titulaire depuis 1946 de la circonscription. À l’assemblée nationale, où il siège parmi les républicains indépendants, le jeune député se signale par une connaissance aiguë des questions financières mais également par une éloquence précise et redoutablement efficace. Il défend ainsi avec bonheur, notamment face au gouvernement de Front républicain, de solides convictions libérales. Ses talents évidents, mais également la proximité qu’il entretient alors avec Antoine Pinay, expliquent sa rapide promotion ministérielle, sitôt la Cinquième République installée.

52De janvier 1959 à janvier 1962, Valéry Giscard d’Estaing reste secrétaire d’État, sous l’autorité de ministres de plein exercice, d’abord Antoine Pinay jusqu’en janvier 1960, puis Wilfrid Baumgartner. Dans cette position secondaire, il va cependant jouer un rôle déterminant dans la définition de la politique fiscale. Il est ainsi directement à l’origine de la loi du 28 décembre 1959, qui transforme en profondeur l’imposition des personnes physiques comme celle des entreprises. Il prolonge d’ailleurs cette œuvre maîtresse par une série d’interventions, savamment échelonnées entre 1960 et 1964.

53Face à cette relance de la dynamique modernisatrice, quelle est l’attitude de la direction générale des Impôts ? l’administration fiscale soutient très largement les projets du jeune secrétaire d’État. Les quelques craintes suscitées par la réforme de l’IRPP sont vite dissipées et les mesures en faveur des entreprises reçoivent, quant à elles, un accueil très favorable.

A. LE SOUTIEN PRUDENT A LA REFORME DE L’IMPOT SUR LE REVENU DES PERSONNES PHYSIQUES

54La loi du 28 décembre 1959 constitue une étape importante dans la modernisation de l’impôt sur le revenu. En supprimant la taxe proportionnelle, elle consacre la création d’un prélèvement unique, de nature progressive, qui n’avait été qu’esquissée en 1948. Aussi l’administration fiscale appuie-t-elle, après un moment d’hésitation, une réforme qui figurait depuis longtemps dans son programme d’action. Mais la transformation de l’impôt sur le revenu ne résulte pas seulement des changements législatifs. Elle tient à l’évolution de la conjoncture économique, qui provoque, au début des années 1960, un gonflement considérable du nombre des assujettis.

1. La suppression de la taxe proportionnelle.

55Dès son arrivée rue de Rivoli, Valéry Giscard d’Estaing perçoit la nécessité de réformer l’impôt sur le revenu. Il reçoit le plein soutien de son ministre de tutelle, Antoine Pinay, qui avait vainement tenté, en 1952, une opération similaire. Les deux hommes sont cependant conscients de la grande sensibilité de l’opinion publique et se montrent très attentifs à faire aboutir une solution de consensus. Ils doivent par ailleurs veiller à l’équilibre, toujours précaire, des finances publiques. Cette double contrainte, politique et budgétaire, explique le délai écoulé entre la décision de principe, en janvier 1959, et sa réalisation presque un an plus tard.

  • 33 Le groupe d’études comprend neuf membres. Trois appartiennent à la haute fonction publique, Charles (...)
  • 34 Ibid.
  • 35 Voir supra, chapitre IV

56Le ministre des Finances et son secrétaire d’État commencent, en février 1959, par constituer un groupe d’études. Présidé par le conseiller d’État Charles Brasart, celui-ci réunit des personnalités issues d’horizons différents, fonctionnaires, syndicalistes, chefs d’entreprises ou agriculteurs, mais qui ont en commun, pour beaucoup d’entre elles, d’être proches d’Antoine Pinay33. Il doit, selon les termes de l’arrêté qui le crée, « procéder au recensement des travaux antérieurs de diverses commissions administratives ou parlementaires et aux conclusions qui en avaient été tirées sur le plan législatif et réglementaire, puis dresser un tableau comparé de la fiscalité française et des régimes fiscaux des divers pays du Marché commun [et de la Grande-Bretagne] »34. Cette compétence large dissimule des objectifs plus précis. Le groupe doit définitivement clore la polémique engagée dix ans plus tôt autour de la taxe sur l’énergie35. Il doit surtout préparer une transformation profonde de l’impôt sur le revenu. Le sujet occupe d’ailleurs la majorité de ses séances et la plus grande partie de son rapport. Antoine Pinay et Valéry Giscard d’Estaing espèrent ainsi préparer les esprits à la réforme en s’abritant derrière les conclusions d’experts réputés indépendants.

  • 36 Rapport précité, p. 646.
  • 37 Ibid., p. 652.

57Or, les propositions du groupe d’études se révèlent en deçà de leurs attentes, en tout cas pour ce qui concerne Valéry Giscard d’Estaing. Certes, le rapport, déposé en avril 1959, dresse un tableau très sévère du système d’imposition des revenus. Ses principaux défauts, régulièrement dénoncés depuis 1948, sont une nouvelle fois recensés. Le régime des exploitants agricoles est beaucoup trop favorable. L’exemption des salariés de la taxe proportionnelle est de plus en plus mal supportée par les autres catégories sociales. Le revenu forfaitaire des professions industrielles et commerciales est fixé à un niveau beaucoup trop bas. La définition des bénéfices non commerciaux est celle « qui présente le plus d’inégalités et d’anomalies »36. Le tout forme un ensemble totalement incohérent, grevé par les exceptions et les avantages particuliers, et miné par la fraude. Toutefois, malgré ce constat accablant, le groupe d’études ne préconise que des révisions de détail. Il écarte notamment la création d’un impôt unique sur le revenu, qui porterait atteinte à la taxation différenciée du capital et du travail. Le groupe de travail en profite pour réaffirmer son attachement à « cette règle fiscale traditionnelle » et récuse formellement le principe, d’essence plus libérale, d’égale taxation des revenus de même montant37.

  • 38 AEF, B 58 880, Communication sur la réforme fiscale, secrétariat d’État aux Finances, datée du 9 ju (...)

58La réaction de Valéry Giscard d’Estaing ne se fait pas attendre. En juin 1959, le jeune secrétaire d’État rejette les conclusions du groupe d’experts et définit lui-même les contours d’une réforme beaucoup plus audacieuse38. Trois grandes orientations sont retenues, qui sont autant de critiques du système antérieur.

  • 39 Voir supra, chapitre V
  • 40 AEF, B 58 880, Communication précitée, p. 1.

59La première concerne la taxe proportionnelle. Cet impôt, qui aurait dû rester réel, s’est progressivement personnalisé. Son taux s’est accru, jusqu’à atteindre 22 %. Les mesures d’allégement, prises en 1954 et 1955 sous la pression du poujadisme, ont achevé de lui faire perdre toute cohérence39. Pour le secrétaire d’État aux Finances, la cause est entendue : « la dualité de l’impôt sur le revenu ne correspond plus à une perception logique »40 et la taxe proportionnelle doit tout simplement être supprimée.

  • 41 Idem, p. 2.
  • 42 L’important effort fiscal réalisé à partir de 1956 a en effet, dans une large mesure, pesé sur l’IR (...)

60Par ailleurs, Valéry Giscard d’Estaing souhaite baisser, ou au moins stabiliser, la part de l’impôt progressif dans le prélèvement total. Certes, il admet que « la conception moderne de l’impôt sur le revenu [doit] demeurer fidèle au principe de la redistribution des revenus par la voie fiscale »41. Mais il estime également que l’impôt sur le revenu, fortement augmenté les années précédentes, est devenu trop lourd42. Arrivé à « un point de rupture », il freine l’initiative individuelle et constitue, notamment pour les tranches les plus élevées, un obstacle à la constitution de l’épargne.

61Enfin, le jeune secrétaire d’État se prononce clairement contre toute forme de discrimination. Rompant un véritable tabou, il affirme, le premier, la nécessité de parvenir, pour un revenu égal, à une taxation égale :

  • 43 AEF, B 58 880, Communication précitée, p. 3.

« Le principe directeur de la réforme est de rapprocher les conditions d’imposition des différentes catégories de contribuables à égalité de revenus et de charges de famille. Il n’est pas concevable de traiter plus sévèrement de modestes revenus d’épargne que la rémunération élevée du PDG d’une entreprise importante. Il est très difficile de distinguer la rémunération du capital et celle du travail chez l’exploitant individuel, l’artisan ou le petit commerçant. Par ailleurs, opérer une discrimination de taux selon la connaissance plus ou moins complète que l’administration peut avoir des bases d’imposition équivaut à reconnaître aux contribuables un droit moral à la fraude. »43

62Ces quelques principes vont guider la préparation de la loi du 28 décembre 1959, confirmant au passage l’influence nouvelle de Valéry Giscard d’Estaing et le rôle d’impulsion joué par les autorités gouvernementales. Pour autant, l’administration fiscale n’est pas totalement écartée des processus de décision. Elle est chargée de donner au projet sa forme définitive et doit, dans ce cadre, maintenir un certain équilibre des finances publiques. Ces exigences budgétaires encore très strictes vont l’amener à modérer les audaces réformatrices du jeune secrétaire d’État.

  • 44 AEF, B 58 881, Note pour le cabinet du ministre, à l’attention de M. Laxan, signée du directeur gén (...)
  • 45 Par exemple, un contribuable bénéficiant d’un revenu imposable de 1 million de francs par an serait (...)

63Les premières moutures de la réforme sont en effet très ambitieuses et reprennent, dans une large mesure, l’objectif ministériel d’une détente des tarifs. En mars 1959, le cabinet de Valéry Giscard d’Estaing propose de remplacer l’ensemble des impôts existant, taxe proportionnelle et surtaxe progressive, mais aussi versement forfaitaire sur les salaires, par un impôt unique sur le revenu44. Celui-ci verrait en outre sa progressivité sensiblement diminuer. Le nouveau barème comprendrait, comme l’ancien, 8 tranches, mais le taux marginal serait abaissé à 60 % au lieu de 65 % et les tranches intermédiaires seraient beaucoup plus larges. Par ailleurs, le prélèvement serait plafonné à 50 % du revenu global. Ainsi profilé, le projet profiterait d’abord aux cadres, catégories sociales alors en plein essor, dont l’imposition serait considérablement allégée45.

  • 46 AEF, B 58 881, Note précitée du 25 mars 1959. La somme de 1 200 milliards comprend non seulement le (...)
  • 47 Pour le détail des huit projets successifs, AEF, B 58 881.

64Transmis à la DGI, le projet ministériel suscite quelques réserves. L’administration souligne notamment ses conséquences financières, évaluant les pertes de recettes à environ 500 milliards de francs sur un total de quelque 1 200 milliards de francs46. Cet important manque à gagner oblige l’entourage ministériel à revoir entièrement sa copie. En moins de 3 mois, de mars à mai 1959, huit versions différentes du nouvel impôt sont rédigées et mises à l’étude47. Ce travail s’effectue d’ailleurs en étroite collaboration avec la DGI, la présence au cabinet de Max Laxan favorisant les contacts entre l’administration fiscale et le jeune secrétaire d’État. Très vite, il apparaît que l’idéal d’un impôt unique et faiblement progressif ne peut être immédiatement atteint. Dès le mois d’avril, la décision est prise de maintenir le versement forfaitaire sur les salaires et d’établir, à titre temporaire, en remplacement de la taxe proportionnelle, une taxe dite « complémentaire ». De même, Valéry Giscard d’Estaing renonce à modifier la forme du barème. Cette solution semble d’ailleurs donner satisfaction à la direction générale des Impôts, toujours soucieuse d’éviter d’importants transferts de charges :

  • 48 Idem, Note sur la réforme fiscale, CD, Ve division, 1er bureau, datée du 17avril 1959, p. 3.

« On pourrait sans doute regretter, du point de vue psychologique, que [...] le barème de l’actuelle surtaxe progressive fût maintenu. Les cadres ne manqueraient pas de relever que leur situation ne serait pas améliorée comparativement à celle des autres contribuables salariés, alors qu’ils demandent instamment un élargissement des tranches de revenus.
Mais en revanche, le maintien de la structure du barème actuel aurait l’avantage d’éviter des déplacements de charges qui pourraient ne pas être opportuns. »48

  • 49 Cette mesure prendra effet progressivement, l’abattement étant d’abord fixé à 19 % en 1960 puis 20  (...)

65Le tarif en vigueur est donc purement et simplement prorogé, sous réserve d’une augmentation uniforme de 5 % des taux. Cette hausse, destinée à compenser la suppression de la TP ne s’applique d’ailleurs pas aux salariés, la réforme pérennisant, de fait, l’inégalité de traitement apparue en 1948. De même, afin de maintenir un strict équilibre dans la taxation, l’abattement spécifique sur les salaires est porté de 15 à 20 %49.

  • 50 Loi n° 59-1472 du 28 décembre 1959. Pour une description commentée de cette loi, cf. « La réforme f (...)

66La discussion parlementaire qui s’ouvre en octobre, ne modifie pas cette architecture d’ensemble. La loi, votée le 28 décembre 1959, consacre donc une réforme progressive. Un bilan mesuré peut en être dressé50.

  • 51 Le nouvel impôt, purement progressif, garde le nom d’impôt sur le revenu des personnes physiques.

67L’essentiel réside sans doute dans la suppression de la taxe proportionnelle. L’objectif d’un impôt unique sur le revenu, affiché dès 1948, est atteint51. Comme le montre le tableau suivant, ce résultat a été très largement favorisé par l’évolution du prélèvement au cours des années précédentes.

68Jusqu’en 1954, la taxe proportionnelle évolue sensiblement comme la surtaxe progressive. Sa part dans le total de l’IRPP reste stable, autour de 50 %. À partir de 1955, les avantages consentis aux petits commerçants et artisans, notamment l’extension du taux réduit, modifient considérablement la situation. La taxe proportionnelle continue de croître, mais à un rythme beaucoup plus faible que l’impôt progressif. Entre 1955 et 1959, elle n’augmente que de 44 % en termes réels alors que la surtaxe fait plus que doubler (105 %). En conséquence, la part de l’impôt proportionnel dans le total de l’IRPP s’effondre, passant en quatre ans de 48 à 33 %. C’est donc un impôt devenu, sinon marginal, au moins d’importance secondaire, qui est supprimé en 1959.

69La loi du 28 décembre 1959 ne constitue cependant pas une rupture radicale. Deux éléments viennent en limiter la portée.

  • 52 Cet abattement, fixé à 3 000 francs en règle générale, est porté à 4 400 francs pour les artisans f (...)
  • 53 La loi de finances n° 64-1279 du 23 décembre 1964 réduit en outre ce taux à 3 % pour les artisans f (...)
  • 54 Cette suppression se produit en deux temps. La loi de finances pour 1970 porte le montant de l’abat (...)

70Le premier est d’ordre conjoncturel. Pour des raisons strictement budgétaires, la loi maintient, à titre transitoire, un prélèvement de nature proportionnelle. Est ainsi établie une taxe « complémentaire » qui frappe les revenus non salariaux précédemment soumis à la TP. La nouvelle taxe est cependant, pour ses assujettis, beaucoup plus avantageuse. Son taux, initialement fixé à 9 %, est beaucoup plus faible que celui de l’ancienne taxe proportionnelle et de nombreux petits travailleurs indépendants en sont dispensés du fait d’un important abattement à la base52. Par ailleurs, la taxe complémentaire est, au cours des années suivantes, régulièrement révisée à la baisse. Dès 1961, son taux passe à 8 % puis, à partir de 1962, à 6 %53. En 1968, l’abattement de droit commun est porté à 4 000 francs. Le tableau n° 25 permet de mesurer les effets financiers de ces mesures successives. La réforme de 1959 se traduit bien par une chute spectaculaire du rendement de l’impôt proportionnel, qui diminue, en francs constants, de près de 60 %. Cette baisse se prolonge en 1961, 1962 et 1963, avant que la taxe n’amorce, entre 1964 et 1966, un léger redressement. Son produit demeure cependant très modeste et, en francs constants, il a, en 1969, à peine retrouvé son niveau de 1960. Sa part dans le prélèvement total sur le revenu est, de surcroît, devenue dérisoire. Encore de 15 % en 1960, elle n’est plus, en 1969, que de 6 %. Cette évolution explique, dans une large mesure, la suppression définitive de la taxe complémentaire en 197154.

Tableau n° 25 : l’évolution de l’IRPP de 1949 à 1969

Tableau n° 25 : l’évolution de l’IRPP de 1949 à 1969

Sources : pour les années 1949-1959, Statistiques et Études financières, « Annuaire 1930-1959 », op. cit., p. 1854 ; pour 1960, Statistiques et Etudes financières, série Supplément, n° 155, 1961, p. 1596 ; pour 1961, n° 170, 1963, p. 360 ; pour 1962, n° 182, 1964, p. 166 ; pour 1963, n° 196, 1965, p. 582 ; pour 1964, n° 209, 1966, p. 728 ; pour 1965, n° 221, 1967, p. 538 ; pour 1966, n° 230, 1968, p. 350 ; pour 1967, n° 245, 1969, p. 20 ; pour 1968, n° 258, 1970, p. 20 et pour 1969, n° 270, 1971, p. 20.

71La persistance, durant les années 1960, d’un faible impôt proportionnel ne remet donc pas en cause l’équilibre de la réforme. Le principal défaut de la loi du 28 décembre 1959 est ailleurs. Il réside dans l’absence d’améliorations majeures apportées à l’assiette du prélèvement. Le gouvernement laisse en effet perdurer un mode d’évaluation des revenus très peu satisfaisant. Il se heurte, il est vrai, dans ce domaine, aux fortes pressions des milieux professionnels et du Parlement. La réforme avortée de la fiscalité agricole en porte témoignage.

72Depuis la fin des années 1940, le régime des exploitants est l’objet de critiques récurrentes. La pratique d’un forfait collectif conduit, en effet, à une minoration endémique des revenus imposables. Pour corriger, au moins partiellement, ce phénomène, le projet de loi déposé en juillet 1959 à l’assemblée nationale prévoit l’adoption, pour les exploitants les plus importants, d’un forfait individuel. Cette solution bénéficie du plein soutien de l’administration fiscale, qui avait à plusieurs reprises, notamment en 1948 et en 1952, proposé des formules similaires Elle présenterait l’avantage de rapprocher les conditions de taxation des grands agriculteurs de celles des petits industriels et commerçants.

73Cette avancée somme toute modeste provoque de très vives réactions au Parlement, où le projet de loi arrive enfin en discussion à l’automne 1959. La commission des finances de l’assemblée nationale parvient, avec l’accord contraint du gouvernement, à réduire fortement la portée du texte. Au Sénat, la critique est encore plus radicale et l’article litigieux est purement et simplement supprimé. Cette attitude est condamnée par la DGI qui, au passage, encourage Valéry Giscard d’Estaing et Antoine Pinay à résister à leur majorité :

  • 55 AEF, B 58 883, Note d’avis de la DG1, p. 1.

