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Une fiscalité pour la croissance

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Frédéric Tristram

Deuxième partie. Un engagement progressif en faveur d'une modernisation libérale de l'économie française, 1949-1954

Chapitre III. La direction générale des Impôts entre modernisation économique et impératifs budgétaires, janvier 1949-juillet 1952

Texte intégral

1Entre 1949 et 1952, L’économie et les finances françaises connaissent des fortunes diverses. Jusqu’au milieu de L’année 1950, les efforts de stabilisation engagés en 1948 font sentir leurs effets et entraînent une relative aisance sur le plan budgétaire. Cette situation exceptionnelle dans la France de L’après-guerre ne résiste pas au choc que la guerre de Corée produit sur L’ensemble des économies occidentales. Les tensions inflationnistes mal maîtrisées réapparaissent dès le second semestre 1950 tandis que la priorité nouvelle donnée au réarmement contribue au déséquilibre des finances publiques. En mars 1952, dans un contexte politique très particulier, Antoine Pinay réussit à refroidir la machine économique et inaugure une nouvelle période de stabilité.

2Placées entre deux plans de lutte contre L’inflation, les années 1949-1952 présentent cependant, en ce qui concerne L’activité de L’administration fiscale, une unité certaine. Le moment n’est plus aux réformes globales. La direction générale des Impôts est principalement préoccupée par L’équilibre budgétaire et cherche à adapter le prélèvement à des besoins publics pour le moins fluctuants et dont la mesure est rendue incertaine par le glissement constant des prix. Pressée par le contexte financier, elle agit pour le court terme, souvent dans L’urgence et délaisse les objectifs plus ambitieux de refonte du système d’imposition. Il faut attendre les premiers résultats de L’expérience Pinay pour voir réapparaître, en juillet 1952, le thème de la réforme fiscale.

3Pour autant, ces années voient les premières utilisations de L’impôt dans la transformation des structures économiques, à la fois dans le cadre de politiques sectorielles comme la politique du logement ou dans le cadre plus général d’un aménagement de L’impôt pesant sur les entreprises. C’est ainsi, par exemple, que la loi du 8 août 1950 sur L’aide à la construction réserve une part importante aux incitations fiscales ou que la loi du 14 avril 1952 instaure un nouveau régime des stocks beaucoup plus favorable aux industriels. Cette utilisation de L’impôt dans le champ de la politique économique ne présente pas encore le caractère systématique qu’elle prendra par la suite, notamment au cours des années 1960, mais constitue déjà le signe d’une transformation dans les objectifs assignés à la fiscalité.

4Comment, dans ces conditions, la DGI parvient-elle à concilier son objectif traditionnel de rendement financier et ses nouveaux devoirs en faveur de L’économie ? Quelle influence exerce-t-elle dans la préparation des mesures d’augmentation du prélèvement et de détente fiscale qui rythment la période ? La réponse dépend à la fois du contexte budgétaire mais aussi de la situation politique et singulièrement des liens personnels que les dirigeants de L’administration fiscale ont pu nouer avec les ministres des Finances successifs. Trois moments peuvent ainsi être distingués : L’année 1949 et le premier semestre de 1950, propices à une utilisation de L’impôt en faveur de la croissance, la préparation du plan de réarmement du 8 janvier 1951 auquel la DGI prend une part importante et enfin les réactions de L’administration fiscale au programme économique du gouvernement d’Antoine Pinay au cours du premier semestre 1952.

I. UNE UTILISATION PRUDENTE DE L’IMPÔT COMME INSTRUMENT DE POLITIQUE ÉCONOMIQUE, JANVIER 1949-SEPTEMBRE 1950

A. LE CONTEXTE BUDGÉTAIRE : DESSERREMENT DES CONTRAINTES ET PRESSION DU COURT TERME

1. Une parenthèse de relative stabilité.

  • 1 Annuaire rétrospectif de la France, séries longues, 1948-1988, INSEE, 1990, p. 286.

5Les dix-huit mois qui s’écoulent du début de L’année 1949 à L’été 1950 présentent un contexte favorable à des mesures de détente fiscale. Pour la première fois depuis la fin de la seconde guerre mondiale, L’inflation est temporairement maîtrisée. Avec une augmentation de L’ordre de L’ordre de 3 % au cours de L’année 1949, le niveau général des prix connaît une stabilité relative qui contraste avec les fortes poussées des années précédentes (64 % en 1946, 60 % en 1947 et encore 58 % en 1948)1. L’embellie est d’ailleurs de courte durée. Dès 1950, les prix repartent à la hausse, avec une augmentation moyenne de 11,1 % sur L’année et en 1951 L’inflation approche les 17 %. Une analyse plus fine des statistiques, menée à partir des indices de prix mensuels, permet toutefois de dater L’inflexion de L’été 1950. De décembre 1949 à juin 1950, les prix augmentent de seulement 1,9 %, tandis que de juin à décembre 1950, la hausse est de 9,7 %. La guerre de Corée, qui débute en juin 1950, marque donc, sur le front de L’inflation, une très nette rupture.

  • 2 Annexe n° 3, tableau n° 7.
  • 3 Adem, tableau n° 8.

6C’est également le cas pour ce qui concerne la situation budgétaire, même si les données chiffrées sont ici moins nettes et doivent davantage être interprétées. À première vue, la période qui s’étend de 1949 à 1952 recèle une profonde unité, ces trois années apparaissant, pour les finances de L’État, comme exceptionnellement favorables. En terme réel, L’impasse est divisée par deux en 1949 et reste à un niveau relativement bas au cours des deux années suivantes2. Poursuivant une tendance amorcée en 1945, la part des dépenses totales de L’État couvertes par des recettes fiscales ne cesse d’augmenter, passant de 61,5 % en 1949 à 70,0 % en 1950 et 75,6 % en 19513. Surtout, fait sans précédent depuis la Libération, les impôts couvrent, durant ces trois années, la totalité des dépenses ordinaires (105 % en 1949, 107,2 % en 1950 et 100,7 % en 1951). À partir de 1952, en revanche, la situation se dégrade : L’impasse revient en francs constants à son niveau de 1948, la couverture des dépenses totales par les recettes fiscales s’affaisse brutalement, de 75,6 % à 68,0 %, et L’impôt ne représente plus que 90,5 % des dépenses ordinaires.

  • 4 Idem, tableau n° 1. Le tableau n° 7, établi à partir de la SROT, donne, pour les recettes fiscales (...)
  • 5 Idem, tableau n° 7, plus précis pour ce qui concerne les dépenses de L’État à cette période que le (...)

7Pourtant, à y regarder de près, le véritable retournement dans la conjoncture budgétaire intervient dès 1951. Sans aller plus avant dans L’analyse d’un budget lourdement grevé par les charges militaires, le plan de réarmement faisant plus loin L’objet d’une étude spécifique, les conditions de L’équilibre apparaissent, cette année-là, très différentes de celles des deux années précédentes. La limitation de L’impasse résulte moins de la hausse des recettes que de la baisse importante des dépenses d’investissement. Signe de cette évolution, la couverture des dépenses ordinaires par L’impôt, si elle reste positive, décline pour la première fois depuis 1945. De même, la faible progression des recettes fiscales en 1951 contraste avec leur forte augmentation en 1949 et 19504. Ces deux années connaissent en effet une hausse tout à fait exceptionnelle du prélèvement. Conséquence directe des mesures prises en 1948, notamment des lois des 24 septembre et 31 décembre votées à L’initiative du gouvernement Queuille, L’impôt augmente en 1949 de plus de 31 % en francs constants. L’effort fiscal se poursuit en 1950 avec une hausse encore impressionnante de 19,3 %. En deux ans, le rendement du système fiscal s’est accru, en terme réel, de plus de 56 %. Dans le même temps, les dépenses ordinaires de L’État ont augmenté d’un peu moins de 40 % et les dépenses totales, incluant L’effort d’investissement, d’un peu moins de 30 %5. Ces deux exercices présentent donc, sur le plan fiscal, des situations très comparables et constituent, à L’échelle de la Quatrième République, une courte parenthèse de stabilité budgétaire.

2. Les limites à une politique de baisse du prélèvement.

  • 6 Cf. annexe n° 5. Le seuil d’imposition reste de 120 000 F. Les allégements portent sur la part du r (...)
  • 7 Les lois des 6 janvier, 24 septembre et 31 décembre 1948 entraînent une hausse de L’ordre de 40 % d (...)
  • 8 AEF, B 28 355, article 30 de la loi n° 50-928 du 8 août 1950.
  • 9 Sabine Effosse, L’invention..., op. cit., p. 249-251.

8Le desserrement des contraintes budgétaires associé aux bons résultats obtenus dans la lutte contre L’inflation rend possible un infléchissement des pratiques fiscales à partir de L’été 1949. Le ministère des Finances s’engage alors dans un allégement ciblé et progressif du prélèvement comme en témoignent une série de textes adoptés jusqu’en octobre 1950. La loi du 5 juillet comporte ainsi un ensemble de dispositions très favorables aux entreprises, notamment en ce qui concerne le régime des stocks et les conséquences fiscales de la réévaluation des bilans. La loi « d’aménagement fiscal » du 1er août 1949 entraîne un allégement du barème de la surtaxe progressive qui porte principalement sur les tranches basses et moyennes6. Dans le même temps, les droits sur les alcools, il est vrai fortement majorés en 1948, sont revus à la baisse7. La pratique des délégations de pouvoirs, à L’été 1950, vient encore renforcer cette tendance. Une première loi du 8 août 1950 autorise le gouvernement à prendre par voie réglementaire dans un délai de deux mois toute mesure « destinée à stimuler L’activité économique au moyen de réduction de taux et suppression d’impôts, droits et taxes » à la condition de ne pas compromettre L’équilibre des budgets de L’État et des collectivités locales8. En vertu de ce texte, le décret du 6 octobre permet une nouvelle adaptation de la fiscalité pesant sur les entreprises mais aussi une baisse de certaines taxes indirectes et droits d’enregistrement, ainsi que L’exonération de certains produits d’épargne de la taxe proportionnelle. Une seconde loi du 8 août 1950, relative celle-là à L’aide à la construction, offre au gouvernement les mêmes facilités en matière d’imposition. Les décrets des 18 septembre et 7 octobre 1950 viennent renforcer une aide fiscale à la construction déjà amorcée en 1948 et dont Sabine Effosse a bien montré le caractère incitatif9.

  • 10 Loi n° 50-135 du 31 janvier 1950, Journal officiel, Lois et décrets, 1er février 1950, p. 1143 et s (...)

9Doit-on pour autant considérer que ces allégements s’inscrivent dans une politique pensée et suivie de baisse du prélèvement ? À vrai dire, la ligne gouvernementale est beaucoup moins claire que ne peut le laisser supposer la simple énumération des dispositions en faveur des contribuables. La loi de finances pour 1950, adoptée le 31 janvier 1950, comporte même des mesures de hausse significative des impôts, notamment une augmentation de 1 % du taux de la taxe à la production et la création d’un impôt exceptionnel de 10 % sur les bénéfices non distribués des sociétés10. Faisant le bilan de la législation fiscale au cours des années 1949 et 1950, Paul Delouvrier remarque sévèrement que :

  • 11 AEF, B 28 343, Note sur L’évolution de la législation fiscale depuis juillet 1949, note manuscrite (...)

« [...] Depuis juillet 1949 [...] aucune modification de structure n’a été apportée à [la] législation [fiscale]. Celle-ci n’en a pas moins subi certains changements au gré de circonstances économiques ou politiques diverses, qui se sont traduites tantôt par un accroissement des ressources budgétaires, tantôt, au contraire, par des allégements. »11

  • 12 Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 1115 et suivantes. Dans le même sens, le témoignage d’Edg (...)
  • 13 Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 1190 et suivantes.

10À cette alternance de hausse et de baisse des impôts, dans des délais très rapprochés, plusieurs explications peuvent être apportées. Elle tient d’abord à L’équilibre politique précaire entre une majorité parlementaire soucieuse de limiter le prélèvement après les fortes hausses de 1948 et un gouvernement plus sensible à L’équilibre des comptes. Ministre des Finances sans discontinuer de janvier 1949 à août 1951, après avoir été le secrétaire d’État au Budget d’Henri Queuille à L’automne 1948, Maurice Petsche est réputé pour sa stricte orthodoxie financière. Michel Margairaz a montré sa réticence à la dépense, sa méfiance répétée face au financement public des investissements, voire une certaine tentation pour la déflation12. Maurice Petsche n’est certes pas un partisan de L’accroissement de L’effort fiscal mais il est également très attentif à ne pas laisser se creuser le déficit et n’hésite pas, le cas échéant, à proposer des mesures d’augmentation du prélèvement. La préparation de la loi de finances pour 1950, qui fait suite à des prévisions budgétaires pessimistes publiées à L’été 1949, porte incontestablement la marque du ministre. Surtout, les autorités américaines restent très sensibles au maintien d’un niveau convenable de prélèvement et conditionnent largement le déblocage de la contre-valeur de L’aide Marshall à la réalisation de L’équilibre financier13. Le jeu de ces influences contradictoires explique le caractère heurté de la politique fiscale au cours de la période et son apparente incohérence.

  • 14 Paul Coulbois, « La dette publique, le budget, la trésorerie », Revue d’économie politique, mai-aoû (...)

11Mais celle-ci résulte également des difficultés à prévoir avec une précision et dans des délais suffisants L’évolution des recettes. Deux phénomènes viennent conjuguer leurs effets, d’une part les aléas de la conjoncture, dont les recettes fiscales sont très dépendantes, et d’autre part la rusticité des techniques de mesures statistiques. En période de croissance soutenue apparaissent en cours d’année des plus-values fiscales, en partie d’origine monétaire, qui sont compensées par une augmentation plus que parallèle des dépenses. L’année 1951 donne un bon exemple de cette prospérité fiscale largement factice14. Mais même en période de relative stabilité des prix, comme c’est le cas en 1949, les prévisions restent très aléatoires. Lors de la préparation de la loi de finances, la DGI se livre à une évaluation des recettes fiscales qu’elle transmet à la direction du Budget, seule responsable devant le ministre de L’équilibre budgétaire et donc du niveau des ressources. Il s’agit d’une estimation sommaire et essentiellement statique effectuée à partir du rendement des différents impôts au cours de L’année précédente et qui ne prend pas en compte L’évolution des données conjoncturelles, croissance ou inflation. Le suivi des recettes en cours d’exercice relève en revanche de la compétence exclusive de la direction du Budget. Il faut attendre le début des années 1960 pour que la DGI affine ses prévisions de ressources initiales, tente de mesurer L’incidence de la conjoncture sur les recettes fiscales et produise une synthèse mensuelle du recouvrement des différents impôts.

  • 15 Hugues Tertrais, La piastre et le fusil. Le coût de la guerre d’Indochine, 1945-1954, Paris, CHEFF, (...)
  • 16 En mai, le déficit est chiffré à 83,1 milliards de francs dont 35,3 liés au dépassement des crédits (...)

12Enfin, troisième élément d’incertitude dans la conduite de la politique fiscale, le niveau des dépenses fluctue lui aussi au cours de L’exercice budgétaire. Quelques postes de dépenses sont responsables des déséquilibres principaux. Les subventions à la SNCF, le financement de la sécurité sociale mais surtout les crédits militaires, sources de nombreux dépassements avant même le plan de réarmement de janvier 1951, sont particulièrement concernés. Comme L’a montré Hugues Tertrais, les dépenses liées à la guerre d’Indochine augmentent considérablement à partir de 194915. Leur poids sur les finances publiques est d’ailleurs régulièrement dénoncé par le directeur du Budget, Roger Goetze. Au cours de la seule année 1949, le déficit du budget est par deux fois revu à la hausse, en mai, du fait du dérapage des dépenses militaires, et en août16.

13Dans ces conditions une politique fiscale de moyen terme relève de la gageure. L’administration fiscale comme ses ministres de tutelle naviguent au jugé avec un horizon ne dépassant pas quelques mois. Les mesures de détente ont certes la préférence des autorités politiques mais elles ne peuvent être prises qu’en fonction des circonstances, dans un contexte extrêmement changeant. C’est ce qu’exprime là encore Paul Delouvrier pour caractériser la politique fiscale des années 1949 et 1950 :

  • 17 AEF, B 28 343, Note précitée du 29 juin 1951, p. 4.

« Les mesures d’allégements fiscaux intervenus depuis juillet 1949 ne procèdent pas d’une politique délibérée de dégrèvement. Les circonstances n’ont pas permis au gouvernement d’entrer dans cette voie. Elles présentent en conséquence un caractère quelque peu empirique et leur objet a surtout consisté à favoriser, dans les domaines où la nécessité se faisait sentir, un regain d’activité profitable à L’économie générale. »17

14Les entreprises importantes sont les principales bénéficiaires de ces interventions pragmatiques en faveur de la croissance.

B. LE SOUTIEN MESURÉ DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPÔTS AUX MESURES D’ASSOUPLISSEMENT DE LA CHARGE FISCALE DES ENTREPRISES

15Les mesures d’allégement touchent en effet deux questions essentielles pour les entreprises, d’une part les conséquences fiscales de L’incorporation de réserves considérables, constituées depuis le début des années 1940, d’autre part le régime des stocks. Dans les deux cas, il s’agit de compenser les effets des dérèglements monétaires intervenus depuis la guerre et d’éviter la taxation de bénéfices purement nominaux. Ces sujets, d’apparence technique, ont une incidence considérable sur la charge fiscale qui pèse sur les entreprises et déterminent dans une large mesure leur capacité de financement. Ils sont L’objet d’une attention particulière des organisations patronales et constituent un sujet sensible dans les relations entre les milieux économiques et le ministère des Finances. En ce qui concerne L’incorporation des réserves de réévaluation, la loi du 5 juillet 1949, complétée par la loi de finances du 31 janvier 1950, édicte un régime favorable qui donne globalement satisfaction aux entreprises. Il n’en est pas de même pour la définition des stocks malgré les dispositions contenues dans les décrets du 9 janvier 1948 et du 6 octobre 1950. Dans ce long débat, qui trouve son point d’orgue durant les années 1949 et 1950 mais qui commence dès la guerre et L’immédiat après-guerre, quel rôle a joué la direction générale des Impôts ? Dans quelle mesure a-t-elle été sensible aux revendications patronales ? A-t-elle pesé en faveur d’une adaptation de la fiscalité ou au contraire a-t-elle privilégié des considérations budgétaires ?

1. L’administration fiscale face aux problèmes posés par L’incorporation des réserves : le primat des considérations budgétaires.

  • 18 Jean-Yves Nizet, Fiscalité..., op. cit., p. 55.

16A la suite de la forte dépréciation du franc durant la guerre, les valeurs inscrites en 1945 au bilan des entreprises n’avaient que peu de rapport avec la réalité économique. La réévaluation des bilans, autorisée par une ordonnance du 15 août 1945, doit rendre aux comptabilités des entreprises une clarté et une exactitude qu’elles avaient perdues. Mais cette mesure répond également à des motivations plus économiques. En effet, la revalorisation, qui touche les immobilisations, permet de dégager des capacités d’amortissement nouvelles et a donc un effet non négligeable sur la charge fiscale des entreprises. À L’inverse, la mesure ne concerne pas L’ensemble du bilan mais seulement son actif et certains éléments de son passif, à L’exception de L’endettement qui n’est pas revalorisé. Comme le note Jean-Yves Nizet, les conséquences positives pour L’entreprise du remboursement de dettes au capital nominal déprécié ne sont pas prises en compte lors du calcul du montant de son imposition18. La revalorisation des bilans se présente donc non seulement comme une compensation des effets de L’inflation, mais du fait de ce déséquilibre, comme un véritable avantage donné aux entreprises, en général de grandes sociétés, qui disposent d’un capital fixe réévaluable important et ont contracté des dettes pour le financer.

  • 19 L’ordonnance du 15 août 1945 rend possible la réévaluation pour le bilan du dernier exercice clos a (...)
  • 20 L’article 1er de la loi du 13 mai 1948 autorise la réévaluation soit du bilan du dernier exercice c (...)
  • 21 Un décret du 29 juin 1948, pris en application de la loi du 13 mai 1948, édicte de nouvelles règles (...)
  • 22 Robert Blot, L’évolution de la législation fiscale de la France de la conclusion de L’armistice (ju (...)
  • 23 Successivement, les décrets des 28 février 1946, 15 mai 1948 et 17 mars 1949 pour les exercices clo (...)
  • 24 Comme le remarque Jean-Yves Nizet, cette méthode est plus favorable aux entreprises que la simple r (...)
  • 25 AEF, B 28 353, Essai de détermination du montant global des réserves des sociétés, daté du 12 novem (...)

17Il faut, pour saisir toutes les conséquences fiscales de L’ordonnance du 15 août 1945, entrer dans le détail de ses dispositions. La révision des bilans est facultative. Cette possibilité, ouverte aux sociétés et entreprises personnelles taxées au bénéfice réel, est d’abord temporaire19, puis devient permanente en 1948 et ce jusqu’en 195920. Elle se double par ailleurs d’une première tentative de normalisation de la comptabilité commerciale. C’est ainsi qu’un décret du 5 février 1946 prescrit une présentation uniforme des bilans révisés selon un modèle type, définit de façon officielle divers termes comptables et édicte des règles d’évaluation auxquelles les entreprises devront par la suite se conformer21. Comme le remarque Robert Blot dans la thèse qu’il soutient en décembre 1946, « on a essayé d’introduire un embryon de plan comptable en utilisant L’attrait fiscal qu’exerçait la réévaluation sur la plupart des contribuables »22 et il n’est pas douteux que L’administration fiscale ait soutenu ce mouvement. Les modalités de réévaluation répondent à des règles précises. La valeur actualisée des éléments du bilan est déterminée au moyen de coefficients fixés par décret qui sont censés mesurer avec le plus de précision L’érosion monétaire23. Très concrètement, les entreprises qui souhaitent réviser la valeur de leurs immobilisations calculent, d’une part la valeur du prix d’achat de L’actif immobilisé au moyen du coefficient correspondant à L’année de L’achat et d’autre part, le montant des amortissements successifs en utilisant les coefficients correspondant à chaque annuité d’amortissement. La différence entre les deux constitue la nouvelle valeur de L’immobilisation et détermine une nouvelle marge d’amortissement24. Par ailleurs, la comparaison de la nouvelle valeur comptable réévaluée et L’ancienne valeur avant réévaluation fait apparaître une plus-value qui est compensée au passif du compte de bilan par une « réserve spéciale de réévaluation ». De manière très approximative, le montant des réserves de réévaluation constituées à la clôture de L’exercice 1947 peut être évalué à 82 milliards de francs25.

  • 26 AEF, B 58 866, Augmentation de capital par incorporation de la réserve spéciale, note rédigée par G (...)

18Le sort de cette réserve spéciale de réévaluation constitue un enjeu fiscal très important durant les années de L’immédiat après-guerre. Constituée de plus-values purement monétaires, elle devrait logiquement échapper à L’impôt. Cette solution a été retenue en ce qui concerne la constatation de la plus-value lors de la révision du bilan mais L’ordonnance de 1945 n’a pas admis L’exonération définitive de la réserve spéciale de réévaluation. En cas de distribution, elle reste soumise au régime de droit commun des plus-values et rapportée aux bénéfices imposables de L’entreprise. En cas d’incorporation au capital, elle subit un droit d’apport de 1 % et une taxe additionnelle de 15 %. Cette taxation lourde peut faire obstacle à la révision des bilans, entravant par là une remise en ordre souhaitable de la comptabilité des entreprises et mettant en cause les effets positifs qu’elle induit sur L’investissement et la croissance. Dès 1946, L’administration fiscale s’en émeut. Le directeur général de L’Enregistrement Gustave Rampon note que la taxe additionnelle « interdit pratiquement [à un grand nombre de sociétés] de procéder à L’opération d’incorporation », alors que celle-ci « constitue L’aboutissement normal de la réévaluation des bilans que le législateur [...] a entendu encourager »26. S’il refuse pour des raisons budgétaires de baisser le taux de la taxe additionnelle, il propose en revanche d’en étaler le paiement sur cinq ans, avec un système d’intérêts moratoires. Rampon souligne en outre que cette solution favorisera les rentrées fiscales car les incorporations seront plus nombreuses. Il adresse donc un projet de texte dans ce sens au ministre des Finances et la mesure est adoptée le 23 décembre 1946. Une loi du 8 août 1947 vient encore alléger ce régime en substituant aux sûretés réelles demandées en cas de paiements fractionnés une simple garantie bancaire.

  • 27 Bulletin du CNPF, n°ll, décembre 1947-janvier 1948, Rapport de Robert Labarre devant L’assemblée gé (...)
  • 28 André Guillant (1902-1972) est député MRP de L’Eure de 1946 à 1951 et secrétaire d’État à L’Industr (...)
  • 29 AEF, B 58 866, Suite donnée à la communication de L’amendement Guillant, direction générale de L’En (...)
  • 30 Idem, Note pour la direction du Trésor, service de la Coordination des administrations financières, (...)

19En revanche, L’administration fiscale s’oppose, dans le contexte budgétaire difficile de L’année 1948, à un allégement du taux de la taxe additionnelle. Lors de son assemblée générale de décembre 1947, le CNPF demande instamment la suppression de cette taxe ou, à défaut, une réduction de son taux à 5 %27. Au début de L’année 1948, le député André Guillant28 propose une telle réduction de taux, arguant du caractère excessif d’une taxation à 15 % de plus-values purement monétaires. La direction générale de L’Enregistrement émet contre son amendement un avis défavorable29. Elle met en avant L’égalité devant L’impôt alors que L’incorporation des réserves de réévaluation bénéficie déjà d’avantages importants. Par ailleurs, les actionnaires sont, face à L’inflation, dans une situation privilégiée, à la différence des titulaires de revenus fixes, obligataires et possesseurs de rente d’État. Pour L’Enregistrement, L’étalement du paiement constitue une incitation suffisante à L’incorporation des réserves. Ce point de vue est d’ailleurs partagé par le service de la Coordination et son chef Jacques Certeux30. Voté par L’assemblée nationale, L’amendement Guillant est d’abord écarté, à la demande du gouvernement, par la commission des finances du Conseil de la République. André Guillant dépose alors un nouvel amendement, légèrement modifié, qui est cette fois approuvé par les deux chambres. En vertu de L’article 18 de la loi du 16 juin 1948, le taux de la taxe additionnelle au droit d’apport est réduit de 15 à 5 % en cas d’incorporation de la réserve de réévaluation.

  • 31 Idem, Observations sur un amendement déposé par les députés Tourtaud, Lamps et Auguet. Le taux de d (...)
  • 32 Comme les incorporations de réserves, les plus-values dégagées lors des fusions de société (partie (...)
  • 33 AEF, B 58 866, Observations sur L’amendement des députés Pierre Montel et Jacques Chastellain (indé (...)

20L’administration fiscale adopte, à L’été 1949, une position différente. Lorsqu’un amendement présenté par le parti communiste propose de revenir au taux de droit commun, la direction générale des Impôts s’y oppose : cette disposition « irait à rencontre des différentes mesures intervenues au cours des dernières années en vue de favoriser la remise en ordre des bilans et leur adaptation au niveau actuel des prix et des valeurs »31. L’article 10 de la loi du 5 juillet 1949, qui ramène le taux de la taxe additionnelle de 5 à 3 % bénéficie du soutien de la DGI. Dans le même mouvement, la loi allège sensiblement la charge fiscale pesant sur les fusions de sociétés32. Là encore, L’administration fiscale se prononce en faveur d’une disposition « qui présentera [...] L’avantage, en accentuant les dégrèvements temporaires édictés en faveur des fusions de sociétés, de réaliser, à bref délai, les concentrations industrielles indispensables à L’amélioration de la productivité »33. Comment expliquer ce revirement ? Traduit-il une meilleure prise en compte des réalités économiques par les nouveaux dirigeants de la DGI ? Est-il davantage L’expression d’un certain conservatisme administratif a priori hostile à des modifications trop fréquentes de la législation ? Est-il la conséquence d’une situation budgétaire plus favorable, qui rendrait moins pénible L’abandon de certaines recettes ? A vrai dire, les effets de L’article 10 de la loi du 5 juillet 1949 sur le rendement de L’impôt ne sont pas entièrement négatifs. La baisse du taux est en effet soumise à la double condition que L’incorporation des réserves de réévaluation s’effectue avant le 1er janvier 1950 et que le paiement de la taxe additionnelle soit immédiat. La mesure peut donc être interprétée comme une tentative d’accélérer le recouvrement. C’est d’ailleurs ce que reconnaît le secrétaire d’État au Budget Edgar Faure lors des débats parlementaires :

  • 34 Journal officiel, Débat, Conseil de la République, séance du 16 juin 1949, p. 1486.

« En ramenant [le taux] à 3 %, nous poursuivons deux fins : L’une est évidemment d’obtenir une rentrée budgétaire [...] ; la seconde est d’inciter les sociétés à se replacer dans la norme et à avoir au 31 décembre prochain [...] un bilan enfin clair. »34

  • 35 AEF, B 58 866, Lettre à M. le président délégué de L’ANSA, EB/CG, Coordination, 2e bureau, datée du (...)
  • 36 Idem, Observations sur un amendement de Pierre Gabelle et Eugène Rigal, Enregistrement, division ce (...)
  • 37 Article 15 de la loi précitée du 31 janvier 1950. Le taux de 3 % est prorogé jusqu’au 1er juillet 1 (...)
  • 38 Bulletin du CNPF, n° 44, février 1950, Rapport de la commission fiscalité devant la 7e assemblée gé (...)

21Aussi, lorsque se pose la question de la prolongation du délai, la réaction de L’administration fiscale est-elle beaucoup plus réservée. Aux demandes du président de L’ANSA, L’association nationale des sociétés par actions, qui regroupe les entreprises les plus importantes, le département des Finances commence par faire une réponse dilatoire35. Au cours de la discussion de la loi de finances pour 1950, la DGI s’oppose fermement à un amendement portant le délai d’application du taux de 3 % du 1er janvier au 1er juillet 195036. Cette disposition est finalement adoptée par le Parlement le 31 janvier 195037. Le régime d’incorporation des réserves de réévaluation est d’ailleurs salué par le CNPF qui s’attribue une part de responsabilité dans son adoption. Pour les experts fiscaux de L’organisation patronale, il est « L’heureux aboutissement d’une très longue série d’interventions que nous n’avons cessé de poursuivre depuis trois ans »38.

  • 39 Robert Blot, L’évolution..., op. cit., p. 258. Cette mesure très favorable semble avoir été accordé (...)
  • 40 Bulletin du CNPF, n° 35, juin 1949, Compte rendu du comité directeur du 15 mai 1949.

22Les motivations budgétaires de L’administration fiscale sont encore claires en ce qui concerne L’incorporation des provisions pour renouvellement de stocks. Cette question est très proche de celle des réserves de réévaluation et répond à des logiques similaires. La variation des stocks au cours de L’exercice comptable entre en effet dans la définition du bénéfice imposable de L’entreprise. Pour compenser les effets de la hausse des prix sur L’évaluation des stocks et éviter la taxation de profits purement nominaux, un décret du 30 janvier 1941 a institué un système de provisions en franchise d’impôt. Le mécanisme en est relativement simple : le stock initial de L’entreprise (celui ayant figuré au dernier inventaire dressé avant le 1er septembre 1939) est réévalué chaque année au moyen d’un indice de prix fixé par le ministère des Finances. La différence entre la valeur initiale et la valeur de renouvellement ainsi obtenue peut faire L’objet d’une provision qui échappe à L’impôt sur les bénéfices39 L’ordonnance du 15 août 1945 a, malgré les très vives protestations du patronat, supprimé ce dispositif et laissé latente la redoutable question de la définition des stocks. Mais les réserves constituées continuent de poser un problème fiscal en cas d’incorporation au capital et constituent une pierre d’achoppement entre les organisations professionnelles et le ministère des Finances. Le CNPF réclame ainsi au printemps 1949 que le régime des réserves pour renouvellement de stocks soit aligné sur celui des réserves de réévaluation et que leur incorporation soit taxée au taux de 6,5 %40.

  • 41 AEF, B 58 866, Note datée du 29 septembre 1949, DGI, Contributions directes, 1re division, 1er bure (...)
  • 42 AEF, B 28 343, Présentation de la loi du 5 juillet 1949.
  • 43 AEF, B 58 866. Jean Clavier (1896-1978) est un ancien contrôleur des Contributions directes devenu, (...)
  • 44 AEF, B 28 353, Note datée du 29 décembre 1949.

23La loi du 5 juillet 1949 fait très partiellement droit à ces revendications. Elle crée un régime facultatif permettant aux entreprises d’être assujetties à un prélèvement libératoire de 16 % au lieu des impôts de droit commun, impôts sur les bénéfices et droits d’apport. Le taux du prélèvement libératoire est en outre réduit de moitié si les incorporations ont lieu avant le 31 janvier 1950. À L’automne 1949, L’administrateur des Contributions directes Raymond Champion confirme que cette mesure présente pour L’administration fiscale un objectif plus budgétaire qu’économique. Il faut inciter les entreprises à incorporer rapidement leurs provisions afin « de procurer au Trésor un supplément de recettes pour L’exercice 1949 »41. Le rendement attendu est évalué à environ 5,5 milliards de francs sur un total de provisions pour renouvellement de stocks constituées par les entreprises de 92 milliards de francs42. Des amendements parlementaires présentés notamment par le député Joseph Denais ou par le sénateur Jean Clavier visant à proroger le taux de 8 % jusqu’au 1er juillet 1950 rencontrent L’hostilité de la DGI43. Surtout, la loi de finances du 31 janvier 1950 vient considérablement durcir le régime d’incorporations des provisions en rendant celles-ci obligatoires et en les assujettissant à une taxe de 10 %. La DGI a joué un rôle important dans L’adoption de cette mesure qu’elle présente, avec une certaine mauvaise foi, comme favorable aux entreprises, le taux retenu restant de 6 % inférieur au taux normal44.

