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Une fiscalité pour la croissance

 | 
Frédéric Tristram

Première Partie. La création de la Direction Générale des Impôts, 1948

Chapitre premier. Une réforme inachevée des administrations financières

Texte intégral

1Le 16 avril 1948 paraît au Journal officiel un décret de quelques lignes qui bouleverse en apparence l’organisation des administrations financières. Est créée, en remplacement des régies de l’Enregistrement, des Contributions directes et des Contributions indirectes, une administration fiscale unique, la direction générale des Impôts. Seule l’ancienne direction générale des Douanes, rebaptisée direction générale des Douanes et des Droits indirects sans voir pour autant modifié son domaine de compétence, reste à l’écart de ce mouvement de concentration.

2La situation est cependant plus complexe que le laisse supposer le texte du décret. Voulue par la frange la plus réformatrice du ministère des Finances, la direction générale des Impôts doit permettre une rénovation du système fiscal et un meilleur contrôle de son rendement. Elle reste cependant, en 1948, une œuvre inachevée, première étape d’un processus de fusion qui ne s’achèvera qu’à la fin des années 1960. Dans l’immédiat, elle laisse très largement subsister les structures administratives antérieures, avec leur personnel, leur organisation et leur corps de doctrine particuliers.

3Dans ces conditions, quelle est la véritable portée de la réforme administrative ? Quelles en sont les limites ? Comment s’inscrit-elle à la fois dans l’histoire longue du ministère des Finances et dans la nouvelle orientation politique défendue par le gouvernement de Robert Schuman ?

I. UNE TRANSFORMATION ATTENDUE DE LA STRUCTURE ADMINISTRATIVE

  • 1 Jean Bouvier et François Bloch-Lainé, La France restaurée, 1944-1954. Dialogue sur les choix d’une (...)

4L’année 1948 est présentée comme un tournant dans l’histoire de la France de l’après-guerre. A la suite de l’ouvrage fondateur de Jean Bouvier et François Bloch-Lainé, La France restaurée, l’historiographie contemporaine a insisté sur le rétablissement, trois ans après les espoirs de la Libération, d’une hiérarchie sociale et de modes de gestion économique plus traditionnels1. Choix délibéré ou nécessité imposée par sa situation financière et ses engagements internationaux, la France de l’après-guerre opte progressivement pour une synthèse néo-libérale qui consacre le rôle majeur du secteur concurrentiel sans négliger les moyens d’intervention de la puissance publique. Parallèlement, l’équilibre politique issu de la Libération est sensiblement modifié. La rupture du tripartisme en mai 1947, puis la chute du gouvernement Ramadier et le départ du socialiste André Philip du ministère de l’Économie nationale en octobre laissent le champ libre à des hommes aux conceptions beaucoup plus libérales. Sous le gouvernement de Robert Schuman, de novembre 1947 à juillet 1948, le nouveau ministre de l’Économie et des Finances René Mayer impose un plan d’équilibre budgétaire et de vérité de prix.

  • 2 Michel Margairaz, L’État..., op. cit.
  • 3 Laure Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor..., op. cit.
  • 4 François Bloch-Lainé est une figure importante et souvent étudiée par l’historiographie contemporai (...)
  • 5 Aude Terray, Des francs-tireurs aux experts..., op. cit.

5Michel Margairaz a montré les conséquences de ces choix politiques sur l’organisation de l’administration économique et financière2. Ils consacrent la prééminence, à partir de 1947, du ministère des Finances et de ses grandes directions sur un ministère de l’Économie nationale qui n’a jamais vraiment réussi à s’imposer malgré les efforts de certains ministres, en particulier d’André Philip en 1946. Laure Quennouëlle-Corre a établi que la direction du Trésor, contestée à la Libération, avait pleinement profité de cette évolution pour renouveler ses missions et retrouver son prestige3. Rebaptisée direction du Crédit par André Philip en mai 1946, privée des finances extérieures, elle parvient, sous l’autorité de François Bloch-Lainé nommé directeur en mai 1947, à s’assurer un rôle de premier plan dans le financement de l’économie et le contrôle des investissements publics4. La direction sait aussi faire preuve d’innovation et c’est en son sein, sous une structure administrative atypique, le service des Études économiques et financières étudié par Aude Terray, que sont menées à partir de 1948 les premières expériences de comptabilité nationale5.

6La création de la DGI sous le gouvernement Schuman en avril 1948 s’inscrit donc dans ce contexte précis de « restauration », pour reprendre le mot de Jean Bouvier, plutôt que dans celui des grandes réformes de structures de la Libération qui a vu notamment la naissance de l’ENA et le statut de la fonction publique en juin 1945. Il reste que ce mouvement de réorganisation administrative auquel on pourrait ajouter le SGCI créé en juin 1948 pour gérer l’aide Marshall n’est pas uniforme. Chaque réforme a ses circonstances particulières, ses acteurs privilégiés, ses finalités propres. C’est ainsi que la création de la DGI peut aussi s’inscrire dans un temps plus long, celui de l’adaptation d’une administration fiscale éclatée à un nouveau système d’imposition né entre 1914 et 1920. La réforme de 1948 se situe à la confluence de ces deux mouvements, la longue marche entreprise depuis le début des années vingt pour mieux contrôler l’impôt sur le revenu et les taxes sur le chiffre d’affaires et le brutal retournement, politique et économique, des années 1947 et 1948.

A. L’ADMINISTRATION FISCALE AVANT 1948 : UNE STRUCTURE INADAPTEE

  • 6 Olivier Feiertag, Wilfrid Baumgartner..., op. cit.
  • 7 Laure Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor..., op. cit., p. 25-86.
  • 8 Robert Frank, Le prix du réarmement français, 1935-1939, Paris, Publications de la Sorbonne, 1982.

7L’administration fiscale durant l’entre-deux-guerres n’a pas suscité le même intérêt que des structures jugées a priori plus innovantes et plus proches des centres de décision. Les études générales sur la politique économique de l’État, notamment celle de Michel Margairaz, abordent peu les questions fiscales. Au sein du ministère des Finances, priorité a été donnée au Mouvement général des fonds soit à travers la personnalité d’un de ses « grands commis », Wilfrid Baumgartner6, soit à travers le proche héritage de la direction du Trésor7. Cet intérêt des historiens pour la direction en charge des questions monétaires et de crédit n’est d’ailleurs que le reflet des grands débats de la période, qui ont tous des implications monétaires fortes, qu’il s’agisse des conditions de la stabilisation du franc en 1928, du choix d’une politique de déflation entre 1932 et 1936 ou encore, après 1936, du financement du réarmement8.

8Malgré le primat des questions monétaires, la politique fiscale reste évidemment une composante essentielle des choix de politique économique, tant en ce qui concerne le niveau du prélèvement que sa structure. Dans le même sens, des hauts fonctionnaires en charge de la fiscalité, en particulier au sein de la direction du Contrôle de régies, ont sans doute joué un rôle non négligeable dans les processus de décision économiques et financiers. Des sources trop lacunaires ne permettent malheureusement pas une étude exhaustive de la politique fiscale suivie dans les années 1920 et 1930. Tout au plus peut-on tenter de cerner les contours de cette administration en tentant de répondre à plusieurs questions. Comment les structures fiscales se sont-elles adaptées à la transformation du système d’imposition après la première guerre mondiale ? À quelles limites et à quels obstacles cette volonté d’adaptation s’est-elle heurtée ? Comment les choix d’organisation administrative s’inscrivent-ils plus globalement dans la politique économique de l’entre-deux-guerres ?

1. Les régies financières : des administrations d’exécution.

9Avant la création de la direction générale des Impôts, le 16 avril 1948, l’administration fiscale française est divisée en cinq services différents, quatre directions générales spécialisées par type d’impôt et une direction d’état-major chargée de leur coordination et leur contrôle.

  • 9 Maurice Block, Dictionnaire de l’administration française, Paris, Berger-Levrault, 1862. Pour les C (...)

10Les quatre directions générales, parfois désignées par leur nom ancien de régies financières sont la direction générale des Contributions directes, des Contributions indirectes, de l’Enregistrement, des Domaines et du Timbre et enfin la direction générale des Douanes. Strictement indépendantes les unes des autres, elles sont placées sous l’autorité directe du ministre des Finances. Cette stricte répartition des compétences est ancienne puisqu’elle date du début du dix-neuvième siècle et n’a que très peu été modifiée par la suite. C’est en effet dans le cadre de la réorganisation générale de l’administration française entreprise entre 1799 et 1805 que furent créées les grandes directions fiscales, l’administration des Contributions directes par une loi du 3 frimaire an VIII (24 novembre 1799), l’administration des Contributions indirectes, sous le nom de régie des Droit réunis, par une loi du 5 ventôse an XII (25 février 1804), l’administration de l’Enregistrement qui, contrairement aux deux précédentes, n’avait jamais été véritablement supprimée sous la Révolution étant confirmée dans ces attributions par un décret de l’an IX9. Perdure ainsi jusqu’au milieu du vingtième siècle une architecture administrative voulue par le Consulat et l’Empire et adaptée à la structure fiscale de la France du dix-neuvième siècle.

  • 10 Jean-Paul Massaloux, La régie de l’Enregistrement et des Domaines aux xviiie et xix siècles, Genève (...)
  • 11 Frédéric Tristram, La direction générale des Contributions directes, 1917-1948, mémoire de DEA sous (...)
  • 12 Les inspecteurs des finances ayant été directeur général des contributions directes sont Henri Beau (...)
  • 13 Respectivement de 1923 à 1931 et de 1931 à 1935.
  • 14 Entretien biographique avec Florence Descamps, entretien n° 3, cassette n° 6, CHEFF, 1990.

11Quelles sont les fonctions de ces directions générales, quelles relations entretiennent-elles, quelle est leur influence au sein du ministère ? La réponse à ces questions est difficile car l’administration fiscale avant 1948 n’a fait l’objet que d’études parcellaires et portant souvent sur des sujets très particuliers10. Il semble cependant que les directions générales se contentent d’un travail très technique d’assiette, de contrôle, de suivi du contentieux et de perception des impôts dont elles ont la charge. Encore sur ce dernier point faut-il établir une distinction entre la direction générale des Contributions directes et les autres régies, puisqu’en matière d’impôt direct la perception est traditionnellement assurée par la direction générale de la Comptabilité publique, via son réseau de percepteurs. Les seules données précises dont nous pouvons disposer pour la période de l’entre-deux-guerres concernent la seule direction générale des Contributions directes11. Elles permettent de tracer les contours d’une administration reléguée dans des tâches d’exécution et d’organisation du service. Son intervention dans le domaine normatif est souvent limitée à un travail de mise en forme des projets de lois ou des textes réglementaires. Les grandes orientations sont prises ailleurs, par le pouvoir politique inspiré ou conseillé par des structures administratives plus influentes et notamment par la direction du Contrôle des régies. En définitive, le directeur général des Contributions directes ne semble avoir joué qu’un rôle très secondaire dans la définition de la politique financière et fiscale du pays. Ceci explique sans doute que la régie ne soit pas une chasse gardée des inspecteurs des finances qui n’ont pas exercé de façon continue les fonctions de directeur général12. Entre 1924 et 1935, le poste est occupé, chose assez rare pour être signalée, par un fonctionnaire extérieur à l’administration des Finances, le conseiller d’État Borduge, puis par un ancien administrateur de la régie, Tétrel13. Maurice Lauré confirme d’ailleurs que lors de son entrée dans le corps, en 1945, la direction d’une régie financière n’était pas considérée comme un débouché très prestigieux pour l’Inspection des finances14.

  • 15 AEF, B 43 148, d. « Fusion des services des Contributions directes et de l’Enregistrement ».
  • 16 Idem, Note du directeur des Contributions directes adressée au ministre des Finances datée du 16 oc (...)
  • 17 Idem, Note du directeur général de l’Enregistrement au ministre des Finances, datée du 1er avril 19 (...)
  • 18 Idem, comptes rendus des quatre réunions de la commission, du 29 juin au 5 août 1921, sous la prési (...)

12La critique de l’organisation des régies est ancienne. Dès 1841, l’idée d’une fusion entre les administrations des Contributions directes et de l’Enregistrement est avancée et le marquis d’Audiffret la reprend dans son Système financier de la France de 1854. Il faut cependant attendre la fin du dix-neuvième siècle pour que la réforme soit sérieusement envisagée et aboutisse à la création, entre 1926 à 1931, d’une direction générale unique regroupant les deux régies. Les archives du ministère des Finances permettent de suivre avec précision la constitution de cette direction15. Elles montrent très clairement que la fusion a été imposée par le pouvoir politique à une administration réticente. Raymond Poincaré en particulier s’est engagé personnellement en ce sens. Ministre des Finances en 1894 et en 1906, il met chaque fois le projet à l’étude mais se heurte à l’opposition conjointe des deux directeurs généraux16. Après la guerre, la fusion connaît un regain d’actualité dans le contexte de l’instauration de l’impôt sur le revenu. En décembre 1919, une commission est chargée « d’étudier les moyens de rapprochement à envisager entre les deux administrations pour permettre un meilleur rendement des divers impôts dont l’assiette leur incombe ». Cependant, suite à l’opposition des régies, la commission se borne à « préconiser l’institution, pendant une période transitoire d’un système de renvois faits par chacun des deux services »17. D’ailleurs, en avril 1921, le directeur général de l’Enregistrement réaffirme son opposition à tout projet de fusion. Une seconde commission regroupant les directeurs des régies, du Contrôle des administrations financières et de la Comptabilité publique, soit l’ensemble des administrations concernées par l’assiette et le recouvrement des impôts, se réunit durant l’été 1921 et conclut là encore au rejet de la réforme18. Dans le même temps, au contraire, la formule rencontre un écho positif au Parlement. Maurice Saraut et Anatole de Monzie se prononcent en sa faveur et Maurice Bokanowsky dépose le 24 juin 1921 une proposition de loi dans ce sens signée de quarante-cinq députés. Si entre 1921 et 1926, la réorganisation des administrations financières quitte provisoirement l’actualité, le retour de Raymond Poincaré rue de Rivoli va être décisif. Annoncée le 4 août 1926 à la Chambre des députés par le nouveau président du Conseil, la fusion est réalisée par un décret du 16 septembre 1926.

  • 19 Article 20 du collectif budgétaire du 31 juin 1931.
  • 20 AN, 552 AP 21 (papiers Vincent Auriol), Note du secrétaire général au ministre des Finances, datée (...)
  • 21 Notamment le Bulletin mensuel de l’Association des membres de l’administration des Contributions di (...)
  • 22 Frédéric Tristram, La direction générale des Contributions directes..., op. cit., p. 48 et suivante (...)
  • 23 Jeanne Siwek-Pouydesseau, Les svndicats des fonctions publiques de l’Etat au xxe siècle, Paris, Ber (...)

13La réorganisation est cependant partielle et se révèle rapidement précaire. Outre le fait qu’elle ne concerne que deux des quatre régies, laissant de côté les Contributions indirectes et les Douanes, elle ne touche les services qu’à la base et au sommet. Dans un peu plus de neuf cents cantons ruraux, les contrôles des Contributions directes et les recettes de l’Enregistrement sont fusionnés, un directeur général unique est nommé et une école commune créée. Les deux administrations centrales subsistent, indépendantes l’une de l’autre et simplement reliées par un chef commun. Encore cette fusion très limitée ne subsiste-t-elle que cinq ans. En 1931, à l’initiative du ministre radical du Budget François Piétri, le Parlement revient sur l’unité de direction des deux régies19 et en 1934 les dernières divisions territoriales communes sont supprimées. En 1936 encore une timide tentative de Vincent Auriol pour imposer une direction départementale unique aux régies financières fait long feu20. Comment expliquer cet échec ? Il tient principalement à l’opposition de l’administration fiscale elle-même, non seulement des structures de commandement mais de l’ensemble du personnel. S’est en effet développée, dans les services extérieurs, une forte identité collective dont témoigne, par exemple la presse corporative21. Entre le contrôleur des Directes, le receveur de l’Enregistrement et le receveur des Indirectes, il n’y a pas seulement une différence de fonction, de technique ou de carrière, mais également une très nette hiérarchie sociale. Les agents se distinguent par leur niveau d’études, leur rémunération et leur origine familiale. Les fonctionnaires des Directes et de l’Enregistrement, mieux formés et mieux rémunérés sont pour la plupart issus de la bourgeoisie moyenne, avec souvent, chez les enregistreurs, une tradition familiale dans les métiers du droit. Les agents des Indirectes sont d’origine beaucoup plus modeste. Tous manifestent un fort attachement à leur administration d’origine. C’est ainsi que le syndicat des contrôleurs des Directes, syndicat de cadres à la forte attache corporative, est un opposant majeur à la fusion, n’hésitant pas à faire intervenir le cas échéant des parlementaires à l’appui de ses revendications22. L’Union générale des fonctionnaires de l’Enregistrement qui témoigne depuis son origine d’un fort intérêt pour les questions d’organisation administrative est, elle, beaucoup plus ouverte23. Quoi qu’il en soit, l’échec de la fusion de 1926 montre la force du particularisme au sein des régies financières, leur capacité d’inertie et les difficultés à construire une direction unique des Impôts.

2. Le rôle central de la direction du Contrôle des régies.

  • 24 Le décret du 31 décembre 1929 rattache les deux bureaux du Contrôle des administrations financières (...)

14La cohésion de l’administration fiscale repose donc principalement sur le Contrôle des régies. L’importance de cette structure, son influence au sein de l’administration centrale des Finances, le rôle de ces dirigeants dans l’entourage du ministre appellent une étude plus précise. Direction du Contrôle des administrations financières et de l’ordonnancement jusqu’en 1929, puis direction du Contrôle des administrations financières et des dépenses engagées24, le Contrôle des régies, comme on l’appelle communément rue de Rivoli, est totalement indépendant des quatre directions générales dont il assure la coordination. Ces changements de dénomination n’altèrent d’ailleurs en rien sa compétence en matière fiscale, qui est prépondérante. Jacques Georges-Picot qui fut directeur de mars 1935 à décembre 1936 la décrit ainsi :

  • 25 Jacques Georges-Picot, Souvenirs d’une longue carrière, de la rue de Rivoli à la Compagnie de Suez, (...)

« [La direction] cumulait deux choses bien distinctes, le contrôle de l’exécution du budget des Finances par un bureau qui donnait peu de travail au directeur, et le contrôle des régies, c’est-à-dire des quatre directions générales des Impôts par le moyen de leur courrier à la signature du ministre et de leur législation, dont l’étude et la mise au point étaient faites par la direction du Contrôle. C’est le rôle en matière d’impôt qui constituait le travail essentiel et le plus important de la direction. [...] Une partie [du courrier] était signée par le directeur, une autre transmise au ministre avec la plupart du temps l’avis du Contrôle ou même une note explicative. Les réformes ou les incidents majeurs devaient auparavant donner lieu à de multiples échanges de vues avec le directeur général, parfois auteur de la proposition et toujours responsable. »25

15Le Contrôle des régies apparaît donc comme un acteur de premier plan dans le processus de décision en matière d’impôt. La direction ne se contente pas d’être un simple collecteur d’informations, une boîte à lettres entre le ministre et son administration. Elle exerce, via le contrôle du courrier à la signature du ministre, une véritable tutelle sur les directions générales et se voit en outre reconnaître un pouvoir presque sans partage de conseil et de proposition.

  • 26 Les directeurs du Contrôle des administrations financières sont Lébe-Gigun de mars 1917 à décembre (...)
  • 27 Maurice Lorain (1897-1970), reçu à l’Inspection en 1921 est chef adjoint du cabinet de Raoul Péret (...)
  • 28 Yves Bouthillier (1901-1977) est reçu à l’Inspection en 1927. Entré en 1929 comme chargé de mission (...)
  • 29 Entretien biographique avec Agathe Georges-Picot, entretien n° 2, cassette n° 2, CHEFF, 1989. Paul (...)
  • 30 Jacques Georges-Picot, Souvenirs..., op. cit., p. 108. Erik Haguenin (1900-1940), normalien, agrégé (...)