« Cet article – résultat d’un compromis intervenu entre le gouvernement et l’assemblée nationale – est déjà très en retrait sur celui précédemment envisagé.
Sa suppression marquerait ainsi la volonté délibérée du Parlement de n’apporter aucune modification au régime actuel d’imposition des bénéfices agricoles alors qu’il est incontestable que – tout au moins pour un grand nombre d’exploitations d’une certaine importance – le bénéfice imposable n’a qu’un rapport très lointain avec le bénéfice effectivement réalisé.
En rendant impossible toute action du service tendant à rapprocher ces deux chiffres, même en ce qui concerne un très petit nombre d’exploitations agricoles particulièrement importantes, la mesure envisagée s’opposerait à ce que soit remplie une des conditions nécessaires à l’institution d’un impôt unique, à savoir l’atténuation au maximum des différences qui existent actuellement selon les catégories de contribuables entre le revenu imposable et le revenu réel. »55

  • 56 La loi de finances pour 1972 crée un régime d’évaluation réelle du bénéfice, obligatoire pour les e (...)

74Craignant cependant d’être désavoués, les ministres cèdent. Il faudra encore attendre 13 ans pour qu’en 1972, le régime fiscal des exploitants agricoles soit enfin révisé56.

75La loi du 28 décembre 1959 apparaît ainsi comme une œuvre de compromis. La situation financière mais également les réticences parlementaires et, au-delà, la méfiance du corps social ont bridé la volonté réformatrice des ministres, tout particulièrement celle de Valéry Giscard d’Estaing. Dans ce contexte, la direction générale des Impôts adopte une position nuancée. Elle soutient nettement les objectifs de la réforme, mais sait aussi, à l’occasion, rappeler les nécessités de l’équilibre budgétaire. Elle rejette les transformations radicales mais peut également, lorsqu’il s’agit d’atténuer certains privilèges fiscaux, aller plus loin que le gouvernement. Elle rompt en tout cas avec l’extrême réserve qui l’avait, depuis 1955, caractérisée.

2. L’accroissement considérable du nombre des assujettis.

76Pour importante qu’elle soit, la loi du 28 décembre 1959 n’est qu’une étape dans la modernisation de l’impôt sur le revenu. Celui-ci connaît, depuis le milieu des années 1950, une transformation considérable qui passe par un accroissement sans précédent du nombre des assujettis. Le tableau suivant permet de prendre la mesure du phénomène.

Tableau n° 26. L’évolution du nombre d’assujettis à l’IRPP entre 1951 et 1969

Tableau n° 26. L’évolution du nombre d’assujettis à l’IRPP entre 1951 et 1969

En milliers de rôles émis. L’année de référence est celle de l’établissement de l’impôt (soit l’année qui suit la réalisation du revenu). L’impôt progressif désigne, avant 1960, la surtaxe progressive et, après 1960, l’IRPP. L’impôt proportionnel désigne, avant 1960, la taxe proportionnelle et, après 1960, la taxe complémentaire.

Sources : Pour 1951, Statistiques et Études financières, série Supplément, n° 18, 1953, p. 340 ; pour 1952, n° 21, 1954, p. 92 ; pour 1953, n° 73, 1955, p. 39 ; pour 1954, n° 84, 1955, p. 1359 ; pour 1955, n° 96, 1956, p. 1358 ; pour 1956, n° 109, 1958, p. 34 ; pour 1957, n° 121, 1959, p. 36 ; pour 1958, n° 133, 1960, p. 36 ; pour 1959, n° 145, 1961, p. 38 ; pour 1960, n° 155, 1961, p. 1614 ; pour 1961, n° 170, 1963, p. 378 ; pour 1962, n° 182, 1964, p. 184 ; pour 1963, n° 196, 1965, p. 600 ; pour 1964, n° 209, 1966, p. 746 ; pour 1965, n° 221, 1967, p. 556 ; pour 1966, n° 230, 1968, p. 369 ; pour 1967, n° 245, 1969, p. 38 ; pour 1968, n° 258, 1970, p. 38 et pour 1969, n° 270, 1971, p. 42.

77La série ne peut pas être reconstituée, de manière homogène, avant 1951.

78Jusqu’en 1955, le nombre des assujettis à la surtaxe progressive est relativement stable. Il s’établit chaque année autour de 3,2 millions. Cet équilibre sur moyenne durée n’empêche d’ailleurs pas de brusques variations. Les révisions du tarif de 1952 et 1954 provoquent ainsi une baisse logique du nombre des contribuables. Elles n’ont cependant, sur l’évolution générale du prélèvement, qu’une faible incidence.

79Les choses changent à partir de 1956. Le nombre des contribuables entame alors une forte progression, qui ne s’achève qu’en 1964. En 8 ans, les assujettis font plus que doubler, passant d’un peu moins de 4 millions à un peu plus de 8 millions. Chaque année, l’augmentation est, en moyenne, de 11 %. Ce rythme exceptionnel peut, à l’occasion, connaître des à-coups. C’est le cas, à la hausse, en 1956, 1957 et 1964, ou, à la baisse, en 1958 ou 1960. Mais, une fois encore, ces variations de courte durée ne modifient pas réellement la pente de la courbe.

80Enfin à partir de 1965, le nombre des contribuables continue de croître, mais de façon beaucoup plus modérée, de l’ordre de 4 % par an. La hausse constatée à l’extrême fin de la période (+30,4 % en 1969) présente un caractère nettement conjoncturel et est la conséquence directe des mesures prises en 1968 pour lutter contre la crise financière.

81À cette augmentation de l’impôt progressif répond une stabilité, voire un déclin, de l’impôt proportionnel tout au long de la période. En 1969, le nombre de rôles émis est ainsi plus faible qu’en 1951.

  • 57 De nombreux salariés sont ainsi soumis à l’impôt progressif sans être redevables de l’impôt proport (...)

82Ces données chiffrées ne sont certes pas exemptes de critiques. Elles recensent, en particulier, de façon séparée les assujettis à l’impôt progressif et les assujettis à l’impôt proportionnel. Or, les deux séries ne se recoupent pas totalement57. Le nombre total des contribuables à l’impôt sur le revenu ne peut donc pas être connu avec exactitude. De même, les statistiques communiquées concernent le nombre de rôle émis, correspondant aux différents foyers fiscaux. La composition de ces foyers (célibataires, couples mariés, présence ou non d’enfants) ne peut, en revanche, pas être reconstituée. La part de la population française réellement frappée par l’impôt sur le revenu reste donc incertaine. Ces réserves étant faites, le constat demeure. En moins d’une décennie, du milieu des années 1950 au milieu des années 1960, l’impôt progressif s’est étendu à des couches de plus en plus larges de la population, atteignant les classes moyennes, voire, dans certains cas, les milieux populaires. De surcroît, la plupart des nouveaux assujettis sont des salariés, leurs revenus étant mieux connus et donc mieux pris en compte que ceux des professions indépendantes. La transformation n’est donc pas seulement fiscale ou budgétaire. Elle a de fortes implications sociales et politiques dans un pays où l’impôt avait, depuis son origine, été réservé aux plus fortunés. C’est tout un système de représentations qui se trouve, brusquement, remis en cause.

83Lorsque s’installe le nouveau pouvoir gaulliste, la mutation est déjà bien engagée. Quelle va être la réaction des autorités politiques et administratives ? Celle-ci s’articule en deux temps, avant et après 1964.

84Jusqu’en 1964, Valéry Giscard d’Estaing ne fait rien pour entraver une évolution qu’il juge éminemment souhaitable. L’entrée dans le barème de nouvelles catégories sociales répond en effet très largement aux orientations que le jeune secrétaire d’État avait définies en 1959. Elle permet d’élargir l’assiette du prélèvement et d’en réduire la progressivité. Valéry Giscard d’Estaing se contente donc d’accompagner le phénomène par des mesures d’allégement, d’ailleurs relativement modestes.

  • 58 Article 2 de la loi de finances n° 60-1384 du 23 décembre 1960.

85Un premier plan, portant sur les années 1961, 1962 et 1963, est ainsi adopté le 23 décembre 196058. Il consiste essentiellement en une révision du barème : les limites supérieures de toutes les tranches sont, en moyenne, rehaussées, en 3 ans, de 10 %.

  • 59 Cf. annexe n° 6, tableau n° 4. Entre 1960 (revenus réalisés en 1959) et 1964 (revenus réalisés en 1 (...)
  • 60 Voir supra, tableau n° 25. En francs constants 1969, le rendement de l’impôt progressif passe de 7, (...)
  • 61 De 1959 à 1964, le rendement en francs constants du prélèvement total sur le revenu augmente de 60, (...)

86Cette mesure a, sur le rendement de l’IRPP, un effet limité. Elle se contente, il est vrai, de compenser, d’une manière qui n’est d’ailleurs pas totale, l’érosion monétaire59. L’impôt progressif continue donc de croître à un rythme élevé, faisant plus que doubler en francs constants entre 1959 et 196460. Si le prélèvement total sur le revenu augmente moins vite que par le passé, cela résulte uniquement de l’effondrement de l’impôt proportionnel61.

  • 62 De 1960 à 1964 la limite supérieure de la 1re tranche augmente de 9,1 % et celles des 6e et T tranc (...)

87Cette compensation imparfaite n’exclut pas, de surcroît, une certaine forme de discrimination. L’élargissement touche en effet, en priorité, les tranches intermédiaires. La première et les deux dernières tranches sont, en revanche, beaucoup moins concernées62. Incidemment, le secrétaire d’Etat remodèle donc la forme du barème, en en atténuant, en tout cas pour la plus grande partie des contribuables, la progressivité. Les principaux bénéficiaires du dispositif sont ainsi les cadres moyens et supérieurs, au détriment des salariés plus modestes, mais également des titulaires de très gros revenus.

  • 63 L’article 17 de la loi du 28 décembre 1959 étend à l’IRPP le mécanisme de la décote jusqu’alors app (...)
  • 64 AEF, B 1 457, Allégements fiscaux depuis 1959. Cette note, issue du cabinet de Valéry Giscard d’Est (...)

88Dans le même esprit, le plan triennal de 1960 ne comporte pas de mesures spécifiques en faveur des petits contribuables. Un outil existe cependant : il s’agit de la décote, étendue en 1959 à l’impôt progressif63. Celle-ci permet, dans des limites fixées par la loi, de ne pas recouvrer ou de diminuer les petites cotes d’imposition. Elle évite ainsi, pour les contribuables modestes, des entrées trop brutales dans le barème. Or, ce mécanisme est très peu utilisé dans le cadre du premier plan triennal. Entre 1960 et 1963, le montant de la décote n’est que très peu revalorisé. En 1964, le seuil de non recouvrement est ainsi fixée au niveau relativement bas de 70 francs par part64.

89L’absence de sources ne permet pas de mesurer avec exactitude la part prise par la DGI dans la définition de cette politique. Il ne fait guère de doute, cependant, que l’administration fiscale a largement approuvé les choix de Valéry Giscard d’Estaing. L’attitude qu’elle adopte en 1964, alors que le ministre des Finances est contesté dans certains secteurs de l’opinion publique, en témoigne suffisamment.

90Le département des Finances doit en effet faire face, au cours de l’année 1964, à une véritable offensive politique et syndicale. Le 16 juin 1964, André Furst, représentant de la CGT au Conseil économique et social, publie un rapport très sévère sur la politique fiscale du gouvernement. Il y condamne en des termes très vifs l’augmentation continue de l’impôt progressif. Pour le leader syndical, celle-ci s’expliquerait par le maintien des tarifs dans un contexte de forte hausse des prix. Les pouvoirs publics se seraient ainsi livrés, en parfaite connaissance de cause, à des prélèvements importants sur des revenus purement nominaux :

  • 65 Idem, Évolution comparée et charge spécifique des principaux impôts assis sur les contributions dir (...)

« C’est une raison structurelle qui explique l’accroissement considérable de la charge fiscale pesant sur les revenus des personnes physiques.
Pendant la période de 1951 à 1961, tandis que le revenu national était multiplié par trois, la surtaxe progressive et l’impôt sur le revenu des personnes physiques, qui lui a succédé, ont vu leur montant multiplié par huit.
L’accroissement des charges fiscales, nous l’avons montré et tous les auteurs sont d’accord pour le mettre en évidence, résulte de l’application d’un barème de surtaxe progressive pratiquement inchangé depuis 1952.
Grâce au maintien d’un tel barème, et par le jeu de l’augmentation des revenus nominaux, conséquence de l’inflation monétaire, on a abouti à la création d’une surcharge fiscale automatique, de caractère semi-occulte.
Ce phénomène est d’autant plus condamnable qu’il paraît bien résulter d’une volonté systématique. »65

  • 66 « Pour une réforme démocratique des revenus », l’Humanité, 10 juin 1964.
  • 67 Les Échos, 16 juillet 1964.

91Au-delà de la référence rhétorique aux années 1950, c’est bien l’action de Valéry Giscard d’Estaing qui est visée. Or, muni de la sanction du Conseil économique et social, le rapport Furst rencontre un écho non négligeable dans l’opinion publique. Dès avant sa publication, le 10 juin, l’Humanité y fait référence à l’appui d’une proposition de loi déposée, à l’assemblée nationale, par le groupe communiste66. La polémique dépasse bientôt les rangs de la gauche politique ou syndicale. Le journal Les Échos, reprenant les conclusions du rapport, estime en juillet 1964 que « l’accroissement de la pression fiscale par suite du blocage des barèmes porte préjudice à tous les contribuables »67. Le quotidien économique met l’accent sur les revenus moyens, ceux des cadres, pour lesquels les aménagements du tarif auraient été insuffisants. Il n’est pas jusqu’aux parlementaires de la majorité qui ne soient sensibles à ces considérations, qui concernent, il est vrai, une partie importante de leur électorat.

92Conscient du danger, le ministère des Finances va très vite réagir. Faisant corps avec son ministre, la DGI défend bec et ongles la politique menée depuis 1959. Elle va ainsi s’employer à réfuter les analyses développées dans le rapport Furst. Deux types d’arguments sont, pour cela, simultanément utilisés.

93L’administration fiscale affirme tout d’abord que, depuis le début des années 1960, les révisions tarifaires ont fait plus que compenser la hausse des prix. Les entrées massives dans le barème seraient donc dues, pour une part, à l’augmentation de la population active mais, surtout, à une croissance sans précédent du pouvoir d’achat :

  • 68 AEF, B 1 457, Note pour le ministre (à l’attention de M. Delignière) datée du 14 août 1964, SLF, II (...)

« Certes, le montant de l’impôt a été multiplié par 5 pendant la période considérée [de 1951 à 1963], mais cette circonstance n’est pas due au seul jeu de la progressivité du barème et de l’accroissement nominal des revenus. Encore faut-il tenir compte de l’augmentation réelle des revenus. »68

  • 69 Les données statistiques présentées en annexe confirment globalement cette analyse, même si la comp (...)

94Aussi les fonctionnaires de la DGI distinguent-ils nettement deux périodes. De 1955 à 1959, l’augmentation du nombre des contribuables est principalement la conséquence de l’inflation. Ce phénomène s’explique à la fois par l’absence totale de révision des tarifs à partir de 1954 et par la forte érosion monétaire à partir de 1956. Après 1959 en revanche, l’accroissement des assujettis résulte avant tout de l’augmentation du revenu réel69. C’est particulièrement le cas pour ce qui concerne les salariés. Alors que les organisations syndicales dénoncent régulièrement la charge fiscale excessive pesant sur leurs mandants, l’administration met en exergue la forte hausse des salaires au début des années 1960. Ceux-ci auraient crû, en 1962 et 1963, respectivement de 12,4 % et 17,10 %, contre 7,2 % et 6,9 % pour les autres revenus, et seulement 2,2 % et 1,4 % pour les bénéfices industriels et commerciaux. Comme le résume une note d’avril 1965 :

  • 70 Idem, Note pour M. Delorme, SAG, bureau II-A-1, datée du 15 avril 1965, p. 3.

« [...] Le prélèvement de l’IRPP s’est accru plus fortement de 1962 à 1964 que le revenu national de 1961 à 1963, atteignant davantage les salariés que les autres contribuables, par suite de la progression plus rapide de la masse salariale que celle des autres sources de revenus. »70

  • 71 Idem, Tableau comparatif des taux effectifs de l’IRPP applicables aux salariés en Allemagne et en F (...)

95Seconde étape dans la démonstration, la DGI se livre à une comparaison entre les systèmes fiscaux français et étrangers. Les contribuables français en ressortent plutôt favorisés par rapport à ceux des autres pays européens. La différence est, avec l’allemagne, particulièrement nette. d’après une étude exhaustive réalisée au début de l’année 1965, les petits salariés français sont nettement moins taxés que leurs homologues allemands, l’écart s’atténuant de manière sensible pour les tranches les plus élevées du barème71.

  • 72 Article 2 de la loi de finances n° 64-1384 du 23 décembre 1964.

96Ces arguments, pour fondés qu’ils soient, ne suffisent cependant pas à calmer la polémique. Valéry Giscard d’Estaing doit, dans l’urgence, préparer à l’automne 1964 un nouveau plan d’allégement. Celui-ci diffère du précédent sur deux points essentiels : il met l’accent sur les contribuables les plus modestes et donne lieu, au sein de la majorité, à des discussions assez vives. Finalement voté le 23 décembre 1964, il porte sur les exercices 1965 et 196672.

  • 73 A l’exception de celle de la cinquième tranche, qui n’est augmentée que de 10,7 %. Cf. Annexe n° 6, (...)

97Le plan biennal prévoit d’abord une révision non négligeable du barème. Contrairement au choix fait 4 ans plus tôt, celle-ci est strictement uniforme. La limite supérieure de toutes les tranches est ainsi augmentée de 12,5 %73. La mesure concerne donc à égalité les salariés modestes et les cadres, et la progressivité du tarif n’est en rien atténuée.

  • 74 AEF, B 1 457, Note pour le ministre datée du 12 octobre 1964, signée de Guy Delorme.

98Des dispositions spécifiques en faveur des petits contribuables sont, par ailleurs, envisagées. Elles passent, techniquement, par un rehaussement du seuil de non recouvrement de l’impôt et par une augmentation du plafond d’application de la décote. A cette occasion, un véritable clivage apparaît parmi les ministres et les parlementaires. Valéry Giscard d’Estaing souhaite garder à la mesure une portée relativement limitée. Il propose, initialement, de faire passer le seuil de non recouvrement de 70 à 75 francs et le plafond de la décote de 210 à 225 francs. Ces montants apparaissent, pour de nombreux députés, très insuffisants. En octobre 1965, la commission des finances de l’assemblée nationale demande au ministre de faire « un geste supplémentaire ». Plus grave pour Valéry Giscard d’Estaing, cette revendication trouve, auprès du Premier ministre, un certain écho. Le 8 octobre 1964, lors d’une réunion à l’Hôtel Matignon, Georges Pompidou suggère de fixer le seuil de non recouvrement à 100 francs et le plafond de la décote à 300 francs74.

