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Une fiscalité pour la croissance

 | 
Frédéric Tristram

Introduction générale

Texte intégral

1Traditionnellement critiqué, le système fiscal français est, depuis quelques années, au centre de nombreuses polémiques.

2Pour les uns, l’impôt est trop lourd et il constitue un obstacle majeur au développement économique. Les montants prélevés, sans cesse croissants, dissuaderaient le travail, brideraient l’activité et, poussant à la délocalisation des hommes et des matériels, priveraient la nation des ressources indispensables. Il n’est pas jusqu’au budget de l’État qui souffrirait de ses propres excès, des taux d’imposition élevés ayant en effet comme conséquence paradoxale de diminuer les recettes publiques. Cette critique, amorcée aux États-Unis au début des années 1980, a progressivement gagné l’Europe et la France. Elle inspire désormais les politiques de baisse d’impôts pratiquées, non sans quelques difficultés, par les gouvernements successifs, qu’ils soient socialistes ou conservateurs.

  • 1 Jean Bouvier, « Le système fiscal français au xixe siècle, étude d’un immobilisme », in Robert Sch (...)

3Pour d’autres, au contraire, le défaut principal du système résiderait dans son caractère inéquitable. La France a en effet privilégié, de très longue date, un mode de prélèvement indirect jugé au mieux proportionnel, au pire dégressif. Ce phénomène est à peine compensé par l’existence d’un impôt progressif sur le revenu, dont le rendement est toujours demeuré faible et l’assiette très imparfaite. Cette dénonciation s’accompagne d’ailleurs d’une mise en cause de l’efficacité du système. La part prépondérante des taxes sur la consommation serait le signe d’un véritable archaïsme fiscal et expliquerait, en partie, les retards de l’économie française. Cette thèse a notamment été développée par Jean Bouvier dans l’un de ses derniers écrits1. Elle inspire aujourd’hui des tentatives de réhabilitation de l’impôt progressif, censé lutter contre les inégalités de revenus, rétablir la fluidité des patrimoines et, en fin de compte, soutenir la croissance.

  • 2 Par exemple, en ce qui concerne le poujadisme, Stanley Hoffmann, Le mouvement Poujade, Paris, Arma (...)

4À quelques exceptions près, ces débats n’ont cependant pas suscité l’intérêt des historiens. L’étude du système fiscal est, dans une très large mesure, restée l’apanage des juristes ou des économistes. L’austérité apparente du sujet, sa complexité technique et ses nombreuses déclinaisons possibles ont probablement découragé la recherche historique. Les travaux sont demeurés rares, au moins pour ce qui concerne la France contemporaine. Ils ont en outre porté sur des questions, qui, sans être secondaires, n’en étaient pas moins périphériques. La priorité a ainsi été donnée aux phénomènes d’acceptation ou de refus de l’impôt, à travers notamment l’analyse des mouvements de contestation des années 1930 ou des années 19502. De manière plus anecdotique, la situation des personnels ou l’organisation des services ont également été abordées.

  • 3 Gabriel Ardant, Histoire de l’impôt, Paris, Fayard, 1974.
  • 4 Jean-Claude Allain, Joseph Caillaux, Le défi victorieux, 1863-1914, Paris, Imprimerie nationale, 1 (...)
  • 5 Ludovic Sérée de Roch, La modernisation de la fiscalité en France (1914-1926), l’exemple du Midi t (...)
  • 6 Jean-Yves Nizet, Fiscalité, économie et politique, l’impôt en France 1945-1990, Paris, LGDJ, 1991.
  • 7 Christian Le Brie et Pierre Charpentier, La politique fiscale sous la Ve République, thèse soutenu (...)