16La structure de la direction est pourtant légère, à peine plus d’une vingtaine de personnes, pour la plupart des agents détachés des directions générales et placés sous l’autorité d’un directeur et de son adjoint, ceux-ci appartenant exclusivement à l’Inspection des finances. La direction du contrôle des régies est en effet, en raison de sa proximité avec le pouvoir, un poste recherché par les jeunes inspecteurs en début de carrière et les éléments les plus prometteurs du corps, Maurice Lorain, Erik Haguenin, Henri Deroy ou Yves Bouthillier s’y succèdent jusqu’en 1936. Revers de la médaille, la direction du Contrôle des régies est aussi un poste exposé, instable parce qu’éminemment politique. En moins de vingt ans, de 1917 à 1936, on ne compte pas moins de dix titulaires, pour des périodes allant de six mois à trois ans26, ces changements fréquents contrastant d’ailleurs avec la relative stabilité des directeurs généraux des administrations financières. C’est que le directeur travaille en étroite collaboration avec le cabinet du ministre des Finances quand il n’en est pas membre lui-même. C’est ainsi que Lorain27 en 1926 ou Bouthillier28 en 1934 et 1935 cumulent la direction du Contrôle des régies et la direction du cabinet. Paul Leroy-Beaulieu nous apporte un témoignage sur la situation en 1935 : « quand j’ai quitté le cabinet de Germain-Martin, j’ai été nommé adjoint de Bouthillier qui était devenu directeur du Contrôle des régies, [...] mais comme il était resté au cabinet (lui, il est resté plus longtemps que moi) moi, j’avais un peu la charge de la direction »29. Jacques Georges-Picot note d’ailleurs qu’entre 1925 et 1929, le service était rattaché directement au cabinet, « avant d’être érigé en direction pour satisfaire Haguenin »30. La proximité avec le cabinet est même géographique : la direction est installée dans le même couloir du ministère et les contacts sont donc quotidiens.

  • 31 AEF, B 43 148, proposition de loi datée du 4 avril 1920.
  • 32 La date exacte de la suppression de la direction est difficile à déterminer. Le décret portant réor (...)
  • 33 AN, 552 AP 21 (Papiers Vincent Auriol), Note du cabinet datée du 15 novembre 1936.

17Par son prestige, son pouvoir, sa place au centre du dispositif administratif, la direction aurait dû assurer la coordination des travaux des quatre régies financières. Or force est de reconnaître ici un relatif échec. Les dirigeants du Contrôle des régies préfèrent de loin se consacrer à la législation fiscale, tâche beaucoup plus gratifiante, que d’intervenir dans l’organisation du service, la recherche de synergies dans l’établissement des différents impôts ou l’échange d’informations en vue de leur vérification. Surtout, le Contrôle des régies est une structure contestée. Dès 1920, les députés radicaux Maurice Saraut et Anatole de Monzie déposent une proposition de loi visant à la suppression de la direction31. Mais c’est surtout après la crise des années trente que se cristallise l’hostilité des milieux parlementaires de gauche et des syndicats. L’institution d’un secrétariat général du ministère des Finances par le gouvernement de Front populaire en janvier 1937 marque la fin de la direction du Contrôle des régies. L’ancienne direction devient alors un modeste bureau directement rattaché au nouveau secrétaire général du ministère, Georges Mer32. Quelles raisons ont poussé Vincent Auriol à supprimer le Contrôle des régies ? Se conjuguent sans doute des motifs politiques, personnels, mais également tenant à l’organisation de la structure administrative. En effet, l’absence d’une véritable coordination des services fiscaux est déplorée dans l’entourage du ministre des Finances à l’automne 1936. Les régies fiscales « [encourent] le reproche d’une décision trop lente, d’un cloisonnement trop étroit » et « les services d’exécution sont trop éloignés du ministre »33. Le Contrôle des régies est rendu responsable de cet état de fait et Georges Mer, bientôt secrétaire général du ministère ne manque pas de critiquer l’organisation du service :

  • 34 Idem, Note pour le ministre sur la fonction de coordination du secrétariat général et les moyens de (...)

« Il n’est pas douteux que la direction du Contrôle des régies a souvent borné son rôle à la transmission des affaires au lieu d’assurer une véritable coordination entre les services qui lui étaient rattachés. [...] De même, il arrive fréquemment que le cabinet du ministre soit appelé à correspondre directement avec les régies, ce qui ne contribue pas à assurer l’unité d’action nécessaire. [...] J’ai constaté également que certaines affaires étaient examinées successivement par les services du Contrôle et par ceux de la direction du Personnel, jaloux l’un et l’autre de leurs prérogatives. Il n’a pu en résulter d’ailleurs que de longs retards et des conflits inutiles. »34

  • 35 Jacques Georges-Picot, Souvenirs..., op. cit., p. 110.
  • 36 Mais comme le remarque Michel Margairaz il n’y a pas une volonté systématique de remplacer des fonc (...)
  • 37 Nathalie Carré de Malberg, « Les inspecteurs des finances et la défense du franc », in Du Franc Poi (...)
  • 38 AN, 552 AP 21 (Papier Vincent Auriol), note précitée du 15 novembre 1936.

18Dès lors, le secrétariat général vise principalement à se substituer au Contrôle des régies et il reçoit explicitement la mission de coordonner les travaux des administrations financières. C’est bien ainsi que le conçoit Georges-Picot, qui note avec amertume que si la création du secrétariat général est un moyen de diminuer l’influence de tous les directeurs, sa direction est la plus exposée35. Car à une volonté de réforme s’ajoute incontestablement un conflit de personnes entre Vincent Auriol et Georges-Picot qui fut, sous Laval, un partisan résolu de la déflation et, avec Bouthillier, l’un des principaux inspirateurs des décrets de juillet 1935. La suppression de la direction est aussi un moyen d’écarter le directeur, comme sont d’ailleurs écartés au même moment Bouthillier de la direction du Budget et Baumgartner du Mouvement général des fonds36. Au-delà de la transformation des organigrammes, la création du secrétariat général en 1936 apparaît bien comme un acte politique, la volonté d’assurer l’autorité du ministre sur les grandes directions du ministère et, à travers celles-ci, sur des hauts fonctionnaires souvent issus de l’Inspection des finances, qui, dans leur immense majorité, avaient soutenu la politique de déflation37. Comme le note un membre du cabinet d’Auriol, « l’autonomie [du secrétariat général] sera suffisante pour permettre une simplification administrative appréciable, elle sera assez limitée pour n’affaiblir en rien l’autorité du ministre qui sera d’ailleurs représenté au secrétariat général par un délégué direct de son cabinet »38.

  • 39 Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 501.
  • 40 L’absence d’annuaires des Finances entre 1937 et 1942 empêche d’établir avec certitude l’appellatio (...)
  • 41 Entretien biographique avec Sophie Coeuré, entretien n° 2, cassette n° 2, CHEFF, 1989. Louis Coquel (...)
  • 42 Henri Deroy, né en 1900, reçu à l’Inspection en 1923 commence sa carrière au Budget avant de deveni (...)
  • 43 Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 507.
  • 44 AEF, B 28 203, Réformes administratives, 1920-1966.
  • 45 Jacques Certeux, né en 1909, reçu à l’Inspection en 1933, dirige le service du Contrôle des régies (...)

19Est-ce la fin de la seule structure de coordination entre les administrations fiscales ? La transformation apparaît plus formelle que réelle. Elle est surtout très dépendante de la conjoncture politique de 1936. La chute du gouvernement de Léon Blum en juin 1937 et le retour aux Finances de Paul Reynaud en novembre 1938 changent incontestablement la donne, non seulement sur le terrain de la politique économique, mais aussi sur celui de l’organisation administrative. A cet égard, la nomination de Bouthillier comme secrétaire général, en remplacement de Georges Mer, le 1er novembre 1938, clôt définitivement la parenthèse du Front Populaire au ministère des Finances. Se manifeste ici un lien étroit entre la politique économique, les équipes en place et l’organisation des services. Comme le remarque Michel Margairaz, l’arrivée de Reynaud en 1938 se traduit par le retour des « techniciens » sur le devant de la scène et par leur « revanche sur les politiques », mouvement qui se poursuivra sous Vichy39. Or, le Contrôle des régies est concerné au premier chef. Dès novembre 1937, il semble être redevenu un service à part entière40. Le lien direct entre le service et le cabinet est rétabli sur fond de politique d’orthodoxie financière. C’est ainsi que le nouveau chef du service de Contrôle, Dominique Leca, proche de Paul Reynaud avant même sa nomination aux Finances, est chargé en novembre 1938 de diriger son cabinet. Le Contrôle retrouve rapidement ses prérogatives et son autorité, comme en témoigne Louis Coquelin, alors adjoint de Dominique Leca, et il joue notamment un rôle majeur dans la création de la taxe d’armement en 193941. La réforme du ministère entreprise par Bouthillier modifie peu la situation. La loi du 30 août 1940 institue deux secrétariats généraux, l’un pour les Finances publiques, l’autre pour l’Économie nationale. Le secrétariat pour les Finances publiques, confié à un ancien directeur du Contrôle des régies, Henri Deroy42, a autorité sur les directions du Trésor, du Budget et sur une direction des Impôts créée à cette occasion43. Le directeur des Impôts, Joseph Ripert coordonne l’action des quatre anciennes directions générales. Sous la dénomination nouvelle de direction des Impôts survit le Contrôle des régies, pour une courte durée d’ailleurs, puisque par la loi du 25 juillet 1942 « l’emploi de directeur des Impôts à l’administration centrale des Finances est transformé en un emploi de chef de service de la Coordination des administrations financières, rattaché au secrétariat général pour les Finances publiques »44. C’est cette appellation qui prévaudra jusqu’en 1948, le poste étant confié d’abord à Louis Coquelin puis à Jacques Certeux45. Perdure ainsi, au-delà des changements de dénomination et malgré la parenthèse de 1936, une structure administrative qui assure aux membres choisis de l’Inspection une influence certaine sur la définition de la politique fiscale et une place recherchée en lien direct avec le monde politique.

3. Des réformes timides.

  • 46 Revenus des immeubles bâtis, revenus des immeubles non bâtis, bénéfices agricoles, bénéfices indust (...)
  • 47 Frédéric Tristram, La direction générale des Contributions directes..., op. cit., p. 28. On consult (...)

20Cette administration, à la fois très éclatée et très hiérarchisée, est davantage adaptée à un système d’impôts analytiques et spécifiques, tel qu’il pouvait exister au dix-neuvième siècle, qu’au système d’impôts synthétiques qui se met en place au début du vingtième siècle. La structure fiscale française est en effet profondément modifiée entre 1914 et 1920. La loi du 31 juillet 1914 crée d’abord un impôt progressif sur le revenu qui entre en vigueur en 1916. La loi du 31 juillet 1917 complète cet impôt général par six impôts cédulaires qui frappent séparément les différents types de revenu46. Enfin, la loi du 25 juin 1920 institue le premier impôt général sur la dépense, la taxe sur le chiffre d’affaires qui frappe en cascade toutes les transactions. Comment l’administration fiscale s’est-elle adaptée à ces impôts nouveaux ? Elle apparaît très rapidement confrontée à trois problèmes majeurs, la méconnaissance par son personnel des techniques comptables, la difficile circulation de l’information entre les quatre régies et la persistance, à côté des impôts nouveaux, des anciens impôts indiciaires. Le personnel des régies n’a en effet pas été formé pour contrôler des impôts établis essentiellement à partir de faits comptables, qu’il s’agisse de l’impôt général sur le revenu, de certains impôts cédulaires ou de la taxe sur le chiffre d’affaires. Pour s’en tenir à la régie des Contributions directes, les témoignages recueillis sur la période de l’entre-deux-guerres comme l’analyse de la presse corporative montrent un personnel mal à l’aise avec la comptabilité et ne pouvant que très difficilement vérifier les déclarations de revenus, notamment celles déposées par les chefs d’entreprises47. La dispersion de l’administration fiscale rend de toute façon ce contrôle difficile. Le contrôleur des Contributions directes ne dispose pas immédiatement, pour vérifier les revenus d’un contribuable, des informations concernant son patrimoine qu’a recueillies le receveur de l’Enregistrement, ou pour vérifier les bénéfices d’une entreprise, du montant de son chiffre d’affaires qu’a établi le fonctionnaire des Indirectes. Le contribuable ne gagne d’ailleurs pas toujours à la confusion et peut même être placé dans des situations gênantes, en particulier en cas de contentieux, à la suite de divergences d’interprétation entre les services. Dernière difficulté, les réformes des années 1914-1920 n’ont pas fait disparaître les anciennes impositions, qu’il s’agisse, en matière d’impôt direct, des quatre vieilles contributions qui subsistent sous la forme de principaux fictifs au profit des collectivités locales ou, en matière de contributions indirectes, des anciennes taxes spécifiques sur les tabacs et les alcools. Les agents du fisc doivent donc établir deux types d’impôts qui exigent des techniques très différentes, constatation d’un fait matériel et application d’un tarif dans un cas, vérification comptable et évaluation forfaitaire dans l’autre cas.

  • 48 Le mécanisme de contrôle est relativement simple. La carte est délivrée à chaque contribuable. Tout (...)
  • 49 AEF, B 39 994, Note de la direction générale des Contributions directes, datée du 12 juillet 1935, (...)
  • 50 AN, 552 AP 20 (papiers Vincent Auriol), Note du 2e bureau du Secrétariat général au ministre des Fi (...)

21Comment l’administration centrale des Finances a-t-elle réagi devant l’évidente inadaptation de ses services extérieurs ? Après l’échec de la fusion des Contributions directes et de l’Enregistrement, les tentatives de réformes ont été timides. Les sources, il est vrai parcellaires, nous montrent une administration fiscale réticente à une centralisation des informations concernant les contribuables. L’exemple le mieux connu est celui de la carte d’identité fiscale, instituée par une loi du 23 décembre 1933. Destinée à mieux contrôler la sincérité des déclarations de revenus par des recoupements avec les banques48, la carte d’identité se heurte de 1934 à 1936 à l’opposition de l’administration fiscale. Celle-ci dénonce non seulement des problèmes techniques que provoquerait l’application de la mesure mais surtout ses conséquences économiques et politiques : fuite des capitaux, thésaurisation, hostilité des petits épargnants49. La carte d’identité risque de fragiliser la monnaie et son refus s’inscrit dans le soutien plus général que les hauts fonctionnaires des Finances témoignent au maintien de la parité du franc et à la politique de déflation de Laval. Initialement prévue le 1er mars 1934, l’entrée en vigueur de la carte est deux fois ajournée, en février 1934 et en juillet 1935. Sous le Front populaire, la direction générale des Contributions directes et surtout celle du Contrôle des régies ne faiblissent pas dans leur opposition et elles obtiennent bientôt de Vincent Auriol le retrait définitif de la mesure50.

  • 51 Nathalie Carré de Malberg, « Il y a 65 ans... Les inspecteurs des finances au chevet du nouvel impô (...)

22Doit-on cependant conclure à un refus de l’administration des Finances de lutter contre la fraude fiscale et plus généralement à un désintérêt devant les difficultés que rencontre la mise en place des nouveaux impôts ? Certains éléments plus modernisateurs, notamment dans le corps d’Inspection, cherchent à concilier efficacité du contrôle et respect d’une stricte orthodoxie libérale. Au début des années 1920 les rapports de l’Inspection préconisent fréquemment une collaboration plus étroite entre les services et la constitution d’archives fiscales centralisées. Dès 1921, la création d’un casier fiscal unique est recommandée51. Toutes les informations concernant un contribuable seraient conservées en un même lieu, ce qui mettrait fin au système long et compliqué de renvoi des données entre les services. En 1936 encore le Contrôle des régies, où l’Inspection est prépondérante, livre les éléments d’un programme de modernisation :

  • 52 Ibid.

« Les défauts de l’organisation actuelle paraissent devoir être facilement réparés par une liaison méthodique entre les différentes administrations, par la création d’un service central qui serait chargé de rassembler les divers renseignements qui viennent à la connaissance des différentes administrations et de grouper sous le même dossier toutes les indications relatives à un même contribuable [...]. »52

  • 53 Cette école, installée à Lyon, forme conjointement les fonctionnaires des Contributions directes et (...)
  • 54 Entretien biographique de Gilbert Rey avec Philippe Masquelier, entretien n° 1, cassette n° 1, CHEF (...)
  • 55 Des brigades départementales de vérification sont créées dans les départements de la Seine, du Rhôn (...)
  • 56 Une enquête de 1944 permet de constater les progrès réalisés dans l’équipement des bureaux, notamme (...)

23Il reste que cet appel permanent à la coopération présente un caractère quelque peu rituel et se heurte de toute façon au mauvais vouloir des régies. Celles-ci préfèrent de loin se réformer de l’intérieur. À partir des années trente, elles s’efforcent d’améliorer la formation de leur personnel et de développer les vérifications comptables. En 1927 est créée une première école professionnelle pour les agents du fisc53. Les concours des Impôts deviennent plus sélectifs alors même que la crise économique contribue à renforcer l’attrait des carrières administratives. Les témoignages oraux confirment l’élévation progressive du niveau de recrutement et la meilleure connaissance du droit et de la matière comptable par les candidats54. À partir de 1932, l’administration des Contributions directes prône une vérification systématique de toutes les comptabilités commerciales et s’engage en 1933 dans la création de services spécialisés55. Une politique d’achat et d’équipement des locaux administratifs est enfin impulsée par la direction générale56.

24En définitive, l’administration fiscale a opté pour des mesures pragmatiques qui ont effectivement eu un effet positif sur l’établissement des impôts. Mais ces mesures sont intervenues tardivement, au début des années trente soit plus de quinze ans après la réforme fiscale et dans un contexte financier qui les rendait de toute façon obligatoires. Car c’est bien la crise économique et les difficultés budgétaires qui en ont résulté qui ont stimulé les ardeurs réformatrices. Encore ces transformations se sont-elles heurtées à deux impératifs, le maintien d’un certain statu quo dans l’organisation des services et le respect des principes d’une orthodoxie financière d’abord soucieuse de ne pas effaroucher l’épargne.

B. VERS UNE ADMINISTRATION FISCALE UNIQUE

25Le contexte de 1948 est évidemment très différent. Le renforcement de l’appareil d’intervention de l’État dans l’économie pendant l’Occupation souligne l’inadaptation de l’ancienne administration fiscale. Le développement depuis 1940 de circuits commerciaux parallèles rend nécessaire un contrôle fiscal plus serré. La définition de nouveaux modes de financement beaucoup moins dépendants de la mobilisation de l’épargne privée facilite la lutte contre la fraude. Quelles sont les étapes de la construction d’une administration fiscale unique ? Qui sont ses acteurs ? Quelle évolution traduit-elle dans les représentations des hauts fonctionnaires des Finances comme des décideurs politiques.

1. La tournée de 1947.

26La création de la DGI bénéficie de la conjonction de plusieurs facteurs, une équipe de hauts fonctionnaires avides de réformes, le climat de renouveau au sein du ministère des Finances et le soutien des milieux politiques.

  • 57 Pierre de la Lande de Calan (1911-1993), reçu à l’Inspection en 1936, mobilisé en 1939, prisonnier (...)

27Le décret du 16 avril 1948 qui institue la direction générale des Impôts est l’œuvre d’une équipe de jeunes inspecteurs des finances, entrés dans l’administration pour la plupart après 1945 et désireux d’en finir avec l’ancienne dispersion des administrations financières. Un événement semble avoir joué un rôle important dans la constitution de ce groupe. Il s’agit de la tournée d’inspection effectuée dans le département du Maine-et-Loire au cours de l’année 1947. Les archives du ministère des Finances ont conservé l’ensemble des notes et des rapports rédigés à l’occasion de la tournée. Ses principaux acteurs ont pu être interrogés dans le cadre de la campagne d’archives orales lancée par le Comité pour l’histoire économique et financière de la France en 1989 et ont parfois écrit leurs mémoires. On dispose donc sur le sujet de sources nombreuses, écrites et orales, parfois contradictoires et souvent complémentaires. La tournée de 1947 apparaît à bien des égards exceptionnelle, aussi bien par le nombre et la qualité de ses participants que dans ses modalités d’organisation. Elle est placée sous l’autorité de Pierre de Calan qui est déjà en 1947 une des figures de l’Inspection57. Ancien directeur de cabinet de Pierre Bichelonne au ministère de la Production industrielle, Pierre de Calan a souffert d’une relative mise à l’écart à la Libération mais conserve auprès de ses collègues une aura dont témoigne par exemple André de Lattre :

  • 58 André de Lattre, Servir aux Finances, Paris, CHEFF, 1999, p. 56.

« [...] L’opération était placée sous le commandement d’une star de l’Inspection, Pierre de Calan, alors âgé de 36 ans. Sa présence dans les rangs de l’Inspection « inspectante », à un moment où, compte tenu de son âge et de ses qualités, on aurait pu s’attendre à le voir à la tête d’une grande administration ou d’une banque, s’expliquait par son association trop étroite au régime de Vichy [...]. »58

  • 59 La promotion de 1946 est constituée de Pierre Julienne, Yves Marcille, André Valls, Jean Méary, Cla (...)
  • 60 Entretien biographique avec Aude Terray, entretien n° 10, cassette n° 10, CHEFF, 1989.