99Le débat ne laisse pas l’administration fiscale indifférente et les hauts fonctionnaires appuient avec vigueur la position de leur ministre. Conseiller technique au cabinet, Guy Delorme affirme ainsi son soutien au dispositif initial, soulignant au passage les risques d’une augmentation excessive des seuils :

  • 75 Idem, p. 1.

« Cette solution me semble la meilleure si l’on veut éviter que le dispositif n’ait pour effet d’accroître encore la tendance de notre système fiscal à retarder indéfiniment le moment où les contribuables paient effectivement l’impôt. Il faut noter d’ailleurs que notre pays connaît d’ores et déjà la plus forte limite d’exonération. »75

  • 76 Idem, Note pour le ministre, datée du 15 octobre 1964. Pour un couple sans enfant, la limite d’exon (...)

100À l’appui de sa démonstration, Guy Delorme indique que, pour un couple sans enfant, l’entrée dans le barème se situe déjà, en France, à un niveau de revenu deux fois plus élevé que dans les autres pays européens76. Il insiste enfin sur le coût budgétaire de la mesure, estimé à 230 millions de francs.

  • 77 Ces montants sont valables par part et donc intégrés dans le mécanisme du quotient familial.
  • 78 À titre de comparaison, 150 francs de 1964 équivalent à 157 euros de 2001.

101Le ministère des Finances doit cependant composer. Le compromis trouvé lors des débats parlementaires ne lui est d’ailleurs pas défavorable. Les seuils finalement retenus, 80 et 240 francs sont très proches de ceux souhaités par le ministre77. Deux catégories de contribuables se voient cependant accorder un régime de faveur. Il s’agit, d’une part, des jeunes travailleurs. Souvent célibataires, ceux-ci ne peuvent bénéficier des avantages du quotient familial et, malgré des revenus souvent modestes, sont rapidement intégrés dans le barème. Aussi la loi porte-t-elle, dans ce cas, l’impôt non recouvré à 120 francs au lieu de 80 francs. Les personnes âgées de plus de 75 ans sont, d’autre part, l’objet d’une attention toute particulière. Le seuil de non recouvrement est, pour elles, fixé à 150 francs et le plafond de la décote à 450 francs. Ces montants élevés excluent, de fait, une majorité de vieux travailleurs des cotes de l’IRPP78.

102En définitive, la loi du 23 décembre 1964 marque bien une rupture dans l’évolution de l’IRPP. Elle interrompt une croissance rapide du nombre des contribuables engagée depuis le milieu des années 1950. Certes, les dispositions législatives ne sont pas, à elles seules, responsables de ce coup d’arrêt. Celui-ci est, dans une large mesure, un phénomène spontané, conséquence de l’évolution des revenus et de leur mode de répartition. Les mesures spécifiques prises en faveur des contribuables modestes ont cependant, de façon incontestable, freiné le rythme des entrées dans le barème. À partir de 1965, celui-ci devient beaucoup plus lent tandis que le rendement de l’impôt tend, sinon à se stabiliser, au moins à augmenter de façon plus modérée. La modernisation reste, d’une certaine manière, inachevée et devra être reprise, dans un contexte légèrement différent, à la fin des années 1960.

103L’impôt sur le revenu n’en a pas moins connu, entre 1959 et 1964, une transformation considérable. Répondant aux prescriptions de Valéry Giscard d’Estaing, il est devenu plus large, plus cohérent et sans doute moins progressif. L’administration fiscale a, en grande partie, soutenu ce mouvement. Lors de la préparation de la loi du 28 décembre 1959, elle adopte encore une attitude prudente. Elle souligne, comme c’est son rôle, les conséquences budgétaires des mesures envisagées, sans cependant jamais remettre en cause leur orientation générale. Dès le début des années 1960, sa position s’assouplit et, en 1964, elle défend vigoureusement la politique de son ministre de tutelle. Elle plaide ainsi, face aux nombreuses réticences des milieux politiques, en faveur d’une ouverture du barème et se prononce contre l’exonération totale des petits contribuables. La DGI renoue alors pleinement avec son ambition réformatrice d’avant 1954.

104Ce constat est encore plus net en ce qui concerne l’imposition des entreprises.

B. L’ATTENTION APPORTÉE AUX BESOINS DE FINANCEMENT DES ENTREPRISES

105La loi du 28 décembre 1959 ne se contente pas de réformer l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Elle contient des dispositions très importantes concernant la fiscalité des entreprises. Elle permet notamment une ultime revalorisation des bilans et instaure un nouveau régime d’amortissement dégressif. Le législateur entend ainsi favoriser le développement des investissements et la modernisation de l’appareil productif.

106Au-delà de cet objectif général, les mesures prises consacrent un mode particulier de financement de l’économie. Elles privilégient très nettement les ressources propres des entreprises, au détriment du crédit bancaire ou du recours au marché financier. La loi du 28 décembre 1959 poursuit, sur ce point, la politique menée avec constance depuis la fin de la seconde guerre mondiale. Il faudra attendre 1965 pour voir s’infléchir la position des pouvoirs publics, l’accent étant mis alors, au contraire, sur les émissions d’actions et d’obligations.

107Or, l’administration fiscale est, dans ce débat, extrêmement présente. En 1959, elle recommande des mesures de grande ampleur et oriente les choix du gouvernement en faveur de l’autofinancement. Elle est cependant progressivement gagnée par le doute et se montre de plus en plus réservée, au cours des années 1960, sur ce type de ressources.

1. Une position très favorable, en 1959, à l’autofinancement.

108Les dirigeants de la DGI sont, en 1959, très favorables à une nouvelle adaptation de l’impôt sur les sociétés. Max Laxan va ainsi jouer, au cabinet de Valéry Giscard d’Estaing, un rôle majeur dans la préparation de la loi du 28 décembre. Or, loin d’agir de manière isolée, le futur directeur général des Impôts se fait le porte-parole de son administration. Il est d’ailleurs toujours officiellement responsable des questions législatives au sein du service de la Coordination. La DGI renoue ainsi, au moins partiellement, avec les positions qui étaient les siennes au début des années 1950.

  • 79 AEF, B 58 881, Note pour le ministre sur l’imposition des entreprises industrielles et commerciales (...)

109En étroite relation avec Robert Blot, Max Laxan prend, en avril 1959, une initiative importante. Dans une note adressée à Valéry Giscard d’Estaing, il met en exergue les principaux défauts du système d’imposition des entreprises79. Il profite surtout de l’occasion pour définir les principes d’une réforme et pour en fixer, avec précision, les modalités.

110Le haut fonctionnaire se prononce d’abord contre une baisse de l’impôt sur les sociétés. Il se montre au contraire favorable au maintien d’un certain équilibre entre l’imposition des personnes physiques et des personnes morales :

  • 80 Idem, p. 11.

« Toute diminution de l’impôt sur les sociétés aurait pour effet de rompre l’équilibre actuel d’imposition entre les personnes physiques et les personnes morales : les premières ont vu leurs obligations fiscales nettement aggravées par le jeu de la progressivité au cours des dernières années ; l’élévation du taux de l’impôt sur les sociétés a corrigé, pour les personnes morales, les conséquences du tarif strictement proportionnel de l’impôt. »80

  • 81 Idem, p. 12.

111Dans ce cadre étroit, les pouvoirs publics doivent, en revanche, favoriser une rénovation de l’impôt. Ils faut, pour cela, répondre à une triple exigence : « parvenir à une plus grande neutralité de l’impôt, tirer les conséquences de la création d’une nouvelle unité monétaire et favoriser l’investissement »81. Aussi Max Laxan propose-t-il d’utiliser deux instruments principaux.

  • 82 Voir supra, chapitre III.

112Le premier est la revalorisation des bilans. Ce mécanisme comptable avait déjà été largement utilisé pour combattre les désordres monétaires de l’immédiat après-guerre et du début des années 195082. Il permet aux entreprises de compenser les effets de l’inflation et de présenter de manière plus exacte leur situation financière. Mais il présente également un intérêt fiscal considérable. En rehaussant les éléments inscrits à l’actif du bilan, il produit en effet de nouvelles capacités d’amortissement. A l’inverse, les dettes inscrites au passif ne sont pas rehaussées et continuent d’être remboursées dans une monnaie dépréciée. En définitive, la mesure se traduit de manière quasi automatique par une baisse de l’impôt sur les bénéfices.

113En vertu des dispositions de l’ordonnance du 15 août 1945, un certain nombre d’entreprises ont donc procédé à des réévaluations. Ce régime, qui a été pérennisé par une loi du 13 mai 1948, est d’ailleurs toujours en vigueur en 1959. Max Laxan le juge cependant très insuffisant et lui adresse deux types de critiques.

114Il estime tout d’abord que trop peu d’entreprises ont pu en bénéficier. Il en évalue le chiffre à 60 000, sur un total de 450 000. Si la plupart des grandes sociétés ont été concernées par la mesure, qui a touché 70 % des immobilisations industrielles et commerciales, tel n’a pas été le cas pour les entreprises personnelles. Max Laxan met ce retard sur le compte d’une législation trop complexe, inadaptée aux besoins particuliers des petites structures familiales.

115Surtout, le haut fonctionnaire fait droit à une revendication ancienne des milieux patronaux. Il reconnaît que les coefficients de réévaluation, régulièrement publiés par les pouvoirs publics, n’ont que partiellement compensé la hausse des prix :

  • 83 AEF ; B 58 881, Note précitée, p. 10.

« Les derniers coefficients publiés, qui remontent au début de l’année, n’ont reflété que partiellement la variation des prix entre 1952, date de la précédente publication, et 1959. Le souci de limiter les pertes de recettes budgétaires a conduit le gouvernement à ne fixer qu’avec retard et parcimonie les coefficients de réévaluation. »83

116En particulier, les autorités n’ont pas pris en compte les effets de la dévaluation du franc, intervenue le 28 décembre 1958.

117Aussi Max Laxan suggère-t-il une ultime révision. Celle-ci répondrait, dans son esprit, à trois caractéristiques. Elle devrait d’abord être obligatoire, sinon pour toutes les entreprises, au moins pour les entreprises grandes et moyennes. Le haut fonctionnaire évoque ainsi un plancher de chiffre d’affaires égal à 200 millions de francs. En outre, la réévaluation devrait être suffisamment large pour compenser la perte de valeur du franc constatée à la fin des années 1950. Enfin, le mécanisme devrait valoir pour solde de tout compte et s’inscrire dans le cadre de la stabilité retrouvée. Max Laxan est particulièrement clair sur ce point :

  • 84 Idem, p. 16.

« Il paraît nécessaire de rompre [...] avec les errements du passé et d’associer les entreprises, dans leurs résultats financiers mêmes, au maintien de la valeur de la monnaie.
Sur le plan psychologique, cette mesure serait favorablement accueillie par les milieux auxquels le bénéfice d’indexations réglementaires est désormais refusé. À défaut, et quels que soient les arguments techniques mis en avant, le gouvernement pourrait être accusé d’adopter, à l’égard des divers secteurs de l’économie, une attitude discriminatoire. »84

118A l’appui de cette recommandation, Max Laxan rappelle d’ailleurs les dispositions de l’ordonnance du 4 février 1959 qui interdit expressément, pour l’avenir, tous les mécanismes d’indexation, notamment salariaux. La réévaluation des bilans opérée en 1959 doit donc bien, dans l’esprit du futur directeur général des Impôts, être la dernière.

  • 85 La loi prévoit en outre une taxation très modeste des sommes mises en réserve à cette occasion. Cel (...)

119Ces propositions sont largement reprises dans la loi du 28 décembre 1959. Celle-ci autorise les entreprises à réévaluer leurs immobilisations, leur portefeuille titres et leurs créances étrangères pour tenir compte des variations de prix antérieures au 15 juin 195985. La mesure inclut donc la dévaluation de décembre 1958. Elle est, de surcroît obligatoire pour les entreprises importantes. Le plancher de chiffres d’affaires retenu, 5 millions de nouveaux francs, est toutefois supérieur à celui suggéré par Max Laxan. Il est enfin indiqué que les variations de prix postérieures au 15 juin ne donneraient plus, à l’avenir, droit à aucune révision.

  • 86 Sur l’hostilité manifestée par la DGI lors de l’adoption, en 1957, d’un mécanisme d’amortissement a (...)
  • 87 Voir supra, chapitre III.

120Le second instrument que Max Laxan envisage d’utiliser est le régime des amortissements. Le haut fonctionnaire renoue, sur ce point, après la parenthèse causée par le poujadisme et la crise financière, avec la doctrine traditionnelle de son administration86. Dès le début des années 1950, la DGI s’est en effet montrée ouverte aux demandes des entreprises. Elle a notamment favorisé, en 1952, dans un contexte pourtant peu propice à l’autofinancement, l’adoption d’un mécanisme d’amortissement accéléré en faveur de la sidérurgie87. La mesure préconisée est, cette fois, beaucoup plus radicale puisque Max Laxan plaide en faveur d’un mode d’amortissement dégressif.

121Le régime en vigueur n’apparaît plus, en effet, adapté à la conjoncture économique. L’amortissement linéaire n’est certes pas foncièrement défavorable aux entreprises : il est fiscalement neutre, les durées d’amortissement relèvent uniquement des usages professionnels et Max Laxan reconnaît volontiers une certaine tolérance des services dans L’application de la norme. Des règles particulières, d’application relativement large, ont en outre été prises au cours des années 1950 en faveur des équipements lourds ou des entreprises exportatrices.

  • 88 AEF, B 58 881, Note précitée, p. 7.

122La France a cependant été distancée par ses principaux partenaires. L’amortissement dégressif est, à l’époque, fréquemment pratiqué en Allemagne et au Royaume-Uni où il constitue, aux dires de Max Laxan, « un puissant moyen d’incitation à l’investissement »88. Les Pays-Bas ont en outre adopté la technique des « déductions d’investissement », qui autorise un véritable suramortissement des immobilisations. Face à cette forte concurrence normative, la France doit réagir et adapter sa propre législation.

123Aussi Max Laxan voit-il de nombreux avantages à l’amortissement dégressif. Ce mécanisme consiste à multiplier le taux d’amortissement linéaire par un coefficient constant, défini de manière légale ou réglementaire. Le tableau suivant permet, très concrètement, de mesurer ses effets.

Tableau n° 27. Les différentes techniques d’amortissement, linéaire, accélérée et dégressive

Tableau n° 27. Les différentes techniques d’amortissement, linéaire, accélérée et dégressive

En francs. Cas d’un équipement de 1 000 francs amortissable en 5 ans.

124L’amortissement linéaire s’effectue régulièrement sur toute la période considérée.

125Le système d’amortissement accéléré présenté ici est celui instauré par le décret du 8 mars 1951 (voir supra, chapitre III). Il consiste en un doublement de la première annuité, compensé par une réduction d’une année de la durée d’amortissement.

126Le coefficient multiplicateur retenu pour l’amortissement dégressif est de 2. Le taux d’amortissement pratiqué chaque année n’est donc pas de 20 % mais de 40 %. La première annuité est donc de 1 000 x 40 % soit 400 francs, soit une 2e annuité de 240 francs. Reste 360 francs, auxquels s’applique le coefficient de 40 % soit 144 francs pour la 3e annuité. Selon le même principe, le montant de la quatrième annuité devrait être 216 x 40 % soit 86,4. Mais il resterait alors pour la 5e et dernière annuité un amortissement de 129,60 francs, supérieur au précédent. La loi autorise donc, lorsque le montant d’une annuité devient inférieur à la division de la valeur comptable par le nombre d’annuités restantes, de retenir ce résultat. Ici, la valeur comptable du bien à la quatrième année d’utilisation est de 216 francs, divisés par 2 annuités restantes, soit 108 francs par annuité.

127Sur ces questions, voir Jean-Yves Nizet, Fiscalité..., op. cit.,, p. 166.

  • 89 Idem, p. 19.
  • 90 Idem.

128L’amortissement dégressif permet donc d’augmenter considérablement les premières annuités, puis de diminuer les suivantes de manière forte et régulière. Or, pour Max Laxan, ce mécanisme correspond parfaitement aux usages en vigueur dans les économies modernes. Celles-ci sont caractérisées par un progrès technique soutenu et une rapide obsolescence des équipements industriels. En effet, « il n’y a pas, constate le haut fonctionnaire, de dépréciation régulière pendant la durée de l’amortissement »89. Certains biens perdent une partie de leur valeur à l’achat, avant même leur utilisation et, plus généralement, « la courbe de la valeur vénale d’un bien connaît une décroissance rapide dans les premières années, qui se ralentit pour atteindre plus lentement la valeur résiduelle du bien à la fin de la période d’amortissement »90.

129De surcroît, l’amortissement progressif a sur l’investissement un effet multiplicateur. Or, l’accumulation du capital est, à la fin des années 1950, une condition sine qua non de la réussite économique :

  • 91 Idem.

« Le développement des investissements neufs est une des données essentielles de la vie économique moderne. La fiscalité se doit de l’encourager. Plus particulièrement dans la conjoncture actuelle, la relance des investissements est inscrite au premier plan des préoccupations gouvernementales. Cette circonstance justifie elle aussi l’adoption de nouvelles modalités d’amortissement. »91

130Toutes ces raisons justifient, aux yeux du dirigeant de l’administration fiscale, une mesure audacieuse. Il préconise ainsi l’adoption d’un coefficient multiplicateur élevé, qui serait fixé à 2,5. Il prévoit en outre de limiter l’amortissement dégressif aux seuls biens acquis après le 1er janvier 1960. Cette restriction permettrait certes des économies budgétaires mais renforcerait surtout le caractère incitatif de la mesure. Enfin, Max Laxan envisage, ce qui est sans doute moins libéral, d’orienter les investissements en faisant varier, selon les secteurs d’activité, la valeur des coefficients.

  • 92 En conséquence, la loi supprime tous les régimes d’amortissements accélérés précédemment en vigueur
  • 93 Le coefficient multiplicateur est de 1,5 pour les équipements qui sont amortis en 3 ou 4 ans, de 2 (...)

131Une fois encore, les recommandations de l’administration sont largement prises en compte. La loi du 28 décembre 1959 consacre le principe de l’amortissement dégressif qui, pour la quasi totalité des immobilisations, devient la norme92. Celui-ci concerne aussi bien les entreprises industrielles que le secteur du commerce. En revanche, les coefficients retenus sont en général moins généreux que celui recommandé par le haut fonctionnaire de la DGI93. Quoi qu’il en soit, la mesure reste très favorable aux entreprises, notamment aux plus importantes d’entre elles, qui exigent, en général, des investissements lourds et réguliers.