5On ne dispose pas, en revanche, d’une étude scientifique de la politique fiscale menée à l’échelle du siècle ou du demi-siècle. L’ouvrage le plus souvent cité, celui de Gabriel Ardant a considérablement vieilli3. Il ne propose en outre qu’une réflexion très générale sur la nature de l’impôt à travers les âges. Certains épisodes de l’histoire fiscale ont certes, plus que d’autres, retenu l’attention. Dans la biographie monumentale qu’il a consacrée à Joseph Caillaux, Jean-Claude Allain insiste naturellement sur la création de l’impôt sur le revenu en 19144. La rénovation du système d’imposition au tournant des années 1920 a fait l’objet d’une thèse, récemment soutenue5. Pour l’après-guerre, les études disponibles couvrent un champ chronologique un peu plus large. Jean-Yves Nizet présente ainsi un tableau très précis de la législation fiscale entre 1945 et 19906. Il reste cependant très allusif sur les conséquences politiques, économiques et sociales des évolutions qu’il constate. D’autres ouvrages sont au contraire marqués par un parti pris idéologique qui les a rendus assez rapidement obsolètes. C’est le cas notamment de la thèse consacrée par Christian Le Brie et Pierre Charpentier à La Politique fiscale sous la Ve République, parfaite illustration de la théorie, aujourd’hui un peu oubliée, du capitalisme monopoliste d’État7.

  • 8 Richard F. Kuisel, Le capitalisme et l’État en France, modernisation et dirigisme au xxe siècle, P (...)
  • 9 Michel Margairaz, L’État, les finances et l’économie, histoire d’une conversion, 1932-1952, Paris, (...)
  • 10 Olivier Feiertag, Wilfrid Baumgartner, les finances de l’État et l’économie de la nation (1902-197 (...)
  • 11 Laure Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor, 1947-1967. L’État-banquier et la croissance, Pari (...)
  • 12 Aude Terray, Des francs-tireurs aux experts : l’organisation de la prévision économique au ministè (...)

6Cette carence est d’autant plus dommageable que l’histoire des politiques financières a connu, ces dernières années, des développements considérables. A la suite des travaux pionniers de Richard Kuisel, toute une génération de chercheurs a insisté sur le rôle particulier que l’État a joué, en France, dans le développement économique8. Michel Margairaz a ainsi mis en évidence, au milieu du xxe siècle, une période de transition9. Confrontée à la crise des années 1930, à la guerre, puis aux nécessités de la reconstruction, la puissance publique a dû modifier ses priorités, revoir ses doctrines et renouveler partiellement ses hommes et ses structures. Le soutien de l’activité est alors devenu la mission première de l’État. Différentes études de cas sont venues, par la suite, confirmer cette thèse. Olivier Feiertag, à travers la figure de ce « grand commis » que fut Wilfrid Baumgartner, a étudié l’évolution de la direction du Mouvement général des fonds durant l’entre-deux guerres, puis, de la Banque de France dans les années 195010. Laure Quennouëlle-Corre a souligné l’influence de la direction du Trésor dans la modernisation de l’économie française après 1945, puis son relatif déclin dans les années 196011. Aude Terray a montré que les nouvelles missions de l’État ont nécessité une adaptation permanente de son appareil statistique et de prévision12.

7Pour importantes qu’elles soient, ces recherches n’ont cependant concerné qu’une partie de l’action économique de l’État. Elles ont volontairement privilégié les instruments monétaires et financiers et les institutions qui en avaient la charge. Or, la politique fiscale a, dans une très large mesure, suivi une évolution similaire. L’impôt, qui avait à l’origine une fonction essentiellement budgétaire, est progressivement devenu, dans les années d’après-guerre, un outil d’intervention économique. L’objet de cette recherche est de déterminer dans quelle mesure, entre 1948 et la fin des années 1960, l’administration fiscale a favorisé cette mutation. Chaque terme du sujet exige toutefois, au préalable, quelques éléments d’explication.

8Parler d’administration fiscale en France est presque un abus de langage. Il n’existe pas en effet, dans notre pays, une structure unique chargée de l’assiette et du recouvrement des impôts. Ces fonctions régaliennes sont assurées par plusieurs services, indépendants les uns des autres. Certes, le décret du 16 avril 1948 a introduit, dans ce système complexe, des éléments de rationalité. Les administrations spécialisées dans les impôts directs, les impôts indirects et les droits d’enregistrement ont été réunies dans un organe commun, créé pour l’occasion. Il s’agit de la direction générale des Impôts. Cette structure exerce donc l’essentiel des compétences fiscales de l’État et c’est elle qui, pour cette raison, sera étudiée ici.

