Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Une fiscalité pour la croissance

 | 
Frédéric Tristram

Première Partie. La création de la Direction Générale des Impôts, 1948

Chapitre II. L’affirmation d’un nouvel acteur dans la conduite des politiques économiques

Texte intégral

1La création de la direction générale des Impôts ne peut pas être séparée de la politique économique menée en 1948. Elle participe de la même volonté de mettre un instrument fiscal rénové au service de la stabilisation et est l’un des volets d’un plan plus général mené dès la fin 1947 par le nouveau président du Conseil Robert Schuman et son ministre des Finances et des Affaires économiques René Mayer. Cet effort initial d’augmentation des recettes fiscales est d’ailleurs largement poursuivi, voire amplifié, par les trois gouvernements qui se succèdent au cours de l’année 1948 et notamment à partir de l’automne par celui que dirige Henri Queuille. Si la rupture induite par le plan Mayer est réelle, elle doit également être replacée dans une évolution plus large, perceptible dès la Libération, visant à rétablir un certain équilibre dans des finances publiques sorties très éprouvées de la seconde guerre mondiale.

2La politique fiscale de l’année 1948 ne se résume cependant pas à une simple remise en ordre budgétaire. Thème récurrent de l’histoire financière française, la réforme fiscale retrouve une actualité nouvelle dans le contexte de la Libération et plus encore après la publication du projet de la CGT en avril 1947. Préparé par l’administration tout au long du second semestre 1948, le décret du 9 décembre 1948 se présente, malgré des effets finalement assez modestes, comme une refonte d’ensemble de la législation en vigueur.

3La direction des Impôts se trouve donc placée dès sa création au cœur des nouvelles préoccupations de politique économique, tant structurelle que conjoncturelle. Quel rôle exact joue-t-elle dans la préparation et la conduite des différents plans de hausse des impôts et peut-elle être considérée comme un soutien à la politique de stabilisation ? Dans quel esprit prépare-t-elle une réforme fiscale dont elle est le principal auteur ? Comment enfin parvient-elle à concilier ses propres intérêts administratifs, en termes notamment d’organisation du service ou d’acceptation de l’impôt par le contribuable, les contraintes d’une politique économique dont elle n’est que l’un des acteurs, à côté du gouvernement et du Parlement, et les exigences des autorités américaines particulièrement attentives aux pratiques fiscales françaises au cours de cette année 1948 ?

I. L’INTERVENTION DE LA DGI DANS LA POLITIQUE CONJONCTURELLE : UN SOUTIEN À L’EFFORT FISCAL TEMPÉRÉ PAR LA PRISE EN COMPTE DE PRÉOCCUPATIONS ADMINISTRATIVES SPÉCIFIQUES

A. LA CONJONCTURE BUDGÉTAIRE EN 1948 AUGMENTATION DES RECETTES ET ATTENTES AMÉRICAINES

1. La mesure de l’effort fiscal.

  • 1 François Caron, « Le Plan Mayer : un retour aux réalités », Histoire, économie et société, n° 3, 3e(...)

4L’évolution de la conjoncture au cours de cette année est désormais bien connue, grâce notamment aux travaux de François Caron1 et de Michel Margairaz. La rupture du tripartisme le 5 mai 1947 et l’annonce de l’aide Marshall le 5 juin changent la donne politique en France, alors que persistent de graves déséquilibres financiers. Dès l’été 1947, des voix s’élèvent en faveur d’une nouvelle politique économique qui ferait de la lutte contre l’inflation et de la restauration des grands équilibres financiers la priorité du gouvernement. Ses contours commencent à être définis tant au ministère des Finances dans l’entourage des directeurs du Budget Didier Gregh ou des Finances extérieures Guillaume Guindey qu’au commissariat général du Plan autour de Jean Monnet. Malgré les tentatives de Paul Ramadier et de son ministre des Affaires économiques Jules Moch à l’automne 1947, il faut attendre la constitution du gouvernement Schuman et l’arrivée au ministère des Finances de René Mayer, le 22 novembre, pour que soient réunies les conditions d’une stabilisation.

  • 2 Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 999.

5Le plan Mayer qui est annoncé le 19 décembre 1947 entend répondre simultanément aux différentes causes de l’inflation, présentée comme le résultat d’un décalage entre les charges et les ressources de l’État, d’un écart entre les prix et les coûts de revient dans l’industrie et l’agriculture et d’une surévaluation du franc par rapport aux autres devises. C’est donc bien à un « triple ajustement libéral », pour reprendre une expression de Michel Margairaz2, que procède le plan Mayer, d’abord dans le secteur des prix en décidant des hausses importantes dès le 1er janvier 1948 pour les matières premières industrielles, puis dans le domaine financier avec le vote le 7 janvier d’un prélèvement exceptionnel de lutte contre l’inflation, et enfin sur la scène internationale avec la dévaluation du franc acquise le 25 janvier. A ces mesures il faut ajouter une action plus ponctuelle mais spectaculaire, le retrait des billets de 5 000 F effectué à partir du 1er février. La hausse du prélèvement au début de l’année 1948 intervient donc dans le cadre d’une politique d’assainissement qui mobilise plusieurs instruments – l’impôt mais aussi les prix et la monnaie – dans une perspective très nettement déflationniste puisqu’elle vise à ponctionner les liquidités excédentaires et ramener la demande au niveau de l’offre globale.

  • 3 Nous avons privilégié, pour la mesure des recettes fiscales des années 1945-1947, les données budgé (...)

6Pour volontaristes que soient les mesures décidées par René Mayer, elles ne doivent pas faire oublier l’effort constant de rééquilibrage des finances de l’État menées par les différents gouvernements depuis 1945. Les statistiques réunies dans l’annexe n° 3 en témoignent. Les données relatives à l’exécution du budget montrent une croissance très importante des recettes fiscales qui augmentent, entre 1945 et 1947, de plus de 240 % en valeur nominale et de plus de 40 % en termes réels. L’évolution est particulièrement sensible au cours de l’année 1947 qui voit les impôts augmenter de plus de 38 % en francs constants (tableau n° 1)3. Dans le même temps, les dépenses budgétaires accusent un net repli, baissant de 30,6 % en termes réels en 1946 et encore de 12,3 % en 1947 (tableau n° 2). La situation de la trésorerie, qui présente des engagements de l’État un aperçu plus large que le règlement du budget, confirme ces données et indique un recul de plus de 26 % en francs constants entre 1945 et 1947 du total général des dépenses (tableau n° 7). Dans ce contexte, la couverture des dépenses par les recettes fiscales s’améliore. Les recettes fiscales, qui ne représentaient en 1945 que 47,8 % des dépenses de l’État, en couvrent, en 1947, 76,5 % (tableau n° 8).

  • 4 Ibid., p. 1115-1116 et Olivier Dard, « Henri Queuille face aux questions économiques et budgétaires (...)

7De même, le rétablissement des comptes publics ne s’arrête pas en janvier 1948 ni même avec la chute du gouvernement Schuman à l’été 1948. Les gouvernements qui lui succèdent, celui d’André Marie du 24 juillet au 10 septembre avec Paul Reynaud rue de Rivoli et celui d’Henri Queuille à partir du 11 septembre poursuivent la même politique budgétaire. L’opposition entre Jean Monnet et Henri Queuille sur le niveau des dépenses d’investissement et le montant du prélèvement à réaliser pour les financer4 ne doit pas occulter la réalité de l’effort fiscal à l’automne 1948, d’abord en septembre puis en décembre, dans le cadre de la loi de finances. Au total, jusqu’au printemps 1949, ce ne sont pas moins de six lois d’impôts qui sont adoptées, dont quatre ont pour objet d’augmenter très sensiblement les recettes. Il s’agit successivement des lois du 7 janvier, 24 septembre, 31 décembre 1948 et 2 juin 1949. Le décret du 25 septembre 1948, qui instaure un système de paiement fractionné pour la taxe à la production complète cet effort fiscal. Les deux autres lois, celle du 13 mai 1948 qui révise le barème de l’impôt sur le revenu et celle du 16 juin 1948 qui instaure une taxe sur les oisifs ont dans les faits peu d’influence sur le niveau des recettes.

8Comment quantifier cet effort fiscal ? Les objectifs affichés par les gouvernements lors de l’adoption des différentes lois donnent une première indication du rendement des nouveaux impôts. Le tableau suivant présente les différentes phases de l’effort fiscal avec les recettes attendues de chaque loi.

Tableau n° 5. Les différentes phases de l’effort fiscal en 1948 et au premier semestre 1949

Tableau n° 5. Les différentes phases de l’effort fiscal en 1948 et au premier semestre 1949

Sources : Pour la loi du 7 janvier 1948, Michel Margairaz, L’État..., op. cit. p. 1010, pour les autres lois, L’Année politique, 1948 et 1949, p. 6, 7, 85 et 86.

9C’est donc au total près de 410 milliards de francs de recettes fiscales supplémentaires qui auraient été votées sur l’ensemble de la période et pour s’en tenir à la seule année 1948 près de 360 milliards de francs. Ces chiffres doivent cependant être pris avec prudence puisqu’il ne s’agit que d’estimations, effectuées avant le prélèvement et soumises à plusieurs contingences, notamment la faiblesse de l’appareil statistique ou la tentation gouvernementale de majorer les recettes afin d’afficher, dans un but politique, un budget équilibré. Par ailleurs, les effets de l’inflation sur les recettes courantes et les aléas de la croissance peuvent considérablement modifier, en bien ou en mal, les prévisions initiales. Il faut donc se reporter aux budgets exécutés pour mesurer avec pertinence les résultats des mesures édictées.

  • 5 Inventaire de la situation financière, mise à jour faite en 1951 de l’inventaire de 1946, Ministère (...)

10Les données statistiques présentées à l’annexe n° 3 permettent de vérifier la hausse importante du prélèvement en 1948. Les recettes fiscales augmentent en francs courants de plus de 300 milliards par rapport à 1947 (tableau n° 1). Encore ce chiffre ne reflète-t-il qu’une partie de la réalité puisqu’il ne prend pas en compte le prélèvement exceptionnel de janvier 1948. Celui-ci a en effet la forme, pour sa quasi totalité, d’un emprunt forcé qui ne relève pas de la catégorie juridique de l’impôt. Il faut donc ajouter 108 milliards de francs, montant exact de l’emprunt libératoire du prélèvement exceptionnel selon l’Inventaire de la situation financière de 19515, pour mesurer avec précision la portée de l’effort demandé en 1948 qui s’élève alors en année pleine à plus de 410 milliards de francs.

11L’étude de l’évolution du prélèvement en terme réel vient immédiatement nuancer ce résultat. En francs constants, le prélèvement fiscal n’a non seulement pas augmenté en 1948 mais il a même diminué de plus de 6 %, après une année de relative stabilité en 1947. Si l’on tient compte du prélèvement exceptionnel, les recettes augmentent de façon très modérée (5,7 %). La croissance nominale des impôts est donc essentiellement due à la très forte inflation en 1948, l’indice des prix ayant augmenté de 65,7 %, les mesures gouvernementales de hausse parvenant à peine à compenser l’érosion monétaire. Il faut en fait attendre l’automne 1948 pour que des mesures plus radicales soient prises, trop tardivement cependant pour rétablir la situation budgétaire de l’année 1948. On mesure véritablement l’effet de ces dispositions dans les statistiques pour 1949 qui montrent une hausse très sensible, aussi bien en terme nominal qu’en terme réel, du prélèvement. S’engage alors le cercle vertueux de l’aisance budgétaire, la hausse du prélèvement ayant un effet positif sur l’inflation dont la baisse, en retour, cesse de limiter le prélèvement effectif.

  • 6 Ibid., p. 481.

121948, au contraire, se présente encore comme une « année de transition pour les finances publiques »6. Si la part des recettes fiscales dans le financement des dépenses ordinaires continue d’augmenter (plus de 96 % comme le montre le tableau n° 8 de l’annexe n° 3), la couverture des dépenses totales connaît en revanche, avec moins de 60 %, un très net fléchissement. Les finances publiques doivent en effet faire face à une augmentation considérable des dépenses d’investissement qui, passant de 128 à 465 milliards de francs, font plus que tripler en terme nominal (tableau n° 6) et plus que doubler en termes réels (tableau n° 7). Dans ce contexte, seule l’aide américaine permet de maintenir les déficits à un niveau acceptable. Sa contre-valeur en francs, dont le montant s’élève pour l’ensemble de l’année à 149 milliards de francs, fournit presque un tiers du financement des investissements. Avec 402 milliards de francs courants, l’impasse, c’est-à-dire l’ensemble formé par le déficit du budget ordinaire, les dépenses financées par l’emprunt et le solde des comptes spéciaux du Trésor, présente même en francs constants une légère baisse par rapport à 1947.

13Ces données chiffrées, sans remettre en cause le tournant qu’a constitué l’année 1948 dans la remise en ordre financière, précisent cependant deux points importants.

14Elles permettent d’abord de nuancer les effets du plan Mayer dans le domaine budgétaire et au contraire de revaloriser les mesures prises à l’automne sous l’autorité d’Henri Queuille et de son ministre des Finances Maurice Petsche. Au début de l’année, le prélèvement fiscal n’est qu’un élément secondaire de la politique de stabilisation, à partir de septembre il en devient l’instrument principal.

15L’analyse statistique permet ensuite de mesurer l’importance de l’aide américaine pour les finances françaises. Si celle-ci ne représente qu’une part secondaire des recettes de l’État – 12,7 % des recettes totales, 17,4 % des recettes fiscales – elle explique dans une large mesure la poursuite en 1948, malgré la forte croissance des dépenses d’investissement, du mouvement de restauration des comptes publics entamé après 1945. Le soutien des autorités américaines n’en apparaît que plus essentiel.

2. Les dirigeants de la DGI face aux demandes américaines.

16La hausse du prélèvement fiscal, dont la mesure et la chronologie sont désormais précisées, intervient en effet dans un contexte d’extrême attention des autorités américaines à la conjoncture budgétaire française. Les conditions de déblocage d’abord de l’aide intérimaire en janvier 1948 puis de la contre-valeur du plan Marshall à partir de juin ne sont pas sans influence sur la conduite de la politique fiscale française.

  • 7 Gérard Bossuat, Les aides américaines économiques et militaires à la France, 1938-1960, une nouvell (...)
  • 8 Michel Margairaz, L’Etat..., op. cit., p. 1114.
  • 9 Gérard Bossuat, Les Aides..., op. cit., p. 174.
  • 10 Lettre reproduite dans Jean Bouvier et François Bloch-Lainé, La France restaurée..., op.

17Gérard Bossuat a décrit les différentes phases de ces interventions américaines au cours de l’année 1948 et analysé les relations entre des Américains souhaitant voir adopter des mesures effectives de stabilisation sans cependant fragiliser des gouvernements de troisième force et des Français soucieux de préserver une certaine indépendance financière mais au fond convaincus de la nécessité de l’assainissement. Dans ce jeu complexe de la pression, l’équilibre est très dépendant des circonstances politiques internes et externes. Au début de l’année, le plan Mayer répond principalement à une initiative française et non à des pressions américaines, même si, comme le note Gérard Bossuat, « tout indique que sans la stabilisation, l’aide américaine eût été plus difficile à obtenir »7. En revanche à l’automne les interventions semblent à la fois plus vives et plus ciblées. La relance de l’inflation durant l’été et surtout la création en avril 1948 d’une structure spécifique pour suivre l’exécution du plan Marshall, l’ECA (European Coopération Administration), expliquent le regain de vigilance américain. Si l’arrivée de Queuille au pouvoir a été saluée par un déblocage de 45 milliards de francs de contre-valeur, d’ailleurs réalisé après le vote de la loi du 24 septembre, les autorités américaines réclament dès octobre des mesures budgétaires drastiques. Elles insistent surtout sur la nécessité d’impôts supplémentaires et dénoncent l’insuffisance chronique du prélèvement. David K. Bruce, chef de la mission spéciale de l’ECA en France et William Tomlinson, représentant de la Trésorerie font part le 16 novembre à Queuille et à Petsche de leur souhait de voir réaliser une véritable réforme fiscale et un budget 1949 en équilibre8. Tomlinson va même jusqu’à chiffrer le montant du nouvel effort fiscal à réaliser à 300 milliards de francs9. Dans une lettre du 3 décembre adressée à Queuille10, Bruce insiste encore sur la nécessité d’un effort fiscal important destiné à financer le programme d’investissement pour 1949, appuyant ainsi les demandes formulées par Jean Monnet.

18Comment les autorités fiscales françaises ont-elles vécu les immixtions américaines dans leur domaine d’activité ? On doit d’abord noter que les dirigeants de la DGI ne sont pas en relation directe avec les agents de l’ECA. Jamais dans les documents émanant de la direction générale, rédigés à l’occasion de la préparation des lois des 24 septembre ou du 31 décembre 1948 ou encore du décret de réforme fiscale du 9 décembre, il n’est fait état de pressions américaines, fût-ce sur le mode allusif. De même, les archives ne contiennent pas de notes ou de rapports de l’administration américaine directement adressés à la DGI. Les contacts de l’ECA sont établis à un tout autre niveau, avec les dirigeants politiques, présidents du Conseil ou ministres des Finances ou avec des structures administratives spécialisées qu’il s’agisse de la direction des Finances extérieures rue de Rivoli, de la direction des Affaires économiques et financières au Quai d’Orsay ou du SGCI. Jean Monnet, par sa position stratégique au Plan mais surtout par les relations personnelles qu’il a su lier avec David K. Bruce, William Tomlinson et Paul Hoffman, premier administrateur de l’ECA, fait naturellement l’interface entre les autorités françaises et américaines. Il partage d’ailleurs avec celles-ci des objectifs de hausse du prélèvement et se trouve souvent à leur côté pour tenter de d’influer sur les gouvernements français.

  • 11 Entretien précité avec Robert Blot, entretien n° 7, cassette n° 8.
  • 12 Entretien précité avec Maurice Lauré, entretien n° 4, cassette n° 8.
  • 13 Florence Descamps, « Une contribution à l’histoire du Plan Marshall : la mémoire des hauts fonction (...)

19Ce constat ne signifie pas toutefois que les dirigeants de la DGI ignorent les pressions américaines et que celles-ci n’interfèrent pas dans leur manière d’aborder les problèmes fiscaux. Les archives orales permettent de mieux cerner les réactions des principaux acteurs même si ces témoignages rétrospectifs comportent une part inévitable de reconstruction. C’est d’abord un sentiment très net de reconnaissance vis-à-vis des États-Unis, parfois tempéré, il est vrai, par l’affirmation du caractère intéressé de l’aide. Robert Blot par exemple garde le souvenir « d’un immense effort, pas entièrement désintéressé probablement, mais d’un immense effort des États-Unis d’Amérique pour aider l’Europe à se reconstituer »11 et Maurice Lauré parle d’une « politique à la fois de compréhension humaine et d’intérêt égoïste de la part de l’Amérique »12. À cet égard, les dirigeants la DGI ont une attitude tout à fait similaire à celle de l’ensemble des hauts fonctionnaires des Finances analysée par Florence Descamps13.

  • 14 Entretien précité avec Maurice Lauré, entretien n° 1, cassette n° 1.
  • 15 Entretien précité avec Paul Delouvrier, entretien n° 16, cassette n° 20.

20La nature ou le niveau des pressions américaines révèlent au contraire des sentiments plus contrastés. Les hauts fonctionnaires de la DGI établissent tout d’abord un lien direct entre le déblocage de la contre-valeur et les efforts fiscaux réalisés, que ce soit au début 1948 ou à l’automne. Maurice Lauré, alors au cabinet de Maurice Petsche, indique crûment que « les Américains qui avaient la main sur le tiroir caisse exigeaient des impôts nouveaux »14. De même Paul Delouvrier, lors de son passage au cabinet de René Mayer, doit subir de Tomlinson « l’espèce de contrôle que les Américains opéraient [...] pour débloquer les dollars du plan Marshall, ou plus exactement la contre-valeur de ces dollars »15. Il semble en revanche qu’une fois nommé directeur général adjoint des Impôts, il n’ait plus été convié à ces « examens » sans cependant que le témoignage oral soit très précis sur ce point. La hausse du prélèvement apparaît en tout cas comme une priorité absolue des autorités américaines, d’autant plus que celles-ci portent sur le système fiscal français un jugement très négatif. Cette analyse est d’ailleurs partagée par la plupart des hauts fonctionnaires fiscaux français qui peuvent à l’occasion utiliser les demandes américaines pour faire aboutir leurs propres projets. Le cas est patent chez Paul Delouvrier et révèle un comportement assez caractéristique de l’entourage de Jean Monnet. Delouvrier témoigne ainsi de la convergence des points de vue au début de l’année 1948 :

  • 16 Idem, entretien n° 13, cassette n° 16.

« C’est là qu’on discutait avec [les Américains] de la politique française en général et chaque fois, il y avait le fait que la France n’avait pas un système fiscal moderne et qu’ils voulaient que cela puisse se faire. C’était d’autant plus facile à accepter pour moi, et je dirais pour un certain nombre de gens entourant les ministres ou pour les ministres eux-mêmes, qu’au commissariat au Plan, en réfléchissant à la politique que la France devait suivre, il y avait certainement une réforme du code fiscal qui venait en première ligne, sans pour cela que les Américains nous l’aient demandée. »16

  • 17 Entretien précité avec Maurice Lauré, entretien n° 1, cassette n° 1.
  • 18 Idem, entretien n° 4, cassette n° 8.

21Mais cette convergence ne va pas non plus sans une certaine réticence face aux demandes américaines et surtout aux importants moyens de contrôle dont dispose l’ECA à Paris. Un fonctionnaire aussi réformateur que Maurice Lauré peut ainsi s’agacer du fait que « les Américains avaient à leur ambassade un peu plus de monde pour contrôler la fiscalité française que je n’en avais moi-même dans le service que j’ai ensuite créé à la direction générale des Impôts pour organiser le contrôle »17. Il reste que les dirigeants de la DGI partagent avec les autorités américaines les objectifs d’augmentation du prélèvement et de réforme de ses structures. Les critiques portent davantage sur la forme des interventions que sur leurs finalités. Quant aux effets des pressions américaines, ils sont volontiers minorés. Pour les dirigeants de la DGI, les autorités françaises gardent in fine la maîtrise de leur politique budgétaire et fiscale. Pour Lauré, « l’Amérique s’est comportée en toutes choses avec un réel respect de l’indépendance des pays »18. Quant à Delouvrier, il préfère insister sur le climat de compréhension réciproque entre les partenaires mais aussi sur les marges de négociation que, de façon paradoxale, la France retirait de son état de faiblesse :

  • 19 Entretien précité avec Paul Delouvrier, entretien n° 16, cassette n° 20.

« Les Américains étaient si persuadés qu’il fallait que la France se rétablisse que pratiquement l’aide Marshall a été versée intégralement bien qu’on ne peut pas dire que sous cette époque on ait voté une réforme fiscale, on ait fait des réformes pour avoir une stabilité gouvernementale. Ils ont toujours finalement accepté, ça se passait en effet entre gens de bonne compagnie qui connaissaient les difficultés des uns et des autres. »19

22Delouvrier est d’ailleurs le seul à évoquer des contacts personnels avec les agents de l’ECA et il témoigne de la bonne qualité de la relation qui l’unissait à William Tomlinson.

23En définitive, les dirigeants de la DGI ont vis-à-vis de l’intervention américaine une position ambivalente : absence de relation directe avec l’ECA mais très nette conscience de son influence, accord global sur la politique à suivre mais souci de maintenir une véritable liberté d’action.

B. LES INTERVENTIONS DE L’ADMINISTRATION FISCALE EN 1948

24C’est justement cette marge de manœuvre qu’il faut essayer d’analyser au cours de l’année 1948. Dans quelle mesure les hommes nouveaux placés à la tête l’administration fiscale ont-ils soutenu ou influencé le mouvement de hausse du prélèvement ? Quel type d’impôt ont-ils privilégié et pour quelles raisons ? L’étude de la préparation des différentes lois fiscales permet de mieux cerner les motivations des hauts fonctionnaires de la DGI.

1. Le prélèvement exceptionnel : une place marginale laissée à l’administration fiscale.

  • 20 Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 996.
  • 21 Ibid., p. 1009.
  • 22 L’assiette du prélèvement est très complexe. Celui-ci comprend deux éléments, l’un frappant les per (...)

25La préparation du plan Mayer et les conditions d’élaboration du prélèvement exceptionnel de lutte contre l’inflation ont été étudiées par l’historiographie récente, sans qu’il soit ici nécessaire d’y revenir longuement. Le rôle de Jean Monnet et de son entourage a notamment été mis en exergue : le plan Mayer reprend dans ses grandes lignes les conclusions de la commission du bilan créée en septembre 1947 au sein du commissariat général du Plan et placée sous la direction de Pierre Uri. C’est ainsi que dans le rapport de la commission, remis à René Mayer le 13 décembre 1947, Jean Monnet réclame une augmentation des recettes fiscales permanentes à hauteur de 125 milliards de francs pour le premier semestre 1948 et surtout une « contribution exceptionnelle » de 160 milliards de francs affectée aux dépenses de reconstruction et d’investissement, le prélèvement pouvant prendre la forme d’un impôt ou d’un emprunt20. De même, c’est Pierre Uri qui élabore les grandes lignes du prélèvement et convainc René Mayer d’en faire principalement peser la charge sur les non salariés21. Il s’agit selon Uri de faire payer les catégories sociales jusqu’alors relativement épargnées par l’impôt ou bénéficiaires de l’inflation. Le prélèvement exceptionnel frappe donc les agriculteurs, les industriels, les commerçants et les professions libérales, ainsi que les salariés ayant des revenus imposables supérieurs à 450 000 F22. Les contribuables peuvent cependant souscrire pour le montant de leur dette fiscale à un emprunt libératoire émis en trois tranches au cours du premier semestre 1948 et remboursable en 10 ans. Cette solution intervient dans la quasi totalité des cas.

26L’administration fiscale joue donc dans la définition du prélèvement exceptionnel un rôle très modeste, dont témoigne d’ailleurs l’absence totale d’archives, tant en provenance du Contrôle des régies que de la direction générale des Contributions directes, la DGI n’ayant pas encore été créée. Là encore, la source orale vient compenser, sans véritablement les combler, les lacunes de la source écrite. Robert Blot a ainsi été chargé de mettre en forme, au Contrôle des régies, un prélèvement dont les grandes lignes avaient été préalablement décidées ailleurs. Sa fonction est essentiellement technique et son intervention consiste principalement à définir un barème à partir du chiffre d’affaires des professions imposées :

  • 23 Entretien précité avec Robert Blot, entretien n° 5, cassette n° 5.

« Comme on ne voulait prendre comme base ni le chiffre d’affaires ni le bénéfice, ni rien du tout, on a inventé des bases forfaitaires et on a fait un tarif. Alors, je me souviens, c’était avec Bourgès, il était secrétaire d’État, il y avait Tixier qui était directeur de cabinet. On a eu des nuits de travail et c’était moi qui étais chargé de mettre en musique tout cela avec des coefficients par profession. Alors on disait, par exemple, le bénéfice brut des quincailliers c’est x % de leur chiffre d’affaires et il y a donc une espèce de barème. »23

  • 24 Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 1009. Le même seuil est retenu par René Mayer dans sa pré (...)
  • 25 Seuil valable pour un célibataire, relevé à 600 000 F pour les familles de 1 et 2 enfants, 750 000 (...)
  • 26 Entretien précité avec Robert Blot, entretien n° 5, cassette n° 5.