132En contrepartie, certains avantages consentis de longue date sont, sinon supprimés, au moins atténués. C’est le cas notamment du régime des stocks. Institué en 1952, il avait, à l’époque, été très mal accueilli par l’administration et avait, par la suite, fait l’objet de nombreuses critiques. Max Laxan demeure, en 1959, fidèle à cette position traditionnelle. Il trouve, dans la stabilité financière retrouvée et dans l’interdiction des mécanismes d’indexation, des arguments supplémentaires pour condamner le système en vigueur :

  • 94 AEF, B 58 881, Note précitée, p. 17.

« La complexité de la décote sur stocks [...] rebute les spécialistes les plus avertis. Les petites entreprises ne peuvent y avoir recours. Le contrôle des opérations par l’administration est illusoire ; il n’en absorbe pas moins une partie de l’activité des vérificateurs qualifiés. Dans ces conditions, il conviendrait d’arrêter au 31 décembre 1958 l’application du système de la décote des stocks [...]. »94

  • 95 Pour apurer les comptes des entreprises, les décotes ou dotations constituées sont réintroduites da (...)
  • 96 Si le prix d’une matière première ou d’un produit augmente en moins de 2 ans de plus de 10 %, les e (...)

133Tout au plus est-il près à établir des systèmes de sauvegarde dans le cas, très incertain, d’une reprise importante de l’inflation. À nouveau, ces principes influencent directement la loi du 28 décembre 1959. Le texte n’est d’ailleurs pas d’une sévérité excessive. Certes, le mécanisme de la décote est supprimé et la notion de stock indispensable disparaît95. Pour autant, les entreprises ne perdent pas toute possibilité de compenser la variation de la valeur nominale de leurs stocks. Une provision pour hausse de prix, moins avantageuse sans doute, mais absolument pas négligeable, est ainsi créée96.

  • 97 Jean-Yves Nizet, Fiscalité..., op. cit., p. 162-163. L'exercice 1963 est le dernier durant lequel l (...)

134À cette réserve près, les dispositions inscrites dans la loi du 28 décembre 1959 sont toutes extrêmement favorables à l’autofinancement. Elles permettent de dégager, en franchise d’impôt, d’importantes marges financières. Pour la seule réévaluation des bilans, Jean-Yves Nizet évalue ces montants à environ 39 milliards de francs lourds, répartis entre 1960 et 196397.

135Le législateur se montre en revanche beaucoup plus timoré en ce qui concerne l’accès au marché financier. Son développement est pourtant entravé par un régime fiscal lourd et inadapté.

  • 98 Sur bénéfice de 1 000 francs réalisé dans une société et distribué, un actionnaire taxé à l’IRPP da (...)
  • 99 Le taux de la taxe de distribution reste de 24 %. En 1960 (revenus de 1959) 5 % peuvent être imputé (...)

136Les dividendes servis à des personnes physiques subissent en effet une double et même une triple taxation. Ils sont imposés une première fois, au sein de la société, lors de la constitution du bénéfice, puis subissent l’impôt de distribution, perçu à la source au taux de 22 %, et enfin l’impôt progressif, qui dépend du revenu global de l’actionnaire. Cette situation anormale n’est d’ailleurs pas sans susciter quelques réactions dans le monde des entreprises ou chez certains parlementaires. La commission Brasart, pourtant peu suspecte d’audace, avait, dans son rapport de 1959, fortement insisté sur ce point. Elle avait notamment souligné l’inégalité de traitement entre les détenteurs d’actions et d’obligations98. L’administration fiscale reste, en revanche, étonnamment discrète. Elle refuse d’aborder le sujet dans le cadre de la réforme en cours de préparation : la note de Max Laxan, rédigée en avril 1959, n’y fait d’ailleurs aucune allusion. Dans ce contexte, les résultats obtenus sont faibles. La loi du 28 décembre 1959, qui supprime la taxe proportionnelle, aurait, en toute logique, dû intégrer la taxe de distribution. Il n’en est rien, en tout cas pas dans l’immédiat. Certes, la loi pose comme principe que le montant de la taxe, stoppé à la source, s’imputera sur l’impôt progressif. Cette règle ne sera cependant appliquée qu’à pas comptés et il faudra attendre 1962 pour que le régime des dividendes soit aligné sur celui des autres revenus soumis à la taxe complémentaire, et 1966 pour que l’impôt s’impute totalement sur l’IRPP99.

137L’administration fiscale se montre plus attentive pour les dividendes versés aux entreprises. Max Laxan critique ainsi vertement la double taxation des bénéfices distribués à une société actionnaire :

  • 100 100. AEF, B 58 881, Note précitée, p. 1.

« Les revenus que procurent à une société les titres qu’elle détient dans le capital d’une autre entreprise sont depuis 1948 compris dans le revenu imposable. Toutefois, la taxe proportionnelle retenue par cette entreprise lors de la mise en paiement du dividende est déductible de l’impôt dû par la société propriétaire des actions, à condition qu’il ne s’agisse ni d’une banque, ni d’une compagnie d’assurance. Il n’en demeure pas moins que le même bénéfice est taxé deux fois à l’impôt sur les sociétés, une première fois entre les mains de l’entreprise qui le réalise, une seconde fois du chef de la société qui reçoit le dividende correspondant. »100

138Certes, le phénomène peut être évité dans le cas des sociétés mères et de leurs filiales. Mais les conditions requises pour bénéficier de ce régime sont jugées par Max Laxan beaucoup trop sévères. Par ailleurs, le maintien d’un seuil de participation, aussi faible soit-il, est un obstacle à la circulation du capital et à la nécessaire restructuration de l’appareil productif. Aussi le haut fonctionnaire plaide-t-il en faveur de la suppression, dans tous les cas, de la double taxation :

  • 101 Idem, p. 12.

« La duplication de l’impôt sur les sociétés frappant les revenus des participations qui ne peuvent bénéficier d’un régime de faveur est très contestable. Elle entrave la spécialisation des entreprises comme la création d’unités de production communes. Elle conduit à la prolifération des régimes d’exception. Elle devrait purement et simplement être supprimée pour l’ensemble des entreprises autres que les banques et les compagnies d’assurances soumises, en raison de leur nature même, à des dispositions plus rigoureuses. Tolérable lorsque le taux de l’impôt est faible, la superposition d’impôts devient insupportable lorsque le partage des bénéfices entre la personne morale et l’Etat se fait par parts égales. »101

  • 102 Voir supra, chapitre VI.
  • 103 Voir supra, chapitre III.

139Il s’agit, pour la DGI, d’un véritable revirement de doctrine. L’administration fiscale s’était en effet toujours montrée très réservée sur le régime des sociétés mères et filiales et s’était fermement opposée, deux ans auparavant, à une modeste révision des seuils de participation102. L’influence exercée sur les hauts dirigeants administratifs par Valéry Giscard d’Estaing a, semble-t-il, été ici déterminante. Il en va sans doute de même pour Antoine Pinay qui, en 1952, avait déjà pris l’initiative d’une réforme dans ce domaine103. Quoi qu’il en soit, les propositions du ministère des Finances sont largement reprises par le législateur. La loi du 28 décembre 1959 supprime toute condition de participation minimale dans le cas d’apports préalablement agréés par les pouvoirs publics.

140Ces ajustements étant faits, la loi de 1959 ne modifie qu’à la marge le régime fiscal des dividendes. Elle constitue bien un choix politique en faveur de l’autofinancement, largement soutenu par une administration fiscale ragaillardie. Celle-ci va cependant, au cours des années 1960, prendre progressivement ses distances avec ce modèle.

2. Une critique de plus en plus vive de l’autofinancement au cours des années 1960.

141Au premier abord, l’évolution de la conjoncture semble répondre parfaitement aux objectifs définis par les pouvoirs publics. L’investissement connaît en effet, au début des années 1960, une croissance sans précédent. Le tableau suivant permet d’en rendre compte.

Tableau n° 28. L’investissement des entreprises françaises de 1957 à 1969

Tableau n° 28. L’investissement des entreprises françaises de 1957 à 1969

Formation brute de capital fixe des sociétés et quasi sociétés et des entreprises industrielles, en milliards de francs constants 1970.

Sources : Annuaire rétrospectif de la France, séries longues, 1948-1988, op. cit., p. 242

142En 5 ans, entre 1959 et 1964, la formation de capital fixe des entreprises augmente, en termes réels, de près de 50 %. La poussée est particulièrement nette au tout début de la période, notamment en 1960 (+ 9,18 %) et en 1961 (+ 11,21 %). Après 1965, en revanche, la dynamique s’essouffle. L’investissement continue de croître, mais à un rythme beaucoup plus modéré, de l’ordre de 5 à 6 % par an.

143Or, les responsables administratifs attribuent cette forte progression aux mesures incitatives votées en décembre 1959.

  • 104 AEF, B 1 472, Note sur la sous-estimation des actifs des entreprises françaises, SLF, bureaux B-1 e (...)

144L’amortissement dégressif constitue un premier levier extrêmement puissant. Ses effets sont d’autant plus importants qu’il est pratiqué sur des durées relativement faibles. Or, la législation française est dans ce domaine particulièrement libérale et conduit les chefs d’entreprise à sous-évaluer les durées d’amortissement. Selon une étude réalisée par la DGI en 1968, celles-ci sont, en général, de deux à trois fois inférieures aux temps réels d’utilisation des équipements104. En 1965, dans le cadre de la préparation du Ve Plan, Philippe Rouvillois met en exergue l’effet cumulé des deux mécanismes :

  • 105 AN, 80 AJ 355, Compte rendu de la séance du groupe de travail Fiscalité du 26 janvier 1965.

« [...] Certaines durées d’utilisation, admissibles sous l’empire de l’amortissement linéaire, peuvent apparaître trop courtes dans le régime actuel d’amortissements dégressifs. »105

145De manière plus explicite encore, un rapport rédigé par les services du Plan insiste sur tous les avantages que les entreprises peuvent tirer de ce régime :

  • 106 Idem, La fiscalité et le financement des entreprises, rapport daté du 22 février 1965, p. 3.

« Combiné avec le maintien des durées d’amortissement, généralement assez brèves, admises antérieurement sous l’emprise de l’amortissement linéaire et avec un flux d’investissements importants jusqu’en 1962, ce recours aux amortissements dégressifs a permis aux entreprises de financer en franchise d’impôt une part importante de leurs investissements. »106

146La réévaluation des bilans, qui permet de dégager en franchise d’impôt de nouvelles marges d’amortissement, constitue également un encouragement à l’investissement. Une forte corrélation peut ici être constatée. La croissance des immobilisations entre 1960 et 1963 correspond exactement à la période durant laquelle les réévaluations sont pratiquées. Lorsque celles-ci cessent d’être autorisées, à partir du 1erjanvier 1964, la formation du capital progresse moins vite.

147Les nouvelles règles fiscales ont donc permis de dégager des marges d’amortissement considérables. Celles-ci ont contribué à accroître sensiblement les ressources propres des entreprises et donc leur capacité d’autofinancement. Reste à savoir dans quelle proportion. Les services du Plan se sont efforcés de la quantifier. Pour cela, ils ont calculé la part tenue, dans la formation de l’épargne, par l’augmentation des bénéfices mis en réserve. Le reliquat est censé provenir, principalement, des marges d’amortissement supplémentaires. Le tableau suivant présente ces résultats.

Tableau n° 29. L’évolution relative de l’épargne brute des sociétés et de leurs bénéfices imposables entre 1960 et 1964

Tableau n° 29. L’évolution relative de l’épargne brute des sociétés et de leurs bénéfices imposables entre 1960 et 1964

En milliards de francs courants.

Sources : rapport précité du 22 février 1965.

148Les données statistiques mettent d’abord en relief une augmentation importante de l’épargne brute des sociétés, qui passe en 4 ans de 16 milliards de francs environ à 18 milliards de francs. Cette hausse ne s’explique pas par une croissance du bénéfice fiscal mis en réserve, qui tend au contraire à stagner. Sa part dans les ressources propres décline ainsi, de 1960 à 1964, de 24 à 22 %. Les marges d’amortissement dégagées en franchise d’impôt semblent donc avoir joué, dans le financement des entreprises au début des années 1960, un rôle majeur. Leur contribution est, en tout cas, beaucoup plus importante que l’évolution de la rentabilité propre des sociétés.

149Or, à partir du milieu des années 1960, ce mode de financement est de plus en plus contesté. L’administration fiscale, qui avait pourtant soutenu les mesures incitatives de 1959, se montre particulièrement sévère. Les dirigeants de la DGI vont notamment profiter, en 1965, de la préparation du Ve Plan pour énoncer leurs critiques. Celles-ci sont principalement de trois ordres.

150La DGI dénonce tout d’abord un phénomène latent de suramortissement. Dans certains secteurs industriels, les entreprises françaises ont du mal à épuiser des facultés d’amortissement trop élevées. En effet, en cas d’investissement important, les montants déductibles peuvent dépasser les bénéfices dégagés.

  • 107 Idem, Compte rendu de la séance du groupe de travail Fiscalité du 9 février 1965.

151Une étude de la DGI, réalisée en 1964, tente d’évaluer le phénomène. Dominique de la Martinière en livre le contenu, le 9 février 1965, au cours d’une réunion du groupe de travail Fiscalité du Plan107. Les services fiscaux ont enquêté sur 550 entreprises, réparties dans 22 branches d’activités. Les renseignements collectés portent sur les exercices clos en 1962 et 1963. Or, plus de 30 % des entreprises considérées (exactement 170 sur 550) n’ont pas utilisé pleinement leur capacité d’amortissement. Par ailleurs, sur les 316 entreprises au maximum de leur amortissement, 40 n’auraient pu aller plus loin faute de bénéfices supplémentaires et 20 avaient opté pour un amortissement purement linéaire.

152Certes, ce constat général doit être nuancé et des différences importantes apparaissent selon les secteurs. Le phénomène de suramortissement touche en priorité les industries lourdes. C’est ainsi que dans la métallurgie et dans le commerce de matières premières et de combustible, la totalité des entreprises étudiées disposent de marges d’amortissement inemployées. Cette proportion est encore de 75 % dans la sidérurgie, mais tombe rapidement à moins de 50 % dans d’autres secteurs d’activité (45 % dans la construction automobile, 39 % dans l’industrie chimique ou 31 % dans la papeterie). Une seule branche, le bâtiment et les travaux publics, ne compte aucune entreprise dans cette situation. En définitive, selon les enquêteurs, la législation fiscale va au-delà des besoins, et d’ailleurs des demandes, des chefs d’entreprises :

  • 108 Idem, p. 1.

« Sur 300 chefs d’entreprise visités par les enquêteurs, aucun n’a déclaré insuffisantes les possibilités d’amortissement données par la législation fiscale ; un seul a exprimé le souhait de voir les annuités calculées sur la valeur de renouvellement de l’outillage. La plupart se sont accordés à considérer que les problèmes les plus immédiats étaient l’amélioration de la conjoncture et la reconstitution des marges. »108

  • 109 AEF, B 1 472, Note complémentaire sur les problèmes que pose une révision des bilans, SLF, datée du (...)

153La deuxième critique est davantage budgétaire. L’amortissement dégressif et les réévaluations de bilan pèsent en effet très lourdement sur le rendement de l’impôt sur les sociétés et constituent, pour les finances publiques, une charge non négligeable. En 1968, Philippe Rouvillois évalue ainsi à 24 milliards de francs sur 8 ans, de 1960 à 1967, le coût cumulé des deux mesures109. Cette somme représente environ trois fois le montant annuel moyen de l’IS , qui tourne autour de 7 à 8 milliards de francs, et 80 % du montant annuel des investissements privés. Au terme de cette estimation, c’est donc à peu près 10 % des immobilisations réalisées par les entreprises au cours de la période qui auraient été financés par ce biais.

  • 110 Annuaire rétrospectif de la France, séries longues, 1948-1988, op. cit., p. 618.
  • 111 AN, 80 AJ 355, Compte rendu de la séance du groupe de travail Fiscalité du 5 janvier 1965, p. 2.

154Or, dans le même temps, le produit de l’impôt sur les sociétés stagne. En francs courants, il passe de 5,5 milliards en 1959 à seulement 6,4 milliards en 1964, avant de remonter légèrement dans la deuxième moitié de la décennie et d’atteindre 12,6 milliards en 1969110. Encore cette progression nominale cache-t-elle une perte de valeur relative. L’IS, qui représentait en 1959 10,2 % du total des recettes fiscales, n’en représente plus, 10 ans plus tard, que 8,5 %. Cette évolution, particulièrement forte en début de période, ne laisse pas d’inquiéter les responsables de la DGI. En 1965, Dominique de la Martinière, alors chef du service de la Législation, dénonce, devant les experts du Plan, un « impôt dont l’assiette est [devenue] volontaire »111.

155La troisième critique est de loin la plus importante. Elle porte en effet, non plus sur les modalités, mais sur le principe même de l’autofinancement. Celui-ci ne permettrait pas une allocation optimale de l’épargne et aurait donc des effets négatifs sur le développement économique. Dominique de la Martinière est, une fois encore, très explicite :

  • 112 Idem.

« Tout se passe comme si l’impôt poussait les capitaux à s’investir là où ils ont pris naissance et non pas là où ils seraient le plus nécessaires »112

  • 113 Voir supra, chapitre III.

156La DGI rompt donc, au milieu des années 1960, avec sa position traditionnelle plutôt favorable à l’utilisation des ressources propres. Elle rejoint sur ce point d’autres centres de décision administratifs, notamment la direction du Trésor qui, dès le début des années 1950, s’était montrée assez hostile à l’autofinancement113.

157Ce revirement doctrinal explique, pour une large part, l’attitude adoptée par la DGI entre 1966 et 1970. L’administration fiscale doit en effet faire face, pendant plus de 4 ans, à des demandes répétées du patronat en faveur d’une nouvelle réévaluation des bilans.

158La campagne débute en juin 1965 par une déclaration solennelle de Georges Villiers devant l’assemblée générale du CNPF. Le président de la centrale patronale revendique haut et fort la restauration d’un mécanisme de sauvegarde officiellement abandonné depuis 1959. À l’appui de sa démonstration, il avance un argument couramment utilisé dans les années 1950. Les réévaluations successives n’auraient que partiellement compensé la hausse des prix et l’impôt aurait en fait porté sur des bénéfices purement nominaux :

  • 114 « Conclusions présentées par le président Georges Villiers et adoptées par l’assemblée générale du (...)