9La direction générale des Douanes et la direction générale de la Comptabilité publique, qui ont en commun de ne pas avoir été touchées par la réforme de 1948, seront en revanche laissées de côté. Leurs responsabilités en matière fiscale sont, à vrai dire, très limitées. La Comptabilité publique se contente de recouvrer l’impôt sur le revenu. Les problèmes que pose ce système seront d’ailleurs évoqués à l’occasion. La direction générale des Douanes assoit, recouvre et contrôle les taxes perçues aux frontières. Elle ne joue cependant aucun rôle, ou presque, dans leur définition et ne mérite donc pas d’être intégrée dans une étude qui porte essentiellement sur la politique fiscale. Ce choix assumé comporte toutefois un inconvénient. Il empêche d’évoquer la taxation des produits pétroliers, qui tend pourtant à devenir une ressource importante du budget de l’État.

10Le terme de politique fiscale pose également problème. Sous une apparente simplicité, il a au moins deux significations différentes, voire opposées. La politique fiscale a d’abord une dimension financière. C’est d’ailleurs sa fonction originelle et elle a, à ce titre, longtemps été privilégiée par les pouvoirs publics. Elle consiste à organiser au mieux le prélèvement afin de fournir à l’État les ressources indispensables à son fonctionnement. Dans ce cadre, les responsables de la politique fiscale assurent un certain nombre de missions : ils veillent à la cohérence juridique du système d’imposition ; ils évaluent le rendement des différentes taxes ; ils s’efforcent de les répartir équitablement afin de les faire accepter par les contribuables. Pour autant, la politique fiscale ne doit pas être confondue avec la politique budgétaire. Elle ne concerne que la structure du prélèvement et, en principe, n’intervient pas dans la définition de son montant. Le niveau des recettes, comme celui des dépenses, relève, au sein du ministère des Finances, de la compétence exclusive de la direction du Budget. La répartition des tâches est, dans les faits, beaucoup plus lâche et les dirigeants de la DGI ne se privent pas, notamment en période de crise budgétaire, de donner leur avis sur le montant des recettes.

11La politique fiscale a également une dimension économique. La structure du prélèvement a en effet des conséquences notables sur le comportement des agents. Elle favorise, au choix, la consommation, l’épargne ou l’investissement. Elle influence les modes de financement des entreprises. Elle encourage ou au contraire dissuade le travail. Longtemps, ces phénomènes ont été, sinon ignorés, au moins négligés par les pouvoirs publics. Ceux-ci vont progressivement les prendre en compte et tenter de les utiliser au service d’une politique d’ensemble.

12La politique fiscale poursuit donc des objectifs complexes et en partie contradictoires. Elle prend également des formes diverses. L’une d’entre elles a été privilégiée dans cette étude. Il s’agit de la définition des normes fiscales, lois, règlements ou conventions internationales. En revanche, l’évolution de la jurisprudence, qui participe, d’une certaine manière, de la politique d’imposition, a été négligée. Elle pose en effet des questions de nature différente, suit une chronologie spécifique et fait intervenir des acteurs en partie extérieurs à la sphère politique et administrative. Elle n’avait donc pas sa place dans une étude de caractère général. De surcroît, l’activité normative explique, sinon la totalité, au moins l’immense majorité des transformations intervenues dans le domaine fiscal.

  • 13 Frédéric Tristram, « Les impôts locaux dans les années 1950 et 1960 : entre impératifs économiques (...)

13La seconde lacune est peut-être plus gênante. Nous nous sommes attachés au système fiscal de l’État et nous avons négligé, dans une large mesure, celui des collectivités locales. Plusieurs raisons expliquent ce choix. Tout d’abord, la fiscalité locale a connu, durant les années 1950 et 1960, un certain désintérêt de la part des pouvoirs publics. Très peu de changements sont donc venus bouleverser une organisation séculaire. De surcroît, le sujet a fait l’objet d’une étude déjà publiée et il ne nous a pas semblé nécessaire d’y revenir plus longuement13. L’oubli n’est d’ailleurs pas total. À l’occasion de certaines réformes de la fiscalité d’État, notamment en ce qui concerne la taxation des affaires, des questions touchant la fiscalité locale ont pu être abordées.