28Pierre de Calan souhaite regrouper tous les inspecteurs disponibles en une seule brigade. Celle-ci compte donc une quinzaine d’inspecteurs contre cinq ou six en temps normal. Il s’agit pour la plupart des inspecteurs issus de la promotion de 1946, recrutés soit par le dernier concours spécial organisé en avril 1946 soit par le deuxième concours de l’ENA de mars 194659. En tout, onze inspecteurs auxquels viennent s’adjoindre des reçus du concours de 1945 comme Maurice Lauré et Jacques Delmas ainsi que Jean-Marie Delettrez, plus ancien dans le corps, qui seconde Calan. La plupart ont moins de trente ans et la tournée dans le Maine-et-Loire constitue une de leur première expérience administrative et un premier contact avec les services extérieurs du ministère. Seconde originalité, la brigade vérifie l’ensemble des administrations financières du département et inscrit dès l’origine son travail dans une perspective de réformes, le contrôle devant déboucher sur des propositions précises de réorganisation des services. Pierre de Calan affirme avoir voulu rompre à cet égard avec une tradition de l’Inspection qui limitait la tournée à une simple vérification comptable60. C’est lui également qui a l’idée de centrer la mission sur les services fiscaux dans un département témoin choisi pour sa forte population rurale et son réseau de petites entreprises industrielles. Car la fiscalité apparaît à Calan comme l’un des problèmes majeurs de la France d’après-guerre et tous les acteurs de la tournée affirment avoir été frappés par le délabrement du système d’imposition et l’importance de la fraude.

  • 61 Entretien précité avec Maurice Lauré, entretien n° 1, cassette n° 1 et André de Lattre, Servir..., (...)
  • 62 AEF, B 28 333. Le rapport se présente sous la forme six dossiers distincts, le premier exposant un (...)
  • 63 Entretien précité de Pierre de Calan, entretien n° 10, cassette n° 10.
  • 64 André de Lattre, Servir..., op. cit., p. 56.

29Quel rôle la tournée de 1947 a-t-elle joué dans la création de la direction générale des Impôts ? Certains témoignages rétrospectifs font de la réforme de 1948 la conséquence directe de la tournée. Maurice Lauré ou André de Lattre affirment ainsi que le rapport de l’Inspection préconisait explicitement l’unification des administrations fiscales61. La lecture des documents ne permet pas de confirmer exactement ces témoignages62. Le rapport est une œuvre collective. Pierre de Calan explique qu’à côté des vérifications traditionnelles, les inspecteurs étaient appelés à produire « des petites notes pointilleuses sur des sujets de détail, sur des petites idées astucieuses qu’on ne voulait pas laisser passer ». Puis, un travail de synthèse aboutit à « quelques notes de fond et un rapport d’ensemble » que Pierre de Calan tient absolument à faire avaliser par l’ensemble de la brigade réunie pour l’occasion63. Quelques inspecteurs ont cependant joué un rôle majeur dans les travaux de rédaction, les principales notes étant signées par André de Lattre, André Valls et Maurice Lauré, qui, à en croire André de Lattre, apparaît bien comme l’auteur principal du rapport64.

  • 65 AEF, B 28 333, Note d’ensemble sur la réorganisation générale des services, signée par Maurice Laur (...)

30Le rapport commence par dénoncer sans équivoque la mauvaise organisation de l’administration fiscale et précise qu’une augmentation importante des effectifs, impossible en tout état de cause dans la conjoncture financière de l’année 1947, « ne permettrait pas de garantir une bonne exécution des tâches dans tous les domaines tant est complexe l’enchevêtrement des attributions entre les régies »65. Il faut donc se résoudre à rationaliser l’organisation administrative et notamment à regrouper certaines tâches. Cela passe par trois mesures principales, la création d’un fichier immobilier, d’un casier fiscal et d’un contrôle unique :

« Ces mesures sont indispensables quelles que soient les disponibilités en effectif, car il est impossible :

  1. de contrôler efficacement la propriété immobilière et les revenus qu’elle procure si tous les renseignements utiles ne sont pas regroupés et confiés à des spécialistes ;

  2. de posséder une vue d’ensemble de la situation d’un contribuable si tous les renseignements qui le concernent ne sont pas centralisés en un lieu unique et connu ;

    • 66 Idem, p. 4.

    de contrôler efficacement un commerçant si l’on scinde son activité, qui est un tout, en trois tronçons découpés selon des distinctions juridiques qui président à la répartition des tâches entre les régies.
    Fichier immobilier, casier fiscal et contrôle unique, telles sont les trois réformes contre lesquelles aucune considération ne saurait prévaloir. »66

  • 67 AEF, B 28 333, Note d’ensemble précitée, p. 5.
  • 68 AEF, B 43 171, « Réformes fiscales, 1934-1938 », Note relative à la répartition des tâches entre le (...)

31Le rapport se prononce donc très clairement pour l’établissement de structures communes aux trois régies qui, à la base, dans les services extérieurs, exerceraient des attributions de contrôle et de gestion de l’information. De même, le rapport souhaite une répartition plus rationnelle des tâches entre les régies. Il suggère d’harmoniser les assiettes des bénéfices industriels et commerciaux et des taxes sur le chiffre d’affaires, les Contributions indirectes se voyant confier les contribuables au forfait, les Contributions directes les contribuables taxés selon leur revenu réel67. En revanche, jamais le rapport ne se prononce pour la création au sommet d’une administration fiscale unique placée sous l’autorité d’un seul directeur général, ce qui sera la grande avancée de 1948. On peut certes prétendre que la mise en commun de certaines activités de base porte en elle le rapprochement et à terme la fusion des anciennes régies, mais on ne saurait soutenir que le décret du 16 avril 1948 est la conséquence directe de la tournée de 1947. Bien plus, les propositions du rapport ne sont pas tout à fait originales et semblent davantage ressortir d’une mémoire collective du corps de l’Inspection. On a vu que la création du casier fiscal est préconisée depuis le début des années 1920. Le rapprochement des taxes sur le chiffre d’affaires et des bénéfices industriels et commerciaux, ainsi que la spécialisation d’un service dans la fiscalité immobilière sont recommandés par le Contrôle des régies dès 1934 dans le cadre de la préparation de la réforme fiscale de Germain-Martin68. Sur les quatre propositions de réforme contenues dans le rapport, trois ont déjà été formulées pendant l’entre-deux-guerres dans les cercles de l’Inspection.

  • 69 AEF, B 28 333, « Contrôle unique ».
  • 70 Idem, Étude n° 2, organisation du service.

32En revanche, la création d’un contrôle unique constitue une véritable nouveauté. Elle porte assurément la marque de Maurice Lauré qui la mettra en application quelques années plus tard à la DGI sous le nom resté célèbre de contrôle polyvalent. Elle consiste à confier à un fonctionnaire unique la vérification de la situation fiscale d’un contribuable au regard de l’ensemble des impôts dont il doit s’acquitter. Après avoir dénoncé « l’insuffisance et la mauvaise organisation des contrôles actuellement exercés par les Directes, les Indirectes et l’Enregistrement sur les entreprises industrielles et commerciales », « l’organisation archaïque, désordonnée et inefficace des recherches » et le « manque d’autorité sur les contribuables », le rapport précise que les trois régies devront accepter de « fondre leurs vérificateurs spécialisés en un corps de contrôle unique » qui serait placé à l’échelon départemental « sous l’autorité d’un comité de liaison des directeurs »69. Ici se situe la seule allusion à la création d’une administration fiscale unique puisque le rapport note « que l’existence des régies financières est une entrave à la réalisation du contrôle unique » et « la substitution d’une direction des impôts aux régies actuelles » faciliterait le fonctionnement de ce contrôle70.

  • 71 AEF, 4 A 02, « Rapports de l’Inspection des finances sur les questions fiscales, 1941-1944 », Note (...)

33Il ne faut cependant pas négliger l’importance de la tournée de 1947 qui apparaît effectivement comme une date importante dans la création de la DGI et plus généralement dans l’histoire du ministère des Finances de l’immédiat après-guerre. D’abord parce qu’elle est le signe d’une évolution de l’Inspection des finances depuis l’entre-deux-guerres. Le ton volontariste du rapport, la conjonction de mesures qui n’avaient été précédemment envisagées que de façon séparée, l’insistance mise sur la vérification des entreprises montrent que le contrôle fiscal est devenu une priorité. Dans la culture collective du corps, dans son système de représentation, le strict respect de la loi fiscale prend désormais le pas sur la mobilisation de l’épargne. Il s’agit de la traduction, dans le domaine fiscal, d’une évolution plus générale de la haute fonction publique financière qu’a bien montrée Michel Margairaz. Depuis le début des années quarante, sous l’influence de conceptions théoriques nouvelles mais plus fondamentalement pour répondre aux contraintes d’une économie de guerre et de pénurie, l’administration des Finances a dû adopter des positions beaucoup plus dirigistes. Il semble d’ailleurs que cette inflexion, pour ce qui concerne le contrôle fiscal, soit antérieure à la tournée de 1947 et remonte en fait au début des années quarante. C’est ainsi qu’un rapport rédigé en mars 1943 par l’inspecteur des finances Pierre Hedde préconise la création d’une véritable « police fiscale », dont les instruments seraient une définition très précise du domicile fiscal et la mise en place de la carte d’identité et du casier fiscal71. Le plus intéressant tient aux justifications de cette réforme. Le renforcement drastique du contrôle est exigé non seulement par la nature du prélèvement mais aussi par les circonstances particulières de l’Occupation, l’importance du marché noir, la nécessité de taxer après-guerre les profits illicites et plus généralement par le rôle nouveau assigné à l’État dans l’économie et la société :

  • 72 Idem, p. 2.

« Parallèlement à cette évolution fiscale, une évolution sociale s’est produite qui se traduit essentiellement par l’emprise croissante de l’État sur l’individu : cette emprise se manifeste dans tous les domaines, mais plus particulièrement dans le domaine de l’activité économique et financière de l’État. [...] Dans l’organisation d’après-guerre, la direction de l’Économie sera dans tous les pays assurée par l’État. »72

34Certes les sources trop parcellaires ne permettent pas d’affirmer que ce type de conception était partagé par l’ensemble du corps d’Inspection. Le ton militant de la note, l’expression même de « police fiscale » est trop attachée à une époque, celle du régime de Vichy, pour pouvoir être reprise après la Libération. Il reste que l’évolution de l’Inspection doit être replacée dans le contexte plus général du renforcement des logiques interventionnistes sur fond d’économie de pénurie, contexte né de la guerre et de l’Occupation et qui perdure au moins jusqu’aux années 1948 et 1949, voire jusqu’en 1952.

35Deuxième intérêt de la tournée de 1947, elle joue un rôle non négligeable dans la constitution d’une identité collective pour des jeunes inspecteurs appelés par la suite à des postes de premier plan au sein du ministère des Finances ou dans le secteur privé. Elle fait figure d’expérience fondatrice et participe de la formation d’un esprit de corps, d’une solidarité de génération qui ne se démentira jamais vraiment. Ceci explique sans doute la place importante qu’occupe la tournée dans les témoignages rétrospectifs, qu’ils soient écrits ou oraux, de ceux qui y ont participé. L’évocation longue, minutieuse, souvent spontanée dans le cas d’archives orales rend bien compte du caractère exceptionnel de cette tournée et en fait un moment fort d’acquisition non seulement d’une méthode de travail mais d’un esprit et de références communes. Par ricochet la nouvelle direction générale des Impôts qui est créée à la suite de la tournée rentre en quelque sorte dans le patrimoine commun de l’Inspection et voit ainsi son action légitimée au sein du ministère. Plus immédiatement la tournée de 1947 permet de sélectionner un petit nombre d’inspecteurs qui prendront une part active à l’élaboration du décret d’avril 1948 et de la réforme fiscale qui l’a suivi. Il s’agit essentiellement de Pierre de Calan, de Jacques Delmas et de Maurice Lauré, qui commence à cette occasion une carrière de spécialiste des affaires fiscales.

  • 73 Entretien précité, cassette n° 1, entretien n° 1.

36Enfin, la tournée de 1947 n’est pas sans retentissement au sein du ministère. Le rapport est diffusé dans les milieux modernisateurs et, pour reprendre une expression de Lauré, « mis en vedette » par l’Inspection73. Il est utilisé dans une stratégie de réformes qui aboutira directement, moins d’un an plus tard, à la création de la direction générale des Impôts. Il est vrai qu’il tombe dans un contexte particulier de renouveau des structures administratives du ministère.

2. Affaiblissement des structures fiscales traditionnelles et relèves externes.

  • 74 Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 774 et 775.
  • 75 Laure Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor..., op. cit., p. 61.

37Quelle est la situation au ministère des Finances à la Libération ? Les travaux de Michel Margairaz et Laure Quennouëlle-Corre, les témoignages récents de François Bloch-Lainé et Claude Gruson permettent d’accréditer la thèse d’une certaine continuité administrative. Sur dix-huit directeurs que compte le ministère de l’Économie et des Finances en août 1944, deux seulement sont rapidement écartés, même si, comme le note Michel Margairaz, « la continuité administrative globale se trouve tempérée, au sommet de la hiérarchie, par la promotion d’un petit nombre de hauts fonctionnaires (issus du sérail) dont le patriotisme est incontestable [...] »74. Au Trésor, Laure Quennouëlle-Corre a montré comment le directeur Jacques Brunet avait été protégé par les éléments résistants de la direction, François Bloch-Lainé et Guillaume Guindey qui, nommés sous-directeurs à l’automne 1944, viennent ostensiblement se « placer sous ses ordres »75. Dans leur attitude se mêlent la solidarité de corps entre inspecteurs des finances, le souci de ne pas fragiliser une direction déjà menacée, voire une réaction plus politique contre une remise en cause trop brutale des hiérarchies administratives. L’exemple du Trésor est caractéristique d’une synthèse entre les anciens et les modernes, d’un équilibre entre le maintien des logiques administratives traditionnelles et le nécessaire renouvellement des hommes et des méthodes.

  • 76 Jean Watteau, né en 1898, ancien combattant de la première guerre mondiale, contrôleur des Douanes (...)
  • 77 Adéodat Boissard, né en 1901, reçu à l’Inspection en 1927, a été préalablement chef du service des (...)
  • 78 François Bloch-Lainé et Claude Gruson, Hauts fonctionnaires sous l’Occupation, Paris, Odile Jacob, (...)
  • 79 Ibid., p. 82 et 155 et Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 679.
  • 80 Jacques Brunet, Pierre de Calan, Jean Saltes, ancien membre du cabinet de Vincent Auriol en 1936 et (...)
  • 81 Olivier Feiertag, Wilfrid Baumgartner..., op. cit., p. 251.

38Les administrations fiscales relèvent-elles de cet « amalgame », pour reprendre une expression d’Henri Rousso ? La situation est en effet assez semblable à celle du Trésor. Pour ce qui concerne les dirigeants des régies, Jean Watteau, directeur général des Contributions directes de 1937 à 194576, Adéodat Boissard, directeur général de l’Enregistrement de 1940 à 194677 et Jean Appert, directeur des Contributions indirectes de 1937 à 1945, leur relatif éloignement des centres de décisions pendant l’Occupation les a sans doute protégés. Les sources très parcellaires relatives à la période 1940-1945 ne permettent pas d’évaluer avec précision leur attitude et l’on doit se contenter de portraits quelque peu impressionnistes constitués à partir de témoignages. C’est ainsi que François Bloch-Lainé présente Watteau, Boissard mais aussi Allix, qui deviendra en 1949 directeur général des Impôts comme des « républicains », très proches de Jacques Brunet, qui n’étaient certes « pas de gauche » mais avec lesquels « il était agréable de travailler ». Watteau est « fortement réactionnaire » mais sa conduite est « impeccable sous l’Occupation »78. Adéodat Boissard, qui a été membre du cabinet de Laval en 1935 a gardé des liens de sympathie personnelle avec Pierre Cathala et est l’un de ceux qui interviennent auprès de Jacques de Fouchier pour qu’il accepte d’entrer au cabinet du nouveau ministre des Finances en avril 1942. Cette intervention est d’ailleurs interprétée sinon comme un acte de résistance au moins comme le souci de nommer dans l’entourage de Cathala un homme qui saura freiner la collaboration économique et financière avec l’Allemagne79. Enfin, Adéodat Boissard est l’un des hauts fonctionnaires des Finances arrêtés le 10 août 1943 par les autorités d’occupation et maintenus en détention à Plansee, dans le Tyrol, jusqu’au 30 avril 194580. Cet épisode aux causes controversées (renforcement de la pression allemande sur l’administration française, crainte de nouvelles défections après le départ à Alger de Maurice Couve de Murville en février 1943, contexte de durcissement de la répression) ne suffit pas à classer Boissard parmi les hauts fonctionnaires résistants. Il semble néanmoins s’inscrire dans une évolution plus générale de la haute fonction publique économique et financière en faveur de De Gaulle, à partir de mai 194381.

  • 82 Pierre Arnoult, Les finances de la France et l’Occupation allemande (1940-1944), Paris, PUF, 1951, (...)
  • 83 AEF B 42 115, Bulletin du syndicat des Contributions directes, mai 1945.

39Quant à l’action des directeurs des régies à la tête de leurs administrations entre 1940 et 1944, on dispose de trop peu d’éléments pour la caractériser. Un épisode est souvent invoqué pour soutenir la thèse d’une administration fiscale résistante : en 1943 et 1944, Watteau aurait délibérément saboté la perception d’un impôt payable en métal et directement destiné à l’effort de guerre allemand82. L’absence de sources primaires ne permet malheureusement ni d’accréditer vraiment, ni d’infirmer cette thèse. Dernier élément d’appréciation, le nombre de fonctionnaires révoqués pour raisons raciales ou politiques semble être resté relativement faible dans les régies financières. Pour la direction des Contributions directes, sur environ trois mille agents, onze ont été victimes des lois raciales et cinq frappés pour leur appartenance à la franc-maçonnerie83. Mais là encore l’absence de source ne permet de conclure ni à un zèle excessif, ni à une protection des fonctionnaires menacés.

40En définitive, les dirigeants des régies financières relèvent de la catégorie des « fonctionnaires non dissidents » pour reprendre une expression de François Bloch-Lainé. À mi-chemin entre l’engagement assumé dans la Résistance et l’implication dans les décisions politiques du gouvernement de Vichy, leur position ne peut pas non plus être assimilée au simple attentisme puisqu’en fonctionnaires d’autorité, placés au cœur du pouvoir financier, ils sont à même de connaître l’évolution du régime et d’en constater les dérives. Dans leur décision de rester en poste se mêlent le souci de la continuité du service public, la logique des carrières au sein du ministère des Finances, les solidarités internes au corps de l’Inspection, sur fond de sentiments sans doute de plus en plus réticents mais jamais véritablement formulés vis-à-vis du régime de Vichy.

  • 84 François Bloch-Lainé et Claude Gruson, Hauts fonctionnaires..., op. cit., p. 97.
  • 85 Ibid.,p. 81.
  • 86 Entretien biographique de Robert Blot avec Florence Descamps, entretien n° 5, cassette n° 5, CHEFF, (...)

41Le cas des dirigeants du Contrôle des régies est plus difficile. Joseph Ripert, qui fut directeur des Impôts d’août 1940 à mai 1942 et Louis Coquelin qui lui succéda avec le titre de chef de service de mai 1942 à mai 1943 sont les deux seuls directeurs des Finances à être révoqués. François Bloch-Lainé dépeint Ripert comme « le sectaire, l’âme damnée de Bouthillier »84. Claude Gruson précise que Coquelin est resté jusqu’à la fin dans « l’environnement du maréchal [Pétain] »85. Dans les deux cas, plus qu’une action à la tête d’une administration qu’ils avaient d’ailleurs quittée, c’est une proximité personnelle trop assumée avec le régime et ses hommes qui a été sanctionnée. Il reste que le service, déjà contesté à gauche, est encore affaibli par le comportement de ses chefs. Jacques Certeux, qui a succédé à Coquelin en 1943 reste en place jusqu’en mai 1947 mais semble avoir perdu de son influence après 194586. Quant à son adjoint, Robert Blot, jeune inspecteur des finances entré au Contrôle des régies en 1942, il est trop peu avancé dans la carrière pour prétendre à un poste de premier plan.