« Dans d’autres pays, l’importance de leurs marges permet aux entreprises de prélever sur elles les sommes nécessaires pour assurer la croissance des investissements, sans même faire appel à des financements extérieurs. En France, au contraire, l’amenuisement progressif des marges est tel que les entreprises n’ont plus, en général, aucune possibilité d’épargne. Cumulant leurs effets avec ceux des blocages successifs des prix, les dévaluations sont une cause importante de cet amenuisement ; l’État n’ayant, en effet, jamais autorisé une réévaluation suffisante des actifs, le fisc a prélevé des impôts sur des bénéfices fictifs, c’est-à-dire en fait sur le capital des entreprises, et les a ainsi appauvries. Il est donc urgent, aujourd’hui, que des allégements fiscaux permettent d’amorcer une restauration des marges. »114

  • 115 L’amortissement dégressif joue en effet dans les deux sens. En période d’accélération de l’investis (...)
  • 116 Interview de Georges Villiers par Roger Priouret dans Le Figaro daté du 9 mai 1966.
  • 117 C’est notamment le cas en 1970 dans le cadre de la préparation du sixième plan, cf. AEF, B 1 471.

159En réalité, la demande patronale répond à une autre logique, beaucoup plus en phase avec la conjoncture de la fin des années 1960. A partir de 1965, en effet, l’investissement augmente moins vite que par le passé. Cette décélération, couplée à la pratique de l’amortissement dégressif, provoque une baisse sensible des annuités d’amortissement et une hausse équivalente du bénéfice imposable115. Conscientes du phénomène, les instances patronales vont multiplier les demandes, dans la presse116 ou au sein des organes de concertation paritaires117.

  • 118 AEF, B 1 472, Note précitée datée du 21 mai 1968.

160La DGI va cependant opposer à cette revendication un refus constant. Certes, les hauts fonctionnaires des Impôts sont tout à fait prêts à reconnaître que les actifs des sociétés sont sous-évalués, mais ils estiment que cette situation ne résulte pas de l’érosion monétaire. Elle est au contraire la conséquence d’un amortissement excessif, qui a artificiellement minoré la valeur des immobilisations inscrites au bilan. En 1968, la DGI évalue cette dépréciation à près de 90 milliards de francs en 8 ans. En regard, une inflation somme toute modérée n’aurait réduit que de 9 milliards de francs les valeurs d’actif118. Aussi Dominique de la Martinière se prononce-t-il fermement, en janvier 1968, contre toute forme de réévaluation. Pour le nouveau directeur général des Impôts, cette mesure serait perçue comme un signe de faiblesse sur le front des prix :

  • 119 Idem, Note pour le ministre (à l’attention de M. Lebrun), datée du 21 janvier 1968, signée de Domin (...)

« [Elle] serait interprétée comme une acceptation de la dépréciation monétaire et ne manquerait pas de créer le point de départ d’un processus inflationniste. »119

161Elle n’aurait d’ailleurs pas, contrairement à une opinion courante, un effet incitatif sur l’investissement :

  • 120 Idem, p. 3.

« Le mécanisme de la réévaluation ne conduit pas, en effet, à tenir compte des besoins réels de renouvellement des équipements. Il s’attache exclusivement aux situations passées et fait dépendre l’importance des avantages fiscaux qu’il apporte de l’ancienneté des biens en service et du rythme d’amortissement adopté jusqu’alors par chaque entreprise.
Ainsi, le relèvement du prix de revient et des marges d’amortissement afférentes à chaque bien est d’autant plus élevé que le bien est ancien et son amortissement étalé sur une longue période. Ce faisant, la réévaluation avantage les entreprises les moins dynamiques et son institution, paradoxalement, pousse davantage à la conservation des vieux équipements en service. »120

162En revanche, son coût pour les finances publiques serait bien réel et Dominique de la Martinière évoque à ce sujet une perte de 18 milliards de francs sur 10 ans, équivalant à environ 30 % du rendement de l’impôt sur les sociétés.

163L’offensive patronale se heurte donc à une vive hostilité de la DGI et la mesure n’est finalement pas adoptée. Cet épisode est cependant riche d’enseignement sur l’évolution des doctrines administratives. Alors que le monde patronal reste, dans son immense majorité, attaché à la formule traditionnelle de l’autofinancement, la DGI a été progressivement amenée à y renoncer. Elle soutient désormais un recours accru au marché financier, jugé plus sain pour l’économie, et joue, comme nous le verrons dans le chapitre suivant, un rôle non négligeable dans l’adoption de l’avoir fiscal.

164Entre 1959 et 1964, la direction générale des Impôts a donc renoué avec une politique économique active. Rompant avec l’apathie des années précédentes, elle soutient les transformations du système fiscal voulues par Valéry Giscard d’Estaing et n’hésite plus à couvrir totalement son domaine de compétences. L’impôt est redevenu, pour elle, un instrument d’intervention au service de la croissance. Cette réorientation des objectifs n’est certes pas immédiate. En ce qui concerne l’impôt sur le revenu, la DGI se montre d’abord hésitante et ne se rallie qu’au début des années 1960 aux projets modernisateurs de son ministre de tutelle. Pour la fiscalité des entreprises, la réaction est plus vive, mais n’exclut pas de douloureuses révisions doctrinales. En 1959, la DGI souhaite développer les ressources propres des entreprises et favorise l’adoption de l’amortissement dégressif ainsi qu’une ultime révision des bilans. Elle prend progressivement ses distances avec ce modèle et se met, à partir de 1965, à s’opposer à toute nouvelle mesure allant dans ce sens.

165Malgré ces hésitations et ces tâtonnements, l’administration fiscale a incontestablement joué un rôle positif. Elle doit en outre compter avec un certain nombre d’oppositions, qui expliquent, dans une large mesure, l’inachèvement des réformes.

III. DES LIMITES AUX RÉFORMES

166Pour importante qu’elle soit, la dynamique réformatrice initiée en 1959 n’est pas sans limite. Le ministère des Finances ne parvient pas à faire aboutir une nouvelle transformation du système de taxation des affaires. Il se heurte en effet, sur ce point délicat, à l’opposition des parlementaires de la majorité. II doit en outre lutter contre la résurgence des utopies fiscales, notamment contre un projet de taxe sur les transactions financières porté par le député UNR Daniel Dreyfous-Ducas.

A. L’ÉCHEC D’UNE NOUVELLE RÉFORME DES TAXES SUR LE CHIFFRE D’AFFAIRES

  • 121 Voir supra, chapitre V.

167Le poujadisme avait en 1955 empêché la DGI de mener à bien la réforme des taxes sur le chiffre d’affaires dans le domaine de la distribution. Les détaillants restaient assujettis à la taxe locale, tandis que les grossistes se voyaient offrir une simple possibilité d’option à la TVA. Par ailleurs, les petits commerçants pouvaient bénéficier d’un régime de taxation forfaitaire extrêmement favorable. Cette situation présentait de nombreux inconvénients. Le système fiscal, extrêmement complexe, laissait subsister de nombreuses exceptions et présentait de réelles difficultés d’assiette. Il constituait surtout un obstacle à la nécessaire modernisation du secteur121.

168Aussi l’une des priorités des autorités financières, en 1959, est-elle la reprise d’un processus de réforme prématurément interrompu. Valéry Giscard d’Estaing s’y engage personnellement, soutenu sans réserves par son administration fiscale. Le projet va cependant achopper. L’opposition du Parlement oblige le jeune secrétaire d’État, d’abord à différer l’adoption de son texte en décembre 1959, puis à y renoncer définitivement six mois plus tard. Le ministère doit ainsi adopter une tactique détournée, en favorisant par exemple, grâce à une interprétation libérale de la législation existante, le développement des grandes surfaces.

1. De fortes oppositions parlementaires.

169Dès le printemps 1959, Valéry Giscard d’Estaing exprime sa volonté d’intégrer, dans le projet de loi en cours de préparation, un important volet concernant les taxes sur le chiffre d’affaires. Le secrétaire d’État aux Finances juge en effet très sévèrement le système en vigueur :

  • 122 AEF, B 58 880, Communication précitée du 9 juin 1959, p. 16.

« Le système des TCA fait l’objet de trois reproches essentiels. Il n’assure pas l’égalité de la charge fiscale portant sur un produit, qui se trouve imposé plus ou moins lourdement selon le circuit de distribution qu’il emprunte. Il fait de tout commerçant un collecteur d’impôts. Il accorde aux entreprises artisanales un privilège par rapport à leurs concurrents tout en contrariant leur développement du fait de la conception restrictive de la notion d’artisan fiscal. »122

170Reflétant très largement les positions de son administration fiscale, Valéry Giscard d’Estaing se fait plus précis dans sa critique. Le système provoque, selon la nature du circuit de distribution, de très grandes inégalités de taxation. Les produits directement vendus par leurs fabricants à un détaillant important subissent ainsi une charge fiscale beaucoup moins lourde. Pour les grands magasins, magasins à succursales multiples ou Prisunic, l’avantage est considérable :

  • 123 Idem. Le phénomène est cependant tempéré par le fait que le législateur à soumis à la TVA, en plus (...)

« Les grandes entreprises qui éludent le stade grossiste en intégrant sa fonction n’acquittent pas d’impôt de ce chef et les groupements d’acheteurs ne sont redevables de la taxe locale que sur leur marge et non sur le prix total. »123

171Par ailleurs, la collecte de l’impôt par les petits commerçants ne satisfait pas le secrétaire d’État aux Finances. Il est vrai que ceux-ci ne subissent qu’une charge fiscale limitée, qui rend parfois vaine de lourdes sujétions administratives :

  • 124 Idem, p. 17.

« La taxe locale oblige plus d’un million de commerçants à collecter un impôt dont l’assiette a été compliquée par de très nombreuses exonérations. Parmi ces commerçants, un très grand nombre ne réalise qu’un chiffre d’affaires limité : 5 % de l’impôt est versé par 85 % des redevables. »124

  • 125 Un montant de chiffre d’affaires de 40 millions de francs est évoqué, au lieu de 15 millions de fra (...)

172Toutes ces raisons poussent Valéry Giscard d’Estaing à revoir en profondeur le régime de la distribution. Le secrétaire d’État propose d’étendre, de manière obligatoire, la TVA aux grossistes, aux groupements d’achats et à tous les détaillants importants. En contrepartie, le niveau d’application du forfait serait relevé125. Mais la mesure la plus audacieuse est ailleurs : la taxe locale serait purement et simplement supprimée et les petits détaillants libérés de toute imposition. Les collectivités territoriales seraient dédommagées par l’octroi de la taxe sur les prestations de services, d’une partie des droits de mutation et de quelques ressources de poche. Pour permettre l’équilibre financier du projet, les taux de la TVA seraient sensiblement revus à la hausse.

  • 126 Pour une description précise du projet, cf. Note sur le projet de réforme des taxes sur le chiffre (...)

173Ces dispositions sont intégrées dans le projet de loi déposé en juillet au Parlement126. Elles se heurtent cependant au scepticisme des députés de la majorité. Ceux-ci voient notamment d’un très mauvais œil la suppression de la taxe locale. Exerçant, pour la plupart, des fonctions exécutives dans les communes et les départements, ils redoutent la disparition d’une ressource particulièrement dynamique. Le rapporteur du projet, Marc Jacquet, pourtant élu UNR, conclut dès l’ouverture des débats contre la mesure :

  • 127 Débats de l’assemblée nationale, séance du 20 octobre 1959, citée dans Christian Le Brie et Pierre (...)

« La commission [des finances] n’a pas pensé que dans la conjoncture présente où l’évolution des prix constitue le point noir de notre avenir économique, il était sage de courir le risque de supprimer la taxe locale, et préfère demander l’avis du conseil économique et social sur les incidences de l’augmentation de la TVA. »127

  • 128 Ibid., p. 472. L'amendement, déposé par le député indépendant Aimé Paquet, oblige le gouvernement à (...)
  • 129 Il s’agit de l’article 57 de la loi n° 59-1472.

174Le 30 octobre, l’assemblée nationale disjoint l’article litigieux et force le gouvernement à déposer, avant le 1er mai 1960, un nouveau projet de réforme128. La loi est votée en l’état le 28 décembre129.

  • 130 FNSP, 3 BA 10 (papiers Wilfrid Baumgartner), Note précitée du 12 avril 1960. Pour compenser la supp (...)
  • 131 Au lieu de 800 000 francs dans le projet précédent. Cependant, la fiction d’une exonération au stad (...)

175Dès le mois de janvier 1960, le cabinet du secrétaire d’État se met au travail. Ses propositions sont d’une certaine manière plus radicales encore que les précédentes. La TVA deviendrait la seule taxe perçue sur le chiffre d’affaires. Elle s’appliquerait, avec de légères nuances, à tous les actes de production, de distribution et de prestation de services130. Les ventes au détail continueraient, en principe, à en être dispensées. Dans les faits, le projet se traduit cependant par une très large extension de la TVA. Seuls les détaillants modestes, dont le chiffre d’affaires annuel est inférieur à 400 000 francs, échapperaient à l’impôt131.

176Les responsables administratifs veillent, cette fois, à rassurer les élus locaux. Les communes et les départements se voient ainsi octroyer une part du produit de la TVA. Max Laxan évoque à ce sujet les chiffres de 2,5 ou 3 %. Il veille surtout à répartir avec soin cette manne financière. Afin de ne pas mécontenter les représentants des petites communes, le système garantit expressément une affectation minimale par habitant. Max Laxan espère ainsi éviter les déconvenues rencontrées six mois plus tôt :

  • 132 Idem, Note du cabinet de Valéry Giscard d’Estaing datée du 9 mars 1960.

« Les critiques qu’avait suscitées le projet gouvernemental portaient principalement sur la légère insuffisance des ressources de remplacement prévues en faveur des collectivités locales et les distorsions que le système de répartition envisagé comportait entre les communes : d’une manière générale, les villes importantes étaient avantagées et les petits centres urbains et ruraux défavorisés, avec des écarts pouvant aller jusqu’à 20, voire 30 % des recettes provenant du système actuellement en vigueur. »132

177Pour autant, le projet n’est pas exempt de toute critique. Les milieux professionnels s’y montrent, en général, hostiles. Certes, les commerçants les plus dynamiques, qui commencent à investir de manière importante, peuvent trouver dans l’assujettissement à la TVA un intérêt certain. Ils ne forment cependant pas la majorité. Quant aux industriels, ils sont très mécontents de la hausse des taux qu’implique le projet. Le 12 avril 1960, Georges Villiers écrit au nouveau ministre de l’Économie et des Finances, Wilfrid Baumgartner, pour lui faire part de ses réserves :

  • 133 Idem, Lettre de Georges Villiers à Wilfrid Baumgartner, avec Note jointe, p. 1.

« Le projet comporte sans doute des dispositions techniques de détail susceptibles d’apporter une certaine simplification à notre système fiscal, mais l’industrie, dans son ensemble, et une part importante du commerce redoutent les incidences économiques que susciterait l’adoption de cette réforme. On peut prévoir, en effet, qu’elle entraînerait des inégalités de taxation, un développement de la fraude, un gaspillage des fonds publics et une hausse des prix. »133

  • 134 Idem, Note du secrétaire d’État au Commerce intérieur au ministre des Finances, datée du 16 mai 196 (...)

178Le CNPF trouve par ailleurs un allié inattendu au sein du ministère des Finances. La direction générale des Prix se prononce en effet clairement contre une réforme qui aurait, à l’entendre, de forts effets inflationnistes. Elle dit craindre notamment une importante augmentation des marges des petits commerçants. Ses avis sont largement relayés par son ministre de tutelle, le secrétaire d’État au Commerce intérieur, Joseph Fontanet134.

  • 135 Idem, Compte rendu de l’audition de Wilfrid Baumgartner et Valéry Giscard d’Estaing devant la commi (...)

179C’est dans ce contexte qu’est déposé le 1er juin 1960, avec un mois de retard, le projet du gouvernement. L’accueil est, une nouvelle fois, glacial. Invités à défendre leur texte devant la commission des finances de l’assemblée nationale, Wilfrid Baumgartner et Valéry Giscard d’Estaing se heurtent, le 19 juillet 1960, à une véritable fronde des députés de la majorité. Jean-Paul Palewski exige une révision du barème de l’IRPP avant tout nouvel examen d’une réforme des taxes sur le chiffre d’affaires. Pierre Courant abonde dans ce sens tandis que Daniel Dreyfous-Ducas en profite pour faire avancer son idée d’un impôt sur les mouvements de comptes bancaires135. Convaincus que le projet serait à nouveau repoussé par le Parlement, les deux ministres choisissent de ne pas insister. À la fin du mois de juillet, le texte est officiellement retiré.

2. Une intervention pragmatique en faveur de la grande distribution : l’exemple des centres Leclerc.

180L’échec de la réforme fiscale ne laisse cependant pas les autorités financières totalement dépourvues. L’administration va ainsi, par une interprétation souple de la législation en vigueur, tenter de favoriser les formes de distribution les plus dynamiques. Le régime fiscal consenti aux centres Leclerc offre un bel exemple de cette attitude pragmatique.

  • 136 Dominique Borne évoque le phénomène dans son ouvrage sur le poujadisme, Petit bourgeois..., op. cit (...)

181Le développement des centres Leclerc durant les années 1950 et 1960, s’il n’a pas fait l’objet d’une étude systématique, est cependant bien connu136. En 1949, Edouard Leclerc ouvre à Landerneau dans le Finistère son premier magasin. À la fin des années 1950, il est à la tête d’un réseau de distribution d’environ 60 boutiques de moyenne surface.

  • 137 Le quotidien Paris-Press-L’Intransigeant consacre ainsi une série de reportages à Edouard Leclerc l (...)

182Cette incroyable ascension, en pleine période de contestation poujadiste, irrite et étonne. En septembre 1958, l’ouverture d’un nouveau magasin à Grenoble, hors de la région d’origine d’Édouard Leclerc, déclenche une véritable polémique. Les détaillants et les grossistes locaux se mobilisent et dénoncent des méthodes de vente supposées peu loyales. La presse commence alors à s’intéresser au phénomène et consacre à « l’épicier de Landerneau » plusieurs reportages137. A cette occasion, les raisons de son succès sont mises à jour. A la différence de ses confrères, Édouard Leclerc pratique des marges très faibles, ce qui lui permet d’augmenter considérablement les quantités vendues. Ce modèle repose sur une limitation drastique des frais fixes et notamment des dépenses de présentation ou de conditionnement des produits.

  • 138 En vertu du décret du 30 avril 1955, les succursalistes qui vendent au détail sont assujettis à la (...)
  • 139 Le système se traduit par une baisse de la charge fiscale si le montant de la TVA appliquée à la ma (...)

183Dans le maquis de la fiscalité commerciale, Édouard Leclerc est également un cas à part. Il devrait logiquement être soumis au régime des succursalistes donc acquitter la TVA sur une partie de son chiffre d’affaires et la taxe locale sur la totalité138. Or, Édouard Leclerc rejette ce régime général : il refuse d’acquitter la taxe locale et préfère être soumis à la TVA sur le montant total de ses ventes. À l’appui de cette revendication, il fait valoir une disposition très précise du code général des impôts. L’article 5, avant-dernier paragraphe, du décret du 30 avril 1955 assimile en effet à des ventes en gros, passibles de la TVA, les ventes en gros et au détail pratiquées au prix de gros. Le mécanisme n’est d’ailleurs pas toujours à l’avantage du contribuable : il ne présente un intérêt qu’en cas de marges commerciales particulièrement faibles139.