  • 14 Cf. Annexe n° 3, tableau n° 1. L’augmentation est exactement de 418,4 %.
  • 15 Idem, tableau n° 5

14Reste à justifier le choix de la période et à expliquer ses bornes chronologiques. Les années 1950 et 1960 sont marquées par une transformation considérable du système d’imposition. La taxe sur la valeur ajoutée a été créée en 1954 et étendue, en 1966, à la quasi totalité de l’activité. L’impôt sur le revenu a été unifié en 1959. Le régime de taxation des entreprises a été revu en profondeur avec la création de l’impôt sur les sociétés en 1948, l’introduction de l’amortissement dégressif en 1959 et l’invention de l’avoir fiscal en 1965. Pour une part non négligeable, le système fiscal actuellement en vigueur est directement issu de ces années-là. Ces changements vont d’ailleurs de pair avec un accroissement considérable des rendements. En francs constants, les recettes fiscales de l’État font plus que quintupler entre 1948 et 196814. Leur part dans le produit de la nation augmente, passant d’environ 15 % au début de la période à un peu moins de 20 % à la fin15.

15Étudiant l’administration et essayant de mesurer son influence, il nous a semblé naturel de prendre comme point de départ la création de la direction générale des Impôts en 1948. La fin des années 1960 constitue également une coupure logique. C’est la fin des grandes réformes du système d’imposition, symbolisée par l’entrée en vigueur, le 1er janvier 1968, de la TVA généralisée ou la signature, le 11 avril 1967, de la première directive fiscale européenne. Après 1968, en revanche, les transformations deviennent plus difficiles. Le mouvement de Mai fait échouer une nouvelle réforme de l’impôt sur le revenu, et bientôt se profilent de nouvelles difficultés financières peu propices au maniement de l’instrument fiscal.

16Les termes du sujet ayant ainsi été précisés, trois séries de questions se posent.

17La première concerne l’influence de l’administration fiscale. Quel rôle la direction générale des Impôts joue-t-elle dans la définition des politiques mises en œuvre ? La DGI n’est pas, dans ce domaine, le seul ni même le principal acteur. Le pouvoir de décision reste en dernier ressort entre les mains des dirigeants politiques. Quels sont donc les vecteurs de l’influence administrative auprès des gouvernements successifs ? Passe-t-elle exclusivement par la connaissance intime du système fiscal et par l’exercice d’une faculté d’expertise ? Est-elle facilitée par des mécanismes institutionnels, comme la présence régulière de représentants de la DGI au sein des cabinets ministériels ? Peut-on envisager des relations plus personnelles, fondées sur la confiance réciproque, sur le partage d’expériences communes, comme la guerre ou la Résistance, ou enfin sur une certaine proximité de conviction ? On peut le supposer lorsque l’on voit se former de véritables couples réunissant, sur la durée, un ministre des Finances et un haut fonctionnaire. C’est le cas par exemple d’Edgar Faure et de Robert Blot, de René Mayer et de Paul Delouvrier ou, à un degré moindre, de Valéry Giscard d’Estaing et de Guy Delorme.

18Mais le ministre en charge des Finances n’est pas le seul, au sein de la sphère politique, à exercer un pouvoir de décision en matière fiscale. Le Parlement dispose, dans ce domaine, de prérogatives importantes, au moins sous la Quatrième République. Même après 1958, le déclin des Chambres et de leurs puissantes commissions des Finances n’est ni total, ni immédiat. Dans ce contexte, quels rapports les dirigeants administratifs entretiennent-ils avec les députés et les sénateurs ? Sont-ils purement hostiles ou peut-on imaginer, au-delà d’une méfiance d’ailleurs réciproque, des éléments de collaboration ?