27On peut également supposer que l’administration fiscale a permis une meilleure évaluation du rendement du prélèvement que ne l’avait fait la commission du bilan. L’une des fonctions essentielles des fonctionnaires fiscaux est en effet de mesurer le rendement probable d’un impôt à partir des données techniques qui leur sont fournies. En prévoyant initialement des recettes de 150 milliards de francs, la commission du bilan avait sans doute surévalué le rendement du prélèvement exceptionnel et ce d’autant plus que le seuil de revenu retenu pour l’imposition était de 750 000 F24. Le prélèvement effectivement voté s’applique à partir de 450 000 F25 et son rendement est finalement plus proche de 110 milliards. Ce meilleur cadrage est très probablement le fait des spécialistes que sont les agents de la Coordination. Par ailleurs, dans un réflexe d’économie budgétaire, Blot aurait souhaité que l’emprunt fût rémunéré à un taux de 1 %, inférieur à celui de 3 % finalement adopté par René Mayer26. En définitive l’administration fiscale traditionnelle se trouve largement marginalisée dans la définition du plan de redressement et son intervention se résume à une simple expertise technique.

  • 27 Entretien précité avec Paul Delouvrier, entretien n° 10, cassette n° 12.

28Tout autre est la place de Paul Delouvrier, qui, au commissariat général du Plan tout d’abord puis à la tête du cabinet de Mayer, participe largement à la conception du prélèvement exceptionnel et à sa mise en œuvre. Dans son témoignage oral, il s’attribue d’ailleurs l’initiative du plan de stabilisation, affirmant avoir, à l’automne 1947, convaincu René Mayer de la nécessité d’effectuer rapidement une ponction sur le pouvoir d’achat afin de réduire l’inflation27. Si cette affirmation peut-être discutée, Paul Delouvrier n’en joue pas moins un rôle important d’interface entre l’équipe de Jean Monnet et le ministère des Finances. Son influence s’exerce en tout cas indiscutablement en faveur d’un meilleur équilibre des finances publiques et d’une hausse du prélèvement. Il est même probable que Paul Delouvrier ait jugé insuffisant l’effort fiscal décidé par René Mayer. En témoigne une note, retrouvée dans les papiers personnels du ministre, très vraisemblablement rédigée par son directeur de cabinet en avril 1948. Le futur directeur général adjoint des Impôts se montre critique sur les résultats du plan de stabilisation. S’il reconnaît une certaine aisance de la trésorerie et une modération de la hausse des prix, il juge cette amélioration temporaire : il n’y voit qu’un simple « équilibre de trésorerie et non pas financier ». Il plaide en faveur d’une plus large couverture des dépenses par les recettes fiscales, posant au passage la question de la réforme du système d’imposition :

  • 28 AN, 363 AP 7 (papiers René Mayer), Note pour le ministre sur la situation économique et financière, (...)

« En fait, on se refuse de voir la question en face et l’on veut réaliser la quadrature du cercle, c’est-à-dire que l’on pense pouvoir à la fois reconstruire, rééquiper le pays, supporter des charges sociales considérables et entretenir une armée extrêmement coûteuse, tandis que par la suite d’un système fiscal archaïque, on ne peut espérer obtenir la masse de recettes nécessaires en contrepartie de ces dépenses, sans compromettre la santé économique du pays. »28

29En définitive, l’action de Paul Delouvrier au cabinet de René Mayer préfigure ses fonctions à la direction générale des Impôts à partir du mois d’avril 1948 et place de ce fait la nouvelle administration fiscale dans une orbite résolument réformatrice. Inversement, le thème de la hausse du prélèvement apparaît, au début de l’année 1948, comme l’un des éléments constitutifs d’une génération de hauts fonctionnaires « modernisateurs », que ceux-ci appartiennent au commissariat général du Plan ou aux grandes directions de la rue de Rivoli.

2. La taxe sur les oisifs, l’échec d’une utopie administrative.

  • 29 Entretien précité avec Paul Delouvrier, entretien n° 14, cassette n° 18. Également entretien précit (...)

30Entre les deux importants efforts fiscaux de janvier et de septembre 1948 prend place la création, par une loi du 16 juin, de la taxe sur les oisifs. À l’origine, cette taxe s’inscrit dans le cadre de la politique de hausse des impôts conduite par René Mayer. Afin de compléter le prélèvement exceptionnel, un projet de loi est déposé le 29 décembre 1947. Il prévoit, sous certaines conditions, l’institution d’un impôt de capitation de 50 000 francs pour « toute personne de sexe masculin, majeure et âgée de moins de 60 ans qui ne pourra justifier avoir exercé en 1947 une activité professionnelle susceptible de subvenir à son existence ». C’est Maurice Lauré qui, au cabinet de Bourgès-Maunoury a l’idée de cette taxe et réussit à convaincre René Mayer de son bien fondé contre l’avis de Paul Delouvrier29. Les objectifs de la taxe sont multiples et ne se limitent pas à la perception de nouvelles recettes budgétaires. À côté des préoccupations proprement financières apparaît une volonté plus économique, l’augmentation de l’offre de travail dans un contexte de forte pénurie. Comme le note l’exposé des motifs du projet de loi :

  • 30 AEF, B 58 868, Exposé des motifs du projet de loi déposé à l’Assemblée nationale le 29 décembre 194 (...)

« Les mesures d’ordre fiscal et financier, déjà soumises par le gouvernement à l’approbation du Parlement, ne peuvent assurer le relèvement complet du pays que si la lutte contre l’inflation est complétée par un accroissement de la population. Or le relèvement de notre économie est limité, dans de nombreux secteurs, par le manque de main-d’œuvre. Il convient donc d’orienter vers la production la force de travail de tous ceux qui ne peuvent justifier une activité professionnelle. »30

31La taxe répond également à une préoccupation de justice fiscale qui peut à l’occasion se teinter de moralisme :

  • 31 Idem.

« [...] Au moment où des sacrifices ont été demandés à l’ensemble des contribuables afin d’assurer la stabilité de la monnaie, il apparaît légitime d’exiger aussi une contribution de ceux qui ne sont pas déjà atteints par l’impôt, soit qu’ils dissimulent leurs ressources, soit que celles-ci échappent à toute taxation normale. »31

  • 32 Idem, Note manuscrite de Robert Blot datée du 3 septembre 1948.
  • 33 Journal officiel, Débats, Conseil de la République, séance du 27 mai 1948, p. 1267. Ancien inspecte (...)
  • 34 Voir à ce sujet l’analyse que fait Michel Borgetto de l’alinéa 5 in G. Conac, X. Prétot et G. Tebou (...)
  • 35 AEF, B 58 868, Note intérieure datée du 7 juillet 1948.

32Au moment où le gouvernement Schuman est vivement contesté par l’opposition communiste et sans cesse menacé par la défection de ses alliés socialistes, il n’est pas inutile de donner quelques gages à l’opinion publique. Dans ces circonstances, le rendement de la taxe ne semble pas déterminant et les documents préparatoires n’en donnent pas même une évaluation approximative. Le seul indice figure dans une note manuscrite rédigée par Robert Blot en septembre 1948 où il est fait état de 100 000 à 120 000 contribuables soit entre 5 et 6 milliards de francs de recettes32. On le voit, l’apport attendu de la taxe sur les oisifs est, du simple point de vue budgétaire, presque négligeable. Ce constat est d’ailleurs confirmé par la teneur des débats parlementaires qui débutent au printemps 1948 (le texte, inséré dans un projet de loi portant divers aménagements fiscaux déposé le 28 janvier, est voté en première lecture à l’Assemblée nationale le 27 avril). Au Conseil de la République, le rapporteur du projet de loi, Henri Dorey, néglige les apports financiers de la taxe sur les oisifs pour insister sur sa finalité répressive. Il s’agit de « frapper ceux, qui à la faveur des difficultés économiques actuelles exercent une activité parasitaire, en un mot les trafiquants »33. Sur un plan plus strictement juridique, la taxe sur les oisifs devient une illustration du « devoir de travailler », rigoureux principe inscrit dans le préambule de la Constitution de la Quatrième République en octobre 194634. Le gouvernement adopte d’ailleurs une conception très stricte de l’activité professionnelle à laquelle il refuse notamment d’assimiler la gestion d’un patrimoine privé. Il s’oppose ainsi à l’Assemblée nationale à un amendement du député Olivier de Sesmaisons visant à exonérer de la taxe sur les oisifs les contribuables qui, sans être soumis aux impôts cédulaires, acquittent l’impôt général sur le revenu et dont les seules ressources proviennent donc de la fortune. L’administration fiscale partage et probablement inspire ce point de vue. Dans une note de juillet 1948, elle rappelle que la « taxe sur les oisifs a pour objectif d’inciter à travailler ceux qui n’exercent pas de véritable profession » et estime qu’exonérer les contribuables ne vivant que de revenus mobiliers et immobiliers réduirait de manière excessive l’assiette de la taxe35.

  • 36 Idem, Note manuscrite signée de Robert Blot, datée du 3 septembre 1948.
  • 37 Idem, Note manuscrite de Pierre Tissier à Raymond Champion datée du 9 septembre 1948.
  • 38 Idem, Note manuscrite de Raymond Champion, corrigée par Pierre Tissier, adressée au ministre, datée (...)

33Très rapidement cependant, à partir de l’été 1948, l’attitude de la DGI se modifie. La tentative de rédaction des textes d’application a mis en lumière toutes les imperfections de la loi votée en juin. La notion d’activité professionnelle apparaît très difficile à traduire juridiquement, la taxe aurait un très faible rendement et ne pourrait être mise en œuvre que par des procédés d’exception. L’administrateur des Directes, Raymond Champion, se prononce en août en faveur de sa suppression ou au minimum de sa suspension. Au terme d’une étude technique, les redevables de la taxe peuvent être classés en trois catégories, les riches oisifs qui ont une résidence fixe et des moyens légaux d’existence et sont pour la plupart connus des services fiscaux, les clochards dont l’intérêt fiscal est pour le moins limité et les véritables délinquants, « individus ayant des occupations en marge des lois et de la morale, qui ne font aucune déclaration et ont échappé à tous les recensements ». La seule possibilité de découvrir ces individus est un recoupement systématique des cartes d’alimentation, procédé qui nécessite un travail sans commune mesure avec le rendement de la taxe. Au sommet de la DGI, en revanche, le point de vue est différent. Sans négliger les données techniques, les hauts fonctionnaires qui dirigent le service de la Coordination ont une perspective beaucoup plus large. Robert Blot estime impossible la suppression pure et simple d’une taxe votée quelques mois auparavant. En utilisant les informations détenues par les services de police, il pense pouvoir arriver à une imposition de principe qui satisfasse le Parlement, évite au nouveau gouvernement d’être mis en difficulté et dédouane la nouvelle administration fiscale d’un échec qui entamerait son image36. Pierre Tissier avalise cette façon de voir car « il est parlementairement et psychologiquement impossible de supprimer le texte » et demande son aide au directeur de la Sûreté nationale37. La DGI se trouve dans la situation de mettre en vigueur une loi totalement inapplicable à défaut de pouvoir la supprimer pour des raisons politiques. En attendant, la taxe est de plus en plus en plus perçue comme un élément de répression de la délinquance au détriment de ses finalités premières économiques ou budgétaires. Le projet de décret d’application préparé à l’automne 1948 prévoit d’ailleurs expressément qu’elle est établie à partir des renseignements fournis par le ministère de l’Intérieur. Quand la Sûreté nationale se déclare incapable, début décembre, de faire les recherches demandées par l’administration fiscale, c’en est fini de la taxe sur les oisifs. La DGI se contente de ne pas appliquer le texte, sans en recommander l’abrogation formelle qui rouvrirait un débat devant le Parlement38.

34Au-delà de son caractère quelque peu anecdotique et de ses conséquences budgétaires tout à fait nulles, l’épisode de la taxe sur les oisifs est une bonne illustration du fonctionnement interne de la DGI, de son intégration dans les réseaux de pouvoir et de sa conception du système fiscal et de ses lacunes. Il permet d’abord de mesurer l’influence des experts administratifs sur les dirigeants politiques, mais aussi de la nuancer : René Mayer accepte la proposition de Maurice Lauré parce que celle-ci s’inscrit dans un contexte financier mais aussi politique et parlementaire opportun. En revanche, le ministre ne s’attache pas aux modalités techniques de la mesure et manifeste à cet égard une pleine confiance en son conseiller. A cet égard la taxe sur les oisifs rend compte des limites de l’invention dans le domaine fiscal et des dangers d’un réformisme administratif incontrôlé. Par ailleurs, à l’intérieur de l’administration fiscale, les fonctionnaires manifestent des préoccupations différentes. Les inspecteurs des finances qui dirigent la DGI sont beaucoup plus sensibles aux exigences du système politique et notamment aux menaces qui pèsent sur les gouvernants en place. Les services des anciennes régies se déterminent davantage en fonction de la technique fiscale, entendue au sens étroit du terme, et de l’organisation du service qu’elle induit. C’est ainsi que la taxe sur les oisifs se heurte non seulement à une impossible traduction juridique, mais aussi à la difficulté de faire évoluer sur le terrain les missions et les tâches des agents.

35La taxe sur les oisifs témoigne en outre d’une certaine conception de la fraude fiscale à la fin des années quarante, encore très liée au contexte d’une économie de restriction et au marché noir. Dans l’esprit des fonctionnaires fiscaux, le fraudeur c’est principalement le trafiquant, le délinquant, l’homme sans situation ni domicile assurés. Or, cette fraude crapuleuse, qui existe indéniablement, n’est qu’une partie d’un phénomène autrement plus étendu et plus intégré aux mécanismes économiques.

36Enfin la taxe sur les oisifs permet de préciser l’évolution du contexte politique et économique au cours de l’année 1948. Elle apparaît en décembre 1947 dans le cadre du plan Mayer avec un but essentiellement budgétaire mais lorsqu’elle arrive en discussion au Parlement, en mai et juin 1948, l’heure est déjà à une certaine pause dans la hausse des prélèvements (la loi du 13 mai 1948 prévoit même quelques mesures d’allégement pour un total évalué à une vingtaine de milliards de francs). À l’automne en revanche, de nouveaux efforts fiscaux sont nécessaires et une actualité fiscale encombrée favorise la disparition discrète de la taxe. Sur une tendance générale à l’augmentation des impôts vient se superposer une chronologie plus fine, faite d’accélérations et de repos dans la hausse du prélèvement et qui répond à l’évolution de la conjoncture économique et budgétaire, aux demandes américaines, mais également aux exigences de la vie parlementaire.

3. L’effort fiscal de l’automne 1948, influences administratives et équilibres politiques.

  • 39 AEF, B 28 336, Note pour M. le ministre des Finances, datée du 1er septembre 1948, signée de Pierre (...)

37À partir de l’été 1948, la situation budgétaire se tend. Dans l’entourage de Jean Monnet, le second rapport de la commission du bilan, déposé à la fin du mois d’août, estime l’impasse pour le second semestre à 180 milliards de francs et déplore l’insuffisance chronique du prélèvement fiscal. Ce constat est très largement partagé par les autorités américaines mais aussi par le ministère français des Finances qui commence à préparer des mesures d’augmentation des impôts. Le plan présenté par Paul Reynaud le 27 août se heurte à l’opposition des socialistes et entraîne la chute du gouvernement André Marie. Pressenti pour la présidence du Conseil, Robert Schuman chiffre le 30 août à 80 milliards l’effort fiscal supplémentaire à demander avant la fin de l’année. Une note de Pierre Tissier, datée du 1er septembre fait le point sur la situation budgétaire39. Les prévisions de recettes pour 1948 s’élèvent à 924,5 milliards de francs, alors que les dépenses ne cessent de croître. Fixées en début d’année à 900 milliards, elles sont désormais évaluées à 1039 milliards, d’où un déficit budgétaire, hors charges de trésorerie, à 115 milliards. Investi le 7 septembre, Henri Queuille qui cumule dans un premier temps la présidence du Conseil et le ministère des Finances reprend les estimations de Schuman et demande à la DGI de préparer 80 milliards d’impôts nouveaux. La hausse du prélèvement, d’ailleurs inférieure à la demande initiale du gouvernement puisqu’elle est en fait plus proche de 50 milliards, est réalisée par la loi du 24 septembre 1948.

  • 40 Idem.
  • 41 Idem, Note de travail DGI, sans date mais rédigée en septembre 1948.

38Quel rôle la nouvelle administration fiscale a-t-elle joué dans l’élaboration de cette loi ? La DGI manifeste tout d’abord le refus très net d’un nouvel impôt exceptionnel pour des raisons à la fois politiques, techniques et économiques. Comme le note Tissier, « il est douteux que venant après l’impôt de solidarité nationale, le prélèvement exceptionnel, le retrait des billets de 5 000 francs, cette mesure rencontre la faveur du Parlement »40. Cet argument, sans doute déterminant auprès du ministre, cache cependant une préoccupation plus pragmatique : un impôt exceptionnel est, pour l’administration, plus compliqué à mettre en place, exige une réorganisation des services et pèse sur les effectifs. A cet égard, Tissier rappelle le précédent fâcheux de la confiscation des profits illicites, « spécialement catastrophique » en terme d’affectation des agents pour un rendement « ridicule ». Enfin, les seuls impôts exceptionnels susceptibles d’être établis sans exiger un « effort excessif » de la DGI pèseraient sur les entreprises et poseraient alors des problèmes économiques majeurs. Qu’elle frappe l’augmentation du bénéfice ou celle du chiffre d’affaires, l’imposition serait injuste du fait de la forte inflation et risquerait en outre de décourager, dans un contexte de pénurie, les efforts de production entrepris. Quant à la taxation des grandes entreprises qui pourrait satisfaire un certain électorat sensible à l’imposition des « trusts », elle irait à l’encontre de la nécessaire intégration des capacités de production. En définitive, l’administration fiscale estime « normal que l’effort demandé au contribuable français [...] porte de façon à peu près parallèle sur les impôts directs et indirects »41 et se prononce en faveur d’une hausse uniforme des impôts d’un ou deux décimes.

  • 42 Laure Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor..., op. cit., p. 254-259.

39Par ailleurs, le directeur général des Impôts propose deux « mesures fiscales de trésorerie » visant à accroître les recettes en accélérant le recouvrement des impôts existant, leurs taux – et donc la charge définitive des contribuables – n’étant pas augmentés. Tissier souhaite d’abord limiter la pratique des obligations cautionnées. Le mécanisme en est simple : dans certaines conditions les redevables des taxes sur le chiffre d’affaires et des droits de douane, au lieu de s’acquitter immédiatement de l’impôt dû, peuvent payer au moyen d’obligations cautionnées de 2 à 4 mois qui ne rapportent au Trésor qu’un intérêt jugé « dérisoire » de 3 % au bout du troisième mois. Or, cette pratique se développe durant l’année 1948, à hauteur de 15 milliards de francs pour le premier semestre et de 30 pour le second. Le directeur général des Impôts estime nécessaire d’augmenter la rémunération de ces papiers commerciaux, en portant l’intérêt versé au Trésor à 7 % dès le premier mois « de manière à l’aligner sur le taux bancaire ». Sortant de ses strictes compétences fiscales, il dénonce un mécanisme inflationniste qui, par le jeu du réescompte des obligations cautionnées, se traduit par « des écritures trop visibles au bilan de la Banque de France ». La DGI rejoint ici la direction du Trésor qui, si elle utilise couramment les obligations cautionnées dans le financement de la trésorerie au cours des années cinquante, a tout à fait conscience de leurs effets pervers42.

  • 43 La taxe à la production comprend sous la même désignation juridique deux impôts distincts : un impô (...)

40La seconde mesure proposée par la DGI est plus lourde de conséquences puisqu’elle modifie considérablement un des impôts les plus productifs du système fiscal français. Il s’agit du passage de la taxe à la production du régime de la suspension de taxe, en vigueur depuis 1936, au régime des paiements fractionnés43. Jusqu’alors, la taxe à la production, qui frappe les produits fabriqués en France, était perçue en une seule fois au dernier stade du processus de production, juste avant l’entrée du bien dans le circuit de distribution. Les producteurs intermédiaires bénéficiaient d’un régime de suspension de taxe leur permettant, sur simple déclaration à leur fournisseur, de se dégager de tout paiement. Le système du paiement fractionné est plus complexe : le producteur, quelle que soit sa place dans le processus de production, acquitte la taxe et la facture à son client. En contrepartie, il peut déduire de son versement au fisc les taxes ayant pesé antérieurement sur les produits qu’il utilise dans le cadre de son activité. Le passage au paiement fractionné ne modifie en rien l’économie générale de la taxe à la production qui reste une taxe unique, dont la charge est indépendante de la longueur du circuit de production et qui est répercutée sur le consommateur final. De même, les biens déductibles restent les mêmes que ceux qui pouvaient bénéficier de la suspension de taxe, c’est-à-dire les produits qui s’intègrent physiquement dans le produit fabriqué ou qui se détruisent au cours de l’opération de fabrication. Les investissements et les frais généraux restent exclus du droit à déduction. L’assiette et le taux de la taxe à la production ne sont en rien modifiés, seul change le mode de perception de l’impôt.

  • 44 AEF, B 28 336, Note précitée de Pierre Tissier.

41Mais à l’occasion de cette transformation, une disposition technique lourde de conséquences budgétaires est introduite par l’administration fiscale : la faculté de déduire les taxes facturées antérieurement au producteur n’est pas donnée immédiatement mais ne peut intervenir qu’après un délai d’un mois. Cette règle permet dans l’immédiat une rentrée fiscale supplémentaire évaluée à 60 milliards de francs sur trois mois44. Si elle n’a pas d’impact sur le montant global du prélèvement, elle pèse lourdement sur la trésorerie des entreprises.

  • 45 Entretien précité, entretien n° 11, cassette n° 13.
  • 46 Jean-Jacques Philippe, « Préhistoire de la TVA », Etudes et Documents, XI, Paris, CHEFF, 2002. La t (...)
  • 47 Entretien précité avec Maurice Lauré, entretien n° 1, cassette n° 1.
  • 48 Statistiques et Études financières, « Annuaire 1930-1959 », op. cit.,p. 1845.

42L’extrême technicité de la mesure trahit son origine administrative. Paul Delouvrier, dans son témoignage oral, l’impute à Maurice Laure45. Lauré quant à lui affirme avoir repris une proposition de l’ancien directeur général des Contributions indirectes Frémont. Le passage aux paiements fractionnés est d’ailleurs une idée assez répandue dans l’administration des Contributions indirectes et les premières études sur le sujet ont été effectuées à titre personnel par des agents de la régie dès la fin des années trente46. Quoi qu’il en soit, la mesure trouve dans le contexte de l’été 1948 une actualité nouvelle. Maurice Lauré confirme sa finalité essentiellement budgétaire et le bon accueil que lui réservent les autorités politiques. Conseiller au cabinet de Maurice Petsche secrétaire d’État au Budget dans le gouvernement André Marie, il veille à ce que la loi du 17 août 1948 permette au gouvernement de modifier par décret le régime de perception de la taxe à la production47. En vertu de cette délégation, la technique des paiements fractionnés est finalement instituée par un décret du 25 septembre 1948. Se trouvent ainsi considérablement modifiées les modalités d’application d’une taxe assurant à elle seule en 1948 33,4 % des recettes fiscales de l’État et 28,1 % de ses recettes totales (286,5 milliards de francs sur respectivement 856,4 et 1 020,8 milliards de francs)48. La transformation du régime de perception en 1948 est une étape supplémentaire dans la constitution d’un impôt général économiquement neutre sur les affaires, commencée en 1936 et qui trouvera son aboutissement avec la généralisation de la TVA à la fin des années soixante. Plus précisément, le passage aux paiements fractionnés facilite la déduction des taxes ayant frappé en amont les investissements et les frais généraux et rendra possible en 1954 la création de la TVA. Si le décret du 25 septembre 1948 s’explique essentiellement par des causes conjoncturelles, il n’en induit pas moins à terme de profondes réformes dans les structures du prélèvement.

43La loi du 24 septembre 1948 ne reprend pas in extenso les propositions de l’administration fiscale formulées au début du mois de septembre. Celles-ci sont progressivement affinées et subissent dans le texte définitif quelques inflexions qui trahissent des préoccupations plus politiques, émanant sans doute des sphères gouvernementales. Ces préoccupations sont doubles : le prélèvement ne doit pas toucher la cédule traitement et salaire et donc ménager le plus possible les salariés ; il ne doit pas alimenter la hausse des prix. Sujet sensible s’il en est, le pouvoir d’achat des salariés avait été l’occasion de passes d’armes de plus en plus vives au cours de l’été 1948 entre le ministre des Finances Paul Reynaud et la composante socialise de la majorité, fragilisant considérablement le gouvernement d’André Marie. On comprend dès lors l’extrême prudence d’Henri Queuille partagé entre des impératifs contradictoires de hausse des recettes budgétaires, d’équilibre politique et d’équité sociale. Le choix en faveur des salariés s’impose d’autant plus que, contrairement à celle des autres contribuables, leur charge fiscale n’est pas minorée par l’inflation :

  • 49 AEF, B 28 336, Exposé fiscal. Ce document est très probablement la première version de l’exposé des (...)

« Cette décision est entièrement justifiée par le fait que, tandis que l’impôt sur les traitements et salaires est perçu mois par mois, semaine par semaine, ou jour par jour, les autres impôts sur le revenu ne sont encaissés que dans un délai de l’acquisition du revenu qui s’établit entre 12 et 18 mois. En période de hausse des prix, ce qui a été le cas ces dernières années, un tel décalage aboutit à alléger l’effort du contribuable qui bénéficie ainsi d’une véritable réduction de taux. L’on peut estimer que cet allégement de fait est de l’ordre de moitié, en ce qui concerne les revenus de 1947 imposables au titre de l’année 1948. »49

44De fait, une hausse importante de l’impôt pesant sur les salariés risquerait de relancer les revendications de hausse de salaire et de nourrir une spirale inflationniste. Le refus manifesté par Queuille à l’occasion de la préparation de la loi du 24 septembre 1948 prend donc place dans une politique plus large de lutte contre l’inflation. Mais il ne résout que très partiellement la question du rattrapage du pouvoir d’achat des salaires qui semble, pour des raisons à la fois sociales et politiques, indispensable à l’automne 1948. Une solution est trouvée avec le décret du 1er octobre 1948 qui supprime totalement la cédule traitements et salaires et en contrepartie met à la charge des employeurs un prélèvement de 5 % sur la masse salariale. L’opération, neutre pour le Trésor, se traduit par un transfert de charges des salariés vers les entreprises et équivaut à une augmentation de salaire égale au montant de la cédule. On aura l’occasion de vérifier tous les inconvénients de cette mesure dictée par la conjoncture sur la structure du prélèvement mais on peut d’ores et déjà constater qu’elle renforce une tendance lourde de la loi du 24 septembre 1948 qui est de faire peser très largement la hausse des recettes sur les entreprises.

45Car, seconde exigence du gouvernement, le prélèvement supplémentaire ne doit pas être réalisé par une hausse, jugée inflationniste, des taxes sur le chiffre d’affaires :

  • 50 Idem.