42À la Libération, les directeurs des régies ne sont pas inquiétés, et, après l’examen quelque peu formel du jury d’honneur présidé par Emmanuel Mönick, restent encore en fonction quelques mois avant d’être remplacés dans des conditions presque normales. Watteau quitte la direction des Contributions directes le 25 janvier 1945 après avoir passé six ans et demi à sa tête ce qui le place dans la moyenne de ses prédécesseurs. Il est nommé directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, débouché tout à fait honorable pour un ancien directeur général des Directes. Jean Appert quitte la direction des Contributions indirectes lui aussi après sept années de service et prend la présidence du Sous-Comptoir des entrepreneurs. Le départ de Boissard le 8 février 1946 et sa nomination comme sous-gouverneur du Crédit Foncier est dans la logique des carrières des directeurs généraux de l’Enregistrement.

  • 87 Ludovic Tron est né en 1904. Polytechnicien, il est reçu à l’Inspection des finances en 1931. Il qu (...)
  • 88 Louis Gâche, né en 1900, entré comme rédacteur au Budget en 1926, directeur adjoint au Budget en 19 (...)
  • 89 Né en 1897, Gustave Rampon à fait toute sa carrière dans les services extérieurs de l’Enregistremen (...)
  • 90 Entretien de Robert Blot avec Florence Descamps, entretien n° 5, cassette n° 5, CHEFF, 1989.
  • 91 Laure Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor..., op. cit., p. 66.

43En revanche, le choix de leurs successeurs est beaucoup plus politique. Ludovic Tron qui fut avec Jean Saltes le seul inspecteur des finances membre du cabinet de Vincent Auriol en 1936 et a conservé de fortes amitiés à la SFIO est nommé en février 1945 directeur général des Contributions directes, poste qu’il quittera en mai 1946 pour être porté par André Philip à la tête de la direction du Trésor87. Son successeur, Louis Gâche n’est pas inspecteur des finances mais occupe depuis la Libération le poste de directeur des Assurances88. La personnalité de Gustave Rampon qui succède à Boissard est plus atypique : simple inspecteur de l’Enregistrement il a présidé pendant quelques semaines le cabinet d’André Philip en janvier 194689. Quant à Frémont, qui prend la tête des Contributions indirectes, il est sinon socialiste au moins connu dans l’administration pour ses opinions de gauche90. En définitive le mouvement à la tête des régies en 1945 et 1946 confirme les données déjà recueillies pour le ministère des Finances : refus d’une épuration trop stricte, choix dans un premier temps de la continuité, respect des procédures et des traditions anciennes, notamment en matière de débouchés. Le passage d’André Philip à la tête du ministère de l’Économie et des Finances de janvier à juin 1946 marque une rupture et se traduit à la fois par une certaine politisation dans les nominations et une offensive contre le rôle prédominant de l’Inspection des finances qu’avait déjà remarquées Laure Quennouëlle-Corre91. Avec la rupture du tripartisme, le glissement à droite de l’équilibre politique et surtout le mouvement de remise en ordre financier amorcé par le gouvernement Schuman à partir de novembre 1947, le contexte change et la situation des directeurs d’une administration fiscale divisée, recrutés dans l’entourage de la SFIO et au surplus en dehors de l’Inspection des finances, apparaît de plus en plus précaire. L’heure a sonné pour la création de la direction générale des Impôts, mais, à la différence de la direction du Trésor, la relève dans l’administration fiscale ne sera pas interne mais externe. Le rôle de rénovation joué par François Bloch-Lainé à partir de 1947 au Trésor est assumé par un haut fonctionnaire extérieur aux services fiscaux, Paul Delouvrier.

  • 92 Les informations qui suivent sont tirées de Roselyne Chenu, Paul Delouvrier ou la passion d’agir, P (...)

44Paul Delouvrier dépasse par sa longue carrière mais également par un charisme que lui reconnaissent tous ceux qui l’ont fréquenté la seule histoire de l’administration fiscale. Sa participation au premier pas de l’aventure européenne à la tête des services financiers de la CECA de 1955 à 1958, sa présence en Algérie comme délégué du gouvernement au plus fort de la guerre entre 1958 et 1960, son rôle dans l’aménagement de la Région parisienne de 1961 à 1969 en ont fait un acteur important de la vie nationale. Mais à l’instar d’un François Bloch-Lainé dont il partage de nombreux traits, Paul Delouvrier a toujours voulu inscrire son action dans une carrière administrative. Fonctionnaire avant tout, il est l’un des meilleurs représentants de cette race de serviteurs de l’État qui, dans une proximité parfois conflictuelle avec le monde politique, a incarné la modernisation économique et sociale dans la France de l’après-guerre. Lorsqu’il devient en avril 1948 le premier directeur général adjoint des Impôts Paul Delouvrier est un jeune inspecteur des finances au passé déjà bien rempli92.

  • 93 Roselyne Chenu, Paul Delouvrier..., op. cit., p. 49.
  • 94 Sur le rôle de Delouvrier à Uriage, Antoine Delestre, Uriage, une communauté et une école dans la t (...)
  • 95 Michel Margairaz, L’Etat..., op. cit., p. 774.
  • 96 Laure Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor..., op. cit., p. 95.

45Il est né en 1914 dans une famille de la moyenne bourgeoisie de l’Est à forte imprégnation catholique. Son père, comme son grand père d’ailleurs, est employé au Crédit Lyonnais et terminera sa carrière comme responsable de la banque à Strasbourg. Il n’y a pas dans la famille de Paul Delouvrier de tradition de service de l’État et ses origines sociales sont, pour un futur inspecteur des finances, relativement modestes. Paul Delouvrier témoigne d’ailleurs de sa gêne lorsque, élève aux Sciences po avant la guerre, il découvre la famille de son camarade Pierre de Vogue. Sans être un pur produit de la méritocratie républicaine, Paul Delouvrier s’est élevé dans la hiérarchie sociale par son goût des études. Entré aux Sciences po en 1933, il prépare une première fois le concours de l’Inspection dans l’écurie de Maurice Couve de Murville en 1937 mais, jugeant l’enseignement dispensé d’un libéralisme excessif voire trop « représentatif d’une classe sociale déterminée »93, il refuse de se présenter au concours de 1939 et est finalement reçu troisième au concours de 1941. Surtout, Paul Delouvrier est très fortement marqué par l’expérience de la guerre et de l’Occupation. Il prend part comme officier aux combats de mai 1940 et, dans l’atmosphère parfois ambiguë du premier Vichy, s’implique dans des tentatives d’encadrement et de formation de la jeunesse. Il s’engage dès l’été 1940 dans la création des compagnons de France avec Henri Dhavernas qu’il a connu lors de la préparation du concours de l’Inspection, et en août 1941, à l’invitation d’Henri Fayol, il rejoint l’école des cadres d’Uriage94. Là, à partir de novembre 1942, aux côtés notamment d’Hubert Beuve-Méry, Paul Delouvrier plaide pour la rupture avec Vichy et s’engage dans une résistance de plus en plus active qui le mènera jusqu’à l’organisation d’un maquis en Vallée de Chevreuse durant l’hiver 1944. Dans le contexte de la Libération, Paul Delouvrier cumule de nombreux avantages : inspecteur des finances résistant dans un corps qui en compte peu, il bénéficie de ce que Michel Margairaz a appelé « une prime de non représentativité »95 qui accélère sa carrière ; critique de l’orthodoxie libérale d’avant-guerre, séduit par les théories planistes, partisan d’une intervention plus affirmée de l’État dans l’économie, il rassure également par son refus des solutions radicales ; catholique pratiquant, lié aux mouvements de rénovation de l’Église, marqué à Uriage par la pensée personnaliste d’Emmanuel Mounier, il fait partie de ces chrétiens réformateurs qui trouvent des appuis aussi bien auprès du général de Gaulle qu’au MRP première manière. Il n’est donc pas étonnant de retrouver Paul Delouvrier dans l’entourage des premiers ministres des Finances de la Libération, au cabinet d’Aimé Lepercq puis de René Pleven. À cet égard, un parallèle peut être tracé entre les parcours de Paul Delouvrier et de François Bloch-Lainé, lui aussi marqué dans sa jeunesse par le catholicisme social et le planisme, engagé dans la Résistance et membre du cabinet du ministre des Finances à la Libération96. Un choix de carrière vient compléter le portrait presque idéal de haut fonctionnaire modernisateur : séduit par la personnalité de Jean Monnet, Paul Delouvrier entre en février 1946 au tout nouveau commissariat général du Plan, dont il dirige la division financière. C’est Jean Monnet qui l’incite à prendre la tête, en novembre 1947, du cabinet du nouveau ministre des Finances et des Affaires économiques, René Mayer.

3. Une impulsion politique.

  • 97 Entretien précité avec Maurice Lauré, entretien n° 1, cassette n° 1.

46Inspiré par son directeur de cabinet, conscient de l’affaiblissement des régies, ayant pris connaissance du rapport de l’Inspection de 194797, René Mayer prend l’initiative de la réforme au début de l’année 1948. À défaut de sources écrites, les témoignages oraux permettent de connaître les conditions immédiates de la création de la direction générale des Impôts. Connaissant le précédent de 1926, Paul Delouvrier a conscience dès l’origine des difficultés de la fusion et opte pour une solution relativement modeste :

  • 98 Entretien précité, entretien n° 10, cassette n° 12.

« La première chose qui nous paraissait nécessaire pour faire une réforme fiscale, c’était une réforme des instruments fiscaux. [...] Nous étions partisans qu’il y ait un seul directeur général des Impôts qui ait pouvoir sur les trois régies jusqu’au jour où nous pourrions les fusionner intégralement car il fallait y aller avec une grande précaution pour que ça ne bloque pas. »98

  • 99 Entretien précité de Maurice Lauré, entretien n° 6, cassette n° 6.
  • 100 Entretien précité de Paul Delouvrier, entretien n° 13, cassette n° 16.

47Le décret du 16 avril 1948 se contente donc de créer un poste de directeur général qui exerce son autorité sur des régies des Contributions directes, des Contributions indirectes et de l’Enregistrement à la structure interne restée inchangée et sur le service du Contrôle des administrations financières. Les anciens directeurs généraux sont honorablement reclassés, Rampon comme trésorier payeur général du Nord, Frémont à la Cour des comptes et Gâche à la tête de la compagnie d’assurances nationale La Séquanaise. Ils sont remplacés par trois administrateurs subordonnés au directeur général, qui sont de purs produits des régies financières où ils ont fait toute leur carrière. Le décret n’est que le premier acte d’un long processus de fusion, d’abord des administrations centrales puis des services extérieurs, qui durera jusqu’à la fin des années soixante. Dès 1951 cependant est créée une École nationale des Impôts qui s’efforce de donner aux futurs agents une base d’enseignement identique et une culture administrative commune, la spécialisation n’intervenant qu’à la fin de la formation. La résistance prévisible des régies explique également l’extrême discrétion qui est mise dans la préparation du décret de 1948. Seuls les collaborateurs immédiats de René Mayer et de son secrétaire d’État au Budget, Maurice Bourgès-Maunoury dont le conseiller pour la fiscalité est justement Maurice Lauré, sont associés à la décision. Les dirigeants des administrations fiscales ne sont en revanche ni consultés ni même informés99. Les réactions sont cependant moins vives qu’auraient pu le craindre les promoteurs de la réforme et il n’y a pas, par exemple, de menaces de grèves. Paul Delouvrier, pour décrire le climat des premiers mois à la nouvelle direction général des Impôts parle d’une « hostilité un peu goguenarde » d’agents et de cadres conscients de leur force d’inertie et convaincus que la fusion de leurs administrations sera une œuvre de longue haleine100.

  • 101 Entretien précité de Maurice Lauré, cassette n° 1, entretien n° 1.
  • 102 Entretien précité de Paul Delouvrier, entretien n° 13, cassette n° 16.

48Quelle dimension et quelles compétences donner à la nouvelle administration fusionnée ? Le décret de 1948 opte pour une direction générale des Impôts exerçant le maximum de prérogatives. René Mayer et Paul Delouvrier auraient d’abord envisagé de confier à la direction générale des Douanes les anciens droits indirects qui, par leur technique d’assiette et de recouvrement, sont assez proches des droits de douane. C’est Maurice Lauré qui, arguant des difficultés techniques de mise en œuvre de cette solution, aurait obtenu que les contributions indirectes soient finalement incluses dans les compétences de la nouvelle DGI101. De manière beaucoup plus fondamentale, l’ancien service du Contrôle des régies est intégré à la nouvelle direction générale. Pour la première fois sont regroupées sous la même autorité la conception et la mise en application du système fiscal et le directeur général des Impôts est placé en contact direct le pouvoir politique. Comme le note Paul Delouvrier, « pour que le directeur des Impôt ait vraiment de la force, il fallait que le service de Législation fiscale soit placé sous le directeur général des Impôts, lequel devenait l’interlocuteur privilégié du ministre et du cabinet pour apporter les réformes fiscales »102. Désormais nommé service de la Coordination, l’ancien service du Contrôle est placé sous l’autorité directe du directeur général et son chef rejoint l’état-major de la direction. La Coordination est d’ailleurs, jusqu’en 1960, la seule structure véritablement fusionnée de l’administration centrale. Trois hommes sont donc placés à la tête de la nouvelle architecture, le directeur général, le directeur général adjoint et le chef du service de la Coordination, chargé essentiellement de la législation fiscale.

49Comment la nouvelle équipe de direction est-elle constituée en 1948 ? Au-delà de la chronique un peu anecdotique des rivalités de carrière, la question permet de mesurer quels sont les critères de nomination dans le contexte si particulier de l’année 1948, quelle est la marge de manœuvre laissée au ministre dans des décisions qui relèvent théoriquement de son pouvoir discrétionnaire, quelle est l’influence des règles non écrites de promotion au sein d’un grand corps de l’État.

  • 103 Entretien précité de Maurice Lauré, entretien n° 1, cassette n° 1.
  • 104 Entretien précité de Paul Delouvrier, entretien n° 10, cassette n° 12.
  • 105 Né en 1912, entré à l’Inspection des finances en 1937, Roger Goetze est nommé directeur général des (...)
  • 106 Idem et également entretien précité de Robert Blot, cassette n° 5, entretien n° 5.
  • 107 Entretien précité de Paul Delouvrier, entretien n° 10, cassette n° 12 et entretien biographique de (...)
  • 108 Entretien précité avec Pierre de Calan, entretien n° 6, cassette n° 10.
  • 109 Entretien précité de Robert Blot, cassette n° 5, entretien n° 5.
  • 110 Entretien précité, cassette n° 1, entretien n° 1.

50Paul Delouvrier est nommé directeur général adjoint des Impôts. Les témoignages divergent sur les conditions de cette nomination. Pour Maurice Lauré, Paul Delouvrier aurait profité de son passage au cabinet de René Mayer pour hâter la création de la DGI et s’attribuer ainsi un poste de direction aux Finances. Trop jeune cependant, il aurait dû se contenter d’être numéro deux103. Paul Delouvrier affirme quant à lui que René Mayer lui avait proposé d’être directeur général mais, n’ayant pas l’expérience de la gestion quotidienne d’une administration disposant d’un personnel important et qui plus est fortement syndicalisé, il aurait refusé pour se consacrer exclusivement à la réforme du système fiscal104. Sans trancher entre ces deux interprétations, on peut cependant noter que François Bloch-Lainé est nommé directeur du Trésor en 1947 à trente-cinq ans et Roger Goetze directeur du Budget en 1949 à trente-six ans105. Le choix du directeur général est plus atypique puisque Pierre Tissier n’est pas issu de l’administration des Finances mais du Conseil d’État, comme René Mayer qui a, semble-t-il, fait jouer dans la circonstance une certaine solidarité de corps entre magistrats du Palais Royal106. Mais la nomination de Tissier répond également à des critères plus politiques : ancien résistant, proche à la fois de la SFIO et du général de Gaulle qu’il a rejoint à Londres, Pierre Tissier est un gage pour des partis a priori plutôt réservés sur la politique économique du gouvernement ou sensibles aux protestations des syndicats de la fonction publique107. À cet égard, le témoignage de Pierre de Calan qui affirme que Bourgès-Maunoury lui aurait proposé le poste est, compte tenu du passé de Calan, très incertain108. Robert Blot reste chargé de la législation et, bien qu’il affirme avoir pu prétendre au poste de directeur général adjoint, se déclare satisfait de la nouvelle structure administrative109. Quant à Maurice Lauré, estimant insuffisante la place qui lui est réservée dans le nouvel organigramme (Paul Delouvrier refuse de le nommer à un poste de sous-directeur), il ne rentrera à la direction générale des Impôts qu’au début de 1949 après quelques mois de « bouderie »110.

  • 111 Ezra N. Suleiman, Les hauts fonctionnaires et la politique, Paris, Le Seuil, 1976, p. 53 et suivant (...)

51Dans l’ouvrage qu’il a consacré aux hauts fonctionnaires et la politique, Ezra Suleiman a déjà remarqué que le ministre n’est pas totalement libre de ses choix de nomination111. L’exemple de la DGI en 1948 confirme et nuance cette remarque. La composition de l’état-major de la nouvelle direction est la conséquence des règles d’ancienneté au sein de l’Inspection des finances, des solidarités de corps, voire de la susceptibilité des hauts fonctionnaires. Elle dépend également d’équilibres politiques extérieurs à l’administration et n’exclut pas totalement le choix discrétionnaire du ministre. Dans ce domaine comme dans l’autre, la réforme de 1948 est le résultat d’une impulsion politique.

II. LA DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPÔTS EN 1948 : LES LIMITES DE LA RÉFORME

52En se contentant de placer les services fiscaux sous l’autorité d’un directeur général unique et de son adjoint, le décret du 16 avril 1948 est loin d’avoir réglé tous les problèmes d’organisation administrative. La réforme laisse subsister l’ancienne architecture des régies, simplement surmontée de quelques services fusionnés assurant la coordination du système. Il faut attendre 1960 pour que l’administration centrale de la DGI soit totalement fusionnée et réorganisée selon une logique fonctionnelle. Est alors créé un service de Législation fiscale, qui est seul compétent pour analyser le système fiscal, proposer d’éventuelles modifications et les mettre en forme. Durant toutes les années 1950 en revanche, la fonction de législation est dispersée entre de nombreux bureaux et placée sous la responsabilité de fonctionnaires aux statuts, à la formation et à la culture administrative très différents. Dans cet écheveau de personnel, de structures et de compétence, comment les services centraux de la DGI fonctionnent-ils ? Quels sont les bureaux et les services qui jouent un rôle dans la définition de la législation fiscale ? Quelle place la fonction normative occupe-t-elle dans l’ensemble des activités de la DGI ? Selon quelle procédure les choix de politiques fiscales s’élaborent-ils ?

A. UNE FONCTION LEGISLATIVE DISPERSEE

  • 112 A été utilisé l’ensemble des documents conservés aux Archives économiques et financières soit, outr (...)
  • 113 En se limitant à l’administration centrale chargée des fonctions purement fiscales de la direction, (...)
  • 114 AEF, Annuaire téléphonique du ministère des Finances pour 1949. La seconde division (organisation e (...)

53Les anciennes régies financières ont gardé intacte leur ancienne organisation administrative, placée sous l’autorité d’un administrateur délégué, lui même dépendant du directeur général des Impôts et de son adjoint. La consultation des organigrammes permet de distinguer, au sein de chaque régie et du service de la Coordination, les bureaux plus particulièrement compétents en matière de législation et jouant ainsi un rôle dans la définition de la politique fiscale, à côté de fonctions plus techniques d’organisation du service, de gestion du personnel ou de contentieux112. Le graphique n° 1 permet de constater l’extrême dispersion de cette fonction normative au sein de la direction générale jusqu’en 1960. Les administrations des Contributions directes et des Contributions indirectes ont une organisation à peu près comparable. Elles disposent chacune d’une division spécialisée dans les travaux législatifs. Aux Contributions directes, il s’agit de la première division, placée jusqu’en 1956 sous l’autorité directe de l’administrateur délégué, Raymond Champion. Elle compte 3 bureaux, sur un total de 3 divisions et 9 bureaux113. En terme de personnel, la première division représente également à peu près un tiers des cadres A de l’administration centrale des Directes, soit en 1949 12 administrateurs et chefs de bureaux sur un total de 37114. Le premier bureau se voit reconnaître une compétence législative quasi générale puisqu’il est chargé de la préparation des lois et des circulaires interprétatives, des études et enquêtes se rattachant aux projets de création, de suppression ou de transformation d’impôts et des évaluations budgétaires qui en dépendent. Le deuxième bureau est spécialisé dans les questions de retenue à la source et dans la législation internationale, le troisième bureau dans la surveillance et l’application de lois et règlements ainsi que dans la documentation du service.

  • 115 Idem. La première division (administration générale) compte 18 cadres A, la deuxième (législation) (...)