19Enfin, les acteurs privés ne doivent pas être négligés. Les groupes d’intérêt, notamment professionnels, peuvent également jouer un rôle non négligeable dans le processus de décision. Leurs interventions apparaissent d’ailleurs légitimes dans un domaine qui influence au premier chef la vie des entreprises. Encore sont-elles le plus souvent dispersées, à l’image d’un monde patronal travaillé par de profondes divisions. Aussi le CNPF, qui se dote pourtant très tôt d’un service d’experts de haute qualité, éprouve-t-il les plus grandes difficultés à dégager des positions communes. Il faut en réalité attendre le milieu des années 1960 pour entendre le patronat parler d’une seule voix. Comment la DGI réagit-elle à ces initiatives multiples ? S’en tient-elle à la conception traditionnelle d’une administration censée incarner, face aux pressions de toutes sortes, l’intérêt général ? Ou adopte-t-elle une position plus ouverte et sans doute plus conforme à l’idéal, dégagé dès le début des années 1950, d’une économie concertée ?

20De manière plus large, peut-on envisager, malgré la diversité des points de vue, l’existence d’une communauté de l’expertise ? Car c’est bien là une des particularités de la politique fiscale : les institutions qui participent à sa définition sont sans doute nombreuses, mais le sujet nécessite une compétence technique qui, dans les faits, réduit le nombre des intervenants crédibles. C’est le cas notamment au Parlement où quelques députés et sénateurs se sont spécialisés dans les questions d’imposition. Dans ce cadre plus restreint qu’il n’y paraît, la DGI bénéficie d’un incontestable privilège et peut, par-delà les changements politiques ou sociaux, exercer une véritable magistrature de l’influence.

21La deuxième série d’interrogations concerne, non plus le mode de décision, mais le contenu des politiques suivies. Quelles sont les positions effectivement défendues par l’administration fiscale ? L’évolution de la législation entre 1948 et la fin des années 1960 ne fait guère de doute. Les autorités se sont efforcées de moderniser le système d’imposition en l’adaptant aux règles du marché. Un certain nombre d’obstacles à la croissance, qui constituaient autant de restrictions à la liberté des chefs d’entreprises, ont ainsi été levés. L’exemple le plus significatif est la création, en 1954, de la TVA, qui se traduit par la détaxation des investissements industriels. À cette occasion est dégagé l’important concept de neutralité fiscale : le meilleur impôt est celui qui ne bouleverse pas les mécanismes économiques naturels. La DGI a-t-elle soutenu cette orientation clairement libérale ? Est-elle, tout au long de la période, restée fidèle à la même ligne de conduite ? Dès lors, comment les doctrines et les pratiques se transmettent-elles, par-delà les changements de génération ? Existe-t-il une culture économique propre aux hauts fonctionnaires de la DGI ? Passe-t-elle par une formation intellectuelle commune, des origines sociales similaires, ou des préférences idéologiques, voire religieuses, partagées ?

22La troisième série de questions concerne le rythme de ces transformations. L’adaptation de la fiscalité aux règles du marché n’a pas été menée de façon régulière. Elle a connu, entre 1948 et la fin des années 1960, des phases d’accélération et de régression. Le poujadisme a ainsi provoqué, pendant près de 5 ans, de 1954 à 1959, un arrêt presque total des réformes. Comment la DGI a-t-elle réagi à cette crise majeure ? A-t-elle adopté une attitude purement répressive ? A-t-elle au contraire, dans un esprit de conciliation, été amenée à revoir temporairement ses priorités ?

23Des variations de plus courte durée peuvent également apparaître. Des difficultés budgétaires récurrentes sont ainsi venues perturber, au début des années 1950, le cours de la politique fiscale. Certes, ces crises temporaires ne remettent pas en cause l’évolution générale. Elles accaparent cependant les pouvoirs publics, brouillent leurs perspectives et imposent de constantes inflexions. Comment l’administration fiscale s’y est-elle adaptée ? A-t-elle soutenu la rigueur financière au risque d’une augmentation importante des impôts ? Quels critères a-t-elle alors retenus dans la répartition des charges ?

24Ces questions multiples ont exigé la consultation de nombreuses sources. Un certain nombre de problèmes ont pu, à cette occasion, se poser.