« Les mesures proposées en vue de réunir les 80 milliards de francs de ressources fiscales supplémentaires nécessaires, ont été choisies avec le principal souci d’éviter de donner un aliment d’origine fiscale à un mouvement de hausse de prix. C’est pourquoi la solution de facilité qui eût consisté à majorer le taux des taxes sur le chiffre d’affaires a été écartée. C’est pourquoi également le principal effort a été demandé à l’impôt direct. »50

46Là encore, le souci principal du gouvernement est d’éviter la mise en œuvre de la spirale prix salaires. Il reste que du simple point de vue économique, le raisonnement suivi est pour le moins contestable puisque la hausse du prélèvement a en soi un effet anti-inflationniste indépendamment du choix des impôts. Le terrain sur lequel se place le gouvernement est plus politique ou psychologique. Quoi qu’il en soit, sur les 80 milliards de francs de hausse que prévoit le projet de loi déposé le 16 septembre 1948, les impôts sur le revenu fournissent 51 milliards, dont près de 19 milliards pour les bénéfices industriels et commerciaux et 7 milliards pour l’impôt général, le reliquat étant assuré par une hypothétique accélération du recouvrement. Ces recettes proviennent d’une hausse de 30 % des cédules des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), des bénéfices agricoles (BA) et des bénéfices non commerciaux (BNC) et d’une hausse de 20 % de l’IGR. Pour le reste, le gouvernement fait appel aux droits indirects sur les boissons, le tabac, l’essence, et les services postaux, ressources traditionnellement mobilisées en pareil cas. Il insiste cependant particulièrement sur la taxation des automobiles en majorant la taxe sur les cartes grises et en créant une taxe spéciale, perçue pour la seule année 1948, sur les véhicules des entreprises. L’intervention du Parlement modifie peu la répartition du prélèvement mais a en revanche un effet négatif sur le niveau des recettes attendues, ramené autour de 50 milliards de francs. L’Assemblée nationale n’accepte qu’un double décime sur les impôts cédulaires et limite la hausse de l’IGR aux revenus très importants, se contentant d’augmenter en contrepartie l’impôt sur les véhicules des sociétés.

47La préparation de la loi du 24 septembre 1948 permet de mesurer les motivations des différents acteurs politiques et administratifs intervenant dans le processus de décision. Pour l’administration fiscale les considérations tenant au rendement budgétaire, à l’acceptation de l’opinion publique mais surtout à l’organisation administrative du prélèvement sont déterminantes, alors que le gouvernement au contraire introduit des critères plus politiques, prenant davantage en compte la conjoncture économique et la situation sociale. Il pense en septembre encore pouvoir échapper à une mesure générale de hausse. Son refus d’augmenter les taxes sur le chiffre d’affaires se heurte cependant à une nouvelle dégradation de la situation budgétaire et surtout à la nécessité de financer les investissements pour 1949.

  • 51 Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 1118 et suivantes.

48À partir d’octobre 1948, une véritable « bataille » oppose ceux qui, dans l’entourage de Jean Monnet, souhaitent maintenir un niveau d’investissements élevé et le ministre des Finances et son secrétaire d’État au Budget, Maurice Petsche qui répugnent à une nouvelle ponction fiscale trop importante51. En qualité de directeur général adjoint des Impôts Paul Delouvrier participe au groupe de travail constitué au sein de la Commission des investissements pour étudier le montant des investissements nécessaires et les modes de financement souhaitables. Il adopte dans ce cadre une attitude très proche de celle de Monnet et recommande, fin novembre, une augmentation des recettes fiscales de 200 milliards de francs et une « contribution provisoire et remboursable de 188 milliards de francs ».

  • 52 L’Année politique, 1948.
  • 53 Le budget pour 1949 se présente sous la forme inhabituelle d’un ensemble de textes, ce qui témoigne (...)
  • 54 Le taux de la taxe sur les prestations de services passe quant à lui de 3,5 à 4,5 %. Cette taxe, ju (...)

49Les solutions retenues par le gouvernement Queuille sont très en deçà des propositions du groupe de travail. Les Conseils des ministres des 6, 7 et 8 décembre 1948 prévoient à la fois un budget ordinaire de 1 250 milliards de francs financé par des recettes fiscales ordinaires de 1 250 milliards de francs et un budget extraordinaire de 615 milliards de francs consacré à l’investissement et la reconstruction et financé principalement par la contrepartie de l’aide Marshall (280 milliards de francs), l’émission d’un grand emprunt (100 milliards de francs) et un effort fiscal supplémentaire de seulement 135 milliards de francs52. Malgré d’ultimes protestations au Parlement (la commission des Finances de l’Assemblée nationale propose ainsi de réduire le prélèvement fiscal à 70 milliards de francs) les projets gouvernementaux sont définitivement adoptés le 31 décembre53. 140 milliards d’impôts nouveaux sont finalement votés, provenant d’une augmentation d’un décime et demi des droits indirects, principalement sur les vins et les alcools, et de deux décimes et demis de la taxe à la production, dont le taux normal passe de 10 à 12,5 % et le taux réduit de 4 à 5 %54.

  • 55 On peut calculer les effets de la loi du 31 décembre 1948 sur le rendement de la taxe à la producti (...)

50Si l’on ajoute ce prélèvement à celui instauré par la loi du 24 septembre 1948, on aboutit presque au relèvement uniforme de l’ensemble des taxes que préconisait le directeur général des Impôts au début du mois de septembre. Le gouvernement reprend ainsi les propositions de l’administration fiscale qu’il avait délibérément écartées trois mois plus tôt, en premier lieu l’augmentation de la taxe à la production qui fournit la majeure partie de l’effort fiscal supplémentaire. Aussi la loi du 31 décembre n’a-t-elle nécessité de la part de la DGI qu’un travail préparatoire très modeste, dont les archives n’ont pas gardé la trace. Il reste que ces mesures ont un rendement plus faible que les 140 milliards annoncés dans la loi des maxima et une évaluation de l’ordre de 110 milliards de francs en année pleine, dont une centaine de milliards pour le seul double décime sur la taxe à la production, serait sans doute plus proche de la réalité55. Dans le contexte de tensions politiques de la fin de l’année 1948, le gouvernement a très probablement volontairement surévalué ses prévisions de recettes pour satisfaire à la fois les partisans d’une augmentation importante des impôts et sa majorité parlementaire beaucoup plus réticente.

51En conclusion, comment évaluer la position et le rôle de la nouvelle direction générale des Impôts dans la politique conjoncturelle menée par les différents gouvernements en 1948 ? L’administration fiscale ne se contente pas d’étudier la structure du prélèvement supplémentaire, ce qui constitue sa mission traditionnelle. Elle intervient également, certes de façon indirecte, dans la détermination de son niveau. Ce faisant, elle empiète sur les prérogatives de la direction du Budget, seule responsable en droit, au sein du ministère des Finances, de l’équilibre des dépenses et des recettes budgétaires. Ce constat n’entend pas seulement illustrer la contingence des répartitions de compétences qui s’avèrent dans les faits toujours plus lâches et imprécises que leur stricte définition juridique. Il témoigne surtout de l’influence nouvelle d’une administration fiscale devenue un acteur à part entière de la politique économique.

52Or, cette influence s’exerce indiscutablement dans le sens d’une augmentation des recettes. Cette orientation, il est vrai, tient pour une large part à la personnalité du nouveau directeur général adjoint des Impôts. Paul Delouvrier participe ainsi en décembre 1947 à la préparation du plan de stabilisation, plaide en avril 1948 en faveur d’une nouvelle hausse des impôts et se montre, à l’automne, très attentif au rendement des mesures fiscales décidées par Henri Queuille et Maurice Petsche. Place ambivalente il est vrai que celle de l’ancien collaborateur de Jean Monnet et de René Mayer placé, en avril 1948, à la tête de la DGI : Paul Delouvrier se trouve alors en position d’appliquer une politique qu’il avait préalablement contribué à définir. Ses positions ne reflètent sans doute pas tout à fait les préoccupations de l’administration qu’il dirige et son influence va au-delà de sa place dans l’organigramme du ministère des Finances. A la légitimité de la fonction s’ajoute, concernant Paul Delouvrier, une légitimité de l’action qui résulte de la participation à des réseaux d’influence, de contacts personnels, de convictions partagées. Pour autant, le directeur général adjoint imprime, au cours de cette année 1948, sa marque à la nouvelle DGI et la met résolument au service d’une politique de modernisation économique dont la rigueur budgétaire est, à côté du soutien aux investissements, l’un des éléments constitutifs.

53Mais les soucis de la DGI ne sont malheureusement pas seulement ceux de la définition des grands équilibres budgétaires et de la lutte contre l’inflation. De manière beaucoup plus prosaïque se manifestent les choix d’une administration qui a également en charge la gestion d’un système fiscal complexe et qui compte un personnel d’exécution nombreux. Le refus d’un nouvel impôt exceptionnel en septembre 1948, la volonté d’une augmentation uniforme du prélèvement, le recours aux traditionnelles recettes de poche, droit d’enregistrement ou droit d’accises renvoient à cette réalité. Le « tour de vis fiscal » a beau être critiqué par les commentateurs contemporains pour son manque d’audace, il reste la solution privilégiée de l’administration. Enfin, les fonctionnaires de la DGI ne sont pas insensibles aux réactions des contribuables et au degré d’acceptation de l’impôt. Ils connaissent les exigences de l’exercice parlementaire, ont conscience des réticences qui se manifestent jusqu’au sein de la majorité face à la hausse du prélèvement, ce qui peut les conduire à proposer, avec plus ou moins de succès, des impôts en apparence indolores, taxe sur les oisifs au premier semestre, paiement fractionné de la taxe à la production en juin.

54La DGI est donc constamment obligée de concilier les effets économiques et sociaux du prélèvement et son rendement budgétaire, dans le cadre d’une conjoncture politique instable.

II. LA PRÉPARATION DU DÉCRET DU 9 DÉCEMBRE 1948 : AMBITIONS ET LIMITES DE LA NOUVELLE ADMINISTRATION FISCALE

55L’action de la DGI ne se limite pas à la préparation des différentes lois d’impôts qui scandent la hausse du prélèvement au cours de l’année 1948. La direction générale manifeste dès sa création la volonté de revoir en profondeur les structures du système fiscal français. Il s’agit pour la nouvelle administration d’asseoir sa légitimité à la fois vis-à-vis des autres directions de conception du ministère des Finance et de son propre personnel et de justifier de son utilité auprès des autorités politiques. Car, fait sans précédent, le décret du 9 décembre 1948 est l’œuvre quasi exclusive de l’appareil administratif. Le Parlement est presque totalement tenu à l’écart, tandis que les ministres des Finances en exercice délèguent de très larges compétences à leurs fonctionnaires. Quelles modifications le décret du 9 décembre 1948 apporte-t-il au système fiscal français ? Constitue-t-il réellement une rupture dans l’histoire du prélèvement ? En quoi répond-il aux demandes de réformes qui se manifestent dans divers milieux politiques, syndicaux ou administratifs depuis la fin de la guerre ?

A. LE SYSTÈME FISCAL FRANÇAIS EN 1948

1. Un système fiscal complexe.

56Le système fiscal en vigueur en 1948 se présente comme un ensemble d’impôts et de taxes, au rendement divers et à l’assiette souvent très complexe. Le tableau suivant présente une vue synthétique des recettes de l’État en 1948.

Tableau n° 6. Les recettes budgétaires de l’État en 1948

Tableau n° 6. Les recettes budgétaires de l’État en 1948

Sources : Statistiques et Études financières, « Annuaire 1930-1959 », op. cit., p. 1832-1833

  • 56 Ce chiffre est un minimum puisqu’il ne tient pas compte des produits des monopoles fiscaux, notamme (...)
  • 57 Jean-Yves Nizet, Fiscalité..., op. cit., p. 41.

57La répartition du prélèvement en 1948 traduit un déséquilibre très net, traditionnel dans la fiscalité française, entre les impôts indirects pesant sur la consommation (57,2 % des recettes fiscales en tenant compte des droits de douane56), les impôts sur les revenus (33,3 %) et les impôts sur le capital (9,4 %). Encore ces derniers sont-ils réévalués par les recettes exceptionnelles produites par l’impôt de solidarité nationale dont le rendement tend à devenir très marginal à partir de 1949. Second constat, la part des impôts indirects a cru depuis la Libération. Ceux-ci représentent encore en 1945 42 % des recettes fiscales de l’État, soit environ leur niveau de 1938. Comme le note Jean-Yves Nizet, la hausse du prélèvement entrepris après 1945 a été principalement financée, de l’ordre de 60 %, par les impôts indirects57.

  • 58 889 millions de francs sur un total des recettes de 5 092 millions francs en 1913, soit 17,5 %, Ann (...)
  • 59 Il s’agit pour l’essentiel du droit de circulation sur les vins, cidres et poirés, pour un rendemen (...)
  • 60 Un impôt est dit spécifique lorsque son assiette est constituée par des éléments matériels, le poid (...)
  • 61 Précédemment a été instituée par une loi du 31 décembre 1917 une taxe sur les paiements, ébauche d’ (...)
  • 62 À laquelle il faut ajouter, pour un rendement beaucoup plus faible (12 milliards de francs sur 299, (...)
  • 63 Acte dit loi du 6 novembre 1941. La taxe locale additionnelle aux taxes sur le chiffre d’affaires f (...)

58Cette prédominance de la fiscalité sur la consommation au détriment de la fiscalité sur les revenus traduit-elle un retard économique de la France comme l’ont longtemps pensé les historiens de l’impôt ? À vrai dire, les droits indirects proprement dits qui étaient avant 1914 une ressource essentielle pour l’État58, ne représentent plus qu’une une faible proportion des impôts sur la dépense (9,5 % hors droit de douane) et une part marginale des recettes totales. Impôts anciens datant du début du dix-neuvième siècle, pesant sur des biens particuliers, notamment sur les boissons59, établis selon un tarif spécifique60 et des méthodes de constatation matérielles, ils ne répondent plus aux besoins d’un budget en forte expansion. Après la première guerre mondiale, un impôt général sur la dépense devient indispensable. La taxe sur le chiffre d’affaires, impôt en cascade pesant sur chaque transaction commerciale est établie par une loi du 25 juin 192061. La loi du 31 décembre 1936 lui substitue une taxe unique qui pèse sur le seul secteur de la production. Les besoins budgétaires de la fin des années trente rendent cependant nécessaire la création d’une nouvelle taxe en cascade frappant l’ensemble des affaires. Il s’agit de la taxe sur les transactions, instituée sous le nom de taxe d’armement par un décret-loi du 21 avril 1939. Des circonstances historiques, totalement indépendantes de la rationalité fiscale, expliquent l’existence en 1948 de deux taxes générales sur les affaires, une taxe unique de fort rendement frappant le secteur de la production à des taux élevés (10 et 5 %)62 et une taxe en cascade frappant toutes les transactions avec un taux faible (de 1 à 1,8 %) mais dont le rendement est loin d’être négligeable. À ces deux impôts d’État il faut ajouter un impôt local sur les affaires, créé en 194163, qui est rapidement devenu une recette capitale pour les communes et les départements. S’est donc progressivement édifié en France, à partir de 1920, un système moderne de taxation des affaires, qui demande sans doute des améliorations, mais est globalement adapté aux exigences d’un budget en expansion.

  • 64 La création du système d’imposition des revenus en 1914 et 1917 a fait l’objet de nombreuses public (...)
  • 65 L’impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux, l’impôt sur les bénéfices agricoles, l’impôt (...)

59Le même jugement ne peut sans doute pas être porté sur l’imposition des revenus qui occupe, dans la fiscalité française, une place secondaire. L’imposition des revenus repose sur deux types d’impôt, un impôt général et progressif, institué par la loi du 15 juillet 191464, qui frappe le revenu dans sa globalité, et une série d’impôts cédulaires, qui frappent indépendamment et de manière proportionnelle des revenus particuliers. On compte de fait sept impôts cédulaires, la contribution foncière des propriétés bâties (FB), la contribution foncière des propriétés non bâties (FNB), la cédule des bénéfices agricoles (BA), la cédule des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), la cédule des traitements, salaires, pensions et rentes viagères (TS), la cédule des bénéfices non commerciaux (BNC) et l’imposition des revenus des capitaux mobiliers (RCM)65. La description des différents impôts avant les réformes de l’automne 1948 (annexe n° 4) témoigne de la grande complexité d’un système fiscal qui comporte des taux et surtout des assiettes très dissemblables.

60Le revenu imposable, tout d’abord, n’est pas défini de la même manière selon les cédules. Une large place est laissée à la détermination indiciaire ou forfaitaire des revenus, la taxation des revenus nets réellement perçus par le contribuable constituant, en fait sinon en droit une exception. C’est ainsi que les contributions foncières ont conservé une définition indiciaire du revenu héritée du début du dix-neuvième siècle, fondée sur des bases cadastrales révisées de façon fort irrégulières. En ce qui concerne les bénéfices agricoles, le forfait s’applique dans la quasi totalité des cas, défini lui aussi en référence à la valeur locative cadastrale. Si le principe de la taxation du revenu réel a été retenu en matière de bénéfices industriels et commerciaux, une grande majorité de petits et de moyens contribuables sont taxés, depuis un décret-loi de 1934, selon un forfait individuel discuté avec l’agent des Contributions directes et valable deux ans. De même, un régime « d’évaluation administrative » a été créé en 1943 au profit de quelques professions libérales percevant des bénéfices non commerciaux. La taxation du revenu réel ne concerne donc qu’une minorité de grandes entreprises, une partie des professions libérales, l’ensemble des salariés dont les revenus sont d’autant mieux connus qu’ils sont, depuis 1940, directement déclarés par l’employeur, mais également les détenteurs des capitaux mobiliers et de manière plus large les assujettis à l’IGR. Corollaire de cette définition du revenu, la déclaration contrôlée marque le pas devant les techniques d’évaluation administratives, auxquelles sont d’ailleurs souvent associés les représentants des contribuables par le biais des commissions, locales ou nationales, des impôts directs.

  • 66 L’abattement s’applique sur la base imposable (ici le revenu) tandis que la réduction s’applique su (...)
  • 67 L’impôt est réel lorsqu’il porte sur un élément économique sans considération de la situation perso (...)

61Par ailleurs, l’imposition ne frappant que les revenus nets, les charges induites par la réalisation et la conservation du revenu sont déductibles par le contribuable. Là encore se manifeste l’importance des méthodes forfaitaires d’évaluation et la diversité des règles applicables. Le plus souvent, les charges sont assimilées à une part fixe du revenu, qui varie d’ailleurs très fortement entre les cédules, voire au sein d’un même impôt cédulaire, à l’exemple des frais professionnels des salariés, le plus souvent limités à 10 % du revenu mais pouvant atteindre 30 ou 40 % pour certaines professions très privilégiées. L’obligation de déduire des charges réellement engagées est de fait relativement rare et concerne principalement les entreprises taxées au réel à travers les règles complexes régissant l’amortissement, les provisions et, à certaines périodes, la prise en compte des stocks. Mais l’imposition du revenu net ainsi défini est encore affectée par un certain nombre d’abattements et de réductions66. L’importance de l’abattement à la base en ce qui concerne l’IGR s’explique par nature même de cet impôt, impôt de superposition qui ne s’applique qu’à partir d’un certain niveau de revenus, et doit être mis en relation avec son caractère progressif. Il en est de même pour la prise en compte des charges de famille, assurée depuis 1945 par le biais du quotient familial. Plus surprenante en revanche est l’existence d’abattements et de réductions, notamment pour charges de famille, en ce qui concerne les impôts cédulaires. La logique du système établi en 1914 et 1917 aurait dû réserver à l’impôt général les éléments de personnalisation et en dispenser les différentes cédules. Dans les faits, celles-ci ont été progressivement personnalisées et seules les contributions foncières et les impôts sur le revenu des capitaux mobiliers ont gardé leur caractère d’impôts strictement réels67.

  • 68 À l’origine, en 1917, le taux frappant les revenus du capital (impôt foncier et impôt sur le revenu (...)

62Enfin, et ceci constitue sans doute l’un des principaux défauts du système, l’imposition des revenus est grevée d’un nombre considérable d’exemptions, d’exonérations et de régimes particuliers. Si certaines de ces exemptions sont justifiées par la particularité de la matière imposable (par exemple l’exemption temporaire de 30 ans sur les plantations de bois) ou par des considérations d’ordre économique (les exemptions temporaires sur le foncier bâti destinées à favoriser la construction ou le régime des sociétés mères et filiales), d’autres en revanche sont plus contestables et ont non seulement des conséquences dommageables sur le rendement et la cohérence de l’imposition, mais aussi sur les conditions de la concurrence et l’évolution de certains secteurs d’activité. C’est le cas notamment du régime particulier des artisans ou de la large exemption dont jouit le secteur coopératif. Quant à l’exonération de la rente française de l’impôt proportionnel, elle est plus traditionnelle et répond aux nécessités du recours à l’épargne. Dernière différence dans la taxation, les taux des impôts cédulaires s’échelonnent de 15 % pour les traitements et salaires à 20 voire 35 ou 40 % pour certains revenus de capitaux mobiliers. Il y faut voir une conséquence d’un des principes de base énoncés en 1914-1917, celui de la discrimination entre les revenus du travail, les revenus du capital et les revenus dits « mixtes » qui participent de l’une et l’autre catégories68. Force est cependant de reconnaître que, relativement simple à l’origine, le système des taux avait perdu en cohérence au fil du temps, au gré des besoins budgétaires des années trente et quarante. C’est ainsi que le revenu foncier, revenu du capital par excellence est taxé en 1948 au taux de 16 % tandis qu’un revenu mixte comme le bénéfice industriel et commercial se voit appliquer un taux pouvant atteindre 28 %.

  • 69 Les chiffres sont tirés de l’Inventaire de la situation financière de 1951. L’annuaire 1930-1959 pa (...)

63Dans ces conditions, l’impôt pèse de façon très inégale sur les différentes catégories de revenus. L’appareil statistique ne permet pas de calculer avec précision la pression fiscale pesant sur telle ou telle catégorie sociale. Le rendement des cédules et de l’impôt général donne une première indication de la répartition du prélèvement (tableau n° 7)69.

Tableau n° 7 : Le rendement des impôts cédulaires et de l’IGR en 1948

Tableau n° 7 : Le rendement des impôts cédulaires et de l’IGR en 1948

Sources : Inventaire de la situation financière, mise à jour faite en 1951, op. cit., p. 263.

  • 70 Inventaire de la situation financière, mise à jour faite en 1951, op. cit. p. 42.

64L’impôt progressif représente en 1948 une part mineure, moins de 15 %, du total de l’imposition des revenus. Ce sont les impôts cédulaires qui produisent le plus, et parmi ceux-ci, les cédules des BIC et des TS qui, avec respectivement 35,7 % et 32,0 %, représentent plus des deux tiers du total. La part de ces deux cédules dans l’imposition des revenus a même tendance à augmenter puisqu’en 1938, l’imposition des BIC ne représentait que 23 % de l’ensemble et celle des TS 20 %70. L’impôt pèse donc principalement sur deux catégories professionnelles, les chefs d’entreprises du commerce et de l’industrie d’une part, les salariés d’autre part. À cet égard, l’IGR ne fait sans doute qu’accentuer le biais de l’imposition cédulaire en touchant en priorité les entrepreneurs grands et moyens et les cadres du public et du privé. Les autres cédules, en revanche ne représentent qu’une part marginale de l’imposition. Le rendement des BA en particulier est très faible au regard de l’importance traditionnelle de l’agriculture dans l’économie française. Cette disproportion rend compte d’un régime de taxation extrêmement favorable, notamment en ce qui concerne le mode d’évaluation du revenu.

  • 71 En 1900, l’imposition du capital (droits d’enregistrement, de timbre et impôt sur les opérations de (...)
  • 72 L’impôt de solidarité nationale, créé par une ordonnance du 15 août 1945 est un prélèvement excepti (...)
  • 73 Ceux-ci représentent 30,0 milliards de francs soit 47,4 % du total de l’imposition du capital hors (...)

65Dernière grande catégorie du système fiscal français, l’imposition du capital poursuit après la guerre une baisse tendancielle entamée dans les années 1920 avec la création des impôts synthétiques sur le revenu et la dépense71. La création de l’impôt de solidarité nationale en 1945 n’a fait que retarder cette évolution72. En dehors de ce prélèvement exceptionnel dont le rendement décroît fortement après 1948, l’imposition du capital est constituée principalement par des droits de mutations, à titre gratuit ou onéreux73. Le principal défaut de l’imposition du capital réside cependant dans le nombre considérable de droits d’enregistrement et de timbre qui présente une assiette compliquée pour un rendement souvent très faible.

2. La création du quotient familial.

  • 74 Le montant de la déduction à la base pour charges de famille était avant l’adoption du quotient fam (...)
  • 75 Jusque très dernièrement dans l’ouvrage de Thomas Piketty, Les hauts revenus en France au xxe siècl (...)

66Malgré toutes ces imperfections, le système fiscal français n’a pas été touché par le mouvement de réforme qui atteint la France après la seconde guerre mondiale. La seule transformation d’importance entre 1945 et 1948 touche l’impôt général sur le revenu. Il s’agit de l’adoption du quotient familial par la loi du 31 décembre 1945 qui remplace l’ancien mécanisme de déductions forfaitaires à la base destiné à compenser les charges de familles74. Le nouveau système mis en place permet de diviser le revenu imposable en autant de parts que compte le foyer fiscal, d’appliquer le barème progressif à chaque part et de multiplier la somme ainsi obtenue par le nombre de parts pour obtenir le montant de l’impôt. Sans entrer plus avant à ce stade dans le détail de la technique fiscale, le quotient familial s’analyse comme une atténuation de la progressivité de l’IGR en faveur des familles nombreuses. Plus protecteur des familles que le système de déduction forfaitaire, il induit cependant un biais discutable en faveur des revenus élevés qui, à nombre de parts égal, bénéficient d’une réduction d’impôt plus importante. Le quotient familial a par ailleurs un effet non négligeable sur le rendement de l’impôt progressif. Lors de son adoption, en 1945, le quotient familial s’applique encore sur une part marginale de l’imposition des revenus, l’essentiel étant fourni par l’impôt cédulaire. Mais l’importance de l’impôt progressif dans les représentations collectives, la montée en puissance de cet impôt au cours des années 1950 et 1960, la place que tient le quotient familial dans son évolution et les débats souvent passionnés qu’il suscite75 exigent que l’on s’attarde sur la création de ce mécanisme. Quelle appréciation l’administration fiscale porte-t-elle sur cette mesure et quel rôle joue-t-elle dans son adoption ?

  • 76 AEF, B 52 488, Commission d’aménagements fiscaux tendant à encourager la natalité, note par Fernand (...)

67Le quotient familial n’est pas issu des sphères administratives. Il apparaît une première fois lors de la discussion de la loi du 15 juillet 1914. Proposée par le Sénat, son adoption est rejetée par la Chambre des députés en raison de son coût budgétaire. À la fin des années 1930, l’idée réapparaît dans les milieux natalistes et bénéficie du contexte très favorable créé par le gouvernement d’Edouard Daladier. Les décrets-lois adoptés le 12 novembre 1938 réforment en profondeur les instruments de la politique familiale, en premier lieu le système de prestations, mais comportent également des dispositions fiscales. Un de ces décrets-lois prévoit notamment la constitution d’une « commission d’aménagements fiscaux tendant à encourager la natalité » devant proposer des améliorations à l’IGR. C’est devant cette commission, le 18 janvier 1939, que le président de l’Alliance nationale contre la dépopulation, Fernand Bosserat, présente le projet qui est directement à l’origine du quotient familial76.