  • 45 Idem, Note pour la direction générale des Impôts, datée du 26 janvier 1950, direction du Trésor, Ac (...)

24Cette disposition suscite L’opposition des organisations patronales mais aussi, au sein du ministère des Finances, de la direction du Trésor. François Bloch-Lainé critique ainsi une « disposition dont L’intérêt fiscal est évident [mais qui] ne paraît pas avoir été dictée par des considérations d’ordre économique »45. En effet, L’incorporation des réserves se traduit par une augmentation du capital des entreprises et donc soit par une distribution aux actionnaires de titres nouveaux, soit par une augmentation de la valeur nominale des titres en circulation. Or, la direction du Trésor a pour politique de décourager L’émission des titres nouveaux, dont la valeur apparaît trop faible au regard des prélèvements suscités par les principales opérations financières – encaissement de coupons ou conversions par exemple. Pour éviter ces phénomènes, elle a mis en place toute une réglementation sur laquelle elle n’entend pas revenir. Surtout, une augmentation de la valeur nominale des titres a des effets extrêmement pervers. Le risque est que la valeur nominale des titres s’élève au-delà de leur valeur cotée en bourse, à une époque où la capitalisation boursière de la quasi totalité des affaires cotées est sensiblement inférieure à la valeur réelle des actifs des entreprises. Dès lors, une augmentation ultérieure du capital serait rendue beaucoup plus difficile. Comme le note François Bloch-Lainé :

  • 46 Idem, p. 3.

« Ainsi serait pratiquement interdit le recours des sociétés au seul mode de financement qui, en raison des difficultés de placement des emprunts obligataires et de L’importance réduite des ressources que le Fonds de Modernisation et d’Équipement peut mettre à leur disposition, était capable de satisfaire la plus grande part des besoins des entreprises en cours de développement, de reconversion ou de modernisation. »46

  • 47 Idem, Lettre au ministre des Finances, datée du 23 janvier 1950, signée du président de L’ANSA, Mau (...)

25A cette analyse de la direction du Trésor fait d’ailleurs écho une intervention de L’ANSA auprès de Maurice Petsche. En des termes très similaires, L’association patronale voit dans la mesure un obstacle nouveau opposé aux entreprises privées dans leur accès au marché financier, alors même que les prêts bancaires ne leur sont que parcimonieusement accordés47.

26En définitive, L’administration fiscale adopte, face à L’incorporation des réserves, qu’il s’agisse des réserves de réévaluation ou des réserves pour renouvellement des stocks, une attitude partagée. Elle manifeste de réelles préoccupations économiques, notamment le désir de rendre les comptes des entreprises plus clairs et plus sincères et sait, le cas échéant, favoriser L’adoption de mesures favorables aux entreprises. Mais ce souci reste toujours subordonné aux impératifs budgétaires : le maintien du niveau des recettes fiscales reste une priorité. Dans ces conditions, les relations avec les organisations patronales, très attentives aux conditions d’incorporation des réserves, sont difficiles.

2. La DGI face à la question des stocks : le refus de la pression patronale.

27Le régime des stocks constitue cependant la principale pierre d’achoppement entre le monde patronal et L’administration fiscale. Le dépouillement du bulletin du CNPF comme les nombreuses traces laissées par leurs interventions dans les archives de la DGI en portent témoignage. La place que tient cette question dans le discours fiscal du CNPF contraste d’ailleurs avec la relative discrétion des instances patronales sur des thèmes au premier abord plus polémiques, comme la hausse continue du taux de L’impôt sur les sociétés. Elle démontre L’importance du sujet dans la vie financière des entreprises, comme son impact sur le rendement de L’impôt sur les bénéfices.

28Né en 1918 à Lyon, titulaire d’un DES de droit et diplômé de L’École nouvelle d’organisation économique et sociale, Georges Égret entre en 1945 comme attaché au service fiscal de L’Union des industries textiles. Il devient en 1950 rapporteur à la commission de la fiscalité du CNPF et entre 1972 et 1983, directeur du service fiscal du CNPF. Il est en outre secrétaire général du groupement français de L’IFA.

  • 48 Bulletin du CNPF, n° 1, décembre 1946, p. 4.
  • 49 Né à Tarnac, en Corrèze en 1910, Robert Labarre est titulaire d’un DES de droit public et diplômé d (...)
  • 50 Né en 1911 à Boulogne-sur-Mer, docteur en droit, diplômé de L’École libre des sciences politiques, (...)
  • 51 Né en 1913 à Pauillac, docteur en droit et diplômé de L’École libre des sciences politiques, J. Fra (...)

29Comment la position du CNPF est-elle définie ? Après la guerre, la confédération patronale a reconstitué une capacité d’expertise en matière d’imposition. A la fin de L’année 1946 est constituée, sous L’égide de la commission économique générale présidée par Pierre Ricard, une commission des questions fiscales. Dans le partage complexe du pouvoir au sein des instances professionnelles, la commission a pour objet « L’étude des divers problèmes fiscaux qui, par leur portée générale, présentent un intérêt pour L’ensemble du patronat », les régimes propres à chaque secteur d’activité restant en revanche de la compétence des différents syndicats professionnels48. Elle est dirigée par Robert Labarre assisté de Jacques Desmyttère et Georges Égret. Robert Labarre est le seul à avoir exercé des fonctions de direction dans une entreprise49. Président de la société de spiritueux Cusenier il exerce en outre, depuis L’avant-guerre, des responsabilités dans les organisations professionnelles et est, en 1946, vice-président de la Confédération nationale des commerces et industries de L’alimentation. Ses deux adjoints sont en revanche de purs fonctionnaires patronaux qui, après des études de droits sont entrés à L’Union des industries textiles50. À ce trio il faut ajouter Francis Pécresse, président de L’association du négoce du tissu à partir de 1957, qui jouera un rôle important en matière de fiscalité avant de devenir, dans les années 1970, président du très conservateur Conseil national du commerce et vice-président du CNPF51. Cette équipe restreinte encore très liée aux fédérations du textile et du commerce restera en fonction jusqu’à la fin des années soixante-dix et influencera considérablement la position patronale durant toute cette période.

  • 52 La règle comptable appliquée depuis 1941 est en effet que la valeur du stock est évaluée au début e (...)
  • 53 Bulletin du CNPF, n° 1, décembre 1946, p. 4.

30Dans les années qui suivent la seconde guerre mondiale, la compensation des effets de L’inflation dans L’évaluation des stocks constitue la principale revendication du CNPF. L’ordonnance du 15 août 1945 supprime, pour les exercices clos après 1946, la provision pour renouvellement de stock et laisse les entreprises démunies face aux effets de la hausse des prix. Une variation purement nominale de la valeur du stock peut en théorie être prise en compte dans la définition du bénéfice imposable et conduire à une augmentation importante de la charge fiscale52. Dès sa création, la commission de la fiscalité se saisit de cette question53. Elle réclame la reconstitution, pour les exercices postérieurs à 1946, du système de provisions institué en 1941. Plus généralement, elle insiste sur la nécessité de définir en franchise d’impôt un « stock-outil » indispensable à la bonne marche des entreprises.

  • 54 Ibid.,n° 6, mai 1947, p. 4.
  • 55 Ibid.,n° 11, décembre 1947-janvier 1948, p. 10.

31Systématiquement mise en avant par la suite, cette notion est pour la première fois présentée lors d’une réunion de la commission supérieure d’études fiscales, le 24 mai 1947. Une délégation patronale conduite par Pierre Ricard et comprenant Robert Labarre et Jacques Desmyttère y préconise « L’adoption d’un système permettant aux entreprises d’évaluer leur stock-outil à un cours constant sur la base des chiffres figurant au bilan clos en 1945 »54. Le contexte politique de la Libération est cependant peu propice aux revendications patronales. Il faut attendre la rupture du tripartisme, L’émergence d’un nouvel équilibre parlementaire et L’arrivée rue de Rivoli de René Mayer pour que les demandes du CNPF commencent à être entendues. En décembre 1947, lors de L’assemblée générale du CNPF, Robert Labarre évoque des avancées probables sur la question des stocks55.

  • 56 Bulletin du CNPF, n° 13, mars 1948, p. 6. Dans le même sens, lors du comité directeur du CNPF du 18 (...)
  • 57 En vertu de L’article 6 de la loi du 13 mai 1948, les entreprises bénéficient à titre provisoire, p (...)
  • 58 Le dispositif institué par la loi du 13 mai 1948 est relatif aux exercices clos en 1947, celui inst (...)

32Le président du CNPF Georges Villiers s’engage personnellement et intervient à plusieurs reprises auprès des pouvoirs publics56. La loi du 13 mai 1948 fait partiellement droit aux revendications patronales. Elle permet une réduction de moitié de L’impôt frappant la variation des stocks au cours de L’exercice 194757. Elle marque le point de départ d’une série de mesures qui, prenant le relais du dispositif supprimé en 1946, permettent une compensation de la hausse des prix. C’est successivement le cas de L’article 280 du décret du 9 décembre 1948, de L’article 2 du décret du 6 octobre 1950 et du décret du 8 mars 1951. Mais, à la différence de la provision pour renouvellement de stock, les compensations instituées par ces textes sont à la fois partielles et temporaires58. Ce n’est qu’en 1952, suite à L’engagement personnel d’Antoine Pinay, que le CNPF obtient satisfaction.

  • 59 AEF, B 28 868, Note pour Monsieur le directeur général, Contributions directes, 1re division, 1er b (...)
  • 60 AEF, B 28 334, comptes rendus des séances du groupe d’études fiscales, 12e et 13e séances, 25 et 26 (...)
  • 61 Le montant de cette dotation ne peut être supérieur ni à la différence entre les valeurs des stocks (...)
  • 62 Bulletin du CNPF, n° 25, Exposé de M. Labarre devant la 6e assemblée générale du CNPF, p. 5.

33Entre 1948 et 1952, L’administration fiscale s’oppose en effet avec fermeté au rétablissement d’un système de compensation total et permanent et manifeste une certaine réserve vis-à-vis des régimes qui sont institués. L’article 2 de la loi du 13 mai 1948 fait ainsi L’objet, de la part de L’administration des Contributions directes, d’une lecture restrictive59. A L’automne 1948, devant la forte hausse depuis une année des prix de gros industriels, le groupe d’études constitué pour préparer la réforme fiscale se saisit à nouveau de la question. Les représentants des Contributions directes refusent toute forme de compensation et estiment crûment que les entreprises « paraissent pouvoir supporter par leurs propres moyens la charge de renouvellement de leurs stocks en période de hausse des prix sans que la législation fiscale ait à comporter à cet égard des dispositions particulières »60. Les inspecteurs des finances qui dirigent la nouvelle DGI semblent en revanche plus ouverts et Robert Blot propose un système de décote qui s’appliquerait sur le prix de revient des marchandises. C’est finalement un dispositif de ce type qui est retenu par le décret du 9 décembre 1948. Les entreprises peuvent constituer une dotation pour approvisionnement technique correspondant aux bénéfices investis dans les stocks au cours de L’exercice 194861. Le montant de cette dotation n’est retenu dans les bases de L’impôt qu’à concurrence des 5/8. Ce système, qui revient à dégrever une augmentation des stocks à hauteur de 37,5 %, ne représente qu’une compensation limitée de la forte hausse des prix au cours de L’année 1948. En effet, L’indice des prix de gros passe en un an de 960 à 1 655, soit une augmentation de 71,9 %. La mesure ne satisfait donc que très partiellement le patronat et Robert Labarre déplore fin 1948 devant L’assemblée générale du CNPF que « le ministère des Finances se soit refusé à admettre L’introduction du principe de stock-outil dans la législation fiscale »62.

34Par ailleurs, les dispositions contenues dans le décret du 9 décembre 1948, comme d’ailleurs celles de la loi du 13 mai 1948 sont strictement limitées aux entreprises industrielles. Les milieux professionnels réclament avec insistance une extension de la dotation pour approvisionnement technique au secteur du commerce. Le président de la chambre de commerce de Saint-Quentin, Paul Weandendries, attire notamment L’attention des pouvoirs publics sur les entreprises commerciales dites « malheureuses ». Ces entreprises, appartenant à d’anciens prisonniers de guerre, déportés, spoliés ou sinistrés, n’ont pu bénéficier pleinement, faute d’avoir pu réaliser des bénéfices entre 1941 et 1945, des possibilités offertes par la provision pour renouvellement des stocks. Le refus de L’administration des Contributions directes est là encore très net. Elle dénonce le risque de constitution de stocks spéculatifs que comporterait la mesure :

  • 63 AEF, B 58 870, Minute d’une note à M. le secrétaire d’État aux Finances et aux Affaires économiques (...)

« [...] S’il est de L’intérêt général d’inciter les entreprises industrielles à accroître leurs stocks, et par suite, leur production, il ne paraît pas opportun – à un moment où L’on doit tendre à la mise sur le marché de tous les produits finis – de favoriser les entreprises commerciales ayant des stocks spéculatifs, ce qu’on risquerait de faire si la réduction d’impôt sur les bénéfices investis dans les stocks était générale. »63

  • 64 Idem, Note pour la DGI (à L’attention de M. Delouvrier), secrétariat d’État aux Finances et aux Aff (...)
  • 65 Bulletin du CNPF, n° 13, 1er avril 1949, Réunion du comité directeur, 15 mars 1949.

35Maurice Lauré, en charge au cabinet de Maurice Petsche des questions de fiscalité, n’est en revanche pas défavorable à une mesure spécifique en faveur des entreprises « malheureuses », ce qui aurait en outre le mérite d’éviter une extension à L’ensemble du commerce de la dotation pour renouvellement de stocks64. C’est pourtant cette solution qui est retenue par les autorités politiques, contre les conseils de leur administration fiscale. Le décret du 17 mars 1949 permet à toutes les entreprises commerciales de constituer des provisions dans les mêmes conditions que les entreprises industrielles. Une nouvelle fois, le CNPF s’attribue une large part de responsabilité dans cette décision qui « fait suite à de longues discussions avec L’administration des Finances »65.

  • 66 AEF, B 28 355, Préparation des articles du décret par les services de la DGI avec exposé des motifs (...)
  • 67 Bulletin du CNPF, n° 62, février 1951, Exposé de M. Labarre devant la 10e assemblée générale du CNP (...)
  • 68 AEF, B 28 360, Atténuation de la charge fiscale des bénéfices investis dans les stocks, note de Rob (...)
  • 69 Né en 1901, André Armengaud est sénateur représentant les Français de L’étranger de 1946 à 1973. Il (...)
  • 70 Né en 1908, Henri Rochereau a commencé sa carrière dans les organisations patronales comme secrétai (...)

36La victoire du CNPF est cependant loin d’être totale et L’administration fiscale continue de manifester son hostilité, durant les années 1949, 1950 et 1951 à la notion de stock-outil. Le décret du 6 octobre 1950 ne fait que prolonger pour L’exercice de 1949 la dotation créée par le décret du 9 décembre 1948. De surcroît, la DGI justifie cette prorogation par des raisons strictement conjoncturelles et L’assortit de ce fait de conditions restrictives. La possibilité de constituer des dotations pour renouvellement de stock est en effet limitée aux entreprises qui n’ont pu bénéficier pleinement du dispositif de compensation établi pour L’année 1948, soit parce qu’elles ont clos leur exercice avant le 31 décembre soit parce qu’elles ont des rotations de stocks très lentes66. Quant à la préparation du décret du 8 mars 1951, elle provoque une nouvelle passe d’armes entre la DGI et la commission de la fiscalité du CNPF, dans un contexte budgétaire beaucoup plus tendu. Le programme de réarmement rend en effet nécessaire une augmentation de L’imposition des entreprises. Pour les instances patronales, cette hausse doit être compensée par une nouvelle mesure en faveur des stocks. Robert Labarre en rappelle les objectifs devant L’assemblée générale du CNPF le 19 janvier 1951 : le CNPF « veut essentiellement obtenir que si les taux de L’impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux – taxe proportionnelle et impôt sur les sociétés – sont majorés dans la proportion de 20 % pour L’une et 40 % pour L’autre, le taux de L’impôt ne frappe que les bénéfices réels et non les bénéfices fictifs »67. Après s’être vainement tourné vers le gouvernement, il multiplie les interventions auprès des parlementaires. Des sources concordantes, provenant à la fois de L’administration fiscale et du patronat, permettent d’en suivre le cours. Lors du débat sur le programme de réarmement, en décembre 1950, un amendement déposé par Félix Gaillard devant la commission des finances de L’assemblée nationale reprend la notion patronale de stock-outil. L’ancien secrétaire d’État aux Affaires économiques propose en effet de geler la valeur du stock détenu en début d’exercice, la règle d’évaluation au prix de revient (ou au cours du jour s’il est inférieur) ne s’appliquant qu’aux quantités excédentaires68. Le ministre du Budget Edgar Faure s’oppose à cet amendement qui est finalement repoussé. L’offensive patronale reprend devant le Conseil de la République où deux nouveaux amendements allant dans le sens de celui de Félix Gaillard sont déposés par André Armengaud69 et Henri Rochereau70, avant d’être écartés par le gouvernement. Robert Labarre met en cause à cette occasion la maladresse des sénateurs :

  • 71 Bulletin du CNPF, n° 62, février 1951, Exposé précité de Robert Labarre, p. 17.

« Le Conseil, allant au-delà de ce que nous demandions, nous a desservis, une fois de plus, dans la défense de nos intérêts, immédiats tout au moins, au lieu de nous servir. C’est le texte primitivement voté par L’assemblée nationale et sur lequel le gouvernement avait posé la question de confiance qui est passé dans le texte définitif. »71

37Dans une note à Edgar Faure, dont il dirige alors le cabinet, Robert Blot résume les critiques de L’administration fiscale contre L’amendement Gaillard. Il met en avant la perte de recettes, évaluée à 28 milliards de francs pour 1951, la complexité du système proposé et les désordres qu’il risque de générer en créant une divergence entre la norme fiscale et les règles comptables. Mais Robert Blot se place d’abord sur le terrain de L’équité fiscale et dénonce la rupture de L’égalité entre les contribuables que représenterait un système de couverture du risque inflationniste réservé aux seules entreprises :

  • 72 AEF, B 28 360, Note précitée de Robert Blot.

« Le système de M. Gaillard assurait, avec une automaticité choquante, une garantie, au profit des entreprises, contre toute dépréciation monétaire. En effet, si le système proposé par M. Gaillard avait été appliqué dès le début de la création de L’impôt sur le revenu, il en résulterait que le stock des entreprises resterait toujours évalué en francs de 1916, première année de L’application de L’impôt sur les bénéfices. C’est marquer le caractère injuste de ce système créant un privilège pour les entreprises dans un pays qui s’est appauvri. »72

  • 73 La décote permet de diminuer la valeur du stock existant à la clôture de L’exercice 1950 à concurre (...)
  • 74 AEF, B 28 360, Note précitée de Robert Blot et Bulletin du CNPF, n° 62, Exposé précité de Robert La (...)

38Finalement le décret du 8 mars 1951, pris en application de la loi du 8 janvier 1951, instaure un système de décote assez proche dans ses effets du système antérieur de dotation73. Seule véritable évolution, L’administration fiscale se montre plus ouverte à L’instauration d’un régime permanent de compensation. Le sujet est longuement abordé au cours d’entretiens qui réunissent, à la fin du mois de décembre 1950, Georges Villiers, le ministre du Budget, Edgar Faure, et celui des Finances et des Affaires économiques, Maurice Petsche. Un accord de principe est alors trouvé, qui bénéficie de L’appui de la DGI mais il ne parvient pas à être traduit dans les textes74.

  • 75 Chiffre donné dans la note précitée de Robert Blot. En considérant que le dispositif concerne presq (...)

39Sujet techniquement ardu et restant à bien des égards une affaire de spécialistes, le régime fiscal des stocks n’en présente pas moins, au début des années 1950, un intérêt économique certain. Il exerce une influence directe sur la charge fiscale pesant sur les entreprises privées et donc sur leur capacité d’autofinancement, à une époque où le crédit reste rare et L’accès au marché financier difficile. L’absence de données chiffrées ne permet pas d’évaluer avec précision les effets financiers des différentes mesures d’allégement prises de 1948 à 1950. Il faut ici se contenter d’indications éparses. Le seul décret du 8 octobre 1950 aurait ainsi généré des dotations évaluées entre 40 et 50 milliards de francs75. Dans le même ordre d’idée, les pertes de recettes induites par le décret du 8 mars 1951 seraient d’une dizaine de milliards de francs. L’avantage conféré pourrait sembler modeste s’il n’était concentré sur un nombre réduit d’entreprises disposant de stocks importants et s’il ne s’ajoutait aux effets de la réévaluation des bilans pour réduire sensiblement L’imposition des grandes sociétés.

  • 76 Sur les 10 parlementaires cités, 5 sont, en 1950, membres des groupes PRL ou républicains indépenda (...)
  • 77 Sur les 7 députés, 5 sont en 1950 membres de la commission des finances de L’assemblée nationale (G (...)
  • 78 Sur les 10 parlementaires, 4 ont exercé ou exerceront des responsabilités ministérielles (outre Gui (...)

40Quoi qu’il en soit, la commission de la fiscalité du CNPF fait de cette question son champ principal de revendication et n’hésite pas à intervenir directement auprès des parlementaires. La concordance, y compris dans le temps, entre les demandes patronales et le dépôt d’amendements ou de propositions de loi portant sur des dispositions très techniques suffit à présumer des liens que certains députés ou sénateurs entretiennent avec les instances professionnelles. Le CNPF privilégie ainsi une forme de pression très traditionnelle, fondée sur des contacts politiques plutôt que sur la concertation avec les techniciens de L’impôt et ne recherche pas, comme cela sera le cas dans les années 1960, la reconnaissance de L’administration fiscale. En d’autres termes, il met en place une stratégie de L’influence plutôt que de la compétence, qui s’explique sans doute par la structure politique de la Quatrième République, L’instabilité du pouvoir exécutif et la place occupée par le Parlement dans le cadre d’un régime d’assemblée. Certains parlementaires semblent plus sensibles que d’autres aux revendications patronales. Les députés André Guillant, Pierre Montel, Jacques Chastellain, Pierre Gabelle, Eugène Rigal, Joseph Denais, Félix Gaillard, les sénateurs Henri Rochereau, Jean Clavier, André Armengaud forment la liste non exhaustive des parlementaires intervenant dans le débat sur L’incorporation des réserves ou le régime des stocks en appui des positions patronales. Se dessine L’image d’un parlementaire de droite libérale ou conservatrice76, familier des commissions des finances77, sans toutefois occuper des positions de premier plan sur la scène politique78. Encore ne faut-il pas situer les relations entre ces hommes politiques et les instances patronales sur le terrain de la dépendance. Elles sont plus sûrement le reflet d’une proximité de principes et témoignent d’un attachement commun au rôle du secteur privé, ces parlementaires ayant d’ailleurs parfois eux-mêmes exercé des fonctions de direction au sein d’une entreprise. La pratique des interventions patronales n’en suscite pas moins une réticence certaine au sein de L’administration fiscale. Elle nourrit chez les hauts fonctionnaires le sentiment d’incarner L’intérêt général, la permanence de L’État et les choix de modernisation face à un patronat sorti affaibli de la seconde guerre mondiale et un personnel politique soumis à L’instabilité et aux pressions de toutes sortes. Se plaçant principalement sur le terrain de L’équité fiscale, la DGI refuse d’accorder aux entreprises une assurance exclusive contre les effets de L’inflation.

3. Une administration sensible aux problèmes de financement des entreprises privées.

41La politique de la DGI ne se résume pourtant pas, au cours des années 1949 et 1950, à une opposition de principe aux demandes patronales. L’administration fiscale sait, le cas échéant, s’opposer à des mesures qu’elle juge excessivement défavorables aux entreprises. Elle veille surtout à maintenir leurs marges d’autofinancement, alors que leur accès aux financements externes, crédits bancaires ou appel au marché financier, est encore très difficile. Cette préoccupation se retrouve lors de la préparation de la loi de finances pour 1950, mais aussi dans des dispositions plus ponctuelles qui s’échelonnent jusqu’en 1952.

42À L’automne 1949, face la dégradation de la situation budgétaire, Maurice Petsche réclame une hausse de la charge fiscale pesant sur les sociétés. Un décret pris le 4 octobre 1949 permet un recouvrement accéléré de l’IS. Le régime des acomptes est modifié, produisant un supplément immédiat de recettes de L’ordre de 50 milliards de francs entre le 1er novembre et le 31 décembre 1949. Cette mesure revient à porter le taux effectif de L’impôt de 24 % à 28,8 % en 1949 et 33,6 % en 1950. Lorsque le ministre réclame une nouvelle augmentation, Pierre Allix le met en garde contre les effets économiques de la mesure :

  • 79 AEF, B 28 353, Note au sujet d’une imposition supplémentaire des sociétés, DGI, datée du 2 novembre (...)

« Un tel prélèvement fiscal supplémentaire accroîtra certainement les difficultés de trésorerie des entreprises constituées sous la forme de sociétés de capitaux. Il réduira les possibilités d’autofinancement de ces sociétés et modérera par suite nécessairement leur politique d’investissement. »79

  • 80 Idem, Note sur une imposition des amortissements techniques.
  • 81 Idem, Note pour le ministre datée du 31 octobre 1949.

43Pour la DGI, aucune disposition technique n’est en outre satisfaisante. Un prélèvement sur les amortissements réduirait les possibilités d’autofinancement des entreprises et se traduirait par une baisse de leur investissement. L’affectation des recettes ainsi prélevées au Fonds de modernisation économique n’est pas davantage souhaitée par L’administration fiscale qui semble vouloir maintenir un certain équilibre dans L’accès au financement entre le secteur privé et le secteur public, principal bénéficiaire du Fonds80. Une taxe spéciale sur les augmentations de bénéfices nuirait au développement de la productivité. Une imposition de L’ensemble des réserves, sérieusement envisagée par le ministre, apparaît comme la pire des solutions. Elle s’appuie sur un précédent : en 1936, le gouvernement de Front populaire avait institué un prélèvement général de 2 %. L’administration fiscale souligne cependant combien la situation a changé. En 1949, une grande partie des réserves disponibles a été constituée à L’initiative des pouvoirs publics et trouve son origine dans la dépréciation de la monnaie. Ces réserves ont souvent été incorporées au capital et ont déjà été taxées à cette occasion. Enfin, le coût pour la trésorerie des entreprises est évalué à plus de 35 milliards de francs, ce qui semble beaucoup trop lourd pour les dirigeants de la DGI81. L’incorporation obligatoire des provisions pour renouvellement des stocks, prescrite par la loi du 31 janvier 1950, est donc très en retrait par rapport aux projets initiaux du gouvernement. En dépit des protestations du patronat et de la direction du Trésor, L’action de la DGI s’est bien exercée dans le sens de la modération.

44La mesure finalement retenue, une surtaxe de 10 % des bénéfices non distribués, ne rencontre pas plus L’adhésion des hauts fonctionnaires. Là encore, L’accent est mis sur ses effets très négatifs sur L’autofinancement et donc la difficulté pour les entreprises privées d’investir :

  • 82 Idem, Note relative au projet de taxe de 10 % sur les entreprises, p. 1.

« Dans son principe même, cette taxe sur les bénéfices non distribués serait particulièrement mal venue au point de vue économique : personne ne conteste qu’un gros effort doit encore être fait pour développer notre appareil de production et pour diminuer les prix de revient ; ce développement ne pouvant être que très difficilement assuré par des appels d’argent frais, les restrictions de crédit ayant été maintenues, sinon aggravées, et les crédits d’investissement n’étant encore attribués que très parcimonieusement aux entreprises privées, celles-ci sont bien obligées de recourir à L’autofinancement. Le projet de loi ne peut qu’entraver cet effort puisqu’il institue un prélèvement de 10 % sur les bénéfices investis dans L’entreprise. »82

  • 83 Idem, Ressources nouvelles, PD/MG, 9 novembre 1949.

45L’administration fiscale aurait de loin préféré une hausse des impôts existants. Paul Delouvrier recommande ainsi début novembre une augmentation de 4 points de PIS et de 2 points de la taxe proportionnelle sur les BIC83. Comme L’année précédente, la DGI manifeste son rejet des impositions exceptionnelles qui présentent L’inconvénient d’augmenter la charge du service et de demander une adaptation de son organisation.

  • 84 Bulletin du CNPF, n° 14, avril 1948, « Amortissements et provisions devant la réglementation des pr (...)
  • 85 Bulletin du CNPF, n° 44, février 1950, Rapport de la commission de la fiscalité devant la 8e assemb (...)
  • 86 Bulletin du CNPF, n° 84, 20 juillet 1952, Rapport de la commission de la fiscalité devant la 12e as (...)

46Ce souci de L’autofinancement a-t-il amené la DGI à favoriser un assouplissement des règles d’amortissement ? La réponse n’est pas univoque. Avant L’adoption d’un régime dégressif en 1959, la législation impose un amortissement linéaire, dont la durée dépend des usages en vigueur dans chaque profession. Les pouvoirs publics disposent cependant de deux instruments permettant aux entreprises de dégager des marges d’amortissement supplémentaires. Ils peuvent autoriser, en modifiant la norme légale, des amortissements accélérés, mais ils peuvent également utiliser les possibilités offertes par la révision des bilans en jouant sur les coefficients de réévaluation fixés par décret. Sur ce dernier point, la situation évolue sensiblement entre la fin de la guerre et 1952. Jusqu’en 1948, le patronat critique fortement la faiblesse des coefficients retenus par le premier décret du 28 février 1946, qui ne compensent que partiellement la hausse des prix et ne permettent pas de dégager des marges d’amortissement suffisantes84. Le décret du 17 mars 1949 donne en revanche pleinement satisfaction au CNPF et Robert Labarre se félicite d’avoir obtenu que « pour les exercices clos au courant de L’année 1948, les indices fixés pour L’année précédente soient majorés de 80 %, ce qui a donné aux entreprises la possibilité d’augmenter leurs amortissements d’une façon substantielle »85. De même, les coefficients fixés par le décret du 18 février 1952 « ont permis aux entreprises clôturant leur exercice au 31 décembre 1951 de calculer leur amortissement sur des bases approchant la valeur de remplacement »86. La pratique suivie dans ce domaine de 1948 à 1952 a donc incontestablement favorisé L’autofinancement des entreprises. Il est très difficile en revanche de mesurer le rôle effectivement joué par la direction générale des Impôts et de déterminer, faute de sources émanant du ministère des Finances, ce qui relève du pouvoir politique et de L’influence administrative.

  • 87 Le décret n° 51-307 du 8 mars 1951 permet aux entreprises de doubler le montant de la première annu (...)
  • 88 AEF, B 28 362, Observation sur le projet de texte suggéré par M. le ministre de L’Industrie et de L (...)
  • 89 Idem, Suggestion relative à une atténuation d’impôt en faveur des bénéfices affectés à L’autofinanc (...)

47Le décret du 8 mars 1951, qui autorise sous certaines conditions un amortissement accéléré, participe de la même volonté87. Une nouvelle fois, L’absence de sources ne permet pas de connaître la position de la DGI lors de la préparation de ce texte. À la fin de L’année 1951, elle n’est toutefois pas favorable à L’adoption de nouvelles mesures favorisant L’autofinancement. Elle s’oppose ainsi au système d’amortissement dégressif dont le ministre de L’Industrie Jean-Marie Louvel s’est fait le promoteur. Constatant que la grande majorité des entreprises continue de pratiquer L’amortissement linéaire, elle dénonce « une règle rigide qui ne figure pas dans le plan comptable général ». Elle critique le caractère général du système proposé, qui s’appliquerait aussi bien aux immobilisations déjà en service qu’aux nouvelles acquisitions. Elle préfère finalement s’en tenir aux dispositions plus limitées contenues dans le décret de mars qui constitue déjà « une mesure libérale autorisant des amortissements accélérés sur certains matériels en vue de favoriser L’accroissement de la productivité »88. Lorsqu’en novembre 1951, dans le cadre de la préparation du budget pour 1952, le ministre des Finances René Mayer met à L’étude une atténuation d’impôt en faveur des bénéfices affectés à L’autofinancement, la réponse de la DGI est tout aussi négative89.

  • 90 Sur la réaction des sidérurgistes face au plan Schuman, cf. Philippe Mioche, La sidérurgie et L’Éta (...)
  • 91 AEF, B 28 378, Note annexée à une lettre de Jean Ferry, directeur des services économiques de la Ch (...)
  • 92 Idem, Note manuscrite de Raymond Champion, datée du 21 novembre 1952.

48En revanche, L’administration fiscale accueille plutôt favorablement les demandes présentées en 1952 par une industrie sidérurgique inquiète des conséquences de la CECA90. Reçus par Raymond Champion en novembre 1952, les dirigeants de la Chambre syndicale de la sidérurgie française font valoir la situation exceptionnelle que crée L’ouverture des frontières pour réclamer des règles d’amortissement spécifiques. Ils s’estiment désavantagés vis-à-vis de leurs concurrents allemands, qui, grâce à une législation libérale, ont la possibilité de pratiquer des amortissements accélérés et de remplacer rapidement leurs installations. Il en résulte que « les matériels français seraient périmés à brefs délais s’ils ne pouvaient être renouvelés à une cadence comparable ». Les sidérurgistes réclament donc une mesure qui leur permette « dans une certaine mesure de préciser la faculté de faire ou de ne pas faire des amortissements, d’en varier la cadence et d’adapter la quotité des dotations aux possibilités de chaque exercice »91. Techniquement cet assouplissement pourrait prendre plusieurs formes, un approfondissement des possibilités d’amortissements accélérés déjà offertes par le décret de mars 1951, une réduction de durée normale d’amortissement dans le cadre du régime linéaire existant, ou enfin un système d’encadrement annuel entre un minimum constitué par L’annualité normale en régime linéaire et un maximum fixé par L’administration. Raymond Champion rejette les deux premières propositions qui offrent une trop grande latitude aux entreprises et les « laissent libres de fixer leur annuité d’amortissement d’après les résultats de chaque exercice »92. L’administrateur des Contributions directes est attentif au rendement de L’impôt sur les sociétés et ne peut tolérer des annuités d’amortissement qui absorberaient la quasi totalité du bénéfice imposable. En outre, de tels systèmes, facilement généralisables, risqueraient d’attiser les revendications d’autres branches industrielles. Il donne en revanche son accord au système d’encadrement qui ne présente pas les mêmes risques d’extension, est moins dispendieux pour les finances publiques et offre surtout L’avantage de rester sous le contrôle de L’administration fiscale.