25Le premier tient à la technicité des documents. La politique fiscale ne se satisfait pas d’idées générales. Elle suppose le maniement de mécanismes complexes dont les notes, les rapports ou les tableaux disponibles se font très largement l’écho. Deux écueils devaient alors être évités. Il ne fallait pas céder à la tentation d’une histoire trop technique, qui se serait contentée de décrire les lois et les règlements en vigueur en laissant de côté leur portée politique ou leurs effets sur la conjoncture économique. Une telle étude, purement descriptive, n’aurait eu qu’un intérêt limité. Inversement, on ne pouvait pas totalement négliger les subtilités du droit fiscal. Des décisions politiques essentielles passent parfois par des dispositions extrêmement précises qui peuvent, de prime abord, apparaître secondaires. Il fallait donc, à l’occasion, entrer dans le détail des mécanismes. Nous nous sommes efforcés de préserver, entre ces deux exigences contradictoires, un certain équilibre.

26La deuxième difficulté tenait à l’abondance des sources. À lui seul, le fonds fiscalité des Archives économiques et financières comporte plusieurs milliers de cartons, d’importance d’ailleurs fort variable. Des choix, là aussi, s’imposaient. Nous avons privilégié les documents qui nous semblaient intervenir dans la définition des politiques suivies et émanaient directement du directeur général des Impôts ou de ses collaborateurs immédiats. Par ailleurs, ces sources prolixes étaient également, sur de nombreux points, lacunaires. Le recours à des fonds privés, notamment les papiers personnels des ministres des Finances, a donc été nécessaire. Ils ont non seulement permis de compléter des informations manquantes, mais surtout de confronter les points de vue et de mesurer l’exacte influence des dirigeants administratifs. Le même souci de croisement des sources nous a amené à nous intéresser à d’autres organismes, publics, comme le commissariat général du Plan, ou privés, comme le CNPF.

  • 16 Sur le sujet, cf. Florence Descamps, L’historien, l’archiviste et le magnétophone, de la constitut (...)

27La dernière interrogation tenait à la place à accorder, dans notre recherche, aux sources orales. Ces dernières années, des fonds importants d’archives orales ont été constitués au sein de plusieurs organismes de recherche, notamment au sein du Comité pour l’histoire économique et financière de la France (CHEFF). Dans ce cadre, les témoignages des principaux dirigeants de la DGI ont été recueillis. Nous avons nous-mêmes procédé à des entretiens biographiques ou thématiques. Pourtant, l’apport de la source orale ne s’est pas révélé déterminant. Ce constat ne remet pas en cause l’intérêt de ces nouvelles pratiques historiographiques, qui, pour certains types de recherche, ont donné des résultats très satisfaisants16. Tout simplement, le témoignage oral, recueilli en outre de longues années après l’événement, n’est pas apparu adapté à une étude de la politique fiscale. Celle-ci exige le recueil d’informations techniques et statistiques dont la mémoire, par nature, conserve peu de traces. Aussi les archives orales sont-elles demeurées une source d’appoint, destinée à suppléer les lacunes des archives écrites ou à illustrer telle ou telle évolution dans la mentalité des personnels.

28Ces quelques remarques étant faites, il est temps d’entrer davantage dans le détail des documents utilisés.

29La source principale est constituée par le fonds fiscalité des Archives économiques et financières (AEF), conservé à Savigny-le-Temple, dans le département de la Seine-et-Marne. Environ 140 cartons ont ainsi été consultés. Des règles de classement anciennes et pas toujours très cohérentes n’ont pas facilité ce travail. Des documents très importants ont cependant pu être recueillis. Une série homogène de 45 cartons, numérotée de B 28 234 à B 28 388, permet ainsi de reconstituer de manière très précise la politique fiscale menée de 1948 à 1953. Elle est très probablement issue du service en charge de la législation, voire des archives personnelles d’un haut responsable administratif. Les bornes chronologiques nous invitent à penser qu’il s’agit là des papiers laissés par Paul Delouvrier, directeur général adjoint durant cette période. Ce n’est cependant qu’une supposition. De même, une autre série offre, avec un peu moins de détails, une vue satisfaisante des années 1954-1958. Les travaux préparatoires à la loi du 28 décembre 1959 ont également été conservés et les années 1960 sont en général assez bien couvertes. Manquent cependant tous les documents relatifs à l’importante loi de 1965.