  • 77 Ceci provient du fait qu’en matière d’IGR, l’abattement à la base s’applique par foyer fiscal. Deux (...)
  • 78 Dans une lettre au directeur général des Contributions directes Jean Watteau datée du 10 février 19 (...)

68Trois types d’arguments sont utilisés par celui qui est alors à la tête de la plus forte et la plus ancienne des associations natalistes. Tout d’abord la fiscalité française est « une prime à l’union libre et au divorce » qui défavorise la constitution de familles stables, alors que le quotient familial renforcerait l’institution du mariage77. Mais cet argument moralisateur et quelque peu circonstanciel ne constitue pas le fond du raisonnement de Bosserat. Celui-ci se place principalement sur le terrain de la justice fiscale. Le quotient familial permet de proportionner la réduction d’impôt au coût réel de l’enfant, qui représente une part à peu près constante du revenu familial, quel que soit le niveau de ce revenu. Ce n’est, ajoute Bosserat, qu’à des niveaux très élevés de ressources que la part consacrée à l’enfant décroît. Il est donc juste que la réduction d’impôt induite par le quotient soit supérieure dans une famille riche que dans une famille pauvre. Troisième temps de la démonstration, Bosserat entend donner à son système un caractère scientifique incontestable en s’appuyant sur les mesures statistiques des budgets familiaux. Il a notamment étudié, avec le concours de la Statistique générale de la France où œuvre Alfred Sauvy, un certain nombre « d’échelles » réalisées au début du vingtième siècle afin de mieux mesurer les besoins des populations78. Il en déduit que « le coût d’entretien d’une femme au foyer » comme d’ailleurs celui d’un enfant de moins de 16 ans est « égal à peu de chose près à 50 % de celui d’un adulte masculin » et souhaite donc l’attribution de deux parts pour le chef de famille puis une part uniformément pour tous ses autres membres. Notons au passage que le quotient familial est conçu à l’origine dans la perspective d’un salaire familial unique et ignore délibérément le travail féminin, il est vrai assez rare dans les catégories sociales payant l’IGR à la fin des années 1930.

  • 79 AEF, B 52 488, Impôt général sur le revenu, taxe de compensation familiale. Cette note manuscrite e (...)
  • 80 Le contribuable disposant d’un revenu de 200 000 F en 1940 économise 5 080 F en cas de mariage et 8 (...)
  • 81 Créée par le décret-loi du 29 juillet 1939, la taxe de compensation familiale est un impôt progress (...)
  • 82 C’est ainsi par exemple que la naissance d’un deuxième enfant induit une économie d’impôt de 692 F (...)
  • 83 En vertu de la loi du 31 décembre 1936, la déduction ne jouait à plein que pour les revenus inférie (...)

69Les premières réactions de l’administration fiscale au système du quotient sont plutôt positives. Une note de la direction générale des Contributions directes rédigée au début de l’année 1941 reprend les principaux arguments de Fernand Bosserat notamment en ce qui concerne l’injustice des déductions forfaitaires79. Le principal reproche fait à ce système est qu’il induit des réductions à peu près uniformes quel que soit le niveau de revenu, pour un nombre déterminé d’enfants. La seule exception à ce principe est constituée par la naissance du premier enfant, qui, du fait de l’existence d’une taxation spécifique des célibataires et des couples sans enfant, donne lieu à une réduction d’impôt plus que proportionnelle au revenu80. Cette prime donnée à la naissance du premier enfant et, dans les faits, à l’enfant unique, a d’ailleurs été renforcée par la création en juillet 1939 de la taxe de compensation familiale qui alourdit l’imposition des célibataires et des couples sans enfants81. À partir du deuxième enfant en revanche, le mécanisme des déductions joue seul et provoque des réductions d’impôt quasiment uniformes82. Ce biais est encore accentué par une disposition introduite en 1936 qui limite les déductions pour charges de familles pour les revenus moyens et élevés83. Or, pour les Contributions directes, « le contribuable adapte généralement son train de vie à son revenu et, si avec un revenu élevé il dépense plus pour lui, il dépense plus pour sa femme et ses enfants. Il est invraisemblable de supposer que si son revenu lui permet de voyager en première classe, il laissera sa femme et ses enfants voyager en seconde ». En voulant faire jouer aux déductions pour charges de famille un rôle social de redistribution, la loi établit en fait une inégalité de traitement entre les familles et les célibataires :

« Cette limitation [des avantages fiscaux pour charges de famille] se justifie en apparence par le souci de ne pas déduire plus au riche qu’au pauvre. Mais ce n’est pas le rôle des déductions pour charges de famille de rétablir l’égalité fiscale entre le riche et le pauvre. C’est le rôle du barème de l’impôt. Limiter les avantages fiscaux pour charges de famille du riche, c’est moins rétablir l’égalité fiscale avec le contribuable peu fortuné que fausser l’égalité fiscale au profit du célibataire. »

70Ainsi le rédacteur de la note ne se contente-t-il pas d’approuver la suppression, par la loi du 13 janvier 1941, des réductions des déductions forfaitaires établies par le gouvernement de Front populaire, il critique le principe même de ces déductions et se prononce en faveur d’un système qui rende l’avantage proportionnel au montant de l’imposition, soit par un système de réduction d’impôt, soit, de manière plus radicale, par l’adoption du quotient familial « qui seul permet d’éviter que, du fait de la progressivité de l’impôt, plusieurs personnes vivant d’un même revenu soient plus lourdement taxées que des individus isolés et ce pour le seul motif qu’ils constituent une famille ». Le quotient familial devrait cependant entraîner une refonte des barèmes dans le sens d’une plus grande progressivité. À cette condition, il ne constituerait pas « une mesure antidémocratique » mais au contraire « une nouvelle répartition entre les contribuables chargés de famille et les contribuables sans enfant ou ayant peu d’enfants ». Pour l’administration fiscale, les avantages familiaux n’ont pas un objectif de redistribution des revenus mais de compensation des charges. Dans le débat qui se noue entre 1936 et 1938 et qui oppose ceux qui souhaitent soumettre les réductions d’impôt à des conditions de revenus et ceux qui estiment au contraire que l’avantage doit compenser le coût de l’enfant, elle penche résolument en faveur des seconds. L’appréciation technique portée sur le quotient familial pourra par la suite subir des inflexions, l’administration fiscale restera fidèle, jusqu’à la fin des années 1960, à cette ligne de conduite plus familiale que sociale définie au début des années 1940 et qui se situe d’ailleurs dans la droite logique d’un impôt progressif et personnel sur le revenu.

71Toutefois, la direction générale des Contributions directes ne recommande pas immédiatement l’adoption du quotient et il faut attendre la Libération pour qu’elle se prononce ouvertement en sa faveur. Ce délai ne s’explique pas cependant, au niveau de l’administration, par des considérations politiques ou même par le coût budgétaire de la mesure. Ce que la direction générale des Contributions directes met en avant pour refuser le quotient dans un premier temps, ce sont ses difficultés techniques de mise en œuvre, comme le montre une note de septembre 1944 :

  • 84 AEF, B 52 488, Étude d’un nouveau mode de calcul de l’IGR tendant à favoriser les familles nombreus (...)

« Il est évident qu’il n’est pas possible de retenir un système aussi compliqué qui alourdirait et compliquerait à l’extrême le calcul de l’impôt général sur le revenu. Indépendamment de l’importante perte de recettes qu’aurait entraînée l’adoption du système du « quotient familial », cette complication avait semblé jusqu’à présent de nature à s’opposer à la réalisation pratique d’une telle mesure. »84

  • 85 Idem. L’astuce consiste, non pas à diviser le revenu total et taxer séparément chaque part, mais pl (...)

72La levée de cet obstacle technique explique le revirement de l’administration fiscale. Un « nouvel examen de la question » fait apparaître une solution au prix d’un simple aménagement de la présentation du barème85. Pour la détermination des charges, le rédacteur de la note reprend les analyses de Fernand Bosserat : le coût de la « ménagère au foyer » et de l’enfant de moins de 16 ans est évalué à la moitié de celui d’un adulte vivant seul. Il ne recommande cependant pas un tarif qui accorderait simplement au conjoint et aux enfants une demi-part. Il estime tout d’abord qu’il faut maintenir l’avantage important conféré à la naissance du premier enfant et que risque de remettre en cause la disparition de la taxe de compensation familiale de cas d’adoption du quotient. La prime accordée au premier enfant doit être d’autant plus conservée que « le premier enfant est celui qui modifie le plus la situation et le genre de vie du ménage ». De même, le troisième enfant doit être favorisé non seulement parce qu’il est une charge importante pour la famille, mais parce qu’il assure le renouvellement des générations :

  • 86 Idem, p. 7.

« [...] Toutes les études relatives aux moyens d’enrayer la crise de dépopulation dont souffre le pays s’accordent à reconnaître que l’amélioration durable de la situation démographique ne pourra être obtenue que si la moyenne des naissances n’est pas, après la guerre, inférieure à trois enfants par foyer. Comme à un autre point de vue la venue d’un troisième enfant occasionne dans bien des cas des frais proportionnellement plus élevés (nécessité notamment d’augmenter l’importance du logement ou de prendre une bonne), il paraît opportun d’avantager spécialement les contribuables à l’occasion de la naissance de cet enfant. »86

  • 87 Le taux marginal s’élève alors à 90 % pour un revenu de plus de 800 000 F (70 % au-delà de 400 000 (...)
  • 88 AEF, B 52 488, note précitée.
  • 89 Idem, Note pour M. le directeur général, contribution à l’étude d’un programme cohérent de simplifi (...)

73Le système proposé accorde donc une part au chef de famille, une demi-part pour le conjoint, une part pour le premier enfant, une demi-part pour le deuxième, une part pour le troisième et une demi-part pour les suivants. Ce faisant, l’administration quitte le terrain de la simple compensation des charges de famille au profit d’une logique nouvelle beaucoup plus incitative et nataliste. Seconde préoccupation de l’administration fiscale à l’automne 1944, l’introduction du quotient familial n’est pas sans influence sur le rendement de l’impôt progressif. La réforme a un coût, qui, compte tenu de la situation budgétaire, doit être, au moins partiellement, compensé. Outre la taxe de compensation familiale qui devra être intégrée à l’IGR, le quotient impose un durcissement du barème en vigueur et une modification de son profil. Très concrètement, les allégements consentis aux familles imposent une hausse de l’imposition des célibataires. Le taux de l’impôt pesant sur les célibataires les plus fortunés étant déjà très élevé87, il faudra augmenter l’impôt pesant sur les célibataires disposant de revenus moyens ou modestes. Pour cela, les Contributions directes suggèrent « un barème comportant une progressivité rapide et un taux marginal élevé »88. Les mêmes arguments sont à nouveau utilisés par les Contributions directes en avril 1945 et la Coordination recommande également, en octobre 1944, au ministre des Finances Aimé Lepercq l’adoption du quotient familial89.

  • 90 Cf. tableaux à l’annexe n° 5.
  • 91 Journal officiel, Débats de l’Assemblée nationale constituante, séances des 11 décembre 1945 et 21 (...)
  • 92 Thomas s., p. 284.

74Le quotient familial détermine donc une forme très particulière d’imposition des revenus, que consacre la loi du 31 décembre 1945. Les archives n’ont pas gardé de traces du travail préparatoire que l’administration fiscale a effectué à l’automne 1945. Force est cependant de reconnaître que les propositions énoncées par les fonctionnaires des Contributions directes en septembre 1944 et avril 1945 ont été dans leurs grandes lignes retenues par le législateur. Certes, la loi ne retient pas la détermination du nombre de parts, il est vrai fort complexe, suggérée par l’administration, non plus d’ailleurs que celle envisagée par Bosserat en 1938. Chaque conjoint se voit attribuer une part et chaque enfant une demi part, sans tenir compte de son rang. En revanche, le nouveau barème est plus progressif que l’ancien issu de la loi du 24 octobre 194290, cette progressivité étant encore accrue par l’impossibilité de déduire du revenu imposable l’IGR payé au titre des revenus de l’année précédente. Cette disposition est-elle une compensation offerte par le ministre des Finances René Pleven aux éléments les plus à gauche de la majorité, en particulier au parti communiste, afin de leur faire accepter le mécanisme du quotient familial ? Il le semblerait, même si les débats parlementaires ne permettent pas de l’affirmer avec certitude, aucun groupe ne s’étant, lors des débats à l’Assemblée constituante, prononcé contre le quotient91. Mais au-delà des circonstances politiques de l’année 1945, le lien entre le quotient familial et le renforcement de la progressivité du barème est, comme l’annonçait l’administration fiscale en 1944, plus structurel. Du point de vue budgétaire, la hausse de la progressivité vient partiellement compenser les pertes de recettes induites par le quotient. Du point de vue politique et social, le quotient familial rend acceptable dans l’opinion publique la pression de l’impôt progressif sur le revenu. À cet égard, l’adoption du quotient familial structure durablement la forme de l’imposition des revenus en France. Si, pour reprendre une expression de Thomas Piketty, l’impôt sur le revenu entre à partir de 1945 dans une phase « d’apaisement »92 et si son barème n’est plus régulièrement bouleversé comme il l’avait été durant l’entre-deux-guerres, il faut sans doute y voir une conséquence des effets modérateurs du quotient familial.

  • 93 Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 23 décembre 1946, p. 248.
  • 94 AEF, B 52 488, Impôt général sur le revenu, modification au système du quotient familial, note de l (...)

75Après avoir, dans un premier temps approuvé la logique du quotient familial puis en avoir recommandé l’adoption, l’administration fiscale entre, à partir de 1946, dans une phase plus dubitative. Le contexte politique est d’ailleurs moins favorable au quotient familial, fortement critiqué par les forces de gauche notamment par le parti communiste et la CGT qui dénoncent son caractère inégalitaire. Interpellé à l’Assemblée nationale par Jacques Duclos le 22 décembre 1946, René Pleven doit reconnaître les imperfections du système et demande à son administration une nouvelle étude93. C’est l’occasion pour l’administration des Contributions directes de réexaminer le mécanisme après une année de fonctionnement et de revoir partiellement sa position94. La direction générale réaffirme tout d’abord son attachement au principe du quotient familial, « parfaitement justifié », et estime que « le contribuable chargé de famille doit avoir le même standard de vie que le célibataire ayant le même revenu ». L’auteur de la note souligne cependant deux défauts du système. Premier défaut, qui, semble-t-il, n’avait pas été perçu auparavant, le quotient familial est, à partir d’un certain niveau de revenu dégressif avec le rang de l’enfant. Second défaut, plus attendu, les réductions conférées par le quotient ne sont pas, pour un nombre donné d’enfants, strictement proportionnelles au revenu. Elles augmentent brutalement avant de se stabiliser à un palier, puis, pour les hauts revenus, d’augmenter très fortement. Le quotient ne sert plus alors à compenser le coût de l’enfant qui, à partir d’un certain niveau, cesse de croître en proportion du revenu de ses parents pour devenir constant. Ces défauts sont graves car ils touchent au fondement même du quotient, qu’il soit perçu comme un mécanisme compensateur ou un mécanisme incitatif à la naissance. Aussi les Contributions directes recommandent-elles, pour revenir à un fonctionnement du quotient plus conforme à ses principes fondateurs, de plafonner l’avantage qu’il confère à un certain montant par enfant. Cette position définie par l’administration fiscale en 1947 restera constante au moins jusqu’au milieu des années soixante. Elle n’a cependant pas d’effet immédiat et le quotient continue de fonctionner selon les dispositions de la loi du 31 décembre 1945. Seule véritable transformation du système fiscal après 1945, le quotient familial fait l’objet, dès sa création, d’une contestation technique et théorique.

B. UNE REFORME FISCALE CONDUITE PAR L’ADMINISTRATION

1. La nouvelle administration face au thème de la réforme fiscale : le projet de la CGT de 1947 et ses conséquences.

  • 95 La confiscation des profits illicites est organisée par une ordonnance du 18 octobre 1944, complété (...)
  • 96 Sur cette commission, Richard F. Kuisel, Le capitalisme..., op. cit., p. 274-280.
  • 97 Sur le CGE, Diane de Bellescize, Les neufs sages de la Résistance, le Comité général des études dan (...)

76Ce mouvement de contestation ne touche pas seulement le mécanisme du quotient mais englobe, dans le climat de réforme de l’immédiat après-guerre, l’ensemble des modes de prélèvement. Encore faut-il préciser que la revendication d’une transformation globale du système fiscal intervient tardivement, au début de l’année 1947, alors que les principales réformes structurelles de l’économie française ont déjà eu lieu. Le thème de la réforme fiscale est curieusement absent des débats des années 1944, 1945 et 1946 ou ne dépasse pas le cas relativement marginal dans la masse du prélèvement de l’impôt progressif sur le revenu. À quoi peut-on attribuer ce retard ? Il semble que la fiscalité n’ait pas été au centre des préoccupations des milieux réformateurs engagés dans la Résistance. Il est significatif à cet égard que le programme du CNR du 15 mars 1944 n’inscrive pas la fiscalité parmi les « réformes indispensables » à entreprendre dans les domaines économiques et sociaux dès la libération du territoire. Il se contente de demander l’établissement d’un impôt progressif sur les bénéfices de guerre et la confiscation des profits illicites95. Signe probable de désintérêt, l’instrument fiscal passe ainsi au second plan derrière la politique de la monnaie, du crédit ou la restructuration de l’appareil industriel. Mais, cet oubli témoigne également, de manière plus prosaïque, de l’absence de spécialistes de la fiscalité, qu’ils soient issus de l’administration, de l’université ou du secteur privé, au sein les différentes équipes chargées de penser les contours de la France nouvelle. On ne trouve ainsi de véritables experts fiscaux ni au sein de la Commission d’études pour les problèmes économiques rassemblée à Londres autour d’Hervé Alphand au premier semestre 194296, ni au sein du Comité général d’études de la Résistance constitué en juillet 1942 autour de François de Menthon et René Courtin97, ni au sein de la Commission d’études des programmes économiques de l’après-guerre, réunie à Alger par André Philip d’avril à juillet 1944. Les rapports issus de ces groupes de travail, notamment le rapport Courtin de novembre 1943, se contentent d’allusions vagues ou d’objectifs généraux sans jamais entrer dans le détail du prélèvement. Plus sans doute que les autres secteurs de l’intervention publique, la réforme de la fiscalité est très dépendante d’une expertise technique spécialisée qui fait ici clairement défaut. Enfin, après la Libération, l’action publique se concentre sur d’autres priorités et l’actualité très chargée des années 1944, 1945 et 1946, avec les nationalisations, la création du Plan, la mise en place de la Sécurité sociale ou d’un nouveau droit du travail laisse peu de place à une réforme de la fiscalité.

  • 98 AEF, B 28 343, Projet de réforme fiscale, CGT, 25 avril 1947. Ce texte est reproduit dans l’annexe (...)
  • 99 Les renseignements qui suivent sont tirés des archives orales de Pierre Uri au CHEFF, entretien bio (...)
  • 100 Le projet de réforme de la CGT figure d’ailleurs, dans une version légèrement abrégée, en annexe de (...)
  • 101 Le projet du PCF est discuté à l’Assemblée nationale et reproduit au Journal officiel, Assemblée na (...)

77Aussi faut-il attendre le début de l’année 1947 pour que le thème de la réforme fiscale réapparaisse dans le débat national. L’initiative en revient à la CGT qui publie, le 25 avril 1947 un plan global de réforme98. C’est Pierre Uri, futur collaborateur de Jean Monnet au commissariat général du Plan qui est le principal rédacteur de ce document99. Normalien et agrégé de philosophie, Pierre Uri s’est rapidement tourné vers les études économiques après avoir été chassé de son poste d’enseignement en septembre 1940 par les lois raciales de Vichy. Il s’intéresse tout particulièrement aux questions fiscales et soutient en pleine guerre, au Centre de perfectionnement aux affaires de la chambre de commerce de Paris, un mémoire consacré à « la définition fiscale du bénéfice ». A partir septembre 1944, il collabore à l’Institut de sciences économiques appliquées (ISEA) que vient de créer François Perroux. Dans le même temps, il entame une action plus politique qui le conduit à participer, aux côtés notamment de Pierre Le Brun100, au groupe d’études d’une CGT encore réunifiée. Pierre Uri bénéficie en outre dans son travail de l’appui technique de quelques agents du syndicat national des Contributions indirectes où l’influence communiste est dominante. Le parti rend d’ailleurs public en mars 1947 son propre programme de réforme fiscale qui rejoint sur de nombreux points les orientations de la CGT101. Doit-on voir dans le projet rédigé par Pierre Uri la formulation des thèses du PCF ? La personnalité de son principal auteur, expert indépendant qui se rattache, par sa sensibilité politique, à la gauche démocratique et libérale et dont l’image sera par la suite étroitement associée à la construction européenne ne plaide pas dans ce sens. De même, la parution du projet, en avril 1947, intervient près de huit mois avant la scission de la CGT et alors que le PCF n’a pas encore adopté la position de rupture qui sera la sienne à l’automne. Le plan de la CGT apparaît davantage comme une synthèse des positions traditionnelles de la gauche française en matière fiscale, dernier avatar de l’esprit réformiste de la Libération et du tripartisme. A cette tradition de gauche, Pierre Uri ajoute un ton et une orientation volontiers modernisatrice, dans la lignée de Pierre Mendès France ou de Jean Monnet. C’est à ce double titre que le plan de la CGT constituera une référence durable dans les débats politiques des années 1950 et 1960.

  • 102 AEF, B 28 343, Projet de réforme fiscale précité, p. 2.

78Le plan de réforme commence par poser un diagnostic sévère sur l’état du système fiscal français. De manière assez attendue, la CGT dénonce l’injustice du prélèvement, due principalement au déséquilibre entre des impôts indirects dégressifs et l’impôt sur le revenu, son inefficacité, conséquence d’une lutte insuffisante contre la fraude fiscale et des avantages indus conférés à certaines catégories de contribuables et enfin son extrême complication. Une très nette distinction est opérée entre les contribuables dont le revenu ne peut être dissimulé et les autres. Les salariés et, à un moindre degré, les porteurs de valeurs mobilières ou les grandes entreprises sont ainsi présentés comme les principales victimes d’un système fiscal qui les frappe à des taux jugés « exorbitants ». Les fraudeurs et les contribuables au forfait, c’est-à-dire la grande majorité des professions indépendantes, agriculteurs, industriels ou commerçants, bénéficient en revanche « d’une véritable subvention occulte, aussi nocive qu’immorale »102. Plus novateur, le projet s’intéresse également aux effets économiques de l’impôt. Deux défauts apparaissent ici. D’une part, le système français privilégie certains types d’entreprises et certains types de financement, d’autre part, il est un frein à l’investissement :

  • 103 Idem.

« La diversité des régimes fiscaux suivant la forme juridique des entreprises ou des procédés de financement porte l’attention des producteurs vers les solutions fiscalement les moins onéreuses au détriment des méthodes économiquement les plus rationnelles. A ces distorsions de l’activité s’ajoute l’appauvrissement du pays, si des dispositions fiscales mal conçues font obstacle au renouvellement et à la modernisation du matériel – telles les règles qui ont longtemps gouverné l’amortissement – ou écrasent une industrie – telles les taxes sur les spectacles qui ont freiné l’essor prometteur de l’industrie cinématographique française. »103

  • 104 Idem.
  • 105 Idem.

79Si le mot n’est pas prononcé, le projet de la CGT introduit la notion de neutralité du prélèvement, au moins quant aux formes juridiques de l’entreprise et plaide pour des modes d’amortissement plus dynamiques que l’amortissement linéaire pratiqué jusqu’alors. De façon plus remarquable encore, le projet de la CGT dénonce la faiblesse chronique du prélèvement et va presque jusqu’à plaider en faveur d’une hausse des rentrées fiscales « qui, rapportées aux besoins de l’État et aux ressources de la Nation apparaissent terriblement insuffisantes »104. Le projet estime ainsi que l’impôt représente un peu plus du dixième du revenu national en France contre plus du tiers en Grande-Bretagne. On trouve ici une préoccupation constance de Pierre Uri qui réapparaîtra de manière beaucoup plus nette à l’automne 1947 dans le rapport de la commission du bilan, à laquelle participera d’ailleurs également Pierre Le Brun. Ce n’est pas le moindre paradoxe du projet de réforme fiscale que d’amorcer, sous l’égide de la CGT, une réflexion largement reprise à partir de l’automne 1947 par l’équipe de Jean Monnet et devant inspirer par ce biais la politique budgétaire des premiers gouvernements de troisième force. Enfin, le projet insiste sur le caractère inflationniste du système fiscal, notamment par la hausse des impôts indirects qui se répercute dans les prix, alors que « seuls les impôts directs et personnels mettent un frein à l’inflation »105. Au travers des critiques formulées contre le système fiscal apparaissent en creux les contours d’une autre politique économique où l’instrument fiscal serait mis au service d’une augmentation des capacités de financement de l’État, d’une modernisation de l’appareil productif, d’une redistribution des revenus en faveur des salariés modestes et moyens et de la lutte contre l’inflation. A maints égards, le projet de la CGT s’inscrit dans un ensemble de préoccupations qu’avait déjà formulées, deux ans tôt, le ministre de l’Économie nationale Pierre Mendès France.

  • 106 Idem, p. 3.

80Très concrètement, le projet propose trois types de mesures. Il prévoit tout d’abord la création d’un impôt unique sur le revenu qui remplacerait les impôts cédulaires et l’impôt de superposition. La définition du revenu imposable est simplifiée et dans la mesure du possible, le revenu pris en compte est le revenu net réellement perçu par le contribuable. En ce qui concerne les revenus professionnels, y compris les revenus agricoles, la taxation forfaitaire est supprimée. En cas de comptabilité probante, le revenu taxable est le revenu net réel déclaré par le contribuable. Dans le cas contraire, les agents du fisc aidés par des commissions de répartiteurs procèdent à l’évaluation administrative du revenu. Le revenu ainsi défini est directement soumis au barème sans aucun abattement à la base. Le quotient familial est supprimé. La prise en compte des charges de famille et le dégrèvement du minimum vital sont assurés par une réduction d’impôt variable selon le nombre de personnes constituant le foyer fiscal. Cette solution technique permet d’accorder un avantage strictement uniforme aux familles, indépendamment de leur niveau de revenu. Le barème, exprimé en taux marginal, est très progressif pour les tranches élevées puisqu’il va jusqu’à 85 % au-delà de 170 000 F et frappe un revenu net réel sans aucun abattement à la base. Seule exception à l’unité de l’impôt sur le revenu, les sociétés font l’objet d’une taxation spécifique à un taux proportionnel de 35 %. Pour éviter une double taxation du bénéfice distribué, au niveau de la société et au niveau de l’actionnaire, un mécanisme d’imputation est prévu. Le projet de la CGT constitue à cet égard une avancée extrêmement favorable à la forme sociétale qui ne se retrouvera, d’ailleurs sous une forme atténuée, qu’avec la création de l’avoir fiscal en 1965. En définitive, la CGT propose une simplification et une uniformisation radicale d’une imposition des revenus appelée à devenir la pièce maîtresse du système fiscal. Le nouvel impôt répond ainsi à une double exigence de rendement et de redistribution, sans pour cela accabler les entreprises les plus performantes. Il permet, au prix d’un important transfert de charges, de « procurer la rentrée fiscale considérable que nécessite la situation actuelle sans décourager l’effort productif » et de « limiter rigoureusement les revenus les plus élevés »106.