  • 93 Laure Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor..., op. cit., p. 226 et suivantes.
  • 94 Entretien précité avec Paul Delouvrier, entretien n° 16, cassette n° 20.

49Ainsi la direction générale des Impôts montre-t-elle, sur la question de L’autofinancement, une ouverture qui contraste avec la position extrêmement restrictive d’autres centres de décisions publics, en particulier de la direction du Trésor étudiée pour la même période par Laure Quennouëlle-Corre93. Sensible aux difficultés de financement du secteur privé dans les années d’après-guerre, L’administration fiscale L’est incontestablement. Mais elle fait preuve avant tout de pragmatisme, n’acceptant selon les disponibilités budgétaires et la conjoncture économique que des mesures partielles et ciblées. Elle juge excessif un assouplissement général des règles d’amortissement qui pèserait trop lourdement sur les recettes et donnerait aux entreprises, sans réel contrôle ou contrepartie, des possibilités accrues d’échapper à L’impôt. Comme pour L’incorporation des réserves et le régime des stocks, L’administration fiscale réagit au cas par cas. Dans ces conditions, peut-on parler d’une véritable politique de la DGI en ce qui concerne la fiscalité des entreprises ? L’administration fiscale suit-elle dans ce domaine une ligne de conduite déterminée par des principes clairs ? Dans son témoignage oral, Paul Delouvrier tente d’apporter une réponse. Pour L’ancien directeur général adjoint, L’administration fiscale a cherché après 1948 à compenser L’augmentation des taux de L’impôt sur les sociétés par des règles d’assiette beaucoup plus souples, notamment en matière d’amortissement. Cette orientation a fait L’objet d’un accord tacite avec le patronat, ce qui explique la relative discrétion du CNPF lors des augmentations successives du taux de FIS94. L’administration fiscale aurait ainsi agi en faveur d’une imposition des sociétés plus dynamique, plus favorable à L’investissement, plus neutre vis-à-vis des choix de gestion des chefs d’entreprises. Ce témoignage rétrospectif présente de la réalité une version trop lisse que contredit partiellement la lecture des sources écrites contemporaines. Il fait L’impasse sur les hésitations des acteurs, les aléas de la conjoncture, les divergences au sein de L’administration fiscale ou avec le pouvoir politique. La politique de L’administration fiscale apparaît dans les faits beaucoup plus erratique. Les nouveaux dirigeants de la DGI sont certes plus attentifs que les représentants des anciennes régies aux effets de leurs décisions sur la vie des entreprises, mais les uns et les autres continuent de privilégier ce qui, dans un contexte budgétaire instable, constitue le cœur de leur mission : maintenir la cohérence du système fiscal et garantir au budget de L’État un niveau de recettes qui soit le plus important et le plus sûr possible.

C. LES RÉTICENCES DE LA DGI À UNE UTILISATION DE L’INSTRUMENT FISCAL DANS LES POLITIQUES SECTORIELLES

50Le même constat peut être fait en ce qui concerne L’utilisation de L’impôt à des fins plus spécifiques. Deux domaines, au début des années 1950, sont particulièrement concernés par des mesures d’ordre fiscal. Il s’agit d’une part de L’aide à la construction, fortement soutenue par les dispositions fiscales très favorables prises à L’automne 1950, et d’autre part de la reconstitution d’une épargne privée, notamment dans les catégories populaires, encouragée par L’exonération des livrets de caisse d’épargne de L’impôt sur le revenu.

1. Les aides fiscales à la construction : la vaine résistance de la DGI aux demandes du ministère de la Reconstruction et de L’Urbanisme.

  • 95 Sabine Effosse, L’invention..., op. cit., p. 211 et suivantes.

51Conséquence de la faiblesse de la construction entre 1919 et 1939 et des destructions occasionnées par la seconde guerre mondiale, la pénurie de logement représente, après 1945, L’un des principaux problèmes du pays. L’arrivée au ministère de la Reconstruction et de L’Urbanisme d’Eugène Claudius-Petit en septembre 1948 inaugure, comme L’a montré Sabine Effosse, une politique dynamique dans ce domaine95. La loi du 1er septembre 1948 entraîne une revalorisation progressive des loyers tandis que L’augmentation de la production et le recul des fortes tensions inflationnistes rendent possible un effort financier plus important. À partir de L’automne 1949, Claudius-Petit insiste pour qu’aux mesures d’impulsion traditionnelles s’ajoute une politique d’incitation fiscale, mettant particulièrement L’accent sur les effets qu’une baisse des impôts aurait sur le développement de la construction privée :

  • 96 AEF, B 28 356, Lettre du ministre de la Reconstruction et de L’Urbanisme au ministre des Finances e (...)

« Il existe actuellement plusieurs facteurs favorables à une reprise de L’activité dans ce secteur, notamment la baisse du coût de la construction et la revalorisation progressive des loyers. J’estime qu’il serait particulièrement opportun d’adjoindre à ces éléments favorables certains aménagements fiscaux. S’il devait en résulter notamment une réduction des rentrées fiscales celles-ci seraient largement compensées dans les années à suivre par les impôts que paieront les nouveaux propriétaires d’immeubles. »96

  • 97 Idem. Une note du MRU évalue la charge fiscale à 25 % du coût de la construction tandis qu’une étud (...)

52Entre la taxe à la production frappant les matériaux, L’impôt sur les bénéfices des entreprises de travaux et les différents droits de mutation, le secteur de la construction est soumis à un régime fiscal complexe, dont la charge, difficile à évaluer avec précision, n’en est pas moins importante. Les différentes études disponibles la situent dans une fourchette variant, à la fin des années 1940, entre 25 et 70 % du coût de la construction97. Eugène Claudius-Petit propose donc à son collègue des Finances Maurice Petsche une série de mesures ciblées, comprenant une amnistie pour les revenus dissimulés réinvestis dans la construction, la déduction du bénéfice imposable des sommes investies par les entreprises dans la construction neuve ou encore L’assujettissement au taux réduit de la taxe à la production des travaux de préfabrication. La réponse de L’administration des Contributions directes, saisie du dossier, ne se fait pas attendre. Elle oppose aux demandes de Claudius-Petit ses arguments les plus éprouvés : coût budgétaire, rupture de L’égalité des contribuables devant L’impôt, risque d’extension à d’autres secteurs de L’économie, opposition formelle aux principes régissant la définition du revenu imposable, perte de cohérence du système fiscal. Elle en profite pour rappeler sèchement la finalité d’abord financière du prélèvement :

  • 98 Idem, Communication faite au nom du ministre, suite donnée en date du 10 octobre 1949, Contribution (...)

« Sur le plan des principes, il importe de ne pas perdre de vue que L’impôt est un instrument fiscal essentiellement destiné à procurer des ressources à L’État et que, d’une manière générale, on ne saurait sans inconvénient L’en détourner à des fins économiques. »98

  • 99 Idem, Note pour M. Serre, 5 avril 1950, signée de Paul Delouvrier.
  • 100 Idem, Note datée du 28 avril 1950, Contributions directes, 1re division, 1er bureau, Note pour le d (...)
  • 101 Idem, Rapport au ministre, aménagements fiscaux demandés en faveur de la construction, Coordination (...)
  • 102 Idem. L’article 10 du décret du 18 septembre 1950 reprend la formule proposée par la DGI : les acqu (...)

53L’administration fiscale ne peut cependant continuer d’opposer longtemps au ministère de la Reconstruction et de L’Urbanisme une telle fin de non recevoir. La question du logement devient une priorité comme en témoigne la création au sein de la Commission des investissements, en avril 1950, d’un groupe de travail spécialement chargé du financement de la construction présidé par le gouverneur du Crédit foncier Henry Deroy. Paul Delouvrier demande alors à ses services d’étudier au fond les demandes d’Eugène Claudius-Petit afin de présenter à ce groupe de travail des contre-propositions99. La lourde machine de la direction générale des Impôts se met en mouvement, d’abord au niveau des trois anciennes régies qui présentent chacune dans la seconde quinzaine d’avril leurs conclusions puis au niveau de la Coordination, qui en fait la synthèse dans un rapport adressé au ministre fin juin. Fidèles à leurs habitudes, les régies adoptent une position extrêmement restrictive100. Plus habilement les dirigeants de L’administration essaient de trouver avec le MRU un terrain d’entente qui ne leur soit pas trop défavorable et proposent des mesures transactionnelles101. La loi du 8 août 1950 et surtout ses décrets d’application du 18 septembre et 7 octobre 1950 sont ainsi préparés de concert par le MRU et la DGI. Une réduction de moitié des droits de mutation à titre onéreux sur les terrains à bâtir est d’emblée acceptée102. Quatre autres points, le régime des sociétés civiles immobilières, celui des organismes de HBM, L’amortissement des logements ouvriers construits par les entreprises et les droits de mutation sur les ventes d’immeubles d’habitation font en revanche L’objet, entre la DGI et le MRU, de négociations serrées qui se concluent souvent au bénéfice de ce dernier.

  • 103 Idem, Rapport au ministre précité, p. 9.

54En ce qui concerne les SCI, L’objectif poursuivi par le MRU consiste à réaliser L’alignement de leur régime d’imposition sur la situation des propriétaires personnes physiques. Cette « transparence » fiscale existe déjà pour les sociétés de personnes dans lesquelles la responsabilité des associés est illimitée. Elles sont exonérées de L’impôt sur les sociétés et de L’impôt de distribution et leurs membres sont soumis à 1TRPP sur leur quote-part dans les bénéfices sociaux. Ils bénéficient par la suite de L’exonération de 25 ans de la taxe proportionnelle instituée par la loi du 1er septembre 1948. Il n’en est pas de même pour les SCI revêtant le statut de sociétés de capitaux et à ce titre assujetties à L’IS. Le MRU considère que ce régime fiscal est de nature à paralyser le développement de ces SCI qui, du fait de leur structure sociétale, « sont les seules qui puissent rassembler les capitaux suffisants pour L’édification des immeubles modernes »103. Il suggère donc de les exonérer de l’IS pendant 25 ans, ce qui constituerait un alignement de leur régime fiscal sur celui des SCI de personnes auquel la DGI n’est pas hostile :

  • 104 Idem, p. 10. L’approbation de la DGI est d’autant plus facile que la mesure envisagée bénéficie d’u (...)

« La direction générale des Impôts reconnaît avec le MRU que L’un des moyens les plus sûrs de favoriser la construction consiste à assurer aux SCI de capitaux un régime qui ne les prive pas entièrement des avantages fiscaux qui sont actuellement attachés aux immeubles édifiés par des personnes physiques ou par des sociétés de personnes. »104

  • 105 La DGI considère que L’impôt de distribution compense la possibilité de mettre en réserve reconnue (...)
  • 106 L’article 1 du décret permet L’exonération de l’IS pour les sociétés de toute nature sur les revenu (...)

55En revanche, les dirigeants de L’administration fiscale refusent d’aller plus loin et d’instaurer à titre permanent, comme le réclame le MRU, un abattement partiel de 25 % sur le revenu imposable des SCI et de les exonérer de L’impôt de distribution. Pour la DGI ces mesures iraient au-delà de L’objectif recherché, qui est d’encourager momentanément la construction et non pas d’instaurer un régime dérogatoire permanent, qui plus est excessivement favorable, puisque les SCI de capitaux seraient alors plus avantagées que les SCI de personnes105. C’est finalement la solution préconisée par L’administration fiscale qui est retenue par le décret du 18 septembre 1950106.

  • 107 AEF, B 28 356. Une étude portant sur 73 sociétés HBM dans le département de la Seine montre qu’en 1 (...)
  • 108 L’article 2 du décret du 18 septembre 1950 exonère les organismes HBM de L’impôt sur les sociétés.
  • 109 La loi du 28 juin 1941 a assujetti les sociétés HBM à L’impôt de distribution avec un taux réduit d (...)

56Des positions communes sont également dégagées sans trop de difficultés en ce qui concerne les HBM. Ces organismes, offices ou sociétés, avaient longtemps été exonérés de la cédule sur les BIC en vertu d’une loi du 5 décembre 1922. Le régime de Vichy était partiellement revenu sur ces avantages et une loi du 28 juin 1941 avait soumis les sociétés à L’impôt proportionnel. Le décret du 9 décembre 1948 avait non seulement confirmé cette disposition mais assujetti en outre les offices pour les revenus de leurs immeubles. Cette situation est à la fin des années 1940 vivement contestée par les organismes HBM qui, malgré une imposition dans les faits sans doute fort modeste107, estiment anormal que soient taxées des structures sans but lucratif et à finalité sociale. Le MRU se fait L’écho de cette plainte auprès de L’administration fiscale qui accepte d’assez bon gré de revenir à la situation de L’entre-deux-guerres108. Dans le même sens le MRU souhaite faciliter L’accès des sociétés HBM au marché financier et propose de les exonérer de la taxe de distribution comme c’était le cas avant 1941109. La DGI n’y est pas favorable, faisant valoir que L’apport des actionnaires ne constitue qu’une part marginale de leur financement. Elle se prononce en revanche pour une exonération totale des intérêts d’emprunts contractés par les sociétés afin de faciliter un financement obligataire devenu prépondérant :

  • 110 AEF, B 28 356, Rapport précité, p. 37.

« [...] Il est bien évident que le prélèvement fiscal opéré en cette matière a une incidence qui n’est pas négligeable sur les conditions d’emprunt des organismes HBM. Si L’on considère que L’emprunt est le mode de financement par excellence desdits organismes et qu’en définitive la trésorerie de L’État est appelée à consentir d’importants sacrifices en cette matière, il apparaît évident qu’il y aurait intérêt à favoriser dans toute la mesure du possible ce financement. »110

57L’arbitrage est ici favorable à la DGI : le régime des dividendes n’est pas modifié tandis que le décret du 7 octobre 1950 exonère totalement les intérêts d’emprunt de la taxe proportionnelle de l’IRPP.

  • 111 Idem, Note pour le ministre, relevé de conclusions de la réunion entre le ministre des Finances et (...)

58L’accord est plus difficile à trouver sur les autres points. Une décision ministérielle autorise les entreprises à pratiquer un amortissement accéléré pour la construction de logement ouvrier. Dès L’achèvement des travaux, elles peuvent déduire 40 % du prix de revient, puis 1 % les années suivantes. Le MRU souhaite porter ces chiffres à 50 et 1,2 %. Tout en reconnaissant que « cette accélération serait un facteur efficace pour inciter les entreprises à accroître leur effort en vue de loger de façon décente leur personnel », la DGI trouve cet avantage excessif. Elle souhaite maintenir une durée d’amortissement de 50 ans, plus en phase avec la durée effective d’utilisation des maisons ouvrières, au lieu des 40 ans proposés par le MRU. Le règlement de ce différend nécessite une intervention au niveau des ministres. Lors d’une rencontre entre Maurice Petsche et Eugène Claudius-Petit, le 17 juillet 1950, la DGI est désavouée111.

  • 112 Idem, Rapport au ministre précité, p. 22.
  • 113 Le rendement de la taxe à la première mutation est de 3,5 milliards de francs en 1949 et concerne p (...)
  • 114 Idem, Note pour le ministre précitée.
  • 115 L’article 9 du décret précise que si la deuxième mutation se produit dans un délai de 2 ans après L (...)

59De même le MRU est favorable à une très forte diminution, voire à une suppression, des droits sur les ventes des immeubles d’habitation. Il estime que ces droits sont une des causes principales de L’atonie du marché immobilier et plus généralement, ne sont plus adaptés à une augmentation importante du nombre d’accédants à la propriété. Pour la DGI au contraire, la suppression des droits de mutation à titre onéreux sur les immeubles d’habitation n’a pas sa place dans un programme de relance de la construction, puisque ceux-ci s’appliquent en majorité à des bâtiments anciens. L’administration fiscale n’est prête à accepter que la suppression de la taxe à la première mutation112. Compte tenu des sommes en jeu, Maurice Petsche soutient ici très fermement ses services113. Il refuse en juillet une solution de compromis présentée par Claudius-Petit et ne visant qu’à une exonération partielle lors de la deuxième mutation114. Lassitude ou arbitrage défavorable du président du Conseil, le ministère des Finances finit cependant par céder à la veille de la publication du décret du 18 septembre qui retient finalement le dispositif imaginé par le MRU115.

60Les mesures fiscales édictées à L’automne 1950 représentent une victoire du ministère de la Reconstruction et de L’Urbanisme sur une DGI dès L’origine assez réticente à une utilisation massive de L’impôt dans le cadre d’une politique de soutien sectoriel. Les décrets des 18 septembre et 7 octobre 1950 constituent en effet un programme très complet, mobilisant à peu près tous les instruments disponibles, impôt sur les revenus, droits de mutation ou taxe sur le chiffre d’affaires, pour alléger la charge fiscale pesant sur la construction. Dans un contexte qui ne lui était pas favorable, L’administration fiscale se rallie finalement à L’adoption de mesures incitatives. Mais elle veille également de près à ce que celles-ci ne prennent pas la forme d’avantages permanents accordés sans discrimination à L’ensemble du secteur de la construction. En assortissant les dispositions favorables de conditions et de garanties, notamment en terme de durée, elle cherche à éviter la constitution de nouveaux régimes dérogatoires qui constituent L’une des faiblesses majeures du système fiscal français. Les impératifs économiques entrent ici directement en concurrence avec deux autres de ses préoccupations essentielles, la cohérence du système fiscal et L’égalité devant la loi.

2. Les mesures en faveur de L’épargne populaire : une position hésitante.

  • 116 AEF, B 28 365, Note pour le directeur général des Impôts, Coordination, 2e bureau, ER/ RL, datée du (...)

61Ce même souci d’arbitrer entre des exigences contradictoires se retrouve en ce qui concerne le régime fiscal des livrets de caisse d’épargne. Avant 1942, les intérêts versés aux épargnants sont exonérés en droit de L’impôt sur le revenu des valeurs mobilières et en fait de L’impôt général sur le revenu. Le régime de Vichy, dans le cadre d’une politique plus générale d’assujettissement des organismes publics ou parapublics, supprime cet avantage et soumet les revenus des livrets de caisse d’épargne à L’IRVM au taux réduit de 10 %. Après la guerre, cette solution est confirmée par le décret du 9 décembre 1948. Elle se heurte cependant à la vive hostilité du milieu des caisses d’épargne qui dispose dans les milieux parlementaires, notamment au sein de la SFIO, de relais importants. Le député Jean Minjoz, qui s’intéresse de près au financement du logement social, se distingue particulièrement. Dès le printemps 1950, avec Gilles Gozard et Léon Dagain, il dépose une proposition de loi visant à exonérer les intérêts des livrets de la taxe proportionnelle. Cette mesure rencontre la vive opposition de L’administration des Contributions directes qui craint son extension à d’autres organismes et celle, plus modérée, des dirigeants de la DGI116. Elle intervient cependant dans un contexte particulièrement favorable. La loi Minjoz du 24 juin 1950 a permis d’orienter une partie des fonds des caisses d’épargne vers L’investissement local et donc, via les organismes HLM, vers la construction dans le secteur social. L’exonération de la taxe proportionnelle apparaît donc dans la droite ligne de la politique menée à L’été 1950 en faveur du logement et est à ce titre retenue par le gouvernement de René Pleven et intégrée dans le décret du 6 octobre 1950.

  • 117 Idem, Vœu de la conférence générale des caisses d’épargne, daté du 23 octobre 1951.
  • 118 Idem, Note d’observation de la DGI, Coordination, 2e bureau, transmise au ministre le 5 octobre 195 (...)
  • 119 Idem, Note manuscrite de Robert Blot datée du 23 novembre 1951.

62Le combat se déplace alors sur un autre terrain, celui de L’exonération de la surtaxe progressive et des droits de succession. Deux propositions de loi dans ce sens sont déposées le 11 avril et le 17 juillet 1951. Si L’on retrouve toujours au premier rang des signataires Jean Minjoz et ses amis socialistes, le cercle des défenseurs des caisses d’épargne s’est quelque peu élargi. L’accent mis sur les droits de succession, dans la droite ligne de nombreuses initiatives parlementaires au cours de L’année 1951, explique L’engagement de députés indépendants comme Jean Médecin, Pierre Garet, Emmanuel Temple ou Pierre Courant. En octobre, la conférence générale des caisses d’épargne émet le vœu que ces propositions « obtiennent L’appui efficace [...] de tous les amis de L’épargne au Parlement et qu’elles soient adoptées dans le plus bref délai dans les termes où elles ont été rédigées »117. Dans le même temps, L’administration fiscale est unanime pour dénoncer L’exonération des droits de succession remettant en cause la nature même de cet impôt personnel qui frappe « non la mutation d’un bien déterminé mais les parts nettes recueillies par chaque héritier »118. Elle est en revanche plus divisée en ce qui concerne la surtaxe progressive. Robert Blot reconnaît ainsi que les arguments déployés contre L’exonération sont « quelque peu théoriques » dans la mesure où dans les faits, les contribuables continuent de ne pas déclarer les intérêts versés. Le système a ainsi « tous les inconvénients psychologiques de L’imposition sans en avoir les avantages puisqu’en fait L’imposition n’existe pas »119. Robert Blot préconise donc son remplacement par un prélèvement libératoire de 10 % retenu à la source. Ce système est d’ailleurs retenu dans le projet de loi de finances préparé au début de L’année 1952 par un éphémère gouvernement Edgar Faure, Robert Blot ayant retrouvé des fonctions de cabinet auprès du président du Conseil.

  • 120 Idem, Note précitée du 28 juin 1950.
  • 121 Idem, Note pour la direction générale des Impôts, direction du Trésor, Activités financières, C3 ca (...)

63L’allégement de la fiscalité sur les livrets de caisse d’épargne est en outre fortement soutenu par la direction du Trésor. La direction est en effet très attentive au montant des dépôts qui, via la Caisse des dépôts et consignations, alimente directement la trésorerie de L’État et participe indirectement au circuit de financement des investissements publics que François Bloch-Lainé est en train de mettre en place. En 1950, le directeur du Trésor se prononce en faveur de L’exonération des intérêts de la taxe proportionnelle dont il attend un surcroît de confiance des épargnants à L’égard des caisses d’épargne et « une augmentation sensible des dépôts ». Il souhaite à cette occasion aligner la fiscalité des livrets sur celle des bons du trésor, traditionnellement exonérés de L’impôt proportionnel, afin d’assurer une plus grande cohérence dans la gamme de financement à la disposition de L’État120. En 1952, la direction du Trésor se rallie à la solution imaginée par Blot, faute de pouvoir préconiser « pour des raisons de principes » L’exonération pure et simple à L’impôt progressif121.

  • 122 Idem, Exposé des motifs de L’amendement n° 2 au projet de loi n° 3031 présenté par M. Minjoz le 27 (...)

64Dans le même temps, Jean Minjoz poursuit son offensive. La difficile préparation du budget pour 1952 offre à son action un terrain particulièrement propice. Au cours de la discussion des trois projets de loi de finances successivement déposés en novembre 1951, en janvier et en mars 1952, il propose par amendement L’exonération des intérêts de la surtaxe progressive, abandonnant provisoirement la question des droits de succession. Reprenant une thématique très traditionnelle, il se présente en porte-parole de L’épargne populaire, des « 25 millions de déposants » pour lesquels le livret représente « les économies amassées péniblement au cours d’une existence laborieuse ». Mais il sait également tenir compte du contexte général d’hostilité à L’impôt et inscrire sa proposition dans la politique de L’emprunt préconisée par le nouveau président du Conseil Antoine Pinay122. Celui-ci soutient L’amendement Minjoz qui est finalement retenu, contre L’avis de la DGI, par la loi de finances du 14 avril 1952.

  • 123 AEF, B 28 355, Annotations manuscrites de Jean Guyot en marge d’une Note pour le ministre, datée du (...)
  • 124 Idem, Note pour le secrétaire d’État, Coordination, 2e bureau, JG/CG, datée du 17 juin 1950, signée (...)
  • 125 Idem, Note sur les mesures de détente fiscale pour favoriser le développement de L’assurance vie, d (...)
  • 126 AEF, B 28 343, Note précitée sur L’évolution de la législation fiscale.

65Encore ne faut-il pas réduire la position de la DGI à une opposition de principe aux mesures fiscales en faveur de L’épargne. Alors qu’elle s’oppose à L’exonération des livrets de caisse d’épargne, elle accueille dans le même temps avec bienveillance un projet similaire concernant L’assurance vie. Reprenant une revendication ancienne des milieux professionnels de L’assurance, le député Pierre Truffaut propose au début de L’année 1950 de déduire du revenu imposable à la surtaxe progressive les primes versées par les épargnants en vue de se constituer une assurance vie. Cette mesure est une fois encore fortement soutenue par la direction du Trésor, le sous-directeur du Mouvement des fonds, Jean Guyot intervenant directement dans ce sens auprès de Paul Delouvrier123. Pour le Trésor, elle doit être L’occasion de favoriser une épargne longue, durement éprouvée par la période d’inflation accélérée au sortir de la guerre et qui tarde à se reconstituer. La DGI n’y est pas hostile et considère en règle générale comme excessive la fiscalité pesant sur le secteur de L’assurance124. Après concertation avec le président de la Fédération française des assurances, Gabriel Chéneaux de Leyritz, elle envisage de retenir L’exonération de la surtaxe progressive dans le cadre des dispositions d’allégement autorisées par la loi du 8 août 1950125, avant d’y renoncer finalement au profit d’un allégement plus limité de la fiscalité indirecte pesant sur les contrats126.

66À bien des égards la position de la DGI vis-à-vis de la fiscalité de L’épargne est révélatrice d’une attitude plus générale face aux questions économiques au début des années 1950. Trois éléments semblent la caractériser. Tout d’abord, L’administration fiscale prend très rarement L’initiative d’une proposition mais doit au contraire constamment réagir aux sollicitations d’autres acteurs, qu’il s’agisse des instances patronales, des parlementaires, voire d’autres administrations concurrentes. Ses positions apparaissent ainsi dictées par les circonstances et sa tactique purement défensive. Elle n’a jamais, comme cela sera le cas lors du débat sur la TVA après 1952, un rôle d’impulsion dans les décisions publiques.

67Dans ces conditions, son action semble singulièrement manquer de cohérence. Consciente des enjeux économiques de ses décisions dans des domaines aussi stratégiques que la construction, le développement de L’épargne ou le financement des entreprises, la DGI ne se donne jamais véritablement les moyens d’intervenir au fond, ne suit pas une ligne de conduite claire, ne définit pas des priorités. Elle ne dispose pas avant 1952 d’une véritable doctrine dans le domaine économique.

68Dès lors, son action est principalement déterminée par le souci de maintenir à la fois le niveau des recettes et au système d’imposition une certaine cohérence interne. Ce double objectif budgétaire et fiscal se décline en un certain nombre de préoccupations récurrentes : refus de nouveaux régimes particuliers, peur de L’extension des avantages consentis à d’autres catégories sociales et économiques, rejet des mesures trop dispendieuses, garantie d’une certaine égalité de traitement lorsque les situations des contribuables sont comparables. Elle témoigne d’une culture essentiellement juridique où le précédent fait foi, où chaque règle répond à un principe de droit quasi immuable et où les transformations ne sont envisagées qu’avec prudence.

  • 127 Pour les positions exactes des deux hommes dans les différents gouvernements, cf. annexe n° 1.

69Rôle réactif, absence de doctrine économique claire, références juridiques, ces caractéristiques s’expliquent à la fois par la structure de L’administration fiscale où le personnel des anciennes régies exerce incontestablement une influence conservatrice mais aussi par la situation financière et politique. Ni Maurice Petsche ni Edgar Faure, qui occupent durablement les postes de ministre des Finances et de secrétaire d’État au Budget entre 1949 et 1951127 ne sont en mesure de donner une ligne claire à la politique fiscale du pays et des indications suivies à leur administration. Le contexte budgétaire extrêmement mouvant empêche quant à lui d’envisager des mesures de moyen ou de long terme. L’accentuation des difficultés financières, causée par la guerre de Corée et le programme de réarmement, ne fait que renforcer cette tendance et vient temporairement interrompre un timide mouvement en faveur d’une utilisation économique de L’impôt.

II. LA DGI FACE AUX IMPÉRATIFS BUDGÉTAIRES DU RÉARMEMENT : SEPTEMBRE 1950-MARS 1952

70Le déclenchement de la guerre de Corée, le 25 juin 1950, provoque un retournement brutal de la conjoncture économique. Il a pour effet immédiat de relancer une inflation relativement maîtrisée depuis le début de L’année 1949 et d’imposer au budget de L’État d’importantes charges de réarmement. Dès septembre 1950, le directeur du Budget Roger Goetze souligne la rupture que constitue, pour les finances publiques françaises, de la nouvelle situation internationale :

  • 128 AEF, B 28 358, Rapport au ministre n° 4 sur les perspectives budgétaires de L’exercice 1951, 4 sept (...)

« Les événements de Corée ont mis au premier plan des préoccupations gouvernementales le problème du réarmement ; les conceptions classiques d’équilibre budgétaire ne peuvent plus guère être maintenues, et il ne saurait plus être question de bâtir le budget de 1951 sur le modèle de celui de 1950 et d’achever pour L’année qui s’ouvre le travail de clarification et de stabilisation financières auquel le budget de 1950 avait fait faire un progrès certain. »128

  • 129 Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 1272.

71La réaction des pouvoirs publics est, à la suite notamment des travaux de Michel Margairaz, bien connue. Trois faits saillants semblent la caractériser. Il s’agit tout d’abord du refus d’une politique d’austérité, telle que la mettent en place, au même moment, les autorités britanniques. Entre autre cause, le retour au gouvernement de la SFIO, en juillet 1950, au sein d’une coalition de troisième force conduite par René Pleven, interdit L’adoption de mesures radicales. Dès son entrée en fonction, le nouveau président du Conseil manifeste son intention de ne pas choisir entre « le beurre et les canons » et de poursuivre, à côté du programme militaire, L’action de ses prédécesseurs en faveur de L’équipement industriel129. Cette dualité d’objectifs perdure jusqu’à L’arrivée d’Antoine Pinay à Matignon, en avril 1952, et les trois gouvernements qui succèdent à celui de René Pleven mènent, dans les faits, des politiques très similaires. C’est le cas, de mars à août 1951, du gouvernement conduit par Henri Queuille, qui compte encore des ministres socialistes et, après les élections de juin 1951, d’un second gouvernement Pleven, d’août 1951 à janvier 1952, et du très bref gouvernement d’Edgar Faure, de janvier à mars 1952, tous deux soutenus par les partis de la droite et du centre.

  • 130 Ibid., p. 1283 et suivantes.
  • 131 Ibid., p. 1309 et suivantes.

72Cependant, malgré les déclarations officielles, les dépenses publiques investissement sont sensiblement revues à la baisse. À L’automne 1950, la définition de L’enveloppe pour 1951 tourne à L’affrontement entre Maurice Petsche et Jean Monnet. A la différence de 1948, le ministre des Finances sort plutôt vainqueur de cette nouvelle « bataille des investissements ». Même si le commissaire général du Plan parvient à sauver L’essentiel des programmes en cours, le gouvernement arrête des dépenses inférieures en francs courants à celles consenties en 1950130. La détermination des crédits pour 1952 donne lieu aux mêmes tractations. Dès avril 1951, Maurice Petsche envisage d’en réduire sensiblement le montant. René Mayer, qui le remplace dans le second gouvernement Pleven, se montre à L’automne, un peu moins strict. Conseillé par son directeur de cabinet Paul Delouvrier, il tranche en faveur d’une hausse nominale de 10 % des dépenses, ce qui, du fait de la forte inflation, peut tout à fait se traduire par une baisse en volume131.

73Cette maîtrise des dépenses d’investissement s’explique en grande partie par L’extrême difficulté d’augmenter le prélèvement fiscal. Les trois étapes d’une procédure budgétaire longue et éclatée témoignent des hésitations des pouvoirs publics dans ce domaine. Seul le programme de réarmement, voté le 8 janvier 1951, prévoit 140 milliards de recettes fiscales nouvelles. La loi de finances pour 1951, tardivement adoptée le 24 mai, n’apporte en revanche aucune augmentation des impôts. Quant au débat budgétaire pour 1952, il s’étend de septembre 1951 à avril 1952 et aboutit au refus de tout effort supplémentaire exprimé par Antoine Pinay dès son arrivée à la présidence du Conseil.

  • 132 Annexe n° 3, tableau n° 6.
  • 133 Idem, tableau n° 7 (chiffres issus de la SROT). Les statistiques issues de L’exécution du budget (t (...)

74Les données statistiques viennent très largement confirmer ces orientations politiques. Après la forte croissance des années 1949 et 1950, les recettes fiscales connaissent, en 1951, un très net ralentissement. En terme nominal, le prélèvement augmente encore de près de 450 milliards de francs, ce qui représente une hausse de 27,6 %132. Celle-ci est cependant, pour une large part, la conséquence de la reprise de L’inflation. En terme réel, la progression est beaucoup plus modeste et ne s’élève pas à plus de 4 %133.

75La situation est plus complexe en ce qui concerne les dépenses publiques. Le contexte international provoque une hausse considérable des budgets militaires, comme le montre le tableau suivant.

  • 134 Ces statistiques sont issues de L’exécution du budget. Ils ne peuvent donc être comparés avec les d (...)