30Nos recherches aux Archives économiques et financières ne se sont pas limitées au fonds fiscalité. L’organisation de l’administration a nécessité la consultation du fonds administration générale. Les archives du bureau du cabinet ont permis, entre 1951 et 1955, de préciser les relations entretenues par la DGI avec les milieux parlementaires. Le fonds cabinet lui même, qui recueille la documentation de quelques collaborateurs ministériels, était en revanche beaucoup plus pauvre. Seuls les papiers de Gabriel Ardant ont été exploités.

31La consultation des archives publiques ne s’est pas bornée à celles du ministère des Finances. D’autres organismes administratifs ont été pris en compte. Ainsi les archives du commissariat général du Plan, en particulier celles de ses groupes de travail Fiscalité, ont-elles été dépouillées. Ces groupes de travail réunissent, lors de la préparation des différents plans de modernisation, des hauts fonctionnaires, des syndicalistes et des représentants patronaux. Ils jouent un rôle très important dans la définition de la politique fiscale. La DGI y est évidemment représentée. Les comptes rendus de leurs séances ont donc représenté un intérêt majeur pour cette recherche. Ils sont disponibles pour le IIe Plan (1953) au CARAN, pour les IIIe Plan (1956), IVe Plan (1961) et Ve plan (1965) au CAC, à Fontainebleau. Par ailleurs, le secrétariat général du comité interministériel pour la Coopération économique en Europe (SGCI) participe étroitement à l’harmonisation fiscale européenne initiée dans les années 1960. Ses archives ont été consultées au CAC.

32Ces archives publiques, pour riches qu’elles soient, n’étaient cependant pas suffisantes. Elles ont été complétées par les papiers privés d’un certain nombre d’hommes politiques et de hauts fonctionnaires. Certes, les documents recueillis sont souvent de nature purement administrative et auraient logiquement leur place dans les centres publics. Certaines indications sont cependant plus personnelles et éclairent d’une lumière plus crue la politique fiscale. Le fonds le plus riche est celui de Paul Ramadier, déposé aux archives départementales de l’Aveyron, à Rodez. Ont également été consultés les fonds René Mayer et Edgar Faure au CARAN, le fonds Wilfrid Baumgartner à la Fondation nationale des sciences politiques, et le fonds Pierre Mendès France à l’Institut qui porte son nom. Quelques dirigeants administratifs ont bien voulu déposer leurs archives au CHEFF. C’est le cas en particulier de Guy Delorme, responsable de la législation fiscale entre 1964 et 1967, de Roger Goetze, directeur du Budget entre 1949 et 1956 et de Maurice Pérouse, directeur du Trésor de 1960 à 1967. Leurs papiers ont été regardés avec profit.

33Enfin, pour ne pas donner à cette étude un caractère unilatéral, nous avons voulu prendre en considération l’avis des milieux professionnels. À cette fin, le bulletin du CNPF a été dépouillé de décembre 1946, date de sa création, à décembre 1968. Il ne s’agit certes de l’opinion que d’une partie du monde patronal dont nous avons déjà signalé la diversité. Ce bulletin donne cependant un point de vue assez complet. Il a pu être, à l’occasion, complété par les documents des multiples branches professionnelles, présents en grand nombre dans les archives de la DGI.

34Enfin, malgré les réserves énoncées plus haut, nous avons pris en compte les archives orales. Les témoignages des hauts fonctionnaires de la DGI, Robert Blot, Paul Delouvrier, Maurice Lauré, Max Laxan, Dominique de la Martinière et Guy Delorme ont été écoutés et souvent cités. Ils ont en outre été complétés par les entretiens réalisés avec les dirigeants d’autres administrations financières, par exemple Claude Pierre-Brossolette, Jean Filippi, Philippe Huet, René Larre ou Paul Vincent.

35L’analyse des sources, comme la nature du sujet, nous ont conduit à adopter un plan chronologique. Celui-ci nous a semblé le plus susceptible de rendre compte de l’évolution de la direction générale des Impôts. Dans les faits, quatre périodes se dégagent.L’année 1948 constitue en elle-même une étape importante. Elle voit la naissance de la direction générale des Impôts (chapitre I) et la première tentative, en partie avortée, pour moderniser le système fiscal (chapitre II).