  • 107 Idem, p. 7.

81Deuxième nouveauté, l’impôt sur le revenu est complété par un impôt général sur le capital qui vient compenser la fin de la discrimination effectuée jusqu’alors au profit des revenus du travail dans le cadre du système cédulaire. Cet impôt répond également à des objectifs économiques et de lutte contre la fraude car « il offre des recoupements sur les revenus réalisés entre deux inventaires successifs, il pénalise les capitaux improductifs et il est moins contraire aux investissements productifs et à l’assomption du risque que des taux discriminatoires d’imposition des revenus »107.

  • 108 Pierre Uri ne peut donc pas être considéré comme le « père » de la TVA, comme il l’affirme dans ses (...)

82Enfin, le projet de la CGT prévoit de remplacer l’ensemble des impôts indirects par une taxe unique sur les affaires, à laquelle seraient assujettis « tous les contribuables exerçant une profession indépendante ». Cette taxe est assise sur la valeur ajoutée définie comme la différence entre d’une part le total des ventes opérées par l’entreprise et la variation de ses stocks et d’autre part le total des achats et des frais généraux. Le système proposé permet d’éviter toute taxation en cascade et présente un réel intérêt économique. Il répond également à des objectifs de lutte contre la fraude en multipliant les points de perception et en rendant possible de nombreux recoupements, notamment pour l’établissement de l’impôt sur le revenu. Rapidement popularisée, la taxe sur la valeur ajoutée proposée par Pierre Uri est cependant très différente de la taxe qui sera adoptée sous la même dénomination en 1954108. Il ne s’agit pas ici de déduire du montant de la taxe la taxe payée en amont, selon un système « taxe sur taxe » mais de définir, par une déduction « base sur base », une assiette finalement assez proche du bénéfice brut. Par ailleurs, le projet de la CGT exclut explicitement la déduction des investissements, ce qui constituera la nouveauté majeure de 1954. La TVA de 1947 est avant tout pensée comme une mesure de simplification radicale de la taxation indirecte, l’essentiel du projet reposant sur la modernisation de l’impôt sur le revenu.

  • 109 AEF, B 28 341, Projet de la Confédération générale des cadres, note manuscrite datée du 13 novembre (...)
  • 110 AEF, B 28 343, Projet de la CFTC. Ce projet peut être daté de la fin décembre 1948 ou du début du m (...)
  • 111 AEF, B 28 341, Plan de réforme de la législation, des administrations et des juridictions fiscales, (...)
  • 112 AEF, B 28 441. Ce projet d’impôt sur le capital est très bien accueilli chez les spécialistes du dr (...)

83À la suite de la CGT, différents syndicats ou partis politiques publient en 1947 et 1948 leur propre plan de réforme fiscale. Se succèdent ainsi, outre le projet du PCF en mars 1947, un projet de la nouvelle Confédération générale des cadres à l’automne 1947, un projet du Syndicat national de l’administration des fonctionnaires de l’Enregistrement et des Domaines, affilié à Force Ouvrière, à l’automne 1948, puis, après la parution du décret de réforme fiscale du 9 décembre 1948, un projet de la Confédération française des travailleurs chrétiens et un projet du Syndicat national des cadres des Contribution directes, début 1949. Ces plans de réformes présentent un intérêt technique très inégal, les plus fouillés étant ceux qui bénéficient de l’expertise de fonctionnaires du fisc. Le plan de la CGC se contente ainsi de proposer le remplacement de toutes les taxes sur le chiffre d’affaires par un impôt sur l’énergie et les matières premières au taux prohibitif de 50 %. Soumis par Jean Ducros à l’appréciation du ministère des Finances en novembre 1947, il est jugé très sévèrement par l’administration fiscale qui ne voit là « que quelques idées jetées sur le papier, sans étude sérieuse »109. Au contraire de la CGT, la CFTC plaide pour une augmentation importante des taxes sur le chiffre d’affaires, l’impôt sur le revenu étant limité aux revenus très élevés110. Beaucoup plus complet, le projet du syndicat FO de l’Enregistrement reprend certaines propositions de la CGT, en particulier l’impôt permanent sur le capital, l’unification de l’impôt sur le revenu et la suppression du quotient familial. En ce qui concerne la taxation des affaires en revanche, il rejette la taxe sur la valeur ajoutée et propose de revenir à une imposition en cascade assez proche de l’ancienne taxe sur le chiffre d’affaires supprimée en 1936. Au-delà des dispositions techniques, l’équilibre politique du projet est cependant très différent de celui de la CGT : les fonctionnaires de l’Enregistrement souhaitent une baisse importante de la progressivité de l’impôt sur le revenu, dont le taux marginal ne devrait jamais dépasser 50 %111. Quant au projet du syndicat autonome des Contributions directes, il vaut principalement par son étude sur les conditions de réalisation de l’impôt permanent sur le capital112. S’ils ne bénéficient pas de l’impact que rencontre le plan de la CGT dans le débat public, ces projets témoignent de l’actualité du thème de la réforme fiscale à partir de 1947.

  • 113 AEF, B 28 343, Compte rendu de la 20e séance de la commission supérieure d’études fiscales, 28 juil (...)

84Quelle est la réaction de l’administration financière ? Le projet de la CGT suscite des échos contrastés. Les dirigeants des anciennes régies apparaissent très réservés sur les modifications touchant leur secteur de compétence. C’est ainsi qu’à l’été 1947, le directeur général de l’Enregistrement, Gustave Rampon, se prononce contre l’impôt sur le capital, arguant à la fois d’obstacles techniques – insuffisance du personnel, nombre importants d’assujettis – et des difficultés à faire accepter un tel impôt par les contribuables. De même, le directeur des Contributions indirectes, Frémont, critique la taxe sur la valeur ajoutée qui « conduit à taxer le bénéfice brut à côté du bénéfice net déjà soumis à l’impôt cédulaire » et se trouve de la sorte « en opposition avec la conception classique selon laquelle l’impôt indirect ignore la notion de profit »113. Pierre Allix, alors directeur général de la

  • 114 Idem.
  • 115 AEF, 5 A 183 (papiers Gabriel Ardant), Note sur le projet de réforme fiscale de la CGT (du 25 avril (...)
  • 116 Idem, p. 9.
  • 117 Idem, p. 14.
  • 118 Idem, p. 20.

85Comptabilité publique, Jacques Certeux au Contrôle des régies ou Henri Deroy émettent également des avis négatifs114. Si elles semblent très majoritaires, ces positions ne sont pas partagées par l’ensemble de la haute fonction publique financière, notamment par son aile la plus modernisatrice. Ainsi, Gabriel Ardant, alors secrétaire général du Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics mais surtout très proche de Pierre Mendès France, est-il beaucoup plus nuancé dans son jugement. Sans approuver la totalité des mesures préconisées par la CGT, il reconnaît des avantages à l’impôt sur le capital, présenté comme « le moyen le plus efficace de discriminer les revenus du travail des revenus du capital »115. Il insiste sur la nécessité d’augmenter l’imposition des professions indépendantes et notamment des agriculteurs et s’interroge sur la possibilité de parvenir à ce résultat dans le cadre d’une imposition unique du revenu116. Gabriel Ardant est en revanche plus circonspect sur le régime fiscal des sociétés et la suppression de la double imposition du revenu distribué. Celle-ci « correspond à cette idée que le fait même d’exercer une entreprise sous la forme de société constitue un avantage qui justifie le paiement de taxes plus lourdes »117. Surtout, en période de pression inflationniste, une mesure ayant pour effet de favoriser la distribution au détriment de la mise en réserve n’est pas jugée opportune. Le même souci conjoncturel conduit Gabriel Ardant à émettre quelques réserves sur l’adoption de la TVA : son principe est approuvé, mais la suppression de toute taxation en cascade éliminerait un frein mis au développement des transactions spéculatives118.

  • 119 Entretien précité, entretien n° 10, cassette n° 12.
  • 120 Entretien précité, entretien n° 6, cassette n° 6.
  • 121 AEF, B 28 337, Note sur le plan général de la réforme. Cette note sans en-tête émane de la DGI. Son (...)

86À partir d’avril 1948, les dirigeants de la nouvelle direction générale des Impôts partagent ce jugement sévère vis-à-vis du système fiscal. Dans ses archives orales, Paul Delouvrier juge le mécanisme d’imposition de l’après-guerre « insuffisamment moderne »119 tandis que Maurice Lauré préfère insister sur le développement de la fraude120. Le témoignage rétrospectif des acteurs est confirmé par les documents de l’époque. Au printemps 1948, l’analyse que les hauts fonctionnaires de la DGI font du système d’imposition recoupe en grande partie les critiques formulées par le projet de la CGT121. Le système fiscal comprend un nombre excessif d’impôts, « les grands impôts de base (sur le revenu, sur le chiffre d’affaires, les droits de mutation) sont noyés dans une poussière de droits et de taxes, survivances d’époques révolues ou fruits d’improvisations hâtives ». La législation est « complexe et tracassière ». Surtout, la fraude fiscale fausse totalement le prélèvement :

  • 122 Idem, p. 2 et 3.

« [...] Il faut surtout rappeler que le système fiscal n’est pas appliqué. La fraude a pris une importance dont aucun expert, sans doute, ne fournirait une évaluation suffisante. Les rendements de certains impôts sont dérisoires si on les compare aux taux légaux. La volonté du législateur est ouvertement bafouée. Certaines catégories de contribuables qui ne peuvent échapper à l’impôt supportent une charge relative sans cesse croissante, d’autres éludent dans une très large mesure leur devoir fiscal. (Ainsi, l’injustice fiscale ne cesse-t-elle de s’accentuer dans les faits cependant que le Parlement s’efforce d’inscrire dans les lois une justice qui apparaît, d’année en année, de plus en plus abstraite et chimérique. On ne saurait trop répéter, en effet, que l’injustice du système actuel tient presque exclusivement à l’importance de la fraude qui, elle-même, découle de l’absence quasi totale de contrôle). L’administration écrasée par l’énormité de ses tâches ne vérifie plus, chaque année, qu’un nombre infime de contribuables (2 % en matière de contributions directes). »122

87Dans ces conditions, les dirigeants de la DGI adhèrent globalement à l’objectif de la réforme fiscale. Reste à déterminer le contenu de cette réforme et les modalités de son adoption.

2. Une procédure d’adoption exceptionnelle qui renforce les prérogatives administratives.

  • 123 L’Année politique, 1947, p. 202 et 228.
  • 124 Entretien précité, entretien n° 10, cassette n° 12.

88A partir de 1947, le diagnostic porté sur l’état de la fiscalité française fait l’objet d’un relatif consensus, social, politique et administratif. Le thème de la réforme fiscale est largement repris dans les programmes des différents gouvernements qui se succèdent, de l’été 1947 à l’automne 1948, sous les directions de Robert Schuman, d’André Marie et d’Henri Queuille. Il est tout à fait significatif à cet égard que le projet de loi d’impôts déposé par Robert Schuman au début du mois de novembre 1947 se réclame de la réforme fiscale même si, comme le notent les commentateurs de l’époque, il ne fait qu’apporter des aménagements de détail au système123. La création de la DGI par René Mayer en avril 1948 constitue la première manifestation tangible de changement. Comme le remarque Paul Delouvrier, « la première chose qui paraissait nécessaire pour faire une réforme fiscale, c’était une réforme des instruments fiscaux »124. Dès leur nomination, les dirigeants de la DGI se voient confier la préparation d’une réforme du système d’imposition. L’initiative relève donc du pouvoir politique mais les conditions d’élaboration du décret du 9 décembre 1948, totalement rédigé par l’administration fiscale, témoignent d’un double renoncement du pouvoir législatif et des autorités gouvernementales.

  • 125 Pour une étude contemporaine, M. Morange, La réalisation de la réforme fiscale par voie réglementai (...)
  • 126 Formellement, la loi du 17 août 1948 se veut une extension du pouvoir réglementaire à des matières (...)
  • 127 Outre le décret de réforme fiscale, sont adoptés selon cette procédure deux autres décrets, l’un po (...)

89Les modalités de mise à l’écart du Parlement sont bien connues et ont fait l’objet de nombreuses études juridiques125. La loi du 17 août 1948, renouant avec les pratiques de la Troisième République finissante et malgré l’interdiction formelle de la constitution d’octobre 1946 organise, dans certains domaines et sous certaines conditions, la délégation du pouvoir législatif au pouvoir réglementaire126. En ce qui concerne l’impôt, la loi prévoit deux types de mesures. D’une part, avant le 1er janvier 1949, « le gouvernement pourra alléger les charges de l’économie française au moyen de réductions, suppressions ou fusions d’impôts directs et taxes actuellement en vigueur » (art. 5-1°). Ces mesures ne peuvent entraîner ni majoration de taux, ni modification des règles d’assiettes. D’autre part, « le gouvernement procédera à une refonte d’ensemble des codes et textes fiscaux, à l’effet de réduire le nombre d’impôts, droits et taxes, d’aménager et de normaliser leurs règles d’application, de simplifier les formalités exigées des contribuables et les tâches imparties aux administrations financières, de coordonner les procédures de contrôle, de recouvrement et de contentieux » (art. 5-2°). Les codes ainsi refondus doivent être annexés au projet de loi de finances déposé avant le 10 décembre 1948 et entrer en vigueur avant le 1er janvier 1949. C’est en vertu de cette seconde disposition qu’est pris le décret de réforme fiscale du 9 décembre 1948, qui est officiellement approuvé par Parlement lors du vote de la loi le 31 décembre 1948127.

  • 128 AEF, B 28 334, Comptes rendus des séances du groupe d’études fiscales.
  • 129 Idem, Compte rendu de la 2e séance, 12 juillet 1948.
  • 130 Idem, Compte rendu de la 3e séance, 16 juillet 1948.

90La délégation de pouvoirs consentie au gouvernement par l’article 5-2° de la loi du 17 août 1948 est relativement large et offre à l’exécutif une grande latitude de réforme. Dès le 10 juillet 1948 se réunit un groupe d’études fiscales chargé de préparer la transformation du système d’imposition. Ce groupe d’études tient jusqu’au 25 novembre 1948 32 séances durant lesquelles sont successivement examinés tous les éléments du système d’imposition128. Véritable maître d’œuvre du décret de réforme fiscale, il réunit les hauts fonctionnaires de l’administration fiscale, Pierre Tissier, Paul Delouvrier et Robert Blot, auxquels viennent s’adjoindre Pierre de Calan et Maurice Lauré ainsi que des administrateurs civils spécialisés dans les questions de législation, à la Coordination ou dans les régies. Le groupe d’inspecteurs des finances à l’origine de la création de la DGI joue un rôle dirigeant dans le groupe d’études. Celui-ci est d’ailleurs l’émanation quasi exclusive de la nouvelle administration fiscale. La place réservée à Pierre Uri est à cet égard tout à fait révélatrice. Entré au commissariat général du Plan où il a travaillé avec Paul Delouvrier, il participe aux sept premières séances du groupe d’études. Il y développe des thèses proches de celles contenues dans le projet de la CGT, plaidant notamment en faveur de l’impôt permanent sur le capital129 et de la TVA130. Lorsqu’après une interruption de plus de deux mois entre le 22 juillet et le 6 octobre, le groupe d’études reprend ses travaux, Pierre Uri n’y participe plus. Cette éviction traduit des divergences de fonds avec les autres participants qui, nous le verrons, adoptent des positions beaucoup plus conservatrices mais également un enjeu d’influence et de pouvoir, voire des logiques corporatives. Le cercle fondateur de la DGI a sans doute voulu conserver une étroite maîtrise du processus de réforme.

  • 131 AEF, В 28 335, Comptes rendus des séances de la commission de réforme fiscale, 1re séance, 24 novem (...)
  • 132 Lionel de Tinguy du Pouët (1911-1981), polytechnicien et membre du Conseil d’État, s’impose dès son (...)
  • 133 AEF, B 28 335, 2e séance, 29 novembre 1948.
  • 134 Idem, 2e séance, 29 novembre 1948, p. 5.

91Aussi le décret du 9 décembre 1948 est-il le fruit presque exclusif du groupe d’études. C’est ce qu’exprime d’ailleurs explicitement le secrétaire d’État au Budget Maurice Petsche qui le 24 novembre désigne comme les véritables auteurs de la réforme « une jeune équipe d’inspecteurs des finances et d’administrateurs civils du ministère des Finances »131. Le groupe d’études jouit dans les faits d’une grande autonomie : le contrôle exercé sur ses travaux est léger, aussi bien de la part des parlementaires que des ministres en charge des Finances. Le gouvernement n’apportera que des corrections mineures à ses conclusions et l’Assemblée nationale approuvera sans véritable débat l’ensemble de la réforme, à l’exception des dispositions concernant la fiscalité agricole, le 31 décembre 1948. Le seul tempérament mis à cette toute puissance administrative est en fait de pure forme. Il consiste en la consultation, à l’issu des travaux de préparation du décret, d’un groupe de parlementaires appartenant à la majorité. Cette « commission de réforme fiscale » qui tient six séances, du 24 novembre au 6 décembre 1948, comprend les principaux spécialistes des questions financières de l’Assemblée nationale et du Conseil de la République, souvent issus des commissions des Finances des deux chambres ou ayant exercé des fonctions ministérielles. On y trouve notamment René Mayer, Pierre Mendès France et Edgar Faure pour le parti radical, Alain Poher, Lionel de Tinguy du Pouët et Charles Barangé pour le MRP, Gilles Gozard et André Philip pour la SFIO, René Pleven pour l’UDSR tandis que des hommes comme Roger Duchet ou Joseph Denais représentent une sensibilité plus libérale ou plus conservatrice132. Les travaux de la commission sont placés sous la présidence de représentant du gouvernement, le plus souvent Maurice Petsche ou Alain Poher qui vient de quitter le secrétariat d’État au Budget le 20 novembre 1948. Les dirigeants de l’administration fiscale sont également présents, en particulier Paul Delouvrier qui présente la réforme aux parlementaires lors de la première séance et répond par la suite à leurs remarques ou à leurs objections. Dès le début des travaux, les parlementaires insistent sur le caractère consultatif de la commission de réforme et souhaitent, à l’instar de Pierre Mendès France, s’en tenir à des remarques générales sans entrer dans le détail des procédures techniques133. De même, leur calendrier est strictement encadré par les délais inscrits dans la loi du 17 août et Alain Poher refuse pour cette raison d’accepter l’audition des milieux syndicaux et professionnels. Les travaux de la commission se résument donc souvent à de simples échanges d’opinions sans véritables traductions concrètes. Surtout, l’immense majorité des parlementaires a conscience que les difficultés budgétaires réduisent sensiblement les possibilités de réforme et adoptent une attitude délibérément prudente. C’est ce qu’exprime par exemple le 29 novembre 1948 en des termes presque identiques René Mayer pour qui la France « n’est pas en état de faire d’un seul coup la réforme fiscale, c’est-à-dire de trouver de nouvelles assiettes pour les impôts » et André Philip qui n’estime pas possible « l’introduction d’impôts entièrement nouveaux » ni même « une transformation de notre système fiscal, car un impôt ancien et un impôt qui a fait sa place et qui est rentable et un impôt nouveau commence toujours par une baisse du rendement »134. Un véritable consensus apparaît donc à l’automne 1948 entre le gouvernement et les différentes composantes de sa majorité pour soutenir le projet très mesuré préparé par l’administration fiscale.

C. UNE REFORME CONSERVATRICE

92Le contenu du décret du 9 décembre 1948 témoigne en effet d’un choix très net en faveur d’une transformation à la marge du système fiscal. Le caractère conservateur de la réforme se manifeste par le double refus, d’une part d’une hausse importante et immédiate du prélèvement et d’autre part d’un bouleversement de sa structure. L’unification de l’impôt sur le revenu est acquise a minima, sans l’instauration d’un impôt permanent sur le capital. La création d’un impôt spécifique sur les sociétés laisse subsister la double taxation des revenus distribués. La tentative d’atténuer les régimes particuliers d’imposition se heurte quant à elle à de très vives résistances corporatives relayées, dans le cas de l’agriculture, par le Parlement.

1. Le refus d’une hausse du prélèvement à l’occasion de la réforme fiscale.

  • 135 Idem, Note pour le ministre, CG/LP. Claude Gruson (1910-2000) ancien élève de l’École polytechnique (...)
  • 136 La taxe préconisée par Claude Gruson est donc très différente de l’éphémère « taxe de luxe » instit (...)

93Pour les milieux les plus réformateurs, la transformation radicale du système d’imposition devait aller de pair avec une hausse importante de son rendement. Cette thèse est défendue par Pierre Uri dans le projet de la CGT puis auprès de Jean Monnet, mais également dans l’entourage de Pierre Mendès France et au sein même du ministère des Finances. Dans une note du 29 juin 1948, Claude Gruson, alors directeur de cabinet de Bourgès-Maunoury, trace les contours d’une politique économique alternative135. Fortement influencé par la pensée keynésienne, le futur dirigeant du SEFF, s’inquiète, à l’instar de son ami François Bloch-Lainé, des menaces que le plan de stabilisation fait peser sur le niveau des investissements. Après avoir écarté l’hypothèse d’une politique de « confiance » fondée sur le recours à l’emprunt, il propose un plan d’ensemble comportant des mesures fiscales, budgétaires et monétaires afin de limiter la consommation dans un but anti-inflationniste et d’affecter le revenu non consommé au financement de l’investissement. L’impôt est utilisé dans ce cadre comme un « instrument de formation et de drainage de l’épargne », que la création de la DGI doit permettre « d’intensifier dans de fortes proportions ». Il préconise, outre un recrutement exceptionnel d’agents du fisc, la mise en place du casier fiscal, « base essentielle de la reprise rapide des contrôles », et des hausses d’impôts visant à réduire la consommation, notamment sur les biens de luxe. Encore la notion de luxe est-elle singulièrement extensible puisqu’elle touche aussi bien les automobiles que les vêtements et les travaux d’amélioration des bâtiments dans la mesure où ils ne présentent pas « d’utilité vitale ». Les mesures préconisées par Gruson présentent donc un caractère extrêmement rigoureux, qui les rattache aux projets de Mendès France de 1945 et nécessitent la mise en place d’un système de contrôle économique et social sans doute incompatible avec la restauration des mécanismes de marché. C’est ainsi que Gruson estime que l’établissement d’une taxe à fort rendement frappant le luxe ne peut être acquis par un « simple examen de comptabilité » et qu’il envisage des mesures de contrôle administratif sans doute draconiennes, allant même jusqu’à évoquer la fermeture prolongée des restaurants en cas de fraude136.

94À l’automne 1948, dans le cadre de la commission de réforme fiscale, Pierre Mendès France développe, sans entrer dans les mêmes détails techniques, des analyses similaires. Il s’étonne vivement que le projet préparé par la DGI ne se traduise pas par une hausse du prélèvement ou même, dans certains cas, par des dégrèvements :

  • 137 AEF, B 28 335, Comptes rendus des séances de la commission de réforme fiscale, 2e séance, 29 novemb (...)

« [...] Il me paraît absolument contraire aux intérêts de la situation monétaire du pays que la réforme fiscale se traduise purement et simplement par la stabilisation du rendement des impôts directs ou de l’ensemble des impôts perçus par l’État. Depuis l’année dernière, les prix de toutes choses ont monté et si l’on maintient simplement le rendement actuel, on se défendra beaucoup moins contre l’inflation. »137

95Or, dès le printemps 1948, les hauts fonctionnaires de DGI refusent d’assigner à la réforme de la structure fiscale un objectif de hausse immédiate du rendement. Si, comme on a pu le constater, ils ne sont pas hostiles à une augmentation des recettes en réponse au glissement des prévisions budgétaires au cours de l’année 1948, ils souhaitent distinguer clairement la réforme fiscale, dont les effets s’inscrivent dans le moyen et long terme, de la politique conjoncturelle. Les concepteurs de la réforme hésitent d’ailleurs sur ses conséquences budgétaires. Doit-elle être effectuée à recettes constantes ? Peut-elle permettre une certaine détente de la pression fiscale ? Dans la note précitée qui décrit, au printemps 1948, le cadre général de la réforme, la DGI plaide plutôt pour un projet financièrement neutre, la situation budgétaire rendant impossible une baisse des recettes :

  • 138 AEF, B 28 337, Note sur le plan général de la réforme, p. 2.

« Dans l’état actuel de nos finances publiques, on ne peut demander à l’impôt moins qu’il ne produit actuellement. La réforme doit être sensiblement équilibrée. Et elle doit l’être immédiatement, même si l’on espère que l’abaissement des tarifs doit faire apparaître dans quelques années des plus-values substantielles par suite d’une réduction de la fraude. Il n’en reste pas moins qu’il est indispensable de réduire de manière sensible certains taux, notamment ceux des impôts sur le revenu auxquels l’opinion publique est la plus sensible. La suppression de nombreux droits à faible rendement, la simplification des formalités peuvent et doivent contribuer à accentuer cette impression de détente. »138

  • 139 AEF, B 28 335, Comment élaborer la réforme fiscale ? JC/YC. Le contenu de la note permet de la date (...)
  • 140 AEF, B 28 335, Comptes rendus des séances de la commission de réforme fiscale, 2e séance, 29 novemb (...)

96Pierre de Calan qui joue un rôle très actif dans la préparation du projet, va plus loin à l’été 1948 et estime que la réforme doit « desserrer l’étreinte de la fiscalité sur les producteurs et la généralité des contribuables »139. À l’automne, dans un contexte budgétaire pourtant beaucoup plus tendu, les dirigeants de la DGI refusent de modifier l’équilibre financier de leur projet. Paul Delouvrier, répondant au sein de la commission de réforme fiscale aux critiques de Pierre Mendès France, reconnaît « qu’il peut apparaître comme un scandale de faire des dégrèvements en période d’inflation, mais il existait des barèmes progressifs qu’il était indispensable de réajuster ». Il estime cependant nécessaire « de donner aux contribuables un sentiment de détente immédiat, les baisses de taux consenties devant être compensées par une amélioration sensible de l’assiette due à un renforcement du contrôle »140. À condition de maintenir une relative stabilité des recettes, le rendement exact du système d’imposition issu de la réforme apparaît aux dirigeants de l’administration fiscale comme une préoccupation de second rang. Il est à cet égard significatif que les travaux du groupe d’études fiscales ne comportent jamais un chiffrage précis des conséquences budgétaires des mesures envisagées et que le rendement global du système issu de la réforme ne soit nulle part indiqué.

97La divergence de vue entre Pierre Mendès France et Paul Delouvrier s’explique peut-être moins par une analyse différente de la conjoncture économique que par des contraintes et des priorités propres à l’administration fiscale. S’exprime ici principalement une logique fonctionnelle. Tout d’abord, les dirigeants de la DGI ont conscience qu’un certain nombre de règles tenant à l’administration ou à l’acceptation de l’impôt rendent difficilement conciliables la transformation du système et la hausse du rendement. La réforme fiscale nécessite par exemple une adaptation des services chargés d’asseoir ou de collecter l’impôt qui entraîne, dans un premier temps au moins, une baisse quasi automatique des recettes. Dans le même sens, le changement provoque des réactions négatives du contribuable qui doivent être en quelque sorte compensées par des dégrèvements, réels ou apparents. Ces règles finalement très traditionnelles brident incontestablement l’audace réformatrice des hauts fonctionnaires. Surtout, la réforme vise à corriger les défauts les plus évidents d’un système fiscal jugé très dégradé. Deux objectifs sont ainsi retenus par l’administration.