76En 1951, les dépenses militaires augmentent en francs courants de près de 450 milliards. Ce montant est très supérieur aux 140 milliards de francs d’impôts supplémentaires prévus par la loi du 8 janvier 1951. En terme réel, L’évolution est encore plus nette. Après quatre années de baisse structurelle des dépenses entre 1946 et 1950, les budgets de la défense grimpent brutalement entre 1950 et 1952. Avec près de 60 %, la hausse est particulièrement sensible en 1951. Une telle progression est sans exemple au cours de la Quatrième République et sera loin d’être atteinte après 1956, au plus fort de la guerre d’Algérie134.

Tableau n° 9. L’évolution des dépenses militaires de 1946 à 1959

Tableau n° 9. L’évolution des dépenses militaires de 1946 à 1959

Sources : Annuaire rétrospectif de la France, INSEE, 1961, p. 306 et Annuaire rétrospectif de la France, séries longues, 1948-1988, op. cit., p. 616. Pour la conversion en francs constants 1969, Statistiques et Études financières, série Supplément, juin 1970.

  • 135 Là encore, nous sommes contraints, faute de statistiques issues de la SROT, de recourir aux données (...)
  • 136 Annexe n° 3, tableau n° 8 (SROT). Ce ratio passe de 107,2 % en 1950 à 100,7 % en 1951.
  • 137 Idem, tableaux n° 6 et 7 (SROT). Les dépenses publiques d’investissement passent de 718 milliards d (...)

77Il faut pourtant relativiser le choc du réarmement sur les finances publiques. Malgré la forte croissance des charges militaires, les dépenses ordinaires n’augmentent pas de manière exceptionnelle. En francs constants, la hausse est même moins importante en 1951 que les années précédentes. En effet, la forte poussée des dépenses militaires a été compensée par une limitation des dépenses civiles de fonctionnement et une baisse très sensible des dépenses d’investissement. En 1951, les dépenses civiles des ministères connaissent, en francs courants, une très faible augmentation qui se traduit par une baisse en volume135. Ceci explique que la couverture des dépenses ordinaires par les recettes fiscales ne se dégrade que de façon limitée et reste légèrement supérieure à 100 %136. Pour ce qui concerne les dépenses d’investissement, la décrue est beaucoup plus importante et se manifeste aussi bien en francs courants qu’en francs constants137. Là encore, cette évolution permet de maintenir à un niveau appréciable le taux de couverture des dépenses totales par les recettes fiscales.

78Il reste que ces deux indicateurs de bonne santé financière sont en partie trompeurs et dissimulent des évolutions plus inquiétantes. Le recours à L’impôt pour financer le réarmement est écarté. L’équilibre budgétaire n’est acquis en 1951 qu’au prix d’une faible réduction des dépenses courantes et d’une forte compression des dépenses d’investissement. Ces choix politiques, conscients ou inconscients, conduisent à terme au creusement des déficits. En 1952, alors que les dépenses d’armement continuent de croître, les marges de réduction de dépenses sont épuisées. Le niveau de L’investissement, comme celui des budgets civils, stagne et L’impasse s’accroît fortement.

79Dans ces conditions, quelle est la ligne de conduite des dirigeants de L’administration fiscale ? Ont-ils plaidé en faveur d’une hausse des impôts ou se sont-ils satisfaits d’une gestion moins rigoureuse des finances publiques ? Quel type de prélèvement supplémentaire ont-ils privilégié ? A vrai dire, même dans le cadre budgétaire restreint qui vient d’être rappelé, la marge de manœuvre de L’administration fiscale n’est pas nulle. Entre une augmentation modérée des impôts, une modulation des dépenses, le recours plus ou moins important à des procédés de financement inflationnistes, L’attente parfois désespérée de L’aide américaine, tout est affaire de nuance.

80Mais quelles que soient les solutions retenues, la DGI agit dans un contexte marqué par les incertitudes financières et les tensions politiques. Les difficultés à définir avec précision les besoins de la défense, les réticences parlementaires à consentir à L’impôt avant et après les élections législatives de juin 1951, les dissensions au sein des gouvernements entre les ministres en charge des Finances constituent L’arrière-plan de son action.

A. DES DIRIGEANTS DE LA DGI PARTAGES SUR LA NECESSITE D’UN RECOURS A L’IMPOT POUR FINANCER LE REARMEMENT A L’AUTOMNE 1950

81L’administration fiscale joue un rôle non négligeable dans la préparation du plan de réarmement à L’automne 1950. Si la définition de L’équilibre budgétaire et donc du niveau des recettes relève des compétences de la direction du Budget, les dirigeants de la DGI ne se privent pas d’intervenir dans ce domaine. Qu’ils agissent en qualité de conseiller du ministre du Budget ou à la tête de leur administration, leur influence se révèle cependant très diverse.

1. Une influence hostile à la hausse du prélèvement dans L’entourage d’Edgar Faure.

  • 138 AEF, B 28 358, Note sur les perspectives de la politique budgétaire pour 1951, datée du 23 septembr (...)
  • 139 Idem, p. 2. Ce refus, déjà mis en lumière par Michel Margairaz à partir de documents américains, es (...)

82Au côté d’Edgar Faure dont il dirige le cabinet depuis 1949, Robert Blot apparaît comme L’un des partisans d’une stricte limitation de la hausse du prélèvement. Cette position bénéficie de L’autorité nouvelle d’Edgar Faure devenu pour la première fois ministre de plein exercice en charge du Budget dans le gouvernement de René Pleven. Elle s’exprime dès septembre 1950 dans une note de principe destinée au président du Conseil138. Le ministre, sous la plume de son principal conseiller, commence par rappeler la volonté du gouvernement de ne pas sacrifier au réarmement les autres dépenses de structures que sont la « reconstruction des ruines de la guerre » et « la modernisation des équipements ». De même, Edgar Faure et son directeur de cabinet récusent, au nom des règles du marché, le modèle d’encadrement de L’économie alors en vigueur au Royaume-Uni et mettent au contraire en garde contre « le retour aux disciplines dirigistes qui ont été appliquées au cours de la dernière guerre »139. Surtout, ils se montrent très réticents vis-à-vis de ce « moyen d’équilibre dangereux » qu’est L’impôt. La hausse du prélèvement est accusée d’alimenter la hausse des prix dans un contexte international de tensions inflationnistes et présente en outre, à neuf mois des élections législatives de juin 1951, un réel risque politique :

  • 140 Idem, p. 11.

« [...] De graves inconvénients psychologiques et politiques seraient la conséquence d’un renforcement massif de la fiscalité. Si L’on peut admettre que L’opinion publique – consciente de la gravité de la situation internationale – est préparée à un effort supplémentaire, du moins cet effort doit-il être mesuré. Même sous cette forme il sera difficile de le faire consentir par L’assemblée nationale au moment où doivent avoir lieu des élections générales. »140

  • 141 Idem, Note sur L’état d’avancement des travaux de préparation du budget de 1951, datée du 6 novembr (...)

83Edgar Faure préconise donc de limiter L’effort fiscal à environ 120 milliards de francs et de financer le réarmement par L’émission d’un emprunt exceptionnel. Alors que Maurice Petsche encore en charge des Finances et des Affaires économiques estime que les ressources susceptibles d’être levées sur les marchés monétaires et financiers ne peuvent excéder 320 milliards de francs, Edgar Faure demande de porter cette somme à 480 ou 560 milliards de francs. Au passage, il laisse planer la menace de sa démission si les hausses d’impôts devaient couvrir, à hauteur de 280 ou même 360 milliards de francs, L’essentiel du financement du réarmement. En novembre encore, dans une note similaire, le ministre du Budget évoque un prélèvement fiscal supplémentaire de 100 milliards de francs, complété par un emprunt obligatoire de 40 milliards de francs sur les entreprises141. Edgar Faure apparaît ainsi au sein du gouvernement comme le principal adversaire du recours massif à L’impôt face à un Maurice Petsche en incontestable perte de vitesse.

84Les considérations politiques et électorales ont sans doute joué un rôle important dans le positionnement du ministre du Budget. Mais celui-ci reflète également les préférences financières exprimées avec constance de L’automne 1950 au printemps 1951 par son principal conseiller. Fin mars 1951, alors que le gouvernement est confronté à de nouveaux dérapages budgétaires, Blot déconseille à nouveau au ministre une augmentation des charges fiscales. Il plaide en faveur d’une hausse des tarifs publics et surtout d’une stricte limitation des crédits d’investissement pourtant réduits lors des derniers arbitrages de décembre 1951 :

  • 142 AEF, B 28 857, Note pour le ministre relative à situation économique et financière, Robert Blot, da (...)

« Dans le secteur public, il est indispensable que le ministre fasse prendre par le Conseil une décision absolument ferme sur le principe de non réajustement des crédits de matériels, de reconstruction et d’investissements qui se trouvent inclus dans les budgets civils et militaires. Il est à noter que les dépenses supplémentaires d’investissement des nationalisés devront, si elles existent, être autofinancées. »142

85L’influence de Robert Blot sur les choix de financement du réarmement n’a donc sans doute pas été négligeable.

2. Des responsables administratifs plus sensibles aux risques d’un financement monétaire.

86Ces positions ne résument certes pas à elles seules la doctrine d’une administration fiscale dont Robert Blot s’était quelque peu éloigné, depuis près de deux ans, pour exercer des fonctions de cabinet. Autre dirigeant de la DGI, Paul Delouvrier manifeste une sensibilité différente. Il met en garde, dès septembre 1950, contre les risques inflationnistes que présente un financement mal assuré du réarmement alors que des causes structurelles, notamment « L’insuffisance chronique de main-d’œuvre » et « la sensibilisation psychologique des Français », rendent le pays particulièrement sensible à la hausse des prix. Pour le directeur général adjoint des Impôts, il faut rompre avec une tradition qui a vu « depuis 1914, tout effort exceptionnel financé par L’inflation », avec des conséquences extrêmement dommageables pour le niveau de L’épargne. Comme il L’avait déjà fait en 1948, Paul Delouvrier se prononce donc clairement en faveur d’une hausse du prélèvement :

  • 143 AEF, B 28 357, Note sur la politique économique et financière dans les circonstances actuelles, PD/ (...)

« [...] Les Français savent bien que, plus que tout autre, un effort de réarmement doit être financé par L’impôt, c’est-à-dire un prélèvement définitif pour des dépenses définitivement improductives. »143

87En dehors des structures économiques fragilisées, des causes plus immédiates réclament le recours à L’impôt. Paul Delouvrier se livre à une analyse partagée de la conjoncture où les tensions inflationnistes provoquées par la hausse des cours mondiaux et les revendications salariales sont contrebalancées par le niveau satisfaisant de la production industrielle et des récoltes. L’équilibre des finances publiques est dans ce contexte déterminant pour éviter la résurgence d’une spirale inflationniste qui ramènerait le pays dans la situation antérieure à 1948. Celui qui fut auprès de René Mayer L’un des principaux inspirateur du plan de stabilisation fait donc preuve dans ce domaine d’une extrême prudence. Ne pouvant mesurer, faute de moyens statistiques précis, le niveau de déficit acceptable sans risque, il préfère « serrer que de laisser aller, c’est-à-dire tendre à un équilibre plus rigoureux que jamais plutôt que d’accepter une impasse plus forte que L’an dernier ». Dernier argument employé par Paul Delouvrier, un effort fiscal insuffisant rendrait indispensable des mesures dirigistes, contraire là encore à la remise en ordre libérale opérée depuis 1948 :

  • 144 Idem, p. 11.

« Le seul moyen de financer le déficit sans inflation est de « fermer le circuit monétaire », ce qui exige des contraintes dirigistes : contrôle physique des produits rares, fermetures parfaites des frontières par un contrôle des changes renforcé, mesures d’épargne plus ou moins forcées (comme le pécule obligatoire des hausses des salaires et des traitements pour les gens au-dessus du minimum vital). Cette solution de type socialiste employée par tous les pays pendant la guerre est sans doute efficace quand elle est applicable. La situation actuelle ne la justifie certainement pas et, au demeurant, les Français ne sont pas prêts à accepter le sacrifice de leurs libertés pour sauvegarder leur liberté. »144

  • 145 Sur ce point, nous ne pouvons pas suivre complètement L’analyse de Michel Margairaz qui, sur la bas (...)
  • 146 AEF, B 28 358, Rapport n° 4 sur les perspectives budgétaires de L’exercice 1951, daté du 4 septembr (...)

88La position de Roger Goetze, principal responsable comme directeur du Budget de L’équilibre des comptes publics, rejoint dans une large mesure celle de Delouvrier. La série des rapports qu’il adresse au ministre sur les perspectives budgétaires de 1951 montre un haut fonctionnaire nettement favorable, au cours de L’automne 1950, à une augmentation des charges fiscales145. Début septembre 1950, il estime que « des sacrifices nouveaux devront sans doute être demandés aux contribuables, car il serait sans exemple qu’un effort comparable d’armement puisse être accompli dans un pays, sans qu’aucune part des revenus individuels n’ait été prélevée à cet effet »146. Conscient que le retournement de la conjoncture internationale impose dans ce domaine une vigilance particulière, le directeur du Budget se range plutôt parmi les adversaires d’un financement inflationniste :

  • 147 Idem, p. 11.

« La tendance est maintenant totalement renversée. L’effort généralisé de réarmement dans le monde libre provoque la hausse sur les marchés de matières premières et engendre dans le monde entier une tendance inflationniste. Ce qui était légitime d’envisager pour 1950 devient peut-être dangereux maintenant. En tout cas il ne semble pas que le ministre des Finances puisse, d’entrée de jeu, accepter que les procédés inflationnistes plus ou moins déguisés concourent à un équilibre budgétaire fictif qui s’écarte de ce que L’année 1950 aura réalisé. »147

  • 148 Idem. Les impôts exceptionnels ayant pesé en 1950 sur les entreprises sont essentiellement la taxe (...)
  • 149 Idem, Rapport au ministre n° 5, daté du 22 septembre 1950.
  • 150 Idem, p. 27.
  • 151 Idem, Rapport au ministre n° 6 sur les perspectives budgétaires de L’exercice 1951, daté du 2 novem (...)

89Il souhaite que L’impasse, financée par L’emprunt et les moyens de trésorerie, soit limitée autour de 300 milliards de francs. Ce montant représente certes le double de L’impasse de L’année antérieure (150 milliards de francs) mais ne constitue pas un réel dérapage par rapport aux pronostics du début d’année. Surtout, il ne cesse de plaider durant L’automne 1950 pour une augmentation des impôts. Début septembre, il réclame un prélèvement supplémentaire de 180 à 220 milliards de francs, dont 100 à 150 milliards d’impôts nouveaux affectés au réarmement et 40 milliards de taxes sur les entreprises destinées à compenser le non renouvellement des recettes exceptionnelles de 1950, le reliquat étant constitué par des plus-values fiscales148. Le gouvernement ayant décidé de limiter L’effort fiscal à 120 milliards de francs, il juge fin septembre cette somme insuffisante et renouvelle ses propositions à hauteur de 210 milliards149. Certes, Goetze ne souhaite pas financer L’ensemble du programme de réarmement par la fiscalité et estime qu’au-delà d’un certain seuil une augmentation des impôts pourrait engendrer une spirale inflationniste. Il établit toutefois un ordre de préférence dans les techniques de financement où L’impôt arrive en première position, suivi des économies sur les dépenses de fonctionnement, notamment les prestations sociales et les dépenses en personnel, puis le ralentissement de la construction et la baisse des investissements productifs. L’inflation « avec la séquelle des contrôles qu’elle suppose »150 n’est évoquée qu’en tout dernier lieu. Début novembre Goetze ne se satisfait pas de la décision gouvernementale de porter L’effort fiscal à 160 milliards de francs et continue de réclamer 60 milliards de francs supplémentaires151. Durant toute la préparation des lois de finances, le directeur du Budget s’oppose donc à son ministre de tutelle, avant tout soucieux de limiter L’augmentation nette du prélèvement autour de 100 milliards de francs.

  • 152 AEF, B 28 357, Rapport au ministre n° 8 sur L’équilibre budgétaire, signé de Roger Goetze, daté du (...)
  • 153 L’équilibre du programme de réarmement se présente comme suit : des dépenses de 395 milliards de fr (...)

90Finalement, le projet de budget déposé le 1er décembre présente une position transactionnelle. Présenté en deux parties, la loi de finances proprement dite étant distincte du programme de réarmement, il prévoit 196 milliards de francs d’impôts supplémentaires, dont 165 affectés au programme de réarmement. Ce résultat est obtenu en grande partie grâce aux autorités américaines qui, lors de négociations tenues à Washington du 13 au 18 octobre, ont fait de la limitation de L’impasse à 330 milliards de francs une condition indispensable à L’octroi d’une aide militaire de 140 milliards de francs152. Le Parlement repousse cependant L’examen de la loi de finances et ramène L’effort fiscal consacré au réarmement à 140 milliards de francs, montant retenu dans la loi du 8 janvier 1951153. Si L’on tient compte des recettes de 1950 non renouvelées en 1951 (entre 40 et 60 milliards de francs selon les estimations), L’effort fiscal net destiné à financer le réarmement ne dépasse finalement pas 100 milliards de francs.

91Les pouvoirs publics ont donc privilégié la demande d’une aide américaine et, à défaut, un mode de financement inflationniste plutôt qu’une augmentation des impôts. Ce choix s’explique en partie par des considérations politiques, tenant à la proximité des élections législatives et à la fragilité des majorités parlementaires. Dans ce contexte L’attitude de L’administration des Finances est ambiguë. Si son influence s’exerce globalement dans le sens d’un effort fiscal plus important que celui décidé par le gouvernement, elle n’en présente pas moins diverses nuances. Se manifeste d’abord une logique de fonction qui rend la direction du Budget, responsable en dernier ressort de L’architecture de la loi de finances, particulièrement sensible à L’équilibre des dépenses et des recettes. Les dirigeants de la DGI sont eux plus partagés. L’opposition entre Robert Blot et Paul Delouvrier traduit elle aussi leurs différences de fonction. Le premier, au cabinet d’Edgar Faure, a une vue plus large des difficultés politiques. Le second, à la tête de L’administration fiscale, doit avant tout veiller à garantir au budget des recettes suffisantes. Mais elle est également révélatrice d’une sensibilité et d’une histoire personnelle. Paul Delouvrier est fidèle à la synthèse de 1948, dont il avait été dans L’entourage de Monnet et de Mayer L’un des inspirateurs, entre la remise en ordre financière, la restauration des mécanismes de marché et le maintien d’un effort public important en faveur de L’investissement. Robert Blot en revanche reflète L’état d’esprit d’une administration plus traditionnelle, réservée vis-à-vis à la hausse des impôts et peu réceptive aux nécessités de L’investissement.

B. UN PRÉLÈVEMENT SUPPLÉMENTAIRE PRIVILÉGIANT LA LUTTE CONTRE L’INFLATION

92Dans ces conditions, le débat sur la nature du prélèvement supplémentaire prend un relief particulier. Les 140 milliards de francs finalement retenus par la loi du 8 janvier 1951 doivent-ils résulter d’une augmentation uniforme des impôts existant ou au contraire d’une hausse de certaines taxes seulement ? Dans ce cas, selon quels critères économiques ou sociaux doit s’effectuer la sélection ?

  • 154 AEF, B 28 358, Note précitée d’Edgar Faure du 23 septembre 1950.
  • 155 Idem, Note pour le ministre, signée du directeur général des Impôts, datée du 17 octobre 1950.
  • 156 AEF, B 28 360, Note pour le ministre à la signature de Pierre Allix, CI, 2e division, 1er bureau.
  • 157 AEF, B 28 362, Note pour le ministre datée du 14 novembre 1950, signée Allix.

93La DGI, fidèle à sa ligne de conduite depuis 1948, commence par refuser la création de taxes exceptionnelles. Plusieurs projets sont tour à tour évoqués. En septembre 1950, Edgar Faure rejette, sans doute sous L’influence de Robert Blot, L’institution d’une « taxe de luxe » qui aurait pris la forme d’une majoration du taux de la taxe à la production sur certains produits154. Les motifs invoqués sont autant techniques qu’économiques, la taxe présentant de graves inconvénients pour le développement de secteurs aussi divers que L’industrie automobile ou L’électroménager. De même, le directeur général des Impôts se prononce en octobre contre une taxation exceptionnelle du capital qui, frappant en priorité les biens immobiliers et L’appareil industriel, « apparaîtrait [...] néfaste économiquement, contraire à une politique de développement de la production, injuste et discriminatoire dans son application »155. Une « taxe d’armement », conçue comme une taxation unique frappant, au stade du gros, tous les produits à L’exception de ceux de première nécessité, ne rencontre pas un plus grand succès156. Plus sérieusement, le gouvernement envisage, à L’automne 1950, une imposition spécifique des bénéfices des sociétés travaillant pour le réarmement. Si la DGI estime cette idée « séduisante pour L’opinion publique et parlementaire », elle n’en émet pas moins un avis très négatif157. Les raisons invoquées tiennent autant à la justice fiscale qu’à L’efficacité économique. Sur le plan des principes, L’impôt doit frapper non pas la production d’armement, qui n’est pas en elle-même « immorale ou critiquable », mais « L’excès de profit [...] qui accompagne la politique de réarmement, dans la mesure où, parallèlement, cette politique entraîne des sacrifices pour d’autres catégories de la population ». L’impôt se voit reconnaître un simple rôle correcteur des effets de la conjoncture. Sur le plan de L’efficacité, la DGI veille à ne pas dissuader les entreprises à travailler pour la défense nationale. Elle est surtout sensible à ce que la taxation ne se traduise pas par un renchérissement des marchés d’armement qui pèserait sur les budgets publics et renforcerait la tendance générale à la hausse des prix. L’administration fiscale plaide donc pour une taxation de L’ensemble des entreprises industrielles et commerciales et le projet gouvernemental est finalement abandonné.

94Le double souci de justice fiscale et de lutte contre L’inflation qui fait écarter à la DGI les impositions exceptionnelles conditionne L’ensemble du débat sur la nature du prélèvement supplémentaire. Pierre Allix souligne en octobre toute la difficulté de L’exercice :

« Le choix des impôts à augmenter – ou à créer – doit être dominé par deux considérations essentielles :

  • L’une d’ordre économique : lutter contre L’inflation ce qui implique d’une part la réduction des revenus disponibles et la non majoration des coûts, d’autre part, le développement de la production et notamment de la production des biens de consommation ;

    • 158 AEF, B 28 358, Note précitée de Pierre Allix datée du 17 octobre 1950, p. 2.

    la seconde d’ordre social : ne pas restreindre à L’excès le pouvoir d’achat des salariés ce qui, dans une certaine mesure, est en contradiction avec la politique générale de réduction des revenus. Un souci de justice sociale élémentaire, qui répond en outre certainement à une vue politique sage, n’en commande pas moins de tenir compte de cette seconde considération et de la concilier avec la préoccupation de L’inflation. C’est cette conciliation nécessaire qui fait toute la difficulté du problème technique posé au ministre du Budget. »158

95Trois solutions sont dès lors envisageables.

  • 159 Idem, Note sur les premiers résultats chiffrés concernant le budget économique pour 1951, datée du (...)
  • 160 Idem, Note sur L’effet déflationniste d’une augmentation des TCA, PD/MG, rédigée par Paul Delouvrie (...)

96La première privilégie la lutte contre la hausse des prix et passe par une augmentation importante des seuls impôts directs, impôt sur les sociétés et impôt sur le revenu des personnes physiques. La faculté relative des impôts directs et indirects à combattre L’inflation pose d’abord une question théorique, qui tient aux mécanismes de répercussion de la charge fiscale. Elle provoque, à L’automne 1950, un débat entre la DGI et le service des Études économiques et financières dirigé par Claude Gruson. Pour L’administration fiscale, les impôts directs sont L’instrument le plus efficace contre L’inflation. Ils présentent L’avantage de prélever une part des liquidités disponibles sans pour autant se traduire, comme les impôts indirects, par une augmentation immédiate des prix à la consommation, ce qui limite le risque d’une spirale des prix et des salaires. Cette opinion courante au début des années 1950 est contestée par Claude Gruson. Le chef du SEEF adresse le 6 puis le 28 octobre deux notes à Edgar Faure pour le convaincre des effets positifs sur L’inflation d’une augmentation des seules taxes indirectes159. Celle-ci suppose cependant des conditions extrêmement restrictives, notamment une politique du crédit très rigoureuse qui, resserrant les trésoreries des entreprises, augmenterait L’autofinancement et réduirait la distribution des profits et une politique budgétaire stricte, les dépenses publiques ne suivant L’augmentation des prix qu’avec retard. Sous couvert d’un débat technique, Gruson réitère ses conseils de hausse importante du prélèvement et de réduction drastique de la masse monétaire en circulation, politique qui renvoie aux débats de L’immédiat après-guerre mais semble quelque peu anachronique dans le contexte de liberté économique retrouvée du début des années 1950. Dernier avantage, L’utilisation des taxes indirectes permet de contourner L’avis d’un Parlement que Claude Gruson sait réticent à L’augmentation des charges fiscales. Le rendement des taxes indirectes s’élève en effet au même rythme que la hausse des prix et vient, dans un effet de stabilisation automatique, compenser immédiatement L’inflation naissante. À la différence de Gruson, les dirigeants de L’administration fiscale inscrivent délibérément la hausse du prélèvement dans le cadre politique et économique existant. Ils refusent des méthodes d’encadrement économique jugées trop contraignantes et préfèrent s’en tenir aux postulats communément admis dans un régime de marché : la hausse des impôts indirects a un effet déflationniste dans le sens où elle réduit le déficit budgétaire mais en période d’inflation, la charge fiscale indirecte et facilement répercutable dans les prix et L’impôt direct est donc un meilleur instrument de maîtrise des coûts160.

  • 161 Idem, Note précitée du 17 octobre, p. 5.

97Pour autant la DGI ne plaide pas en faveur d’une augmentation des seuls impôts directs. La lutte contre L’inflation a beau être prédominante, elle ne constitue pas le seul critère de décision. Pierre Allix redoute les conséquences sociales d’un prélèvement qui porterait principalement sur les salariés et notamment les cadres. Il met en garde le ministre contre « sa rigueur excessive et les dangers qu’il présente au moment où sont en discussion les conventions collectives portant fixation des salaires »161. La hausse de L’impôt sur le revenu risquerait d’être mal comprise par L’opinion publique et de provoquer des mouvements de contestation de L’impôt, auxquels L’administration fiscale s’est toujours montrée fort sensible.

  • 162 162. Idem, p. 5.

98La seconde solution est de ce point de vue, la moins risquée. Elle passe par une augmentation uniforme de tous les impôts existants et présente L’avantage de « restreindre au maximum la pression fiscale psychologique sans déplacement brusque des charges »162. Elle a pour cela le soutien de L’entourage du ministre du Budget et en particulier de Robert Blot. Celui-ci se montre très réservé vis-à-vis d’une utilisation de L’impôt comme instrument d’intervention conjoncturelle :

  • 163 AEF, B 28 357, Note relative aux modalités de L’effort fiscal pour 1951, Robert Blot, 15 novembre 1 (...)

« [...] De telles modalités de L’effort fiscal paraissent susceptibles d’entraîner, sur le plan politique, d’assez graves inconvénients car elles cristallisent les oppositions et ne donnent pas aux solutions présentées un caractère de généralité qui satisfasse la tendance égalitaire des Français. »163

  • 164 Idem, Chiffres donnés par Edgar Faure au Conseil des ministres du 22 novembre 1950. Les 190 milliar (...)
  • 165 La loi du 8 janvier 1951 prévoit une hausse de 24 à 34 % du taux de l’IS, une hausse des taux de la (...)
  • 166 AEF, B 28 358, cf. par exemple les rapports précités des 22 septembre et 13 novembre où Goetze prop (...)
  • 167 AEF, B 28 360, Lettre de Robert Buron à Edgar Faure datée du 4 décembre 1950.

99Pierre Allix et Paul Delouvrier ne renoncent cependant pas à infléchir la structure du prélèvement. Ils proposent une solution intermédiaire qui tente de concilier L’objectif prioritaire de lutte contre L’inflation et L’acceptation de L’impôt. Elle passe par une augmentation importante des impôts directs (de 20 à 30 %) et des droits d’enregistrement (de L’ordre de 20 %) et une hausse beaucoup plus modeste des taxes sur le chiffre d’affaires (moins de 5 %). Ces propositions sont retenues par Edgar Faure qui les fait approuver par L’ensemble du gouvernement lors du Conseil des ministres du 22 novembre 1950 et inscrire dans le projet de budget déposé le 1er décembre164. L’examen par le Parlement ne modifie pas en profondeur la répartition de la charge fiscale165. La seule différence notable réside dans la suppression, à hauteur de 20 milliards, de L’augmentation de L’impôt sur le revenu des personnes physiques. Dans ces conditions, le financement du programme de réarmement repose donc principalement sur une augmentation de 80 milliards de francs de L’impôt sur les sociétés dont le taux passe brutalement de 24 à 34 %. Cette volonté de faire supporter aux entreprises une part importante du prélèvement rencontre d’ailleurs au sein du ministère des Finances une approbation qui, du directeur du Budget Roger Goetze166 au secrétaire d’État Robert Buron167, dépasse largement L’administration fiscale. Pour autant, L’effort demandé aux entreprises ne peut pas être considéré comme excessif, les taxes exceptionnelles instituées pour L’exercice 1950 n’ayant pas été renouvelées en 1951. Dans ces conditions, la contribution des sociétés à L’effort de réarmement n’excède sans doute pas 40 milliards de francs.

100Sur ce qui constitue le cœur de son domaine de compétence, la répartition de la charge fiscale, la DGI est donc suivie par son ministre de tutelle. L’administration fiscale manifeste à cette occasion une réelle sensibilité à la lutte contre L’inflation. Elle le fait cependant dans le cadre d’un prélèvement global sans doute insuffisant pour contrer efficacement la hausse des prix.

C. UNE ADMINISTRATION FINANCIÈRE PROGRESSIVEMENT PLUS RÉTICENTE À L’EFFORT FISCAL

101Après le vote du programme de réarmement se manifeste une réticence de plus en plus nette à augmenter la charge fiscale. Cette tendance touche non seulement les autorités politiques, en premier lieu le Parlement qui refuse systématiquement les hausses d’impôt qui lui sont proposées avant comme après les élections législatives de juin 1951, mais aussi L’administration des Finances.

1. Le débat budgétaire du printemps 1951 : le constat des imperfections du système d’imposition.

  • 168 Les dépenses s’élèvent à 2 648 milliards de francs et les recettes à 2 104 milliards de francs, aux (...)

102Le refus d’un financement par L’impôt se manifeste d’abord au printemps 1951 lors de L’examen de la loi de finances proprement dite. Le projet déposé en décembre 1950 présentait déjà un équilibre très précaire. Un nouveau dérapage des dépenses au cours des trois premiers mois de L’année 1951 rend plus incertain encore le bouclage du budget. Maurice Petsche, dont le retour d’Henri Queuille à L’Hôtel Matignon le 10 mars 1951 a sans doute conforté la position face à Edgar Faure, plaide en faveur d’une hausse des impôts. Il parvient à faire adopter par le gouvernement le 17 avril une enveloppe fiscale de 52 milliards de francs mais le Parlement refuse tout nouvel effort et la loi de finances est adoptée le 24 mai en fort déséquilibre168.

  • 169 AEF, B 28 357, Note au ministre signée de Pierre Allix, datée du 27 mars 1951.

103L’attitude de la DGI dans ce débat contraste avec la position défendue par Paul Delouvrier six mois plus tôt. Loin de mettre en garde contre les risques inflationnistes d’un financement monétaire, Pierre Allix insiste au contraire pour limiter le prélèvement fiscal169. Deux raisons expliquent cette position. Le directeur général des Impôts estime d’abord que les charges fiscales et sociales ont atteint en France un niveau très élevé. Évalué à 31 % du revenu national, il n’est guère dépassé qu’au Royaume-Uni, pays présenté comme « en état d’économie dirigée ». Pierre Allix en profite pour répliquer aux traditionnelles critiques américaines visant la faiblesse de L’effort fiscal demandé aux Français. Entre 1949 et 1950, les recettes ont cru, d’après les calculs de la DGI, de 587 milliards de francs, représentant, compte tenu de L’inflation, une augmentation nette de 340 milliards :

  • 170 Idem, p. 2.

« On remarquera à cet égard que L’accroissement des recettes fiscales dû à L’élévation des tarifs et à la lutte contre la fraude a été, de 1944 à 1951, très supérieur à la contre-valeur de L’aide américaine (prévision en 1950 : 250 milliards de francs ; résultats : 169 milliards de francs). L’objectif fixé aux autorités françaises pour 1952 aurait donc été obtenu dès L’année 1951. »170

104Surtout, le système fiscal français est présenté comme trop dégradé pour supporter une nouvelle augmentation du prélèvement. Depuis 1948, la hausse du rendement ne s’est pas traduite par un élargissement de L’assiette mais a consisté en une augmentation du taux des impôts existants, principalement des taxes indirectes, qui pèse lourdement sur L’économie. Les charges fiscales et sociales sur les salaires représentent entre 40 et 45 % du coût du travail et les taxes sur les produits en moyennes 22 % de leur prix. Cette pression fiscale indirecte a des effets pervers, perturbant la concurrence et empêchant une rationalisation des circuits de production et de distribution :

« On est arrivé à un degré de pression fiscale indirecte où L’augmentation des tarifs représente de très graves dangers pour L’économie :

  • une fraude même légère devient très rentable et trouble les conditions de la concurrence ;

  • malgré toutes les corrections apportées à la législation, et qui la complique singulièrement, on ne peut pas éviter des inégalités de taxations suivant les circuits économiques ;

    • 171 Idem, p. 3 et 4.

    les exonérations en faveur des artisans et la fraude incoercible répandue chez les petits commerçants réduisent la productivité de L’économie française, en favorisant les formes archaïques de distribution. »171

105Or, la DGI ne dispose d’aucune véritable marge de manœuvre. Les droits de mutation ne peuvent être augmentés en raison de L’hostilité qu’ils suscitent chez les contribuables. Quant aux impôts directs, ils ne frappent qu’une partie du revenu en raison de L’exonération de fait de L’agriculture et de droit des prestations sociales. Contrairement à la situation prévalant à L’automne 1950, L’administration fiscale se situe donc, au printemps 1951, en retrait par rapport aux demandes gouvernementales.