36Conscients de ces difficultés, les pouvoirs publics adoptent une démarche progressive. Ils tentent à pas comptés, et malgré les difficultés budgétaires, de mettre l’impôt au service de la modernisation de l’économie française. La direction générale des Impôts, sans être hostile à cet objectif, se montre, d’abord hésitante (chapitre III). A partir de 1952, sa position s’infléchit : elle prend alors l’initiative d’un train de réformes d’inspiration libérale et est directement à l’origine de la création de la TVA (chapitre IV).

37La révolte poujadiste vient, en 1954, briser net cet élan. La DGI tente vainement de sauver les réformes en cours, puis doit abandonner toute ambition modernisatrice (chapitre V). La crise des finances publiques, qui s’amorce en 1956, laisse l’administration sans projet et sans influence (chapitre VI).

38Cette parenthèse s’achève en 1959. Ayant restauré les grands équilibres financiers, le nouveau pouvoir gaulliste veut relancer une politique fiscale dynamique. La DGI y est étroitement associée, mais ne joue plus, comme en 1952, un rôle d’impulsion (chapitre VII). De 1964 à 1968, cette politique connaît, toujours avec le soutien de l’administration, une forte accélération (chapitre VIII).

Notes

1 Jean Bouvier, « Le système fiscal français au xixe siècle, étude d’un immobilisme », in Robert Schnerb, Deux siècles de fiscalité française, xixe-xxe siècles, histoire, économie, politique, recueil d’articles présentés par Jean Bouvier et Jacques Wolff, Paris, Mouton, 1973, p. 226-262.

2 Par exemple, en ce qui concerne le poujadisme, Stanley Hoffmann, Le mouvement Poujade, Paris, Armand Colin, 1956 et Dominique Borne, Petits bourgeois en révolte ? Le mouvement Poujade, Paris, Flammarion, 1977.

3 Gabriel Ardant, Histoire de l’impôt, Paris, Fayard, 1974.

4 Jean-Claude Allain, Joseph Caillaux, Le défi victorieux, 1863-1914, Paris, Imprimerie nationale, 1978.

5 Ludovic Sérée de Roch, La modernisation de la fiscalité en France (1914-1926), l’exemple du Midi toulousain, thèse en histoire du droit soutenue en 1999 à l’Université des sciences sociales-Toulouse I.

6 Jean-Yves Nizet, Fiscalité, économie et politique, l’impôt en France 1945-1990, Paris, LGDJ, 1991.

7 Christian Le Brie et Pierre Charpentier, La politique fiscale sous la Ve République, thèse soutenue à l’Université de Paris II, 1972. Les 6 volumes sont disponibles dans les fonds de la bibliothèque Cujas.

8 Richard F. Kuisel, Le capitalisme et l’État en France, modernisation et dirigisme au xxe siècle, Paris, Gallimard, 1984.

9 Michel Margairaz, L’État, les finances et l’économie, histoire d’une conversion, 1932-1952, Paris, CHEFF, 1991.

10 Olivier Feiertag, Wilfrid Baumgartner, les finances de l’État et l’économie de la nation (1902-1978). Un grand commis à la croisée des pouvoirs, thèse de doctorat sous la direction d’Alain Plessis, Université de Paris X-Nanterre, 1994.

11 Laure Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor, 1947-1967. L’État-banquier et la croissance, Paris, CHEFF, 2000.

12 Aude Terray, Des francs-tireurs aux experts : l’organisation de la prévision économique au ministère des Finances (1948-1968), Paris, CHEFF, 2002

13 Frédéric Tristram, « Les impôts locaux dans les années 1950 et 1960 : entre impératifs économiques et libertés locales », in Histoire des finances locales de la révolution à nos jours, Actes du colloque d’Orléans (18 et 19 mai 2000), Orléans, Presses Universitaires d’Orléans, 2003, p. 161-178

14 Cf. Annexe n° 3, tableau n° 1. L’augmentation est exactement de 418,4 %.

15 Idem, tableau n° 5

16 Sur le sujet, cf. Florence Descamps, L’historien, l’archiviste et le magnétophone, de la constitution de la source orale à son exploitation, Paris, CHEFF, 2001.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2005

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