  • 141 AEF, B 28 337, Note sur le plan général de réforme fiscal, p. 2.
  • 142 AEF, B 28 335, Comptes rendus des séances de la commission de réforme fiscale, 1re séance, 24 novem (...)

98Il faut d’abord simplifier la législation et pour cela remettre en cause un certain nombre de régimes particuliers qui alourdissent l’ensemble du système. Si la volonté initiale est vivement énoncée, les dirigeants de la DGI souhaitant « trancher dans le vif » et « abandonner le désir de tout prévoir, l’obsession de la justice parfaite, la prise en compte de soi-disant problèmes qui n’étaient que des cas particuliers »141, le résultat final est beaucoup plus modéré. Paul Delouvrier reconnaît aisément lors de sa présentation de la réforme aux parlementaires que les mesures proposées « ne sont pas toutes révolutionnaires »142. La mesure la plus spectaculaire est en fait la suppression d’un certain nombre de droits d’enregistrement au rendement très faible.

99Le second objectif consiste en un rééquilibrage général du système dont l’assiette est beaucoup trop étroite et les taux jugés beaucoup trop élevés. Comme l’expose Paul Delouvrier :

  • 143 Idem, p. 3.

« Le but [de la réforme] est de donner aux recettes budgétaires un volume suffisant et de répartir l’impôt d’une façon équitable sur l’ensemble de la population, répondant par là aux critiques adressées au système fiscal actuel, d’une part insuffisance des ressources qu’il procure à l’Etat et, d’autre part, poids trop lourd sur les épaules des contribuables. »143

100Encore la prudence est-elle là encore de mise. L’extension de l’assiette ne peut être que progressive, produisant des recettes dans le moyen terme, tandis que la détente sur les taux a des effets beaucoup plus immédiats. Si à l’horizon de deux ou trois années la simplification de l’imposition effectuée par le décret du 9 décembre a, pour ces concepteurs, des conséquences budgétaires positives, elle ne constitue pas la hausse immédiate des recettes souhaitée par les modernisateurs les plus radicaux. Une logique interne au système fiscal prévaut sur une logique d’intervention macro-économique.

101Il est difficile dans ces conditions de mesurer avec précisions les effets budgétaires de la réforme du 9 décembre 1948. Comme pour les lois du 7 janvier, 24 septembre et 31 décembre 1948, il est presque impossible de faire la part de ce qui relève de la volonté du législateur, de la dépréciation de la monnaie et de l’accélération de la croissance. L’exercice est rendu encore plus ardu par l’absence de toute prévision chiffrée et surtout par le caractère global de la réforme qui touche l’ensemble du système, avec des conséquences tantôt positives et tantôt négatives sur le rendement.

  • 144 L’imposition des revenus (y compris pour 1949 et 1950 le versement forfaitaire sur les salaires) a (...)

102L’évolution de l’imposition du revenu, partie du prélèvement la plus affectée par le décret de réforme fiscale, ne donne que des indications très partielles. Le rendement de l’impôt sur le revenu augmente certes en francs courants beaucoup plus en 1949 que l’ensemble du prélèvement tandis que sa part se stabilise en 1950144. Il serait cependant hâtif de conclure que le décret du 9 décembre 1948 est l’unique responsable de cette augmentation. D’autres phénomènes sont également intervenus, tenant d’une part aux autres modifications de la législation fiscale en 1948 mais aussi en 1949 et 1950, et d’autre part au changement de la conjoncture économique. Le ralentissement de la croissance et de l’inflation au cours de l’année 1949 a eu ainsi un effet négatif sur le rendement des taxes sur le chiffre d’affaires et a au contraire gonflé la part relative d’un prélèvement sur le revenu moins immédiatement sensible à la conjoncture. Il est donc très probable que le décret de réforme fiscale a eu finalement un impact assez limité sur le rendement immédiat du système d’imposition.

2. Le refus d’une transformation radicale des structures du prélèvement.

103Le jugement sur l’incidence budgétaire de la réforme est corroboré par la relative modestie des transformations dans la structure du prélèvement, aussi bien pour ce qui concerne les taxes sur le chiffre d’affaires que, dans une moindre mesure, pour l’imposition des revenus.

  • 145 AEF, B 28 337, Les grands problèmes de la réforme législative. Cette note peut être datée de juille (...)
  • 146 AEF, B 28 334, Comptes rendus des séances du groupe d’études fiscales, 3e séance, 16 juillet 1948.

104Les taxes sur le chiffre d’affaires et plus largement la fiscalité indirecte ne constituent pas pour les dirigeants de la DGI le point central de la réforme. Ils souhaitent cependant apporter au système quelques améliorations, notamment en diminuant le nombre de taxes et en atténuant les phénomènes de taxation en cascade. Après avoir d’emblée écarté la taxe proposée par la CGC qui, en frappant à des taux extrêmement lourds les matières premières, aurait eu des conséquences très négatives sur le redressement économique, les concepteurs de la réforme envisagent trois solutions techniques alternatives. Il s’agit premièrement de l’adoption de la taxe sur la valeur ajoutée préconisée par la CGT, deuxièmement du retour au système de 1936 avec le maintien de la seule taxe à la production et troisièmement d’un simple toilettage du système en vigueur, avec principalement la suppression de la taxe locale145. Présentée par Pierre Uri devant le groupe d’études le 16 juillet 1948, la TVA reçoit un accueil très réservé tandis qu’au nom de l’administration des Contributions indirectes, Jarrige-Demas défend les avantages de la taxe à la production146. Après le départ d’Uri, à l’automne 1948, les hauts fonctionnaires de la DGI s’accordent sur un relatif statu quo.

  • 147 Idem, 20e séance, 6 novembre 1948. Sur l’évolution de l’assiette de la taxe locale entre 1941 et 19 (...)
  • 148 En vertu du décret du 9 décembre 1948, sont soumises à la taxe locale outre les prestations de serv (...)

105Seule la taxe locale fait l’objet de discussions. Les représentants des Contributions indirectes soulignent la très mauvaise répartition de la taxe sur le territoire : frappant uniquement les ventes à la consommation, elle profite essentiellement aux communes disposant d’un appareil commercial important. Ce grave problème de localisation doublé d’une assiette très complexe tenant à la difficile définition juridique de la vente au détail les conduit à demander la suppression de la taxe locale et sa compensation par une hausse corrélative des autres taxes sur le chiffre d’affaires147. Robert Blot et Jacques Certeux en revanche défendent la réforme de 1941 à laquelle ils ont largement contribué et mettent en garde contre une hausse de la taxe sur les transactions qui viendrait renforcer le caractère cumulatif de l’impôt indirect. Derrière les considérations techniques se profilent des questions hautement politiques tenant aux moyens financiers des collectivités territoriales et aux effets économiques de l’impôt. Finalement, une solution de transaction est trouvée et le décret du 9 décembre 1948 modifie l’assiette de la taxe locale. Celle-ci cesse d’être assise sur les ventes au détail pour devenir un impôt frappant l’ensemble des transactions effectuées dans le secteur de la distribution148. Si la réforme permet une répartition plus équilibrée des recettes sur le territoire, elle fait aussi de la taxe locale un impôt en cascade qui pénalise les circuits longs de commercialisation. Le compromis trouvé en 1948 apparaît donc dès l’origine très fragile.

  • 149 AEF, B 28 334. Comptes rendus des séances du groupe d’études fiscales, 1re séance, 10 juillet 1948.
  • 150 Idem, 2e séance, 12 juillet 1948 et AEF, B 28 337, Les grandes lignes du système fiscal qui semble (...)
  • 151 Pierre Allix et François Bloch-Lainé, Finances publiques, op. cit., p. 318.

106Les mêmes limites se retrouvent en matière d’imposition sur le revenu qui constitue pourtant la priorité des réformateurs. L’objectif principal de la réforme est l’unification de l’imposition des personnes physiques. Pour autant cette unification ne concerne que les impôts cédulaires, et à aucun moment les dirigeants de l’administration fiscale n’envisagent un impôt unique, progressif et personnel sur le revenu comme le fait le projet de la CGT. Un impôt unique progressif aurait pour la DGI l’inconvénient de réduire sensiblement le nombre des contribuables, alors que le but de la réforme est au contraire d’en augmenter le nombre149. La nouvelle architecture du système, que consacre le décret du 9 décembre 1948, n’est pas très éloignée de l’ancienne. L’impôt sur le revenu des personnes physiques comprend sous une dénomination unique deux éléments distincts, une « taxe proportionnelle » réunissant les anciennes cédules et une « surtaxe progressive » très proche de l’ancien impôt général sur le revenu. Par ailleurs, cette unification de la taxation proportionnelle ne doit pas remettre en cause le principe formulé en 1917 de la discrimination selon l’origine des revenus, auquel les hauts fonctionnaires de la DGI se déclarent attachés. C’est afin de concilier ces deux exigences en apparence contradictoires qu’est étudiée la possibilité d’un impôt permanent sur le capital, formulée un an plus tôt par la CGT. Là encore, Pierre Uri vient défendre son projet devant le groupe d’études mais à la différence de la TVA, l’impôt sur le capital ne recueille pas, de la part des hauts fonctionnaires, des avis a priori hostiles. Le principe d’un impôt annuel et non progressif sur le capital est retenu à l’été 1948, la seule divergence portant sur la nature de cet impôt. Alors que Pierre Uri recommande un impôt d’État assis sur l’ensemble de la fortune déclarée par le contribuable, Pierre de Calan, rejoint par la majorité du groupe d’études, souhaite un impôt très largement indiciaire, principalement affecté aux collectivités locales et ne portant que sur certains types de biens, foncier bâti et non bâti, fonds de commerce, matériels des exploitations agricoles, industrielles et commerciales et stocks, à l’exclusion des valeurs mobilières150. En réalité, l’impôt sur le capital est accepté sans conviction, comme simple réponse à une exigence technique. La situation change à l’automne avec la suppression, pour des raisons tenant principalement à la politique des revenus, de l’impôt sur les traitements et salaires. L’impôt sur le capital n’est alors plus nécessaire pour établir une discrimination au profit des salariés et est abandonné. S’il ne participe pas aux travaux du groupe d’études, Pierre Allix est un spectateur de premier plan de la réforme fiscale de 1948. Dans son cours de 1954, il explique l’abandon de l’impôt sur le capital par des problèmes techniques tenant aux difficultés d’évaluation périodique du patrimoine mais aussi par des « objections d’ordre politique, une partie de l’opinion parlementaire étant systématiquement hostile à la taxation directe du capital et au recensement permanent des fortunes qu’elle implique »151. Il est fort probable que les dirigeants de la DGI partageaient dès le début de la réforme avec la majorité politique ce sentiment de réserve.

  • 152 AEF, B 28 335, Note au sujet de la réforme fiscale. Cette note issue de la DGI peut être datée du d (...)
  • 153 Le système consiste à ne pas mettre en recouvrement les impôts en deçà d’un certain seuil (9 000 F (...)
  • 154 AEF, B 28 334, Comptes rendus des séances du groupe d’études fiscales, 6e séance, 6 octobre 1948.

107Aussi le décret du 9 décembre 1948 se contente-t-il de traduire a minima la triple exigence formulée à l’été d’une simplification de l’assiette de l’impôt proportionnel, de son élargissement et d’un abaissement de son taux152. Comme le montre l’annexe n° 7, la réforme consiste essentiellement à remplacer les divers abattements à la base par un système unique de décote153 et à soumettre l’ensemble des revenus à un taux unique de 18 %, ce qui représente effectivement dans la majorité des cas une mesure d’allégement. En revanche, les différences dans la définition des revenus subsistent, même si les dirigeants de la DGI s’efforcent, dans la mesure du possible, de rapprocher la taxation du revenu réellement perçu. C’est notamment le cas en ce qui concerne l’impôt sur le revenu des valeurs mobilières. L’ancienne définition du revenu distribué qui reposait sur un acte juridique (décision du conseil d’administration en cas de dividende ou contrat d’émission en cas d’obligation) est remplacée par une définition comptable : sont désormais considérés comme distribués et à ce titre soumis à l’impôt tous les bénéfices qui n’ont pas été investis dans le capital de la société ou mis en réserve. L’intérêt de cette disposition est à la fois de mieux lutter contre la fraude fiscale en renversant la charge de la preuve au profit de l’administration mais également d’assurer une meilleure cohérence au système d’imposition en rapprochant l’assiette de l’impôt de distribution de celle de l’impôt sur les sociétés. La mesure est cependant loin de faire l’unanimité au sein du groupe de travail et Maurice Lauré et Pierre de Calan, qui en sont les principaux artisans, doivent contrer l’opposition d’Edmond-René Massaloux représentant une administration de l’Enregistrement beaucoup plus conservatrice154. Enfin, la réforme fiscale ne touche que de façon très marginale l’impôt progressif dont les fondements, notamment le quotient familial sont maintenus sans presque faire l’objet de débat. Le décret se contente d’édicter un nouveau barème, d’ailleurs très proche de l’ancien comme le montre l’annexe n° 5 et dont la structure ne subira plus de véritable transformation avant les années 1970.

108Dans ces conditions, la création de l’impôt sur les sociétés constitue l’apport majeur du décret du 9 décembre 1948. Certes, le nouvel impôt ne modifie pas en profondeur le régime de taxation des sociétés. La définition du bénéfice imposable reste dans ses grandes lignes la même, ni le régime des amortissements, ni les possibilités de provisions, ni la prise en compte des stocks ne sont modifiés par le décret. La réforme ne se traduit pas dans l’immédiat par un alourdissement de la charge fiscale, le taux de 24 % retenu pour le nouvel impôt étant celui de l’ancienne cédule des BIC. Le changement réside essentiellement en la séparation du régime fiscal des sociétés de celui des entreprises personnelles qui restent soumises à la taxe proportionnelle au taux de 18 %. Sur ce point, la réforme présente un véritable aspect novateur et aligne la législation française sur celle des principaux pays occidentaux.

  • 155 Entretien précité de Paul Delouvrier, entretien n° 13, cassette n° 16.
  • 156 Pierre Allix et François Bloch-Lainé, Finances publiques, op. cit., p. 323.
  • 157 Respectivement par les lois du 8 janvier 1951 (applicable aux bénéfices des exercices clos en 1950) (...)

109Elle pose cependant sur les motivations de ses auteurs des questions d’autant plus complexes que les sources sont très lacunaires, le sujet n’étant jamais véritablement abordé lors des travaux du groupe d’études. Les rédacteurs du décret de 1948 ont-ils voulu, en instituant un impôt spécifique sur les sociétés, favoriser une augmentation progressive de l’imposition pesant sur les grandes entreprises ? C’est la thèse que défend Paul Delouvrier dans un témoignage il est vrai rétrospectif. Pour Delouvrier, les dirigeants de la nouvelle administration fiscale voulaient en 1948 rompre avec un système cédulaire qui alignait le taux d’imposition des entreprises importantes sur celui des plus modestes afin de modifier leur charge relative. La distinction juridique entre sociétés et entreprises personnelles recoupait en fait une distinction économique entre grandes et petites entreprises155. En revanche Pierre Allix, dans son cours de 1955, est plus réservé sur les effets de la réforme de 1948 : tout en reconnaissant certains mérites à l’impôt sur les sociétés il regrette la hausse excessive des taux qui a suivi son adoption et souligne « les risques politiques de discrimination »156. Quel que soit le jugement que l’on porte sur le phénomène, l’augmentation du taux est indéniable. Il fait plus que doubler en 10 ans, passant de 24 % à 34 % 1951, 36 % en 1954, 38 % en 1955, 41,8 % en 1956, 45,6 en 1957 avant de se stabiliser à 50 % à partir de 1958157. L’évolution du rendement de l’impôt vient quelque peu nuancer ce constat. Le tableau n° 8 confirme la hausse très nette de la charge fiscale pesant sur les sociétés aussi bien en francs courants qu’en francs constants.

Tableau n° 8 : L’évolution de l’impôt sur les sociétés de 1949 à 1959

Tableau n° 8 : L’évolution de l’impôt sur les sociétés de 1949 à 1959

110En termes réels, l’augmentation du rendement de PIS est entre 1949 et 1959 de 155 %. Cette hausse ne traduit cependant pas les effets cumulés de l’augmentation des taux de l’impôt et des bénéfices des sociétés pendant la même période. Comme nous le verrons, des modifications substantielles de l’assiette de l’imposition sont venues corriger la sévérité des taux. Surtout, l’effort demandé aux sociétés n’a pas été plus important que celui demandé à l’ensemble des contribuables : la part de L’IS dans le total des recettes fiscales est restée, malgré quelques variations conjoncturelles, remarquablement stable sur le moyen terme entre 10 et 12 %. L’objectif d’une augmentation substantielle de l’impôt sur les sociétés doit donc être relativisé. D’autre part, la réforme de 1948 n’a pas permis une discrimination importante au profit des petites et moyennes entreprises.

111Comment concilier la taxation spécifique des sociétés et l’existence d’un impôt sur le revenu distribué ? À la différence du rendement du nouvel impôt, la question de la double imposition est clairement posée par les réformateurs de 1948. Alors que le projet de la CGT s’efforçait de la supprimer par un mécanisme d’imputation, les dirigeants de la DGI se prononcent au contraire en sa faveur. Elle se justifie tout d’abord sur un plan doctrinal puisqu’elle vient compenser la possibilité reconnue aux sociétés de constituer des réserves et donc de différer l’imposition :

  • 158 AEF, B 28 337. Les grandes lignes du système fiscal qui semble avoir été retenu par le groupe d’étu (...)

« Le revenu serait taxé entre les mains des actionnaires au moment de la distribution comme tout autre revenu. Il semble donc que les sociétés ne devraient rien payer sur leur profit. Mais, pour tenir compte du fait que la faculté de différer le paiement de l’impôt sur le revenu est un avantage pour les actionnaires, les sociétés seraient frappées d’un impôt professionnel sur le montant de leurs profits. »158

  • 159 Idem, Les grands problèmes de la réforme législative, note précitée de juillet 1948.

112Mais la double imposition du bénéfice répond également à des préoccupations plus économiques. Comme le remarque une note de l’été 1948, une suppression de l’impôt de distribution devrait être compensée par une hausse de l’impôt sur les sociétés et constituerait un encouragement très net pour le financement externe au détriment de l’autofinancement159. Or, un tel biais fiscal ne semble pas compatible avec l’état du marché des capitaux en 1948. À l’inverse, une moindre taxation au niveau de la société favoriserait un mouvement de transformation des entreprises privées en société de capitaux que les dirigeants de la DGI veulent au contraire freiner. Il en résulte un équilibre délicat entre le niveau de l’IS et celui de l’impôt de distribution qui s’exprime finalement dans la définition des taux. La DGI recommandant plutôt une taxation du bénéfice au niveau de la société qu’au niveau de l’actionnaire, le taux de L’IS reste finalement stable alors que celui de l’impôt de distribution est légèrement abaissé.

  • 160 Bulletin du CNPF, n° 25, 1er janvier 1949, Exposé de M. Labarre devant la 6e assemblée générale du (...)

113Quoi qu’il en soit, sur les deux questions fondamentales du rendement et de la double taxation du bénéfice social, la réforme de 1948 ne marque pas une rupture profonde avec la législation existante. Il suffit pour s’en convaincre de remarquer L’extrême discrétion des instances patronales sur le décret du 9 décembre 1948. Alors que le CNPF est particulièrement sensible, comme nous aurons L’occasion de le constater, à la définition des stocks ou aux règles de revalorisation des bilans, la taxation spécifique des sociétés ne fait L’objet d’aucun commentaire officiel, sa commission d’études fiscales insistant au contraire sur la modestie d’une réforme « qui n’apporte pas d’innovations considérables »160.

3. L’échec d’une remise en cause des avantages particuliers.

114Si les dirigeants de la nouvelle administration fiscale ne souhaitent pas bouleverser le régime d’imposition, au moins entendent-ils, à L’occasion de la réforme, remettre en cause un certain nombre de régimes ou d’avantages particuliers dont bénéficient les contribuables. Le régime des agriculteurs et des bénéficiaires de revenus fonciers sont particulièrement concernés. La volonté réformatrice de L’administration se heurte cependant à L’opposition du Parlement et les dispositions contenues dans le décret du 9 décembre 1948 sont rapidement rapportées. Quant à la suppression de L’impôt proportionnel sur les traitements et salaires, elle déséquilibre durablement le système d’imposition des revenus et suscite a posteriori la critique de L’administration fiscale.

  • 161 0,48 % en 1920, 1,25 % en 1925, 1,09 % en 1930-1931, 0,27 % en 1935 et 0,44 % en 1939 (ratio impôt (...)
  • 162 Le rendement de la cédule passe de 55 millions de francs en 1941 (soit 0,28 % du total des contribu (...)
  • 163 Sur ce régime du décret de 1941, voir notamment, Henry Laufenburger, Économie du système fiscal fra (...)

115Depuis 1917, la sous-estimation des bénéfices agricoles constitue un des défauts majeurs du système fiscal français. Le rendement de la cédule BA n’a jamais dépassé une part très marginale de L’ensemble des impôts sur le revenu durant d’entre-deux-guerres161. Cette minoration chronique est la conséquence d’une définition du revenu extrêmement favorable aux agriculteurs puisqu’elle associe étroitement, dans le cadre d’une taxation forfaitaire, le bénéfice agricole à la valeur cadastrale des parcelles exploitées. Or, cette valeur cadastrale n’est pas régulièrement révisée durant L’entre-deux-guerres et le bénéfice imposable est simplement corrigé par des coefficients qui, fixés par le législateur, ne compensent que très partiellement la dépréciation monétaire. Ce mécanisme explique le niveau dérisoire atteint par la cédule à la fin des années trente. Un décret du 31 décembre 1941 vient partiellement rétablir la situation en permettant une très nette augmentation des recettes sans cependant transformer radicalement le régime d’imposition162. Le revenu cadastral est désormais multiplié par des coefficients établis non plus de manière uniforme mais en fonction du revenu réel moyen à L’hectare. Par ailleurs, ces coefficients ne sont plus fixés par la loi mais par la commission départementale des impôts directs et en appel par une commission nationale composée de représentants de L’administration et des agriculteurs163. Ce régime, toujours en vigueur en 1948, a le mérite rendre un peu plus lâche le lien entre la valeur cadastrale et le bénéfice imposable. Il donne un rôle essentiel aux commissions départementales et nationales où les représentants de L’administration fiscale disposent d’une voix prépondérante. A vrai dire, le système institué en 1941 ne satisfait vraiment ni les représentants agricoles, qui souhaitent revenir à une définition plus strictement cadastrale du revenu, ni L’administration fiscale qui voudrait que le bénéfice imposable se rapproche un peu plus du revenu réel.

  • 164 Ainsi de Gabriel Ardant, cf. AEF, 5 A 183, Note sur les bénéfices agricoles.
  • 165 L’Année politique, 1946, p. 298.
  • 166 AEF, B 28 337, La réforme de L’impôt sur les bénéfices de L’exploitation agricole, DGI, CD, 1re div (...)
  • 167 Pour les cultures spéciales, la direction générale des Contributions directes propose cependant un (...)
  • 168 Le projet de loi n° 2615 diffère des propositions de la DGCD sur la fixation des bénéfices forfaita (...)
  • 169 Le projet de loi n° 3165 rétablit la compétence de la commission départementale pour la fixation de (...)
  • 170 Le contre-projet maintient pour les polycultures la base cadastrale du forfait, la valeur cadastral (...)
  • 171 Il prévoit L’application dès 1948 du projet n° 3165 aux exploitations de polyculture les plus impor (...)
  • 172 Ce projet allonge la phase transitoire de la réforme, qui n’entrerait véritablement en application (...)
  • 173 Ce projet, présenté le 8 juillet, non seulement maintient intégralement les règles en vigueur pour (...)

116À partir de 1947, le débat sur la réforme fiscale et le nouveau plan de stabilisation budgétaire nourrissent une critique de plus en plus vive contre le régime des agriculteurs. La dénonciation des privilèges fiscaux de L’agriculture est particulièrement vive dans L’entourage de Jean Monnet et chez les fonctionnaires les plus réformateurs des Finances164 mais trouve également certains échos dans les milieux politiques, le ministre des Finances André Philip dénonçant lors du débat budgétaire de 1946 « L’insuffisance de la contribution paysanne par rapport à son revenu »165 comme L’une des sources principales de la faiblesse des recettes fiscales. Dans ce contexte, la direction générale des Contributions directes propose au début de 1947 une nouvelle modification du régime des bénéfices agricoles qui prévoit d’abandonner toute référence au cadastre pour déterminer le revenu des exploitations de polycultures166. Les agriculteurs seraient classés dans chaque région agricole en fonction de la nature des cultures, des conditions d’exploitation et du rendement. Ce classement, ainsi que le bénéfice moyen par hectare pour chaque catégorie, serait déterminé par la commission départementale des impôts directs, avec possibilité d’appel à la commission nationale. En contrepartie, le taux de la cédule serait abaissé et la composition de la commission départementale serait revue. Le but de L’administration est en fait de rapprocher le forfait agricole du mode de détermination des BIC sans cependant aller jusqu’à un forfait individuel qui rencontrerait L’opposition absolue des milieux agricoles, compliquerait la tâche de ses services d’assiette et provoquerait des phénomènes de contestation permanents chez les contribuables167. Les propositions de la direction générale des Contributions directes reçoivent un avis positif de la commission supérieure d’études fiscales et inspirent dans un projet de loi déposé par le gouvernement Schuman le 30 octobre 1947168, repris avec des modifications de détail dans un second projet le 28 janvier 19481169. Ce projet de loi suscite en revanche des réactions très négatives chez les représentants des agriculteurs qui engagent une véritable campagne auprès des parlementaires et parviennent à retarder la réforme durant tout le premier semestre 1948. La Confédération générale de L’agriculture rédige un contre-projet qui est présenté à L’assemblée nationale à la fin de L’année 1947 par Maurice Petsche, encore simple député170. La commission des lois de L’assemblée nationale crée alors une sous-commission, présidée justement par Maurice Petsche, chargée de rédiger un projet transactionnel171. Celui-ci, achevé le 18 février, ne vient pas en discussion et il faut une loi spéciale, votée le 9 mars, pour autoriser la fixation des forfaits pour la seule année 1948. En juin, Maurice Petsche présente un second projet transactionnel172 qui ne rencontre pas cette fois L’adhésion de la CGA et la sous-commission cesse définitivement ses activités. En juillet, la FNSEA rédige un nouveau projet qui vient encore renforcer les avantages dont jouissent les agriculteurs173. Quand commence L’élaboration de la réforme fiscale, durant L’été 1948, la situation semble bloquée et les syndicats agricoles, qui bénéficient d’appuis importants dans la majorité parlementaire, refusent toute évolution de la législation, y compris les textes finalement très modérés présentés par le gouvernement.

  • 174 AEF, B 28 337, Réforme fiscale, impôt sur les bénéfices de L’exploitation agricole, note des Contri (...)

117La large délégation de pouvoir offerte par la loi du 17 août 1948 permet de contourner L’obstruction parlementaire et de réformer partiellement le régime des bénéfices agricoles. Lors de la préparation du décret, des oppositions apparaissent cependant au sein de L’administration fiscale. Les nouveaux dirigeants de la DGI souhaitent aller plus loin que les représentants des Contributions directes. Robert Blot propose ainsi que les exploitations importantes soient taxées d’après leur bénéfice réel, avec déclaration des revenus par le contribuable et obligation de tenir une comptabilité ou, à défaut, d’après un forfait « demi-net »174. Paul Delouvrier, quant à lui, entend diviser les exploitations en trois catégories : les grandes seraient imposées sur leur bénéfice réel, les petites continueraient d’être taxées d’après le système de 1941 et les moyennes seraient soumises à un système forfaitaire complexe rendant nécessaire une déclaration. Le principe déclaratif semble en revanche pour L’ancienne administration des Contributions directes peu compatible avec les habitudes paysannes :

  • 175 Idem, p. 2.