2. Septembre 1951-mars 1952 : L’impossible augmentation des recettes fiscales.

  • 172 Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 16 novembre 1951, p. 8160.
  • 173 L’année politique, 1951, p. 332.
  • 174 Présenté le 12 février 1952 sous la forme d’une lettre rectificative, le nouveau projet de budget p (...)

106La préparation du budget de 1952 montre les limites des choix financiers opérés par René Pleven un an plus tôt. Loin d’être maîtrisée, la hausse des prix connaît une nouvelle accélération. Si elle est due principalement à des causes externes, notamment L’augmentation des cours mondiaux des matières premières, elle est aussi alimentée par le déficit des comptes publics. Le refus simultané d’une augmentation importante des impôts et d’une baisse des dépenses, le choix implicite du financement monétaire de L’effort d’armement contribuent à L’inflation. Sur un plan plus politique, le Parlement manifeste un très net refus de toute nouvelle imposition et s’oppose aux projets financiers des gouvernements successifs. En août 1951, René Pleven succède à nouveau à Henri Queuille resté seulement cinq mois à L’Hôtel Matignon. Rappelé rue de Rivoli, René Mayer propose un effort fiscal somme toute modéré, évalué lors du discours de présentation de ses projets économiques du 16 novembre 1951 à 200 milliards de francs172. Déposé le 12 décembre, le projet de budget pour 1952 prévoit une augmentation d’environ 10 % des impôts existants, qui, compte tenu de diverses mesures de dégrèvement, constitue une hausse des charges fiscales estimée à 160 milliards de francs173. Le gouvernement Pleven est renversé le 7 janvier 1952 sans que le budget soit voté. Si les projets fiscaux ne sont pas la cause immédiate de cette chute, ils ont sans conteste contribué à fragiliser la position gouvernementale. L’exemple d’Edgar Faure, qui succède à Pleven le 17 janvier 1952 le montre bien. Reprenant dans ses grandes lignes le programme fiscal de Pleven, Faure se heurte à la même hostilité de L’assemblée nationale, seuls le MRP et la SFIO soutenant les impôts nouveaux174. Quarante jours après son investiture, le président du Conseil est renversé sur la question fiscale le 28 février 1952.

107Dans ce contexte économique et politique incertain, les hauts fonctionnaires des Finances hésitent à adopter une position ferme et prodiguent des conseils contradictoires. En juillet, Roger Goetze écarte toute nouvelle augmentation des impôts. Reprenant les arguments de Pierre Allix, il juge celle-ci incompatible avec L’état du système fiscal :

  • 175 AEF, B 28 361, Rapport au ministre sur les perspectives budgétaires de L’année 1952, signé de Roger (...)

« Les impôts sur les revenus qui frappent essentiellement les salariés et dans une mesure moindre les industriels ou les commerçants pour épargner les agriculteurs ou les professions libérales atteignent déjà des taux où ils risquent de décourager L’effort productif ; la plupart des impôts indirects, à L’exception de ceux qui frappent les consommations particulières, par leur incidence sur les prix, surtout lorsqu’ils se répercutent en cascade, ne sauraient être indéfiniment augmentés sans nuire à L’équilibre économique et sans entraîner sur les dépenses budgétaires des conséquences dommageables qui atténuent la portée de leur rendement. »175

  • 176 Idem, Rapport complémentaire au ministre sur les perspectives budgétaires de L’année 1952, signé de (...)

108Pour le directeur du Budget, la réduction de L’impasse passe par une réduction des dépenses, notamment militaires, une internationalisation des charges causées par la guerre d’Indochine étant instamment demandée. En revanche en octobre, Goetze n’estime pas impossible d’accroître de 10 à 12 % le poids d’ensemble de la fiscalité, ce qui représente entre 250 à 300 milliards d’impôts nouveaux. S’il est conscient de « L’atmosphère politique qui rendra probablement difficile le vote de la moindre taxe », il estime cependant que « descendre au dessous [de 250 milliards] ferait probablement douter de la volonté du gouvernement de ne pas se laisser entraîner sur le chemin de L’inflation »176.

  • 177 AEF, B 28 362, Surtaxe progressive, abattement à la base, datée du 10 décembre 1951.
  • 178 Idem, Note datée du 10 décembre 1951.

109Cette difficulté à s’accorder sur L’opportunité du prélèvement se double d’une extraordinaire complexité technique résultant des demandes contradictoires du gouvernement. Tout en réclamant 200 milliards de recettes nouvelles, René Mayer fait de la réforme de L’impôt progressif sur le revenu, dont il juge le niveau excessif, une de ses priorités. Début décembre 1951, il propose une hausse de L’abattement à la base de 180 000 à 220 000 francs qui aurait pour effet de réduire de 16 milliards le rendement de L’impôt et de diminuer de 750 000 le nombre de foyers imposables177. Une détente sur le barème est en outre envisagée. La DGI se trouve donc dans L’obligation d’étudier L’instauration d’un décime supplémentaire s’appliquant sur une surtaxe progressive elle-même en diminution. Dans le même sens, poussé par les parlementaires de la majorité, le gouvernement souhaite une réduction sensible des droits de succession, qui pèserait à hauteur de 15 milliards de francs sur le niveau des recettes178. Dans ces conditions, le programme de hausse d’impôts est très difficile à établir. Les solutions techniques traditionnelles, qu’il s’agisse d’une augmentation uniforme du prélèvement ou du recours à des recettes de poche, ne suffisent plus à garantir la somme de 200 milliards de francs demandée par le gouvernement. C’est un projet financier bancal, aux effets très probablement surévalués, qui est finalement présenté au Parlement, nourrissant encore le scepticisme de ce dernier sur la nécessité d’augmenter les charges fiscales.

110Le refus de choisir clairement un mode de financement pour le réarmement place L’administration fiscale dans une position inconfortable. Privée par des ministres des Finances successifs de consignes fermes, la DGI n’arrive pas à dégager en son sein une véritable ligne de conduite. Elle est sans cesse partagée, de septembre 1950 à mars 1952, entre les exigences contradictoires de la lutte contre L’inflation et de L’acceptation de L’impôt par le contribuable. Elle affirme d’abord, sous L’influence de Paul Delouvrier, la nécessité d’augmenter le prélèvement puis se laisse progressivement gagner, au cours de L’année 1951, par une réticence presque générale face à L’effort fiscal.

  • 179 Annexe n° 3, tableau n° 1. La hausse est exactement de 105,9 %.

111A cet égard, la politique inaugurée en mars 1952 par Antoine Pinay ne reflète pas seulement les préférences personnelles du président du Conseil mais est aussi la conséquence d’un véritable refus de L’impôt qui se manifeste tout au long de L’année précédente. La forte hausse du prélèvement intervenue depuis 1945 (en 5 ans, de 1945 à 1950, les recettes fiscales font plus que doubler en francs constants179) explique sans doute pour une large part ce rejet partagé par la quasi totalité des acteurs politiques et administratifs. De manière plus conjoncturelle, le choc du réarmement rend beaucoup plus difficile la synthèse opérée en 1948 entre la rigueur budgétaire et un financement public important des investissements. Ce rappel chronologique permet, sinon d’infirmer, au moins de nuancer le jugement traditionnel porté sur L’action d’Antoine Pinay au cours du printemps 1952.

III. UNE HOSTILITÉ MARQUÉE À L’EXPÉRIENCE PINAY, MARS-JUILLET 1952

  • 180 Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 1307.
  • 181 Sylvie Guillaume, Antoine Pinay ou la confiance en politique, Paris, Presses de la Fondation nation (...)

112L’arrivée au pouvoir d’Antoine Pinay, qui cumule de mars 1952 à janvier 1953 la présidence du Conseil et le ministère des Affaires économiques et des Finances, inaugure une nouvelle politique financière. Le chef du gouvernement s’affirme d’emblée comme un adversaire du prélèvement fiscal et place son action sous le double signe de L’emprunt et de la réduction des dépenses publiques d’investissement. Ce qui apparaît somme toute comme une clarification des choix de financement effectués par Pleven dix-huit mois plus tôt constitue également une rupture vis-à-vis du consensus modernisateur de 1948 et a été à ce titre diversement jugé par L’historiographie récente. Michel Margairaz fait d’Antoine Pinay un adepte des principes « austéro-protecteurs » tout en soulignant les effets involontairement « keynésiens » de sa politique de détente fiscale et en reconnaissant les conséquences finalement limitées sur la réalisation du plan de ses coupes dans les programmes d’investissement180. Sylvie Guillaume montre quant à elle L’innovation qu’a constituée, dans le domaine politique comme économique, « L’expérience Pinay » et insiste sur le rôle personnel qu’a joué le nouveau président du Conseil181. A ces jugements nuancés font écho les vives critiques des grands acteurs de L’administration des Finances, en particulier du directeur du Trésor François Bloch-Lainé, sur la politique financière conduite par Antoine Pinay.

113L’administration fiscale n’échappe pas à la règle et les relations entre Antoine Pinay et ses dirigeants se révèlent jusqu’en juillet 1952 singulièrement tendues. Jusqu’à cette date en effet sont prises les principales mesures fiscales traditionnellement mises à L’actif du président du Conseil. Qu’il s’agisse de L’emprunt exonéré, de L’amnistie accordée aux fraudeurs, de la baisse importante des droits de succession ou, moins connu, du nouveau régime des stocks, les réactions de la DGI sont extrêmement négatives. L’été 1952 constitue cependant une coupure dans la politique fiscale du président du Conseil, qui met alors L’accent sur la réforme du système d’imposition et voit du même coup ses rapports avec son administration s’améliorer. « L’expérience Pinay » est, sur le plan au moins de la politique fiscale, moins uniforme qu’on L’a crû jusqu’ici.

114Quoi qu’il en soit, les réticences de la DGI lors des premiers mois du gouvernement Pinay sont patentes. Elles traduisent à la fois une opposition de fond aux mesures fiscales du président du Conseil et le sentiment, assez répandu dans L’ensemble de la haute fonction publique financière, d’être écartée des processus de décision.

A. UNE OPPOSITION A LA POLITIQUE FISCALE DU GOUVERNEMENT

1. L’emprunt de 3,5 % indexé sur L’or.

  • 182 Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 6 mars 1952, p. 1181.
  • 183 Ibid., séance du 2 avril 1952, p. 1751.
  • 184 Sylvie Guillaume, Antoine Pinay..., op. cit., p. 77.

115Maître mot de la politique financière d’Antoine Pinay, le recours à L’emprunt est annoncé par le nouveau président du Conseil dès son discours d’investiture, le 6 mars 1952182. Il s’explique par des raisons diverses. Il est d’abord le constat des choix faits par un Parlement qui, en moins de quatre mois, a refusé par deux fois les hausses d’impôts demandées par les gouvernements précédents. Il s’inscrit en outre dans une tradition libérale, rappelée par le président du Conseil, qui refuse de voir peser sur une seule génération la charge d’investissements productifs amortissables sur une longue durée. Il est surtout L’instrument d’une politique dite « de confiance » qui vise à remettre dans les circuits de financement une partie de L’épargne thésaurisée, ou pour reprendre une expression d’Antoine Pinay « mettre dans le circuit des capitaux dissimulés qui seront la matière imposable de demain »183. Sylvie Guillaume a rappelé les conditions de préparation et de vote de la loi de finances du 14 avril 1952 : les recettes totales fixées à 2 773 milliards de francs laissent un déficit de 445 milliards de francs qui doit être couvert par L’emprunt ou les moyens de trésorerie184. Une loi du 21 mai 1952 permet L’émission d’un emprunt à 3,5 % indexé sur L’or et exonéré des droits de mutation et de L’impôt sur le revenu des personnes physiques, y compris de la surtaxe progressive. Antoine Pinay a voulu que les titres de son emprunt soient totalement assimilables à L’or qu’il suppose retenu dans les bas de laine des Français. Souscrit à hauteur de 428 milliards de francs, le succès de L’emprunt apparaît en fait mitigé puisqu’il n’apporte que 195 milliards de francs d’argent frais, le reste étant constitué de titres publics convertis.

  • 185 AEF, B 28 363, Note pour le président sur la situation budgétaire, signée de Goetze, datée du 14 ma (...)
  • 186 AEF, B 28 382, Note pour la direction du Trésor, datée du 5 mai 1952.
  • 187 Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 20 mai 1952, p. 2358.
  • 188 Il reste que L’introduction des avantages nouveaux souhaités par le président du Conseil n’est pas (...)

116Contrairement à la situation de 1950 et 1951, L’administration fiscale n’intervient pas dans les conditions de réalisation de L’équilibre, laissant ce soin au directeur du Budget. Roger Goetze ne se prive pas de critiquer L’optimisme financier du gouvernement et marque sa préférence, en mars, pour une hausse ciblée des impôts185. La DGI concentre quant à elle son opposition sur les modalités de L’emprunt et les avantages fiscaux accordés aux souscripteurs. Antoine Pinay va très au-delà des avantages habituellement consentis aux épargnants et Pierre Allix se livre d’abord à un rappel de la tradition qui témoigne de la force du précédent dans la culture administrative. Les droits de mutation s’appliquent aux rentes de L’État en vertu d’une loi du 18 mai 1880. La situation au regard de L’impôt sur le revenu est plus complexe. Sont en effet exonérés de la seule taxe proportionnelle les intérêts des rentes françaises « en vertu d’une pratique constante depuis la banqueroute des deux tiers de vendémiaire an VI »186 et les emprunts d’un certain nombre d’organismes publics ou parapublics, Crédit national, Caisse autonome de reconstruction, PTT ou groupements de sinistrés. L’assujettissement de L’épargne longue à la surtaxe progressive est en revanche un fait constant qui n’a subit qu’une seule exception, L’emprunt de 4 % à garantie de change de 1925. En revanche, le directeur général des Impôts ne s’étend pas sur L’exonération totale accordée par la loi aux revenus des bons du Trésor. Le président du Conseil utilise pourtant cet argument lors des débats parlementaires, dénonçant L’inégalité de traitement entre les détenteurs de la dette flottante et les souscripteurs de rente et précisant que « L’État a droit d’accorder ses préférences à ceux qui lui accordent leur confiance »187. L’utilisation des précédents n’est donc pas sur ce point univoque188.

  • 189 AEF, B 28 382, Note pour le ministre, datée du 17 mai 1952, signée de Pierre Allix.

117Plus profondément, L’hostilité de L’administration fiscale s’articule autour de trois thèmes, la justice fiscale, la cohérence du système d’imposition et le risque d’évasion. L’exonération de la surtaxe progressive choque particulièrement le directeur général des Impôts car elle a des effets très différents selon le revenu de L’épargnant. Elle aboutit à des majorations d’intérêt variant de 10 à 70 % selon la tranche du barème dans laquelle celui-ci se situe. A contrario, L’exonération de la taxe proportionnelle apparaît totalement justifiée car elle correspond à une augmentation uniforme de L’intérêt servi. Par ailleurs, à revenu égal, les familles qui voient la progressivité de leur imposition réduite par le quotient familial, bénéficient d’un avantage plus faible. Comme le note opportunément Pierre Allix, « c’est donc en définitive le célibataire riche qui tirera le meilleur avantage de L’exemption de la surcharge progressive au profit des arrérages de L’emprunt 3 1/2 % 1952 »189.

118La DGI souligne également les grands risques d’extension que présentent les avantages fiscaux consentis à L’emprunt. Dès la préparation du texte, Pierre Allix met en garde Antoine Pinay contre une multiplication des revendications catégorielles touchant les droits de succession :

  • 190 Idem, p. 3.

« De nombreuses demandes sont formulées de façon très pressante (dépôts de caisse d’épargne, fonds d’exploitations rurales, etc.) et jusqu’ici, le ministre a pu s’opposer avec succès à ces demandes en consentant, par ailleurs, un allégement très sensible du tarif sur L’ensemble des patrimoines transmis pour cause de décès. L’exemption admise pour les rentes 3 1/2 % 1952 rendra la position du département plus difficile, dans L’avenir, en présence des sollicitations de même nature. »190

  • 191 Pierre Allix et François Bloch-Lainé, Finances publiques, op. cit., p. 275.
  • 192 AEF, B 28 382, Note précitée, datée du 17 mai 1952.

119Mais c’est surtout en ce qui concerne L’impôt progressif que la brèche ouverte par L’emprunt a les conséquences les plus tangibles. Dans les années qui suivent, L’exonération s’étend aux placements à moyen terme jusqu’alors soumis à L’impôt, qu’il s’agisse des certificats d’investissement émis en 1953 et 1954 ou des bons d’épargne émis en mai 1955191. Mais le même souci de cohérence du système fiscal conduit Pierre Allix à refuser une mesure d’exonération qui ne toucherait, comme le propose d’abord Antoine Pinay, que les seuls droits de succession. Son rappel du lien établi depuis 1942 entre le régime des donations et celui des successions a sans doute incité le président du Conseil à étendre L’avantage fiscal à L’ensemble des mutations à titre gratuit, avec d’importantes conséquences financières192.

  • 193 Pierre Allix et François Bloch-Lainé, Finances publiques, op. cit., p. 274.
  • 194 La réalisation du patrimoine n’est d’ailleurs même pas nécessaire. Le mourant ouvre auprès d’une ba (...)

120Enfin, la DGI craint que les exonérations consenties à L’emprunt ne couvrent des comportements frauduleux, les contribuables pouvant toujours prétendre que les distorsions constatées entre les revenus déclarés et les revenus réellement touchés proviennent des intérêts de leur placement. L’emprunt Caillaux de 1925 avait ainsi conduit à des évasions massives qui semblent avoir durablement marqué la mémoire collective des fonctionnaires des Impôts193. Les prérogatives nouvelles reconnues à L’administration fiscale en matière de contrôle rendent certes ce risque plus mince en 1952 (les inspecteurs des impôts peuvent demander aux contribuables de justifier la nature de leur revenu), mais c’est L’organisation du service qui s’en trouve compliquée. Surtout, en permettant aux contribuables aisés de s’affranchir des droits de succession, L’emprunt rend possible une évasion légale qui prendra rapidement des proportions préoccupantes. La technique est relativement simple puisqu’il suffit d’acquérir peu avant le décès un nombre suffisant de titres d’emprunt transmissibles en franchise d’impôt et de les revendre par la suite194.

  • 195 A titre d’exemples, Jean-Yves Nizet, Fiscalité..., op. cit., p. 104 ou, dans un registre plus polit (...)
  • 196 AEF, B 54 241, Note pour les directeurs, Enregistrement, division centrale, 1er bureau, datée du 26 (...)
  • 197 Idem, réponses des directeurs, datées des 11, 13 et 14 décembre 1957.
  • 198 Idem, Note au directeur du Trésor, datée du 27 novembre 1957.

121Cette facilité excessive, qui a fait ultérieurement L’objet de très nombreuses critiques, n’a visiblement pas été immédiatement perçue par L’administration fiscale195. Il faut attendre la fin des années 1950 pour que la DGI mesure L’ampleur du phénomène et réclame une modification de la législation. Alertée par des informations remontant des services de base, L’administration de L’Enregistrement fait procéder en novembre 1957 à une enquête à Paris, Lyon, Lille, Bordeaux et Marseille196. Les résultats font ressortir des pratiques très différentes. La direction du centre de Paris fait état de pertes de recettes évaluées à 1 milliard de francs, montant considérable si on le compare au rendement des droits de succession la même année (34,7 milliards de francs). Dans les zones périphériques ou moins favorisées, L’évasion fiscale est en revanche plus faible : 1,2 milliard de francs transmis en emprunt Pinay répartis sur 98 successions dans le ressort de la deuxième direction de la Seine et un seul cas permettant d’éluder 3,4 millions de droits dans la 3e direction. À Marseille, le directeur de L’Enregistrement reconnaît des achats d’emprunt Pinay mais dans « des proportions restreintes »197. Sans même attendre les résultats de L’enquête, le directeur général des Impôts propose de limiter L’exonération des droits de succession aux titres achetés plus d’une année avant le décès du contribuable. Présentant son administration comme « totalement désarmée », il dénonce « les conseils complaisamment donnés par les journaux financiers et les revues fiscales » et souligne « le caractère d’extrême urgence » qui s’attache à la mesure198. Mais la direction du Trésor s’oppose fermement à toute restriction de L’avantage fiscal qui porterait atteinte à la signature de L’État et entamerait, sur un point particulièrement symbolique, un crédit public encore fragile :

  • 199 Idem, Note pour la DGI, direction du Trésor, Mouvements des fonds, Al, datée du 9 décembre 1957, si (...)

« Le crédit public a subi trop d’atteintes au cours d’une période encore récente et se trouve aujourd’hui même dans une position trop exposée pour qu’il soit admissible d’ajouter à ces difficultés par une disposition qui serait considérée comme un nouveau manquement aux engagements de L’État. »199

  • 200 Idem, Note pour le secrétaire d’État, Coordination, 2e bureau, datée du 22 avril 1958.
  • 201 Idem, Emprunt de 1952, évasion fiscale, note datée du 10 mars 1959. L’administration fiscale met en (...)
  • 202 AEF, B 54 241, Note pour M. le directeur général, SLF, III C 3, datée du 1er août 1968.
  • 203 Dominique de la Martinière, Finances publiques, Institut d’études politiques de Paris, 1964-1965, p (...)
  • 204 AEF, B 54 241, Note précitée du 1er août 1968.

122Consciente des abus, elle propose une solution de compromis qui présente L’avantage de ne pas mettre explicitement en cause le contrat d’émission souscrit en 1952 : le passif constitué par des emprunts contractés pour acheter des biens exonérés viendrait en cas de décès s’imputer en priorité sur ces biens. Cette disposition est approuvée par le directeur général des Impôts Robert Blot en avril 1958 mais le retour d’Antoine Pinay rue de Rivoli en juin 1958 empêche son adoption200. L’émission, le 11 juin 1958, d’un nouvel emprunt calqué sur celui de 1952 vient renforcer les possibilités d’évasion et provoque les mêmes réticences de la part de la DGI201. Il faut attendre le départ d’Antoine Pinay du gouvernement pour qu’au printemps 1961 L’administration fiscale reprenne, avec L’accord du nouveau directeur du Trésor Maurice Pérouse, le dispositif négocié en 1957 et 1958. L’article 19 de la loi du 15 mars 1963 vient finalement modifier les règles d’imputation du déficit en cas de décès. Encore ce texte « qui n’a permis de remédier que dans une faible mesure aux abus signalés »202 ne donne-t-il pas entièrement satisfaction à L’administration fiscale. Celle-ci tente à nouveau sans succès en 1965 de subordonner L’exonération à un délai de détention des titres de trois ans. Dans son cours à L’Institut d’études politiques, Dominique de la Martinière fustige en 1965 « ce que les praticiens appellent vulgairement la mise en Pinay [qui] précède souvent la mise en bière et la mise au tombeau »203. En 1968, la DGI ne peut que constater son impuissance : toute mesure de limitation efficace des abus, qu’il s’agisse de L’établissement d’un délai pour bénéficier de L’exonération ou du remboursement anticipé de L’emprunt, juridiquement possible à partir du 1er janvier 1970, est incompatible avec le maintien du contrat d’émission de 1952 et se heurte à L’opposition conjointe de la direction du Trésor et des milieux gouvernementaux204.

123L’administration fiscale s’est donc montrée très hostile aux modalités de L’emprunt Pinay, non seulement lors de son émission en 1952, mais de façon continue jusqu’à la fin des années 1960, cherchant constamment à tempérer les avantages fiscaux excessifs qui y étaient attachés. Cette ligne de conduite s’explique sans doute moins par les conséquences budgétaires de L’emprunt que par des considérations tenant à la cohérence interne du système fiscal. Le coût de L’emprunt pour les finances publiques, probablement considérable, ne peut, faute d’un bilan chiffré définitif, être établi avec précision. Les mesures d’indexation très favorables sont partiellement compensées par la faiblesse du taux facial de 3,5 % alors que la norme dans ce domaine est plutôt, comme le montre le tableau de L’annexe n° 8, de 5 % entre 1949 et 1958. De même, les mesures d’exonération perdent quelque peu de leur intérêt du fait de la forte baisse des droits de mutation décidée par Antoine Pinay en avril 1952 et ne peuvent concerner que des transmissions très importantes. Dans ce contexte, L’administration fiscale se place avant tout sur le terrain des principes. Deux points la heurtent particulièrement, le fait d’abord que L’évasion prenne une forme organisée et notoire et constitue une remise en cause directe de L’obligation de contribuer, le fait ensuite qu’elle profite en priorité aux contribuables les plus fortunés et pose un grave problème d’égalité devant L’impôt.

2. L’amnistie.

  • 205 Sur une théorie des différents types d’amnistie fiscale entre 1945 et 1952, Henry Lau-fenburger, Ec (...)
  • 206 A titre d’exemple, L’article 8 de la loi de finances du 24 mai 1951, complété par L’arrêté du 7 jui (...)
  • 207 Journal officiel, Lois et décrets, 15 avril 1952, p. 3930. Sont en revanche exclus de L’amnistie le (...)

124Le même souci de cohérence du système et de la morale fiscale explique L’opposition de la DGI à la mesure d’amnistie décidée par le président du Conseil en avril 1952. Avec L’emprunt, L’amnistie constitue la seconde mesure phare de la politique de rétablissement de la « confiance » et de mobilisation de L’épargne voulue par Antoine Pinay. Il s’agit également d’un de ses projets les plus contestés au sein du ministère des Finances et il explique pour une large part la démission de François Bloch-Lainé de la direction du Trésor. L’amnistie de 1952 ne constitue certes pas la première mesure de clémence prise depuis la fin de la guerre. Elle est cependant très différente dans son principe de celles qui L’ont précédée205. Les lois des 23 décembre 1946, 16 août 1947 et 24 mai 1951 n’effacent pas les infractions fiscales constituées mais incitent seulement les fraudeurs à se mettre en règle avec leurs obligations en les dispensant, dans un délai limité, de pénalité ou de poursuite206. La loi du 14 avril 1952 reprend ce dispositif traditionnel mais institue en outre un véritable oubli des infractions. Son article 46 stipule en effet « qu’aucune poursuite correctionnelle ne sera exercée, aucune amende fiscale, majoration, pénalité ne sera appliquée, aucun complément d’impôt ne sera réclamé à raison, soit des déclarations qui ont été effectivement déposées, soit des actes qui ont été présentés à la formalité de L’enregistrement, avant le 1er janvier 1952 »207.

125On ne dispose malheureusement pas de sources écrites émanant de la DGI au sujet de L’amnistie de 1952. La doctrine de L’administration peut toutefois être reconstituée sans doute possible à partir de ses précédentes prises de position. Lorsqu’en juin 1950 Edgar Faure demande à la DGI d’étudier une éventuelle mesure de clémence, Pierre Allix établit une très nette distinction entre la forme traditionnelle de L’amnistie et le modèle que retiendra en 1952 Antoine Pinay. Il récuse vivement, au nom de la morale fiscale et de L’efficacité du contrôle, L’anonymat garanti aux capitaux investis et L’assurance qu’aucune recherche fiscale ne sera faite sur leur origine :

  • 208 AEF, B 28 358, Note pour le ministre datée du 19 juin 1950, signée de Pierre Allix, p. 5.

« La DGI ne peut que manifester son hostilité à une amnistie qui prendrait cette forme, en raison d’abord de son immoralité : non seulement la fraude antérieure ne serait pas punie mais elle serait consacrée et légitimée ; en raison ensuite de L’entrave insurmontable qu’elle apporterait au contrôle fiscal dans le présent et dans L’avenir. »208

126En revanche, la possibilité laissée aux contribuables de régulariser leur situation par L’ouverture d’un « délai de grâce » est acceptée à condition d’être suivie d’un renforcement du contrôle fiscal. Sur ce dernier point, la leçon de la DGI est partiellement entendue en 1952 puisque le président du Conseil fait adopter dans la foulée de L’amnistie des mesures très strictes de répression de la fraude qui joueront un rôle non négligeable dans le déclenchement du mouvement poujadiste.

3. L’atténuation des charges fiscales des personnes physiques : la baisse des droits de succession et de L’impôt progressif sur le revenu.

  • 209 Sylvie Guillaume, Antoine Pinay..., op. cit., p. 72.

127La loi de finances du 14 avril 1952 ne se contente pas de stabiliser la pression fiscale. Elle introduit une baisse importante des droits de mutation à titre gratuit et de L’impôt sur le revenu dont le coût, évalué à 54 milliards de francs, n’est que très faiblement compensé par une hausse de 15 milliards de certains impôts indirects et droits de timbre. Ce programme d’allégement, qui touche en priorité des impôts progressifs, s’inscrit de plein pied dans la politique en faveur de L’épargne voulue par le président du Conseil209. Cependant, plus encore que L’amnistie et L’emprunt, il répond à des attentes exprimées au Parlement avant même les élections de juin 1951.

128Il en est ainsi de la révision du tarif de la surtaxe progressive qui reprend dans une large mesure les dispositions envisagées par René Mayer à L’automne 1951. La loi du 14 avril 1952 porte la limite d’exonération à 180 000 francs au lieu de 140 000 francs et élargit les tranches d’imposition. Ses effets ne doivent cependant pas être exagérés. Loin de constituer une transformation radicale du barème, elle se contente de compenser, d’ailleurs imparfaitement comme le montre L’annexe n° 5, les effets de L’inflation.

  • 210 Montant valable pour les ventes, ramené à 2,5 millions de francs pour les prestations de services. (...)
  • 211 Le nombre de forfaitaires oscille de 1948 à 1959 de 1 million (en 1948) à 1,275 million (en 1954). (...)

129Dans le même esprit, la loi du 14 avril 1952 modifie le régime du forfait applicable aux bénéfices industriels et commerciaux. Les entrepreneurs soumis à la taxe proportionnelle peuvent désormais bénéficier de L’évaluation forfaitaire de leurs revenus si leur chiffre d’affaires n’excède pas 10 millions de francs, au lieu de 8 millions précédemment210. Cette hausse sensible (si L’on tient compte de la loi du 24 mai 1951, le plafond a été, en moins d’une année, multiplié par deux) ne bouleverse cependant pas la structure du prélèvement. Le nombre de forfaitaires reste relativement stable et continue de représenter environ 80 % de L’ensemble des assujettis211. Une fois encore, la mesure vise essentiellement à corriger le glissement des prix constaté depuis 1950.

130La réforme des droits de succession est plus intéressante, d’abord parce qu’elle est emblématique de la politique d’Antoine Pinay et de sa conception de la société, mais aussi parce qu’elle s’inscrit dans un mouvement de contestation antérieur à mars 1952.

  • 212 AEF, B 54 241, Note pour le ministre, Coordination, 2e bureau. Cette note de principe qui peut être (...)
  • 213 Propositions de loi de n° 68 présentée par le député radical François Delcos, n° 443 présentée par (...)
  • 1
  • 215 Propositions de loi précédentes n° 68, n° 443 et n° 940, ainsi que n° 810 présentée par le député R (...)
  • 216 Propositions de loi n° 238 présentée par les députés indépendants Joseph Denais, Joseph Laniel et O (...)
  • 217 AEF, B 13 139, Note pour le chef de service des Affaires générales, Coordination, 2e bureau, datée (...)
  • 218 René Sédillot, « Qu’on supprime les droits de succession ! Pour sauver la bourse et les placements (...)
  • 219 AEF, B 28 362. Résumé des observations que suggèrent les modifications apportées en première lectur (...)

131Tout au long de L’année 1951, les droits de succession suscitent de nombreuses initiatives parlementaires, amendements ou propositions de lois212. Une première série de textes suggère d’exonérer de la succession des biens particuliers, notamment les habitations individuelles213 ou les biens affectés à une activité agricole ou artisanale214. Mais ce sont surtout les droits en ligne directe et entre époux qui rencontrent L’hostilité des parlementaires, qu’il s’agisse de les supprimer purement et simplement215 ou de les assortir de conditions telles que leur rendement devienne dérisoire216. Cette contestation touche non seulement les partis conservateurs traditionnellement très réservés vis-à-vis de L’impôt successoral, mais aussi le parti radical et le MRP et, fait singulier, le parti communiste qui, par la plume de Waldeck-Rocher, propose d’exonérer des droits de mutation à titre gratuit en ligne de directe et entre époux les patrimoines inférieurs à 4 millions de francs217. Les parlementaires ne font d’ailleurs que relayer un mouvement d’opinion plus large s’exprimant notamment dans la presse économique et trouvant avec la préparation des élections législatives un écho certain. C’est ainsi que L’hebdomadaire La Vie française, spécialisé dans le conseil aux épargnants, mène depuis L’automne 1950 une vive campagne en faveur de la suppression totale des droits de mutation en ligne directe et entre époux218. Conséquence ultime, la commission des finances de L’assemblée nationale vote en décembre 1951 la suppression pure et simple de ces droits219.

  • 220 Le régime des droits de mutation à titre gratuit est issu de trois grandes lois. La loi du 22 frima (...)

132Face à cette offensive, L’administration fiscale défend le principe d’une taxation des mutations en ligne directe. En dehors des arguments traditionnels tenant à L’ancienneté220 ou à L’universalité de la taxation des mutations, la DGI justifie sa position par des considérations sociales. Impôt progressif qui vient partiellement corriger les imperfections de L’impôt sur le revenu, les droits de succession présentent en outre L’avantage de tenir compte de la situation de famille des contribuables. Surtout, L’administration fiscale craint que la disparition de L’impôt successoral ne facilite L’adoption d’un impôt général sur le capital et ne relance le débat partiellement clos par le rejet, en 1948, du projet de la CGT :

  • 221 AEF, B 54 241, Note précitée pour le ministre.