54Aux Contributions indirectes, la fonction législative est assumée par la deuxième division, comportant elle aussi 3 bureaux. La répartition de compétence est cependant plus cohérente qu’aux Directes puisque chaque bureau est responsable d’un type d’impôts, taxes d’État sur le chiffre d’affaires pour le premier bureau qui occupe ainsi, compte tenu du poids de ces taxes dans le système fiscal, une position stratégique, taxe locale, droit de licence sur les débits de boissons et diverses taxes spécifiques pour le deuxième bureau, régime fiscal des boissons et alcools pour le troisième bureau. Au sein de la quatrième division compétente pour tout ce qui concerne la fiscalité des céréales, le premier bureau se consacre à la législation. Au total, ce sont donc 4 bureaux sur les 14 que compte l’administration centrale des Contributions indirectes qui s’occupe de législation fiscale, soit 21 cadres A sur un total de 64115.

  • 116 Idem. La division centrale compte 23 agents de catégorie A dont 7 affectés au premier bureau, la pr (...)

55La situation est plus complexe à l’Enregistrement où la fonction normative est beaucoup plus dispersée au sein des quatre divisions qui composent l’administration centrale. Elle est surtout présente au sein de la division centrale qui coordonne l’ensemble des travaux de l’ancienne régie et dont le premier bureau concentre l’activité législative. La deuxième division est compétente pour tout ce qui concerne les droits d’enregistrement et de timbre donc pour leur réglementation mais également leur établissement, leur perception et leur contentieux. Elle compte 3 bureaux qui se répartissent la matière en vertu de nuances plus juridiques qu’économiques, le premier bureau s’occupant des droits d’enregistrement des actes privés, le deuxième des actes judiciaires et administratifs et le troisième des droits pesant sur les revenus des créances, des taxes sur le chiffre d’affaires des banques et de l’impôt sur les opérations de bourse. Enfin, la quatrième division est, avec 3 bureaux, compétente pour l’impôt de solidarité nationale et les droits de succession. En 1949 ce sont donc 7 bureaux sur les douze de l’administration centrale, qui, totalement ou partiellement, exercent une fonction normative, ce qui représente 38 agents de catégorie A sur un total de 84116. Lorsque la quatrième division est supprimée en 1953, le bureau chargé des droits de succession devient le troisième bureau de la deuxième division et ce dernier rejoint la division centrale. Mais cette réorganisation d’ailleurs très limitée est davantage la conséquence de la disparition de l’impôt de solidarité nationale que de la volonté de rationaliser des compétences à l’intérieur de l’administration centrale de l’Enregistrement. Celle-ci apparaît comme un entrelacs de bureaux aux fonctions mal définies, au découpage arbitraire et où la fonction législative n’est jamais véritablement identifiée, le premier bureau de la division centrale jouant un rôle essentiel de coordination dans ce domaine. La spécialisation des services par fonction et non plus par type d’impôts est très progressive, la division centrale renforçant sa compétence législative après 1953 et la seconde division se consacrant exclusivement au contentieux après 1957. Encore cette dernière transformation témoigne-t-elle de l’importance de l’activité contentieuse, aux confins du juridisme, dans une régie qui a vu son influence décroître avec la part des droits d’enregistrement et plus généralement de l’imposition du capital dans les recettes fiscales de l’État depuis le début du vingtième siècle. Il est par ailleurs remarquable que la création de la DGI consacre et ce jusqu’à la fin des années 1950 une structure administrative qui n’a plus rien à voir avec l’importance relative des différents impôts dans les recettes de l’État. Le tableau suivant compare pour l’année 1949 le poids administratif des trois régies aux recettes dont elles sont responsables.

Tableau n° 1. Poids relatif des trois anciennes régies au sein de la DGI

Tableau n° 1. Poids relatif des trois anciennes régies au sein de la DGI

Sources pour les recettes fiscales : Statistiques et Études financières, « Annuaire 1930-1959 », série Supplément n° 144, décembre 1960, p. 1882-1883

  • 117 Idem.

56En revanche dans le service de la Coordination l’activité est essentiellement normative. Sur 3 bureaux que compte le service en 1949, 2 sont spécialisés dans la législation fiscale, le premier en matière de contributions indirectes et de taxes sur le chiffre d’affaires, le second pour les contributions directes et les droits d’enregistrement. Le troisième bureau traite essentiellement des questions de personnel et de matériel. Enfin, à l’initiative de Maurice Lauré, un service d’Études et de Contrôle fiscal est créé au début de l’année 1949 au sein de la Coordination. Les 2 bureaux chargés plus strictement de la législation fiscale regroupent 8 administrateurs civils sur un total de 11 dans le service en 1949117.

57Comment faire travailler ensemble les nombreux bureaux compétents en matière de législation et éviter une dispersion administrative synonyme de désordre ? Le conseil d’administration de la DGI aurait pu remplir ce rôle. La nouvelle DGI a en effet maintenu cet organe traditionnel qui existait dans les anciennes régies financières depuis le début du dix-neuvième siècle. A la différence des autres directions des Finances, le pouvoir directorial ne s’exerce pas à la DGI de manière unilatérale mais au sein d’un conseil regroupant les principaux cadres de l’administration fiscale. Le conseil siège le plus souvent sous forme de « comité restreint » qui réunit le directeur général, le directeur général adjoint, les dirigeants du service de la Coordination, notamment Robert Blot et les trois administrateurs délégués, Raymond Champion pour les Directes, Georges Dupré pour les Indirectes et Edmond-René Massaloux pour l’Enregistrement, auxquels viennent parfois s’adjoindre les chefs de divisions concernés par l’ordre du jour. Les dirigeants des régies sont particulièrement attachés à cette instance qui manifeste, au moins sur le plan symbolique, la collégialité du pouvoir au sein de l’administration fiscale. Les principales décisions concernant l’organisation du service, le budget, les questions de personnel sont prises au sein du conseil. En revanche, en ce qui concerne les questions de législation, l’influence du conseil d’administration est très réduite. La consultation des procès verbaux des conseils de 1948 à 1960 montre que la législation fiscale ne tient qu’une part très marginale dans l’activité du conseil. De 1948 à 1952, le thème est parfois abordé, notamment à l’occasion de la préparation de la loi de finances en 1949 et 1951. Après 1952, il disparaît de l’ordre du jour. Le conseil n’est, en ce qui concerne la législation fiscale, au mieux qu’une instance d’information, jamais un organe de décision.

  • 118 AEF, B 58 576, procès-verbal de la réunion du 4 mars 1949.

58À défaut, les dirigeants de l’administration fiscale ont tenté de coordonner les travaux des différents services en mettant en place, dès le début de l’année 1949, des procédures complexes de communication de l’information et de prise de décisions. C’est ainsi que Blot présente devant le conseil d’administration du 4 mars 1949 une « note sur la réorganisation des services de législation de la DGI » qui consacre le rôle central du service de la Coordination qu’il dirige118. Tout en n’ayant garde de « porter atteinte à l’existence actuelle des services de travaux législatifs des trois régies », Blot organise la centralisation de la correspondance de la DGI au service de la Coordination. Tout le courrier, notamment les demandes ministérielles visant « à l’élaboration et l’interprétation de la législation » arrive à la Coordination, y est trié et réparti entre les trois régies, les affaires importantes étant directement soumises au directeur général. Le courrier au départ est, en dehors des affaires courantes qui restent de la compétence des administrateurs délégués, obligatoirement transmis à Blot. Il relève de la signature immédiate du directeur général s’il « met en jeu des intérêts importants ou engage de façon fondamentale la doctrine de la direction » ou, à défaut, de celle de Blot lui-même. Les affaires « délicates », préparation des conventions fiscales internationales, des textes de lois, de décrets ou d’arrêtés, décisions importantes du ministre, réponse au courrier parlementaire, correspondance avec les autres ministères doivent cependant faire l’objet d’un second examen au sein de la Coordination. Malgré les plaintes des administrateurs délégués qui s’estiment dépouillés des prérogatives traditionnelles des régies et craignent « frictions » et « pertes de temps », c’est bien ce mode de fonctionnement qui est retenu et qui sera appliqué jusqu’à la fin des années cinquante. Les services de la Coordination et plus précisément les quelques inspecteurs des finances qui les contrôlent ont un rôle quasi exclusif dans la définition de la position de la DGI en matière de législation. Les autres services ne viennent qu’en appoint du pouvoir de décision, soit pour transmettre les informations qu’ils détiennent, soit pour instruire les dossiers les plus complexes.

59Il s’ensuit que les procédures de décisions dans les années cinquante sont souvent longues et n’interviennent qu’à la suite d’échanges de notes nombreux entre la Coordination et les services législatifs des régies. On aura l’occasion de voir très concrètement en œuvre cette répartition des compétences entre les deux types d’administration qui coexistent au sein de la DGI, l’une plus politique tournée vers la conception et la transformation du système fiscal, l’autre plus technique qui gère une mémoire collective et vise à pérenniser les solutions déjà acquises. Car le pouvoir, même considérablement entamé, des services législatifs des anciennes régies est bien d’être le conservatoire de la doctrine fiscale de l’administration. Appuyé sur une connaissance quasi exhaustive d’un point précis de la législation, l’administrateur des régies dit le droit et le fait, rappelle le précédent, là où l’inspecteur des finances a une vision plus générale des dossiers, voit leurs implications politiques ou sociales sans en maîtriser forcément toutes les données juridiques. À cet égard, la structure administrative duale de la DGI ne fait que refléter une très forte distinction au sein de son personnel.

B. INSPECTEURS DES FINANCES ET ADMINISTRATEURS CIVILS

  • 119 Laure Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor..., op. cit., p. 142 et suivantes.

60La DGI, notamment dans sa fonction législative, est dirigée par quelques inspecteurs des finances qui ont une formation, un profil de carrière et plus généralement des perspectives administratives très différentes de celles des administrateurs civils des régies. Il existe au sein de l’administration fiscale un fossé qui n’existe pas, ou à une bien moindre mesure, au sein des autres grandes directions du ministère des Finances dans les années cinquante. Au Trésor, Laure Quennouëlle-Corre a montré que les anciens rédacteurs devenus administrateurs civils après 1945 pouvaient prétendre à des postes d’autorité et n’hésitaient pas à contester l’hégémonie des inspecteurs des finances. Si les postes stratégiques, notamment celui de directeur ou celui de secrétaire de la Commission des investissements sont réservés à des inspecteurs, les administrateurs civils se voient réserver trois sous-directions sur les quatre que compte la direction, notamment la prestigieuse sous-direction du Mouvement général des fonds119. Au Budget, la compétition entre inspecteurs des finances et administrateurs civils est encore plus vive et des membres des deux corps occupent successivement au cours des années 1950 la tête de la direction.

1. Les inspecteurs des finances à la DGI : des fonctionnaires de conception en relation directe avec le monde politique.

61Il y a en 1949 quatre inspecteurs des finances en poste à la direction générale des Impôts, Pierre Allix, qui succède à Pierre Tissier dès juin 1949, Paul Delouvrier, Robert Blot et Maurice Lauré. Ce nombre est faible, si on le compare à celui des inspecteurs en poste dans les autres grandes directions de conception du ministère, notamment au Trésor et aux Finances extérieures. Il s’explique en partie par une certaine défaveur des inspecteurs pour une administration jugée traditionnellement moins prestigieuse que les précédentes. C’est ce qu’exprime par exemple Robert Blot :

  • 120 Entretien précité avec Robert Blot, entretien n° 5, cassette n° 5.

« Les Impôts, c’est une filière qui est redoutée, qui n’est pas considérée comme sympathique, qui est considérée comme aride, difficile, austère et que les autres inspecteurs des finances n’aiment pas en général. [...] C’est un secteur jugé rébarbatif par l’Inspection, par les inspecteurs des finances. »120

62On doit cependant nuancer cette appréciation, qui vaut davantage pour la période antérieure à 1948. La présence dès la création de la DGI de Delouvrier, qui est déjà une figure de la « grande » Inspection ou de Lauré qui le deviendra assez rapidement illustre la montée en puissance de la direction. Le faible nombre d’inspecteurs s’explique également et peut-être principalement par la volonté de maîtriser la démographie du corps afin d’assurer une progression de carrière régulière aux inspecteurs. Il n’y aura jamais plus de quatre inspecteurs simultanément à la DGI et ce relatif malthusianisme qui prendra après l’arrivée de Blot à la tête de la direction générale en 1955 un caractère systématique est déjà présent en germe dès 1948. Qui sont ces inspecteurs, quels sont leur origine sociale, leur formation, leur profil de carrière ? Il ne s’agit pas à ce stade de la recherche de cerner la personnalité d’acteurs devenus essentiels à la compréhension de l’histoire fiscale de l’après-guerre mais de dresser le portait type de l’inspecteur en poste à la DGI. À cet égard, les archives orales recueillies par le CHEFF constituent une source précieuse et la photographie sociale et professionnelle ainsi obtenue peut être mise en rapport avec les travaux pionniers effectués par Nathalie Carré de Malberg pour le corps d’Inspection durant le premier vingtième siècle.

  • 121 Nathalie Carré de Malberg, « Le recrutement des inspecteurs des finances de 1892 à 1946 », Vingtièm (...)

63Les origines sociales des quatre inspecteurs de la DGI recoupent dans leurs grandes lignes celles de l’ensemble du corps avec peut-être une représentation plus affirmée de la bourgeoisie moyenne au détriment de la grande bourgeoisie. Alors que les inspecteurs issus de la grande bourgeoisie représentent durablement plus de 50 % des inspecteurs entrés dans le corps entre 1892 et 1946121 – un peu plus de 55 % pour les promotions de 1932 à 1946 dont sont issus les quatre inspecteurs présents à la DGI en 1949 – seul Pierre Allix, fils du grand professeur de finances publiques Edgar Allix, peut être classé dans les grandes familles bourgeoises. Blot, Delouvrier et Lauré appartiennent à la bourgeoisie moyenne, qui plus est provinciale, le père de Blot étant directeur de succursale à la Banque de France, celui de Delouvrier au Crédit Lyonnais et celui de Lauré officier au Maroc. Il ne s’agit d’ailleurs pas d’une situation exceptionnelle, la moyenne bourgeoisie représentant entre un tiers et 40 % des origines du corps et, pour ces trois acteurs, l’entrée dans l’Inspection s’inscrit très clairement dans une stratégie familiale de promotion sociale commencée dans les générations antérieures. La forte représentation des métiers de la banque et de la finance dans les origines familiales de ces trois inspecteurs est également tout à fait conforme à une tendance générale au corps d’Inspection qu’avait déjà remarquée Nathalie Carré de Malberg – plus de 20 % des inspecteurs de 1892 à 1946. Il ne faudrait cependant pas tirer de conclusions excessives de l’origine sociale des inspecteurs présents à la DGI en 1948. Outre que le panel extrêmement réduit empêche toute généralisation, rien ne permet d’affirmer que la carrière fiscale soit réservée à des inspecteurs socialement moins bien dotés que la moyenne, alors que ceux qui sont issus de la haute bourgeoisie parisienne pourraient plus facilement accéder aux fonctions valorisantes du crédit et de la monnaie. C’est dans les parcours individuels de ces fonctionnaires comme d’ailleurs de ceux qui les suivront à la DGI, dans le détail des intérêts personnels et des opportunités de carrière davantage que dans un quelconque déterminisme social qu’il faut rechercher le choix de l’administration fiscale.

  • 122 Ibid., p. 80.

64En ce qui concerne la formation de ces quatre inspecteurs, elle est là encore très caractéristique de celle des inspecteurs entrés dans le corps avant la création de l’École nationale d’administration. Trois d’entre eux, Allix, Blot et Delouvrier ont suivi la filière classique qui passe par l’École libre des sciences politiques et la préparation du concours au sein d’écuries dirigées par des jeunes inspecteurs. Ce cursus traditionnel est désormais bien connu que ce soit à travers les témoignages écrits ou oraux des acteurs ou de l’exploitation scientifique qui en a été faite. En ce qui concerne l’enseignement de l’économie, sa caractéristique essentielle semble bien être la faiblesse de la formation théorique au profit d’une formation plus pratique, immédiatement applicable aux problèmes de la France contemporaine et fortement influencée durant toute l’entre-deux-guerres par la pensée libérale. Quant à Maurice Lauré, il n’est pas passé par les Sciences po ayant préparé le concours dans des conditions un peu exceptionnelles en captivité. Il est en revanche polytechnicien, ce qui n’est d’ailleurs pas une exception dans l’Inspection d’avant 1946 puisque si la part des « X » a tendance à baisser dans les recrutements depuis les années trente, ils représentent encore en 1941 et 1946 environ 15 % des reçus122. Cette formation est complétée par des études universitaires généralement juridiques, deux inspecteurs étant docteurs en droit – Blot et Lauré – Delouvrier étant titulaire d’un diplôme d’enseignement supérieur de droit privé, de droit public et d’économie politique. Cette prégnance de la formation juridique est également une constante assez souvent notée dans la formation des inspecteurs des finances avant 1946, seul Robert Blot, également titulaire d’un DES de philosophie, sortant véritablement dans ce domaine du lot commun.

65Intégrés à la DGI, les inspecteurs des finances arrivent relativement jeunes à des postes de responsabilités. Blot est de fait chargé de la législation à partir de 1947 à l’âge de trente-trois ans et dirige dès 1948 la Coordination, même s’il n’accède au grade de chef de service qu’en 1952. De même, Lauré dirige le service d’Étude et de Contrôle fiscal en 1949 à trente et un ans avec le titre de chargé de mission. Delouvrier est nommé directeur général adjoint dès l’âge de trente-quatre ans mais dans des circonstances un peu exceptionnelles. La norme par la suite sera plutôt d’accéder à ce poste autour de la quarantaine, trente-neuf ans par exemple pour Blot en 1953. Lorsqu’il est nommé directeur général à quarante-cinq ans Pierre Allix fait figure de grand ancien de l’Inspection. Il est vrai qu’il a obtenu son premier poste de directeur à la Comptabilité publique six ans plus tôt, en 1943. Blot quant à lui a quarante et un ans quand il devient directeur général en 1955. Par ailleurs, pour les inspecteurs des finances qui font l’essentiel de leur carrière à la DGI, la progression est rapide. Pour ne prendre que l’exemple de Robert Blot, dont la carrière constituera à partir de 1955 un véritable modèle, treize ans séparent son entrée dans l’administration fiscale en 1942 à sa nomination comme directeur général en 1955.

66Dernière caractéristique, les inspecteurs participent très régulièrement au cabinet du ministre des Finances et y exercent, comme le montre l’annexe n° 1, des postes de haute responsabilité. Paul Delouvrier dirige ainsi le cabinet de René Mayer lors de ses deux passages rue de Rivoli de novembre 1947 à juillet 1948 puis d’août 1951 à janvier 1952, avant de devenir, après la nomination de celui-ci à Matignon, conseiller technique en charge des questions économiques. Robert Blot est l’inamovible directeur de cabinet d’Edgar Faure et suit, de janvier 1949 à mars 1952, la rapide ascension du jeune leader radical, d’abord secrétaire d’État aux Finances, ministre du Budget de plein exercice et enfin président du Conseil. Si on excepte la courte parenthèse du gouvernement Marie en août 1948, c’est donc sans discontinuer qu’un haut fonctionnaire de la DGI dirige, de novembre 1947 à mars 1952, le cabinet du ministre responsable des affaires budgétaires et fiscales. Quant à Maurice Lauré, moins familier que Blot et Delouvrier des entourages ministériels, il est avant son entrée à la DGI, conseiller technique de Maurice Bourgès-Maunoury, secrétaire d’État au Budget dans le gouvernement de Robert Schuman, puis de Maurice Petsche qui occupe le même poste dans celui d’André Marie.

67Quelles raisons, politiques, personnelles ou de carrière, poussent les inspecteurs des finances de la DGI à occuper ainsi des fonctions de cabinet ? Les témoignages oraux permettent de mieux cerner leurs motivations et les conditions dans lesquels s’exerce leur choix.

  • 123 Entretien précité de Paul Delouvrier avec Anne Rasmussen, entretien n° 10, cassette n° 12.

68La nomination de Paul Delouvrier est très largement la conséquence des circonstances particulières de l’automne 1947. C’est en effet sur la recommandation de Jean Monnet, dont il est au secrétariat général du Plan un des principaux collaborateurs, que Paul Delouvrier entre au cabinet de René Mayer afin de participer à la rédaction du plan de redressement de décembre 1947123.

  • 124 Entretien précité de Robert Blot avec Florence Descamps, entretien n° 7, cassette n° 8.