184Pour autant, ce régime particulier provoque de vives réactions. Pour ses détracteurs, Édouard Leclerc ne devrait sa réussite qu’à un régime fiscal de faveur et à la complaisance des pouvoirs publics. C’est en tout cas la thèse défendue par une grande partie de la presse professionnelle. En novembre 1958, la revue du commerce de détail, l’Épicier, attaque violemment les « chaînes » Leclerc :

  • 140 F. Lefébure, « Chaînes à briser », LÉpicier, 22 novembre 1958. L'auteur s’interroge également sur (...)

« Ce système qui, soit disant dans l’intérêt du consommateur, veut éliminer les frais généraux n’est pas viable : vieux locaux, comptoirs faits de caisses à savon, pas de personnel... Cela ne dure qu’un temps car le commerce ce n’est pas ça. [...] En attendant [la chaîne Leclerc] fait du mal, elle discrédite le commerce honnête et normal : celui qui paie ses impôts, qui a des charges. Que la chaîne Leclerc soit mise à égalité de charges avec nous. »140

185La CGPME se saisit bientôt de l’affaire et mène, à partir de 1958, une véritable campagne contre les centres Leclerc. Elle fait d’ailleurs intervenir en ce sens un de ses plus fidèles soutiens, le député du Cher Raymond Boisdé. En février 1958, celui-ci pose au ministre des Finances une question écrite concernant le régime fiscal des centres Leclerc. En juin 1959, la CGPME se flatte d’avoir obtenu de la DGI une réponse claire excluant l’épicier de Landerneau des dispositions de l’article 5 du décret de 1955 :

  • 141 « Vers l’égalité d’imposition des ventes au détail ? L’action PME paie » La Volonté du commerce et (...)

« M. Blot, directeur général des Impôts et M. Delannoy, directeur général des Contributions indirectes ont reconnu après enquête que la position de ces établissements relevait de la formule de la vente au détail et de ce fait ceux-ci étaient redevables de la taxe locale. »141

186En réalité, cette campagne place les pouvoirs publics, et en particulier l’administration fiscale, dans une situation inconfortable. La DGI va ainsi tenter de récuser les accusations de complaisance, tout en maintenant, sur le fond, sa position plutôt favorable aux centres Leclerc. Trois types d’arguments sont simultanément avancés.

187La DGI tente d’abord de minimiser la portée de l’article 5 du décret de 1955. Ses effets financiers seraient relativement limités et ne permettraient pas, en tout cas, d’expliquer la réussite d’Édouard Leclerc :

  • 142 AEF, B 51 499, Projet de réponse du secrétaire d’État aux Finances aux questions écrites des député (...)

« [...] Contrairement à l’opinion exprimée par certains organismes professionnels, l’avantage purement fiscal retiré par les entreprises mises en cause est donc pratiquement négligeable et il ne saurait à lui seul justifier la possibilité de pratiquer des prix nettement inférieurs à ceux des autres détaillants. »142

  • 143 Idem.
  • 144 Idem, Note pour le secrétaire d’État aux Finances (à l’attention de Michel Poniatowski), datée du 1 (...)

188Les services des Contributions indirectes s’efforcent d’ailleurs de chiffrer l’avantage consenti pour en démontrer le caractère marginal. Selon le taux de marge pratiqué, l’assujettissement à la TVA se traduirait par une baisse du prix de vente comprise entre 0,75 et 0,5 %143. Cette estimation minimale est d’ailleurs reprise par Robert Blot dans une note remise à Valéry Giscard d’Estaing en septembre 1959144.

  • 145 Idem, Affaires Leclerc et similaires, Note des Contributions indirectes, signée du chef de la 2e di (...)
  • 146 Idem, Réponse du directeur départemental des Contributions indirectes de l’Isère, datée du 12 mai 1 (...)

189En outre ce régime n’est pas automatique. Il n’est accordé que si les centres Leclerc respectent ses conditions d’attribution et vendent effectivement, au même prix, au gros et au détail. La DGI ne se contente d’ailleurs pas d’un examen superficiel. Elle contrôle chaque magasin et peut, selon la situation locale, accorder ou refuser le bénéfice de l’article 5. C’est ainsi que les centres de Landerneau, Brest, Saint-Pol-de-Léon ou Le Mans sont dispensés de la taxe locale, mais que celui de Niort, au contraire, doit l’acquitter145. Pour l’implantation de Grenoble, qui est à l’origine de toutes les polémiques, l’administration réserve sa décision. Le directeur départemental des Contributions indirectes penche plutôt en faveur de l’assujettissement à la taxe locale, mais a décidé, en l’attente d’une éventuelle régularisation, d’en suspendre la perception146.

190Enfin, la DGI avance sa propre explication de la réussite d’Édouard Leclerc. Celle-ci s’explique, pour une large part, par l’existence de marges très modestes. Au passage l’administration fiscale se livre à une critique à peine voilée du commerce traditionnel :

  • 147 Idem, Note précitée de Jules Delannoy, p. 2.

« Le succès relatif des magasins Leclerc démontre surtout que les marges des détaillants sont trop élevées et qu’on peut faire prospérer une affaire, en vendant des marchandises choisies, en se contentant des marges de grossistes. Ce n’est pas l’application d’une taxe locale de 2,75 % qui y changera quelque chose. »147

191L’exonération de la taxe locale n’est cependant pas le seul avantage dont bénéficient les centres Leclerc. Édouard Leclerc a en effet décidé, de manière totalement unilatérale, de ne pas se conformer au mode de calcul de la TVA alors en vigueur. Au lieu de payer la taxe sur ses ventes et de déduire le mois suivant la charge ayant grevé ses achats, comme le veut la règle de droit, il se contente d’appliquer le taux de la TVA au montant de sa marge bénéficiaire. Cette technique rudimentaire présente de nombreux avantages. Elle permet à Édouard Leclerc d’alléger ses obligations comptables, et donc de réduire ses frais généraux. Elle offre également à sa trésorerie une plus grande fluidité, au détriment toutefois des intérêts du Trésor public.

192Or, la DGI fait preuve dans cette affaire de beaucoup de compréhension. En 1957, alors que la situation dure déjà depuis près de deux ans, Édouard Leclerc est « invité » à se conformer à la législation. Il ne lui est cependant appliqué aucune pénalité. Il ne tient d’ailleurs pas compte de ce rappel à l’ordre et, en juillet 1959, le directeur départemental des Contributions indirectes du Finistère doit lui adresser une nouvelle injonction. Édouard Leclerc en appelle alors directement à Valéry Giscard d’Estaing dans une lettre du 28 juillet 1959 et le directeur général des Impôts, Robert Blot, est saisi.

193Certes, Robert Blot doit convenir du caractère anormal de la situation :

  • 148 Idem, Note précitée datée du 16 septembre 1959, p. 3.

« [...] En éludant les frais nécessités par la tenue d’une comptabilité régulière au regard des dispositions fiscales, M. Leclerc ainsi que les autres épiciers qui pratiquent la même formule de vente se trouvent avantagés par rapport à leurs concurrents. »148

  • 149 Idem, Lettre datée du 23 septembre 1959.

194Le directeur général des Impôts n’en adopte pas moins une position conciliante et propose au ministre une formule de transaction. Les centres Leclerc devraient renoncer à leur mode de calcul mais pourraient, en échange, bénéficier d’un système de paiement par acompte qui allégerait leur trésorerie. Cette formule est adoptée par le cabinet de Valéry Giscard d’Estaing et Michel Poniatowski en informe personnellement Édouard Leclerc149.

  • 150 Idem, Note pour le secrétaire d’État aux Finances (à l’attention de M. Fourcade), datée du 4 avril (...)

195Ce compromis ne règle d’ailleurs pas totalement le problème. En décembre 1959, le centre Leclerc de Brest continue à acquitter la TVA dans des conditions contestables et le directeur départemental des Contributions indirectes envisage cette fois une action contentieuse. Robert Blot vient cependant calmer les ardeurs de son subordonné et profite de l’occasion pour expliquer sa position150. Le mode de paiement adopté par Leclerc, s’il est inhabituel, ne porte pas vraiment préjudice au Trésor. Un trop perçu est même constaté pour les années 1955 et 1956. Mais les raisons invoquées sont surtout d’ordre économique : Robert Blot refuse d’entraver le développement d’une entreprise commerciale novatrice dont « l’expérience est attentivement suivie par les pouvoirs publics ». Aussi recommande-t-il expressément à ses services « de faire preuve de toute la largeur de vue compatible avec les intérêts du Trésor et ceux des commerces traditionnels ».

196Cette bienveillance revendiquée envers les centres Leclerc démontre, une nouvelle fois, l’engagement de la DGI en faveur de la modernisation de l’appareil de distribution. Elle prouve également que l’administration dispose, dans certaines circonstances, d’un pouvoir considérable d’interprétation et d’adaptation des normes.

197Le pragmatisme dont fait preuve l’administration ne constitue cependant qu’un palliatif. La réforme des taxes sur le chiffre d’affaires est bel et bien bloquée au début des années 1960. Or, le ministère des Finances, non seulement peine à faire aboutir ses propres projets, mais doit également combattre la dangereuse résurgence des utopies fiscales.

B. LA RESURGENCE DES UTOPIES FISCALES

  • 151 Voir supra, chapitre IV

198L’idée d’un impôt totalement neuf n’est pas propre au début des années 1960. À intervalles réguliers, des inventeurs plus ou moins heureux ont prétendu revoir en profondeur les bases du système fiscal. La dernière tentative remontait d’ailleurs à moins de dix ans. Au début des années 1950, l’industriel Eugène Schueller avait conçu une taxe sur l’énergie qui, dans son esprit, devait remplacer tous les impôts existants. L’administration fiscale avait cependant réussi à s’opposer à ce projet, arguant à la fois de ses imperfections techniques et de ses inconvénients économiques151. La commission Brasart, réunie en février 1959, avait définitivement conclu contre l’impôt sur l’énergie.

199Le danger à peine écarté, une nouvelle utopie fiscale va cependant apparaître. Au début de l’année 1960, le député UNR de la Seine Daniel

  • 152 Né en 1914, Daniel Dreyfous-Ducas ne fait qu’un bref passage dans le monde politique. Ingénieur des (...)
  • 153 Proposition de loi n° 711 tendant à instituer une taxe sur les mouvements des comptes des monnaies (...)

200Dreyfous-Ducas imagine une taxe sur les mouvements débiteurs et créditeurs des banques152. À chaque transaction, un montant de l’ordre de 1 % serait perçu au profit du Trésor public. L’idée reçoit un accueil très favorable au sein du groupe gaulliste et, le 17 juin 1960, une proposition de loi allant dans ce sens est déposée sur le bureau de l’assemblée nationale153.

  • 154 FNSP, 3 BA 10 (papiers Wilfrid Baumgartner), Étude sur la proposition de loi n° 711 tendant à insti (...)

201La réaction de l’administration fiscale est beaucoup moins enthousiaste. Dès le 12 juillet, la DGI tient à dénoncer les effets négatifs du projet154. La taxe déséquilibrerait profondément le système d’imposition et constituerait de fait un prélèvement déguisé sur le chiffre d’affaires :

« L’institution d’une telle taxe manifesterait une régression certaine :

  • parce qu’elle augmenterait encore la part relative, déjà très large, des impôts indirects dans notre système fiscal ;

    • 155 Idem, p. 2.

    parce que, parmi les impôts indirects, elle représenterait une forme attardée d’impôt en cascade, frappant les investissements au même titre que la dépense, et décourageant la productivité. »155

202Le projet de Dreyfous-Ducas, s’il était adopté, remettrait donc en cause toute l’évolution de la législation fiscale depuis 1948. Il découragerait l’investissement, irait à l’encontre du principe de neutralité et risquerait finalement de peser sur les prix. Favorisant les circuits courts et les entreprises intégrées, il entraverait la nécessaire spécialisation de l’appareil de production.

203A ces graves inconvénients économiques s’ajouteraient des conséquences sociales discutables. La taxe frapperait en priorité les salariés et risquerait d’accroître les inégalités de prélèvement :

« En particulier on peut craindre que cette taxe ne frappe par préférence les salariés, plutôt que :

  • les membres des professions libérales, dont les revenus sont le plus souvent perçus par petites sommes, et en numéraire ;

  • les commerçants, qui pourront opérer des compensations privées, et porter en frais généraux le montant de la taxe ;

    • 156 Idem, p. 3.

    les paysans, qui ont rarement recours à la monnaie scripturale. »156

204Mais la DGI ne se contente pas de ces arguments somme toute classiques. Pour la première fois sans doute, elle met en exergue les conséquences de la mesure sur l’harmonisation fiscale européenne :

  • 157 Idem, p. 2.

« L’institution d’une taxe en cascade sur les transactions réglées en monnaie scripturale est en contradiction absolue avec les perspectives d’harmonisation des systèmes fiscaux au sein de la Communauté économique européenne, harmonisation qui se fera probablement autour de la TVA. »157

  • 158 Idem, Compte rendu de l’audition de Wilfrid Baumgartner et de Valéry Giscard d’Estaing devant la co (...)

205Reprenant presque mots pour mots ces analyses, Wilfrid Baumgartner et Valéry Giscard d’Estaing se prononcent le 19 juillet 1960, devant la commission des finances de l’assemblée nationale, contre la proposition de loi158.

206Cette prise de position ne met cependant pas un point final aux revendications parlementaires. A l’occasion de l’examen de la loi de finances, à l’automne 1960, la proposition d’une taxe sur les mouvements bancaires resurgit. Elle est d’ailleurs intimement liée, dans l’esprit de ses promoteurs, à la baisse de l’impôt sur le revenu. Le groupe UNR se montre en effet très critique sur l’évolution du rendement de l’IRPP et juge insuffisantes les mesures de détente présentées par le gouvernement. L’adoption de la nouvelle taxe permettrait d’aller beaucoup plus loin dans ce sens, notamment au bénéfice des petits contribuables.

  • 159 Loi n° 60-1384 du 23 décembre 1960 portant loi de finances pour 1961, titre IV, article 2.
  • 160 Journal officiel, Débats, Sénat, séance du 17 novembre 1960, p. 1588.

207Les ministres doivent, cette fois, lâcher un peu de lest. En échange du retrait de divers amendements, ils acceptent la constitution d’une « commission d’études chargée d’examiner les propositions de lois actuellement déposées devant le Parlement et traitant des problèmes de réforme de la fiscalité directe »159. Derrière cette formulation volontairement obscure, se profile très clairement le projet de Daniel Dreyfous-Ducas. Valéry Giscard d’Estaing reste cependant sur ses gardes. Lors de la discussion du budget au Sénat, il annonce très clairement que « le gouvernement n’a pas l’intention ni les moyens de déposer un projet de réforme fiscale ; il n’a d’ailleurs jamais annoncé son intention de le faire »160. En outre, le secrétaire d’État prend bien soin de se réserver la nomination des membres de la commission.

  • 161 FNSP, 3 BA 39 (papiers Wilfrid Baumgartner), Note sur la composition des groupes de travail. La com (...)

208Dans ces conditions, la commission d’études, constituée en février 1961, a pour objectif principal de condamner le projet de nouvelle taxe. Sa composition reflète d’ailleurs largement les vues de Valéry Giscard d’Estaing. Certes, les partisans de la réforme, en premier lieu Daniel Dreyfous-Ducas, y sont représentés. Ils sont cependant très minoritaires. Pour l’essentiel, la commission regroupe des hauts fonctionnaires des Finances et des représentants des milieux professionnels, tous très hostiles au projet161. Si le rapporteur général, Henri Lavaill, est membre du Conseil d’État, le secrétaire des séances, Guy Delorme, est directement issu de la DGI. Quant à la présidence, elle est assurée par Valéry Giscard d’Estaing lui-même.

  • 162 Idem, Rapport introductif de la commission d’études, daté du 24 février 1961, signé Henri Lavaill.

209Dès la première séance, le ton est donné. Dans son rapport introductif, Henri Lavaill souligne tous les inconvénients de la taxe sur les mouvements des comptes bancaires162. Celle-ci serait, sur un plan strictement fiscal, très difficile à mettre en œuvre. Elle serait contraire aux conventions internationales signées par la France, notamment la convention de 1931 sur le chèque. Elle provoquerait une hausse considérable de la monnaie fiduciaire en circulation, restreindrait les dépôts et aurait sur la distribution du crédit des conséquences désastreuses. En contrepartie, le rendement de la taxe serait faible et la fraude fiscale probablement importante. Guy Delorme a sans doute joué, dans la rédaction de ce document, un rôle non négligeable.

  • 163 « Rapport général de la commission d’études fiscales prévue par l’article 2 de la loi de finances p (...)

210La suite des débats n’est d’ailleurs guère plus favorable au projet. C’est très logiquement que le rapport définitif, rendu le 27 avril 1961, se prononce contre la nouvelle taxe163. Privé de ses principaux soutiens, Daniel Dreyfous-Ducas abandonne la lutte. Le député de la Seine ne sera d’ailleurs pas réélu, l’année suivante, aux élections législatives de novembre 1962.

211Le ministère des Finances réussit donc, en 1960 et 1961, à s’opposer aux revendications des députés UNR. Dans ce combat politique, la direction générale des Impôts est en première ligne. Au terme d’une véritable opération de diversion, la dangereuse proposition de Daniel Dreyfous-Ducas est écartée. Pour autant, l’administration fiscale ne parvient pas à faire aboutir ses propres projets. La réforme du régime fiscal de la distribution, attendue depuis le milieu des années 1950, se heurte à la vive opposition de la majorité parlementaire. L’administration fiscale doit ainsi recourir à des méthodes détournées, à vrai dire peu satisfaisantes, pour favoriser certains secteurs les plus novateurs du commerce.

***

212À partir de 1959, les pouvoirs publics renouent avec une politique de réforme interrompue depuis le milieu des années 1950. L’impôt redevient un instrument d’intervention économique et s’adapte aux nouvelles exigences d’un marché en expansion. La mesure la plus significative est, à cet égard, l’adoption d’un régime d’amortissement dégressif qui, couplée à la possibilité de réviser les bilans, offre aux entreprises de nouvelles marges d’autofinancement. La réforme de l’impôt sur le revenu, toujours plus difficile, est accomplie sur un mode mineur. Le ministère des Finances, plutôt que de transformer de façon radicale la législation, préfère laisser jouer les mécanismes économiques naturels. La hausse continue du pouvoir d’achat fait ainsi entrer dans le barème, au début des années 1960, un nombre croissant de petits contribuables. Ce phénomène, considérable à l’échelle du siècle, est à peine retardé par des mesures d’allégement volontairement limitées. En revanche, les autorités financières ne parviennent pas à relancer la réforme des taxes sur le chiffre d’affaires. Le régime de taxation du commerce, à la fois complexe et incohérent, demeure un obstacle sensible à la modernisation du secteur.