« [...] Compte tenu de la conjoncture politique qui a en fait toujours existé en France et du fonds d’idées qui ont animé depuis deux siècles la politique française, on peut considérer, sans crainte de se tromper, que la suppression des droits de succession conduirait à brève échéance à L’institution d’un impôt permanent sur la fortune et les accroissements de fortune comme il en existe dans les pays germaniques et comme le prévoient les projets de réforme fiscale de la CGT et de la CGT-FO. »221

133La DGI ne peut cependant éluder un reproche de poids fait aux droits de mutation : ceux-ci seraient partiellement responsables d’un amenuisement du capital national constaté depuis 1914. Ce phénomène est d’ailleurs mesuré par la baisse tendancielle du rendement des droits perçus et des patrimoines déclarés à L’occasion des décès, comme le montre le tableau n° 10.

Tableau n° 10. L’évolution de L’impôt sur les successions durant la première moitié du vingtième siècle

Tableau n° 10. L’évolution de L’impôt sur les successions durant la première moitié du vingtième siècle

Sources : AEF, B 54 241, Note pour le directeur général des Impôts, Enregistrement, division centrale, 1er bureau.

  • 222 AEF, B 54 241, Note précitée pour le ministre.

134En se basant sur les déclarations des contribuables, L’actif successoral réel aurait, de 1913 à 1948, été divisé par 6,75 et la charge fiscale sur ce patrimoine, mesurée par le taux moyen d’imposition, aurait été, dans le même temps, multipliée par 2,65. Cette évolution divergente de L’assiette et du taux de L’impôt est régulièrement mise en avant par les détracteurs des droits de succession pour en contester le bien fondé et en critiquer le caractère confiscatoire. Pour L’administration fiscale en revanche, la baisse incontestable de la valeur du patrimoine privé n’est pas due au prélèvement fiscal. Elle est la conséquence des destructions causées par les deux guerres mondiales, par L’inflation et par le vieillissement du parc immobilier. Par ailleurs, la baisse de L’annuité successorale ne s’explique pas seulement par la perte de valeur réelle des fortunes mais aussi par les transformations démographiques, L’augmentation de L’espérance de vie rendant plus rares les successions, et surtout par une évasion fiscale, légale ou illégale, qui semble s’être développée depuis 1940222.

  • 223 Article précité de René Sédillot et analyse des différentes propositions de loi dans AEF, B 13 239.

135Cette appréciation divergente des causes conduit à préconiser des politiques différentes, notamment à L’égard de L’encaisse or détenue par les épargnants français. Les détracteurs des droits de succession insistent sur la place démesurée prise par le métal précieux dans L’épargne française223. Il y voit une conséquence directe d’une imposition excessive des autres valeurs, tandis que L’or, qui peut être facilement dissimulé, échappe dans les faits à L’impôt successoral. Une baisse significative des droits de succession entraînerait une augmentation de L’offre d’or sur le marché, et donc une baisse des cours qui faciliterait la stabilisation du franc, la reprise de la cote, la baisse des taux d’intérêt, la restauration du crédit et finalement la stimulation des investissements, notamment immobiliers. En revanche, L’administration fiscale, sans nier le phénomène de thésaurisation, L’explique davantage par des raisons d’instabilité politique que par un biais fiscal :

  • 224 AEF, B 54 241, Note précitée pour le directeur général des Impôts, Enregistrement, p. 10. Dans le m (...)

« C’est essentiellement la dépréciation de la monnaie consécutive à la dernière guerre et la crainte que cette situation ne s’aggrave par un nouveau conflit mondial qui pousse à la thésaurisation de L’or. Il suffit d’ailleurs de constater les répercussions de la situation internationale sur les cours de L’or et sur ceux de la bourse pour s’en rendre compte. Tant que la paix ne sera pas définitivement stabilisée, les capitaux hésiteront à s’investir en valeurs mobilières ou en immeubles. Telle est bien la cause n° 1 de la thésaurisation de L’or. La « peur du fisc » n’intervient qu’à titre secondaire et elle ne porte pas uniquement sur les droits de succession. »224

  • 225 AEF, B 54 241, Note précitée pour le ministre. La DGI recommande notamment un allégement des droits (...)
  • 226 Article 43 de la loi de finances du 14 avril 1952. L’abattement de 5 millions est effectué en premi (...)
  • 227 Exemple donné par Jean-Yves Nizet, Fiscalité..., op. cit., p. 103. Cette somme correspond à 375 000 (...)
  • 228 Les taux marginaux applicables sur chaque part recueillie par les héritiers s’échelonnent de 6 % po (...)
  • 229 Les héritiers ayant au moins trois enfants bénéficient d’un abattement supplémentaire dont le monta (...)

136Avant même L’arrivée au pouvoir d’Antoine Pinay L’administration récuse une analyse qui inspire au président du Conseil sa réforme des droits de succession. L’absence dans les archives de documents postérieurs à mars 1952 n’empêche pas de conclure avec certitude à son hostilité. Pour autant, L’administration fiscale, consciente de la hausse des taux moyens d’imposition, n’est pas totalement fermée à une baisse des droits de mutation en ligne directe. Elle propose début 1952 une série de mesures allant dans ce sens, concernant en priorité les successions petites et moyennes, dont le coût total est évalué à environ à 4 milliards de francs225. Le projet d’Antoine Pinay apparaît beaucoup plus radical : les dispositions qu’il fait voter le 14 avril 1952 ne constituent pas un simple allégement des charges mais une très forte diminution des droits de mutation à titre gratuit en ligne directe et entre époux. La mesure la plus spectaculaire est L’institution d’un abattement de 5 millions de francs sur L’ensemble de la succession ou de la donation, montant augmenté de 3 millions de francs par enfant vivant ou représenté ou ascendant à la charge du défunt ou du donateur226. À la suite de cette disposition, un couple avec deux enfants marié sous le régime de la communauté des biens peut transmettre, en cas de décès du mari, un patrimoine de 22 millions de francs en franchise d’impôt227. Par ailleurs, la loi allège le tarif des transmissions en ligne directe228 et renforce la prise en compte des charges de familles des héritiers229.

137Ces mesures ont des effets sensibles sur le rendement de L’ensemble des droits de mutation à titre gratuit, donations ou successions, comme le montre le tableau n° 11.

Tableau n° 11. Le rendement des droits de mutation à titre gratuit de 1948 à 1959

Tableau n° 11. Le rendement des droits de mutation à titre gratuit de 1948 à 1959

En millions de francs. (a) : taxe spéciale sur les successions de plus de 2 millions de francs, instituée par la loi du 30 juin 1956 et supprimée par la loi du 28 décembre 1959. Sources : Statistiques et Études financières, « Annuaire 1930-1959 », op. cit., p. 1836-1837.

  • 230 Statistiques et Études financières, « Annuaire 1900-1930 », op. cit., p. 962 et suivantes et « Annu (...)

138Mesuré en francs constants, le total des droits de mutation à titre gratuit présente une baisse de L’ordre de 25 % entre les années 1949-1951 et 1952- 1954. Cette évolution est particulièrement forte pour les droits pesant sur les donations dont le montant est divisé par trois. Il faut attendre 1956 pour que le rendement des droits de mutation retrouve son niveau initial, en grande partie du fait de L’instauration par le gouvernement Mollet d’une taxe spéciale sur les successions qui sera supprimée en 1959. La loi du 14 avril 1952 a donc une influence immédiate sur les recettes fiscales. Elle s’inscrit cependant dans une tendance plus lourde qui a vu, depuis 1917, la part des droits de mutation à titre gratuit, comme d’ailleurs de L’ensemble des droits d’enregistrement et de timbre, décroître dans le total des recettes fiscales. De plus de 9 % avant la première guerre mondiale, le total des droits pesant sur les donations et les successions passe à environ 5 % durant L’entre-deux-guerres et s’établit entre 1,5 et 2 % après 1945230. En portant ce ratio autour de 1 %, les mesures prises par Antoine Pinay ne font qu’accentuer un mouvement acquis de longue date et ne constituent pas une véritable rupture.

139L’apport principal de la loi du 14 avril 1952 réside dans le nouvel équilibre qu’elle introduit, au sein des droits de mutation, entre les transmissions en ligne directe ou entre époux et les transmissions en ligne collatérale. Le tableau n° 12 donne la répartition des droits pesant sur les différents types de succession, les transmissions entre vifs ayant été négligées du fait de leur rendement marginal.

Tableau n° 12. L’évolution des droits sur les successions en ligne directe et en ligne collatérale de 1948 à 1959

Tableau n° 12. L’évolution des droits sur les successions en ligne directe et en ligne collatérale de 1948 à 1959

En millions de francs. Les montants indiqués sont les droits liquidés chaque année et non, comme dans le tableau précédent, les droits perçus, ce qui explique les légères différences entre les deux séries statistiques. Sources : Statistiques et Études financières, série Mensuel, n° 17, 1950, p. 370, n° 30, 1951, p. 491, n° 37, 1952, p. 19, n° 48, 1952, p. 1055, n° 61, 1954, p. 17, n° 76, 1955, p. 375, série Supplément, n° 91, 1956, p. 804, n° 103, 1957, p. 873, n° 118, 1958, p. 1179, n° 128, 1959, p. 1197, n° 138, 1960, p. 813, n° 159, 1962, p. 345. (a) : dont 12 033 liquidés selon le régime antérieur à la loi du 14 avril 1952 et 1 055 selon le régime établi par cette loi. (b) : 12,62 % pour les droits liquidés selon le régime antérieur à la loi du 14 avril 1952 et 1,05 % selon le régime établi par cette loi.

140Les droits de succession en ligne directe sont fortement diminués : leur rendement en francs constants est divisé par deux entre 1949-1951 et 1953- 1955 ; le taux réel moyen d’imposition, rapport entre L’actif successoral total déclaré et le montant total des droits perçus, passe de plus de 11 % à moins de 4 %. Il faut attendre 1956 et 1957 pour qu’avec la reprise de L’inflation, les effets de L’abattement de 5 millions de francs soient quelque peu tempérés et que s’amorce une légère hausse du rendement. Dans le même temps, les droits en ligne collatérale continuent d’augmenter, tant en francs courants qu’en francs constants. Leur taux moyen reste stable autour de 40 % et bien que pesant sur une base beaucoup plus faible que les droits en ligne directe, ils représentent plus de 60 % du total.

  • 231 AEF, B 54 241, Note pour M. le directeur général, Enregistrement, division centrale, datée du 27 se (...)
  • 232 Idem.
  • 233 Idem, lettres de protestation adressées aux services fiscaux au cours de L’année 1955.
  • 234 Idem, Note pour M. le directeur général, Enregistrement, division centrale, datée du 27 mars 1956.
  • 235 Idem, Note pour le directeur général datée du 28 janvier 1958. Le ministre des Finances Pierre Pfli (...)
  • 236 Idem, Note précitée du 27 mars 1957.

141Ce déséquilibre inquiète L’administration fiscale qui ne cesse de dénoncer, dans les années qui suivent son adoption, les effets de la loi de 1952. Les services de L’Enregistrement déplorent ainsi en septembre 1954 que « depuis [son] entrée en vigueur, la plupart des successions en ligne directe et entre époux échappent à toute imposition, L’actif successoral étant inférieur au montant des abattements »231. Craignant que L’absence de déclarations empêche des recoupements utiles avec L’impôt sur le revenu, ils réclament L’instauration d’une « taxe de statistique » qui frapperait à faible taux L’ensemble des successions232. A défaut de pouvoir augmenter les droits en ligne directe, la DGI plaide pour un allégement des droits en ligne collatérale dont la charge est très mal acceptée par les contribuables et qui suscitent de nombreuses plaintes233. Elle fait inscrire dans divers projets de loi de finances, en 1952 et 1953, des dispositions allant dans ce sens mais celles-ci se heurtent à L’hostilité du Parlement234. La DGI tente alors, sans plus de succès, d’utiliser la voie réglementaire : le projet de décret qu’elle prépare dans le cadre de la délégation de pouvoir conférée par la loi du 2 avril 1955 est écarté par le gouvernement d’Edgar Faure235. En 1956 encore, elle presse le gouvernement Mollet d’accepter son projet de baisse des droits en ligne collatérale236.

142L’administration agit donc dans cette affaire à rebours d’une opinion largement dominante dans les milieux politiques. Alors que ceux-ci privilégient une baisse des droits de succession en ligne directe qui répond sans doute à une demande sociale, la DGI s’en tient à des considérations tenant à L’équilibre interne du prélèvement.

4. Les nouveaux avantages fiscaux conférés aux entreprises.

143Dernier élément de la politique fiscale du nouveau président du Conseil, la loi de finances de 1952 contient une série de dispositions très favorables aux entreprises. Comme dans le cas des droits de succession, Antoine Pinay clôt contre L’avis de son administration un débat ouvert les années précédentes.

144Il en est ainsi du régime des stocks. Faisant droit à une revendication constante du patronat depuis 1945, L’article 40 de la loi du 14 avril 1952 institue un régime permanent permettant aux entreprises de déduire de leur bénéfice imposable les sommes nécessaires au maintien ou à la reconstitution d’un stock jugé indispensable à leur fonctionnement. La notion de stock-outil est consacrée. Toutefois, pour des raisons budgétaires, les pouvoirs publics ont voulu limiter le coût de la mesure. Suite à un amendement du Conseil de la République, celui-ci ne doit pas dépasser 35 milliards de francs en 1952, montant déjà considérable compte tenu de L’état des finances publiques et représentant plus de 16 % du rendement total de L’impôt sur les sociétés de 1951.

  • 237 La décote, qui vient s’imputer sur le bénéfice imposable, est calculée, soit en appliquant au stock (...)

145Reste à la direction générale des Impôts à rédiger les décrets traduisant dans les faits ces dispositions législatives relativement lâches. Elle adopte une position restrictive, souhaitant limiter au maximum la portée de L’article 40. Le débat qui s’engage avec le patronat porte à la fois sur la définition du stock indispensable et sur le mécanisme permettant de réduire le coût de la mesure pour L’année 1952. Dans un avant-projet de décret, la DGI propose de calculer le stock indispensable à partir de la moyenne des stocks existant à la clôture des exercices 1949 et 1950 sur laquelle serait appliqué un abattement de 20 %. Elle entend en outre réduire de 25 % en 1952 le montant de L’avantage conféré aux entreprises, qui prendrait la forme d’une décote ou d’une dotation237. Ce nouvel abattement serait définitif et ne pourrait être rattrapé les années suivantes.

  • 238 AEF, B 28 382, Rapport au ministre, CD, T division, 1er bureau, datée du 25 avril 1952, signé de Pi (...)

146Ce projet provoque de très vives critiques de la part des représentants du CNPF qui « protestent contre L’application de tout abattement sur le stock de base ou sur la décote qui pourrait apparaître aux yeux des industriels et des commerçants comme un refus d’appliquer intégralement le principe du maintien ou de la reconstitution du stock-outil en franchise d’impôt »238. Robert Labarre demande que le stock indispensable soit défini comme la moyenne des stocks de 1948, 1949 et 1950, sans aucun abattement. Pour tenir compte de L’amendement sénatorial, le niveau de la décote ne pourrait pas rendre le bénéfice imposable pour L’exercice 1951 inférieur au précédent, mais la fraction de décote non utilisée serait intégralement reportée pour les exercices suivants. Pierre Allix met en garde contre les conséquences budgétaires d’une telle formule qui limiterait le rendement de L’impôt sur les sociétés à 150 milliards de francs au lieu des 200 milliards prévus par la loi de finances et qui, par le jeu des reports, provoquerait encore une perte de 50 milliards pour L’exercice 1953. Il dénonce surtout une atteinte de principe à L’effort contributif des entreprises :

  • 239 Idem, p. 5.

« Il risque d’engager le gouvernement sur une voie dangereuse en habituant les entreprises à la stabilisation des bénéfices imposables et en renforçant les tendances qui se manifestent déjà en ce sens et qui – si elles devaient prévaloir – priveraient le budget de toute participation à L’augmentation réelle des bénéfices. »239

  • 240 Idem. Jean Moreau (1888-1972) est un proche d’Antoine Pinay. Maire d’Auxerre de 1941 à 1944 puis à (...)
  • 241 Les conditions de ce report sont fixées par un décret du 18 mars 1953 qui précise que la fraction d (...)
  • 242 Le montant de la décote est ainsi limité en 1952, soit à 50 % de ce qu’elle pourrait atteindre si l (...)
  • 243 Cf. supra, chapitre II, tableau n° 8.

147Mais là encore Antoine Pinay tranche en faveur du patronat. Le 22 avril, le secrétaire d’État au Budget Jean Moreau informe Pierre Allix que « le président du Conseil [ayant] décidé que les observations formulées par le CNPF revêtaient une importance particulière au regard de la politique générale de baisse des prix, il convenait de rechercher une solution sur la base des principes indiqués par ce groupement »240. Pierre Allix ne s’avoue cependant pas vaincu et continue de critiquer le « caractère profondément inéquitable, voire même illégal du projet patronal ». En affirmant son intention de ne pas pouvoir aller au-delà d’une formule combinant les deux systèmes, le directeur général des Impôts se situe à L’extrême limite de son devoir d’obéissance. Le décret publié le 7 mai 1952 retient finalement une solution transactionnelle. Selon le souhait du CNPF, le stock indispensable est défini, sans aucun abattement, comme la moyenne des stocks des années 1949 et 1950. De même, le principe du transfert aux exercices suivants de la partie de la décote non utilisée est admis241. En revanche, la DGI parvient à faire admettre, dans la grande majorité des cas, une progression du bénéfice imposable des sociétés pour L’établissement de L’impôt de 1952242. Elle évite ainsi une stérilisation de l’IS , ce qui constituait son objectif prioritaire. Le mécanisme retenu permet d’ailleurs une légère augmentation du rendement de L’impôt qui passe en francs courants de 216 milliards en 1951 à 243 en 1952243.

148Le gouvernement Pinay ne se contente pas de régler la question des stocks, en latence depuis 1945, mais introduit dans les structures et le financement des entreprises des inflexions promises à de nombreux développements. Celles-ci portent en particulier, avec de fortes implications fiscales, sur le régime de distribution des titres, des rapports entre les mères et les filiales, des fusions et des scissions de sociétés. Dans tous ces domaines, le gouvernement souhaite favoriser L’accès des entreprises à un marché financier renaissant et à introduire dans leur fonctionnement une plus grande souplesse. À nouveau, cette entreprise libérale rencontre les réserves de L’administration fiscale.

  • 244 AEF, B 28 368, Note datée du 30 janvier 1952. Cette note sans en-tête provient très probablement de (...)

149La DGI se prononce d’abord contre des mesures favorables au développement des sociétés holding ou de gestion de titres. À la fin de L’année 1951, le député RPF de Paris Pierre Ferri dépose un amendement allant dans ce sens : il autorise pendant deux ans les sociétés à distribuer à leurs actionnaires les titres qu’elles détiennent en portefeuille en exemption de tout impôt, y compris la surtaxe progressive, moyennant le paiement d’une taxe spéciale de 5 % sur la valeur du titre. Certains services du ministère des Finances, en particulier au Trésor, soutiennent une disposition susceptible de dynamiser le marché des valeurs mobilières et de « décentraliser les sociétés importantes »244. L’administration fiscale en revanche ne voit dans cette mesure qu’une possibilité supplémentaire d’évasion fiscale, la distribution de titres revêtant le caractère d’une répartition occulte des bénéfices. Son opposition se renforce même après L’arrivée d’Antoine Pinay à L’Hôtel Matignon et le refus annoncé par le président du Conseil d’augmenter les impôts. Robert Blot met alors très sévèrement en garde contre les risques de déséquilibre budgétaire induits par la multiplication des avantages octroyés aux entreprises :

  • 245 Idem, Note pour M. le directeur général adjoint, Coordination, bureau, datée du 20 mars 1952, si (...)

« Aussi, non seulement j’émets un avis défavorable aux modifications qu’il est proposé d’apporter à L’amendement Ferri, mais j’estime encore que le département devra désormais s’opposer purement et simplement à cet amendement comme étant de nature à entraîner des moins-values budgétaires. Puisque le gouvernement est résolu à ne pas aggraver la fiscalité, du moins convient-il, en effet, qu’il obtienne dans les circonstances actuelles que les mesures d’allégement soient limitées à celles qu’il suggère lui-même et qui se justifient par des motifs particuliers. »245

150Loin de suivre son administration, Antoine Pinay fait inscrire dans L’article 45 la loi de finances du 14 avril 1952 L’amendement Ferri. Mais cet article va beaucoup plus loin et autorise le gouvernement à aménager le régime d’imposition des revenus des capitaux mobiliers « aux fins d’allégement des charges de L’économie française, de développement de L’épargne et de rationalisation des règles et procédures relatives [à ces revenus] ». C’est en vertu de cette délégation très générale qu’est pris L’important décret du 30 juin comprenant, pour les sociétés, de nombreux allégements.

  • 246 En particulier du président de L’ANSA, Maurice Polti, ou encore de L’homme d’affaires Pierre Dupont (...)
  • 247 La Société nationale d’investissement est dispensée de L’impôt sur les sociétés et, en vertu de la (...)
  • 248 AEF, B 28 368, Note datée du 2 mai 1951, signée de L’administrateur délégué de L’Enregistrement.
  • 249 Idem, Régime fiscal des sociétés d’investissement, à en-tête du ministère du Budget, note probablem (...)

151Le décret favorise ainsi, dans la lignée de L’amendement Ferri, le développement de sociétés d’investissement. Ces sociétés destinées à gérer, pour le compte de particuliers ou d’entreprises, des portefeuilles de valeurs mobilières ont été prévues par une ordonnance du 2 novembre 1945. Un régime fiscal trop restrictif a cependant contrarié leur création. En 1952, aucune société privée n’a pu voir le jour et seule une société publique jouissant d’avantages particuliers, la Société nationale d’investissement, fonctionne normalement. Faisant suite aux appels de nombreux responsables patronaux246, L’article 6 du décret du 30 juin 1952 aligne le régime fiscal des futures sociétés privées sur la société publique247. Ce faisant, il introduit dans la législation la notion de transparence fiscale, promise dans les années 1960 à un bel avenir : tout se passe en effet comme si la société de portefeuille n’est qu’un voile dont ne tient pas compte le droit fiscal. La réaction de L’administration est, là encore, plus que réservée. Un an auparavant, L’administrateur délégué de L’Enregistrement, Edmond-René Massaloux, s’était clairement prononcé contre le principe de transparence, estimant que les sociétés d’investissement « constituent de véritables personnes morales distinctes, ayant en particulier la possibilité de constituer des réserves »248. Le département du Budget ne s’était rallié finalement que du bout des lèvres au principe de L’extension des avantages de la Société nationale à d’éventuelles sociétés privées249.

  • 250 En vertu d’une loi du 31 juillet 1920 (article 27), les dividendes ou intérêts perçus d’une filiale (...)
  • 251 La taxe additionnelle au droit d’apport, dont le taux initial de 15 % avait été abaissé à 10 % par (...)
  • 252 Les plus-values de fusion, elles aussi soumises à la taxe additionnelle, avaient bénéficié, de juin (...)

152Pour ce qui concerne les autres dispositions du décret, la position de L’administration ne peut être, faute de sources, déterminée avec certitude. Il est cependant peu probable qu’elle les ait approuvées. Leur origine est une fois de plus à rechercher dans les sphères patronales qui ont beaucoup influencé le programme fiscal des premiers mois du gouvernement Pinay. C’est ainsi que la révision du régime des mères et des filiales, issu d’une législation très restrictive datant de 1936, est une revendication ancienne des organisations professionnelles250. De même, le décret du 30 juin allège fortement la taxation de L’incorporation des réserves qui était, depuis 1945 une cause constante de friction entre le patronat et L’administration fiscale. Les taux applicables sont divisés par deux et même par trois dans le cas d’incorporation des réserves provenant de la réévaluation des bilans, les entreprises disposant en outre de conditions de recouvrement beaucoup plus favorables251. Dans le même temps, les fusions de sociétés, dont le régime fiscal est étroitement associé à celui des incorporations de réserves, sont fortement encouragées252.

153En définitive, le décret du 30 juin 1952, en supprimant un certain nombre d’obstacles fiscaux, introduit une plus grande fluidité dans les structures du capitalisme français et constitue les prémices d’une politique qui connaîtra, après 1958, de nombreux développements. Très largement inspiré par L’aile conquérante du patronat, il constitue cependant la mesure la plus novatrice du président du Conseil au printemps 1952. Jusqu’au débat sur la réforme fiscale qui débute en juillet, Antoine Pinay s’en tient effet à une très classique politique de confiance. À cet égard, la rupture que constituerait, tant sur le plan de la conduite économique que sur celui de la pratique politique « L’expérience Pinay » doit être nuancée, au moins pour ce qui relève de son programme fiscal. Le nouveau président du Conseil hérite lors de son installation à Matignon d’une série de problèmes qui trouvent leur origine dans les dérèglements économiques de L’immédiat après-guerre, notamment dans la forte érosion de la monnaie, et n’ont reçu, en 1948, que des réponses partielles. Qu’il s’agisse de la réforme des droits de succession, de L’allégement de L’impôt progressif sur le revenu, de L’assainissement des comptes des entreprises ou même de L’amnistie fiscale, Antoine Pinay ne fait souvent que reprendre des solutions envisagées en ordre dispersé par ses prédécesseurs immédiats ou réclamées par le Parlement. Il n’hésite cependant pas à donner à ces mesures un caractère plus tranché et surtout plus systématique, ce qui constitue la véritable originalité de son programme. De même, le refus de L’impôt que manifeste le président du Conseil dès son arrivée au pouvoir, loin de marquer une distance avec le personnel politique traditionnel, reprend une orientation plusieurs fois exprimée par le Parlement après les élections de juin 1951 et se situe dans la droite logique du fonctionnement d’un régime d’assemblée. Il faut attendre une inflexion de sa politique économique à L’été 1952 et, pour ce qui concerne la fiscalité, L’adhésion à la taxe sur la valeur ajoutée, pour qu’Antoine Pinay commence à rencontrer de véritables difficultés avec sa majorité.

B. UNE ADMINISTRATION FISCALE ECARTEE DES CENTRES DE DECISIONS

154Comment dans ces conditions expliquer L’opposition manifestée par L’administration fiscale de mars à juin 1952 ? Trois hypothèses peuvent être envisagées.

  • 253 François Bloch-Lainé, Profession fonctionnaire, Paris, Le Seuil, 1976, p. 119 et Michel Margairaz, (...)

155Faut-il y voir une hostilité de fond, de la part de hauts fonctionnaires des Finances, à une politique économique d’inspiration libérale, au sens que ce mot pouvait avoir avant la seconde guerre mondiale ? C’est la position notamment de François Bloch-Lainé, telle qu’elle apparaît dans ses témoignages rétrospectifs et dans les travaux qui lui ont été consacrés253. Paul Delouvrier rejoint sans doute sur ce point le directeur du Trésor, dont il partage les conceptions modernisatrices. Inspirateur au côté de Jean Monnet de la politique économique de 1948 associant un effort public important en faveur de L’investissement et la recherche de L’équilibre budgétaire, le directeur général adjoint des Impôts ne peut que juger sévèrement sa remise en cause par le nouveau président du Conseil. Ses archives orales témoignent d’ailleurs de ses fortes préventions contre L’emprunt et surtout contre L’amnistie. L’influence exercée par les représentants patronaux sur le gouvernement n’a pu que renforcer ce sentiment. Paul Delouvrier garde ainsi le souvenir de pressions, même s’il en relativise la portée :

  • 254 Entretien précité avec Anne Rasmussen, entretien n° 16, cassette n° 20.

« Il est certain que le patronat, bien sûr, a pesé, mais je ne peux pas dire qu’il ait pesé d’une façon vraiment indécente : c’était une conviction profonde de M. Pinay et de ses collaborateurs, inspecteurs des finances du temps de Vichy. »254

  • 255 Sylvie Guillaume, Antoine Pinay..., op. cit. p. 81.

156Il faut cependant prendre là encore L’exacte mesure de cette opposition, qui ne signifie ni réticence théorique vis-à-vis de L’économie de marché (les dirigeants de la DGI ont écarté à plusieurs reprises, en 1948 ou en 1950, des solutions qu’ils jugeaient trop dirigistes), ni manque de loyalisme vis-à-vis d’un gouvernement légalement constitué. Comme François Bloch-Lainé forcé de vanter le succès de L’emprunt255, Paul Delouvrier accepte de faire, au printemps 1952, la promotion de L’amnistie :

  • 256 Entretien précité avec Anne Rasmussen, entretien n° 16, cassette n° 20.

« Je dois dire que j’étais absolument contre cette amnistie et qu’ayant dit pourquoi je L’étais à M. Pinay, jamais il ne m’en a voulu. Et il est vrai, et c’est symbolique des devoirs d’un fonctionnaire, qu’une fois que ça a été voté par le Parlement quand des journaux financiers se sont répandus en province pour justifier L’amnistie, j’ai été d’accord pour les accompagner, parce qu’il fallait essayer de tirer d’une loi votée par le Parlement le maximum de ce qu’elle pouvait donner pour arriver à remettre sur pieds, à la fois le sort du franc et d’autre part la crédibilité d’un impôt. »256

  • 257 Sur ces questions de culture administrative et notamment sur la notion de tradition, cf. Robert Cat (...)

157Il serait en outre excessif d’interpréter la réaction de la DGI selon de simples catégories politiques ou idéologiques. Cette hypothèse néglige les spécificités d’un pouvoir administratif qui possède sa propre logique d’action et se détermine en fonction de critères qui lui sont singuliers. Or, force est de constater que les décisions d’Antoine Pinay vont à l’encontre des préoccupations récurrentes de L’administration fiscale. La création de nouveaux régimes particuliers, notamment au profit des entreprises, bouleverse, selon elle, la cohérence interne du système d’imposition. La réforme des droits de succession, en déséquilibrant fortement la répartition de la charge fiscale entre les contribuables, lui fait craindre des réactions de contestation ou de refus de L’impôt. L’amnistie et L’emprunt exonéré heurtent sa conception de la justice fiscale et, au-delà des questions d’éthique, fragilisent le contrôle, qui apparaît comme L’un de ses objectifs principaux. La direction générale des Impôts ne peut donc que réagir vivement face à un pouvoir politique qui bouscule ses priorités, sa doctrine et ses modes de fonctionnement. Son hostilité illustre une certaine forme de conservatisme, ce terme n’ayant d’ailleurs aucune nuance péjorative. Il signale simplement la force de la tradition inhérente à toute administration, ses vertus de prudence et son goût pour les solutions anciennes, consacrées en autant de précédents juridiques257.

  • 258 De nombreux témoignages dans ce sens : outre François Bloch-Lainé, Profession..., op. cit., p. 120, (...)

158Enfin, la DGI a sans doute regretté d’être écartée de centres de décision. La composition des cabinets d’Antoine Pinay et de son secrétaire d’État au Budget Jean Moreau est à cet égard révélatrice. Ni Robert Blot ni Paul Delouvrier, qui occupaient presque sans discontinuer depuis 1948 le poste de directeur de cabinet du ministre, ne sont cette fois-ci retenus. Plus largement, le nouveau président du Conseil rompt avec la pratique qui réservait les fonctions de cabinet les plus importantes aux hauts fonctionnaires des Finances, souvent issus du corps de l’Inspection. Ceux-ci en ont-ils conçu un certain dépit ? Ainsi pourrait s’expliquer les vives critiques portées contre l’entourage d’Antoine Pinay, habituellement décrit comme regroupant des experts médiocres ou des fonctionnaires ayant servi avec trop de zèle le régime de Vichy258. Mais les raisons de cette désaffection sont peut-être plus profondes. Le volontarisme affiché du nouveau président du Conseil et sa relative hétérodoxie rendent plus difficile pour un haut fonctionnaire d’abord soucieux de neutralité la participation à son cabinet.

  • 259 Sylvie Guillaume, Antoine Pinay..., op. cit., p. 64.
  • 260 Entretien biographique de François Bizard avec Agathe Georges-Picot, cassette n° 7, entretien n° 5, (...)

159Cependant la rupture que constituerait la composition de l’entourage d’Antoine Pinay doit être une fois encore nuancée. Le cabinet de Matignon regroupe principalement, comme l’a bien montré Sylvie Guillaume, les fidèles du président du Conseil, en particulier Henri Yrissou, Antoine Partrat et Raymond Arasse259. Rue de Rivoli en revanche, le cabinet s’ouvre à des figures plus en phase avec le lieu, notamment Georges Libersart et François Bizard, tous deux inspecteurs des finances. Une attention spéciale doit être portée à François Bizard, qui, bien qu’issu de la direction des Finances extérieures, semble avoir été partiellement chargé des affaires fiscales. Son parcours classique illustre bien les conditions de nomination et la répartition des tâches au sein des cabinets ministériels : désigné par sa direction d’origine pour suivre les questions de finances internationales auprès d’Edgar Faure, il reste en poste après l’arrivée d’Antoine Pinay sans cependant manifester avec aucun des deux ministres une particulière accointance politique. Il se montre même, dans son témoignage oral rétrospectif, assez sévère sur les capacités financières d’Antoine Pinay en 1952260.

  • 261 Louis Franck, 697 ministres. Souvenir d’un directeur général des Prix, 1947-1962, Paris, CHEFF, 199 (...)