69Les conditions de nomination de Robert Blot sont en revanche beaucoup plus traditionnelles. Pour des raisons d’efficacité administrative, Edgar Faure est plus ou moins contraint, en janvier 1949, de choisir son directeur de cabinet dans les deux directions directement placées sous son autorité, la direction du Budget et la direction générale des Impôts. Deux éléments interviennent alors en faveur de Robert Blot. Bénéficiant d’une longue expérience à la Coordination, il est le seul fonctionnaire de la DGI à connaître intimement l’ensemble de la législation fiscale. Il est également lié, bien que de manière très lâche, au réseau de connaissances du nouveau secrétaire d’État : le beau père de Robert Blot, le magistrat René de Bonnefoy des Aulnays, est en effet l’ami intime d’un très proche d’Edgar Faure, le vice-président du parti radical Jean Rémond124. La désignation de Robert Blot se situe donc à la confluence des règles coutumières de l’administration et du choix discrétionnaire du ministre, entre compétence technique et relations personnelles. Pour autant, Robert Blot récuse toute forme d’allégeance politique vis-à-vis d’Edgar Faure et fait à cette occasion une très nette distinction entre le service de cabinet sous le régime de Vichy et sous la Quatrième République :

  • 125 Idem. Robert Blot s’était vu offrir un poste au cabinet de Pierre Cathala qu’il avait refusé.

« L’allégeance sous Vichy, c’était politique. Entrer dans un cabinet sous Vichy, ce n’était pas la même chose qu’entrer au cabinet d’Edgar, c’était garder toute son indépendance et toute sa liberté de penser. Entrer dans un cabinet sous Vichy, c’était adhérer à toute une philosophie, à une conception du monde et à une conception de la vie du pays qui ne me plaisaient pas. »125

70Dans cette logique, Robert Blot présente une conception très technique de ses fonctions qui consistent essentiellement en l’animation de l’équipe constituée autour du ministre et en la gestion de ses relations avec l’ensemble des services du ministère. Le rôle du directeur du cabinet est ainsi réduit à « une sorte d’aiguillage, de plaque tournante entre le ministre, la vie ministérielle et le ministère, c’est-à-dire les directions ». Les compétences réciproques de Robert Blot et d’Edgar Faure sont dans ce cadre clairement définies : au directeur de cabinet la gestion interne de l’administration, au ministre les grandes orientations politiques. Robert Blot se félicite d’ailleurs du très faible interventionnisme d’Edgar Faure dans les affaires relevant de son domaine :

  • 126 Idem, entretien n° 8, cassette n° 10.

« Edgar Faure a toujours eu une conception de la vie ministérielle qui était une conception tournée vers l’extérieur, c’est-à-dire qu’il n’a jamais considéré que son rôle était d’être un super directeur ou un super chef de cabinet, mais au contraire de s’occuper des relations extérieures, du Parlement, de ce qui fait l’originalité, le propre de l’homme politique. Quand un homme politique se met à faire du style administratif, à travailler dans l’administration, ça ne marche pas. D’ailleurs, il n’était pas fonctionnaire, lui, il était absolument désorienté devant les règles du ministère des Finances, ses habitudes de procédure, de gestion administrative. Donc il ne s’intéressait pas tellement à ce qui se passait à l’intérieur du ministère des Finances, dans ce que cela avait de quotidien, d’un peu austère. »126

  • 127 Entretien précité de Maurice Lauré, entretien n° 3, cassette n° 6.

71Le cas de Maurice Lauré est quant à lui très proche de celui de Robert Blot. Comme son aîné à l’Inspection, Maurice Lauré dispose d’une véritable compétence en matière de fiscalité, domaine dont il s’est fait depuis 1945 une spécialité. Mais sa nomination au cabinet de Bourgès-Maunoury s’explique également par l’amitié qui lie les deux hommes, tous deux polytechniciens et ensemble prisonniers de guerre en 1940. À cette occasion se sont d’ailleurs tissés des liens de sympathie entre les deux familles que Maurice Lauré rapporte longuement dans son témoignage oral. Ses fonctions de cabinet restent cependant limitées à la technique fiscale et Maurice Lauré n’intervient nullement dans la carrière politique de Bourgès-Maunoury127.

72En ce qui concerne l’entrée dans le cabinet, les fonctions exercées ou l’engagement politique des acteurs, les témoignages concordent donc. Ils tracent le contour d’un inspecteur des finances recruté essentiellement en raison de sa compétence technique, de sa bonne connaissance du ministère, et des liens personnels qui l’unissent au ministre, mais restant volontairement à l’écart de sa carrière strictement politique. Blot, Lauré et Delouvrier se défendent d’ailleurs de toute relation avec le parti radical et ignorent superbement les préoccupations électorales du ministre, notamment tout ce qui concerne les relations avec sa circonscription. Ils perpétuent ainsi, au sein même du cabinet, l’image traditionnelle de hauts fonctionnaires dégagés des partis, en charge de la continuité de l’État et d’abord soucieux, par-delà les jeux parlementaires, de l’intérêt général. Cette interprétation, largement issue de témoignages oraux rétrospectifs, doit cependant être, sinon totalement infirmée, au moins fortement nuancée.

73Tout d’abord, s’il est vrai que les inspecteurs des finances en poste dans les cabinets ne sont pas des hommes politiquement engagés, ils n’en manifestent pas moins des choix très clairs de politique économique et influencent à des degrés variables les décisions du ministre. Les personnalités et les circonstances jouent ici un rôle important, Paul Delouvrier ayant sans doute une conception plus interventionniste de ses fonctions que Robert Blot. Mais ce dernier ne se contente pas de gérer la lourde machinerie du ministère des Finances et, pour ne prendre qu’un exemple qui sera par la suite développé, encourage Edgar Faure, lors de la préparation du plan de réarmement de l’automne 1950, dans son refus d’une augmentation massive des impôts.

  • 128 Entretien précité de Robert Blot, entretien n° 8, cassette n° 10.
  • 129 Entretien précité de Paul Delouvrier, entretien n° 10, cassette n° 12. René Mayer vient de perdre u (...)

74En outre, à la différence des administrateurs civils qui peuvent à l’occasion être recrutés dans des cabinets, les inspecteurs des finances restent en général fidèles au ministre qu’ils ont choisi de servir. Avec Mayer et Delouvrier ou Faure et Blot se constituent de véritables duos qui marquent dans la durée l’action du ministère des Finances. Robert Blot se défend ainsi d’accepter toute autre proposition que celle « d’Edgar » et refuse « le système des sauterelles qui sautent d’un cabinet à l’autre »128. Les liens qui se tissent entre le ministre et son directeur de cabinet dépassent alors les simples relations de travail pour prendre un tour plus personnel, voire affectif. Paul Delouvrier dresse un portrait flatteur de René Mayer dont il dit apprécier l’esprit de décision mais relève également les liens quasi filiaux qui l’attachent au ministre des Finances129. Robert Blot témoigne quant à lui de sa réelle admiration pour Edgar Faure :

  • 130 Entretien précité avec Robert Blot, entretien n° 7, cassette n° 8.

« Edgar Faure enrichissait son entourage et moi, je me suis transformé avec lui, parce que le peu que je pouvais avoir comme don s’est trouvé fructifié à son contact. [...] Il ne vide pas les gens, au contraire, il les aide à mieux se comprendre, à mieux se réaliser, à se perfectionner. Il vous perfectionne. C’est assez extraordinaire. Je n’ai jamais rencontré des hommes comme lui. »130

75Loin d’être de simples experts étrangers à toute passion politique, les dirigeants de la DGI se révèlent finalement assez sensibles au mystère du charisme.

76Dernière nuance, le passage dans un cabinet ministériel est le moyen, pour les inspecteurs des finances, d’accélérer leur propre carrière, surtout lorsqu’ils lient leur sort à celui d’une personnalité politique prometteuse. La nomination de Paul Delouvrier au poste de directeur général adjoint des Impôts est ainsi la conséquence directe de sa présence dans l’entourage de René Mayer. De la même manière, Maurice Lauré a une claire conscience des avantages que lui a conférés son entrée au cabinet de Bourgès-Maunoury, notamment en terme de relations dans les milieux administratifs et patronaux :

  • 131 Entretien précité avec Maurice Lauré, entretien n° 3, cassette n° 6.

« Ces fonctions au cabinet de Bourgès-Maunoury m’ont propulsé. J’étais issu d’une famille de petits fonctionnaires sans aucune relation, n’entretenant aucune relation à Paris, vouée uniquement au travail et c’est grâce à cela que j’ai pu [...] nouer des relations avec les milieux dirigeants [...]. »131

77Le cas de Robert Blot est plus complexe. A l’origine, le jeune fonctionnaire affiche une certaine méfiance vis-à-vis des fonctions de cabinet et reste partisan de carrières administratives plus traditionnelles, régies par des règles d’avancement automatiques. Les conditions de création de la DGI, notamment la brutale mise à l’écart de Jacques Certeux, le poussent à trouver une protection dans l’entourage d’un homme politique :

  • 132 Entretien précité avec Robert Blot, entretien n° 7, cassette n° 8.

« Il fallait s’insérer dans la vie ministérielle si on ne voulait pas être laissé sur le bord du chemin. »132

78Robert Blot fait ainsi le constat d’une certaine incompatibilité, dans le système de la Quatrième République, entre la poursuite d’une carrière de haut niveau et l’éloignement de la sphère politique.

79Les inspecteurs des finances de DGI se trouvent donc placés dans l’environnement immédiat du ministre. Ils constituent un lien permanent entre les responsables politiques et leur administration d’origine dont ils consacrent la puissance au sein du ministère des Finances. Cette position de pouvoir n’est cependant pas dépourvue de toute ambiguïté : entre la fidélité à un homme et le refus de l’engagement, les règles du corps et le souci de leur carrière personnelle, l’idéal de neutralité et la volonté d’influence, ces hauts fonctionnaires se trouvent confrontés à des exigences en partie contradictoires.

2. Les administrateurs civils : des fonctionnaires d’exécution.

80Le profil de carrière des administrateurs civils exerçant en 1948 et 1949 des fonctions de législation au sein de la DGI est très différent de celui des inspecteurs des finances. La connaissance de ces personnels pose, en l’absence d’un organigramme complet de l’administration centrale, un problème méthodologique. Les instruments disponibles sont à la fois incomplets et imprécis, les archives économiques et financières n’ayant conservé que des collections éparses des annuaires généraux des Finances ou des annuaires particuliers des régies. Les bottins administratifs, fort utiles pour connaître l’architecture de la DGI, ne permettent pas de dresser la liste du personnel, les informations nominatives n’allant pas au-delà du poste de chef de bureau. Les annuaires téléphoniques se sont révélés être la source la plus complète mais ils doivent être maniés avec prudence, tous les agents de l’administration centrale ne disposant pas d’une ligne téléphonique. La liste des administrateurs civils figurant dans l’annuaire téléphonique de 1949 a ainsi été recoupée avec celle figurant dans les annuaires administratifs disponibles, en particulier l’annuaire des personnels des Contributions directes et du Cadastre de 1948-1949, l’annuaire du personnel de l’Enregistrement, des Domaines et du Timbre de 1950 et l’annuaire des Contributions indirectes de 1951. On arrive à dresser ainsi la liste sans doute exhaustive de soixante-seize administrateurs civils en charge des questions de législation à l’administration centrale de la DGI en 1948 et 1949, treize à la Coordination, treize aux Directes, vingt-trois aux Indirectes et vingt-sept à l’Enregistrement.

81D’autres agents de catégories A figurent par ailleurs dans l’annuaire téléphonique de 1949. Il s’agit de personnels détachés des services extérieurs, inspecteurs ou inspecteurs principaux des Directes, des Indirectes et de l’Enregistrement ou de fonctionnaires de l’administration centrale reclassés en 1945 dans le corps des « agents supérieurs ». On ne peut pas cependant affirmer avec certitude que la recension en soit systématique et il serait hasardeux d’établir des statistiques à partir de données sans doute partielles. Il s’agit d’un personnel d’appoint, largement minoritaire en 1948, et son rôle secondaire ne le rend pas absolument indispensable à notre étude.

82À partir de la liste ainsi constituée, il est possible, à partir des annuaires généraux des Finances de 1954, 1961, 1965 et 1968 qui ont été conservés aux archives économiques et financières, de tracer le profil de carrière des administrateurs civils en poste dans des bureaux à compétence législative en 1948 et 1949. Sur soixante-seize agents, soixante-quatorze ont pu être retrouvés et leur carrière reconstituée, comme le montrent les tableaux de l’annexe n° 2, à partir de six critères, l’âge, la formation universitaire, les fonctions exercées avant d’entrer dans l’administration centrale, les conditions et la date de cette entrée, la présence ou non dans des cabinets ministériels, les conditions et la date de sortie de l’administration centrale et les éventuels débouchés.

83Qui sont ces administrateurs civils ? Il s’agit d’un personnel extrêmement homogène, tant en terme d’âge que de profil de carrière. Comme le montre le tableau n° 2, ils sont pour la plupart âgés de 35 à 45 ans (62,16 % du total), les moins de trente-cinq ans ne constituant qu’une faible minorité (8,11 %) et les plus de cinquante-cinq ans une réelle exception (4,05 %). On ne constate pas de différence notable entre les différents services, dont la structure démographique est relativement proche. Le groupe des 35-39 ans est partout, sauf aux Contributions directes, le plus nombreux et constitue à lui seul près de la moitié du panel (40,5 %).

Tableau n° 2. La répartition par âge des administrateurs civils en charge des fonctions législatives à la DGI en 1948 et 1949

Tableau n° 2. La répartition par âge des administrateurs civils en charge des fonctions législatives à la DGI en 1948 et 1949

84Cette structure d’âge doit être mise en relation avec l’origine professionnelle de ces agents et la conduite de leur carrière. Les administrateurs civils de 1948 et 1949 sont en effet issus dans leur quasi totalité (73 sur 74) des anciens corps de rédacteurs des régies, un seul ayant intégré directement le corps des administrateurs civils après être passé par la nouvelle École nationale d’administration. Les 73 anciens rédacteurs ont tous été reclassés le 1er janvier 1946 dans le corps des administrateurs civils mais ont préalablement suivi la carrière tout à fait particulière des rédacteurs des régies. L’étude des différentes étapes de cette carrière permet de mieux cerner leur personnalité administrative, leur culture professionnelle, leur niveau d’ambition et de compétence.

85Les anciens rédacteurs ne sont pas entrés directement dans l’administration centrale mais sont d’abord passés par les services extérieurs des régies financières. Ils ont pour cela passé le concours du cadre principal organisé par chaque direction générale et, après une année de surnumérariat ou, à partir des années trente, la formation dans une école professionnelle, ont été nommés contrôleurs des Directes ou des Indirectes ou contrôleurs receveurs de l’Enregistrement. Leur formation initiale, qui n’est pas très différente de celle de leurs collègues qui poursuivront leur carrière dans les services extérieurs, se distingue très fortement de celle des inspecteurs des finances qui dirigent la DGI. Le tableau suivant permet de mesurer leur niveau d’études.

Tableau n° 3. Le niveau d’études des administrateurs civils en charge des fonctions législatives à la DGI en 1948 et 1949

Tableau n° 3. Le niveau d’études des administrateurs civils en charge des fonctions législatives à la DGI en 1948 et 1949

86Les agents en poste à la Coordination ont été classés en fonction de leur administration d'origine. Le total des lignes peut être supérieur au nombre d'agents étudiés en raison de doubles formations.

87Une forte minorité d’administrateurs civils (40,5 %) n’a pas fait d’études supérieures et est entrée dans l’administration avec le seul baccalauréat. Il y a dans ce domaine une grande différence entre les régies, puisque ces agents se trouvent dans une proportion beaucoup plus importante aux Indirectes (63 %) qu’aux Directes (29,4 %) et à l’Enregistrement (26,7 %). À cet égard, le niveau d’études reflète la différence de milieux sociaux entre les trois régies, les Indirectes ayant incontestablement un recrutement plus modeste. Inversement, l’absence d’études supérieures ne semble pas avoir particulièrement pénalisé des fonctionnaires qui n’ont pas des carrières différentes de celles de leurs collègues plus diplômés. À titre d’exemples, ni l’administrateur délégué des Indirectes, Georges Dupré et celui de l’Enregistrement, Edmond-René Massaloux n’ont fait d’études supérieures. L’administration génère sa propre hiérarchie et réserve à ce titre de fortes possibilités de promotion sociale. Chez les autres fonctionnaires la formation juridique domine de façon incontestable : 52,7 % des agents étudiés ont une licence, un DES ou un doctorat de droit, 73 % des administrateurs de l’Enregistrement, 64,7 % de ceux des Directes mais seulement 22,2 % de ceux des Indirectes. Encore faut-il établir une nuance entre les études juridiques, les agents des Directes étant davantage tournés vers le droit public et ceux de l’Enregistrement, qui ont à traiter des affaires immobilières ou des successions, vers le droit privé (sur les cinq administrateurs de l’Enregistrement titulaires d’un DES, quatre ont un DES de droit privé). La formation à l’économie est en revanche très minoritaire. Elle ne concerne que les agents ayant poursuivi leurs études de droit au-delà de la licence (le DES comporte un enseignement d’économie politique) et les anciens élèves des Hautes études commerciales. Quant aux autres types d’études, ils restent très marginaux. Deux administrateurs des Indirectes sont d’anciens ingénieurs des industries agricoles, ce qui doit être mis en relation avec le régime fiscal particulier des alcools et des céréales. Un seul agent a une licence de lettres qu’il cumule d’ailleurs avec une licence de droit.

  • 133 Frédéric Tristram, La direction générale des Contributions directes..., op. cit., p. 96 et 97.
  • 134 Description du concours des Directes de 1917 à 1925 in André Diethelm, L’administration des Contrib (...)
  • 135 AEF, B 33 447, Arrêté du 29 mai 1932 organisant les épreuves et définissant le programme du concour (...)
  • 136 Idem. L’examen du premier degré comporte à l’écrit l’enregistrement d’un acte, la déclaration d’une (...)

88Les conditions d’entrée et le déroulement de la carrière administrative renforcent encore la différence constatée avec la formation des inspecteurs des finances. Ceux-ci sont essentiellement des fonctionnaires généralistes, dont la force réside dans la connaissance de l’ensemble du champ de compétence du ministère des Finances. Les administrateurs civils en revanche n’accèdent à l’administration centrale qu’au terme d’un processus de spécialisation dans un type d’impôt particulier. Les concours de recrutement au cadre principal des régies témoignent déjà de ce tropisme. La quasi totalité des administrateurs civils étudiés a passé ces concours durant l’entre-deux-guerres : sur 73 agents, seuls 4 sont entrés dans l’administration fiscale avant 1919, 33 entre 1919 et 1930, 35 entre 1931 et 1940 et un seul après 1940. Seul le concours de recrutement des Directes a été étudié mais son évolution ne semble pas éloignée de celle des concours de l’Enregistrement et des Indirectes133. Au début relativement accessible134, le concours devient à partir des années trente beaucoup plus technique et nécessite des connaissances juridiques et institutionnelles précises. A titre d’exemple, le concours de 1932 commun aux Directes et à l’Enregistrement comporte une composition sur un sujet d’économie ou de finances, une note de synthèse sur un problème de droit civil ou administratif, une épreuve d’arithmétique ou de comptabilité et une série de questionnaires sur l’organisation administrative de la France, le code civil, l’économie politique, l’organisation de l’administration fiscale et la comptabilité135. Mais l’agent ainsi recruté doit encore passer, avant sa titularisation dans les services extérieurs, deux examens professionnels qui portent sur des points très précis de la législation fiscale ou comportent des épreuves d’application136. Au terme de sa formation professionnelle, l’agent connaît donc parfaitement le régime juridique des taxes qu’il est chargé d’établir mais n’a qu’une une vue très partielle de l’ensemble du système fiscal et de son intégration dans les mécanismes économiques.

  • 137 Entretien précité de Jean Serisé, entretient n° 2, cassette n° 2.