« Pour tenir compte à la fois de la mentalité de L’agriculteur français et des possibilités du service des Contributions directes, on estime que L’assiette de L’impôt sur les bénéfices de L’exploitation agricole doit être simple [et] que les déclarations à souscrire par les intéressés en vue de L’établissement de cet impôt doivent être réduites au minimum indispensable. Il ne paraît pas douteux en effet, qu’ou bien les déclarations prévues ne seront pas faites, ou bien les déclarations souscrites seront fausses. »175

  • 176 Idem, p. 6. Également AEF, B 28 334, Comptes rendus des séances du groupe d’études fiscales, 11e(...)
  • 177 L’article 13 du décret stipule que les exploitations de polycultures sont classées d’après notammen (...)
  • 178 La loi du 31 juillet 1949 maintient la détermination d’un bénéfice moyen à L’hectare à partir de to (...)
  • 179 Pierre Allix et François Bloch-Lainé, Finances publiques, op. cit., p. 321.

118Les fonctionnaires des Directes restent donc favorables au mécanisme qu’ils avaient déjà recommandé en 1947. L’essentiel est la suppression de toute référence à la valeur cadastrale et, pour y parvenir, les Contributions directes sont même prêtes à renoncer à la voix prépondérante du représentant de la régie au sein des commissions départementales « en vue d’éviter les frictions répétées entre les représentants des agriculteurs et L’administration »176. La position de cette administration témoigne d’une sensibilité différente, plus sujette au compromis, plus sensible à L’acceptation de L’impôt par le contribuable, plus attentive surtout aux conséquences de la réforme sur L’organisation du service, tandis que les nouveaux dirigeants de la DGI ont une conception plus immédiatement rationalisatrice. En définitive, le décret du 9 décembre 1948 reprend dans ses grandes lignes les propositions des Contributions directes, même s’il ouvre très légèrement la possibilité de déclaration dans le cas des grandes exploitations177. La position modérée qui a prévalu ne satisfait pourtant pas le Parlement et dès juillet 1949, une loi vient rétablir le lien entre la valeur cadastrale et la définition du bénéfice agricole178. Les avancées de la législation s’avèrent donc très modestes. Mais L’échec de la réforme tient surtout, comme le note Pierre Allix, à L’attitude des commissions départementales et de la commission centrale, qui, du fait de leur composition, établissent des bénéfices moyens très inférieurs à la réalité179. Plus fondamentalement, le maintien d’un forfait collectif contribue à aligner L’imposition des exploitations agricoles sur les moins productives d’entre elles. Au terme de la réforme, le rendement de L’impôt proportionnel pesant sur les revenus agricoles reste très faible.

  • 180 AEF, B 28 334, Comptes rendus des séances du groupe d’études fiscales, 10e séance, 20 octobre 1948.
  • 181 Le passage à une définition réelle du revenu imposable a eu pour conséquence de faire passer le mon (...)
  • 182 Sur la loi du 1er septembre 1948, cf. Sabine Effosse, L’invention du logement aidé en France, L’imm (...)

119La réforme de L’impôt foncier suit un cours similaire. Les auteurs de la réforme souhaitent établir L’impôt d’État pesant sur les revenus de la propriété bâtie ou non bâtie sur des bases réelles. La critique des bases cadastrales est ici unanime, aussi bien au sein de L’ancienne administration des Contributions directes que parmi les nouveaux dirigeants de la DGI180. Le décret du 9 décembre 1948 entérine cette transformation, tandis que L’impôt local reste assis selon une méthode indiciaire sur la valeur cadastrale du bien. La réforme supprime dans la fiscalité d’État le dernier reliquat du système d’impôt direct révolutionnaire et parachève un mouvement de différenciation des bases, largement entamé en 1917, entre les impôts directs locaux et les impôts d’État. Une transformation aussi radicale de la définition du revenu imposable aurait cependant entraîné une augmentation brutale de la charge pesant sur les propriétaires fonciers181. Dans ces conditions, deux textes législatifs viennent immédiatement tempérer la portée de la réforme. Concernant les propriétés bâties, la hausse de L’impôt apparaît en contradiction flagrante avec la nouvelle politique visant à rentabiliser L’effort de construction privée, définie notamment par la loi du 1er septembre 1948182. La loi du 31 décembre 1948 exclut donc de la base d’imposition les majorations de loyers autorisées en vertu de cette dernière loi. Pour ce qui concerne le foncier non bâti, ce sont moins des considérations de politique économique que la défense des avantages acquis par les agriculteurs qui motive L’action du Parlement. Une loi du 1er juillet 1949 plafonne le revenu net des propriétés rurales au double de leur valeur locative cadastrale, non seulement pour la taxe proportionnelle, mais également, ce qui n’était pas le cas antérieurement, pour la surtaxe progressive. En renouant dans les faits avec une taxation indiciaire, cette loi efface les avancées du décret du 9 décembre 1948 et constitue même sur certains points un recul.

  • 183 Entretien précité avec Maurice Lauré, entretien n° 4, cassette n° 7 et entretien précité avec Paul (...)
  • 184 Idem.
  • 185 Pierre Allix et François Bloch-Lainé, Finances publiques, op. cit., p. 324.

120La suppression de L’impôt proportionnel sur les traitements et salaires par le décret du 1re octobre s’inscrit dans une logique différente. La mesure qui s’explique très largement par des raisons conjoncturelles apparaît cependant avec du recul comme L’une des transformations majeures de L’année 1948. La position de la nouvelle administration fiscale est sur ce point très ambiguë, d’autant que les sources écrites contemporaines sont très peu nombreuses. Il semble que dans un premier temps les concepteurs de la réforme ont approuvé la suppression de la cédule, s’ils ne L’ont eux mêmes suscitée. Paul Delouvrier et Maurice Lauré se renvoient ainsi dans leurs témoignages oraux la responsabilité de la mesure183. Au-delà des questions un peu anecdotiques de personnes, les concepteurs de la réforme ont sans doute été tentés de mettre fin à un régime d’imposition qui rendait incontestablement plus difficile L’unification de L’impôt proportionnel. Avec un taux plus faible et un abattement plus élevé, L’impôt des traitements et salaires était sensiblement différent des autres cédules. Son prélèvement à la source était en outre incompatible avec L’instauration d’une décote. On mesure ici les méfaits d’une conception trop étroitement technique des problèmes fiscaux. Toutefois, les hauts fonctionnaires de la DGI semblent avoir rapidement perçu les limites de leur raisonnement et adoptent dès la fin de L’année 1948 une position beaucoup plus critique. Le décret du 9 décembre réaffirme le caractère temporaire de la suppression de L’impôt proportionnel sur les traitements et salaires déjà contenu dans le décret du 1er octobre. Surtout, ils dénoncent le double effet négatif de la mesure sur la structure du prélèvement et sur L’acceptation de L’impôt dans L’opinion publique. Paul Delouvrier, dans son témoignage oral souligne L’erreur qu’a constituée la suppression du seul impôt sur le revenu prélevé à la source, ôtant au système fiscal un de ses seuls éléments de modernité184. De même, dans son cours de 1955, Pierre Allix remarque que la suppression de L’imposition proportionnelle des revenus salariaux, en introduisant une inégalité de traitement particulièrement apparente, rend plus difficile la répression de la fraude fiscale parmi les professions indépendantes185. Source constante de contestation pour ceux qui veulent s’opposer au contrôle fiscal, cette disposition nourrira à partir de 1953 tout le discours poujadiste.

***

121Les changements induits par la réforme fiscale de 1948 apparaissent finalement bien modestes. L’adaptation d’un système d’imposition pourtant fortement critiqué se heurte aux oppositions catégorielles, à la prudence des gouvernements mais également à une certaine timidité de la direction générale des Impôts. Fait sans exemple dans les vingt années qui vont suivre, le décret du 9 décembre 1948 est principalement L’œuvre de L’administration fiscale, L’intervention du pouvoir politique dans sa préparation étant extrêmement réduite. Dans ces conditions son échec illustre les limites d’un pouvoir trop strictement administratif, qui dispose d’une compétence technique reconnue mais n’a ni le pouvoir ni même la volonté de penser des transformations radicales et de les imposer à une société réticente. La préparation du décret du 9 décembre 1948 permet en revanche à la nouvelle direction générale des Impôts d’asseoir sa légitimité au sein du ministère des Finances et à ses dirigeants, souvent issus de la haute Inspection, d’affirmer leur autorité face aux cadres des anciennes régies. A cet égard, le but de la réforme fiscale est autant interne qu’externe.

122Surtout, le décret de 1948 marque la fin des espoirs d’une remise à plat du système fiscal français sur le modèle du projet présenté par la CGT en 1947 : la fiscalité française n’est pas touchée par le mouvement de réforme de structures, issu de la Libération et dont le chapitre est définitivement clos après la rupture du tripartisme. La direction générale des Impôts inscrit son action dans la politique de L’heure, celle de la stabilisation financière, de la restauration progressive des mécanismes de marché mais aussi du maintien d’un niveau élevé de croissance et d’un soutien public aux investissements. Elle doit alors faire face à des impératifs partiellement contradictoires, placée entre L’exigence d’une limitation des déficits publics et le souci de lever un certain nombre d’obstacles que le système fiscal oppose au développement économique.

Notes

1 François Caron, « Le Plan Mayer : un retour aux réalités », Histoire, économie et société, n° 3, 3e trimestre 1982, p. 423.

2 Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 999.

3 Nous avons privilégié, pour la mesure des recettes fiscales des années 1945-1947, les données budgétaires sur les données fournies par la situation résumée des opérations du Trésor (SROT) qui semblent beaucoup moins précises. Sur ces questions complexes de sources statistiques, voir les explications annexe n° 3.

4 Ibid., p. 1115-1116 et Olivier Dard, « Henri Queuille face aux questions économiques et budgétaires : principes, contraintes et action », in La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur... ou témoin, Paris, CHEFF, 1998, p. 11-42.

5 Inventaire de la situation financière, mise à jour faite en 1951 de l’inventaire de 1946, Ministère des Finances, du Budget et des Affaires économiques, Paris, Imprimerie nationale, p. 491. En terme juridique, les recettes de l’emprunt libératoire sont de pures ressources de trésorerie. Elles ne figurent donc pas dans le total des recettes budgétaires de l’État recensées dans la loi de règlement. Dans la SROT de 1948, elles ne figurent pas la rubrique « total général des recettes » de la partie consacrée à « l’exécution des lois de finances », mais dans la rubrique « émission d’emprunt » du tableau « opération de trésorerie ».

6 Ibid., p. 481.

7 Gérard Bossuat, Les aides américaines économiques et militaires à la France, 1938-1960, une nouvelle image des rapports de puissance, Paris, CHEFF, 2001, p. 155.

8 Michel Margairaz, L’Etat..., op. cit., p. 1114.

9 Gérard Bossuat, Les Aides..., op. cit., p. 174.

10 Lettre reproduite dans Jean Bouvier et François Bloch-Lainé, La France restaurée..., op.

cit., p. 304.

11 Entretien précité avec Robert Blot, entretien n° 7, cassette n° 8.

12 Entretien précité avec Maurice Lauré, entretien n° 4, cassette n° 8.

13 Florence Descamps, « Une contribution à l’histoire du Plan Marshall : la mémoire des hauts fonctionnaires des Finances », in Le Plan Marshall et le relèvement économique de l’Europe, Paris, CHEFF, 1993, p. 787-794.

14 Entretien précité avec Maurice Lauré, entretien n° 1, cassette n° 1.

15 Entretien précité avec Paul Delouvrier, entretien n° 16, cassette n° 20.

16 Idem, entretien n° 13, cassette n° 16.

17 Entretien précité avec Maurice Lauré, entretien n° 1, cassette n° 1.

18 Idem, entretien n° 4, cassette n° 8.

19 Entretien précité avec Paul Delouvrier, entretien n° 16, cassette n° 20.

20 Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 996.

21 Ibid., p. 1009.

22 L’assiette du prélèvement est très complexe. Celui-ci comprend deux éléments, l’un frappant les personnes physiques ou morales exerçant au 1er janvier 1948 une activité relevant de l’impôt sur les bénéfices agricoles, industriels et commerciaux et non commerciaux et l’autre les personnes physiques ayant été soumises à l’impôt général sur le revenu au titre de l’année 1947 au-delà d’une certaine limite fixée par la loi (c’est dans ce cadre que des salariés peuvent être imposés). Mais le taux et la base d’imposition varient suivant les catégories de revenus pris en compte et suivant qu’il s’agit de personnes imposées selon leur bénéfice réel ou au forfait. Pour les industriels et commerçants soumis à l’impôt cédulaire selon leur bénéfice réel, la base du prélèvement est le chiffre d’affaires de l’exercice clos en 1946 auquel est appliqué un coefficient permettant de définir un bénéfice forfaitaire. Pour les personnes physiques soumises à l’impôt général sur le revenu, la base d’imposition est le montant de la cotisation au titre de l’année 1947 et le taux de 20 % du montant de l’IGR jusqu’à un revenu de 1 million de francs, de 30 % entre 1 et 3 millions et de 40 % au-delà de 3 millions.

23 Entretien précité avec Robert Blot, entretien n° 5, cassette n° 5.

24 Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 1009. Le même seuil est retenu par René Mayer dans sa présentation du prélèvement exceptionnel devant l’Assemblée nationale, Journal officiel. Débats, Assemblée nationale, 2e séance du 19 décembre 1947, p. 5930.

25 Seuil valable pour un célibataire, relevé à 600 000 F pour les familles de 1 et 2 enfants, 750 000 F pour les familles de 3 et 4 enfants et 800 000 F au-delà.

26 Entretien précité avec Robert Blot, entretien n° 5, cassette n° 5.

27 Entretien précité avec Paul Delouvrier, entretien n° 10, cassette n° 12.

28 AN, 363 AP 7 (papiers René Mayer), Note pour le ministre sur la situation économique et financière, cabinet du ministre, p. 2. Cette note se présente comme un court bilan dressé cinq mois après la constitution du gouvernement, soit fin avril 1948. L’en-tête du cabinet comme une certaine familiarité de ton nous incite à l’attribuer à Delouvrier.

29 Entretien précité avec Paul Delouvrier, entretien n° 14, cassette n° 18. Également entretien précité avec Robert Blot, entretien n° 9, cassette n° 12.

30 AEF, B 58 868, Exposé des motifs du projet de loi déposé à l’Assemblée nationale le 29 décembre 1947.

31 Idem.

32 Idem, Note manuscrite de Robert Blot datée du 3 septembre 1948.

33 Journal officiel, Débats, Conseil de la République, séance du 27 mai 1948, p. 1267. Ancien inspecteur de l’Enregistrement, Henri Dorey (1907-1967) est venu à la politique par la Résistance. Député de Belfort de 1951 à 1962, il se spécialise dans les questions de financement agricole, ce qui lui vaudra d’être nommé, de novembre 1957 à mai 1958, secrétaire d’Etat auprès du ministre de l’Agriculture dans le gouvernement de Félix Gaillard.

34 Voir à ce sujet l’analyse que fait Michel Borgetto de l’alinéa 5 in G. Conac, X. Prétot et G. Teboul (sous la direction de), Le préambule de la Constitution de ¡946. Histoire, analyse et commentaires, Paris, Dallox, 2001, p. 127-153.

35 AEF, B 58 868, Note intérieure datée du 7 juillet 1948.

36 Idem, Note manuscrite signée de Robert Blot, datée du 3 septembre 1948.

37 Idem, Note manuscrite de Pierre Tissier à Raymond Champion datée du 9 septembre 1948.

38 Idem, Note manuscrite de Raymond Champion, corrigée par Pierre Tissier, adressée au ministre, datée du 15 décembre 1948.

39 AEF, B 28 336, Note pour M. le ministre des Finances, datée du 1er septembre 1948, signée de Pierre Tissier.

40 Idem.

41 Idem, Note de travail DGI, sans date mais rédigée en septembre 1948.

42 Laure Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor..., op. cit., p. 254-259.

43 La taxe à la production comprend sous la même désignation juridique deux impôts distincts : un impôt en cascade pesant sur les prestations de services et les ventes à consommer sur place (taux de 3,5 et 12 %) et un impôt sur les ventes. Seul cet impôt, qui constitue l’essentiel de la taxe à la production (285,5 milliards de francs pour un rendement total de 299,3 milliards de francs) est concerné par la mesure. Il s’agit d’une taxe générale sur les ventes, créée par une loi du 31 décembre 1936 et limitée au secteur de la production, c’est-à-dire au termes de la loi aux personnes « qui fabriquent, façonnent, transforment ou assurent la présentation commerciale ». La taxe à la production sur les ventes est une taxe unique, qui ne frappe qu’une seule fois le produit fabriqué, et non une taxe en cascade comme l’ancienne taxe sur le chiffre d’affaires à laquelle elle s’est substituée en 1936.

44 AEF, B 28 336, Note précitée de Pierre Tissier.

45 Entretien précité, entretien n° 11, cassette n° 13.

46 Jean-Jacques Philippe, « Préhistoire de la TVA », Etudes et Documents, XI, Paris, CHEFF, 2002. La technique des paiements fractionnés pour la taxe à la production est évoquée pour la première fois par un rédacteur principal des Contributions indirectes nommé Julien Roger dans le Journal des Contributions indirectes des 30 novembre 1938 et 6 janvier 1939. L’idée est ensuite développée dans une thèse de droit soutenue en 1941 par Jacques Bureau, contrôleur-rédacteur à Paris, intitulée D’une réforme nécessaire de l’impôt général sur les affaires.

47 Entretien précité avec Maurice Lauré, entretien n° 1, cassette n° 1.

48 Statistiques et Études financières, « Annuaire 1930-1959 », op. cit.,p. 1845.

49 AEF, B 28 336, Exposé fiscal. Ce document est très probablement la première version de l’exposé des motifs de la loi du 24 septembre, rédigé par les services de la DGI et peut être daté du milieu du mois septembre 1948.

50 Idem.

51 Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 1118 et suivantes.

52 L’Année politique, 1948.

53 Le budget pour 1949 se présente sous la forme inhabituelle d’un ensemble de textes, ce qui témoigne des difficultés de son adoption. La loi sur les maxima, votée le 31 décembre 1948, fixe seulement les grandes masses budgétaires, recettes et dépenses, soit, pour le budget général, 1 250 milliards de francs et pour le budget extraordinaire, 620 milliards de francs. La loi des voies et moyens, également votée le 31 décembre 1948 prévoit des recettes ordinaires de 1 250 milliards de francs et des recettes applicables aux dépenses d’investissement de 620 milliards de francs, 140 provenant de majoration de droits indirects, 100 de l’emprunt et 280 de la contrepartie de l’aide Marshall. La loi sur les dépenses civiles ordinaires est votée le 1er janvier 1949, la loi sur les dépenses civiles de reconstruction et la loi sur les dépenses militaires quelques jours plus tard.

54 Le taux de la taxe sur les prestations de services passe quant à lui de 3,5 à 4,5 %. Cette taxe, juridiquement rattachée à la taxe à la production, a cependant des modalités d’assiette très différentes de la taxe principale sur les ventes puisqu’il s’agit d’une taxe en cascade.

55 On peut calculer les effets de la loi du 31 décembre 1948 sur le rendement de la taxe à la production en 1949. En ce qui concerne la taxe sur les ventes, ils représentent 20 % (2,5/10) d’un rendement total de 455,7 milliards de francs, soit 91,1 milliards de francs et en ce qui concerne la taxe sur les prestations de services, 22 % (1/4,5) de 26 milliards de francs soit 5,8 milliards de francs, soit un total de 96,9 milliards de francs. L’augmentation des droits sur les boissons ne produit au mieux qu’une dizaine de milliards.

56 Ce chiffre est un minimum puisqu’il ne tient pas compte des produits des monopoles fiscaux, notamment des tabacs et des allumettes qui juridiquement ne relèvent pas des recettes fiscales mais économiquement sont tout à fait assimilables à des impôts sur la consommation.

57 Jean-Yves Nizet, Fiscalité..., op. cit., p. 41.

58 889 millions de francs sur un total des recettes de 5 092 millions francs en 1913, soit 17,5 %, Annuaire statistique de l’INSEE pour 1951, op. cit., p. 303, 305 et 306. Chiffres également cités dans Pierre Allix et François Bloch-Lainé, Finances publiques, Cours de l’Institut d’études politiques de Paris, 1954-1955, p. 152.

59 Il s’agit pour l’essentiel du droit de circulation sur les vins, cidres et poirés, pour un rendement de 4,8 milliards de francs en 1948 et surtout du droit de consommation sur les alcools pour 33,6 milliards de francs.

60 Un impôt est dit spécifique lorsque son assiette est constituée par des éléments matériels, le poids, le volume, la longueur ou la surface des objets taxés. Au contraire un impôt est dit ad valorem lorsqu’il repose sur la valeur de l’objet taxé.

61 Précédemment a été instituée par une loi du 31 décembre 1917 une taxe sur les paiements, ébauche d’une taxe générale sur la dépense, qui ne frappait que les ventes au consommateur final et qui fut supprimée en 1920. Sur toutes ces questions, Ludovic Sérée de Roch, La modernisation..., op. cit.

62 À laquelle il faut ajouter, pour un rendement beaucoup plus faible (12 milliards de francs sur 299,3), la taxe à la production frappant les prestations de services et les ventes à consommer sur place.

63 Acte dit loi du 6 novembre 1941. La taxe locale additionnelle aux taxes sur le chiffre d’affaires frappe les ventes au détail et les prestations de services à un taux initial de 0,25 %, qui s’élèvera progressivement jusqu’à 1,50 % au 1er janvier 1946. Une loi du 22 décembre 1947 modifie légèrement l’assiette de la taxe et porte son taux à un maximum de 1,75 % pour les communes et 0,25 % pour les départements.

64 La création du système d’imposition des revenus en 1914 et 1917 a fait l’objet de nombreuses publications, citons simplement Henri Isaia et Jacques Spindler, Histoire du droit et des finances publiques, volume II, Les grandes étapes de l’évolution de la fiscalité d’Etat, Paris, Economica, 1987, Jean-Claude Allain, Joseph Cailloux..., op. cit., et Ludovic Sérée de Roch, La modernisation..., op. cit.

65 L’impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux, l’impôt sur les bénéfices agricoles, l’impôt sur les bénéfices non commerciaux et l’impôt sur les traitements et salaires sont issus de la loi du 31 juillet 1917. En revanche, les contributions foncières sur le bâti et le non bâti existent depuis la loi du 3 frimaire an VII et ont été transformées en impôt de quotité par les lois du 8 août 1890 pour le bâti et du 29 mars 1914 pour le non bâti. En ce qui concerne la taxation des revenus des capitaux mobiliers, il faut distinguer les revenus des valeurs mobilières, imposés depuis une loi du 29 juin 1872 et les revenus des créances, dépôts et cautionnements qui font l’objet, depuis la loi du 31 juillet 1917 d’une cédule particulière.

66 L’abattement s’applique sur la base imposable (ici le revenu) tandis que la réduction s’applique sur le montant de l’imposition.

67 L’impôt est réel lorsqu’il porte sur un élément économique sans considération de la situation personnelle de son détenteur, il est personnel lorsqu’il tient compte de la situation du contribuable.

68 À l’origine, en 1917, le taux frappant les revenus du capital (impôt foncier et impôt sur le revenu des valeurs mobilières) était de 5 %, le taux frappant les revenus mixtes (BIC et BNC des professions libérales comportant l’exploitation d’une charge ou d’un office où la part du capital est considérée comme importante) de 4,5 % et le taux frappant les revenus du travail (TS et autres BNC) de 3,75 %. Le taux de 3,75 % était en outre applicable aux bénéfices agricoles, revenus incontestablement mixtes, ce qui constituait une première faille dans le système.

69 Les chiffres sont tirés de l’Inventaire de la situation financière de 1951. L’annuaire 1930-1959 paru dans Statistiques et études financières, série Supplément n° 144, décembre 1960, n’a pas été utilisé car il ne présente pas, pour l’année 1948, une ventilation suffisamment précise des différents impôts cédulaires (le produit tiré par l’État des contributions foncières n’y figure pas). Les deux séries sont de toute façon proches, même si l’Inventaire de 1951 a tendance à minorer un peu les recettes.

70 Inventaire de la situation financière, mise à jour faite en 1951, op. cit. p. 42.

71 En 1900, l’imposition du capital (droits d’enregistrement, de timbre et impôt sur les opérations de bourse) représentait 756,3 millions de francs sur des recettes fiscales totales de 2 660,3 millions de francs, soit 28,4 %. En 1910, 31,0 % (940,6 sur 3 033,3 millions de francs). En 1920, 27,9 % (3 315,8 sur 11 864,9 millions de francs). En 1930, 16,5 % (7 314,2 sur 44 258,7 millions de francs). En 1940, 8,9 % (5 130 sur 57 488 millions de francs). « Annuaire 1900-1930 », Statistiques et Études financières, série Supplément, n° 175, juillet 1963, p. 962 et « Annuaire 1930-1959 », op. cit., p. 1832.

72 L’impôt de solidarité nationale, créé par une ordonnance du 15 août 1945 est un prélèvement exceptionnel sur la fortune. Il se compose de deux éléments, une contribution sur l’enrichissement qui frappe l’accroissement du patrimoine des personnes physiques constaté entre le 1er janvier 1940 et le 4 juin 1945 selon un tarif progressif pouvant aller jusqu’à 100 % et un prélèvement plus général sur le patrimoine, progressif pour les personnes physiques (jusqu’à 20 %) et proportionnel pour les personnes morales (20 % du fonds social pour les sociétés). L’ISN a fourni des recettes importantes dans les deux années qui ont suivi son établissement, 48,9 milliards de francs en 1946 soit 13,6 % des recettes fiscales totales et 31,3 milliards de francs en 1947 soit 5,7 %. Son rendement devient par la suite beaucoup plus faible avec 2,0 % du total des recettes fiscales en 1948 et 0,7 % en 1949. L’ISN produit encore des recettes jusqu’en 1958 avec des rendements négligeables.

73 Ceux-ci représentent 30,0 milliards de francs soit 47,4 % du total de l’imposition du capital hors ISN, dont la moitié (15,0 milliards de francs) provient des droits de succession proprement dits.

74 Le montant de la déduction à la base pour charges de famille était avant l’adoption du quotient familial de 7 000 F pour le contribuable marié, 7 000 pour le premier enfant, 10 000 pour le second, 15 000 pour le troisième et 20 000 pour chacun des suivants, le franc de 1945 équivalant à 0,65 7 F de 2000 ou 0,10 euro au 1.1. 2001. Cf. Jean-Yves Nizet, Fiscalité..., op. cit., p. 24.

75 Jusque très dernièrement dans l’ouvrage de Thomas Piketty, Les hauts revenus en France au xxe siècle. Inégalités et redistributions, 1901-1998, Paris, Grasset, 2001.

76 AEF, B 52 488, Commission d’aménagements fiscaux tendant à encourager la natalité, note par Fernand Bosserat, 18 janvier 1938.