160Les dissonances constatées entre le ministre et les hauts fonctionnaires des Finances sont également à rechercher sur le terrain des relations personnelles. Antoine Pinay rompt ici une tradition de complicité, voire de familiarité, entre le ministre des Finances et les hauts fonctionnaires qu’ils fussent directeurs d’administration ou membres du cabinet. Les témoignages oraux montrent des dirigeants de la DGI très proches de leurs ministres de tutelle, qu’il s’agisse de René Mayer, d’Edgar Faure ou même de Maurice Petsche. Ils insistent sur le temps passé ensemble au cours de très longues journées de travail dans l’espace finalement assez resserré des bureaux de la rue de Rivoli. Ils dénotent également une certaine confusion entre la vie publique ou professionnelle et la vie privée, à l’exemple de Maurice Petsche recevant fréquemment à son domicile personnel ses principaux collaborateurs. Le nouveau président du Conseil au contraire affiche plus que de la distance. Il se méfie des fonctionnaires dont il dénonce volontiers, par des indiscrétions à la presse, les dérives « fiscalo-dirigistes ». Il se révèle difficile dans les rapports quotidiens, consultant peu ou s’emportant parfois sans raison comme en témoigne François Bizard. Inversement, les hauts fonctionnaires des Finances dissimulent à peine le mépris que leur inspire le petit industriel de Saint-Chamond, si différents d’eux par ses origines sociales, culturelles et géographiques. Dans ce climat d’incompréhension réciproque, seul le directeur général des Prix, Louis Rosenstock-Franck, semble avoir su nouer avec Antoine Pinay des relations de confiance261.

161En conclusion, la position de la DGI vis-à-vis d’Antoine Pinay n’est pas très différente de celle des autres grandes directions du ministère des Finances. Son hostilité, au moins dans les premiers mois du gouvernement, s’explique autant par des raisons de fond que par des considérations plus formelles. Les dirigeants de l’administration fiscale ont sans doute été heurtés par la remise en cause de la politique définie en 1948, dont certains, au sein des cabinets ministériels, avaient été les praticiens ou les inspirateurs. Plus profondément, les mesures décidées par Antoine Pinay vont à l’encontre de la doctrine traditionnelle de l’administration et des principes d’équilibre dans le prélèvement dont elle s’estime le garant. La puissance retrouvée du patronat, qui inspire largement les décisions fiscales du nouveau président du Conseil, constitue, pour une direction régulièrement confrontée aux demandes des instances professionnelles, un motif d’inquiétude supplémentaire. Cette perte relative d’influence se mesure également dans la composition des cabinets ministériels dont les dirigeants de la DGI sont, de manière inhabituelle, absents.

***

162Entre les réformes de 1948 et le long débat sur la création de la TVA qui débute à l’été 1952, la direction générale des Impôts connaît une phase de transition. Pour autant, ces trois années forment une période homogène, aussi bien par le contexte politique et économique que par la récurrence des problèmes posés à l’administration fiscale.

163La première caractéristique de la période réside en effet dans l’instabilité budgétaire qui rend impossible la définition d’une politique fiscale de long terme. A l’aisance toute relative de l’année 1949 et du premier semestre 1950 succède une période beaucoup plus troublée, marquée par les contraintes du réarmement et la poussée inflationniste née de la guerre de Corée. Cette coupure majeure ne doit cependant pas occulter l’existence, durant ces trois années, de variations brutales de la conjoncture financière, dont une chronologie beaucoup plus resserrée permet de rendre compte. Très régulièrement, y compris durant l’année 1949, l’administration fiscale doit proposer des augmentations d’impôt, qui alternent avec des mesures de baisse souhaitées par les différents ministres. La politique fiscale prend ainsi la forme d’un perpétuel va-et-vient, que renforce l’imprécision des outils de prévision et la forte instabilité gouvernementale. La DGI se voit contrainte d’agir dans l’urgence ou de céder à des sollicitations extérieures, sans pouvoir trouver en elle-même les perspectives de transformation d’un système fiscal qu’elle sait pourtant très imparfait.

164La deuxième limite de l’action de l’administration fiscale est paradoxalement l’absence d’une volonté politique clairement exprimée. À l’encontre d’une thèse parfois avancée, l’administration ne profite pas de la faiblesse du pouvoir sous la Quatrième République pour renforcer sa propre autorité et incarner, face à l’instabilité des gouvernements, la permanence de l’État. Elle souffre au contraire d’un manque cruel de directives qui la cantonne dans une gestion de très court terme. Cette situation résulte moins de l’instabilité ministérielle proprement dite que de la soumission des différents gouvernements à des majorités parlementaires disparates. Partagé entre Edgar Faure, Maurice Petsche et René Mayer, le poste de ministre en charge des affaires fiscales bénéficie, entre janvier 1949 et janvier 1952, d’une certaine continuité. Mais ses titulaires peinent à faire entendre leurs points de vue à des députés souvent réticents. Ils rechignent, à l’automne 1950 comme à l’automne 1951, à imposer la hausse des charges nécessaires à un financement non inflationniste du réarmement ou se montrent peu résistants face aux pressions visant à étendre certains avantages fiscaux. L'administration fiscale se sent en définitive peu soutenue par son ministre de tutelle et ne dispose pas d’un socle exécutif fort sur lequel elle pourrait exercer efficacement son pouvoir d’influence.

165La nature des problèmes auxquels l’administration est confrontée termine de donner à la période son unité. De manière récurrente se posent de 1949 à juillet 1952 une série de questions qui n’avaient reçu, en 1948, que des réponses très partielles.

166Elles portent d’abord sur la fiscalité des entreprises. Loin de constituer de simples sujets techniques, les régimes des amortissements, des réserves et surtout des stocks déterminent dans une large mesure l’effort contributif des entreprises privées, notamment des plus importantes d’entre elles qui revêtent souvent une forme sociétale. En minorant ou majorant le montant de leurs charges fiscales, ils participent à la définition de leur capacité d’autofinancement. Dans un contexte où le marché financier reste convalescent et les crédits publics largement réservés aux secteurs nationalisés, un régime d’imposition plus favorable constitue pour les sociétés un apport non négligeable. Face aux demandes pressantes du patronat, l’administration adopte une position très prudente, faisant souvent prévaloir des intérêts budgétaires sur des considérations économiques. Si elle ne se montre pas hostile par principe, en octobre 1950 et en mars 1951, à un assouplissement du régime des stocks, elle refuse constamment de donner à ces dispositions un caractère général et définitif. Si elle souhaite un assainissement des comptes des entreprises, qui passe principalement par une incorporation de leurs réserves, elle n’hésite pas à utiliser ce mécanisme comptable à l’appui de nouvelles taxations, en juillet 1949 ou en janvier 1950. De manière générale, l’administration fiscale refuse de prendre totalement la mesure des dérèglements provoqués dans la vie des entreprises par la forte inflation de l’après-guerre.

167Son attitude apparaît également réservée en ce qui concerne l’utilisation de l’impôt comme instrument d’intervention sectorielle. Dans le domaine il est vrai prioritaire du logement, elle ne peut opposer aux demandes d’Eugène Claudius-Petit qu’une résistance de principe. Les dispositions très favorables contenues dans la loi du 8 août 1950 et ses décrets d’application reprennent très largement les projets du ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme. De même la DGI doit-elle accepter en octobre 1950 et avril 1952 l’exonération complète des livrets de caisse d’épargne réclamée de longue date par le député socialiste Jean Minjoz. Ces échecs relatifs témoignent d’une réflexion insuffisante sur les structures de l’économie française et les conditions de sa modernisation. Jusqu’en 1952, l’administration fiscale peine à définir une véritable doctrine dans ce domaine et continue de se déterminer en fonction de critères très traditionnels. La réticence face aux régimes fiscaux dérogatoires, la crainte de l’extension des avantages particuliers, le refus des solutions trop coûteuses pour les finances publiques, le souci d’une certaine égalité devant l’impôt ou l’attention à son consentement par le contribuable constituent le fond de la culture administrative de la direction et expliquent bon nombre de ses décisions. Encore très marquée par l’héritage des anciennes régies et bridée par son insuffisante unité, la DGI privilégie le rendement et la cohérence interne du système fiscal. L'impôt n’est pas considéré comme un véritable instrument de politique économique.

168Enfin, l’administration fiscale est à plusieurs reprises amenée à se prononcer sur une hausse des charges fiscales. Son attitude est là encore hésitante, partagée entre les nécessités de l’équilibre et la conscience des limites du système d’imposition. Sensible aux risques inflationnistes d’un financement monétaire, elle plaide plutôt en faveur d’un effort fiscal accru. Elle se laisse cependant gagner, au cours de l’année 1951, par une lassitude générale face au prélèvement. Comme dans d’autres domaines, la faiblesse des directives politiques, le poids des contingences budgétaires ou les divergences de sensibilité entre les dirigeants de la DGI pèsent sur les prises de décision. Ils empêchent surtout l’administration fiscale de formuler, entre 1949 et 1952, le moindre jugement sur le niveau souhaitable des charges fiscales et de mesurer leur incidence sur l’équilibre général de l’économie.

169Qu’il s’agisse du niveau du prélèvement, de l’adaptation de l’impôt à la vie des entreprises ou de son utilisation comme instrument d’intervention économique, un certain nombre de questions restent donc en suspens jusqu’au printemps 1952. Le mérite du gouvernement d’Antoine Pinay est d’y apporter des réponses précises. La loi du 14 avril 1952 et ses décrets d’application, notamment celui du 30 juin 1952, constituent une nette coupure chronologique. Les arbitrages rendus par le président du Conseil sont certes très défavorables à l’administration fiscale qui est, pendant quelques mois, écartée des centres de décision au profit d’autres acteurs, en particuliers patronaux. Elle bénéficie cependant de cette nécessaire clarification politique et des nouvelles possibilités de réformes qu’elle ouvre à partir de juillet 1952.

Notes

1 Annuaire rétrospectif de la France, séries longues, 1948-1988, INSEE, 1990, p. 286.

2 Annexe n° 3, tableau n° 7.

3 Adem, tableau n° 8.

4 Idem, tableau n° 1. Le tableau n° 7, établi à partir de la SROT, donne, pour les recettes fiscales postérieures à 1947, des résultats presque identiques.

5 Idem, tableau n° 7, plus précis pour ce qui concerne les dépenses de L’État à cette période que le tableau n° 3, établi à partir de la loi de règlement. La réintroduction en 1950, dans les écritures budgétaires, des soldes débiteurs des comptes spéciaux du Trésor fausse les statistiques et fait apparaître une hausse des recettes beaucoup trop importante (95,6 % en francs courants et 79,9 % en francs constants).

6 Cf. annexe n° 5. Le seuil d’imposition reste de 120 000 F. Les allégements portent sur la part du revenu imposable compris entre 200 000 et 250 000 F, soumis au taux de 10 % au lieu de 15 % et entre 300 000 et 500 000 F, soumis au taux de 15 % au lieu de 20 %. Le reste du barème reste sans modification. L’évolution du barème en francs constants permet de constater la modestie des baisses accordées, qui ne sont souvent qu’un rattrapage de la hausse des prix.

7 Les lois des 6 janvier, 24 septembre et 31 décembre 1948 entraînent une hausse de L’ordre de 40 % des droits de consommation sur les alcools au cours de L’année 1948. La loi du 5 juillet 1949 allège certains droits, sans cependant les ramener à leur niveau initial.

8 AEF, B 28 355, article 30 de la loi n° 50-928 du 8 août 1950.

9 Sabine Effosse, L’invention..., op. cit., p. 249-251.

10 Loi n° 50-135 du 31 janvier 1950, Journal officiel, Lois et décrets, 1er février 1950, p. 1143 et suivantes.

11 AEF, B 28 343, Note sur L’évolution de la législation fiscale depuis juillet 1949, note manuscrite datée du 29 juin 1951, signée « D. » (Delouvrier).

12 Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 1115 et suivantes. Dans le même sens, le témoignage d’Edgar Faure, secrétaire d’État au Budget sous Maurice Petsche, Mémoires I, Avoir toujours raison... c’est un grand tord, Paris, Plon, 1982, p. 212 et suivantes.

13 Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 1190 et suivantes.

14 Paul Coulbois, « La dette publique, le budget, la trésorerie », Revue d’économie politique, mai-août 1952. Au cours de L’année 1951, le recouvrement effectif des contributions directes a dépassé de 4,8 % les prévisions initiales contenues dans la loi de finances. Le dépassement est de 10,7 % pour la taxe à la production, 15 % pour la taxe sur les transactions, 23,6 % pour les droits d’enregistrement et 13,8 % pour les anciennes contributions indirectes.

15 Hugues Tertrais, La piastre et le fusil. Le coût de la guerre d’Indochine, 1945-1954, Paris, CHEFF, 2002, p. 69 et suivantes. Après une relative stabilité, les dépenses augmentent en francs constants de 57 % en 1949, 20 % en 1950 et 47 % en 1951.

16 En mai, le déficit est chiffré à 83,1 milliards de francs dont 35,3 liés au dépassement des crédits militaires, 17 pour la guerre d’Indochine, 21,5 pour le déficit de la SNCF et seulement 9,3 pour les autres crédits civils. En août, malgré la hausse des prix de L’essence intervenu en juin, le déficit est encore estimé à 48 milliards de francs pour les sept premiers mois de L’année, soit près de 82 milliards de francs en année pleine. Cf. L’année politique 1949.

17 AEF, B 28 343, Note précitée du 29 juin 1951, p. 4.

18 Jean-Yves Nizet, Fiscalité..., op. cit., p. 55.

19 L’ordonnance du 15 août 1945 rend possible la réévaluation pour le bilan du dernier exercice clos avant le 1er janvier 1946. Ce délai est prorogé une première fois pour un an par une loi du 23 décembre 1946.

20 L’article 1er de la loi du 13 mai 1948 autorise la réévaluation soit du bilan du dernier exercice clos en 1947, soit de celui de L’un des exercices suivants.

21 Un décret du 29 juin 1948, pris en application de la loi du 13 mai 1948, édicte de nouvelles règles comptables qui remplacent celles du décret du 5 février 1946.

22 Robert Blot, L’évolution de la législation fiscale de la France de la conclusion de L’armistice (juin 1940) au rétablissement des institutions républicaines (décembre 1946), thèse pour le doctorat de droit soutenue le 7 décembre 1947, Université de Paris, Faculté de droit (fonds de la bibliothèque Cujas), p. 325.

23 Successivement, les décrets des 28 février 1946, 15 mai 1948 et 17 mars 1949 pour les exercices clos en 1945 et 1946, en 1947 et en 1948. Les coefficients publiés expriment, par rapport à 1 pour L’année de révision, la variation de la valeur du franc d’après les indices caractéristiques du niveau des prix.

24 Comme le remarque Jean-Yves Nizet, cette méthode est plus favorable aux entreprises que la simple réévaluation, au moyen du coefficient de L’année, de la valeur nette inscrite au bilan de L’actif immobilisé (prix d’acquisition moins amortissements pratiqués). La méthode retenue a en effet parfois pour conséquence de redonner une valeur comptable à des éléments entièrement amortis. Cf. Fiscalité..., op. cit., p. 56.

25 AEF, B 28 353, Essai de détermination du montant global des réserves des sociétés, daté du 12 novembre 1949. L’évaluation est effectuée par la direction de la Documentation fiscale à partir des fiches témoins de 8 358 entreprises, dont 6 500 sociétés.

26 AEF, B 58 866, Augmentation de capital par incorporation de la réserve spéciale, note rédigée par Gustave Rampon pour la commission supérieure d’études fiscales, datée du 22 novembre 1946.

27 Bulletin du CNPF, n°ll, décembre 1947-janvier 1948, Rapport de Robert Labarre devant L’assemblée générale du 19 décembre 1947.

28 André Guillant (1902-1972) est député MRP de L’Eure de 1946 à 1951 et secrétaire d’État à L’Industrie et au Commerce dans les gouvernements Pleven (juillet 1950-mars 1951) et Queuille (mars-août 1951). Il exerce en outre des fonctions de direction dans de nombreuses sociétés (président puis administrateur de la Société d’alimentation d’Alsace-Lorraine, administrateur des Établissements B. Mielle, de Mielle-Cailloux, vice-président des Nouvelles savonneries françaises). Il passe à L’assemblée nationale pour un bon connaisseur des affaires industrielles et commerciales.

29 AEF, B 58 866, Suite donnée à la communication de L’amendement Guillant, direction générale de L’Enregistrement, division centrale, 1er bureau, datée du 24 février 1948, signée de Gustave Rampon.

30 Idem, Note pour la direction du Trésor, service de la Coordination des administrations financières, JC/ChT, signée de Certeux, datée du 3 avril 1948.

31 Idem, Observations sur un amendement déposé par les députés Tourtaud, Lamps et Auguet. Le taux de droit commun de la taxe additionnelle n’est plus alors que de 10 % (art 191 du décret du 9 décembre 1948).

32 Comme les incorporations de réserves, les plus-values dégagées lors des fusions de société (partie de L’actif net apporté par la ou les sociétés absorbées qui excède le capital appelé et non remboursé de ces sociétés) sont soumises au droit d’apport et à la taxe additionnelle. L’article 9 de la loi du 16 juin 1948 fixe le taux de la taxe additionnelle à 5 % à la double condition que la fusion soit réalisée avant le 1er janvier 1951 et que la société fusionnée soit française. Ce taux est abaissé à 3 % par la loi du 5 juillet 1949 avec comme limite la date du 1er janvier 1950. Cette politique en faveur des fusions sera considérablement renforcée, d’abord en 1952, puis dans les années 1960.

33 AEF, B 58 866, Observations sur L’amendement des députés Pierre Montel et Jacques Chastellain (indépendants) à L’origine de la mesure de baisse du taux de la taxe additionnelle.

34 Journal officiel, Débat, Conseil de la République, séance du 16 juin 1949, p. 1486.

35 AEF, B 58 866, Lettre à M. le président délégué de L’ANSA, EB/CG, Coordination, 2e bureau, datée du 15 octobre 1949, signée par le secrétaire d’État au Budget.

36 Idem, Observations sur un amendement de Pierre Gabelle et Eugène Rigal, Enregistrement, division centrale, 1er bureau, datées du 14 décembre 1949.

37 Article 15 de la loi précitée du 31 janvier 1950. Le taux de 3 % est prorogé jusqu’au 1er juillet 1950, puis le taux s’élève de 0,5 % tous les semestres pour atteindre définitivement 4,5 % le 1er janvier 1952. Ces taux restent subordonnés au renoncement à la faculté de paiements fractionnés.

38 Bulletin du CNPF, n° 44, février 1950, Rapport de la commission fiscalité devant la 7e assemblée générale du CNPF, 7 janvier 1950, p. 6.

39 Robert Blot, L’évolution..., op. cit., p. 258. Cette mesure très favorable semble avoir été accordée aux entreprises pour compenser les effets rigoureux du prélèvement exceptionnel sur les excédents de bénéfices institué de 1941 (loi du 30 janvier) à 1944 (ordonnance du 15 août 1945).

40 Bulletin du CNPF, n° 35, juin 1949, Compte rendu du comité directeur du 15 mai 1949.

41 AEF, B 58 866, Note datée du 29 septembre 1949, DGI, Contributions directes, 1re division, 1er bureau, signée de Raymond Champion.

42 AEF, B 28 343, Présentation de la loi du 5 juillet 1949.

43 AEF, B 58 866. Jean Clavier (1896-1978) est un ancien contrôleur des Contributions directes devenu, en 1926, avocat spécialisé dans le conseil juridique aux entreprises. Battu aux élections législatives de 1946, il est élu sénateur radical de L’Aisne en 1948 et siège, à partir de 1951, à la commission des finances. Membre du groupe du rassemblement de la gauche républicaine et de la gauche démocratique (RGR/GD), il intervient en priorité sur les sujets financiers et fiscaux. Un nouvel échec aux sénatoriales de 1955 et 1959 et aux législatives de 1956 et 1958 met fin à sa carrière politique.

44 AEF, B 28 353, Note datée du 29 décembre 1949.

45 Idem, Note pour la direction générale des Impôts, datée du 26 janvier 1950, direction du Trésor, Activités financières, C2, Marché financier, signée de F. Bloch-Lainé.

46 Idem, p. 3.

47 Idem, Lettre au ministre des Finances, datée du 23 janvier 1950, signée du président de L’ANSA, Maurice Polti.

48 Bulletin du CNPF, n° 1, décembre 1946, p. 4.

49 Né à Tarnac, en Corrèze en 1910, Robert Labarre est titulaire d’un DES de droit public et diplômé de L’École libre des sciences politiques. Il devient secrétaire général (1934), délégué général (1942) et enfin vice-président (1946) de la Confédération nationale des commerces et industries de L’alimentation. Entré comme directeur général à la société Cusenier en 1957, il en devient vice-président en 1968 puis président en 1976. Il cumule ses fonctions syndicales et professionnelles avec la présidence de la commission de la fiscalité du CNPF de 1946 à 1983.

50 Né en 1911 à Boulogne-sur-Mer, docteur en droit, diplômé de L’École libre des sciences politiques, Jacques Desmyttère a fait toute sa carrière à L’Union des industries textiles. Entré en 1938, il en devient le secrétaire général en 1940 et le délégué général adjoint de 1948 à 1974. Il est de 1948 à 1974 rapporteur général de la commission de la fiscalité du CNPF. A ces fonctions au sein des instances patronales, Jacques Desmyttère a ajouté de nombreuses charges d’enseignement sur les questions fiscales, à 1TEP de Paris puis de Strasbourg (1972), à L’École nationale supérieure des mines de Paris, à L’institut des sciences juridiques et financières appliquées aux affaires de la faculté de droit de Paris. Il est en outre président du comité scientifique de l’international fiscal association (IFA) de 1957 à 1969 et vice-président de la commission fiscale de la chambre de commerce internationale.
Né en 1918 à Lyon, titulaire d’un DES de droit et diplômé de L’École nouvelle d’organisation économique et sociale, Georges Égret entre en 1945 comme attaché au service fiscal de L’Union des industries textiles. Il devient en 1950 rapporteur à la commission de la fiscalité du CNPF et entre 1972 et 1983, directeur du service fiscal du CNPF. Il est en outre secrétaire général du groupement français de L’IFA.

51 Né en 1913 à Pauillac, docteur en droit et diplômé de L’École libre des sciences politiques, J. Francis Pécresse entre en 1942 à L’association des tissus et matières textiles. Il est successivement délégué général (1945), président délégué (1957), président puis président d’honneur (1971-1984) de la Fédération nationale du négoce de tissu.

52 La règle comptable appliquée depuis 1941 est en effet que la valeur du stock est évaluée au début et à la fin de L’exercice au prix de revient des marchandises qui le composent (ou au cours du jour si celui-ci est inférieur). Le CNPF voudrait au contraire que le stock de départ soit comptabilisé selon la valeur de remplacement, ce qui permettrait de ne pas tenir compte de L’érosion monétaire.

53 Bulletin du CNPF, n° 1, décembre 1946, p. 4.

54 Ibid.,n° 6, mai 1947, p. 4.

55 Ibid.,n° 11, décembre 1947-janvier 1948, p. 10.

56 Bulletin du CNPF, n° 13, mars 1948, p. 6. Dans le même sens, lors du comité directeur du CNPF du 18 juin 1948, Georges Villiers souligne L’importance de la question des stocks et crédite Robert Labarre des dispositions favorables contenues dans la loi du 13 mai 1948, Bulletin du CNPF, n° 17, juillet 1948, p. 19.

57 En vertu de L’article 6 de la loi du 13 mai 1948, les entreprises bénéficient à titre provisoire, pour 1948, d’une réduction de moitié du taux de L’impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux à raison de la fraction de leur bénéfice de 1947 investie dans les approvisionnements nécessaires à L’exploitation. Cette fraction ne peut excéder la différence entre la valeur du stock à la date de clôture de L’exercice 1946 et le chiffre obtenu en multipliant cette valeur avec le coefficient d’augmentation de L’indice des prix de gros industriels aux dates respectives de clôture des exercices 1946 et 1947.

58 Le dispositif institué par la loi du 13 mai 1948 est relatif aux exercices clos en 1947, celui institué par le décret du 9 décembre 1948 relatif aux exercices clos en 1948, celui institué par le décret du 6 octobre 1950 relatif aux exercices clos en 1949 et celui institué par le décret du 8 mars 1951 relatif aux exercices clos en 1950. Pour les exercices suivants, les dispositions de L’article 40 de la loi du 14 avril 1952 prennent le relais. Les entreprises ont donc en définitive pu disposer sans discontinuer d’un mécanisme d’atténuation de la prise en charge des stocks.

59 AEF, B 28 868, Note pour Monsieur le directeur général, Contributions directes, 1re division, 1er bureau, datée du 10 août 1948, signée de Raymond Champion.

60 AEF, B 28 334, comptes rendus des séances du groupe d’études fiscales, 12e et 13e séances, 25 et 26 octobre 1948, p. 3.

61 Le montant de cette dotation ne peut être supérieur ni à la différence entre les valeurs des stocks à la clôture et à L’ouverture de L’exercice, déterminées au prix de revient ou au cours du jour s’il est inférieur, ni à la moitié de la valeur du stock à la fin de L’exercice.

62 Bulletin du CNPF, n° 25, Exposé de M. Labarre devant la 6e assemblée générale du CNPF, p. 5.

63 AEF, B 58 870, Minute d’une note à M. le secrétaire d’État aux Finances et aux Affaires économiques (à L’attention de M. Lauré), à la signature du directeur général des Impôts, Contributions directes, 1re division, 1er bureau, datée du 4 septembre 1948, p. 2.

64 Idem, Note pour la DGI (à L’attention de M. Delouvrier), secrétariat d’État aux Finances et aux Affaires économiques, Cabinet, datée du 29 décembre 1948, signée de Maurice Lauré.

65 Bulletin du CNPF, n° 13, 1er avril 1949, Réunion du comité directeur, 15 mars 1949.

66 AEF, B 28 355, Préparation des articles du décret par les services de la DGI avec exposé des motifs. L’article 2 du décret du 6 octobre 1950 donne la possibilité aux entreprises de constituer pour L’exercice clos en 1949 une dotation pour renouvellement de stocks qui ne rentre dans le calcul de L’impôt sur les bénéfices qu’à hauteur des 5/8es. En vue de limiter la mesure aux stocks constitués avant le 1er janvier 1949, le décret limite la dotation à un montant qui ne peut dépasser la différence entre la valeur du stock de clôture de L’exercice 1949, diminué de 15 %, et le chiffre obtenu en appliquant à cette valeur le rapport des indices moyens des prix industriels durant la durée normale de rotation des stocks. L’abattement de 15 % correspond à L’augmentation normale, en valeur nominale, des stocks entre le 31 décembre 1948 et le 31 décembre 1949. La dotation ainsi constituée échappe à la taxe sur les bénéfices non distribués établie par la loi du 31 janvier 1950.

67 Bulletin du CNPF, n° 62, février 1951, Exposé de M. Labarre devant la 10e assemblée générale du CNPF le 19 janvier 1951, p. 17.

68 AEF, B 28 360, Atténuation de la charge fiscale des bénéfices investis dans les stocks, note de Robert Blot au ministre des finances Edgar Faure, datée du 8 janvier 1951.

69 Né en 1901, André Armengaud est sénateur représentant les Français de L’étranger de 1946 à 1973. Il est apparenté au groupe MRP jusqu’en 1952 avant de rejoindre les républicains indépendants. Familier de la commission des finances, il devient en 1968 président de la Société d’économie politique.

70 Né en 1908, Henri Rochereau a commencé sa carrière dans les organisations patronales comme secrétaire général de la Fédération de matériels de construction entre 1935 et 1939. Sénateur de la Vendée de 1946 à 1959, il siège dans le groupe PRL puis républicains indépendants. Il est ministre de L’agriculture dans le gouvernement Debré de 1959 à 1961 avant de rejoindre la commission de la CEE.

71 Bulletin du CNPF, n° 62, février 1951, Exposé précité de Robert Labarre, p. 17.

72 AEF, B 28 360, Note précitée de Robert Blot.

73 La décote permet de diminuer la valeur du stock existant à la clôture de L’exercice 1950 à concurrence d’une partie de la hausse des prix intervenue depuis L’ouverture de cet exercice. Cette diminution est calculée au moyen d’indices fixés par L’administration.

74 AEF, B 28 360, Note précitée de Robert Blot et Bulletin du CNPF, n° 62, Exposé précité de Robert Labarre, p. 18.

75 Chiffre donné dans la note précitée de Robert Blot. En considérant que le dispositif concerne presque exclusivement des sociétés dont le bénéfice est frappé en 1950 au taux de 24 %, cela représente une économie d’impôt de L’ordre de 10 milliards de francs, pour un rendement total de L’IS de 150 milliards de francs.

76 Sur les 10 parlementaires cités, 5 sont, en 1950, membres des groupes PRL ou républicains indépendants (Guillant, Montel, Chastellain, Denais et Rochereau), 3 sont membres ou apparentés au MRP (Gabelle, Rigal et Armengaud) et 2 sont radicaux (Gaillard et Clavier).

77 Sur les 7 députés, 5 sont en 1950 membres de la commission des finances de L’assemblée nationale (Guillant, Gabelle, Rigal, Denais et Gaillard), Guillant et Denais étant en outre vice-présidents et Gaillard secrétaire de la commission. Au Conseil de la République, Rochereau est vice-président de la commission des affaires économiques et des douanes.

78 Sur les 10 parlementaires, 4 ont exercé ou exerceront des responsabilités ministérielles (outre Guillant et Rochereau, Montel, secrétaire d’État à L’air d’août 1951 à mai 1953, et Chastellain, sous secrétaire d’État à la Marine marchande puis ministre des Travaux publics dans le gouvernement Bidault d’octobre 1949 à juillet 1950 et à nouveau ministre des Travaux publics dans le gouvernement Laniel de juin 1953 à juin 1954). Seul Félix Gaillard, ancien collaborateur de Jean Monnet au commissariat du Plan, secrétaire d’État à de nombreuses reprises à partir de 1948, ministre des Finances en 1957 et président du Conseil de novembre 1957 à mai 1958 fait figure d’exception.

79 AEF, B 28 353, Note au sujet d’une imposition supplémentaire des sociétés, DGI, datée du 2 novembre 1949, p. 1.

80 Idem, Note sur une imposition des amortissements techniques.

81 Idem, Note pour le ministre datée du 31 octobre 1949.

82 Idem, Note relative au projet de taxe de 10 % sur les entreprises, p. 1.

83 Idem, Ressources nouvelles, PD/MG, 9 novembre 1949.

84 Bulletin du CNPF, n° 14, avril 1948, « Amortissements et provisions devant la réglementation des prix et la fiscalité », p. 5.

85 Bulletin du CNPF, n° 44, février 1950, Rapport de la commission de la fiscalité devant la 8e assemblée générale du CNPF le 7 janvier 1950, p. 6.

86 Bulletin du CNPF, n° 84, 20 juillet 1952, Rapport de la commission de la fiscalité devant la 12e assemblée générale du CNPF le 27 juin 1952, p. 11.

87 Le décret n° 51-307 du 8 mars 1951 permet aux entreprises de doubler le montant de la première annuité d’amortissement pour toute immobilisation supérieure à 5 ans, acquise postérieurement au 31 décembre 1950. La durée totale de L’amortissement est alors réduite d’un an.

88 AEF, B 28 362, Observation sur le projet de texte suggéré par M. le ministre de L’Industrie et de L’Énergie, datée du 10 décembre 1951, p. 1.

89 Idem, Suggestion relative à une atténuation d’impôt en faveur des bénéfices affectés à L’autofinancement, CD, 1re division, 1er bureau, 28 novembre 1951. Le dispositif aurait consisté en une réduction de la taxe proportionnelle sur les BIC ou de L’impôt sur les sociétés dans la mesure où L’entreprise acquiert des matériels pour une valeur supérieure au montant des amortissements annuels admis en déduction.

90 Sur la réaction des sidérurgistes face au plan Schuman, cf. Philippe Mioche, La sidérurgie et L’État en France des années quarante aux années soixante, thèse pour le doctorat d’État d’histoire contemporaine, Université de Paris IV, 1992, p. 637 et suivantes.

91 AEF, B 28 378, Note annexée à une lettre de Jean Ferry, directeur des services économiques de la Chambre syndicale de la sidérurgie française, adressée à Raymond Champion le 17 novembre 1952.

92 Idem, Note manuscrite de Raymond Champion, datée du 21 novembre 1952.

93 Laure Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor..., op. cit., p. 226 et suivantes.

94 Entretien précité avec Paul Delouvrier, entretien n° 16, cassette n° 20.

95 Sabine Effosse, L’invention..., op. cit., p. 211 et suivantes.

96 AEF, B 28 356, Lettre du ministre de la Reconstruction et de L’Urbanisme au ministre des Finances et des Affaires économiques, datée du 29 septembre 1949, p. 11.

97 Idem. Une note du MRU évalue la charge fiscale à 25 % du coût de la construction tandis qu’une étude du préfet de la région Lorraine, Périlliers, propose 23,75 %. Les autres estimations sont en revanche supérieures, 69 % pour les services techniques de la Fédération du bâtiment cités dans un article de la Semaine juridique du 23 novembre 1950, de 40 à 70 % pour le Centre national de L’amélioration de L’habitat (CNAH) et 42 % dans un article de Robert Lazurick dans L’aurore du 29 mars 1950.

98 Idem, Communication faite au nom du ministre, suite donnée en date du 10 octobre 1949, Contributions directes, 1re division, 1er bureau, p. 1.

99 Idem, Note pour M. Serre, 5 avril 1950, signée de Paul Delouvrier.

100 Idem, Note datée du 28 avril 1950, Contributions directes, 1re division, 1er bureau, Note pour le directeur général, Enregistrement, division centrale, 1er bureau, datée du 21 avril 1951.

101 Idem, Rapport au ministre, aménagements fiscaux demandés en faveur de la construction, Coordination, MS/MCH, daté du 20 juin 1950.

102 Idem. L’article 10 du décret du 18 septembre 1950 reprend la formule proposée par la DGI : les acquisitions de terrains à bâtir sont exonérées de tout droit de mutation à titre onéreux, y compris de la taxe à la première mutation, pendant une durée de 5 ans, sous réserve de pouvoir justifier dans un délai suffisant de la réalité de la construction.