89L’accès à l’administration centrale renforce ce mouvement de spécialisation. Avant la création de l’ENA en 1946, les rédacteurs des régies sont recrutés par un concours interne réservé aux agents du cadre principal des services extérieurs. Ce concours constitue d’ailleurs une exception à l’administration centrale des Finances où les rédacteurs des autres directions, notamment au Budget et au Trésor, sont directement recrutés par un concours externe ouvert sur le milieu étudiant. Pour ce qui concerne les 73 anciens rédacteurs étudiés, l’entrée dans l’administration centrale s’effectue après une moyenne de 9 ans et 9 mois passés dans les services extérieurs des régies (11 ans et 4 mois pour les Indirectes, 9 ans et 6 mois pour les Indirectes et 9 ans pour l’Enregistrement). Les témoignages recueillis sur le concours insistent sur son caractère extrêmement technique. Cantonnés aux travaux de préparation des textes et au contentieux, les rédacteurs sont sélectionnés sur leur connaissance de la loi et de la jurisprudence fiscale137. La réussite à ce concours est facilitée pour les agents préalablement affectés dans les directions départementales des régies dont l’activité essentiellement contentieuse constitue une bonne préparation. L’affectation dans les directions départementales s’effectue généralement au choix, sauf à l’Enregistrement où un concours est là encore nécessaire. Les rédacteurs n’accèdent donc à l’administration centrale qu’au terme d’une véritable course d’obstacles, parsemée de concours et d’examens professionnels et où est chaque fois mesurée leur connaissance de plus en plus précise d’un type particulier d’impôt. Ce mode de sélection qui est le signe d’une hiérarchie extrêmement marquée dans les anciennes régies a sans doute le mérite de renforcer les liens entre l’administration centrale et les services extérieurs. Il témoigne surtout de la place qui est réservée au rédacteur puis à l’administrateur civil au sein de l’administration fiscale : celle d’un technicien de haut niveau mais qui ne doit jamais, sauf circonstances exceptionnelles de carrière, intervenir dans la définition du système d’imposition.

90La nomination à l’administration centrale s’inscrit en outre pour ces administrateurs dans le déroulement d’une carrière dont l’aboutissement est, dans la majorité des cas, un retour dans les services extérieurs de la régie d’origine. Sur les 74 administrateurs civils étudiés, la carrière complète de 65 d’entre eux a pu être reconstituée, les autres ayant très probablement quitté l’administration ou étant prématurément décédés.

Tableau n° 4. Les débouchés professionnels des administrateurs civils en charge des fonctions législatives à la DGI en 1948 et 1949

Tableau n° 4. Les débouchés professionnels des administrateurs civils en charge des fonctions législatives à la DGI en 1948 et 1949

91Sur ces 65 administrateurs civils, 56, soit 86,1 % quittent l’administration centrale pour un poste de débouché dans les services extérieurs. Seuls 9 administrateurs civils restent rue de Rivoli jusqu’à l’âge de la retraite, cas très particulier de fonctionnaires qui, au terme d’une très belle carrière dans l’administration centrale, atteignent le poste d’administrateur délégué ou celui de chef de service. Les autres prennent en général la direction de services départementaux des Impôts ou obtiennent plus rarement une recette ou une conservation des hypothèques. Ce dernier poste très prisé en raison de son régime indemnitaire est quasiment réservé aux agents de l’Enregistrement dont il constitue un des principaux débouchés (seuls trois agents totalement extérieurs à l’Enregistrement et ayant fait carrière à la Coordination, l’un issu des Directes, les deux autres des Indirectes réussissent à devenir conservateurs des hypothèques). La nomination à la Cour des Comptes est très exceptionnelle et vient couronner des carrières particulièrement réussies, celles de Jean Billot, ancien chef de la division centrale de l’Enregistrement, nommé conseiller-maître en 1969 et celle de Raymond Champion nommé en 1960.

92En définitive, pour les 65 agents étudiés, le temps moyen passé à l’administration centrale est de 22 ans et quatre mois (27 ans et 1 mois à la Coordination, 18 ans et 2 mois aux Directes, 22 ans et 5 mois aux Indirectes et 21 ans et 9 mois à l’Enregistrement), soit un peu plus de la moitié de la carrière entière. Le passage à l’administration centrale n’est donc qu’un moment dans un parcours professionnel plus large qui commence et se termine pour la plupart des agents dans les services extérieurs de leur régie d’origine. Loin de constituer un aboutissement professionnel, il n’est souvent qu’un moyen pour accélérer une carrière dont la perspective ultime est un poste de débouché envié dans les services extérieurs. Le témoignage oral vient ici confirmer l’analyse statistique. Jean Serisé souligne l’avantage de carrière conféré par un passage dans l’administration centrale :

  • 138 Idem.

« Il y avait un intérêt considérable [...], c’est qu’ensuite on avançait beaucoup plus vite, on gagnait quinze ans peut-être de carrière. On devenait sous-chef de bureau et sous-chef de bureau, ça vous permettait dans l’Enregistrement d’être nommé conservateur des hypothèques alors qu’on ne l’aurait été que quelques années avant sa retraite si on avait suivi le cursus sans concours. On était nommé chef de bureau, chef de bureau, ça vous permettait de partir comme directeur départemental. A ce moment-là, je voyais nommer des directeurs départementaux à quarante-deux ans, entre quarante et quarante-cinq ans des gens issus de la direction générale. On y arrivait à cinquante-cinq ans en suivant la carrière habituelle. Il y avait donc une différence très forte. »138

93Les ambitions professionnelles des administrateurs civils, strictement encadrées par les règles coutumières des régies dont ils sont issus sont donc là encore très différentes de celles des inspecteurs des finances. Il n’y a pas comme au Budget ou au Trésor une concurrence entre les membres des deux corps pour l’attribution de certains postes de responsabilité mais une intégration dans deux cursus bien distincts qui consacrent la prééminence absolue des inspecteurs.

94On peut reconstituer sans peine le portait type de l’administrateur civil de la DGI, né autour de 1910, entré dans les services extérieurs des régies au début des années trente avec le baccalauréat ou la licence en droit, accédant à l’administration centrale au début des années quarante et la quittant avec le grade de chef de bureau au début des années soixante pour une direction départementale. Seuls quelques fonctionnaires échappent à ce parcours balisé et peuvent prétendre à des responsabilités plus importantes. C’est le cas par exemple de Raymond Champion qui est nommé en 1948 administrateur délégué des Contributions directes tout en continuant de diriger la première division chargée de la législation et devient entre 1958 et 1960 directeur général adjoint, poste normalement réservé à un membre de l’Inspection. Raymond Champion a sans doute joué jusqu’à son départ en 1960 un rôle non négligeable dans la définition de la politique fiscale de la DGI. Parfois, un dossier précis ou le témoignage d’un acteur révèlent des agents qui ont pu avoir dans certaines circonstances une influence importante sur la position prise par l’administration. Ainsi, Marcel Frapsauce, chef du bureau des taxes sur le chiffre d’affaires à la deuxième division des Indirectes ou Jean Mespoulhès, administrateur civil à la Coordination lui aussi chargé des taxes sur le chiffre d’affaires interviennent fréquemment dans la réforme d’un type d’imposition essentiel pour le système fiscal français. De même, Marcel Serre, chef du deuxième bureau de la Coordination est consulté pour tout ce qui concerne l’imposition des revenus. Ces fonctionnaires tirent leur influence de leur connaissance intime des arcanes de la législation et illustrent à leur niveau un certain pouvoir de l’expertise.

95Il n’est pas étonnant que les administrateurs civils les plus en vue soient le plus souvent en poste à la Coordination. À certains égards, le profil de ces agents diffère de celui des autres administrateurs civils et, sans se rapprocher des inspecteurs des finances, ils n’en cultivent pas moins certaines particularités qui les rattachent à la catégorie des fonctionnaires d’autorité. Ils passent plus de temps que les autres à l’administration centrale, finissent leur carrière à des postes plus élevés ou se voient offrir des débouchés plus prestigieux. Surtout, ces administrateurs civils ont parfois accès aux cabinets ministériels alors que cela est beaucoup plus exceptionnel chez les administrateurs civils des régies. Sur les 75 administrateurs civils étudiés, 6 participent à un cabinet dans les années cinquante et soixante, alors que pour les inspecteurs des finances cette pratique est générale. Trois de ces administrateurs civils, Clément Leymarie, Paul Meltzheim et Jean Vacher sont affectés à la Coordination, deux, René Guerric et Paul Chaumel aux Contributions directes, un, Jean Olivier aux Indirectes. Il s’agit dans la plupart des cas de cabinets rattachés au ministère des Finances et plus particulièrement au ministre ou du secrétaire d’État en charge du Budget. Mais contrairement aux inspecteurs des finances, ces administrateurs ne semblent pas avoir été placés dans l’entourage immédiat du ministre et avoir rempli, au sein de son cabinet, des missions de conseil en relation directe avec l’actualité politique. À l’exception notable de Paul Meltzheim, qui participe en 1952 aux prémices de la création de la TVA, ils n’apparaissent jamais dans les dossiers conservés aux archives. Ils sont vraisemblablement cantonnés dans des missions d’exécution plutôt que de conception, assurant par exemple l’importante correspondance du ministre dans le domaine fiscal ou la réponse aux nombreuses questions que les parlementaires posent sur des points souvent très précis de la législation. Petites mains des cabinets, ils ne s’attachent pas à un homme ou à une politique mais restent en fonction après la chute des gouvernements pour assurer auprès du nouveau ministre des fonctions finalement très proches de celles qui seraient les leurs dans les bureaux de la DGI. C’est ainsi que Jean Vacher, spécialiste des droits d’enregistrement au deuxième bureau de la Coordination sert successivement Jean Moreau, ministre des Finances de janvier à juin 1953, les secrétaires d’État au Budget Henri Ulver et Gilbert Jules de juillet 1953 à janvier 1956 et enfin Antoine Pinay revenu au ministère des Finances en juin 1958.

***

96La nouvelle direction générale des Impôts apparaît en 1948, tant sur le plan des structures que sur celui du personnel, comme une administration duale. Elle est partagée entre des services fusionnés et l’héritage des anciennes régies financières, des fonctions législatives fortement valorisées et des missions d’organisation et d’exécution du service, des inspecteurs des finances très intégrés dans les processus de décision et des administrateurs civils qui n’y participent que de façon très marginale. Cette architecture complexe est soutenue par une stricte hiérarchie qui consacre la place prédominante des inspecteurs des finances mais également par une série de règles, généralement coutumières, qui assurent aux autres agents une certaine indépendance et une réelle sécurité de carrière. La réforme de 1948, si elle constitue une étape importante dans l’histoire du ministère des Finances, n’est que le point de départ d’un processus plus long de fusion des administrations financières qui aboutira à la fin des années 1960. Dans l’immédiat, elle ne constitue pas un bouleversement radical dans la gestion du système fiscal.

97On aurait tort, cependant, de négliger le tournant que constitue la création de la DGI. Pour la première fois, la plupart des administrations financières se trouvent placées sous la responsabilité d’un état-major unique. À la différence de la direction du Contrôle des régies, l’équipe rassemblée autour du directeur général des Impôts exerce, vis-à-vis de l’ensemble des services de l’Enregistrement, des Contributions directes et des Contributions indirectes, un pouvoir hiérarchique direct. La puissance de l’administration fiscale s’en trouve renforcée pour au moins trois raisons.

98La première tient au poids de la nouvelle structure dans l’organigramme du ministère des Finances. Par son personnel, son budget, le nombre de ses bureaux, l’enracinement de ses services extérieurs, la DGI prend place parmi les toutes premières administrations de l’État. Elle cumule, ce qui est sans exemple rue de Rivoli, les fonctions d’une direction de conception, comme la direction du Trésor ou la direction du Budget, et d’une direction d’exécution, comme la Comptabilité publique ou les Douanes.

99L’importance de la DGI tient également à son domaine de compétence. L’impôt n’est pas seulement au cœur de l’activité régalienne de l’État, il est aussi un sujet discuté dans le contexte politique et social de l’après-guerre. Si elle n’exerce pas un pouvoir de décision, l’administration fiscale n’est évidemment pas sans influencer, comme nous aurons l’occasion de le constater, le débat portant sur la structure et sur le niveau du prélèvement.

100Mais la DGI profite surtout de l’arrivée à sa tête d’une génération de dirigeants, dont Paul Delouvrier est sans conteste le meilleur exemple. Le jeune directeur général adjoint participe, aux côtés de François Bloch-Lainé au Trésor ou de Roger Goetze au Budget, d’un renouvellement des cadres qui n’est pas sans incidence sur la position prise par le ministère des Finances durant la première partie des années 1950. Partageant une réticence certaine vis-à-vis des politiques déflationnistes menées dans les années 1930, ayant vécu ensemble les expériences fondatrices que furent la guerre et la Résistance, souvent inspirés par une éthique empruntant au catholicisme social, ils abordent avec une même sensibilité les problèmes financiers du temps. Non contents de s’inscrire dans de nouvelles équipes modernisatrices, les jeunes dirigeants de la DGI entretiennent des liens étroits avec les principaux responsables politiques, à l’exemple de Paul Delouvrier auprès de René Mayer, de Maurice Lauré auprès de Maurice Bourgès-Maunoury et de Maurice Petsche ou de Robert Blot auprès d’Edgar Faure. L’influence de l’administration fiscale au sein du ministère des Finances s’en trouve renforcée et la nouvelle direction générale des Impôts s’affirme d’emblée, beaucoup plus que les anciennes régies dont elle est l’héritière, comme un acteur de la politique économique.

Notes

1 Jean Bouvier et François Bloch-Lainé, La France restaurée, 1944-1954. Dialogue sur les choix d’une modernisation, Paris, Fayard, 1986.

2 Michel Margairaz, L’État..., op. cit.

3 Laure Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor..., op. cit.

4 François Bloch-Lainé est une figure importante et souvent étudiée par l’historiographie contemporaine de l’administration française des années 1940-1980. On se référera au portrait qu’en fait Laure Quennouëlle-Corre, in La direction du Trésor..., op. cit., p. 95-98 et on se contentera de donner ici les principales étapes de sa carrière. Né en 1912 François Bloch-Lainé est reçu à l’Inspection des finances en 1936 et entre à la direction du Trésor en 1940. Engagé dans la Résistance, il est directeur de cabinet du ministre des Finances Robert Schuman de juillet 1946 à mai 1947. Il est nommé à cette date directeur du Trésor, fonction qu’il exerce jusqu’en décembre 1952. Il est ensuite directeur général de la Caisse des dépôts et consignations de 1952 à 1967 et président du Crédit Lyonnais de 1967 à 1974, cumulant ses fonctions avec une forte activité associative et éditoriale.

5 Aude Terray, Des francs-tireurs aux experts..., op. cit.

6 Olivier Feiertag, Wilfrid Baumgartner..., op. cit.

7 Laure Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor..., op. cit., p. 25-86.

8 Robert Frank, Le prix du réarmement français, 1935-1939, Paris, Publications de la Sorbonne, 1982.

9 Maurice Block, Dictionnaire de l’administration française, Paris, Berger-Levrault, 1862. Pour les Contributions directes, p. 582, pour les Contributions indirectes, p. 584, pour l’Enregistrement, p. 762. Les Douanes, parfois réunies avec les Indirectes sous l’autorité d’un même directeur général (en 1814 et de 1851 à 1869) n’en demeurent pas moins très spécifiques dans leur fonctionnement comme dans leurs compétences.

10 Jean-Paul Massaloux, La régie de l’Enregistrement et des Domaines aux xviiie et xix siècles, Genève, Droz, 1989 et Pierre Mickeler, Les Agents des régies financières au xix siècle, thèse d’histoire du droit soutenue en 1994 à l’Université de Paris XII.

11 Frédéric Tristram, La direction générale des Contributions directes, 1917-1948, mémoire de DEA sous la direction de Jean Tulard, EPHE, 1994.

12 Les inspecteurs des finances ayant été directeur général des contributions directes sont Henri Beaudoin-Bugnet de 1912 à 1924, Jean-Jacques Bizot de 1935 à 1937, Jean Watteau de 1937 à 1945 et Ludovic Tron de 1945 à 1946.

13 Respectivement de 1923 à 1931 et de 1931 à 1935.

14 Entretien biographique avec Florence Descamps, entretien n° 3, cassette n° 6, CHEFF, 1990.

15 AEF, B 43 148, d. « Fusion des services des Contributions directes et de l’Enregistrement ».

16 Idem, Note du directeur des Contributions directes adressée au ministre des Finances datée du 16 octobre 1896 et note du directeur général de l’Enregistrement au ministre des Finances datée du 1er avril 1921.

17 Idem, Note du directeur général de l’Enregistrement au ministre des Finances, datée du 1er avril 1921, qui reproduit les travaux de la commission.

18 Idem, comptes rendus des quatre réunions de la commission, du 29 juin au 5 août 1921, sous la présidence de Louis Martin, directeur général du Crédit national.

19 Article 20 du collectif budgétaire du 31 juin 1931.

20 AN, 552 AP 21 (papiers Vincent Auriol), Note du secrétaire général au ministre des Finances, datée du 23 avril 1927.

21 Notamment le Bulletin mensuel de l’Association des membres de l’administration des Contributions directes, dépouillé de 1908 à 1940.

22 Frédéric Tristram, La direction générale des Contributions directes..., op. cit., p. 48 et suivantes.

23 Jeanne Siwek-Pouydesseau, Les svndicats des fonctions publiques de l’Etat au xxe siècle, Paris, Berger-Levrault, 2001, p. 107.

24 Le décret du 31 décembre 1929 rattache les deux bureaux du Contrôle des administrations financières au Contrôle des dépenses engagées, le bureau de l’Ordonnancement étant rattaché à la direction du personnel et du matériel.

25 Jacques Georges-Picot, Souvenirs d’une longue carrière, de la rue de Rivoli à la Compagnie de Suez, Paris, CHEFF, 1993, p. 108. Jacques Georges-Picot (1900-1987) reçu à l’Inspection en 1925, entre à la direction du Budget en 1930. Après un court passage au cabinet de Pietri en 1931, il est nommé en juillet 1935 directeur du contrôle des régies. Mis à l’écart par le Front populaire, il quitte les Finances en 1937 pour la Compagnie du Canal de Suez dont il devient président en 1957.

26 Les directeurs du Contrôle des administrations financières sont Lébe-Gigun de mars 1917 à décembre 1920, Leclerc jusqu’en décembre 1922, Jacquin de Margerie jusqu’en décembre 1924. Il n’y a pas de directeur en titre de 1925 à 1929, mais des inspecteurs des finances continuent à remplir un rôle similaire. Ce sont Guérard d’octobre 1925 à février 1926, Lorain de février à août 1926, Le Roy d’août 1926 à décembre 1927 et Haguenin de novembre 1927 à avril 1929. À cette date, ce proche de Pierre Laval est nommé directeur, titre qu’il conservera jusqu’en octobre 1930. Lui succèdent Deroy jusqu’en juillet 1932, Bouthillier jusqu’en mars 1935 et enfin Georges-Picot jusqu’en décembre 1936.

27 Maurice Lorain (1897-1970), reçu à l’Inspection en 1921 est chef adjoint du cabinet de Raoul Péret de mars à juin 1926, poste qu’il cumule avec le Contrôle des régies. Après le départ de Péret, il quitte l’administration pour entrer à la Société Générale dont il sera le président de 1958 à 1970. Cf. les annotations de Nathalie Carré de Malberg et Hubert Bonin à l’ouvrage de J. Georges-Picot, Souvenirs..., op. cit., p. 80 et suivantes.

28 Yves Bouthillier (1901-1977) est reçu à l’Inspection en 1927. Entré en 1929 comme chargé de mission à la direction du Contrôle des régies, il devient en 1931 directeur de cabinet de Piétri et surtout, de février 1934 à juin 1935, directeur de cabinet de Germain-Martin. Il est en outre directeur du Contrôle des régies de juillet 1932 à mars 1935. Il est alors nommé directeur du Budget. Écarté par le gouvernement de Front Populaire, il revient aux Finances en 1938 pour occuper le poste de secrétaire général. Il est ministre des Finances sous le régime de Vichy du 6 juin 1940 au 17 avril 1942.

29 Entretien biographique avec Agathe Georges-Picot, entretien n° 2, cassette n° 2, CHEFF, 1989. Paul Leroy-Beaulieu (1902-1999) est entré à l’Inspection des finances en 1929. Après un bref passage au cabinet de François Piétri au début de 1934, il est nommé le 16 février 1934 chef adjoint de cabinet de Germain-Martin, poste qu’il conserve officiellement jusqu’au 1er avril 1935. Il est chargé de la direction du Contrôle des régies durant la période intérimaire qui va de la nomination d’Yves Bouthillier comme directeur du Budget, le 20 mars 1935 à l’arrivée de Jacques Georges-Picot en juillet. L’étude chronologique confirme ici le témoignage oral.

30 Jacques Georges-Picot, Souvenirs..., op. cit., p. 108. Erik Haguenin (1900-1940), normalien, agrégé de lettres est entré à l’Inspection en 1923. À la tête du Contrôle des régies de 1927 à 1930 puis des Contributions indirectes de 1930 à 1932, il devient directeur du Budget de 1932 à 1935 avant de quitter l’administration.