77 Ceci provient du fait qu’en matière d’IGR, l’abattement à la base s’applique par foyer fiscal. Deux célibataires visant en couple peuvent donc cumuler deux abattements à la base alors qu’un couple marié, avant la création du quotient familial, ne le pouvait pas.

78 Dans une lettre au directeur général des Contributions directes Jean Watteau datée du 10 février 1939, Fernand Bosserat cite notamment les échelles « Quet » d’Engel (Allemagne 1883) d’Atwater, d’Amsterdam et l’échelle américaine de Lusk utilisée pour le ravitaillement interallié lors de la première guerre mondiale et reprise par le BIT en 1926. AEF, B 52 488.

79 AEF, B 52 488, Impôt général sur le revenu, taxe de compensation familiale. Cette note manuscrite est rédigée à l’occasion de l’adoption de la loi du 13 janvier 1941 qui modifie sur des points secondaires la prise en compte des charges de famille et les règles d’imposition distinctes des membres d’une même famille.

80 Le contribuable disposant d’un revenu de 200 000 F en 1940 économise 5 080 F en cas de mariage et 8 912 F en cas de naissance d’un premier enfant tandis que le contribuable disposant d’un revenu de 400 000 F économise 13 966 F et 26 564 F. Note précitée.

81 Créée par le décret-loi du 29 juillet 1939, la taxe de compensation familiale est un impôt progressif qui frappe les célibataires (au taux de 3 à 20 %) et les couples mariés sans enfants (de 2 à 14 %).

82 C’est ainsi par exemple que la naissance d’un deuxième enfant induit une économie d’impôt de 692 F pour un contribuable ayant un revenu de 200 000 F en 1940 et de 760 F pour un contribuable ayant un revenu de 400 000 F. AEF, B 52 488, Note précitée.

83 En vertu de la loi du 31 décembre 1936, la déduction ne jouait à plein que pour les revenus inférieurs à 75 000 F, était réduite de 20 % entre 75 000 et 150 000 F, de 40 % entre 150 000 et 300 000 F, de 60 % de 300 000 à 600 000 F et de 80 % au-delà de 600 000 F. Cette disposition accentuait légèrement le caractère dégressif par rapport au revenu de l’économie d’impôt conféré par la prise en compte des charges de famille.

84 AEF, B 52 488, Étude d’un nouveau mode de calcul de l’IGR tendant à favoriser les familles nombreuses, DGCD, 1re division, 1er bureau, 20 septembre 1944, p. 4.

85 Idem. L’astuce consiste, non pas à diviser le revenu total et taxer séparément chaque part, mais plutôt à multiplier les tranches du barème par le nombre de parts.

86 Idem, p. 7.

87 Le taux marginal s’élève alors à 90 % pour un revenu de plus de 800 000 F (70 % au-delà de 400 000 dans le barème institué par la loi du 24 octobre 1942 et 20 % au-delà de 800 000 F pour la taxe de compensation familiale).

88 AEF, B 52 488, note précitée.

89 Idem, Note pour M. le directeur général, contribution à l’étude d’un programme cohérent de simplification législative, 1re division, 1er bureau, 12 avril 1945.

90 Cf. tableaux à l’annexe n° 5.

91 Journal officiel, Débats de l’Assemblée nationale constituante, séances des 11 décembre 1945 et 21 décembre 1945.

92 Thomas s., p. 284.

93 Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 23 décembre 1946, p. 248.

94 AEF, B 52 488, Impôt général sur le revenu, modification au système du quotient familial, note de la direction générale des Contributions directes datée du 10 février 1947.

95 La confiscation des profits illicites est organisée par une ordonnance du 18 octobre 1944, complétée par une ordonnance du 6 janvier 1945.

96 Sur cette commission, Richard F. Kuisel, Le capitalisme..., op. cit., p. 274-280.

97 Sur le CGE, Diane de Bellescize, Les neufs sages de la Résistance, le Comité général des études dans la clandestinité, Paris, 1979.

98 AEF, B 28 343, Projet de réforme fiscale, CGT, 25 avril 1947. Ce texte est reproduit dans l’annexe n° 6.

99 Les renseignements qui suivent sont tirés des archives orales de Pierre Uri au CHEFF, entretien biographique avec Anne Rasmussen, entretien n° 1 et 2, cassettes n° 1, 2, 3 et 4, 1989 et de l’autobiographie de Pierre Uri, Penser pour l’action, un fondateur de l’Europe, Paris, Odile Jacob, 1991, 318 p.

100 Le projet de réforme de la CGT figure d’ailleurs, dans une version légèrement abrégée, en annexe de l’ouvrage de Pierre Le Brun, Questions actuelles du syndicalisme, Paris, Le Seuil, 1965.

101 Le projet du PCF est discuté à l’Assemblée nationale et reproduit au Journal officiel, Assemblée nationale, annexe 804, séance du 4 mars 1947.

102 AEF, B 28 343, Projet de réforme fiscale précité, p. 2.

103 Idem.

104 Idem.

105 Idem.

106 Idem, p. 3.

107 Idem, p. 7.

108 Pierre Uri ne peut donc pas être considéré comme le « père » de la TVA, comme il l’affirme dans ses mémoires, Penser pour l’action..., op. cit., p. 49.

109 AEF, B 28 341, Projet de la Confédération générale des cadres, note manuscrite datée du 13 novembre 1947.

110 AEF, B 28 343, Projet de la CFTC. Ce projet peut être daté de la fin décembre 1948 ou du début du mois de janvier 1949.

111 AEF, B 28 341, Plan de réforme de la législation, des administrations et des juridictions fiscales, Commission d’études économiques et fiscales du Syndicat national des fonctionnaires de l’administration de l’Enregistrement et des Domaines (FÖ). Ce document est postérieur à la création de la DGI, en avril 1948 et antérieur au décret du 9 décembre 1948.

112 AEF, B 28 441. Ce projet d’impôt sur le capital est très bien accueilli chez les spécialistes du droit fiscal pour sa qualité technique et est distingué par l’International Fiscal Association qui lui décerne son prix annuel (prix Caroll B. Mitchell 1950). Cf. également Jacques Gros-claude, « Les projets d’imposition de la fortune de 1914 à 1950 et l’impôt de solidarité sur la fortune », Études et documents. XI, CHEFF, 1999, p. 242-254.

113 AEF, B 28 343, Compte rendu de la 20e séance de la commission supérieure d’études fiscales, 28 juillet 1947.

114 Idem.

115 AEF, 5 A 183 (papiers Gabriel Ardant), Note sur le projet de réforme fiscale de la CGT (du 25 avril 1947), p. 10. Cette note a très probablement été rédigée au printemps 1947.

116 Idem, p. 9.

117 Idem, p. 14.

118 Idem, p. 20.

119 Entretien précité, entretien n° 10, cassette n° 12.

120 Entretien précité, entretien n° 6, cassette n° 6.

121 AEF, B 28 337, Note sur le plan général de la réforme. Cette note sans en-tête émane de la DGI. Son contenu permet de la dater entre avril et juillet 1948 (elle recommande l’adoption d’un impôt sur le capital qui semble recueillir l’assentiment des fonctionnaires fiscaux jusqu’à cette date). Très probablement destinée au ministre des Finances, elle a été rédigée par un des dirigeants de la DGI impliqué dans la préparation de la réforme, sans doute Paul Delouvrier.

122 Idem, p. 2 et 3.

123 L’Année politique, 1947, p. 202 et 228.

124 Entretien précité, entretien n° 10, cassette n° 12.

125 Pour une étude contemporaine, M. Morange, La réalisation de la réforme fiscale par voie réglementaire, Dalloz, 1948, Chron. XVII. Cf. également Pierre Beltrame, « L’apparition de l’impôt sur les sociétés et l’unification de l’impôt sur le revenu des personnes physiques », in Henri Isaia et Jacques Spindler, Histoire du droit..., op. cit., p. 91-101.

126 Formellement, la loi du 17 août 1948 se veut une extension du pouvoir réglementaire à des matières qu’elle qualifie de réglementaires « par leur nature ». Il reste que pour de nombreux juristes, la loi s’analyse bien comme une délégation de pouvoir expressément interdite par l’article 13 de la constitution du 4 octobre 1946.

127 Outre le décret de réforme fiscale, sont adoptés selon cette procédure deux autres décrets, l’un portant refonte du code des douanes et l’autre portant fusion des codes des contributions directes, des contributions indirectes et de l’enregistrement en un code général des impôts unique. Le décret de réforme fiscale – ainsi d’ailleurs que le nouveau code des douanes – est ainsi entré en vigueur le 1er janvier 1949. Notons d’ailleurs que si les décrets pris en vertu de l’article 5-2° de la loi du 17 août 1948 devaient obligatoirement être soumis au Parlement, la loi ne disposait pas qu’une approbation expresse était indispensable. En revanche, le code général des impôts n’est entré en vigueur qu’après avoir intégré les dispositions du décret de réforme fiscale du 9 décembre 1948 en vertu d’un nouveau décret du 6 avril 1950. Le dispositif juridique un peu complexe issu de la loi du 17 août 1948 devait être précisé.

128 AEF, B 28 334, Comptes rendus des séances du groupe d’études fiscales.

129 Idem, Compte rendu de la 2e séance, 12 juillet 1948.

130 Idem, Compte rendu de la 3e séance, 16 juillet 1948.

131 AEF, В 28 335, Comptes rendus des séances de la commission de réforme fiscale, 1re séance, 24 novembre 1948.

132 Lionel de Tinguy du Pouët (1911-1981), polytechnicien et membre du Conseil d’État, s’impose dès son élection à la seconde Constituante comme un des experts financiers du MRP. Il siège à la commission des finances de l’Assemblée nationale et participera, comme secrétaire d’État aux Finances et aux Affaires économiques, au gouvernement de Georges Bidault d’octobre 1949 à juillet 1950. Charles Barangé, né en 1897, est un ancien fonctionnaire des services extérieurs de la Comptabilité publique, dont il a gravi tous les échelons pour devenir, en 1942, inspecteur du Trésor. Député MRP du Maine-et-Loire de 1945 à 1956, il occupe le poste stratégique de rapporteur général de la commission des finances de 1946 à 1955 et joue à ce titre un rôle important dans l’adoption de nombreuses mesures fiscales. Après son départ du Parlement, il se consacre à l’expansion économique régionale. Gilles Gozard, né en 1910, docteur en droit et diplômé de НЕС, est élu député socialiste de l’Allier à la première Constituante. En 1948, il est membre de la commission des finances. Le retour du général de Gaulle en 1958 mettra fin à sa carrière parlementaire. Devenu conseiller financier puis directeur de société, il restera cependant un spécialiste écouté des questions économiques, siégeant à la chambre de commerce internationale et à la Société d’économie politique. Roger Duchet (1906-1981) élu sénateur en 1946 est, sans être à proprement parler un spécialiste des affaires financières, un des parlementaires les plus influents de la Quatrième République. Fondateur et secrétaire général du centre national des indépendants, il sera ministre des PTT d’octobre 1951 à juin 1953 et ministre de la Reconstruction et du Logement de février 1955 à février 1955. Joseph Denais (1877-1960) est député de la Seine de 1911 à 1919, de 1928 à 1940 puis de 1946 à 1956. Proche dans sa jeunesse des milieux nationalistes, il adhère en 1928 à la fédération républicaine et est, après la guerre, l’un des fondateurs du parti républicain de la liberté et du centre national des indépendants. Pendant sa longue carrière parlementaire, il incarne une droite conservatrice et patriote, son hostilité à l’Allemagne lui valant d’être interné sous le régime de Vichy. Entré à la commission des finances en 1915, c’est aussi un très bon connaisseur des affaires économiques et financières, qui intervient fréquemment dans les débats les plus techniques.

133 AEF, B 28 335, 2e séance, 29 novembre 1948.

134 Idem, 2e séance, 29 novembre 1948, p. 5.

135 Idem, Note pour le ministre, CG/LP. Claude Gruson (1910-2000) ancien élève de l’École polytechnique, ingénieur des Mines, entré à l’Inspection des finances en 1936 dans la même promotion que François Bloch-Lainé, il fait partie des cabinets de Paul Reynaud en 1939 et de Jean Bichelonne en 1940. Dans ce cadre il participe à la création des principaux instruments de l’économie dirigée. Gravement malade à partir de 1941, il découvre la pensée keynésienne durant sa convalescence. Revenu au ministère des Finances après la guerre, il occupe le poste d’adjoint au chef du service de l’Inspection de 1946 à 1948, puis devient de juin à septembre 1948 directeur du cabinet de Maurice Bourgès-Maunoury, secrétaire d’État au Budget. Il entre par la suite au Trésor où il commence à développer le plan français de comptabilité nationale. Il est successivement chef du service des Études économiques et financières (SEFF) de 1951 à 1961 et directeur général de 1TNSEE de 1961 à 1967, avant de passer dans le privé et de devenir conseiller à la Compagnie bancaire. Pour un portrait plus complet de Claude Gruson, cf. Aude Terray, Des francs-tireurs aux experts..., op. cit. p. 54-57.

136 La taxe préconisée par Claude Gruson est donc très différente de l’éphémère « taxe de luxe » instituée par le décret du 21 mars 1947. Celle-ci consistait simplement, pour un nombre très limité de produits, en une majoration à hauteur de 25 % du taux de la taxe à la production, alors fixé à 10 %. Elle avait été supprimée par le décret du 30 mars 1948.

137 AEF, B 28 335, Comptes rendus des séances de la commission de réforme fiscale, 2e séance, 29 novembre 1948, p. 14.

138 AEF, B 28 337, Note sur le plan général de la réforme, p. 2.

139 AEF, B 28 335, Comment élaborer la réforme fiscale ? JC/YC. Le contenu de la note permet de la dater de la fin juillet ou du début du mois d’août 1948, en tout cas avant le 17 août.

140 AEF, B 28 335, Comptes rendus des séances de la commission de réforme fiscale, 2e séance, 29 novembre 1948, p. 17.

141 AEF, B 28 337, Note sur le plan général de réforme fiscal, p. 2.

142 AEF, B 28 335, Comptes rendus des séances de la commission de réforme fiscale, 1re séance, 24 novembre 1948, p. 4.

143 Idem, p. 3.

144 L’imposition des revenus (y compris pour 1949 et 1950 le versement forfaitaire sur les salaires) a augmenté en francs courant de 64,2 % entre 1948 et 1949 (de 242,9 à 398,9 milliards de francs) et de 29,5 % entre 1949 et 1950 (de 398,9 à 517,4 milliards de francs). Dans le même temps, l’ensemble des recettes fiscales a augmenté de 47,4 et de 29,7 % (cf. tableau n° 6). L’impôt sur le revenu représente en 1948 28,36 % des recettes fiscales contre 31,6 % en 1949 et 1950. Sources : Statistiques et Études financières, « Annuaire 1930-1959 », op. cit.

145 AEF, B 28 337, Les grands problèmes de la réforme législative. Cette note peut être datée de juillet 1948.

146 AEF, B 28 334, Comptes rendus des séances du groupe d’études fiscales, 3e séance, 16 juillet 1948.

147 Idem, 20e séance, 6 novembre 1948. Sur l’évolution de l’assiette de la taxe locale entre 1941 et 1948, cf. Pierre Allix et François Bloch-Lainé, Finances publiques, op. cit., p. 213-219. En vertu de la loi du 6 novembre 1941, la taxe locale porte sur les prestations de services et les ventes au détail, sans que cette dernière notion ne soit véritablement définie. La loi du 22 décembre 1947 modifie très légèrement l’assiette de la taxe qui frappe désormais, outre les prestations de services, les ventes à la consommation définies comme « les ventes faites à toute personne qui s’abstenait de revendre les marchandises ». La loi précise en outre que la taxe est perçue au siège de l’établissement vendeur. Mais cette solution est loin d’être satisfaisante et aggrave dans une certaine mesure le problème de localisation de la taxe locale. C’est ainsi par exemple que les villes de Douai, siège de la Compagnie des houillères du Nord et du Pas-de-Calais, et de Mulhouse, siège de la compagnie des potasses d’Alsace, bénéficient avec ce régime de recettes considérables, hors de proportion avec leurs besoins.

148 En vertu du décret du 9 décembre 1948, sont soumises à la taxe locale outre les prestations de services « toutes les ventes du seul fait que celles-ci sont passibles de la taxe sur les transactions, mais dans la mesure, sauf en ce qui concerne les ventes au détail, où ces ventes ne supportent pas la taxe unique à la production ». La nouvelle taxe, clairement cumulative, s’analyse donc comme une surtaxe de la taxe sur les transactions dans le secteur de la distribution. Son taux est de 1,5 % (2,7 % pour le commerce intégré). Le décret rend en outre sa perception, qui était jusqu’alors facultative, obligatoire pour les communes. Afin d’assurer une meilleure répartition, une part de la taxe est affectée à un fonds de péréquation et répartie entre les communes. Enfin, 15 % du produit de la taxe est attribué aux départements, qui cessent de percevoir la surtaxe de 0,25 % que leur attribuait la loi du 22 décembre 1947.

149 AEF, B 28 334. Comptes rendus des séances du groupe d’études fiscales, 1re séance, 10 juillet 1948.

150 Idem, 2e séance, 12 juillet 1948 et AEF, B 28 337, Les grandes lignes du système fiscal qui semble avoir été retenu par le groupe de travail, note de la DGI d’août 1948.

151 Pierre Allix et François Bloch-Lainé, Finances publiques, op. cit., p. 318.

152 AEF, B 28 335, Note au sujet de la réforme fiscale. Cette note issue de la DGI peut être datée du début du mois d’août 1948.

153 Le système consiste à ne pas mettre en recouvrement les impôts en deçà d’un certain seuil (9 000 F en 1948) et d’en réduire le montant entre ce seuil et un certain niveau de cotisation (27 000 F en 1948). Cette réduction appelée décote est dégressive et permet, en réduisant les cotisations les plus faibles, une entrée progressive dans le système d’imposition. Dans le système de 1948, la décote est égale à la moitié de la différence entre 27 000 F et le montant de l’impôt. Le système est donc très différent de l’abattement antérieur qui s’appliquait à la totalité du revenu imposable et concernait l’ensemble des contribuables, quel que soit le montant de leur imposition. Le remplacement d’un abattement par une décote peut être perçu comme une dépersonnalisation de l’impôt proportionnel.

154 AEF, B 28 334, Comptes rendus des séances du groupe d’études fiscales, 6e séance, 6 octobre 1948.

155 Entretien précité de Paul Delouvrier, entretien n° 13, cassette n° 16.

156 Pierre Allix et François Bloch-Lainé, Finances publiques, op. cit., p. 323.

157 Respectivement par les lois du 8 janvier 1951 (applicable aux bénéfices des exercices clos en 1950) et 10 avril 1954 (bénéfice de 1953), les décrets du 30 avril 1955 (bénéfices de 1954), 6 juillet 1956 (bénéfices de 1955) et 19 juillet 1957 (bénéfices de 1956) et l’ordonnance du 28 décembre 1958 (bénéfices de 1958).

158 AEF, B 28 337. Les grandes lignes du système fiscal qui semble avoir été retenu par le groupe d’études, note précitée d’août 1948.

159 Idem, Les grands problèmes de la réforme législative, note précitée de juillet 1948.

160 Bulletin du CNPF, n° 25, 1er janvier 1949, Exposé de M. Labarre devant la 6e assemblée générale du CNPF, p. 6.

161 0,48 % en 1920, 1,25 % en 1925, 1,09 % en 1930-1931, 0,27 % en 1935 et 0,44 % en 1939 (ratio impôt sur les bénéfices agricoles sur total des contributions directes et taxes assimilées). Statistiques et Études financières, « Annuaire 1930-1960 », op. cit. et Statistiques et Études financières, « Annuaire 1900-1930 », série Supplément, n° 175, juillet 1963.

162 Le rendement de la cédule passe de 55 millions de francs en 1941 (soit 0,28 % du total des contributions directes) à 1 335 millions en 1942 (soit 4,7 % des contributions directes), puis reste par la suite à un niveau similaire : 1 770 millions en 1943 (4,3 %), 2 068 en 1944 (4,7 %), 2 297 en 1945 (3,7 %), 2 085 en 1946 (2,7 %), 9 731 en 1947 (6,0 %) et 12 197 en 1948 (4,9 %) en 1948.

163 Sur ce régime du décret de 1941, voir notamment, Henry Laufenburger, Économie du système fiscal français national et local, tome II du Traité d’économie et de législation financière, Paris, Sirey, 1954, p. 129. Pour les cultures spéciales (par exemple les cultures maraîchères, florales ou fruitières), des coefficients spéciaux, toujours déterminés en référence à des bénéfices moyens à L’hectare constatés viennent se greffer sur les coefficients de bases.

164 Ainsi de Gabriel Ardant, cf. AEF, 5 A 183, Note sur les bénéfices agricoles.

165 L’Année politique, 1946, p. 298.

166 AEF, B 28 337, La réforme de L’impôt sur les bénéfices de L’exploitation agricole, DGI, CD, 1re division. Cette note, qui peut être datée d’octobre 1948, fait le point sur les débats en cours depuis 1947.

167 Pour les cultures spéciales, la direction générale des Contributions directes propose cependant un forfait individuel « demi-net » supposant la production chaque année d’une déclaration par le contribuable.

168 Le projet de loi n° 2615 diffère des propositions de la DGCD sur la fixation des bénéfices forfaitaires, qui ne sont plus déterminés par la commission départementale des impôts directs mais par arrêté du ministre des Finances se prononçant après consultation de la commission. Le projet gouvernemental est donc plus strict que celui préparé par L’administration.

169 Le projet de loi n° 3165 rétablit la compétence de la commission départementale pour la fixation des forfaits en supprimant cependant la voix prépondérante de son président. Il est donc plus favorable aux agriculteurs.

170 Le contre-projet maintient pour les polycultures la base cadastrale du forfait, la valeur cadastrale étant corrigée par la commission consultative des baux ruraux censée mesurer L’évolution des prix agricoles depuis la dernière évaluation de 1909-1911 et où les représentants agricoles sont majoritaires. Pour les cultures spéciales, le forfait est déterminé sans référence cadastrale d’après le bénéfice moyen par hectare. Les agriculteurs ont la possibilité de dénoncer le forfait. La taxation s’effectue alors au réel, L’évaluation forfaitaire des dépenses d’exploitation, y compris le salaire de L’exploitant, étant retranchée du bénéfice.

171 Il prévoit L’application dès 1948 du projet n° 3165 aux exploitations de polyculture les plus importantes et en 1949 pour toutes les autres.

172 Ce projet allonge la phase transitoire de la réforme, qui n’entrerait véritablement en application qu’à la fin des évaluations foncières fixée le 31 décembre 1950.

173 Ce projet, présenté le 8 juillet, non seulement maintient intégralement les règles en vigueur pour la détermination du revenu imposable, notamment la référence cadastrale, mais accorde de nouveaux avantages aux agriculteurs, en particulier, une hausse significative de L’abattement à la base et une baisse des taux.

174 AEF, B 28 337, Réforme fiscale, impôt sur les bénéfices de L’exploitation agricole, note des Contributions directes de L’automne 1948.

175 Idem, p. 2.

176 Idem, p. 6. Également AEF, B 28 334, Comptes rendus des séances du groupe d’études fiscales, 11e séance, 21 octobre 1948.

177 L’article 13 du décret stipule que les exploitations de polycultures sont classées d’après notamment la nature des cultures et leur importance dans différentes catégories pour chacune desquelles est fixé un bénéfice moyen à L’hectare. La législation abandonne la relation automatique avec le revenu cadastral, même si celui-ci peut entrer en ligne de compte dans la définition des catégories « lorsque les évaluations cadastrales correspondent assez exactement avec la productivité » de L’exploitation. Les catégories ainsi que le bénéfice forfaitaire à L’hectare sont déterminés par la commission départementale des impôts directs au sein de laquelle le directeur des Contributions directes, tout en gardant la présidence, cesse d’avoir une voix prépondérante. En cas de partage des voix, la commission nationale est compétente. Le classement des exploitations dans les différentes catégories est assuré par L’inspecteur des Contributions directes. Les exploitations importantes de polycultures (employant plus de 5 salariés) constituent une catégorie spéciale pour laquelle les dépenses de main-d’œuvre et les intérêts des dettes sont déductibles du forfait pour leur valeur réelle, sur déclaration du contribuable. Dans le cas des cultures spéciales, le régime reste inchangé, comme d’ailleurs dans les très rares cas de taxation du bénéfice réel.

178 La loi du 31 juillet 1949 maintient la détermination d’un bénéfice moyen à L’hectare à partir de tous les éléments d’information utiles mais décide que le classement des terres se fera non d’après leur productivité mais selon le seul critère de leur revenu cadastral. Concrètement, le bénéfice moyen est établi pour une catégorie et le bénéfice des autres catégories en découle de façon arithmétique, d’après le rapport des revenus cadastraux entre eux.

179 Pierre Allix et François Bloch-Lainé, Finances publiques, op. cit., p. 321.

180 AEF, B 28 334, Comptes rendus des séances du groupe d’études fiscales, 10e séance, 20 octobre 1948.

181 Le passage à une définition réelle du revenu imposable a eu pour conséquence de faire passer le montant de la base d’imposition, pour les deux cédules, de 4 milliards de francs en 1947 à 15 milliards en 1948. Cf. Jean-Yves Nizet, Fiscalité..., op. cit., p. 68.

182 Sur la loi du 1er septembre 1948, cf. Sabine Effosse, L’invention du logement aidé en France, L’immobilier au temps des Trente Glorieuses, Paris, CHEFF, 2003, p. 213-219. La loi du 1er septembre 1948 comporte par ailleurs des avantages fiscaux à la construction, notamment L’exonération de la contribution foncière pendant 25 ans des immeubles d’habitation entrepris après le 31 décembre 1947 et L’exonération des droits lors de la première mutation à titre gratuit ou par décès entre ascendants et descendants. Après la séparation intervenue dans la contribution foncière à la suite du décret du 9 décembre 1948, L’exonération de 25 ans perdure pour la taxe proportionnelle (article 22 du CGI) comme pour la taxe locale (article 1384 CGI).

183 Entretien précité avec Maurice Lauré, entretien n° 4, cassette n° 7 et entretien précité avec Paul Delouvrier, entretien n° 13, cassette n° 16.

184 Idem.

185 Pierre Allix et François Bloch-Lainé, Finances publiques, op. cit., p. 324.

Table des illustrations

Titre Tableau n° 5. Les différentes phases de l’effort fiscal en 1948 et au premier semestre 1949
Légende Sources : Pour la loi du 7 janvier 1948, Michel Margairaz, L’État..., op. cit. p. 1010, pour les autres lois, L’Année politique, 1948 et 1949, p. 6, 7, 85 et 86.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1655/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 188k
Titre Tableau n° 6. Les recettes budgétaires de l’État en 1948
Légende Sources : Statistiques et Études financières, « Annuaire 1930-1959 », op. cit., p. 1832-1833
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1655/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 496k
Titre Tableau n° 7 : Le rendement des impôts cédulaires et de l’IGR en 1948
Légende Sources : Inventaire de la situation financière, mise à jour faite en 1951, op. cit., p. 263.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1655/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 340k
Titre Tableau n° 8 : L’évolution de l’impôt sur les sociétés de 1949 à 1959
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1655/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 384k

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2005

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Acheter

Volume papier

Chargement

Unavailable