213Au-delà de ce constat, la chronique fiscale du début des années 1960 impose trois séries de réflexions.

214La première concerne le rôle de l’administration fiscale. À la différence du début des années 1950, la DGI ne dispose plus d’un pouvoir d’impulsion. Les réformes émanent directement du pouvoir politique, en particulier du jeune secrétaire d’État aux Finances Valéry Giscard d’Estaing. C’est le cas notamment pour la transformation de l’impôt personnel et du régime fiscal des entreprises. En matière de taxes sur le chiffre d’affaires, l’extrême technicité du sujet laisse peut-être davantage de place à l’action administrative. La DGI pousse en tout cas fortement, en 1959 et 1960, en faveur de la révision du régime du commerce.

215Ce recul relatif de l’administration fiscale doit toutefois être nuancé. Si elle n’est plus toujours à l’origine des réformes, la DGI en soutient fermement le cours et ses interventions peuvent, à l’occasion, se révéler décisives. Ainsi parvient-elle, en 1959, à inscrire la transformation de l’impôt sur le revenu dans une équation budgétaire plus stricte. De même, en 1960, elle joue un rôle non négligeable dans la condamnation du projet de Daniel Dreyfous-Ducas. L’action de la DGI témoigne surtout des relations nouvelles qui s’établissent entre le pouvoir politique et l’administration. L’arrivée rue de Rivoli de ministres techniciens, notamment de Valéry Giscard d’Estaing, constitue, de ce point de vue, un changement important. Elle rapproche l’administration de son ministre de tutelle et permet, presque naturellement, la définition de positions communes. À une logique de confrontation, qui était souvent de mise sous la Quatrième République, succède un système de collusion entre les élites administratives et gouvernementales. Ce phénomène, souvent décrit par les commentateurs, trouve ici une application pratique. Il rend cependant difficile une analyse précise des processus de décision et ne permet pas toujours de déterminer avec certitude ce qui relève de l’influence administrative ou de la volonté politique.

216La rupture institutionnelle de 1958 ne doit cependant pas être exagérée. La nouvelle constitution ne supprime pas tout pouvoir au Parlement et celui-ci peut, dans certaines circonstances, mettre en échec des projets gouvernementaux. L’exemple le plus significatif est le retrait, en 1960, de la réforme des taxes commerciales voulue à la fois par Valéry Giscard d’Estaing et par son administration fiscale. Le vrai tournant semble bien être, à cet égard, non pas 1958 mais 1962. Le déclin du Parlement après cette date explique d’ailleurs en partie l’adoption, dans la deuxième moitié des années 1960, de mesures fiscales très ambitieuses.

Notes

1 Voir annexe n° 3. Calculée en francs constants 1969, l'impasse mesurée par la SROT passe, de 17,2 milliards en 1957 à 10,1 milliards en 1958 et à 8,7 milliards en 1959 (tableau n° 7). L'exercice budgétaire 1959 se conclut sur un excédent évalué à 60 milliards de francs courants (tableau n° 4).

2 Idem. L'impasse est, en francs constants 1969, de 5,6 milliards en 1960, 5,7 en 1961, 7,7 en 1962 et 9,9 en 1963, avant de redescendre à 1,9 en 1964.

3 Annuaire rétrospectif de la France, séries longues, 1948-1988, op. cit., p. 287. En moyenne annuelle, les prix à la consommation augmentent de 6,2 % en 1959, 3,4 % en 1960, 3,2 % en 1961, 4,7 % en 1962 et 4,8 % en 1963, puis, à nouveau plus modérément, de 3,4 % en 1964.

4 La fusion des services extérieurs, qui dépasse largement le cadre du sujet, est quant à elle mise en œuvre plus tardivement. Expérimentée dans certains départements à partir de 1965, elle est généralisée à partir de 1969.

5 AEF, B 58 581, Rapport de présentation du projet de réorganisation des services centraux de la DGI, commission de réorganisation des services centraux, juin 1957. La commission comprend huit membres, deux pour chaque régie et deux pour la Coordination. Elle est présidée par Roland Renateau, chef de la 1re division de l’Enregistrement. Son secrétaire est Jacques Baudrier, jeune administrateur civil également issu de l’Enregistrement. Il est, à ce titre, chargé de la rédaction du rapport. Il deviendra, au terme d’une très belle carrière, entre 1974 et 1976, le premier directeur général des Impôts choisi en dehors des cadres de l’Inspection.

6 Idem, p. 1.

7 Idem.

8 Il s’agit des services du Personnel et du Budget, du service de l’administration générale, du service de la Législation, du service du Contentieux, du service du Cadastre et du service des Domaines.

9 Idem, Le service de la Législation, p. 32.

10 Idem, Conseil d’administration de la DGI, séance du 26 octobre 1957.

11 Idem, Conseil d’administration de la DGI, séance du 9 novembre 1957.

12 Idem, Conseil d’administration de la DGI, séance du 29 novembre 1957.

13 Idem, Conseil d’administration de la DGI, séance du 31 décembre 1957.

14 Il s’agit du service des Relations et Conventions internationales et du service des Interventions économiques et Monopoles fiscaux. En règle générale, Robert Blot a compris que la création d’emplois de débouchés était la condition, pour les cadres intermédiaires, de l’acceptation de la réforme. Le nouvel organigramme de la DGI comprend ainsi 8 postes de chefs de services, contre 7 précédemment, 23 postes de sous-directeurs et 74 postes de chefs de bureaux.

15 Robert Blot se livre ainsi, pendant tout le premier semestre 1960, à un véritable marchandage avec le directeur du Budget, Gilbert Devaux, et le directeur du personnel, Yves Malécot. Il réclame la création de quatre nouveaux emplois de direction (1 chef de service et 3 sous-directeurs) ce que ses homologues refusent, estimant que la DGI est déjà surencadrée. Cf. la série de notes, au ton souvent vif, échangées à cette occasion in AEF, Z 15 387.

16 Décret n° 60-860, Journal officiel, Lois et Décrets, 14 août 1960, p. 7638. Robert Blot obtient largement satisfaction puisque sont créés un emploi de chef de service et deux emplois de sous-directeurs. L'emploi de chef de service n’est cependant octroyé que pour une période transitoire de 5 ans.

17 Cf. les bottins administratifs publiés de 1960 à 1970.

18 Voir supra, chapitre I.

19 Ont ainsi été utilisés, outre la série complète des bottins administratifs publiés de 1960 à 1970, un annuaire téléphonique du début des années 1960 (disponible aux AEF, faussement daté de 1954) et les annuaires de l’ENA publiés entre 1960 et 1970.

20 Annuaire général des Finances précité, disponible aux AEF.

21 L’annuaire de l’ENA 1969-1970 recense ainsi 16 énarques au SLF, dont 1 inspecteur des finances (Philippe Rouvillois), ce qui corrobore les données du tableau placé en annexe.

22 Aucune étude scientifique n’est malheureusement disponible sur ce point.

23 Pierre Allix enseigne la fiscalité à l’IEP de 1950 à 1959. Six versions successives de son cours, datées respectivement de 1951, 1953, 1955, 1957 et 1959, ont été publiées par les Cours de Droit, sous forme de fascicules. Nous avons utilisé, à de très nombreuses reprises, le cours de 1955, le dernier écrit par Pierre Allix comme directeur général des Impôts. Dominique de la Martinière enseigne de 1962 à 1967. Le cours de 1963, comme celui de 1965 déjà cité, a fait l’objet d’une publication.

24 Resté en compétition avec Jacques Ribière jusqu’au départ de celui-ci en 1958, Max Laxan est nommé directeur général adjoint en 1960, poste qu’il cumule, dans le nouvel organigramme, avec celui de chef du service de la Législation. En 1961, il devient directeur général des Impôts, avant d’être remplacé, en 1967, par Dominique de la Martinière. A la tête de la DGI, il semble avoir laissé, au moins pour ce qui concerne la législation, une marge de manœuvre importante à ses jeunes subordonnés.

25 Entretien précité avec Florence Descamps, entretien n° 5, cassette n° 5.

26 Les informations qui suivent sont tirées des archives orales de Dominique de la Martinière au CHEFF, entretien biographique avec Patricia Bas, 1996, notamment l’entretien n° 1, disquette n° 1.

27 Durant sa carrière administrative, Dominique de la Martinière n’exerce pas de responsabilités politiques à proprement parler et se contente d’un siège de conseiller municipal dans son petit village du Poitou. Après 1973, son engagement est beaucoup plus net. En 1974, il est ainsi trésorier de la campagne de Jacques Chaban-Delmas. En 1992, il est élu conseiller régional RPR de Poitou-Charentes et devient, à partir de 1995, premier vice-président de la région.

28 Conséquence probable de cette mésentente, Dominique de la Martinière ne participe à aucun des cabinets de Valéry Giscard d’Estaing. De 1959 à 1961, celui-ci fait appel à Max Laxan, pourtant à la veille d’être désigné comme directeur général. Or, l’usage recommande plutôt, à cette époque, de nommer conseiller technique des inspecteurs des finances moins avancés dans la carrière. Ce sera d’ailleurs le cas, entre 1962 et 1966, avec Guy Delorme.

29 De 1973 à 1974, Dominique de la Martinière est président de la Compagnie transatlantique, puis, de 1975 à 1984, dirige l’Institut de développement industriel. Sa carrière professionnelle se conclut en 1992 comme vice-président de la Compagnie d’investissement dans les technologies avancées et président de la société Élysée Investissements. Dominique de la Martinière est mort en 2003.

30 Guy Delorme a publié des mémoires très complets, De Rivoli à Bercy. Souvenirs d’un inspecteur des finances, 1952-1998, Paris, CHEFF, 2000. Des renseignements complémentaires peuvent être trouvés dans ses archives orales, entretien biographique avec Frédéric Tristram, CHEFF, 1996.

31 Un accident de carrière, lié à l’affaire Dega, a empêché Guy Delorme d’accéder à la direction générale en 1973. Celui-ci aborde le sujet très librement dans ses mémoires, permettant ainsi de rétablir les faits avec précision (De Bercy..., op. cit., p. 166-170). Par la suite, Guy Delorme poursuit une carrière de premier plan : directeur des Assurances de 1973 à 1976 puis directeur général pour les Relations avec le public de 1977 à 1979, il dirige, de 1974 à 1976, le cabinet de Jean-Pierre Fourcade, premier ministre de l’Économie et des Finances de Valéry Giscard d’Estaing.

32 Philippe Rouvillois deviendra directeur général des Impôts en 1976 et occupera ce poste jusqu’en 1981. Il poursuivra dans les années 1980 une très belle carrière à la SNCF puis à partir de 1989, au commissariat à l’Énergie atomique.

33 Le groupe d’études comprend neuf membres. Trois appartiennent à la haute fonction publique, Charles Brasart, président de la section des finances du Conseil d’État, Jacques Chaine, inspecteur des finances, directeur général adjoint de la Banque française du commerce extérieur, et le démographe Alfred Sauvy. Cinq sont issus du secteur privé. Il s’agit de Justin Alexandre, de l’ingénieur Jouffret, de Leveille-Nizerolle, présenté comme « industriel », du syndicaliste CGC Laguillaumie et de Mercier, directeur général de la Société d’études pour le développement économique et social. Fernand Vangreafschepe, président de la chambre d’agriculture du Nord, vice-président de la FNSEA et membre, depuis 1947, du Conseil économique et social représente le monde rural. Charles Brasart et Justin Alexandre avaient déjà été, quelques mois plus tôt, membres du comité Rueff. Alexandre avait en outre, on s’en souvient, participé à la commission Loriot de 1952. Quant à Fernand Vangreafschepe, il représentait le CES au comité constitutionnel consultatif de 1958. Cf. Rapport précité du groupe d’études fiscales, publié dans Statistiques et Études financières, série supplément, n° 125, mai 1959, p. 617.

34 Ibid.

35 Voir supra, chapitre IV

36 Rapport précité, p. 646.

37 Ibid., p. 652.

38 AEF, B 58 880, Communication sur la réforme fiscale, secrétariat d’État aux Finances, datée du 9 juin 1959

39 Voir supra, chapitre V

40 AEF, B 58 880, Communication précitée, p. 1.

41 Idem, p. 2.

42 L’important effort fiscal réalisé à partir de 1956 a en effet, dans une large mesure, pesé sur l’IRPP. Entre 1955 et 1959, celui-ci augmente en termes réels de 80 % (voir infra, tableau n° 25). Sa part dans les recettes fiscales de l’État passe, dans le même temps de 12,3 % à 15,9 %. Or, cette hausse est très largement le fait de l’impôt progressif, la taxe proportionnelle n’augmentant dans le même temps qu’à un rythme modéré. La surtaxe progressive fait ainsi plus que doubler en termes réels (+105,5 %) et passe, en quatre ans, de 7,2 à 10,6 % des recettes fiscales totales.

43 AEF, B 58 880, Communication précitée, p. 3.

44 AEF, B 58 881, Note pour le cabinet du ministre, à l’attention de M. Laxan, signée du directeur général des Impôts. Cette note, rédigée par l’administration des Contributions directes, 1re division, 1er bureau, est transmise à Robert Blot le 25 mars 1959. Elle constitue la réaction de l’administration à un projet du cabinet, mis en forme par Max Laxan, à la demande de Valéry Giscard d’Estaing, le 16 mars 1959.

45 Par exemple, un contribuable bénéficiant d’un revenu imposable de 1 million de francs par an serait taxé à un taux marginal de 15 % au lieu de 30 % dans le barème en vigueur. Pour l’évolution du barème de l’impôt progressif, cf. annexe n° 6.

46 AEF, B 58 881, Note précitée du 25 mars 1959. La somme de 1 200 milliards comprend non seulement le rendement de la TP et de la SP mais également celui de l’impôt de distribution, évalué à 79 milliards de francs. Bien que juridiquement intégré à la TP depuis 1948, l’impôt sur le revenu des valeurs mobilières fait l’objet, du fait de son recouvrement à la source, d’une comptabilisation particulière.

47 Pour le détail des huit projets successifs, AEF, B 58 881.

48 Idem, Note sur la réforme fiscale, CD, Ve division, 1er bureau, datée du 17avril 1959, p. 3.

49 Cette mesure prendra effet progressivement, l’abattement étant d’abord fixé à 19 % en 1960 puis 20 % en 1961.

50 Loi n° 59-1472 du 28 décembre 1959. Pour une description commentée de cette loi, cf. « La réforme fiscale », Statistiques et Études financières, série Mensuel, n° 136, avril 1960, p. 348-359.

51 Le nouvel impôt, purement progressif, garde le nom d’impôt sur le revenu des personnes physiques.

52 Cet abattement, fixé à 3 000 francs en règle générale, est porté à 4 400 francs pour les artisans fiscaux et les professions non commerciales autres que les titulaires de charges et offices. Cf. Jean-Yves Nizet, Fiscalité..., op. cit., p. 175 et 176.

53 La loi de finances n° 64-1279 du 23 décembre 1964 réduit en outre ce taux à 3 % pour les artisans fiscaux.

54 Cette suppression se produit en deux temps. La loi de finances pour 1970 porte le montant de l’abattement de 4 000 à 30 000 francs, ce qui exonère près de 14,3 million de contribuables, puis la loi de finances pour 1971 supprime la taxe de jure. Cf. Jean-Yves Nizet, Fiscalité…, op. cit., p. 304.

55 AEF, B 58 883, Note d’avis de la DG1, p. 1.

56 La loi de finances pour 1972 crée un régime d’évaluation réelle du bénéfice, obligatoire pour les exploitants ayant réalisé plus de 500 000 francs de recettes durant deux années consécutives. Cf. Jean-Yves Nizet, Fiscalité..., op. cit., p. 318.

57 De nombreux salariés sont ainsi soumis à l’impôt progressif sans être redevables de l’impôt proportionnel. Inversement, beaucoup de petits travailleurs indépendants paient l’impôt proportionnel sans acquitter l’impôt progressif. Pour autant, additionner les deux séries n’aurait absolument aucun sens. Étrangement, le ministère des Finances n’a jamais cherché à recouper ces informations et aucun service n’est en mesure de fournir, sur ce point, des statistiques précises.

58 Article 2 de la loi de finances n° 60-1384 du 23 décembre 1960.

59 Cf. annexe n° 6, tableau n° 4. Entre 1960 (revenus réalisés en 1959) et 1964 (revenus réalisés en 1963), la compensation n’est cependant intégrale que pour la 2e tranche. Elle est très satisfaisante pour la 3e tranche, moyenne pour les 1re, 4e et 5e tranches, insuffisante pour les 6e, 7e et 8e tranches.

60 Voir supra, tableau n° 25. En francs constants 1969, le rendement de l’impôt progressif passe de 7,35 milliards de francs en 1959 à 15,39 milliards de francs en 1964, soit une progression de 109,4 %. Dans le même temps, la part de cet impôt dans le total des recettes fiscales de l’État passe de 10,6 à 14,94 %. Ni la loi de 1959, ni le plan triennal de 1960 n’ont donc remis en cause la forte progression de l’impôt progressif amorcée en 1956.

61 De 1959 à 1964, le rendement en francs constants du prélèvement total sur le revenu augmente de 60,1 %, soit une progression en moyenne annuelle de 12 % contre 20 % entre 1955 et 1959. En conséquence, la part de ce prélèvement dans le total des recettes fiscales se stabilise, voire régresse : elle passe de 15,9 % en 1959 à 14,55 % en 1962, avant de reprendre une légère progression à 14,95 % en 1963 et 16,43 % en 1964.

62 De 1960 à 1964 la limite supérieure de la 1re tranche augmente de 9,1 % et celles des 6e et T tranches de 6,6 %. Dans le même temps, les limites des 2e et 3e tranches augmentent, respectivement, de 14,3 et 12,5 %. Cf. annexe n° 6, tableau n° 3.

63 L’article 17 de la loi du 28 décembre 1959 étend à l’IRPP le mécanisme de la décote jusqu’alors appliqué à l’impôt proportionnel. Pour la définition de la décote et les conditions de son adoption en 1948, voir supra, chapitre II.

64 AEF, B 1 457, Allégements fiscaux depuis 1959. Cette note, issue du cabinet de Valéry Giscard d’Estaing, a été rédigée par Guy Delorme en janvier 1965.

65 Idem, Évolution comparée et charge spécifique des principaux impôts assis sur les contributions directes, Étude présentée par la section des finances, du crédit et de la fiscalité du Conseil économique et social sur le rapport de M. André Furst, 16 juin 1954, p. 72.

66 « Pour une réforme démocratique des revenus », l’Humanité, 10 juin 1964.