31 AEF, B 43 148, proposition de loi datée du 4 avril 1920.

32 La date exacte de la suppression de la direction est difficile à déterminer. Le décret portant réorganisation de l’administration centrale du ministère des Finances est du 16 octobre 1936 mais Jacques Georges-Picot garde ses fonctions jusqu’au 31 décembre 1936 et le nouveau secrétaire général n’est nommé qu’en janvier 1937.
Rédacteur à la direction générale de l’Enregistrement, Georges Mer dirige le syndicat des enregistreurs (Union générale de l’enregistrement) dans les années 1920 avant de s’engager dans la réflexion sur la rénovation de l’État et de lancer, avec le soutien de Joseph Patouillet, la revue L’État Moderne en 1928. Il avait déjà travaillé au côté de Vincent Auriol lorsque celui-ci était président de la commission des Finances de la Chambre des députés en 1924. Sur ce personnage, cf. Guy Thuillier, « Le syndicalisme d’État de Georges Mer », in La bureaucratie en France aux xix-xxe siècles, Paris, Economica, 1987, p. 471-486 et Olivier Dard, Le rendez-vous manqué des relèves des années 30, Paris, PUF, 2002, p. 47-49.

33 AN, 552 AP 21 (Papiers Vincent Auriol), Note du cabinet datée du 15 novembre 1936.

34 Idem, Note pour le ministre sur la fonction de coordination du secrétariat général et les moyens de la réaliser, non datée mais postérieure au 16 novembre 1936 et antérieure à l’entrée en fonction de Georges Mer.

35 Jacques Georges-Picot, Souvenirs..., op. cit., p. 110.

36 Mais comme le remarque Michel Margairaz il n’y a pas une volonté systématique de remplacer des fonctionnaires marqués par « l’orthodoxie libérale » par des tenants de la politique de déflation, L’État..., op. cit., p. 245.

37 Nathalie Carré de Malberg, « Les inspecteurs des finances et la défense du franc », in Du Franc Poincaré à l’Ecu, Paris, CHEFF, 1993, p. 125-169.

38 AN, 552 AP 21 (Papier Vincent Auriol), note précitée du 15 novembre 1936.

39 Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 501.

40 L’absence d’annuaires des Finances entre 1937 et 1942 empêche d’établir avec certitude l’appellation administrative exacte du Contrôle des régies.

41 Entretien biographique avec Sophie Coeuré, entretien n° 2, cassette n° 2, CHEFF, 1989. Louis Coquelin, né en 1907, polytechnicien, est entré à l’Inspection en 1931. Adjoint de Leca au Contrôle des régies en qualité de chargé mission, puis sous-directeur à la direction des Impôts de septembre 1940 à mai 1942, il est nommé chef du service le 25 juillet 1942. Il quitte le Contrôle des régies pour être nommé directeur du Commerce extérieur du 24 mai 1943 au 21 août 1944. Louis Coquelin est l’un des rares inspecteurs des finances révoqués à la Libération (révocation annulée par le Conseil d’État en 1952). Il poursuit alors une carrière dans le privé, à la Banque Worms et à la COFIDIM.

42 Henri Deroy, né en 1900, reçu à l’Inspection en 1923 commence sa carrière au Budget avant de devenir directeur du Contrôle des régies de 1930 à 1932. Directeur de la Caisse des dépôts et consignations de 1934 à 1945, il cumule ce poste avec celui de secrétaire général pour les Finances publiques du 16 juillet 1940 au 12 février 1943. Après la guerre il devient gouverneur du Crédit Foncier de 1945 à 1955 puis entre à Paribas dont il devient président en 1966.

43 Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 507.

44 AEF, B 28 203, Réformes administratives, 1920-1966.

45 Jacques Certeux, né en 1909, reçu à l’Inspection en 1933, dirige le service du Contrôle des régies du 26 mai 1943 au 9 mai 1947, d’abord avec le grade de sous-directeur, puis, à partir du 22 octobre 1946 comme chef de service. Il entre ensuite à Gaz de France, d’abord comme directeur des services financiers et, en 1959, comme directeur général adjoint.

46 Revenus des immeubles bâtis, revenus des immeubles non bâtis, bénéfices agricoles, bénéfices industriels et commerciaux, traitement, salaires, pensions et rentes viagères et enfin bénéfices non commerciaux. Un impôt particulier sur les revenus des valeurs mobilières a été créé dès la fin du dix-neuvième siècle, par la loi du 29 juin 1872.

47 Frédéric Tristram, La direction générale des Contributions directes..., op. cit., p. 28. On consultera notamment le témoignage de Jean Serisé, entré dans l’administration comme contrôleur des Contributions directes en 1939, futur directeur de la Prévision et conseiller écouté de Valéry Giscard d’Estaing dans les années 1960 et 1970, entretien biographique avec Catherine Sauvé, entretien n° 2, cassette n° 2, CHEFF, 1989.

48 Le mécanisme de contrôle est relativement simple. La carte est délivrée à chaque contribuable. Toutes les opérations, ouverture de compte de dépôt, encaissement de revenus mobiliers ou immobiliers, souscription de titres, opération de bourse, location de coffre ou dépôt de titres sont effectuées sur présentation de la carte. Le numéro de celle-ci est inscrit sur les documents constatant ces opérations. Il ne reste plus aux agents des Impôts qu’à se faire communiquer annuellement la liste nominative des titulaires de compte et la liste chronologique des opérations complétée par les numéros de la carte d’identité. En cas de soupçon sur l’exactitude de la déclaration, tous les recoupements deviennent possibles.

49 AEF, B 39 994, Note de la direction générale des Contributions directes, datée du 12 juillet 1935, signée du directeur général Tétrel et adressée au ministre des Finances.

50 AN, 552 AP 20 (papiers Vincent Auriol), Note du 2e bureau du Secrétariat général au ministre des Finances datée du 25 novembre 1936. Bien que signée par Georges Mer, cette note a sans doute été rédigée par Paul Leroy-Beaulieu et exprime donc l’opinion du Contrôle des régies.

51 Nathalie Carré de Malberg, « Il y a 65 ans... Les inspecteurs des finances au chevet du nouvel impôt sur les revenus », in ENA, n° 78. L’auteur a pu consulter les rapports annuels de l’IGF pour 1919, 1921 et 1924.

52 Ibid.

53 Cette école, installée à Lyon, forme conjointement les fonctionnaires des Contributions directes et de l’Enregistrement. Après l’échec de la fusion entre les deux services, une école réservée aux agents des Directes est créée à Bordeaux, tandis que le centre de formation de l’Enregistrement reste à Lyon.

54 Entretien biographique de Gilbert Rey avec Philippe Masquelier, entretien n° 1, cassette n° 1, CHEFF, 1991 et entretien précité de Jean Serisé, entretien n° 2, cassette n° 2.

55 Des brigades départementales de vérification sont créées dans les départements de la Seine, du Rhône, de la Gironde, des Bouches-du-Rhône et des Alpes maritimes. En 1938, on compte dix-neuf brigades regroupant environ deux cents agents, dont quinze brigades pour le seul département de la Seine, cf. AEF, B 42114, Réorganisation de la direction générale des Contributions directes en 1939.

56 Une enquête de 1944 permet de constater les progrès réalisés dans l’équipement des bureaux, notamment la généralisation du téléphone et de la machine à écrire, cf. AEF, B 42116.

57 Pierre de la Lande de Calan (1911-1993), reçu à l’Inspection en 1936, mobilisé en 1939, prisonnier en Allemagne de 1940 à 1942, devient chef (de mai à décembre 1942) puis directeur (de décembre 1942 à août 1943) du cabinet de Pierre Bichelonne. Il est nommé directeur du Commerce intérieur d’août 1943 à octobre 1944 avant d’être remis à la disposition de l’Inspection. Il quitte l’administration en 1950 pour commencer une carrière dans le privé (Banque cotonnière, société Babcock et Wilcox) et dans les instances patronales qui le conduira à la vice-présidence du CNPF en 1972. Sur le parcours professionnel et intellectuel de Pierre de Calan, cf. Anne-Sophie de Foix, Pierre de Calan et l’entreprise, maîtrise d’histoire contemporaine sous la direction d’Alain Plessis, Université de Paris X-Nanterre, 1998.

58 André de Lattre, Servir aux Finances, Paris, CHEFF, 1999, p. 56.

59 La promotion de 1946 est constituée de Pierre Julienne, Yves Marcille, André Valls, Jean Méary, Claude Chassaigne, Philippe Huet, Pierre Moussa, André de Lattre, Daniel Dommel, Jean Scriber et Philippe Thomas.

60 Entretien biographique avec Aude Terray, entretien n° 10, cassette n° 10, CHEFF, 1989.

61 Entretien précité avec Maurice Lauré, entretien n° 1, cassette n° 1 et André de Lattre, Servir..., op. cit., p. 57.

62 AEF, B 28 333. Le rapport se présente sous la forme six dossiers distincts, le premier exposant un plan d’ensemble de réorganisation des services, le deuxième évaluant sa mise en place dans un département témoin, les trois suivants détaillant les principales recommandations, le service unique de la propriété foncière, le casier fiscal et le contrôle unique, le rapport se concluant par diverses études notamment sur le contrôle des banques et des industries clés.

63 Entretien précité de Pierre de Calan, entretien n° 10, cassette n° 10.

64 André de Lattre, Servir..., op. cit., p. 56.

65 AEF, B 28 333, Note d’ensemble sur la réorganisation générale des services, signée par Maurice Lauré, André Valls et André de Lattre, p. 3.

66 Idem, p. 4.

67 AEF, B 28 333, Note d’ensemble précitée, p. 5.

68 AEF, B 43 171, « Réformes fiscales, 1934-1938 », Note relative à la répartition des tâches entre les régies financières.

69 AEF, B 28 333, « Contrôle unique ».

70 Idem, Étude n° 2, organisation du service.

71 AEF, 4 A 02, « Rapports de l’Inspection des finances sur les questions fiscales, 1941-1944 », Note faite par M. Hedde, inspecteur des finances, sur le contrôle fiscal, datée du 29 mars 1943.

72 Idem, p. 2.

73 Entretien précité, cassette n° 1, entretien n° 1.

74 Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 774 et 775.

75 Laure Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor..., op. cit., p. 61.

76 Jean Watteau, né en 1898, ancien combattant de la première guerre mondiale, contrôleur des Douanes de 1920 à 1922, reçu à l’Inspection en 1922, a eu avant 1940 une carrière relativement atypique. Détaché à la SDN de 1930 à 1934 pour exercer des fonctions de conseiller auprès de la banque nationale de Bulgarie, il est de 1934 à 1937 secrétaire général de la Loterie nationale.

77 Adéodat Boissard, né en 1901, reçu à l’Inspection en 1927, a été préalablement chef du service des Prestations en nature en 1935 et secrétaire général du comité de réorganisation administrative à la présidence du Conseil.

78 François Bloch-Lainé et Claude Gruson, Hauts fonctionnaires sous l’Occupation, Paris, Odile Jacob, 1996, p. 96.

79 Ibid., p. 82 et 155 et Michel Margairaz, L’État..., op. cit., p. 679.

80 Jacques Brunet, Pierre de Calan, Jean Saltes, ancien membre du cabinet de Vincent Auriol en 1936 et alors sous-directeur au ministère de la Production industrielle et Guy de Carmoy, commissaire du gouvernement pour l’industrie cinématographique furent également arrêtés. Brunet et Calan furent libérés quelques heures plus tard.

81 Olivier Feiertag, Wilfrid Baumgartner..., op. cit., p. 251.

82 Pierre Arnoult, Les finances de la France et l’Occupation allemande (1940-1944), Paris, PUF, 1951, p. 395-399. L’impôt métal est institué sous la pression allemande par une loi du 9 février 1943. Pour Pierre Arnoult, la direction générale des Contributions directes aurait usé de plusieurs stratagèmes pour différer l’application de l’impôt jusqu’en juin 1944. Cf. également entretien précité de Pierre de Calan, entretien n° 10, cassette n° 10.

83 AEF B 42 115, Bulletin du syndicat des Contributions directes, mai 1945.

84 François Bloch-Lainé et Claude Gruson, Hauts fonctionnaires..., op. cit., p. 97.

85 Ibid.,p. 81.

86 Entretien biographique de Robert Blot avec Florence Descamps, entretien n° 5, cassette n° 5, CHEFF, 1989.

87 Ludovic Tron est né en 1904. Polytechnicien, il est reçu à l’Inspection des finances en 1931. Il quittera la direction du Trésor en mai 1947 pour présider la Banque nationale pour le commerce et l’industrie.

88 Louis Gâche, né en 1900, entré comme rédacteur au Budget en 1926, directeur adjoint au Budget en 1943, il est nommé le 21 août 1944 directeur des Assurances en remplacement de Coquelin. Directeur général des Contributions directes du 1er juin 1946 au 16 avril 1948.

89 Né en 1897, Gustave Rampon à fait toute sa carrière dans les services extérieurs de l’Enregistrement où il est entré comme surnuméraire en 1914.

90 Entretien de Robert Blot avec Florence Descamps, entretien n° 5, cassette n° 5, CHEFF, 1989.

91 Laure Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor..., op. cit., p. 66.

92 Les informations qui suivent sont tirées de Roselyne Chenu, Paul Delouvrier ou la passion d’agir, Paris, Le Seuil, 1994 et des archives orales de Paul Delouvrier au CHEFF, entretien biographique avec Anne Rasmussen, entretiens n° 1 à 8, cassettes n° 1 à 10, 1989.

93 Roselyne Chenu, Paul Delouvrier..., op. cit., p. 49.

94 Sur le rôle de Delouvrier à Uriage, Antoine Delestre, Uriage, une communauté et une école dans la tourmente 1940-1945, Nancy, Presses Universitaires de Nancy, 1989.

95 Michel Margairaz, L’Etat..., op. cit., p. 774.

96 Laure Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor..., op. cit., p. 95.

97 Entretien précité avec Maurice Lauré, entretien n° 1, cassette n° 1.

98 Entretien précité, entretien n° 10, cassette n° 12.

99 Entretien précité de Maurice Lauré, entretien n° 6, cassette n° 6.

100 Entretien précité de Paul Delouvrier, entretien n° 13, cassette n° 16.

101 Entretien précité de Maurice Lauré, cassette n° 1, entretien n° 1.

102 Entretien précité de Paul Delouvrier, entretien n° 13, cassette n° 16.

103 Entretien précité de Maurice Lauré, entretien n° 1, cassette n° 1.

104 Entretien précité de Paul Delouvrier, entretien n° 10, cassette n° 12.

105 Né en 1912, entré à l’Inspection des finances en 1937, Roger Goetze est nommé directeur général des Finances de l’Algérie en novembre 1942 après le débarquement américain, poste qu’il occupe jusqu’en 1949. De mars à septembre 1944, il dirige en outre le cabinet de Pierre Mendès France, d’abord au commissariat général des Finances du GPRF puis au ministère de l’Économie nationale. Directeur du Budget de juillet 1949 à décembre 1956, il devient par la suite sous-gouverneur du Crédit foncier avant de jouer un rôle majeur, comme conseiller technique au cabinet du général de Gaulle dans la préparation du plan de redressement de 1958. Il cumule dans les années 1960 un siège au Conseil économique et social et une activité industrielle dans le secteur pétrolier. Il termine sa carrière administrative comme gouverneur du Crédit foncier d’octobre 1967 à avril 1978.

106 Idem et également entretien précité de Robert Blot, cassette n° 5, entretien n° 5.

107 Entretien précité de Paul Delouvrier, entretien n° 10, cassette n° 12 et entretien biographique de Jacques Delmas avec Philippe Masquelier, entretien n° 11, cassette n° 11, CHEFF, 1990.

108 Entretien précité avec Pierre de Calan, entretien n° 6, cassette n° 10.

109 Entretien précité de Robert Blot, cassette n° 5, entretien n° 5.

110 Entretien précité, cassette n° 1, entretien n° 1.

111 Ezra N. Suleiman, Les hauts fonctionnaires et la politique, Paris, Le Seuil, 1976, p. 53 et suivantes.

112 A été utilisé l’ensemble des documents conservés aux Archives économiques et financières soit, outre les bottins administratifs, les annuaires généraux des Finances 1954, 1961, 1965 et 1968, les annuaires téléphoniques des années 1949, 1952-1953, 1954 (qui donne cependant l’organigramme fusionné des services centraux de la DGI donc du début des années soixante) et 1970, les annuaires du personnel de l’administration des Contributions directes et du Cadastre de 1948-1949, 1955 et 1958, les annuaires du personnel de l’Enregistrement, des Domaines et du Timbre de 1950, 1951, 1952, 1954 et 1957, les annuaires de l’administration des Contribution indirectes de 1951 et 1952.

113 En se limitant à l’administration centrale chargée des fonctions purement fiscales de la direction, en excluant donc le service du Cadastre qui dépend traditionnellement de l’administration des Contributions directes mais n’a que partiellement des fonctions fiscales. Dépendent également de l’administration centrale des Contributions directes une direction des Enquêtes et Vérifications nationales et une direction de la Documentation fiscale.

114 AEF, Annuaire téléphonique du ministère des Finances pour 1949. La seconde division (organisation et surveillance générale du service) compte également 12 cadres A, la troisième (contentieux) 11 et le bureau du personnel 2. Le service du cadastre en compte 8.

115 Idem. La première division (administration générale) compte 18 cadres A, la deuxième (législation) 17, la troisième (contentieux) 17 également et la quatrième (céréales) 12 dont 4 affectés à la législation.

116 Idem. La division centrale compte 23 agents de catégorie A dont 7 affectés au premier bureau, la première division (administration générale et personnel) en compte 30, la deuxième division (droits d’enregistrement, de timbre, d’hypothèque) 16 et la quatrième (ISN et droits de succession) 15. Il n’y a pas de troisième division.

117 Idem.

118 AEF, B 58 576, procès-verbal de la réunion du 4 mars 1949.

119 Laure Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor..., op. cit., p. 142 et suivantes.

120 Entretien précité avec Robert Blot, entretien n° 5, cassette n° 5.

121 Nathalie Carré de Malberg, « Le recrutement des inspecteurs des finances de 1892 à 1946 », Vingtième Siècle, octobre-décembre 1985, p. 84.

122 Ibid., p. 80.

123 Entretien précité de Paul Delouvrier avec Anne Rasmussen, entretien n° 10, cassette n° 12.

124 Entretien précité de Robert Blot avec Florence Descamps, entretien n° 7, cassette n° 8.

125 Idem. Robert Blot s’était vu offrir un poste au cabinet de Pierre Cathala qu’il avait refusé.

126 Idem, entretien n° 8, cassette n° 10.

127 Entretien précité de Maurice Lauré, entretien n° 3, cassette n° 6.

128 Entretien précité de Robert Blot, entretien n° 8, cassette n° 10.

129 Entretien précité de Paul Delouvrier, entretien n° 10, cassette n° 12. René Mayer vient de perdre un fils de l’âge de Paul Delouvrier, tué au cours des combats de la seconde guerre mondiale.

130 Entretien précité avec Robert Blot, entretien n° 7, cassette n° 8.

131 Entretien précité avec Maurice Lauré, entretien n° 3, cassette n° 6.

132 Entretien précité avec Robert Blot, entretien n° 7, cassette n° 8.

133 Frédéric Tristram, La direction générale des Contributions directes..., op. cit., p. 96 et 97.

134 Description du concours des Directes de 1917 à 1925 in André Diethelm, L’administration des Contributions directes devant la réforme fiscale, Lille, Imprimerie Marquant, 1926, p. 88 et 89.

135 AEF, B 33 447, Arrêté du 29 mai 1932 organisant les épreuves et définissant le programme du concours de recrutement des personnels du service départemental des Contributions directes et de l’Enregistrement.

136 Idem. L’examen du premier degré comporte à l’écrit l’enregistrement d’un acte, la déclaration d’une succession, la rédaction d’une consignation ou d’un avertissement, d’un bordereau mensuel de recettes et dépenses et d’une note sur l’organisation du service. L’examen du second degré y ajoute la liquidation et le calcul de l’impôt sur le revenu et la rédaction d’une note.

137 Entretien précité de Jean Serisé, entretient n° 2, cassette n° 2.

138 Idem.

Table des illustrations

Titre Graphique n° 1. La fonction législative à la DGI en 1948-1949
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Titre Tableau n° 1. Poids relatif des trois anciennes régies au sein de la DGI
Légende Sources pour les recettes fiscales : Statistiques et Études financières, « Annuaire 1930-1959 », série Supplément n° 144, décembre 1960, p. 1882-1883
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Titre Tableau n° 2. La répartition par âge des administrateurs civils en charge des fonctions législatives à la DGI en 1948 et 1949
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Titre Tableau n° 3. Le niveau d’études des administrateurs civils en charge des fonctions législatives à la DGI en 1948 et 1949
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Titre Tableau n° 4. Les débouchés professionnels des administrateurs civils en charge des fonctions législatives à la DGI en 1948 et 1949
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© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2005

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