103 Idem, Rapport au ministre précité, p. 9.

104 Idem, p. 10. L’approbation de la DGI est d’autant plus facile que la mesure envisagée bénéficie d’un précédent. L’article 5 du décret du 28 février 1939 exonérait en effet de la cédule des BIC les bénéfices correspondant à L’exploitation des immeubles construits par les SCI entre 1939 et 1941 pendant la durée de L’exemption temporaire dont bénéficiaient ces immeubles en matière d’impôt foncier.

105 La DGI considère que L’impôt de distribution compense la possibilité de mettre en réserve reconnue aux sociétés de capitaux et non aux sociétés de personnes ou aux personnes physiques, celles-ci étant dès lors immédiatement imposables sur le revenu réalisé.

106 L’article 1 du décret permet L’exonération de l’IS pour les sociétés de toute nature sur les revenus des immeubles d’habitation nouvellement construits pour une période de 25 ans égale à celle durant laquelle de tels revenus sont exonérés de la taxe proportionnelle.

107 AEF, B 28 356. Une étude portant sur 73 sociétés HBM dans le département de la Seine montre qu’en 1947 seules 28 ont réalisé des bénéfices (pour un total de 1,1 milliard de francs) et 45 ont accusé des déficits.

108 L’article 2 du décret du 18 septembre 1950 exonère les organismes HBM de L’impôt sur les sociétés.

109 La loi du 28 juin 1941 a assujetti les sociétés HBM à L’impôt de distribution avec un taux réduit de 10 %. Le décret du 9 décembre 1948 a aggravé ce régime soumettant les sociétés HBM au taux de droit commun de 18 %.

110 AEF, B 28 356, Rapport précité, p. 37.

111 Idem, Note pour le ministre, relevé de conclusions de la réunion entre le ministre des Finances et celui de la Reconstruction et de L’Urbanisme. La disposition proposée par le MRU devient L’article 3 du décret du 18 septembre 1950.

112 Idem, Rapport au ministre précité, p. 22.

113 Le rendement de la taxe à la première mutation est de 3,5 milliards de francs en 1949 et concerne principalement des immeubles d’habitation.

114 Idem, Note pour le ministre précitée.

115 L’article 9 du décret précise que si la deuxième mutation se produit dans un délai de 2 ans après L’achèvement de la construction, elle n’est assujettie qu’à des droits réduits de moitié.

116 AEF, B 28 365, Note pour le directeur général des Impôts, Coordination, 2e bureau, ER/ RL, datée du 28 juin 1950, signée de Robert Blot.

117 Idem, Vœu de la conférence générale des caisses d’épargne, daté du 23 octobre 1951.

118 Idem, Note d’observation de la DGI, Coordination, 2e bureau, transmise au ministre le 5 octobre 1951 sous la signature de Pierre Allix.

119 Idem, Note manuscrite de Robert Blot datée du 23 novembre 1951.

120 Idem, Note précitée du 28 juin 1950.

121 Idem, Note pour la direction générale des Impôts, direction du Trésor, Activités financières, C3 caisses d’épargne, signée de François Bloch-Lainé.

122 Idem, Exposé des motifs de L’amendement n° 2 au projet de loi n° 3031 présenté par M. Minjoz le 27 mars 1952.

123 AEF, B 28 355, Annotations manuscrites de Jean Guyot en marge d’une Note pour le ministre, datée du 23 juin 1950, transmise à Paul Delouvrier.

124 Idem, Note pour le secrétaire d’État, Coordination, 2e bureau, JG/CG, datée du 17 juin 1950, signée Allix.

125 Idem, Note sur les mesures de détente fiscale pour favoriser le développement de L’assurance vie, datée du 13 septembre 1950.

126 AEF, B 28 343, Note précitée sur L’évolution de la législation fiscale.

127 Pour les positions exactes des deux hommes dans les différents gouvernements, cf. annexe n° 1.

128 AEF, B 28 358, Rapport au ministre n° 4 sur les perspectives budgétaires de L’exercice 1951, 4 septembre 1950, signé de Roger Goetze.

129 Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 1272.

130 Ibid., p. 1283 et suivantes.

131 Ibid., p. 1309 et suivantes.

132 Annexe n° 3, tableau n° 6.

133 Idem, tableau n° 7 (chiffres issus de la SROT). Les statistiques issues de L’exécution du budget (tableau n° 1) indiquent quant à elles une progression de 26,4 % en francs courants et 3,3 % en francs constants.

134 Ces statistiques sont issues de L’exécution du budget. Ils ne peuvent donc être comparés avec les données précédentes, issues de la SROT. Malheureusement, avant 1951, la SROT ne ventile pas les dépenses de L’État entre les charges civiles et les charges militaires. En revanche, ces statistiques entrent dans la définition des dépenses budgétaires de L’État, retranscrite au tableau n° 3 de L’annexe n° 3. On peut ainsi calculer que les dépenses militaires représentent en 1948, 28,5 % des dépenses totales, 26,0 % en 1949, 17,7 % en 1950, 27,7 % en 1951, 34,4 % en 1952 et 33,9 % en 1953. Du fait des changements intervenus dans la détermination des dépenses totales en 1950 (cf. explications annexe n° 3), les comparaisons ne peuvent intervenir qu’entre, d’une part, 1948 et 1949 et, d’autre part, 1950, 1951, 1952 et 1953. Ces rapports confirment cependant les enseignements fournis par les chiffres bruts, à savoir la baisse structurelle de L’après-guerre et la forte poussée des charges militaires en 1951 et 1952.

135 Là encore, nous sommes contraints, faute de statistiques issues de la SROT, de recourir aux données budgétaires. L’évolution est cependant très nette : les dépenses civiles de L’État passent de 1 941 milliards de francs en 1950 à 2 106 milliards de francs en 1951 (+ 8,5 %). En francs constants, la baisse est de 11,4 %. Cf. Annuaire rétrospectif de la France, INSEE, 1961, p. 306.

136 Annexe n° 3, tableau n° 8 (SROT). Ce ratio passe de 107,2 % en 1950 à 100,7 % en 1951.

137 Idem, tableaux n° 6 et 7 (SROT). Les dépenses publiques d’investissement passent de 718 milliards de francs en 1950 à 606 milliards de francs en 1951 (– 15,6 %). En volume, la baisse est considérable : – 31,1 %. d’autres séries statistiques, établies à partir des rapports de la Commission des investissements et du FDES, donnent des résultats très proches, la baisse étant toutefois un peu moins marquée (6,25 % en francs courants et 23,6 % en francs constants), cf. infra, chapitre IV, tableaux n° 13 et 14.

138 AEF, B 28 358, Note sur les perspectives de la politique budgétaire pour 1951, datée du 23 septembre 1950. Cette note adressée par Edgar Faure à René Pleven a été rédigée par Robert Blot.

139 Idem, p. 2. Ce refus, déjà mis en lumière par Michel Margairaz à partir de documents américains, est ici confirmé par des sources françaises, cf. L’État..., op. cit., p. 1 273.

140 Idem, p. 11.

141 Idem, Note sur L’état d’avancement des travaux de préparation du budget de 1951, datée du 6 novembre 1950.

142 AEF, B 28 857, Note pour le ministre relative à situation économique et financière, Robert Blot, datée du 15 mars 1951, p. 4.

143 AEF, B 28 357, Note sur la politique économique et financière dans les circonstances actuelles, PD/MG, datée du 23 septembre 1950, p. 5.

144 Idem, p. 11.

145 Sur ce point, nous ne pouvons pas suivre complètement L’analyse de Michel Margairaz qui, sur la base d’une note du 2 septembre 1950, semble faire de Roger Goetze un partisan d’un financement inflationniste, face à une direction du Trésor plus orthodoxe, cf. L’État..., op. cit., p. 1277.

146 AEF, B 28 358, Rapport n° 4 sur les perspectives budgétaires de L’exercice 1951, daté du 4 septembre 1950, p. 2.

147 Idem, p. 11.

148 Idem. Les impôts exceptionnels ayant pesé en 1950 sur les entreprises sont essentiellement la taxe sur les bénéfices non distribués, instituée par la loi du 31 janvier 1950 (14 milliards de francs), la taxe sur L’incorporation au capital des provisions pour renouvellement de stocks (14 milliards de francs) et le timbre de renouvellement des cartes grises (9 milliards de francs). A ces impôts s’ajoute L’accélération en 1950 du recouvrement de L’impôt sur les sociétés, en vertu du décret du 4 octobre 1949, qui entraîne un complément de trésorerie de L’ordre de 35 milliards de francs.

149 Idem, Rapport au ministre n° 5, daté du 22 septembre 1950.

150 Idem, p. 27.

151 Idem, Rapport au ministre n° 6 sur les perspectives budgétaires de L’exercice 1951, daté du 2 novembre 1950. Ces soixante milliards de francs correspondent pour Roger Goetze au non renouvellement des recettes exceptionnelles de 1950.

152 AEF, B 28 357, Rapport au ministre n° 8 sur L’équilibre budgétaire, signé de Roger Goetze, daté du 22 novembre 1950. Sur les négociations franco-américaines, Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p 1 281.

153 L’équilibre du programme de réarmement se présente comme suit : des dépenses de 395 milliards de francs sont financées par 140 milliards d’impôts nouveaux, 140 milliards de contre-valeur de L’aide militaire américaine et 50 milliards de francs d’emprunt.

154 AEF, B 28 358, Note précitée d’Edgar Faure du 23 septembre 1950.

155 Idem, Note pour le ministre, signée du directeur général des Impôts, datée du 17 octobre 1950.

156 AEF, B 28 360, Note pour le ministre à la signature de Pierre Allix, CI, 2e division, 1er bureau.

157 AEF, B 28 362, Note pour le ministre datée du 14 novembre 1950, signée Allix.

158 AEF, B 28 358, Note précitée de Pierre Allix datée du 17 octobre 1950, p. 2.

159 Idem, Note sur les premiers résultats chiffrés concernant le budget économique pour 1951, datée du 6 octobre 1950 et Note pour le ministre du Budget datée du 28 octobre 1950.

160 Idem, Note sur L’effet déflationniste d’une augmentation des TCA, PD/MG, rédigée par Paul Delouvrier, datée du 13 novembre 1950.

161 Idem, Note précitée du 17 octobre, p. 5.

162 162. Idem, p. 5.

163 AEF, B 28 357, Note relative aux modalités de L’effort fiscal pour 1951, Robert Blot, 15 novembre 1950, p. 2.

164 Idem, Chiffres donnés par Edgar Faure au Conseil des ministres du 22 novembre 1950. Les 190 milliards de recettes nouvelles sont répartis à hauteur de 80 milliards sur L’impôt sur les sociétés, 20 milliards sur la taxe proportionnelle de l’IRPP 50 milliards sur les taxes sur le chiffre d’affaires, 16 milliards sur les droits d’enregistrement et 10 milliards sur les transports routiers.

165 La loi du 8 janvier 1951 prévoit une hausse de 24 à 34 % du taux de l’IS, une hausse des taux de la taxe à la production de 13,5 et 4,75 % à 14,5 et 5,5 %, une majoration de 20 % de la plupart des droits d’enregistrement, ainsi qu’une majoration de 15 % des droits de douane sur les denrées coloniales et des taxes sur les produits pétroliers. En revanche, la hausse de 4 points de la taxe proportionnelle de l’IRPP (de 18 à 22 %), prévue dans le projet de loi n’est pas retenue par le Parlement, pas plus que la taxe sur les transports routiers.

166 AEF, B 28 358, cf. par exemple les rapports précités des 22 septembre et 13 novembre où Goetze propose une augmentation du taux de l’IS de 24 à 30 %. De même, le directeur du Budget est très attaché à une hausse des taxes sur les transports routiers pour des raisons tenant à L’équilibre du budget de la SNCF.

167 AEF, B 28 360, Lettre de Robert Buron à Edgar Faure datée du 4 décembre 1950.

168 Les dépenses s’élèvent à 2 648 milliards de francs et les recettes à 2 104 milliards de francs, auxquelles doit être ajoutée la contrepartie de L’aide Marshall évaluée à 115 milliards de francs. Les recettes fiscales ne représentent que 1 874 milliards de francs. Non seulement la loi du 24 mai 1951 ne retient pas les hausses d’impôts demandées par Petsche mais elle comporte un certain nombre de mesures d’allégement (relèvement des tranches du barème de la surtaxe progressive, hausse des limites de chiffre d’affaires pour pouvoir bénéficier de la détermination forfaitaire des BIC, amnistie fiscale), cf. L’année politique, 1951.

169 AEF, B 28 357, Note au ministre signée de Pierre Allix, datée du 27 mars 1951.

170 Idem, p. 2.

171 Idem, p. 3 et 4.

172 Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 16 novembre 1951, p. 8160.

173 L’année politique, 1951, p. 332.

174 Présenté le 12 février 1952 sous la forme d’une lettre rectificative, le nouveau projet de budget prévoit 246 milliards de recettes fiscales nouvelles, résultant en grande partie d’une hausse de 10 % des impôts existants et des dégrèvements fiscaux de 53 milliards de francs portant principalement sur la surtaxe progressive, cf. L’année politique, 1952, p. 103.

175 AEF, B 28 361, Rapport au ministre sur les perspectives budgétaires de L’année 1952, signé de Roger Goetze, daté du 12 juillet 1951, p. 30.

176 Idem, Rapport complémentaire au ministre sur les perspectives budgétaires de L’année 1952, signé de Roger Goetze, daté du 18 octobre 1951.

177 AEF, B 28 362, Surtaxe progressive, abattement à la base, datée du 10 décembre 1951.

178 Idem, Note datée du 10 décembre 1951.

179 Annexe n° 3, tableau n° 1. La hausse est exactement de 105,9 %.

180 Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 1307.

181 Sylvie Guillaume, Antoine Pinay ou la confiance en politique, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 1984.

182 Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 6 mars 1952, p. 1181.

183 Ibid., séance du 2 avril 1952, p. 1751.

184 Sylvie Guillaume, Antoine Pinay..., op. cit., p. 77.

185 AEF, B 28 363, Note pour le président sur la situation budgétaire, signée de Goetze, datée du 14 mars 1952.

186 AEF, B 28 382, Note pour la direction du Trésor, datée du 5 mai 1952.

187 Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 20 mai 1952, p. 2358.

188 Il reste que L’introduction des avantages nouveaux souhaités par le président du Conseil n’est pas possible par décret et nécessite une autorisation législative en bonne et due forme. La loi du 21 mai 1952 s’explique autant par des raisons juridiques que par des raisons politiques tenant à la cohésion de la majorité.

189 AEF, B 28 382, Note pour le ministre, datée du 17 mai 1952, signée de Pierre Allix.

190 Idem, p. 3.

191 Pierre Allix et François Bloch-Lainé, Finances publiques, op. cit., p. 275.

192 AEF, B 28 382, Note précitée, datée du 17 mai 1952.

193 Pierre Allix et François Bloch-Lainé, Finances publiques, op. cit., p. 274.

194 La réalisation du patrimoine n’est d’ailleurs même pas nécessaire. Le mourant ouvre auprès d’une banque un crédit équivalent à la valeur de ses biens et achète des titres d’emprunt 1952. Au moment du décès, le passif vient annuler le montant de la succession et les titres sont revendus par les héritiers. Le plus difficile est de se procurer un nombre de titres suffisants pour couvrir L’ensemble de la succession, déduction faite des abattements à la base. A cette condition, le contribuable échappe totalement à L’impôt.

195 A titre d’exemples, Jean-Yves Nizet, Fiscalité..., op. cit., p. 104 ou, dans un registre plus politique, Edgar Faure, Mémoires I..., op. cit., p. 399-400.

196 AEF, B 54 241, Note pour les directeurs, Enregistrement, division centrale, 1er bureau, datée du 26 novembre 1957.

197 Idem, réponses des directeurs, datées des 11, 13 et 14 décembre 1957.

198 Idem, Note au directeur du Trésor, datée du 27 novembre 1957.

199 Idem, Note pour la DGI, direction du Trésor, Mouvements des fonds, Al, datée du 9 décembre 1957, signée de Pierre-Paul Schweitzer, p. 2.

200 Idem, Note pour le secrétaire d’État, Coordination, 2e bureau, datée du 22 avril 1958.

201 Idem, Emprunt de 1952, évasion fiscale, note datée du 10 mars 1959. L’administration fiscale met en exergue le cas d’un contribuable lillois qui, utilisant la technique de L’emprunt imputable, parvient à transmettre en franchise d’impôt un patrimoine de 1,4 milliard de francs et d’éluder 250 millions de droits.

202 AEF, B 54 241, Note pour M. le directeur général, SLF, III C 3, datée du 1er août 1968.

203 Dominique de la Martinière, Finances publiques, Institut d’études politiques de Paris, 1964-1965, p. 250. Dominique de la Martinière, alors chef du service de la Législation fiscale, deviendra directeur général en 1967.

204 AEF, B 54 241, Note précitée du 1er août 1968.

205 Sur une théorie des différents types d’amnistie fiscale entre 1945 et 1952, Henry Lau-fenburger, Economie du système fiscal..., op. cit., p. 246-248.

206 A titre d’exemple, L’article 8 de la loi de finances du 24 mai 1951, complété par L’arrêté du 7 juin 1951 précise que les contribuables indélicats (absence de déclaration, déclarations inexactes, dissimulations de prix dans les mutations, etc.) peuvent régulariser leur situation en déposant des déclarations rectificatives ou en effectuant des versements anonymes à la double condition d’une part que ces déclarations rectificatives ou versements soient spontanés et interviennent avant toute poursuite et d’autre part qu’ils soient effectués avant le 1er août 1951. Encore la possibilité de versements anonymes est-elle fortement critiquée par certains commentateurs, cf. Claude-Albert Colliard, « La législation fiscale en 1951 », Revue d’économie politique, mai-août 1952, p. 332.

207 Journal officiel, Lois et décrets, 15 avril 1952, p. 3930. Sont en revanche exclus de L’amnistie les contribuables dont les infractions ont été découvertes avant le 14 avril 1952. Quant aux contribuables qui ont omis de déposer une déclaration ou de faire enregistrer un acte avant le 1er janvier 1952, la loi leur accorde un nouveau délai jusqu’au 20 juin 1952 pour régulariser leur situation.

208 AEF, B 28 358, Note pour le ministre datée du 19 juin 1950, signée de Pierre Allix, p. 5.

209 Sylvie Guillaume, Antoine Pinay..., op. cit., p. 72.

210 Montant valable pour les ventes, ramené à 2,5 millions de francs pour les prestations de services. Fixé à 5 millions de francs depuis 1947 (1 million pour les prestations de services) le plafond de chiffre d’affaires avait été porté à 8 millions de francs (2 millions pour les prestations de services) par la loi du 24 mai 1951.

211 Le nombre de forfaitaires oscille de 1948 à 1959 de 1 million (en 1948) à 1,275 million (en 1954). Malgré le relèvement des plafonds, il n’augmente que de 100 000 entre 1950 et 1952 (1,411 million en 1950, 1,153 million en 1951 et 1,249 million en 1952). En terme relatif, les forfaitaires représentent de 77,8 % (en 1948) à 82 % (en 1952) du total des assujettis aux BIC. Sources : Statistiques et Études financières, série Mensuel, n° 8, 20, 31, 46, 57, 67, 80, 93, 106, 116, 131 et 143.

212 AEF, B 54 241, Note pour le ministre, Coordination, 2e bureau. Cette note de principe qui peut être datée d’octobre 1951 contient la liste de ces initiatives parlementaires. Des précisions peuvent être trouvées dans AEF, B 13 139 (fonds Bureau du cabinet, 2e législature), qui rassemblent les réactions de la DGI sur les différents textes.

213 Propositions de loi de n° 68 présentée par le député radical François Delcos, n° 443 présentée par le sénateur radical (RGR) Charles Chalamon et n° 940 présentée par le député UDSR Raphaël Trémouilhe.

214

215 Propositions de loi précédentes n° 68, n° 443 et n° 940, ainsi que n° 810 présentée par le député RPF Michel Kauffman. Ces propositions tendent à faire revivre les dispositions de la loi du 31 mars 1931 abrogées en 1940 qui exonéraient dans certaines conditions les immeubles à usage d’exploitation agricole ou artisanale des droits de succession en ligne directe descendante ou entre époux. Cet avantage était subordonné à la poursuite de L’activité par les héritiers pendant 5 ans.

216 Propositions de loi n° 238 présentée par les députés indépendants Joseph Denais, Joseph Laniel et Olivier de Sesmaisons et n° 840 présentée par le député indépendant (groupe paysan et d’union sociale) Jean Raffarin visant à supprimer les droits de succession en ligne directe et entre époux et proposition de loi n° 378 présentée par les députés MRP Robert Bichet, Alexis Méhaignerie, Edouard Moisan et Joseph Defos du Rau visant à supprimer les droits de succession entre époux.

217 AEF, B 13 139, Note pour le chef de service des Affaires générales, Coordination, 2e bureau, datée du 26 novembre 1951.

218 René Sédillot, « Qu’on supprime les droits de succession ! Pour sauver la bourse et les placements immobiliers ! », La Vie française, 10 novembre 1950. À la suite de cet article est lancée une pétition en faveur de la suppression des droits de succession en ligne directe et entre époux.

219 AEF, B 28 362. Résumé des observations que suggèrent les modifications apportées en première lecture par la commission des finances au projet de loi n° 1935, portant réformes, dégrèvements et dispositions fiscales en vue de L’équilibre du budget de 1952, daté du 10 décembre 1952, DGI, Coordination. Le texte voté par la commission des finances donne même à la mesure, compensée par une hausse de 25 % des droits en ligne collatérale, un effet rétroactif de 6 mois pour les successions de moins de 5 millions de francs.

220 Le régime des droits de mutation à titre gratuit est issu de trois grandes lois. La loi du 22 frimaire an VII organise le système moderne des droits d’enregistrement. Ses principales dispositions restent en vigueur durant tout le dix-neuvième siècle. La loi du 25 février 1901 introduit la progressivité dans le tarif des droits de succession, celle-ci s’appliquant non pas sur L’ensemble de L’actif successoral mais sur la part recueillie par chaque héritier. Enfin, la loi du 14 mars 1942 assimile les donations, jusque-là taxées de manière proportionnelle, aux successions.

221 AEF, B 54 241, Note précitée pour le ministre.

222 AEF, B 54 241, Note précitée pour le ministre.

223 Article précité de René Sédillot et analyse des différentes propositions de loi dans AEF, B 13 239.

224 AEF, B 54 241, Note précitée pour le directeur général des Impôts, Enregistrement, p. 10. Dans le même sens, B 13 139, analyse par la DGI de la proposition de loi n° 840 présentée par Jean Raffarin et autres, Enregistrement, division centrale, 1er bureau.

225 AEF, B 54 241, Note précitée pour le ministre. La DGI recommande notamment un allégement des droits pour les successions et donations en ligne directe inférieures à deux millions par part associé à une simplification du tarif et la baisse du nombre de tranches.

226 Article 43 de la loi de finances du 14 avril 1952. L’abattement de 5 millions est effectué en premier lieu sur la part revenant au conjoint survivant, qui se trouve donc favorisé par la réforme. Le surplus, s’il existe, éventuellement augmenté par les majorations en cas d’ascendant ou de descendant est ensuite divisé entre les autres ayants droit. Le régime antérieur était beaucoup moins favorable puisqu’il se limitait à un simple abattement de 1 million de francs sur la part recueillie par chaque enfant à la condition toutefois que le donateur laisse au moins trois enfants.

227 Exemple donné par Jean-Yves Nizet, Fiscalité..., op. cit., p. 103. Cette somme correspond à 375 000 euros actuels.

228 Les taux marginaux applicables sur chaque part recueillie par les héritiers s’échelonnent de 6 % pour la fraction comprise entre 1 et 500 000 F dans le cas où le défunt à 3 enfants vivants ou représentés à 35 % pour la fraction supérieure à 1 million de francs dans le cas où le défunt a un seul ou pas d’enfant vivant ou représenté. Toutefois, les taux moyens applicables à L’ensemble des parts nettes recueillies ne peuvent dépasser 20 % si le défunt à 3 enfants, 25 % s’il en a deux et 30 % s’il en a un ou pas du tout.

229 Les héritiers ayant au moins trois enfants bénéficient d’un abattement supplémentaire dont le montant est porté de 100 000 F à 200 000 F.

230 Statistiques et Études financières, « Annuaire 1900-1930 », op. cit., p. 962 et suivantes et « Annuaire 1930-1959 », op. cit., p 1 832 et suivantes.

231 AEF, B 54 241, Note pour M. le directeur général, Enregistrement, division centrale, datée du 27 septembre 1954.

232 Idem.

233 Idem, lettres de protestation adressées aux services fiscaux au cours de L’année 1955.

234 Idem, Note pour M. le directeur général, Enregistrement, division centrale, datée du 27 mars 1956.

235 Idem, Note pour le directeur général datée du 28 janvier 1958. Le ministre des Finances Pierre Pflimlin serait personnellement intervenu contre cette mesure, jugeant trop libérales les possibilités de transmissions en ligne collatérale ouvertes par le code civil.

236 Idem, Note précitée du 27 mars 1957.

237 La décote, qui vient s’imputer sur le bénéfice imposable, est calculée, soit en appliquant au stock indispensable L’évolution des prix unitaires des matières qui le compose au cours de L’exercice (méthode dite quantitative) soit en multipliant le stock indispensable par des coefficients fixés par L’administration en fonction de la hausse des prix (méthode dite indiciaire).

238 AEF, B 28 382, Rapport au ministre, CD, T division, 1er bureau, datée du 25 avril 1952, signé de Pierre Allix.

239 Idem, p. 5.

240 Idem. Jean Moreau (1888-1972) est un proche d’Antoine Pinay. Maire d’Auxerre de 1941 à 1944 puis à partir de 1947, il est député indépendant de L’Yonne de 1946 à 1958. Membre de la commission des finances de L’assemblée nationale, il dispose déjà en 1952 d’une légère expérience ministérielle, ayant été secrétaire d’État à L’Enseignement technique sous le gouvernement Marie et secrétaire d’État aux forces armées sous le premier gouvernement Queuille.

241 Les conditions de ce report sont fixées par un décret du 18 mars 1953 qui précise que la fraction de décote ou dotation non utilisée les années précédentes sera reportée sur L’exercice 1952 en raison d’un quart.

242 Le montant de la décote est ainsi limité en 1952, soit à 50 % de ce qu’elle pourrait atteindre si le principe du stock-outil était intégralement appliqué, soit de manière à ce que le bénéfice de 1951 reste au moins égal à 115 % de celui de 1950. Le décret réserve ainsi à la hausse du bénéfice imposable une marge de 15 %, assez proche des 20 % demandés par Pierre Allix dans la note précitée.

243 Cf. supra, chapitre II, tableau n° 8.

244 AEF, B 28 368, Note datée du 30 janvier 1952. Cette note sans en-tête provient très probablement de la direction du Trésor.

245 Idem, Note pour M. le directeur général adjoint, Coordination, bureau, datée du 20 mars 1952, signée de Robert Blot, p. 2.

246 En particulier du président de L’ANSA, Maurice Polti, ou encore de L’homme d’affaires Pierre Dupont-Ferrier, qui est reçu sur le sujet le 21 mars 1952 par François Bizard chargé des questions fiscales au cabinet d’Antoine Pinay.

247 La Société nationale d’investissement est dispensée de L’impôt sur les sociétés et, en vertu de la loi du 21 mars 1949, de la taxe proportionnelle sur la distribution prélevée à la source. Par ailleurs, afin de favoriser la constitution de sociétés privées, le décret du 30 juin 1952 facilite L’apport de portefeuille des sociétés fondatrices. Pour ce faire, il exonère de L’impôt sur les bénéfices les plus-values constatées à L’occasion de L’apport par ces sociétés à la société d’investissement de tout ou partie de leur portefeuille existant au 31 décembre 1951 et il permet la distribution aux actionnaires des sociétés fondatrices des actions de la société d’investissement dans les mêmes conditions que les distributions d’actions de la société fondatrice.

248 AEF, B 28 368, Note datée du 2 mai 1951, signée de L’administrateur délégué de L’Enregistrement.

249 Idem, Régime fiscal des sociétés d’investissement, à en-tête du ministère du Budget, note probablement rédigée par Robert Blot au cabinet d’Edgar Faure.

250 En vertu d’une loi du 31 juillet 1920 (article 27), les dividendes ou intérêts perçus d’une filiale sont exonérés de L’impôt de distribution lorsque la société mère les redistribue à ses propres actionnaires. Cet avantage est soumis en 1936 à la condition que la mère détienne au moins 50 % du capital de la filiale. Ce régime, jugé trop contraignant, a progressivement été assoupli : un décret du 17 juin 1936 limite le seuil de détention à 15 % pour les sociétés exploitant un service public de production, distribution ou transport d’électricité, une loi du 2 décembre 1941 le supprime pour les obligations de chemins de fer, ainsi que la loi du 16 juin 1948 en cas de scission approuvée par le commissariat général du Plan. Surtout, une loi du 29 février 1943 abaisse à 30 % le seuil de détention minimal dans le cas où la filiale a été constituée après le 1er janvier 1943. Le décret du 30 juin 1952 ramène dans tous les cas ce montant à 20 %.

251 La taxe additionnelle au droit d’apport, dont le taux initial de 15 % avait été abaissé à 10 % par le décret du 9 décembre 1948 puis relevé à 12 % la loi du 8 janvier 1951, est supprimée et remplacée par un droit d’apport majoré (appelé également taxe de capitalisation) au taux de 6 %, payable en trois acomptes de 2 % sur trois ans. Concernant le cas particulier des incorporations de réserves de réévaluation, le taux normal fixé à 5 % par la loi du 16 juin 1948 puis 6 % par la loi du 8 janvier 1951 est réduit à 2 %. En contrepartie de ces baisses, les droits acquittés lors de L’incorporation des réserves ne sont plus imputables, comme c’était le cas auparavant en cas de distribution, sur la taxe proportionnelle de 18 %. Articles 7 à 9 du décret du 30 juin 1952.

252 Les plus-values de fusion, elles aussi soumises à la taxe additionnelle, avaient bénéficié, de juin 1948 au 1er janvier 1951 d’un régime temporaire à taux réduit (5 % de juin 1948 à juillet 1949, 3 % de juillet 1949 au 1er janvier 1950, puis à nouveau 5 %) avant de retomber dans le régime normal au taux de 12 %. Le décret du 30 juin 1952 les soumet à la taxe de capitalisation au taux normal de 6 % (plus 1,4 % de droit d’apport) et introduit en outre un régime temporaire au taux de 3 % (plus 0,25 % de droit d’apport réduit), applicable jusqu’au 1er décembre 1954.

253 François Bloch-Lainé, Profession fonctionnaire, Paris, Le Seuil, 1976, p. 119 et Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 1306.

254 Entretien précité avec Anne Rasmussen, entretien n° 16, cassette n° 20.

255 Sylvie Guillaume, Antoine Pinay..., op. cit. p. 81.

256 Entretien précité avec Anne Rasmussen, entretien n° 16, cassette n° 20.

257 Sur ces questions de culture administrative et notamment sur la notion de tradition, cf. Robert Catherine et Guy Thuillier, Introduction à une philosophie de L’administration, Paris, Armand Colin, 1969, p. 73 et suivantes.

258 De nombreux témoignages dans ce sens : outre François Bloch-Lainé, Profession..., op. cit., p. 120, Paul Delouvrier, entretien précité avec Anne Rasmussen, entretien n° 16, cassette n° 20.

259 Sylvie Guillaume, Antoine Pinay..., op. cit., p. 64.

260 Entretien biographique de François Bizard avec Agathe Georges-Picot, cassette n° 7, entretien n° 5, CHEFF, 1989.

261 Louis Franck, 697 ministres. Souvenir d’un directeur général des Prix, 1947-1962, Paris, CHEFF, 1990, p. 39 et suivantes.

Table des illustrations

Titre Tableau n° 9. L’évolution des dépenses militaires de 1946 à 1959
Légende Sources : Annuaire rétrospectif de la France, INSEE, 1961, p. 306 et Annuaire rétrospectif de la France, séries longues, 1948-1988, op. cit., p. 616. Pour la conversion en francs constants 1969, Statistiques et Études financières, série Supplément, juin 1970.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1659/img-1.jpg
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Titre Tableau n° 10. L’évolution de L’impôt sur les successions durant la première moitié du vingtième siècle
Légende Sources : AEF, B 54 241, Note pour le directeur général des Impôts, Enregistrement, division centrale, 1er bureau.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1659/img-2.jpg
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Titre Tableau n° 11. Le rendement des droits de mutation à titre gratuit de 1948 à 1959
Légende En millions de francs. (a) : taxe spéciale sur les successions de plus de 2 millions de francs, instituée par la loi du 30 juin 1956 et supprimée par la loi du 28 décembre 1959. Sources : Statistiques et Études financières, « Annuaire 1930-1959 », op. cit., p. 1836-1837.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1659/img-3.jpg
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Titre Tableau n° 12. L’évolution des droits sur les successions en ligne directe et en ligne collatérale de 1948 à 1959
Légende En millions de francs. Les montants indiqués sont les droits liquidés chaque année et non, comme dans le tableau précédent, les droits perçus, ce qui explique les légères différences entre les deux séries statistiques. Sources : Statistiques et Études financières, série Mensuel, n° 17, 1950, p. 370, n° 30, 1951, p. 491, n° 37, 1952, p. 19, n° 48, 1952, p. 1055, n° 61, 1954, p. 17, n° 76, 1955, p. 375, série Supplément, n° 91, 1956, p. 804, n° 103, 1957, p. 873, n° 118, 1958, p. 1179, n° 128, 1959, p. 1197, n° 138, 1960, p. 813, n° 159, 1962, p. 345. (a) : dont 12 033 liquidés selon le régime antérieur à la loi du 14 avril 1952 et 1 055 selon le régime établi par cette loi. (b) : 12,62 % pour les droits liquidés selon le régime antérieur à la loi du 14 avril 1952 et 1,05 % selon le régime établi par cette loi.
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© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2005

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