67 Les Échos, 16 juillet 1964.

68 AEF, B 1 457, Note pour le ministre (à l’attention de M. Delignière) datée du 14 août 1964, SLF, III-C-1, signée du directeur général adjoint des Impôts, p. 6. Issue du service de la législation, cette note, malgré sa signature, a très probablement été rédigée par Dominique de la Martinière.

69 Les données statistiques présentées en annexe confirment globalement cette analyse, même si la compensation de l’inflation entre 1959 et 1964 n’a pas été totale pour toutes les tranches du barème. Cf. annexe n° 6, tableau n° 4.

70 Idem, Note pour M. Delorme, SAG, bureau II-A-1, datée du 15 avril 1965, p. 3.

71 Idem, Tableau comparatif des taux effectifs de l’IRPP applicables aux salariés en Allemagne et en France, SLF, bureau A-l, daté du 19 janvier 1965. Pour un salarié célibataire touchant, en 1964, un revenu annuel de 7 000 francs, le prélèvement est de 7 % en RFA et de 4,7 % en France. En revanche, pour un revenu de 60 000 francs, les prélèvements sont beaucoup plus proches, 28,7 % en RFA et 26,2 % en France.

72 Article 2 de la loi de finances n° 64-1384 du 23 décembre 1964.

73 A l’exception de celle de la cinquième tranche, qui n’est augmentée que de 10,7 %. Cf. Annexe n° 6, tableau n° 3.

74 AEF, B 1 457, Note pour le ministre datée du 12 octobre 1964, signée de Guy Delorme.

75 Idem, p. 1.

76 Idem, Note pour le ministre, datée du 15 octobre 1964. Pour un couple sans enfant, la limite d’exonération est fixée en France à 8 890 francs, contre 4 200 francs en RFA, 3 700 francs aux Pays-Bas et 4 400 francs en Grande-Bretagne.

77 Ces montants sont valables par part et donc intégrés dans le mécanisme du quotient familial.

78 À titre de comparaison, 150 francs de 1964 équivalent à 157 euros de 2001.

79 AEF, B 58 881, Note pour le ministre sur l’imposition des entreprises industrielles et commerciales, ML/GD, datée du 27 avril 1959.

80 Idem, p. 11.

81 Idem, p. 12.

82 Voir supra, chapitre III.

83 AEF ; B 58 881, Note précitée, p. 10.

84 Idem, p. 16.

85 La loi prévoit en outre une taxation très modeste des sommes mises en réserve à cette occasion. Celles-ci sont soumises à une taxe liquidative de 3 %. Dès lors que la taxe liquidative a été acquittée, les incorporations au capital ne donnent lieu qu’à la perception d’un droit fixe de 80 nouveaux francs. Le régime est donc très avantageux pour les entreprises, ce qui est d’ailleurs la politique constante des différents gouvernements depuis 1948. Sur ces questions d’incorporation des réserves de réévaluation, voir supra chapitre III et chapitre VI.

86 Sur l’hostilité manifestée par la DGI lors de l’adoption, en 1957, d’un mécanisme d’amortissement accéléré en faveur des entreprises exportatrices, voir supra, chapitre VI.

87 Voir supra, chapitre III.

88 AEF, B 58 881, Note précitée, p. 7.

89 Idem, p. 19.

90 Idem.

91 Idem.

92 En conséquence, la loi supprime tous les régimes d’amortissements accélérés précédemment en vigueur.

93 Le coefficient multiplicateur est de 1,5 pour les équipements qui sont amortis en 3 ou 4 ans, de 2 pour ceux qui sont amortis en 5 ou 6 ans, et de 2,5 pour ceux qui ont une durée de vie supérieure.

94 AEF, B 58 881, Note précitée, p. 17.

95 Pour apurer les comptes des entreprises, les décotes ou dotations constituées sont réintroduites dans le bilan moyennant une taxation liquidative de 6 % et le paiement du droit d’apport fixe de 80 de francs. Comme en matière d’incorporation des réserves de réévaluation, ce régime est volontairement bienveillant, cf. « La Réforme fiscale », Statistiques et Etudes financières, op. cit., p. 355.

96 Si le prix d’une matière première ou d’un produit augmente en moins de 2 ans de plus de 10 %, les entreprises concernées peuvent constituer une provision égale à la différence entre la hausse effective et 10 %.

97 Jean-Yves Nizet, Fiscalité..., op. cit., p. 162-163. L'exercice 1963 est le dernier durant lequel les entreprises pouvaient, en vertu de la loi du 28 décembre 1959, procéder à des réévaluations.

98 Sur bénéfice de 1 000 francs réalisé dans une société et distribué, un actionnaire taxé à l’IRPP dans la tranche de 30 % reçoit 275. Le reste, soit 72,5 %, est prélevé par le fisc. En revanche, sur un intérêt de 1 000 francs, l’obligataire, taxé dans la même tranche de l’IRPP, conserve 616 francs. Cette différence s’explique par l’absence de l’impôt sur les sociétés et par une taxe de distribution plus faible (12 % au lieu de 24 %). Cf. Rapport précité, p. 648.

99 Le taux de la taxe de distribution reste de 24 %. En 1960 (revenus de 1959) 5 % peuvent être imputés sur l’IRPP, le taux réel reste donc de 19 %. En 1961, le montant de l’imputation est porté à 16 % et en 1962 à 18 %. Le taux réel du prélèvement est donc de 6 %, soit le même que celui de la TC. La situation reste en l’état jusqu’en 1965 et, en 1966, l’impôt s’impute totalement, ce qui, dans les faits, correspond à sa suppression.

100 100. AEF, B 58 881, Note précitée, p. 1.

101 Idem, p. 12.

102 Voir supra, chapitre VI.

103 Voir supra, chapitre III.

104 AEF, B 1 472, Note sur la sous-estimation des actifs des entreprises françaises, SLF, bureaux B-1 et B-2, datée du 21 mai 1968.

105 AN, 80 AJ 355, Compte rendu de la séance du groupe de travail Fiscalité du 26 janvier 1965.

106 Idem, La fiscalité et le financement des entreprises, rapport daté du 22 février 1965, p. 3.

107 Idem, Compte rendu de la séance du groupe de travail Fiscalité du 9 février 1965.

108 Idem, p. 1.

109 AEF, B 1 472, Note complémentaire sur les problèmes que pose une révision des bilans, SLF, datée du 17 juin 1968, signée de Philippe Rouvillois.

110 Annuaire rétrospectif de la France, séries longues, 1948-1988, op. cit., p. 618.

111 AN, 80 AJ 355, Compte rendu de la séance du groupe de travail Fiscalité du 5 janvier 1965, p. 2.

112 Idem.

113 Voir supra, chapitre III.

114 « Conclusions présentées par le président Georges Villiers et adoptées par l’assemblée générale du CNPF le 15 juin 1965 », Patronat Français, n° 265, juillet 1965, p. 2-3.

115 L’amortissement dégressif joue en effet dans les deux sens. En période d’accélération de l’investissement, il provoque une augmentation plus que proportionnelle des annuités déductibles. En période de décélération en revanche, il entraîne une baisse plus rapide des annuités d’amortissement que la baisse de l’investissement elle-même.

116 Interview de Georges Villiers par Roger Priouret dans Le Figaro daté du 9 mai 1966.

117 C’est notamment le cas en 1970 dans le cadre de la préparation du sixième plan, cf. AEF, B 1 471.

118 AEF, B 1 472, Note précitée datée du 21 mai 1968.

119 Idem, Note pour le ministre (à l’attention de M. Lebrun), datée du 21 janvier 1968, signée de Dominique de la Martinière, p. 1.

120 Idem, p. 3.

121 Voir supra, chapitre V.

122 AEF, B 58 880, Communication précitée du 9 juin 1959, p. 16.

123 Idem. Le phénomène est cependant tempéré par le fait que le législateur à soumis à la TVA, en plus de la TL, les ventes aux détails pratiquées par les succursalistes et les grossistes. Les Prisunic et les centrales d’achats continuent, en revanche, à bénéficier d’un régime de faveur.

124 Idem, p. 17.

125 Un montant de chiffre d’affaires de 40 millions de francs est évoqué, au lieu de 15 millions de francs sous le régime du décret du 30 avril 1955.

126 Pour une description précise du projet, cf. Note sur le projet de réforme des taxes sur le chiffre d’affaires, cabinet du secrétaire d’État aux Finances, datée du 12 avril 1960, signée Max Laxan, in FNSP, 3 BA 10 (papier Wilfrid Baumgartner). L'assujettissement à la TVA concerne les ventes en gros et au détail effectuées par des commerçants dont le chiffre d’affaires dépasse 800 000 francs. Le taux normal de la TVA est porté de 20 à 22,5 % et le taux majoré de 25 à 27,5 %.

127 Débats de l’assemblée nationale, séance du 20 octobre 1959, citée dans Christian Le Brie et Pierre Charpentier, La politique..., op. cit., p. 460. Marc Jacquet est un fidèle du gaullisme. Élu député RPF de 1951 à 1955, il est brièvement ministre sous la Quatrième République (secrétaire d’État à la présidence du Conseil dans le gouvernement de Joseph Laniel). Battu en 1955, il revient à l’assemblée en 1958. Il se spécialise alors dans les questions financières et est nommé d’abord vice-président, puis rapporteur général de la commission des finances. Il exerce cette fonction jusqu’en 1962, avant d’être choisi comme ministre des Travaux publics et des Transports par Georges Pompidou. Poursuivant une carrière politique honorable, Marc Jacquet présidera le groupe gaulliste à l’assemblée nationale de 1969 à 1973, puis au Sénat de 1978 à 1981. Il est mort en 1983.

128 Ibid., p. 472. L'amendement, déposé par le député indépendant Aimé Paquet, oblige le gouvernement à déposer avant le 1er avril 1960 un projet de loi comportant la suppression de la taxe locale pour le 1er janvier 1961. Le gouvernement doit cependant prévoir, en faveur des collectivités locales, des ressources de remplacement d’un montant au moins égal et étroitement liées à l’activité économique. Le délai de dépôt est, par la suite, allongé d’un mois à la demande de Valéry Giscard d’Estaing.

129 Il s’agit de l’article 57 de la loi n° 59-1472.

130 FNSP, 3 BA 10 (papiers Wilfrid Baumgartner), Note précitée du 12 avril 1960. Pour compenser la suppression non seulement de la taxe locale mais également, dans ce cas, de la taxe sur les prestations de service, les taux, normal et majoré, de la TVA seraient augmentés de 2 points.

131 Au lieu de 800 000 francs dans le projet précédent. Cependant, la fiction d’une exonération au stade du détail est maintenue. Au-delà de 400 000 francs de chiffre d’affaires, les détaillants sont supposés exercer une fonction de grossiste. Ils ont d’ailleurs le droit de pratiquer une réfaction de 20 % sur le montant de leurs ventes au détail, de manière à reconstituer un prix de gros fictif soumis à la TVA.

132 Idem, Note du cabinet de Valéry Giscard d’Estaing datée du 9 mars 1960.

133 Idem, Lettre de Georges Villiers à Wilfrid Baumgartner, avec Note jointe, p. 1.

134 Idem, Note du secrétaire d’État au Commerce intérieur au ministre des Finances, datée du 16 mai 1960. Adressée par Fontanet à Baumgartner, cette note émane directement de la direction générale des Prix et des Enquêtes économiques, bureau d’études fiscales.

135 Idem, Compte rendu de l’audition de Wilfrid Baumgartner et Valéry Giscard d’Estaing devant la commission des finances de l’assemblée nationale, 19 juillet 1960.

136 Dominique Borne évoque le phénomène dans son ouvrage sur le poujadisme, Petit bourgeois..., op. cit., p. 53-55.

137 Le quotidien Paris-Press-L’Intransigeant consacre ainsi une série de reportages à Edouard Leclerc les 11, 12 et 13 juillet 1959. Des articles paraissent également, au milieu de l’année 1959, dans l’Express puis dans Le Monde, La Vie française et Fortune.

138 En vertu du décret du 30 avril 1955, les succursalistes qui vendent au détail sont assujettis à la TVA sur la base d’un prix de gros fictif représentant 80 % de leur prix de vente. Ils acquittent ensuite la taxe locale sur la totalité de ce prix de vente. Ce mécanisme est censé reconstituer la charge fiscale qu’aurait subie un produit passé entre les mains d’un grossiste puis revendu par un petit détaillant. Il est destiné à assurer une certaine égalité de taxation entre les circuits courts et les circuits longs de distribution.

139 Le système se traduit par une baisse de la charge fiscale si le montant de la TVA appliquée à la marge brute est inférieur au montant de la taxe locale appliquée à la totalité du prix de vente. Avec un taux de TVA de 19,5 % et un taux de TL de 2,75 %, la marge maximale doit donc être de 14,10 %.

140 F. Lefébure, « Chaînes à briser », LÉpicier, 22 novembre 1958. L'auteur s’interroge également sur les « protections occultes » dont bénéficierait l’épicier de Landerneau.

141 « Vers l’égalité d’imposition des ventes au détail ? L’action PME paie » La Volonté du commerce et de l’industrie, juin 1959, p. 5. La Volonté du commerce et de l’industrie est l’organe mensuel de la CGPME.

142 AEF, B 51 499, Projet de réponse du secrétaire d’État aux Finances aux questions écrites des députés Bourne, Paquet et Le Douarec, rédigé par l’administration des Contributions indirectes, daté du 1er septembre 1959.

143 Idem.

144 Idem, Note pour le secrétaire d’État aux Finances (à l’attention de Michel Poniatowski), datée du 16 septembre 1959, signée de Robert Blot.

145 Idem, Affaires Leclerc et similaires, Note des Contributions indirectes, signée du chef de la 2e division, Jules Delannoy, datée du 24 mai 1959.

146 Idem, Réponse du directeur départemental des Contributions indirectes de l’Isère, datée du 12 mai 1959.

147 Idem, Note précitée de Jules Delannoy, p. 2.

148 Idem, Note précitée datée du 16 septembre 1959, p. 3.

149 Idem, Lettre datée du 23 septembre 1959.

150 Idem, Note pour le secrétaire d’État aux Finances (à l’attention de M. Fourcade), datée du 4 avril 1960, signée Robert Blot.

151 Voir supra, chapitre IV

152 Né en 1914, Daniel Dreyfous-Ducas ne fait qu’un bref passage dans le monde politique. Ingénieur des Ponts et Chaussées, il est en 1957 et 1958 chargé de mission au cabinet du ministre des Travaux publics, Édouard Bonnefous. Aux élections législatives de 1958, il est élu député de la Seine, mais ne retrouve pas son siège en 1962. Il reprend alors une solide carrière dans l’industrie et exerce notamment des fonctions de direction à Gaz de France.

153 Proposition de loi n° 711 tendant à instituer une taxe sur les mouvements des comptes des monnaies scripturales, présentée par les députés Mirguet, Vidal, Dreyfous-Ducas, Dusseaulx, Schmittlein et les membres de l’UNR.

154 FNSP, 3 BA 10 (papiers Wilfrid Baumgartner), Étude sur la proposition de loi n° 711 tendant à instituer une taxe sur les mouvements des comptes des monnaies scripturales, datée du 12 juillet 1960. Le ton de la note et les arguments employés font qu’elle émane très probablement de la DGI. A défaut, elle a pu être directement rédigée, au sein du cabinet de Valéry Giscard d’Estaing, par Max Laxan.

155 Idem, p. 2.

156 Idem, p. 3.

157 Idem, p. 2.

158 Idem, Compte rendu de l’audition de Wilfrid Baumgartner et de Valéry Giscard d’Estaing devant la commission des Finances de l’assemblée nationale le 19 juillet 1960.

159 Loi n° 60-1384 du 23 décembre 1960 portant loi de finances pour 1961, titre IV, article 2.

160 Journal officiel, Débats, Sénat, séance du 17 novembre 1960, p. 1588.

161 FNSP, 3 BA 39 (papiers Wilfrid Baumgartner), Note sur la composition des groupes de travail. La commission comporte 24 membres, 9 parlementaires, 9 représentants patronaux ou syndicaux et 6 hauts fonctionnaires. L’absence de Robert Blot, à la fois juge et partie, est compensée par la présence des plus hauts fonctionnaires de la rue de Rivoli, les directeurs des Prix, de la Comptabilité publique, du Budget et du Trésor. Robert Labarre représente le CNPF. Notons enfin la présence du président de la Société générale, Maurice Lorain et de l’ancien directeur du Trésor, Pierre-Paul Schweitzer.

162 Idem, Rapport introductif de la commission d’études, daté du 24 février 1961, signé Henri Lavaill.

163 « Rapport général de la commission d’études fiscales prévue par l’article 2 de la loi de finances pour 1961 », Statistiques et Études financières, série Mensuel, n° 152, p. 1051-1083.

Table des illustrations

Titre Graphique n° 2 La fonction législative à la DGI en 1960-1961
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Titre Tableau n° 24. L’évolution du profil des administrateurs civils au cours des années 1960
Légende Sources : voir annexe n° 10.
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Titre Tableau n° 25 : l’évolution de l’IRPP de 1949 à 1969
Légende Sources : pour les années 1949-1959, Statistiques et Études financières, « Annuaire 1930-1959 », op. cit., p. 1854 ; pour 1960, Statistiques et Etudes financières, série Supplément, n° 155, 1961, p. 1596 ; pour 1961, n° 170, 1963, p. 360 ; pour 1962, n° 182, 1964, p. 166 ; pour 1963, n° 196, 1965, p. 582 ; pour 1964, n° 209, 1966, p. 728 ; pour 1965, n° 221, 1967, p. 538 ; pour 1966, n° 230, 1968, p. 350 ; pour 1967, n° 245, 1969, p. 20 ; pour 1968, n° 258, 1970, p. 20 et pour 1969, n° 270, 1971, p. 20.
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Titre Tableau n° 26. L’évolution du nombre d’assujettis à l’IRPP entre 1951 et 1969
Légende En milliers de rôles émis. L’année de référence est celle de l’établissement de l’impôt (soit l’année qui suit la réalisation du revenu). L’impôt progressif désigne, avant 1960, la surtaxe progressive et, après 1960, l’IRPP. L’impôt proportionnel désigne, avant 1960, la taxe proportionnelle et, après 1960, la taxe complémentaire.
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Titre Tableau n° 27. Les différentes techniques d’amortissement, linéaire, accélérée et dégressive
Légende En francs. Cas d’un équipement de 1 000 francs amortissable en 5 ans.
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Titre Tableau n° 28. L’investissement des entreprises françaises de 1957 à 1969
Légende Formation brute de capital fixe des sociétés et quasi sociétés et des entreprises industrielles, en milliards de francs constants 1970.
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Titre Tableau n° 29. L’évolution relative de l’épargne brute des sociétés et de leurs bénéfices imposables entre 1960 et 1964
Légende En milliards de francs courants.
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© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2005

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